Portantiero, J. C. - La múltiple transformación del Estado latinoamericano [1989]

7/31/2019 Portantiero, J. C. - La mltiple transformacin del Estado latinoamericano [1989]

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NUEVA SOCIEDAD NRO.104 NOVIEMBRE- DICEMBRE 1989, PP. 88-94

La mltiple transformacin del Estado

latinoamericanoPortantiero, Juan Carlos

Juan Carlos Portantiero: Socilogo argentino. Profesor titular de la Universidad deBuenos Aires. Investigador del CONICIT de la Argentina. Co-director de La Ciu-dad Futura, revista de cultura socialista. Autor de numerosas publicaciones (entreellas cinco libros) sobre temas de poltica e ideologa.

El pensamiento democrtico latinoamericano se encuentra en

una encrucijada. Es evidente que el discurso ideolgico que lonutri tradicionalmente, que conceda al Estado un rolcentral como agente de cambio, no se compadece ya con larealidad, entre otras cosas, porque ese Estado est hoy

feudalizado por las corporaciones. La ecuacin que igualabatransformaciones progresistas con Estado, vlida hasta finesde los 50, est ya vaciada de contenidos, y es incapaz deresistir la ofensiva neoconservadora, que deifica al mercado

como nico regulador de la economa. Hacen falta frmulasinnovadoras, originales, imaginativas, capaces de renovaresquemas ya perimidos y de enfrentar la ofensiva de la NuevaDerecha. La va para ello tiene como presupuesto terico unadistinta proyeccin de las relaciones entre Estado y sociedad.

Quizs el tema ms recurrente planteado en la actual discusin sobre la crisis esde los roles del Estado. Se trata por cierto de un tpico universal, que abarca tanto

a las sociedades del centro como a las de la semiperiferia; a las economas central-

mente planificadas como a las mixtas. La controversia emerge en los aos 70 y se

corresponde con la decadencia (o mejor, con la disfuncionalidad con respecto al de-

sarrollo capitalista) del llamado Estado de bienestar en los pases capitalistas avan-

zados y del Estado de compromiso nacional-popular (o populista) en las socieda-

des ms atrasadas. Su presencia en las dos latitudes indica que estamos frente a un

verdadero debate de poca.

El eje de la discusin se sita alrededor de las funciones econmicas del Estado,

pero no podra decirse que se agota all. Ms an, una hiptesis central de estas no-tas es que sin un anlisis profundo sobre los aspectos institucionales del Estado y


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sobre la necesidad de implementar serias reformas en ellos, la polmica acerca de

su transformacin como regulador de la economa pierde densidad.

Puede imputarse al diluvio propagandstico del liberalismo conservador la princi-

pal responsabilidad en la banalizacin de un tema tan necesitado de exmenes ri-

gurosos. La crisis en la relacin entre Estado y sociedad es un hecho insoslayable;

pero no todos sus diagnsticos son iguales, por lo que tambin difieren las solucio-

nes propuestas. Veamos someramente al diagnstico neoliberal, que se extiende

como mancha de aceite sobre nuestro continente.

En verdad, se trata de una mirada conservadora sobre la realidad de nuestras so-

ciedades que repite hoy, encarnado en lderes civiles y en partidos y movimientosde tradicin popular, los mismos argumentos que una dcada atrs utilizaron los

militares en varios pases latinoamericanos para derrocar a gobiernos constitucio-

nales. El supuesto bsico es que la sobrecarga de demandas sobre el Estado hace

imposible la gobernabilidad del sistema. La solucin, por lo tanto, no puede ser

otra que reducir esa presin.

Con ese simple argumento, que a mediados de la dcada del 70 fundament la idea

de la crisis de la democracia, queda sin especificar la pregunta decisiva: cules

son las presiones que deben descargarse del sistema poltico? En verdad, la res-puesta queda implcita: lo que resulta ya inmanejable, dada la crisis fiscal del Esta-

do, es su intervencin directa en la economa (como productor de bienes y servi-

cios) y su intervencin social, como agente redistributivo. Como una rplica exacta

de la discusin en los pases centrales sobre la crisis del Estado de bienestar el ja-

que es, en nuestros pases, al Estado populista, la versin local de la coalicin key-

nesiana que hegemoniz las economas de posguerra. Pero, son realmente as las

cosas? Ser bueno verlas con un poco ms de detalle.

