Primera Generacion de Concesiones en Colombia

LA PRIMERA GENERACIÓN DE CONCESIONES VIALES EN COLOMBIA

DANIEL EDUARDO ALVAREZ

PILAR CELY ANDRADE

Ing. ANA LUISA FLECHAS

POLÍTICAS DE TRANSPORTE EN COLOMBIA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE BOGOTÁ

FACULTAD DE INGENIERÍA

ESPECIALIZACIÓN EN TRÁNSITO, DISEÑO Y SEGURIDAD VIAL

BOGOTÁ, NOVIEMBRE DE 2011

Alvarez, D. y Cely, P. – Universidad Nacional de Colombia

2 La Primera Generación de Concesiones en Colombia

TABLA DE CONTENIDO

1. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 5

1.1 INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD .................................................................... 5

1.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE CONCESIONES ........................................................... 6

1.3 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN SISTEMA DE CONCESIONES ................................. 9

DESVENTAJAS .................................................................................................................... 9

VENTAJAS .......................................................................................................................... 9

2. CONCESIONES VIALES DE PRIMERA GENERACIÓN EN COLOMBIA .............................. 11

2.1 EN QUE CONSISTIÓ LA PRIMERA GENERACIÓN DE CONCESIONES VIALES .............. 11

2.2 PROYECTOS DE LA PRIMERA GENERACIÓN DE CONCESIONES ................................ 14

2.3 ESQUEMA DE RIESGOS ............................................................................................. 17

VALORACIÓN DE PASIVOS CONTINGENTES .................................................................... 17

3. EL CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE JONES ................................................................ 20

4. RELACIÓN ENTRE EL CICLO DE JONES Y EL ESQUEMA DE CONCESIÓN VIAL................ 22

5. CONCLUSIONES ............................................................................................................ 24



INTRODUCCIÓN

La infraestructura vial y el sistema de transporte en general, ayudan a enlazar las

actividades humanas, permitiendo ejecutarlas con mayor o menor facilidad en función de su

calidad y efectividad. La movilidad y accesibilidad, provistas a través del sistema de transporte,

preocupan a los gobiernos debido a los altos costos que implica su desarrollo a través de los

escasos recursos públicos.

Con el fin de superar el atraso en infraestructura, las administraciones de diversos países

han promovido cada vez más la participación de la empresa privada en el desarrollo de

proyectos de interés público a través de las denominadas Participaciones o Asociaciones

Público Privadas (PPP ó APP), con las cuales se pretende llevar la infraestructura y el sistema de

transporte a niveles óptimos de competitividad y productividad internacional

Colombia no ha sido ajena a esta realidad y en miras de mejorar la utilización de los recursos

públicos invertidos en infraestructura de transporte (especialmente en lo referente a

construcción, operación y mantenimiento), inició en 1992 el modelo de concesión de

infraestructura vial durante el gobierno de Gaviria, como complemento al Plan Vial de

Apertura. Esto constituyó un gran paso en la construcción de infraestructura en el país que

hasta entonces, se sustentaba únicamente en los tradicionales proyectos financiados

totalmente por el Estado.

Sin embargo, como todo proceso de aprendizaje, esta primera generación de concesiones

atravesó por varias dificultades y errores que implicaron grandes costos imprevistos, demoras

en la ejecución de las obras, demandas y pérdida de transparencia en los procesos de

adjudicación y modificación de contratos de concesión, entre otros graves problemas.

Este documento pretende dar a conocer el proceso que atravesó el país en el desarrollo de

la primera generación de concesiones viales con base en las etapas del Ciclo de Políticas

planteado por Charles Jones en 1970 y su interrelación con el marco legal e institucional que

rige la contratación estatal.



OBJETIVO DEL ESTUDIO

El objeto principal del trabajo es estudiar la primera generación de concesiones viales en

Colombia, tomando como referencia el Policy Cycle propuesto por Jones en 1970, aplicando

cada una de las fases allí contenidas y partiendo del marco de política nacional mencionada en

el curso: Políticas de Transporte en Colombia.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

� Hacer una revisión bibliográfica exhaustiva formal, sobre el tema.

� Conocer el origen de la política de APP en Colombia y sus desarrollos reglamentarios.

� Extraer conclusiones particulares sobre los resultados de dicha política y el futuro de su

aplicación.



1. MARCO TEÓRICO

1.1 INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD

A finales de los años ochenta, el Gobierno nacional emprendió una serie de reformas al

sector transporte, que se iniciaron con la liquidación de las empresas estatales impulsándose

una mayor participación de agentes privados en el sector. Como medida de solventar la crisis

económica de esta época se dio un nuevo esquema en la celebración de contratación y se

impulsa el sistema concesional dentro del marco normativo compuesto así:

� Constitución de 1991, que establece que la institución jurídica contractual es uno de los

instrumentos que puede emplear el Estado para realizar adecuadamente sus fines

esenciales y que facultó al Congreso para expedir el estatuto general de contratación

de la Administración Pública (ver artículo 365)

� Ley 1 de 1991 respecto a las concesiones de puertos marítimos.

� Estatuto de la Contratación Pública contenido en la Ley 80 de 1993, que incluye una ley

general sobre contratos del Estado. Asimismo, en este instrumento se reglamentaron

de manera general los contratos de concesión, permitiéndose realizar contratos por

períodos superiores a 20 años y se otorgaron diversas posibilidades de asociación en la

presentación de la propuesta y la realización de ofertas por iniciativa de particulares

(ver artículo 32, numeral 4).

� La denominada Ley de Transporte (Ley 105 de 1993), que establece los mecanismos de

recuperación de inversión para vías en concesión, tales como la utilización de peajes

y/o cobros por valorización, y de mecanismos financieros de largo plazo tales como la

titularización de los activos. Además le permite a la Nación otorgar garantías con

recursos de la entidad respectiva, tales como garantías de ingreso mínimo y a las

entidades territoriales entregar en concesión diferentes proyectos relacionados.

� Ley 185 de 1995, Ley de Endeudamiento, que establece las políticas de endeudamiento

del Estado.

