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Principios y prácticas para la regulación y supervisión de las microfinanzas

Banco Interamericano de Desarrollo

Principios y prácticaspara la regulación y supervisión de las microfinanzas

Tor JanssonRamón RosalesGlenn Westley

Banco Interamericano de DesarrolloDepartamento de Desarrollo SostenibleDivisión de Micro, Pequeña y Mediana Empresa

Washington, D.C.

Catalogación (Cataloging-in-publication) proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Jansson, Tor.

Principios y prácticas para la regulación y supervisión de las microfinanzas / Tor Jansson, Ramón Rosales, Glenn Westley.p.cm.Includes bibliographical references.

1. Small business investment companies--Latin America--State supervision. 2. Microfinance--Law and legislation--Latin America. I. Rosales, Ramón. II. Westley, Glenn D. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Micro, Small andMedium Enterprise Division.

338.642 J282—dc21

Esta publicación es producto de un proyecto de investigación que fue preparado y aprobado por el Banco Interamericano de Desarrolloen 1999. El proyecto respondió a un mandato general emanado de la Cumbre de las Américas de 1994, en donde se invitaba al Bancoa desarrollar las directrices de los marcos regulatorios y de supervisión apropiados para las actividades microempresariales. El proyectofue financiado con recursos del BID y del Fondo Noruego para el Desarrollo de la Microempresa.

Los autores de la publicación son: Tor Jansson, Especialista de Microempresa en la División de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa yjefe del proyecto; Glenn Westley, Asesor Senior en la División de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, y; Ramón Rosales, Presidentedel International Consulting Consortium y consultor principal del proyecto. Las siguientes personas también fueron fundamentales enel proyecto: Carlos Alba (International Consulting Consortium), estudios de caso de Bolivia; Miguel Arango (consultor independiente),estudio de caso de Colombia; Miguel Barba (International Consulting Consortium), asesoría legal; Santiago Díaz (Director de ControlLegal, Superintendencia Bancaria), contraparte de Colombia; Luis Echarte (consultor independiente), estudios de caso de Paraguay;Beatriz Marulanda (consultora independiente), estudio de caso de Colombia; Felipe Morris (consultor independiente), estudio de casode Perú; Michael Steidl (consultor independiente), encuesta regional; Felipe Portocarrerro (consultor independiente), estudios de casode Perú; María Rodríguez (Jefe de División de Normas, Superintendencia de Bancos), contraparte de Paraguay; Yolanda de Reyes yWaldo Salinas (Intendente de Estudios y Normas e Intendente de Supervisión de Entidades Financieras no Bancarias, Superintendenciade Bancos y Entidades Financieras), contraparte de Bolivia; Narda Sotomayor (Economista Principal, Superintendencia de Banca ySeguros), contraparte de Perú.

2003

© 2003 Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

Prólogo 5

sta publicación está dirigida a las autori-dades de supervisión bancaria quedeseen establecer un marco regulatorioy de supervisión para las microfinanzaso que tengan a su cargo la responsabili-dad de desarrollarlo. Su propósito esresponder a la creciente demanda deprincipios y directrices claramente iden-

tificables sobre la manera de regular y supervisar lasmicrofinanzas. La conciencia cada vez mayor respec-to al potencial de las microfinanzas, junto alsurgimiento de varias instituciones muy exitosas y enrápido crecimiento, ha colocado el tema en la agen-da política de la mayoría de los países en desarrollo.No resulta sorprendente que sólo haya sido cuestiónde tiempo que las autoridades de supervisión partici-paran en esta discusión, ya sea voluntaria o involun-tariamente.

Los supervisores bancarios en varios países latino-americanos han comenzado a tomar medidas enérgi-cas para abordar el tema de las microfinanzas. Sudesafío—complicado en ocasiones por el grannúmero de iniciativas legales en esta área—consisteen ajustar o razonablemente promover las microfi-nanzas en el marco de normas y estándares pruden-ciales generalmente aceptados para el sector banca-rio. Un marco que no aborda adecuadamente losriesgos y rasgos particulares de las microfinanzas noserá de utilidad para estas instituciones y, por con-siguiente, tampoco para las personas que dependende las mismas. Por ejemplo, un enfoque inflexible yconservador podría restringir excesivamente la ofertay expansión de las microfinanzas, al no permitir quelas industrias financieras adopten tecnologías crediti-cias apropiadas. Por otro lado, y lo que es mucho máscomún, los esfuerzos bien intencionados para pro-mover las microfinanzas podrían resultar en unmarco abiertamente indulgente que facilite y permi-ta que operen instituciones débiles, lo que a su vezpodría conducir a bancarrotas, debilitar la confianzaen una industria incipiente y ocasionar que personaspobres pierdan sus ahorros.