La crisis del populismo

La verdad es que el modelo redistributivo del populismo muri entre nosotros, la-

tinoamericanos, hace bastante tiempo, como primera respuesta de ajuste del capita-

lismo local al estallido de la crisis a mediados de la dcada de los 70. Decir hoy que

la razn fundamental del deterioro del Estado es el exceso de intervencionismo so-

cial, suena, al menos, a exageracin en sociedades en donde el descenso de las con-

diciones de vida se agrava da a da, en donde no existe seguridad ni previsin so-

cial, en donde crece la marginalidad, la desnutricin, la enfermedad, la falta de vi-

vienda, el analfabetismo.


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Mientras mucho se habla - y con razn - de la enorme deuda externa acumulada,

poco se habla de la deuda social contrada con los pueblos, lo que puede resumirse

en un solo dato: en una dcada casi todas las sociedades latinoamericanas han re-trocedido ms de veinte aos en sus ndices de bienestar. La situacin de pobreza

es hoy similar a la que prevaleca a comienzos de 1970 y el nmero absoluto de po-

bres en Amrica Latina creci de 120 a 160 millones.

No hay, pues, Estado populista por desmantelar; la tarea ya est hecha. Es cierta,

sin embargo, la situacin de crisis fiscal que atraviesa la mayora de los Estados la-

tinoamericanos y es real, tambin, que ella se ha constituido en una de las causas

de la inflacin y del deterioro productivo que castiga nuestras economas. Dejando

de lado discutir la responsabilidad que le cabe al peso de la deuda externa (auncuando ese clculo no debera dejar de hacerse), parece evidente que el desfasaje

entre recursos y gastos del Estado no es imputable a una poltica asistencial progre-

siva no financiada, sino, en todo caso, a otras funciones subsidiadoras llevadas a

cabo por los gobiernos. Y es ah donde la discusin con el liberalismo conservador

adquiere otro sentido, una vez que los alcances del intervencionismo estatal pue-

den ser, analtica y empricamente diferenciados.

La crtica neoliberal

La crtica de derecha al Estado intervencionista y social, que los capitalismos ma-

duros de Occidente pusieron en prctica a partir de la Segunda Guerra Mundial,

atac sobre dos frentes: la sobrecarga de pretensiones igualitarias y el exceso de

participacin democrtica. Ese, se recuerda, fue el diagnstico propuesto por la Tri-

lateral Commission a mediados de los 70, que traa consigo la recomendacin perti-

nente: mercantilizar las prestaciones sociales y despolitizar a la sociedad, para ali-

viar al Estado de las demandas exageradas que se volcaban sobre l. En palabras

de la jerga sistmica, la receta procuraba deflacionar la poltica y la economa, ante

los riesgos de una inflacin rampante que carcomera tanto al poder como al dine-

ro. Ese camino se intent en algunas sociedades del capitalismo central (siendo el

thatcherismo y el reaganismo sus ejemplos emblemticos), manteniendo vi-

gente las normas del liberalismo poltico. Entre nosotros se busc lo mismo, pero

de manera ms brutal, por va de las dictaduras militares, con lo que la ecuacin

entre privatizacin y autoritarismo resultaba ms clara todava.

Esto sucedi en varios pases latinoamericanos desde mediados de la dcada pasa-

da, sin resultados demasiado alentadores ni para la economa ni para la poltica. Se

perdi la democracia (es decir, se eliminaron las sobrecargas de participacin), se


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desmantel el asistencialismo redistributivo (es decir, fue obligado al repliegue el

exceso de igualitarismo), pero los problemas de la crisis fiscal del Estado no se

resolvieron. Ms an, esa fue una de las hipotecas recibidas por los gobiernos en-cargados de los primeros tramos de las transiciones democrticas. Qu es lo que

fall? Quizs el anlisis de un caso, el argentino, pueda guiar al argumento que d

respuesta a ese interrogante.

Estado prebendalista, capitalismo asistido

Tres son las funciones bsicas que lleva a cabo todo Estado en una sociedad com-

pleja. La primera tiene que ver con los roles constitucionales, que garantizan la

vida comunitaria: proveer a la defensa, a la seguridad interna, a la justicia, a la ad-ministracin burocrtica, al resguardo del medio ambiente, por citar las esenciales.