� Ley del Medio Ambiente, aplicada por el Ministerio del mismo nombre y que establece

determinadas exigencias para los proyectos viales.

� Plan de Ordenamiento Territorial y Plan Nacional de Desarrollo vigentes.

En cuanto a la institucionalidad del sistema, debe señalarse el papel que desempeña el

Instituto Nacional de Vías - INVIAS, organismo estatal encargado de administrar y desarrollar la



red vial nacional. Esta entidad se creó sobre la base del Fondo Vial Nacional, mediante la

aprobación del documento Nº DNP-2597-UINF-MOPT, denominado Contratos de Obra Pública

por el Sistema de Concesión, que dio inicio al Programa de Concesiones en el año 1992; en este

documento también intervienen el Ministerio de Obras, el Departamento Nacional de

Planeación (DNP) y el Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES), que

diseñan la política general de infraestructura, además de coordinar los diferentes sectores y

formular recomendaciones a las agencias encargadas de realizar los contratos de concesión.

En 1993, la concesionaria Proyectos de Infraestructura S.A (PISA), fue la adjudicataria del

primer contrato de concesión vial firmado en el país, con el objeto de administrar, mantener y

operar la vía Buga-Tuluá-La Paila (concesión departamental), que a la fecha se encuentra en

operación. En noviembre de 2006 se firmó una adición para la extensión de la doble calzada en

el tramo La Paila-La victoria, completando así una extensión de 80 kilómetros de vía en el

departamento del Valle del Cauca.

En 2003, el Gobierno Nacional crea el Instituto Nacional de Concesiones INCO

(recientemente reestructurado como la Agencia Nacional de Infraestructura ANI) como un

establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, con total

autonomía para el manejo de concesiones en el área técnica, económica y administrativa. Su

objeto es planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura

de transporte que se desarrollen con participación del capital privado y en especial las

concesiones, en los modos carretero, férreo, marítimo y fluvial.

A diferencia de otros países, Colombia no cuenta en la actualidad con una ley específica

para concesiones. Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeación en conjunto con el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público están estructurando lo que será la Ley de Concesiones

para Colombia desarrollando una propuesta normativa sobre las asociaciones público-privadas,

iniciativas privadas, asignación de riesgos, agilidad en los procesos, entre otros.

1.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE CONCESIONES

Es importante definir que una concesión es una autorización que la nación otorga a una

persona Natural o Jurídica a través de un contrato para desarrollar un bien de uso público por

un periodo de tiempo determinado; para que bajo su propia responsabilidad adelante los

diseños definitivos, la construcción y la operación de una determinada infraestructura.



La normatividad vigente en Colombia establecida en la Ley 80 del 93 y la Ley 105 de 1993

define el contrato de concesión como un contrato autónomo diferente al de obra pública

determinando funciones y facultades especificas para la contratación con personas

particulares.

Es de resaltar que a diferencia de los contratos de obra pública convencional en los que se

realizan pagos sujetos al avance de obra, los contratos de concesión vial tienen un esquema de

financiación diferente. En éstos se definen una serie de actividades, las cuales corren a cuenta y

riesgo del concesionario, sujeto al cumplimiento de unos plazos máximos para la finalización de

las obras establecidas contractualmente. Esto no excluye que pueda existan otras obras en

momentos diferentes del contrato.

El pago al proyecto está compuesto por los ingresos de peajes involucrados en la concesión

y si el esquema así lo requiere, de aportes estatales en determinados momentos, los cuales se

establecen contractualmente. Estos aportes estatales no necesariamente están asociados a los

avance de obra.

El esquema de Asociaciones Público Privadas (APP) ha sido una de las herramientas más

utilizadas por gobiernos de varios países latinoamericanos como Chile, México y Colombia, para

proveer y financiar su infraestructura desde los años noventa.

Existen tres características básicas en este tipo de esquema, donde las primeras dos son

necesarias y la tercera es específica según el tipo de asociación (“Caminos para el Futuro -

Gestión de la Infraestructura en América Latina”. CAF 2009)

a. Responsabilidad compartida de riesgos entre el sector público y la empresa privada

en un contrato, por lo general, de largo plazo

b. Control temporal de activos por parte del privado

c. Conjunción de Inversión y Operación y su realización por la misma empresa privada.

Algunos esquemas de concesiones son1:

1. Concesiones para construcción de una obra: El Gobierno contrata con la empresa

privada la construcción y operación de un sistema de infraestructura en un periodo

1 Definición encontrada en el CONPES-2775-MHCP-DNP: UINP-UPRU, Anexo 1 “Descripción de las

principales modalidades de participación privada en proyectos de infraestructura”.



tiempo durante el cual es responsable por la inversión y el mantenimiento,

recuperando su inversión a través de tarifas.

2. BOT (Built, Operate and Transfer): El sector privado Financia, Construye y Opera un

sistema de infraestructura, el cual genera utilidades que permiten cubrir los costos de

inversión y operación; a partir de una fecha predeterminada, la propiedad se transfiere

o revierte a la Nación.

3. BOO (Built, Own and Operate): son proyectos promovidos por el sector público, en los

cuales la responsabilidad de Construcción y operación son del sector privado, así como

la propiedad.

4. BLT (Built, Lease and Transfer): Difiere del anterior en el tipo de financiamiento

utilizado (arrendamiento financiero).

5. DBFO (Design, Built, Finance, Operate): Este mecanismo es similar al mecanismo BOT,

con la diferencia de que en este caso el privado asume un papel mucho más

importante en el diseño del proyecto. La propiedad de los activos permanece en todo

momento en manos de la administración pública, por lo que ésta debe remunerar al

consorcio privado encargado de explotar el proyecto, habitualmente, a través de la

modalidad de peaje sombra2

6. Concesión para la prestación de un servicio: La Entidad contratante otorga el derecho a

la prestación del servicio por intermedio de un contrato o a través de licencias emitidas

por las autoridades competentes.

Así pues para concesionar hay que tener presente que los egresos sean por lo menos

igualados a los ingresos, expresados en valor presente neto. En otras palabras, debe poder

recuperarse la inversión y demás gastos incurridos durante todo el período de concesión,

incluyendo la utilidad empresarial, mediante peajes y otros ingresos provenientes de la

explotación de la obra, además de eventuales subsidios estatales y otros aportes.