El tema de los ahorros es crucial. Los supervisoresdeberían velar por que las personas no pierdan susahorros en entidades que fracasan. Por otro lado,cuando las entidades no captan ahorros, las razonesen favor del involucramiento de los supervisoresbancarios suelen debilitarse. Los presupuestos deéstos son limitados y su atención se debe centrar enlas entidades y situaciones en donde realmente se lesnecesita. Los ahorros también son cruciales por otrarazón: las entidades microfinancieras los desean.Hasta la fecha, el microcrédito ha sido ofrecido sobretodo por fundaciones sin fines de lucro, las queusualmente no pueden movilizar ahorros. Así comoestas entidades han crecido, también ha aumentadosu demanda de fondeo. Algunas han observado lasreglas y han solicitado una licencia para operar comobanco o sociedad financiera, como una manera deobtener acceso a financiamiento en forma de ahorrosy otros medios. Otras han adoptado la táctica de ade-cuar las reglas a su propia situación.

Durante los últimos años, fundaciones sin fines delucro de varios países latinoamericanos introdujeroniniciativas legales para crear nuevos tipos de enti-dades financieras adaptadas específicamente a susnecesidades y aspiraciones. En algunos casos, cuandoel supervisor bancario ha formado parte del proceso,esto ha resultado en marcos innovadores y útiles quehan permitido un crecimiento rápido y equilibradode la industria. En otros países, en donde el supervi-sor bancario no ha participado en el proceso, esto haresultado en marcos poco consistentes con las prácti-cas bancarias generalmente aceptadas.

Es aquí donde esta publicación puede jugar un papelimportante, porque se propone brindar a las autori-dades de supervisión las herramientas que necesitanpara participar en forma activa y constructiva en eldesarrollo de marcos regulatorios y de supervisiónpara las microfinanzas. En esencia, la publicaciónofrece un inventario de los aspectos que deberíaincluir un marco de este tipo, sobre la base de los ries-gos y rasgos particulares de esta actividad. Su nivel de

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detalle es suficiente para orientar la respectiva pro-puesta de ley y la elaboración de las principales regu-laciones. Las directrices adicionales tendrían que serconcebidas por el supervisor bancario, en concordan-cia con las normas y prácticas vigentes en el país.

Uno de los principales desafíos al desarrollo de unmarco regulatorio y de supervisión apropiado para lasmicrofinanzas es la gran diversidad de entidades queofrecen estos servicios. La concesión de microcréditoya no es dominada por fundaciones sin fines delucro; actualmente, muchos bancos y financieras handesarrollado carteras considerables en este mercado.En algunos casos, estas entidades han sido creadasmediante la “conversión” de fundaciones sin fines delucro que se especializan enteramente en las microfi-nanzas. En otros casos, las financieras y los bancostradicionales están desarrollando segmentos micro-empresariales rentables en sus carteras corporativas ode consumo. Mientras tanto, una gran parte de losservicios microfinancieros es prestada por cooperati-vas financieras, cuyo número es de unas 5.800 en laregión y cuyas carteras se componen de préstamosmicroempresariales de un 20% a un 40%. Estepanorama institucional se ve complicado aún máspor el hecho de que varios países han creado o estánpor crear nuevas y diferentes formas institucionalesespecializadas en microfinanzas.

Tal como se indica en esta publicación, un marcocoherente y completo en gran medida se basará en laconcesión de microcrédito como actividad, lo que lehará aplicable a todas las entidades supervisadas queofrecen este servicio, independientemente de siposeen una licencia para operar como banco,financiera, cooperativa o como algún tipo de formainstitucional diferenciada que haya sido creadaespecíficamente para operar con microcrédito. Laimplementación de estas regulaciones, que entreotros incluyen estándares relacionados con la defini-ción de la mora, la clasificación de la cartera y lareprogramación de préstamos, es relativamente sen-cilla una vez que el microcrédito ha sido definido.

Sin embargo, lo que resulta más complejo es el di-seño y la implementación de regulaciones atadas auna institución como tal, como por ejemplo, larelación de solvencia o el tipo de operaciones permi-tidas. Cualquier recomendación o limitación en estas áreas son difíciles de aplicar para los bancos,financieras o cooperativas por igual, ya que muchosde éstos operan sólo en forma mínima en la conce-sión de microcrédito. Aun si se presentara la oportu-

nidad poco probable, no tendría sentido modificar elmarco básico para todos los bancos, sólo para ajustaro regular correctamente a los pocos de éstos queoperan en microfinanzas. Más bien, las autoridadesde supervisión deberían imponer estos estándares yrequisitos en el momento de otorgar licencias a lasentidades en cuestión. No obstante estas considera-ciones, la gran mayoría de las recomendaciones quese hacen en esta publicación podrían y deberían seraplicadas a los bancos y las financieras que poseencarteras microempresariales importantes.

Por último, aunque parezca ambicioso, podría ser útilcondensar las recomendaciones que aquí se hacen enunos cuantos principios esenciales. Por supuesto,estos principios, que son explicados y justificados conmayor detalle en el texto, sólo constituyen un primerintento por extraer las lecciones generales aprendidasen este campo.

1. Supervisar solamente a las entidades microfi-nancieras que movilizan depósitos del público. Sila entidad no moviliza depósitos, no hay una razónde peso por la cual involucrar a las autoridades desupervisión.