La segunda es la funcin econmica, siempre vigente, pero enormemente acrecen-

tada a partir de la dcada del 30. Estos roles - que se suman a los anteriores bienes

pblicos puros que el imaginario neoliberal supone como los nicos legtimos -

reconocen dos niveles: por un lado, la produccin directa de bienes y servicios; por

el otro, menos transparente, la complicada malla de seguridad que el Estado brin-

da a los capitalistas privados con mayor poder de presin corporativa. La tercera

funcin del Estado moderno es, por fin, aquella a la que ya se aludi, de asignador,

con criterios redistributivos, del llamado gasto social, vctima propiciatoria de to-dos los intentos conservadores por superar el congestionamiento estatal. Vale la

pena reflexionar un poco sobre las funciones econmicas, porque all se encuentra

un nudo importantsimo de la cuestin en debate.

Un aspecto muy significativo es, ciertamente, el del Estado como productor, a par-

tir de la ola nacionalizadora de los aos 40 y 50. Pero sobre este punto de las em-

presas pblicas volver ms adelante, porque me interesa ahora detenerme sobre

el gasto que la sociedad realiza para asegurar, por vas indirectas, la acumulacin

privada. Como se ha dicho, esa funcin es mucho ms opaca y difcil de cuantifi-

car, porque generalmente, en tanto egreso, aparece confundida dentro de partidas

presupuestarias genricas y, en muchos casos, toma la forma de disminucin de in-

gresos. Varios autores - el italiano Giorgio Ruffolo entre ellos - han estudiado el

tema en relacin con los pases europeos, demostrando que la cara complementaria

del Estado asistencial es el capitalismo asistido, como alternativa fcil a la planifi-

cacin.

Este financiamiento que la sociedad, va el gasto pblico, le otorga al sector priva-

do, asume formas diversas, pero que pueden ser resumidas en cuatro fundamenta-


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les: los subsidios directos, las exenciones impositivas, la orientacin del poder de

compra del Estado y el proteccionismo, como salvataje corporativo de los riesgos

de la competencia. Por cierto que la relacin entre Estado y capitalismo es de ordenestructural y slo ingenuamente podra predicarse que los gobiernos deban dejar

de ejercer una funcin protectora del capitalismo; el problema es con qu criterio

ella se ejercita y con qu grado de transparencia se lo hace en un rgimen democr-

tico.

Cules son las consecuencias de esta prctica para la forma de las relaciones entre

orden poltico y orden civil? Hace unos aos, Fernando Henrique Cardoso, pen-

sando en Brasil y haciendo referencia a que la relacin privilegiada (en trminos

econmicos) entre Estado y sociedad pasaba por la mediacin que se estableca en-tre gran empresa y burocracia pblica, aluda a los anillos burocrticos que cor-

taban horizontalmente a esas dos estructuras (incluyendo a las sindicales), lo que

implicaba que una parte de los intereses de la sociedad civil pasaban a existir den-

tro del Estado. En esta operacin perversa de lobbying y presin corporativa, no

hay otra resultante posible que una deformacin de la intervencin estatal: al tras-

ladarse al seno del gasto pblico la puja distributiva, el Estado deviene una mqui-

na prebendalista, que asigna privilegios. Capitalismo asistido y Estado prebenda-

lista marchan de la mano. El caso argentino es una buena ilustracin, pero estoy se-

guro que lo mismo podra decirse de otras situaciones en Latinoamrica.

Asediado por los grupos de inters, el Estado resulta casi horadado por los anillos

burocrticos, que llegan virtualmente a colonizarlo y a hacerle perder su condi-

cin de representante de intereses colectivos, para transformarlo en dador de leyes

para el beneficio privado, es decir, de privi-legios.

Este crecimiento de las funciones econmicas del Estado es una de las primeras

consecuencias de la crisis que estalla a mediados de la dcada de los 70, oportuni-

dad en que los grupos privados buscan amparo en las polticas subsidiadoras del

Estado. Se incrementan los regmenes de promocin, las ventajas impositivas, los

reintegros de todo tipo y el fisco, inclusive, se hace cargo de empresas quebradas.