Entre los factores relevantes para alcanzar el equilibrio económico se encuentran: (i) Los

ingresos de peajes que dependen básicamente del volumen de tránsito, su evolución futura, el

valor del peaje y el plazo del contrato. (ii) Costos, el monto total a gastar en inversión,

2 Vasallo, J.M., Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pública y participación privada: conceptos y

experiencias en América y España. CAF, p. 133



conservación y operación, y la tasa de interés relevante de los recursos empleados por el

concesionario y (iii) La tasa de interés, de suma importancia para el inversionista.

En síntesis, en los contratos de concesión se debe buscar el equilibrio entre el interés

público del ente concedente y el interés privado del concesionario, ya que estos contratos

operan bajo los fundamentos del interés general y el control del Estado, pero a la vez, bajo el

interés del concesionario que busca una utilidad económica o rentabilidad al ejecutar el

contrato.

1.3 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN SISTEMA DE CONCESIONES

Según Fischer, et al, en cuanto a economía de concesiones, los puntos a en contra y a favor

son:

DESVENTAJAS

• Oportunidad de adición o modificación de las condiciones iniciales de una concesión

por ser un contrato a largo plazo. En caso de no querer incurrir en negociaciones se

tendría un contrato inflexible que, en un entorno cambiante, puede ser

problemático. En general los resultados de las adiciones no tienen la transparencia

de la licitación originaria, pues se elimina la posibilidad de competencia.

Adicionalmente se tiene que “Un problema adicional de las renegociaciones es que

permiten anticipar gastos, endeudando a gobiernos futuros, sin necesidad de pasar

por el Congreso” 3

• Según el análisis de riesgo efectuado, las garantías establecidas pueden ser muy

altas y desvirtuar una de las ventajas del sistema de concesiones que es el de filtrar

los proyectos poco viables o no rentables. Si las garantías son muy altas, el riesgo

que tiene el proyecto es pequeño y por lo tanto este filtro no funciona.

VENTAJAS

• Las concesiones filtran malos proyectos los cuales tendrán muy pocos empresarios

interesados en realizarlo. En el caso contrario, en que el proyecto sea rentable

desde la óptica del privado, se podría asumir que socialmente es rentable.

3 Engel, Fischer, Galetovic, Hermosilla (2008). Renegociación de Concesiones en Chile.



• Se optimizan las actividades de construcción, operación y mantenimiento al

involucrar a la empresa privada, la cual suele ser más eficiente al ser directamente

responsable de diseños, especificaciones y desarrollo del proyecto.

• Al existir un contrato con el ente privado, el cobro de peajes puede presentar

menos inconvenientes que cuando el Estado cobra el peaje, esto se debe a las

presiones políticas pueden motivar subsidios o reducciones en las tarifas.

• Los usuarios quienes se benefician del proyecto son los que pagana por su

utilización y no el país completo y de esta manera se reduce la competencia política

por proyectos.

• En el proceso de licitación se procura evitar la existencia de rentas por la entrega de

un contrato de concesión de largo plazo.

• Adicionalmente a lo anterior, las concesiones, tienen la función de mejorar los

niveles de servicio, producir ahorros en tiempos de viaje y su consiguiente

reducción de costos de operación. Producir un Incremento de la competitividad del

sector y valorizar los terrenos. Además los riesgos se trasladan a manos de quien

está en mejor capacidad de asegurarlo y manejarlo y por último se espera un alivio

en las cuentas fiscales por inversión a cargo del privado y reducción de riesgos.

Figura 1. Carretera entre Buga y La Paila. Concesionario PISA S.A.

Fuente: PISA S.A.



2. CONCESIONES VIALES DE PRIMERA GENERACIÓN EN COLOMBIA

2.1 EN QUE CONSISTIÓ LA PRIMERA GENERACIÓN DE CONCESIONES VIALES

En 1992 se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Fondo Vial

Nacional, creándose el INVIAS, con el objetivo de ejecutar las políticas y proyectos relacionados

con la infraestructura vial. Posteriormente se dictó el Decreto 101 de 2000 para reestructurar

las entidades del sector transporte, y se crearon la Comisión de Regulación del Transporte y la

Superintendencia de Puertos y Transporte, que no prosperaron. Las concesiones de primera

generación, que fueron once proyectos adjudicados entre 1994 y 1997, estuvieron a cargo del

INVIAS hasta el año 2003, cuando se creó el Instituto Nacional de Concesiones – INCO, quien

recibió estos proyectos para su administración y la estructuración de nuevos proyectos.4

INVIAS quedó responsabilizado de las redes secundarias y terciarias. El INCO reúne en una

sola entidad la estructuración, contratación, ejecución, administración y supervisión de los

contratos de concesión de infraestructura de transporte (carreteras, puertos y vías férreas) y la

vinculación de capital privado en la red primaria.

Debido a las Condiciones en que se inició el sistema de concesiones de infraestructura en el

país, las de primera generación debían ser concebidas, planeadas y estructuradas, para atraer

el capital de inversionistas interesados en un negocio nuevo y con pocas expectativas de

retorno, debido a que los estudios preliminares no permitían tener una idea real de los

alcances, plazos, valor de las obras, garantías y riesgos por la inexperiencia del país sobre el

tema.

Estos proyectos contaron con garantías ofrecidas por la Nación tanto de ingreso mínimo

como de sobrecostos de construcción, debido a que en el momento en que salieron las

licitaciones no se tenía la totalidad de los estudios de ingeniería ni de demanda que

permitieran que el inversionista asumiera los riesgos.5

4 Benavides, J. (2010). Reformas para atraer la inversión privada en infraestructura vial. CAF. Bogotá,

Colombia. 26 páginas.

5 CONPES 3045. Tercera Generación de Concesiones 1998 – 2000.MHCP-DNP-INVIAS-MT



Los contratos permitían que se modificara sustancialmente las condiciones iniciales

contractuales, al establecer que el concesionario presentara los diseños definitivos una vez

adjudicado el contrato y que los estudios preliminares en la práctica sólo eran considerados

para los términos de la adjudicación.