2. Permitir que sólo entidades microfinancierasincorporadas con accionistas (no fundaciones sinfines de lucro) movilicen depósitos del público.Las fundaciones sin fines de lucro no poseenpropietarios con intereses monetarios (de hecho,carecen de propietarios) y, por lo tanto, están ca-racterizadas por debilidades importantes en térmi-nos de gobernabilidad y estabilidad institucional.

3. No crear una forma institucional nueva y diferen-ciada para las microfinanzas, a menos (a) que hayavarias fundaciones sin fines de lucro maduras ymanejadas adecuadamente que estén dispuestas atransformarse en este tipo de intermediariosfinancieros, y (b) que las formas institucionalesexistentes—tales como bancos o financieras—nosean alternativas viables (debido a los elevados req-uisitos mínimos de capital, por ejemplo) oimpliquen importantes restricciones de operaciónque no puedan modificarse fácilmente (tal comola incapacidad para movilizar depósitos).

4. Exigir la participación de inversionistas estratégi-cos privados en aquellas entidades microfi-nancieras que acepten depósitos y que se hayanformado a partir de la transformación de funda-ciones sin fines de lucro. Estas entidades suelen serdominadas por la fundación no lucrativa que lesdio origen y, por lo tanto, necesitan de inversio-

Prólogo 7

nistas orientados hacia las ganancias, a manera decontrapeso.

5. Definir el microcrédito como una nueva forma deconcesión de préstamos que se diferencia de lospréstamos de consumo, comerciales e hipoteca-rios. Esto, a su vez, permitirá la simplificación delas normas para los préstamos microempresariales.

6. Crear estándares específicos para las operacionesdefinidas como micropréstamos en las áreas declasificación de riesgos, documentación de losclientes, previsiones para pérdidas de préstamos ycuentas incobrables. En algunas áreas los están-dares deben ser más estrictos que en la prácticaactual, y en otras deben ser más flexibles; sinembargo, siempre deberían ser simples.

7. Enfocar la supervisión en los aspectos siguientesde las entidades microfinancieras: (a) su gober-nabilidad y propiedad, (b) su metodología crediti-cia, y (c) sus mecanismos y procedimientos decontrol interno.

8. Promover el desarrollo y el uso de burós de crédi-tos (centrales de riesgos) para que las institucionesmicrofinancieras puedan evaluar con mayor facili-dad la solvencia de los clientes potenciales y los

clientes puedan comparar condiciones entre insti-tuciones financieras con el historial de crédito enmano.

Aunque estos principios esenciales se basan en laexperiencia latinoamericana, su aplicabilidad generaltambién se extiende a otras regiones. Evidentemente,las regulaciones específicas tendrán que ser adaptadasa las condiciones y el contexto de cada país, peroconsideramos que los principios esenciales deberíanser tan aplicables en Asia, África y Europa Orientalcomo en América Latina y el Caribe.

Confiamos en que las recomendaciones de esta pu-blicación, por fuerza de tipo general, serán el puntode partida para la adaptación a las realidadesnacionales, que permita impulsar el crecimiento de laindustria de las microfinanzas tan necesaria para lareducción de la pobreza, el crecimiento económico yel desarrollo de nuestros países en general.

Antonio VivesSubgerenteSubdepartamento de Empresa Privada yMercados Financieros

Antecedentes

Esta publicación es el resultado de un proyecto deinvestigación de dos años que congregó a algunos delos expertos más reconocidos en microfinanzas deAmérica Latina. Durante 2000 y 2001, el proyectofinanció investigaciones en cuatro países—Bolivia,Colombia, Paraguay y Perú—los cuales fueron selec-cionados sobre la base de las características de susmercados microfinancieros y el grado de sofisti-cación de sus marcos regulatorios en relación con lasmicrofinanzas.

Al respecto, Bolivia y Perú son países con mercadosmicrofinancieros maduros y marcos regulatoriosbien establecidos desde hace 6 ó 7 años. Cuentancon un número importante de entidades financierasque se especializan en microcrédito y que operanbajo la supervisión del ente supervisor encargado delos bancos y las demás entidades financieras. Sondistintos en que el marco de Perú es más abierto ytiene un carácter más “promotor” que el de Bolivia.Como resultado, Perú cuenta con alrededor de 30entidades especializadas en microcrédito mientrasque Bolivia tiene 5, aspecto que afecta la labor delsupervisor. En ambos casos, estas entidades super-visadas, que tienen su origen en fundaciones sinfines de lucro, dominan la provisión del microcrédi-to en sus países.

Colombia y Paraguay también tienen mercadosmicrofinancieros importantes, pero muy distintosuno a otro y también de los casos de Bolivia y Perú.En Colombia el mercado está dominado por las fun-daciones sin fines de lucro, existiendo únicamentedos entidades financieras supervisadas que se espe-cializan en el micro (y pequeño) crédito. EnParaguay el mercado está dominado por sociedadesfinancieras supervisadas que han incursionado en el

sector después de haber experimentado una dismi-nución en su mercado tradicional (crédito de con-sumo y/o comercial para clientes pequeños y media-nos). En ambos casos, el marco regulatorio para lasmicrofinanzas es muy incipiente y poco definido.