La deuda externa privada es estatizada y se transforma en una obligacin social,

mientras simultneamente las grandes empresas hacan del contrato de obra pbli-

ca su principal negocio. Este proceso se agrav en Argentina durante el supuesta-

mente privatista rgimen militar impuesto a partir de 1976 y qued como una

herencia pesada para la transicin democrtica iniciada en 1983 con el gobierno de

Alfonsn.


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As, entre el monto de los servicios de la deuda externa estatizada y el de los subsi-

dios de distinto tipo a un capitalismo asistido y parasitario, el fisco deba oblar al-

rededor de 10 puntos del PBI por ao. Frente a ello palidece lo transferido paragastos sociales (sin excluir la necesidad de una mejor asignacin de los mismos,

para tornarlos ms eficientes) y aun el dficit de las empresas pblicas, que debe

ser tambin corregido, entre otras cosas porque buena parte del mismo tiene que

ver con la apropiacin que los contratistas privados hacen de su renta, a travs de

los anillos burocrticos que forjan con la burocracia y con el propio aparato sin-

dical.

La democracia y la reforma del Estado

Los aos 80 colocaron a buena parte de los pases latinoamericanos ante un desafo

particular: la combinacin entre la voluntad de construccin de regmenes demo-

crticos y una gran crisis econmica, que obliga a redefinir las relaciones entre Es-

tado y sociedad; entre gobierno y mercado; entre poltica y economa. Se trata,

pues, de una doble oportunidad: la de superar las formas del autoritarismo (no

slo como modo de ejercer el poder, sino tambin como cultura poltica) y la de

modificar un tipo de acumulacin, que desde finales de los 60 ha perdido su capa-

cidad expansiva. Y ambas tareas pasan centralmente por reformas en el Estado.

En este sentido, un razonamiento meramente economicista sobre la cuestin

peca de superficial. Sin embargo, ese sesgo parece ser el predominante en el deba-

te. As, todo suele resumirse en el enfrentamiento abstracto entre privatistas y

estatistas sobre un tema tambin parcial - en relacin a las reformas que deben

necesariamente llevarse a cabo -, como es el de la situacin de las empresas en ma-

nos de los gobiernos. Lo que debera seriamente debatirse, en cambio, es la trans-

formacin estructural del Estado, en lo econmico y en lo poltico.

Esa transformacin se refiere, por lo menos, a cuatro reas de actividad: la admi-

nistrativa, para mejorar sus rendimientos; la econmica, no slo en lo que se refiere

a la posibilidad de privatizar total o parcialmente empresas estatales, sino tambin

a la de privatizar al capitalismo subsidiado que vive de la proteccin del Estado;

la social, tratando de reestructurar el gasto, minimizando los costos burocrticos y

maximizndolos en trminos de equidad, para orientarlos hacia las categoras ms

dbiles, reduciendo la ayuda a otras; y por fin, la institucional, que en muchos ca-

sos, como el de Argentina, supone la reforma de una Constitucin decimonnica

para adaptarla a los tiempos actuales.


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Sobre todos estos temas, el progresismo democrtico puede y debe articular discur-

sos que lo diferencien tanto del estatalismo vigente hace cuatro dcadas y hoy ana-

crnico, como de la modernizacin conservadora en boga.

Sealaba ms arriba la paradoja marcada por la coincidencia entre el surgimiento

de procesos polticos democratizadores y la descomposicin de modos de regula-

cin econmica que se da en la experiencia contempornea de Amrica Latina. La

reconversin capitalista a escala mundial impone ajustes a estas sociedades, impo-

sibles de evitar. La revolucin tecnolgica en marcha est sin duda hegemonizada

por el centro capitalista y hasta las grandes economas planificadas y centralizadas

que se disearon como alternativa deben subordinarse, para poder salir de su pro-

pia crisis.

Este es un dato que la URSS, China y buena parte de la Europa del Este ya han asu -

mido. Qu les queda a nuestras economas semiperifricas sometidas, por aadi-

dura, a una deuda externa descomunal?