De igual forma, los estudios de ingeniería preliminares no contemplaban los aspectos de

licencias ambientales, predios ni la socialización del proyecto. Es decir, no se contó con

estudios socioeconómicos previos a la licitación, que permitieran al Estado determinar la

viabilidad del proyecto desde la perspectiva de pago de las tarifas de peajes y valorización, lo

que ocasionó que posteriormente se adelantaran procesos de concertación con las

comunidades, que a su vez obligaron a establecer tarifas diferenciales, con el consecuente

impacto en el recaudo real del concesionario.

Los estudios para la licitación se entregaron a nivel de Fase I (Anteproyecto) y de Fase II, y el

concesionario los llevaba a Fase III (Diseño Definitivo), lo cual permitió modificaciones

sustanciales en el trazado y sobrecostos con respecto al presupuesto inicial.

Era responsabilidad del INVIAS la entrega al concesionario de las licencias ambientales y de

los predios a corto plazo. Sin embargo, el hecho de no contar con el trazado definitivo, dificultó

la entrega de los predios, especulación en los precios y atrasos en la puesta a disposición del

concesionario de algunas zonas.

Los sobrecostos de obra fueron garantizados parcialmente por la entidad concedente, lo

cual generó “incentivos entre los agentes que intervienen en la construcción (…) llevó a

cambiar permanentemente los diseños, introducir obras adicionales y en general a prolongar

indefinidamente las obras, pues de esa situación se pueden beneficiar todos los involucrados”.

La primera generación de concesiones implicó la aplicación de garantías de mayores

cantidades de obra en el 30%, en gran parte producto del nivel de los estudios realizados. La

información de los valores de inversión en los estudios de fase II hasta un 57% con respecto a

los obtenidos a partir del diseño definitivo.

La concentración de la ejecución de las obras se hace en los primeros años de la concesión,

lo cual genera grandes desembolsos al inicio del proyecto (produce estrés financiero) La gestión

de adquisición de predios era llevada a cabo por el concesionario una vez hechos los estudios y

diseños definitivos, lo que llevó a sobrecostos y retrasos en las obras debido a que las fichas

prediales, que son el soporte del avalúo, no reunían los parámetros requeridos y al aumento



del valor del metro cuadrado de tierra causado por la especulación; y porque las compras se

realizaban de forma paralela al desarrollo del proyecto.

Paralelamente, no se contaba con las licencias ambientales al iniciar el proyecto, de tal

forma, que el cumplimiento de requisitos ambientales definidos con posterioridad a la firma de

los contratos, originados en algunos casos por los diseños definitivos elaborados por el

concesionario, implicó la aplicación de las nuevas normas legales del medio ambiente, y costos

adicionales en el manejo de los requerimientos ambientales, así como atrasos en las obras. En

el momento de la adjudicación de estos contratos se estaba dando la transición a la nueva ley

ambiental (Ley 99 de 1993), que dejó sin vigencia estudios y aprobaciones ambientales en las

que se basaron las primeras licitaciones, ocasionando demoras en la elaboración y trámite de

los nuevos estudios ambientales, modificaciones en los diseños definitivos y una dilatación de

la etapa de construcción (hasta por un periodo de más de dos años en algunos casos)

En cuanto a la demanda de tráfico, la “concepción de los proyectos se hizo teniendo en

cuenta las mayores concentraciones de Tráficos Promedios Diarios (TPD) y capacidad

económica de las regiones”. Para abril de 2001, el INVIAS había cancelado a los concesionarios

$89.160 millones (pesos constantes de 2000) por garantía de ingreso mínimo a las concesiones

de primera generación, y tenía una deuda pendiente, que a la fecha asciende a $250.000

millones, con las presiones fiscales que esto conlleva.

Los requerimientos en cuanto a servicios básicos de mantenimiento y rehabilitación fueron

mínimos. La calidad del servicio se determinó con base en un índice de servicio, que involucra

elementos de comodidad, pero que no refleja condiciones estructurales. No se implementó un

plan de aseguramiento de calidad, permitiendo que el concesionario actuara en este aspecto

de acuerdo a su criterio.

Se presentaron problemas de liquidez en el largo plazo, debido a que la estructura

financiera se realizó pensando solo en el corto plazo. El negocio de concesión requiere que el

concesionario tenga una mentalidad de inversionista de largo plazo, entendiendo que la

utilidad se obtiene durante la ejecución de todo el contrato y no en alguna etapa o actividad

específica, y que cuente con la suficiente capacidad financiera para poder atender el efecto de

los riesgos que asume en la ejecución del contrato (riesgo de liquidez y riesgo de financiación –

consecución y condiciones).

La estructuración financiera se realizó teniendo en cuenta garantizar por parte del Estado al

concesionario una rentabilidad medida con la Tasa Interna de Retorno (TIR). Lo que implicaba



definir un horizonte del proyecto para la recuperación de la inversión y sus utilidades. Es decir,

el plazo de la concesión es fijo.

En los proyectos de primera generación se realizaron principalmente labores de

rehabilitación y ampliación de calzadas, con excepción de la vía Bogotá-Villavicencio que

consideraba obras de gran envergadura, contemplaron carreteras aisladas que no tenían

continuidad dentro de la red vial.

A través de este proceso, “se construyeron 135,5 kilómetros de carreteras, se rehabilitaron

1008,9 kilómetros y se realizó el mantenimiento de 1332,3 kilómetros durante el periodo

comprendido entre 1994 y 1998, con una inversión total de $952.257 millones de pesos

corrientes de 1999.