Esta publicación trata además el tema de la regu-lación y supervisión de las cooperativas de ahorro ycrédito, las cuales son importantes proveedores deservicios financieros (incluso microcréditos) para laspoblaciones de ingreso medio y bajo de la región.También respecto a este tema los cuatros países pre-sentan situaciones distintas. En Bolivia las coopera-tivas de ahorro y crédito están supervisadas por elsupervisor bancario; en Colombia dicho supervisorse encarga de las grandes cooperativas, mientras queotro ente estatal especializado se ocupa de las demás;en Perú el supervisor bancario ha delegado las tareasdiarias de este trabajo a la federación de las coopera-tivas; en Paraguay las cooperativas de ahorro y crédi-to no están supervisadas, aunque existe un procesopara incluir las más grandes bajo el ámbito delsupervisor bancario en un futuro cercano.

Paralelamente a los estudios de caso, también serealizó dentro del proyecto una encuesta en los paí-ses restantes para complementar la información.

En total se contrató a ocho consultores para apoyar alBanco en este proyecto, algunos de los cuales teníanexperiencia previa como supervisores bancarios.Durante este período, el Banco y los consultores con-taron con la cooperación plena de las autoridades desupervisión en los países en donde se realizaron losestudios de caso. Éstos contribuyeron significativa-mente al proceso, tanto en el tiempo como en elesfuerzo invertidos por su personal. La publicación sebasa en las experiencias y los conocimientos acumu-lados de este grupo de profesionales, muchos de loscuales pertenecen actualmente al grupo de expertosmás destacados en el campo de la regulación y lasupervisión de las microfinanzas.

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Además de la investigación, el proyecto financió dosseminarios de alto nivel, los cuales congregaron prác-ticamente a todos los superintendentes bancarios dela región para discutir el tema de las microfinanzas.El primero de estos eventos se realizó en Washingtonen junio de 2000 y, el segundo, en Lima, Perú, enjunio de 2001. Estos seminarios y el apoyo posteriorofrecido por la Asociación de Supervisores Bancariosde las Américas (ASBA) jugaron un papel decisivo enconcientizar al público sobre la importancia de lasmicrofinanzas y para desarrollar el interés en las mis-mas entre las autoridades de supervisión de la región.

Agradecimientos

Los autores desean expresar su agradecimiento a losnumerosos profesionales que en algún momentoparticiparon en el proyecto de investigación y en lapublicación (la lista completa aparece bajo la infor-mación de Catalogación).

Las conclusiones del proyecto de investigaciónfueron sometidas a una revisión extensa por parte deexpertos, a través de diferentes medios. En estarevisión participaron más de 50 personas, incluyen-do a consultores especializados, organizaciones dedesarrollo y un gran número de supervisores banca-rios. Además de las personas ya mencionadas comoparticipantes del proyecto, los autores desean expre-sar un agradecimiento especial por el apoyo y lasobservaciones de Carlos Cuevas, Richard Rosenberg,Robert Vogel y Jacques Trigo.

Aclaraciones

Los principios y las recomendaciones de la publi-cación representan, por lo general, un consensoemergente entre expertos y funcionarios en el campode la regulación y la supervisión de las microfinanzas.Sin embargo, el debate continúa abierto en algunasáreas, en particular en lo referente a la relación de sol-vencia de las instituciones microfinancieras especia-lizadas, y a si las cooperativas pequeñas y no super-visadas por la superintendencia bancaria del paísdeberían estar autorizadas a movilizar depósitos.

En estos casos específicos, la opinión de los autoresdel Banco es que las entidades microfinancieras total-mente especializadas deberían estar sujetas a unarelación de solvencia mayor que la de los bancoscomerciales, y que las cooperativas pequeñas nosupervisadas deberían estar libres para movilizardepósitos. La justificación y autorizadas las refle-xiones que respaldan estas posiciones se resumen enla publicación.

No obstante, para los efectos de otorgar mayor clari-dad a la discusión, los autores del Banco consideranapropiado mencionar que el consultor principal delproyecto (quien elaboró el borrador de la publi-cación) no acepta estas dos posiciones. Por el con-trario, él sostiene que la relación de solvencia deberíaser la misma para todas las entidades financieras yque ninguna cooperativa no supervisada, independi-entemente de su tamaño, debería movilizar depósitos(sólo aportes). Estas posiciones fueron expresadas enla versión borrador presentada al Banco, pero poste-riormente fueron modificadas por los autores delBanco.

Terminología

Dada la variedad de instituciones que otorgan micro-crédito y con el propósito de evitar las confusiones,la publicación ha adoptado la terminología siguiente:

Entidad financiera que opera con microcrédito:cualquier entidad supervisada que otorga micro-crédito y otros servicios financieros a microempre-sarios.

Entidad microfinanciera: entidad no cooperativa queconcentra sus actividades financieras en el sectormicroempresarial; esto incluye a bancos, financierasy entidades especializadas.

Los autores

Washington D.C., enero de 2003.