La descomposicin aludida se expres en primer lugar - inercialmente o inducida

por autoritarismos militares - a travs de procesos de empobrecimiento y dualiza-

cin, cuyos signos fueron la desindustrializacin, el desempleo, la marginalidad

urbana y la informalidad, el retroceso generalizado de los ndices de bienestar, queme han permitido afirmar que la muerte del Estado populista de compromiso tiene

ya bastante ms de una dcada.

La instalacin, en los 80, de nuevos gobiernos democrticos en Argentina, Brasil,

Uruguay, Per y Bolivia, se enfrentaba a esa desagregacin residual, sin advertir (o

advirtiendo con muchas vacilaciones) que el ajuste era inevitable y que la democra-

cia deba hacerse cargo de l, para que la inequidad no fuera en aumento. Se cay

en la tentacin de creer que el mero cambio poltico poda revertir ese deterioro,

pero esa presuncin fracas como lo demuestra, entre otros, el ltimo tramo de los

gobiernos de Alfonsn, de Sarney o de Alan Garca. Peligrosamente, la economa

slo pareca resolver sus problemas de adaptacin por caminos como el chileno

(luego el boliviano), pero a costos sociales y polticos muy duros. La otra cara de la

recuperacin de la democracia era, en cambio, una persistente inflacin, que conso-

lidaba transferencias regresivas y brutales del ingreso, poniendo en peligro la con-

solidacin de los nuevos sistemas.

De tal modo, la alternativa de la modernizacin conservadora pasa a ocupar el cen-

tro de las expectativas, a travs de un hbil discurso que la transforma imaginaria-


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mente en la nica posibilidad viable. El ajuste se muestra as en su perfil ortodo-

xo, que quizs resolver algunos desequilibrios macroeconmicos que influyen so-

bre el proceso de acumulacin del capital pero, a la vez, acentuar los patrones dedesigualdad, y es muy probable que desemboque en formas de autoritarismo pol-

tico. Si la reconversin tiene xito, ste demorar bastante tiempo y la sociedad que

lo reciba habr profundizado los rasgos de marginalidad econmica y social, en

una matriz de estratificacin muy regresiva. Lo que hoy aparece como probable fu-

turo inmediato de Argentina, Brasil y Per, es presente en sociedades en que la

modernizacin conservadora se ha efectuado, como Bolivia y Chile. Habr que so-

meterse a esa perspectiva como a una fatalidad?

Privado, estatal, pblico

Es evidente que el pensamiento democrtico latinoamericano se encuentra hoy en

una difcil encrucijada. El discurso ideolgico que lo nutri tradicionalmente, que

conceda al Estado un rol central como agente de cambio, no se compadece ya con

la realidad, entre otras cosas, porque ese Estado est hoy feudalizado por las cor-

poraciones. La ecuacin que igualaba transformaciones progresistas con Estado,

vlida hasta fines de los 50, est ya vaciada de contenidos y, por lo tanto, es inca-

paz de resistir la ofensiva neoconservadora, que deifica al mercado como nico re-

gulador de la economa. Hacen falta frmulas innovadoras, originales, imaginati-vas, capaces de renovar esquemas propios ya perimidos y de enfrentar la ofensiva

de la Nueva Derecha. La va para ello tiene como presupuesto terico una distinta

proyeccin de las relaciones entre Estado y sociedad.

Esta redefinicin programtica vale para las cuatro reas ya sealadas, en que la

reforma es imprescindible: la burocrtica, la econmica, la asistencial y la institu-

cional. Su clave es la introduccin de una tercera dimensin, que supere la visin

dicotmica que enfrenta de manera absoluta lo estatal con lo privado. Esa di-

mensin ausente es la de lo pblico, entendida como un espacio que pueda ase-

gurar en los ms extendidos mbitos de la vida colectiva una mayor informacin,

participacin y descentralizacin de las decisiones. Es este crecimiento del poder

de la sociedad civil (y no de un mercado atomizado, que favorece a los ms po-

derosos en desmedro de los ms dbiles); es este fortalecimiento del espacio pbli-

co en relacin al orden estatal y al orden privado, lo que le permite a la teora de-

mocrtica vincular la reforma econmico-social del Estado con la reforma poltica

del Estado.


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Esta opcin de ningn modo elimina los roles del mercado - insustituibles para el

buen funcionamiento de la economa -, ni subestima los roles decisorios del Estado.