Algunos datos generales de la primera generación de concesiones son los siguientes: 6

� Número de contratos (Nacionales): 11

� Inversión inicial ($Dic./99): $ 952,257 millones

� Construcción: 135 Km

� Rehabilitación: 1.008 Km

� Mantenimiento: 1.332 Km

� TIR proyecto: 13-17 %

� Duración del contrato: 17 años promedio

2.2 PROYECTOS DE LA PRIMERA GENERACIÓN DE CONCESIONES

Tal como lo menciona Benavidez en su estudio sobre las concesiones viales para la

Corporación Andina de Fomento y FEDESARROLLO, la primera generación de concesiones

incluyó once proyectos con contratos suscritos entre 1994 y 1997, preparados por INVIAS. La

duración promedio de los contratos fue de 17 años. Los procesos de contratación de siete

proyectos de concesión fueron declarados desiertos y luego se asignaron directamente sin

concurso. Como se observa en la Tabla, las concesiones de la primera generación son inconexas

y dispersas. Este patrón de dispersión espacial de esfuerzos de inversión se repite en las

siguientes generaciones de concesiones y sigue la lógica de la economía política sectorial

discutida en la cuarta sección.

6 CONPES 3045. Tercera Generación de Concesiones 1998 – 2000.MHCP-DNP-INVIAS-MT



En los proyectos de la primera generación se dieron garantías de ingreso mínimo muy

generosas y mal valoradas durante toda la vida útil del proyecto para cubrir la diferencia entre

el ingreso real y el garantizado contractualmente. Además, la Nación asumió riesgos que

normalmente deben asumir los operadores (sobrecostos). El contrato de concesión obligaba a

INVIAS a asumir la totalidad del 30% inicial de los sobrecostos de construcción y el 75% de los

sobrecostos entre el 30% y el 50%. Esta asignación no estimula la eficiencia constructiva.

Además, los mecanismos de compensación en caso de activación de las contingencias incluían

el aumento del plazo de la concesión, el aumento del peaje y, por último, compensaciones

directas con recursos del INVIAS.

Tabla 1. Las concesiones de primera generación

PROYECTO Fecha de

Adjudicación Long. (km)

Inversión Inicial (millones)

Pesos Dólares

Santa Marta-Riohacha-Paraguachón 02-08-94 250 92,471 39

Malla Vial del Meta 02-08-94 190 107,611 45

Los Patios-La Calera-Guasca - Salitre-Sopó-Briceño

02-08-94 50 21,254 9

Bogotá-Cáqueza-Villavicencio 02-08-94 90 252,728 106

Bogotá (El Cortijo)-Siberia-La Punta-El Vino

02-08-94 31 107,341 45

Cartagena-Barranquilla 24-08-94 109 35,055 15

Desarrollo Vial del Norte de Bogotá 24-11-94 48 225,530 94

Fontibón – Facatativá - LosAlpes 30-06-95 41 96,967 41

Girardot-Espinal-Neiva 10-07-95 150 101,605 43

Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle del Río Negro

23-05-96 349 263,421 110

Armenia-Pereira-Manizales 21-04-97 219 469,967 197

Subtotal (11proyectos) 1,527 1,773,950 742

Departamentales

Barranquilla-Ciénaga (Atlántico) 62 73,858 31

Buga-Tuluá-La Paila 12-11-93 60 229,320 96

Subtotal (2 proyectos) 122 303,178 127

Total (13 proyectos) 1,649 2,077,128 869 Fuente: Acosta, Rozas y Silva (2008), usando información de Cárdenas, et al, (2005).



Figura 2. Localización de las concesiones de primera generación

Fuente: Elaboración propia

Las principales dificultades de la primera generación de concesiones, comunes a los países

que empezaron su sistema de concesiones al mismo tiempo, son atribuibles a la inexperiencia

del gobierno, la premura y la limitada preparación del esquema.7 Los predios no estaban

totalmente adquiridos al comenzar la construcción y se presentaron retrasos y sobrecostos no

previstos, dado que no se contaba con licencias ambientales previas. La solvencia financiera de

7 Contraloría General de la República de Colombia (2001).



las firmas no fue adecuadamente evaluada. Algunas de ellas no pudieron obtener financiación

y por ello se produjeron retrasos en el inicio de las obras. Los contratos no tenían definidos los

mecanismos para resolución de disputas ni las reglas para el pago de garantías). Tampoco se

hicieron “road shows” para vincular concursantes internacionales.

2.3 ESQUEMA DE RIESGOS

El análisis de obligaciones contingentes a las cuales se encuentra expuesta la Nación, es un

elemento importante para evaluar la sostenibilidad fiscal del país. Las obligaciones

contingentes son aquellas en virtud de las cuales alguna de las entidades estatales sometidas al

régimen8 estipula contractualmente a favor de un contratista, el pago de una suma de dinero,

determinada o determinable a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho

futuro e incierto.

Los pasivos contingentes en proyectos de infraestructura se han convertido en un área

crítica en el análisis del Riesgo Soberano, por lo tanto es muy importante desde la formulación

y estructuración de proyectos; identificarlos, tipificarlos, asignarlos, calificarlos y valorarlos.

Esté proceso de análisis en este tipo de proyectos ha tenido avances en Colombia desde el año

2001 con la entrada en vigencia del Decreto 423 de 2001 que reglamenta la Ley 448 de 1998,

siendo el sector transporte el pionero en el adecuado manejo de los riesgos mediante la

experiencia en los contratos de concesiones viales y aeroportuarios, de esta forma el Sector

Transporte se convirtió en el año 2001 en el primer aportante al Fondo de Contingencias de las

Entidades Estatales por concepto de pasivos contingentes de contratos de concesión vial .

VALORACIÓN DE PASIVOS CONTINGENTES

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó la valoración de contingencias de los

pasivos contingentes de los contratos de primera generación, es decir los contratos firmados

con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998 y las valoraciones de los pasivos

contingentes de los contratos de Segunda y Tercera Generación, es decir los posteriores a la

entrada en vigencia de la Ley 448 de 1198 son realizadas por las Entidades sometidas al

Régimen en este caso INCO y aprobadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, todo

el trámite de análisis y valoración de contingencias se realiza con el objeto de disminuir el

8 Artículo 9 del Decreto 423 de 2001, Las entidades sometidas al régimen de contingencias son: la Nación; los

establecimientos públicos; las empresas industriales y comerciales del Estado; las sociedades de economía mixta en las que la participación es mayor del 75%; las unidades administrativas especiales con personería jurídica; las corporaciones autónomas regionales; los departamentos; los municipios, los distritos y el Distrito Capital de Bogotá; las entidades de los niveles departamental, municipal y distrital; las empresas de servicios públicos oficiales (en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes); las entidades de servicios públicos mixtas en las que el componente de capital público sea igual o superior al 75%; y las sociedades públicas.



impacto fiscal negativo que pueda generar la ocurrencia de algunas de las contingencias,

tomando medidas de control y cobertura de riesgo a través del fondo de Contingencias de las

Entidades Estatales.