I. Por qué los supervisores bancarios deberían tener en cuenta el microfinanciamiento 13

La importancia de la microempresa en América Latina 13

Las tendencias de la industria microfinanciera 17

Los rasgos distintivos de las microfinanzas 22

II. Principios para la regulación del microcrédito 29

Definición del microcrédito 31

Intereses 33

Transparencia contractual 34

Garantías 35

Moneda de contratación 37

Proceso crediticio interno 38

Documentación del cliente 39

Definición de mora 41

Clasificación de cartera 43

Reprogramación 44

Previsiones 45

Castigo de créditos 47

Recuperación legal 49

Ponderación de riesgo del microcrédito 51

III. Principios para la regulación de las entidades que operan con microcrédito 53

Forma jurídica y objeto 55

Propiedad 58

Control societario 60

Dirección y gerencia 62

Control interno 65

Capital mínimo 66

Relación de solvencia 67

Especialización crediticia 71

Operaciones permitidas 73

Distribución de excedentes 76

Ámbito y horarios 77

Operaciones con partes relacionadas 79

Endeudamiento 81

Crédito externo no comercial 82

Inversión en activos fijos y acciones 83

IV. Prácticas para la supervisión de las entidades que operan con microcrédito 85

Organización del ente supervisor 87

Actuación de especialistas en microcrédito 90

Procedimientos de autorización y supervisión 91

Normas de contabilidad 97

Publicación de información financiera 98

Auditoría externa y calificación de riesgo 99

Central de riesgos 101

V. Reflexiones y perspectivas al futuro 105

Bibliografía 109

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Índice 11

Por qué los supervisores bancarios deberían tener en cuenta el microfinanciamiento 13

ay tres razones por las cuales los supervi-sores bancarios deberían tener en cuentael microfinanciamiento:

(a) La importancia del sector micro-empresario. El microcrédito escrucial para millones de personasde bajos ingresos que dependen del

mismo para financiar sus actividades empresa-riales. Las microempresas constituyen entre el70% y el 80% de todos los negocios en AméricaLatina, emplean un porcentaje similar de lapoblación económicamente activa y con-tribuyen entre el 20% y el 40% a la produccióndel país. Dada la importancia del sector, tantoen términos de producción como de empleo, esprobable que cualquier incremento en los flujosfinancieros hacia el sector cause un impactonotorio en los niveles de pobreza y la economíanacional en conjunto.

(b) Las tendencias de la industria microfinan-ciera. Los supervisores bancarios se ven limi-tados en su acción por el número creciente debancos comerciales que agregan el microcréditoa sus actividades crediticias y de fundacionesmicrofinancieras sin fines de lucro que tratan deobtener licencias como intermediarios financie-ros supervisados. Estas dos tendencias obligan aque, tarde o temprano, los supervisores debanenfrentar este importante asunto.

(c) Los rasgos distintivos del microcrédito. Elmicrocrédito difiere del crédito comercial y delcrédito de consumo. Las características de sus

clientes son distintas, la metodología crediticia esdiferente y, en muchos casos, la estructura depropiedad de las propias entidades es inusual.Estos factores dan lugar a un perfil de riesgoexcepcional que debe ser abordado mediante larealización de adaptaciones en el marco regulato-rio y en las prácticas de supervisión.

Dado lo anterior, es importante que las autoridadessupervisoras conozcan los riesgos de la industria yestablezcan un marco regulatorio y de supervisiónorientado a facilitar, en forma sencilla, la expansiónequilibrada de la misma. Tal marco debe prevenir losriesgos de las entidades que operan en microfinanzas,eliminar barreras y requerimientos innecesarios parasus actividades y promover la transparencia informa-tiva entre ellas, los clientes y el supervisor. Éstas soncondiciones necesarias para que, en el futuro, el aho-rro interno pueda ser canalizado hacia este sector enmontos cada vez mayores y en condiciones razo-nables de seguridad y costo.

La importancia de la micro-empresa en América LatinaLa importancia de la microempresa en AméricaLatina es significativa en la creación de empleo y enla contribución al producto interno bruto en todoslos países de la región, pero parece tener mayortrascendencia en países como Perú, Paraguay, Brasil,México y Bolivia. Su importancia coincide con el

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hecho de que la mejora en los indicadores de la pro-ducción observada en los últimos años no ha sidoacompañada de una mejora en la situación delempleo. Por tanto, muchos trabajadores han tenidoque dedicarse a diferentes actividades, en calidad detrabajadores independientes, al no encontrar trabajoen los mercados formales.

Si bien las características socioeconómicas de lasmicroempresas y las definiciones oficiales varían deun país a otro, las similitudes son mayores que lasdiferencias. En general, los microempresarios tra-bajan solos o con pocos socios/empleados, contan-do muchas veces con trabajadores no remunerados,aprendices y miembros de la familia. La mayoría delas personas ligadas a la microempresa suele ser de

ingresos económicos inferiores al promedio de lapoblación y, a veces, de las poblaciones más pobres.Por lo general trabajan informalmente en el senti-do de que no cuentan con un registro formal deinscripción como empresa, sistemas de contabili-dad o registros formales sobre sus actividades oganancias1.