Lo que potencia es la reconstruccin de la sociedad ahogada por el centralismo bu-rocrtico, tanto como por la mercantilizacin de todas las relaciones humanas.

El Estado, dentro de este proyecto de democratizacin sustantiva, deja de absorber

a lo pblico para transformarse en un ncleo regulador, en el que las distintas al-

ternativas generadas en la sociedad pueden tener expresin. El Estado, as, se des-

congestiona de demandas y de poderes, que pasan a ser autoadministrados por la

comunidad, sin transformarse en parte del mundo de la mercanca. La forma de

esta democratizacin en lo econmico y social es la cogestin, la autogestin, la co-

operativizacin, que crean entre lo privado y lo estatal un espacio de socializacin,de descentralizacin y de autonomizacin de las decisiones.

Esta economa de estructura mixta, bajo control de la sociedad, exige un tipo de or-

ganizacin poltica que acerque a representantes y representados, que desburocra-

tice la gestin y la haga ms transparente, que incremente la participacin del ciu-

dadano. Todo ello implica reformas institucionales profundas, que abarcan desde

la organizacin del Estado hasta la modernizacin del sistema de partidos y el for-

talecimiento del poder de stos frente a las corporaciones y los anillos burocrti-

cos que penetran en la administracin gubernamental. En muchos pases esoscambios suponen una reforma de las Constituciones vigentes.

En la hora actual en Latinoamrica ese debate ya est incipientemente planteado,

en consonancia con los procesos posautoritarios. Un punto esencial del dilema es el

choque entre presidencialismo y parlamentarismo, habida cuenta del enorme peso

que la primera de esas dos tradiciones tiene en el continente. Claro que se es slo

un aspecto de la reforma democrtica de las relaciones entre Estado y sociedad,

pues alude al modo de representacin ms apto en un sistema pluralista, en el que

rige la divisin de poderes. El otro es el que tiene que ver con la apertura de otras

vas de participacin, que amplen a la democracia representativa clsica con insti-

tutos de la democracia directa, como el referndum, el plebiscito, la revocatoria y la

iniciativa popular. Tambin, por cierto, con la descentralizacin, la real vigencia de

la autonoma municipal, la reforma de las fuerzas armadas, la jerarquizacin de los

partidos polticos o la institucionalizacin de las demandas corporativas en conse-

jos consultivos, que asesoren a los poderes del Estado.

Pero en ese esquema ampliado de participacin, es evidente que el escenario del

Parlamento pasa a ser decisivo. Entre nosotros, cuando tuvo vigencia, no pas de


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ser un mero aparato ratificador de la voluntad del Poder Ejecutivo. La discusin in-

ternacional acerca de la disminucin objetiva del papel del Parlamento en los pro-

cesos de toma de decisiones a partir de la mayor complejidad social y de una cre-ciente necesidad de especializacin tecnocrtica, tiene larga data. Sin desconocer el

realismo de ese diagnstico, cabe decir que su opuesto, el cerrado presidencialis-

mo, presenta tambin fallas notables, sobre todo en trminos de democratizacin y

transparencia suficientemente conocidos.

Cmo salir de esta disyuntiva entre participacin y eficiencia decisional? Una res-

puesta posible es la combinacin de aspectos del presidencialismo con el fortaleci-

miento del rol parlamentario, introduciendo la figura de un Primer Ministro, res-

ponsable ante las Cmaras como jefe de gobierno, diferenciado del Jefe de Estado.Esto, adems de beneficiar nuestros hbitos polticos, en la medida en que resalta-

ra el papel de los partidos, hara ms transparente la vida institucional, al facilitar

la instalacin de gobiernos de programa, sostenidos sobre coaliciones variables

de base parlamentaria, con objetivos discutidos a la luz pblica. Significara, ade-

ms, una vlvula de resguardo frente a las crisis polticas, porque el reemplazo del

gobernante no implicara la quiebra del sistema. No constituira, claro, una pana-

cea (ninguna frmula jurdica lo es), pero ayudara bastante en la tarea global e im-

prescindible de reforma democrtica del Estado en la que estamos empeados hoy

los latinoamericanos.

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N 104 No-viembre- Diciembre 1989, ISSN: 0251-3552, .

Portantiero, J. C. - La múltiple transformación del Estado latinoamericano [1989]

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