Actualmente, para el caso de las prorrogas o adiciones a los contratos de concesión el

Artículo 58 del Decreto 423 de 2001, establece que todas las modificaciones a los contratos de

concesión en las que se pacten obligaciones contingentes para la Nación deben someterse al

mismo régimen de contingencias, en el que se debe realizar un análisis de riesgo integral del

contrato con todas las modificaciones y debe ser igualmente aprobado por MHCP; todas las

adiciones a los contratos de concesión deben contar con el concepto previo del Consejo

Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y aquellas modificaciones que requieran

mayores aportes estatales, mayores ingresos esperados, y/o ampliación de plazo, deberán ser

evaluados por parte del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS).

Reiterando, es importante resaltar que el análisis de riesgo debe iniciarse desde la

estructuración independientemente que sea un nuevo proyecto o una adición a un contrato

existente, realizando una previa identificación de los riesgos previsibles que pueden

presentarse en el proyecto, definiendo todos los posibles factores de riesgo durante las etapas

del contrato de acuerdo a sus causas y efectos, del mismo modo se tipifica el riesgo para

exponer cuales son los orígenes del riesgos y sus causas. En esta etapa es necesario identificar

cada uno de los riesgos de acuerdo con los lineamientos de política de riesgo contractual

definidos por el CONPES vigente en el momento de iniciar el desarrollo del análisis.9

Una vez identificados los riesgos y separados de acuerdo al tipo de riesgo se aplica el criterio

fundamental en la estructuración de los proyectos que es asignar el riesgo a la parte que este

en mejores condiciones de controlarlo a menor costo dada su exogenidad o endogenidad

según la teoría de Value for Money, esto asegura una disminución de sobrecostos por una mala

asignación de riesgos o factores no tenidos en cuenta al momento de la estructuración de los

contratos.

En el área de asignación de riesgos es importante tener en cuenta que la mayoría de

proyectos involucran como metodología esencial el Project Finance, por lo tanto de esta forma

se asegura que el proyecto a través de contratos EPC involucre expertos operadores

financieros, constructores y operadores técnicos quienes a su vez asumen los riegos como

propios de acuerdo al área.

9 A marzo de 2010, sigue vigente el documento CONPES 3107 y 3133 de 2001, como lineamiento de

política de riesgo contractual



Figura 3. Asignación de Riesgo en Contratos de Concesiones

Fuente: Ardila, M.C. (2010) Subgerencia de Estructuración y Adjudicación - INCO

La asignación de riesgos ha tenido una evolución importante desde los contratos de primera

generación ya que se ha logrado transferir la mayoría de los riesgos a los concesionarios, en el

caso de los que mejor pueda controlar; sin embargo aún hay riesgos que no pueden ser

controlados por los concesionarios y el estado los asume, en este sentido el concesionario

disminuye la incertidumbre que por la ocurrencia del riesgo no se genere los recursos

suficientes que aseguren la viabilidad financiera del proyecto y la recuperación de la inversión.

Tabla 2. Evolución de la asignación de riesgos en concesiones viales.

Fuente: Ardila, M.C. (2010) Subgerencia de Estructuración y Adjudicación - INCO

Público Privado Público Privado Público Privado

Calidad de Construcción X X X

Mayores costos de Construcción X X X

Riesgo Geologico X X X X

Por volumen de trafico X X

Por valor de tarifa X X

Gestion Predial X X X

Mayores Costos en Adquisición X XX (en algunos

casos)X

Riesgo Ambiental Obtención Licencia X X X (solo Gestión) X

Tributario mayores costos en Impuestos X X X

Cambiario Volatilidad en tasa de cambio X X parcial X X

Fuerza Mayor Eventos Asegurables X X X

Riesgo Comercial

Riesgo Predial

Area de RiesgoPrimera Generación Segunda Generación Tercera Generación

Tipo de Riesgo

Construcción



3. EL CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE JONES

Pardo (2008)10 plantea la política pública como un ejercicio de construcción, ejecución y

retroalimentación concertada de objetivos comunes para una sociedad a través de sus

organizaciones para mejorar su calidad de vida y su convivencia. En este sentido, todo tipo de

organización puede (y debe) desempeñar un rol en la generación y desarrollo de políticas

públicas, de forma articulada y coordinada desde la institucionalidad.

Charles Jones propone con este modelo secuencial, la descomposición de la política pública

en cinco etapas fundamentales: Identificación del problema, formulación de soluciones, toma

de decisiones, implementación y evaluación. A continuación se esquematiza y resumen las

etapas y sus alcances. 11

Tabla 3. Fases del Ciclo de Políticas de Jones (1970)

FASE 1

Identificación de un problema

FASE 2

Formulación de soluciones

FASE 3

Toma de decisión

FASE 4

Implementación

FASE 5

Evaluación

• Apreciación de los acontecimientos • Definición de un problema • Agregado de intereses • Organización de las demandas • Representación y acceso ante las autoridades públicas

• Elaboración de respuestas • Estudio de soluciones • Adecuación a los criterios

• Creación de una coalición • Legitimación de la política elegida

• Ejecución • Gestión y Admón. • Producción de efectos

• Reacciones a la acción • Juicio sobre los efectos • Expresión

Demanda de la acción pública

Propuesta de una respuesta

Política efectiva de acción

Impacto sobre el terreno

Acción política o reajuste

Fuente: Roth, A. (2001)

El ciclo es explicado por Roth como sigue:

“En la fase I una situación es percibida como problemática por los actores políticos y

sociales. Idealmente los partidos políticos, los sindicatos y gremios traducen en su

lenguaje el problema que perciben a través de la expresión de sus miembros; se solicita

10

Pardo, O. (2008) Marco teórico sobre gerencia pública - Reflexiones de política pública.