La eficacia de las actividades de los microempresa-rios a menudo se ve dificultada por la falta de crédi-to para realizar pequeñas inversiones, la falta deconocimientos técnicos para llevar a cabo sus activi-dades, y la falta de materia prima o de acceso alsuministro de agua y energía eléctrica. Como todoemprendimiento económico, la microempresarequiere de un entorno económico adecuado y de

Tabla 1.1 La microempresa en América Latina (a mediados de la década de 1990)

Argentina 14,3 27,0 18,1 45,1 6,5

Bolivia 2,5 37,1 19,0 56,1 1,4

Brasil 59,4 23,4 24,5 47,9 28,5

Chile 5,2 23,7 20,6 44,3 2,3

Colombia 11,7 26,4 30,9 57,3 6,7

Costa Rica 1,2 17,8 23,1 40,9 0,5

Ecuador 3,3 31,5 15,0 46,5 1,6

Honduras 1,7 31,5 15,1 46,6 0,8

México 33,6 30,7 20,9 51,6 17,4

Panamá 0,9 19,5 12,9 32,4 0,3

Paraguay 1,1 22,3 34,9 57,2 0,6

Perú 2,9 35,2 16,2 51,4 1,5

Venezuela 7,5 27,3 14,5 41,8 3,1

Total 145,6 27,2 20,4 47,6 71,2

Fuente: Berger (2001).

Millones deempleos en lamicroempresa

Microempresariosautoempleados

Empleados demicroempresas

Empleo total en lamicroempresaPaís

Población económicamenteactiva (millones)

Como % de la población económicamente activa

1 Entre los sectores que participan figuran el comercio, la agricultura, la construcción, la industria manufacturera, el transporte y los servicios, es decir, prácticamente la economía en su conjunto. Incluso en la actividad financiera se pueden encontrar microempresarios que operan gene-ralmente a pequeña escala y en el cambio de moneda extranjera, y que no dejan de cumplir una función importante en muchos países. En lamicroempresa se pueden encontrar casi todos los oficios y ocupaciones, incluyendo peluqueros, esteticistas, cambistas, trabajadores que confec-cionan cigarrillos, caleseros, fontaneros y mecánicos, basureros, vendedores de legumbres, kiosqueros, vendedores de ropa de segunda mano, sastres, trabajadores de la industria textil, talladores de madera, relojeros, ebanistas, comerciantes del carbón e incluso trabajadores del sectorlimpieza y servicio doméstico.


acceso a los diferentes elementos de infraestructuray a los medios de producción, incluyendo recursosfinancieros en condiciones razonables de montos,plazos, costo y oportunidad. Por esa razón, esimportante que la atención por parte de entidadesfinancieras no se considere como un hecho aislado,fugaz, anecdótico o filantrópico, sino como unaforma natural de financiar negocios a pequeñaescala y con sus propios riesgos. Ésta es la únicamanera de estimular un flujo estable y sostenible definanciamiento hacia el sector.

La importancia de los serviciosfinancieros para la microempresa

La falta de acceso a servicios de crédito constituyepara las microempresas un obstáculo importante ensu desarrollo y sostenibilidad. Varios estudios indicanque las empresas más pequeñas que desean créditobancario se enfrentan a restricciones de crédito con-siderables y que lo reciben con mucho menor fre-cuencia que las empresas más grandes2. También se

Tabla 1.2 Microempresas en América Latina con acceso a crédito de entidades microfinancieras

Número de Empresas Número Mircoempresas Porcentaje empresas con total de con acceso a con crédito

País unipersonales 1–5 empleados microempresas crédito de EMFs de EMFs

Bolivia, 1999 1.300.313 62.008 1.362.321 379.117 27,8

Nicaragua, 1998 377.148 40.422 417.570 84.285 20,2

El Salvador, 1998 606.569 60.617 667.186 93.808 14,1

Honduras, 1999 832.941 58.239 891.180 107.054 12,0

Chile, 1998 1.069.139 138.045 1.207.184 82.825 6,9

Colombia, 1998 1.328.476 93.238 1.421.714 71.187 5,0

Costa Rica, 1998 232.328 78.891 311.219 12.794 4,1

Ecuador, 1998 1.396.139 298.524 1.694.663 65.719 3,9

Rep.Dominicana, 1998 1.315.016 77.172 1.392.188 49.437 3,6

Colombia, 1999 5.726.653 775.152 6.501.805 219.240 3,4

Paraguay, 1998 319.113 668.213 987.326 30.203 3,1

Perú, 1997 4.102.561 2.763.632 6.866.193 185.431 2,7

Panamá, 1999 267.854 21.150 289.004 6.390 2,2

México, 1998 8.503.552 1.770.393 10.273.945 67.249 0,7

Uruguay, 1998 314.891 27.018 341.909 1.600 0,5

Brasil, 1999 16.567.943 2.421.810 18.989.753 62.485 0,3

Argentina, 1998 1.807.615 103.555 1.911.170 4.940 0,3

Venezuela, 1999 2.906.975 340.296 3.247.271 2.364 0,1

Total 48.975.225 9.798.375 58.773.600 1.526.128 Promedio ponderado 2,6

Promedio simple 6,2

Fuente: Westley (2001).Nota: En algunos de los países más desarrollados las pequeñas y microempresas probablemente tengan acceso a financiamiento de bancos y financieras tradicionales.

2 Esto se refiere a estudios realizados en Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras, República Dominicana y Trinidad y Tobago.

ha establecido que muchas personas desean comen-zar un negocio propio, pero que no lo hacen por faltade crédito para financiar sus operaciones iniciales osubsiguientes. El hecho de que las empresas máspequeñas se enfrenten a restricciones crediticiasrespalda el argumento de que habrá aumentos en elproducto, el ingreso y el empleo de las mismas en lamedida que estas restricciones disminuyan.

Si bien los microempresarios demandan una diversi-dad de servicios financieros, tales como cuentas decheques y de ahorro, giros, transferencias e inclusoremesas y pagos internacionales, su necesidad prin-cipal está vinculada al acceso a créditos de corto ymediano plazo para financiar sus actividades pro-ductivas y comerciales. Sin embargo, la cobertura deeste crédito sencillo al sector microempresarial distamucho de ser satisfactoria en la mayoría de países dela región, ya que solamente Bolivia y Nicaraguamuestran una cobertura superior al 20%.

Naturalmente, no todas las microempresas soncomercialmente viables en el sentido de demostrarexperiencia en el negocio, de obtener excedentessuficientes y de poseer un potencial razonable decrecimiento en función de un eventual acceso amayores recursos financieros. Posiblemente lasmicroempresas bancables representen entre el 25%y el 50% de todas las microempresas existentes enun determinado momento en un país, lo que haríapensar que sólo en países como Bolivia y Nicaraguael mercado estaría razonablemente atendido, almenos en el área urbana.

Cuando empresarios solventes obtienen acceso alcrédito, el resultado suele ser notable. Aunque siem-pre es difícil separar los diferentes factores que deter-minan los ingresos familiares, el acceso al créditotiene un efecto que en algunos casos pareciera con-ducir a aumentos considerables en los ingresos3.Una mejora de este tipo usualmente causa un efectopositivo en otros aspectos del bienestar familiar,incluso la nutrición y la educación. También mejo-ra en forma drástica la capacidad de ahorro de lafamilia. Dadas estas mejoras, es razonable asumirque el microcrédito permite a las microempresasemprender proyectos de alto rendimiento que ante-riormente no eran factibles4. Precisamente, unaprueba de que las empresas más pequeñas tienenmuchos proyectos de alto rendimiento a la espera,pero frustrados por la falta de financiamiento, sonlas tasas elevadas que estas empresas están dispuestasa pagar sobre los préstamos (típicamente entre el30% y el 80% anual en términos reales).

Como es natural, el crédito dirigido a microempre-sas y hogares relativamente pobres tendrá un efectopositivo sobre los mismos cuando éste sea concedi-do de manera profesional. En caso contrario, elacceso al crédito puede devenir en un proceso deendeudamiento galopante y en la eventual pérdidade los activos que el microempresario haya acumu-lado durante muchos años y que haya hipotecado oprendado en garantía. Este problema puede volverseparticularmente serio en países donde los microem-presarios con frecuencia son deudores comunes devarias entidades crediticias, como por ejemplo enBolivia, Nicaragua y Perú, donde las entidades ope-

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Tabla 1.3 Impacto del acceso al crédito demicroempresarios en Perú (a)

Con acceso Sin accesoConcepto a crédito a crédito

Ingresos totales US$9.300 Menos de US$6.000

Ingreso per cápita US$1.800 US$1.316

Por debajo de la línea de pobreza 28% 41%

Fuentes de ingresos 3,3 2,8

Gastos en educación US$227 US$191

Gastos enalimentación 41% de ingresos 56% de ingresos

Acumulación deactivos fijos 2x 1x

Empleos creados 2,3 1,9

Fuente: Dunn (1999).

Nota: (a) Estudio llevado a cabo con el apoyo de Acción Comunitaria del Perú(actualmente Mibanco), entidad líder que cuenta con alrededor de 70.000 milclientes.

3 Para una discusión más amplia sobre el impacto del microcrédito se pueden consultar los artículos de Shreider y Sharma (1999) y Sebstad yChen (1996).4 Con frecuencia los ingresos de los microempresarios aumentan incluso cuando utilizan los fondos de los préstamos para solucionar situacionespersonales y dificultades económicas temporales. Dichas dificultades pueden tener un impacto fuerte en los ingresos de los hogares pobres quetienen menos activos para hacer frente a situaciones imprevistas.

ran en competencia entre si y en base a objetivos,políticas, límites y controles distintos5.