11 Roth, A.N. (2001). Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá, Ed. Aurora

Alvarez, D. y Cely, P.

entonces una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del

sistema político (establecimiento en la agenda). En la segunda fase, una vez lograda la

inscripción en la agenda gubernamental, la administración trata de elucidar e

y propone una o varias soluciones al mismo (formulación de política). Tercero, los

actores e instituciones autorizados para tomar decisiones examina la o las soluciones

existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementac

de la decisión (o su no implementación)”

Figura 4

Fuente

Generalmente la administración se encarga de traducir

concretos para luego ser evaluados por los actores sociales y políticos,

todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta o suprimir la política

El ciclo de políticas de Jones aunque ha sido criticado por varios autores, también ha sido

muy influyente en las ciencias sociales y administrativas de los años 50

cuando se toman decisiones de política pública, no siempre se tiene e

alternativas posibles ordenadas decrecientemente por importancia. Existe un contexto en el

que intervienen múltiples

políticos, tiempos escasos e informaciones incompletas.

considera por ser del tipo idealista y simplificado.

12

Estévez, A.M. (2000). El modelo secuencial de políticas públicas, treinta años más tarde.

5. Evaluación


La Primera Generación de Concesiones en Colombia



inscripción en la agenda gubernamental, la administración trata de elucidar e



existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementac

de la decisión (o su no implementación)”

Figura 4. Fases del Ciclo de Políticas de Jones (1970)

Fuente: Elaboración propia con base en Roth, A. (2001)

la administración se encarga de traducir la decisión escogida en hechos

evaluados por los actores sociales y políticos, pudié

todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta o suprimir la política.


muy influyente en las ciencias sociales y administrativas de los años 50-60. Se le critica que

cuando se toman decisiones de política pública, no siempre se tiene en cuenta todas las


que intervienen múltiples factores como intereses particulares, presiones,

tiempos escasos e informaciones incompletas. Esta es una realidad que el modelo no

considera por ser del tipo idealista y simplificado.12

El modelo secuencial de políticas públicas, treinta años más tarde.

1. Identificación del Problema

2. Formulación

de Soluciones

3. Toma de Decisión

4. Implementac

ión

5. Evaluación




inscripción en la agenda gubernamental, la administración trata de elucidar el problema



existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementación práctica

la decisión escogida en hechos

pudiéndose reiniciar


60. Se le critica que

n cuenta todas las


presiones, compromisos

que el modelo no

El modelo secuencial de políticas públicas, treinta años más tarde.



4. RELACIÓN ENTRE EL CICLO DE JONES Y EL ESQUEMA DE CONCESIÓN VIAL

Para relacionar el modelo secuencial del ciclo de Jones con el esquema de concesiones

viales en Colombia (en este caso la primera generación de concesiones), la óptica planteada es

revisar el proceso de creación y desarrollo de las políticas públicas que dieron vida a este

esquema de contratación y su efecto sobre los proyectos ejecutados y su posterior evaluación y

retroalimentación.

Tabla 4. Relación del Ciclo de Políticas con el esquema de Concesiones de Primera Generación

FASE POSTULADOS DEL

MODELO

CORRELACION CON LA PRIMERA GENERACIÓN DE

CONCESIONES VIALES

1. Identificación

del problema

- Apreciación de los

acontecimientos

- Definición de un

problema

- Agregado de

intereses

- Organización de

las demandas

- Representación y

acceso ante las

autoridades públicas

- Se evidenció un déficit de infraestructura vial en el

país de acuerdo a los estándares internacionales que

no permitía avanzar en materia de desarrollo

económico tanto internamente como en comercio

exterior.

- Los recursos públicos no son suficientes para cubrir,

en el corto plazo y por medio de contratos de obra

pública, las inversiones necesarias para desarrollar

obras de gran magnitud.

- En algunos casos, los mecanismos de contratación

usados tradicionalmente por las entidades del estado y

los contratos en sí, poseen fallas de diversa índole que

dificultan el desarrollo y terminación oportuna de las

obras bajo las condiciones mínimas de calidad.

- El mantenimiento y operación de las vías construidas

no se efectuaba a tiempo, en la mayoría de los casos

por falta de recursos, afectando la vida útil de las

infraestructuras.

2. Formulación de

soluciones

- Elaboración de

respuestas

- Estudio de

soluciones

- Adecuación a los

criterios

- Revisión de referentes internacionales en materia

legal para el logro efectivo de resultados en proyectos

de infraestructura de transporte

- Planteamiento de un sistema de concesiones viales

similar al existente en países como Inglaterra, Chile o

México.

- Necesidad de adecuación a la normatividad vigente o

creación de un marco regulatorio acorde a los

requerimientos

3. Toma de - Creación de una - Se desarrolló de manera conjunta entre entidades



decisiones coalición

- Legitimación de la

política elegida

como el DNP, MHCP, MinTransporte, etc, un esquema

regulatorio para las concesiones de infraestructura vial

- Se impulsó y legitimó el sistema concesional a través

de la Constitución del 91, la Ley 80/93 y la ley 105/93

básicamente, en manos del INVIAS. Posteriormente se

crea el INCO con el decreto 1800 de 2003 y se

determina su estructura y objetivos.

4.Implementación - Ejecución

- Gestión y Admón.

- Producción de

efectos

- Se da inicio a la primera generación de concesiones

viales bajo el esquema y el marco regulatorio existente.

- Su administración y gestión quedan en manos del

INVIAS y posteriormente del INCO

- Se construyen 135 Km de vías nuevas, se rehabilitan

1.008 Km y se mantienen 1.332 Km de vías existentes

en esta primera generación.

5. Evaluación - Reacciones a la

acción

- Juicio sobre los

efectos

- Expresión

- A pesar de las obras realizadas, el balance general de

la primera generación de concesiones es desalentador.

Los proyectos eran aislados y desconectados, el estado

asume la mayoría de sobrecostos y garantías por bajos

tráficos. Los diseños no se realizan al nivel de detalle

requerido, la gestión predial, ambiental y social es

deficiente, la estructuración financiera no se contempla

y la capacidad de respaldo y financiación de los

concesionarios es muy baja.

- Esto plantea la necesidad de mejorar el esquema

contractual y se da inicio a la segunda generación de

concesiones.

- En adelante, se dota al estado de un mayor control

sobre la asignación de riesgos al privado.

- Se cambia la remuneración al concesionario de

ingreso mínimo garantizado (IMG) a un esquema de

ingreso esperado (IE)

- Se mejora el nivel de los estudios y diseños en la

estructuración

- Se le da mayor importancia a la promoción de

proyectos

. Se utilizan las vigencias futuras para disminuir la

incertidumbre en el manejo presupuestal de las

entidades

- Los plazos de las concesiones ya no son fijos sino

variables en función del momento en que el privado

obtenga el ingreso esperado.

Fuente: Elaboración Propia



5. CONCLUSIONES

El logro acertado de la implementación de una política pública depende directamente de

factores como la concertación pacífica entre los diferentes actores involucrados en el proceso y

en especial de la participación de aquellos que son más sensibles a las problemáticas

detectadas, es decir, la población en general. Los gobiernos deben ser conscientes de que la

imposición o implantación de una determinada política puede solucionar o agravar las

problemáticas existentes si no se cuenta con un análisis detallado de las diferentes instancias y

factores que inciden en dichas problemáticas.

El ciclo de políticas públicas de Jones representa de manera general las etapas o fases que

deben ser tenidas en cuenta para dar solución a determinada situación. En las etapas iniciales

de identificación, formulación de soluciones o acciones y en la toma de decisión, es muy

importante la participación activa de la comunidad en general a través de sus representantes,

quienes deben ser moralmente capaces de transmitir las necesidades y sentir de la gente, y

hacer las gestiones necesarias para lograr un resultado óptimo. De igual manera, es importante

contar con la asesoría y acompañamiento de expertos nacionales o internacionales, que

puedan transmitir conocimientos y experiencias para evitar incurrir en los mismos errores de

otros países o regiones.

La primera generación de concesiones viales en Colombia nació de la necesidad imperante

del Estado de salir del grave atraso que se presentaba en su momento en materia de

infraestructura vial. Se constituyó en un programa que permitió la incorporación del capital,

experiencia y mano de obra privado para la realización de las actividades. No obstante, la

relativa falta de experiencia del gobierno en este campo y la falta de una asesoría

especializada, llevó a que se cometieran graves errores en especial en la etapa de

estructuración y planeación del proyecto. Estos errores finalmente impactan en la economía

general del país y más directamente, en el bolsillo de los estratos bajos. De ahí la importancia

de estructurar los proyectos de la mejor manera posible.

Algunas de los principales problemas que atravesaron las concesiones de Primera

Generación fueron:



� Adjudicación de proyectos sobre diseños Fase I (prefactibilidad), razón por la cual se

presentaron sobrecostos importantes durante la elaboración de los diseños

definitivos y la ejecución posterior de las obras.

� El estado asumía la mayoría de riesgos debido precisamente a que los estudios y

diseños entregados a los concesionarios carecían del nivel de detalle necesario.

� Debilidad en los estudios de Demanda (tráfico) al no incluir los efectos producidos

por proyectos de competencia, vías alternas, o puntos de evasión.

� Otorgamiento de garantías poco líquidas a los concesionarios, que además tienen

un alto costo para las entidades Públicas.

� Altas desviaciones en la estimación de los precios de los predios y en el proceso de

adquisición de los mismos, redundando en sobrecostos por suspensión y falta de

continuidad de las obras.

� Falta de disponibilidad de las licencias ambientales y estudios de impacto ambiental.

� Mecanismos poco claros para el restablecimiento del equilibrio contractual.

Adicionalmente, se han presentado deficiencias en la implementación de los proyectos por

parte de los concesionarios, tales como:

� Financiación de los proyectos con fuentes de corto plazo.

� Falta de profundidad en la estructuración financiera del proyecto e inexistencia del

cierre financiero

� Aportes insuficientes de capital.

� Aportes de capital por parte de los concesionarios a través de mecanismos no

líquidos tales como descuentos de actas de obra.

� Contratos múltiples de construcción para un solo proyecto (adiciones, otrosíes, etc)

� Contratos de construcción suscritos a precio abierto.

� Falta de entendimiento de los proyectos por parte de los concesionarios como

negocios de largo plazo.



REFERENCIAS

Ardila, M.C., (2010). Análisis de Riesgos en Concesiones. Subgerencia de Estructuración y

Adjudicación – Instituto Nacional de Concesiones. Colombia

Autores Varios (1996). Concesiones en Infraestructura. Ministerio de Hacienda y Crédito

Público. Bogotá

Benavides, J. (2010). Reformas para atraer la inversión privada en infraestructura vial. CAF.

Bogotá, Colombia, 26 páginas.

Engel, E., Fischer, R., Galetovic, A., Hermosilla, M. (2008). Renegociación de Concesiones en

Chile. Disponible en

http://www.cepchile.cl/dms/archivo_4173_2272/sem_concesiones_galetovic.pdf

Estévez, A.M. (2000). El modelo secuencial de políticas públicas, treinta años más tarde.

Disponible en http://www.polipub.org/documentos/msecuencial%20estevez.PDF

Jones, C.O. (1970). An introduction to the study of Public Policy. Ed. Duxbury Press, USA, 170

páginas.

Pardo, O. (2008). Marco teórico sobre gerencia pública - Reflexiones de política pública.

Vasallo, J.M., Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pública y participación privada: conceptos

y experiencias en América y España. CAF, 350 páginas

CONPES 2775 (1995). Anexo 1: Descripción de las principales modalidades de participación

privada en proyectos de infraestructura. MHCP-DNP: UINP-UPRU. Colombia

CONPES 3045 (1999). Tercera Generación de Concesiones 1998 – 2000. MHCP-DNP-INVIAS-

MT. Colombia

Roth, A. (2001). Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá, Ed.

Aurora, pág. 17.

Primera Generacion de Concesiones en Colombia

Documents

Transcript of Primera Generacion de Concesiones en Colombia