El asunto del sobreendeudamiento apunta a lanecesidad de que los mercados crediticios cuentencon mecanismos de información sobre todos sususuarios. También sugiere la necesidad de que lasentidades que otorgan crédito a las microempresascuenten con oficiales de crédito adecuadamenteentrenados, así como con mecanismos especializadosde control interno. Además, pone de relieve laimportancia de contar con un marco regulatorio y desupervisión diferenciado que aborde con eficacia losriesgos particulares de las microfinanzas. Sólo de estamanera será posible generar la confianza de los de-positantes y de los potenciales financiadores comer-ciales que, al fin de cuentas, son los que sustentaránla eventual participación del sistema financiero en elfinanciamiento de la microempresa en el largo plazo.

Las tendencias de la industriamicrofinancieraLos supervisores bancarios en toda la región y, dehecho, en todo el mundo, actualmente experimentanpresiones crecientes para emplazar las microfinanzasdentro el marco regulatorio del sistema financiero.En algunos países, esta dinámica es consecuencia deltrabajo de muchos años realizado por institucionessin fines de lucro que, con el apoyo de institucionesdonantes y organismos internacionales, han hechoesfuerzos por desarrollar tecnologías de finan-ciamiento para microempresas y posteriormente hanparticipado en la creación de entidades financierasespecializadas en este negocio. En otros países, estadinámica responde a iniciativas netamente comer-ciales, vinculadas en muchos casos a intermediariostradicionales que, forzados por la competencia en losmercados establecidos y atraídos por los niveles supe-riores de rentabilidad y crecimiento mostrados porentidades microfinancieras, intentan incursionar enel mercado microempresarial.

Estas dos tendencias—el crecimiento rápido de lasfundaciones sin fines de lucro y la participación cre-ciente de los intermediarios financieros tradicionales—significan que, tarde o temprano, los supervisoresbancarios deberán enfrentar el tema de las microfi-

nanzas. Por una parte, fundaciones sin fines de lucromaduras y rentables solicitan con frecuencia cadavez mayor la licencia para operar como intermediar-ios supervisados, como una manera de recaudar fon-dos en los mercados financieros y captar depósitosdel público. Por otro lado, los intermediariosfinancieros establecidos muchas veces enfrentanobstáculos y problemas regulatorios cuando tratande atender a este segmento del mercado. Estas ten-dencias generan dos presiones diferentes para ajustarel marco regulatorio: primero, facilitar la actividadde la concesión de microcrédito y, segundo, regularadecuadamente a las entidades involucradas o espe-cializadas en esta actividad.

La presión para la reforma regulatoria frecuente-mente se manifiesta en la arena política. En particu-lar, las fundaciones microcrediticias sin fines delucro han adoptado un rol cada vez más activo en lapromoción de reformas legales para facilitar lasmicrofinanzas. Por ejemplo, en algunos países la pre-sión para ajustar el marco regulatorio de las microfi-nanzas ha conducido a la creación de nuevos tiposde instituciones financieras precisamente con el pro-pósito de permitir que las fundaciones microcrediti-cias sin fines de lucro se transformen en intermedi-arios que puedan recaudar fondos en los mercadosfinancieros y captar depósitos del público. Desafor-tunadamente, en algunas ocasiones esto puede seruna respuesta de alto perfil para un problema que seresolvería con un enfoque regulatorio más modesto.

Hasta la fecha, se han creado 11 tipos diferentes deentidades financieras en América Latina con elpropósito total o parcial de facilitar las microfinanzas.Dichas entidades se encuentran en Bolivia, Brasil, ElSalvador, Honduras, México, Panamá, Perú yVenezuela. A excepción de los casos de Bolivia y Perú,que son dos países reconocidos por poseer los marcosregulatorios para microfinanzas más avanzados de laregión, la creación de estas instituciones es demasiadoreciente como para generar suficiente experiencia oun historial sólido. En lo que se refiere a estos dospaíses, el marco regulatorio de Bolivia suele consider-arse algo más exitoso que el de Perú.

La mayoría de las 11 instituciones están estruc-turadas como sociedades anónimas, en concordanciacon la práctica general de permitir que sólo lascooperativas y las sociedades anónimas operen comointermediarios que aceptan depósitos. No obstante,


5 En Nicaragua, por ejemplo, operan 285 organizaciones que conceden microcrédito, muchas de las cuales operan en condiciones de altos cos-tos administrativos, altas tasas de interés activas y una dependencia significativa de recursos provenientes de donaciones.

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existen algunas excepciones. En Perú, por ejemplo,las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito sonpropiedad absoluta de las municipalidades, aunqueactualmente muchas están explorando la privati-zación. El caso de Honduras ofrece otra excepcióninteresante a la regla. En este país, una ley promul-gada en 2001 permite que las fundaciones sin finesde lucro adquieran licencias y operen como interme-diarios financieros y a la vez mantengan su estruc-tura jurídica original. Este arreglo altamente inusuales único entre todos los países de América Latina yel Caribe.

Algunas de estas instituciones no sólo han sido útilespara promover las microfinanzas sino hasta han sidonecesarias. En otros casos, sin embargo, la creacióndel nuevo tipo de entidad financiera parece habersido prematura o ha sido diseñada de manera imper-fecta. En estos últimos, es probable que las reformastengan un impacto más débil en el financiamientodisponible para los microempresarios.

Hay dos situaciones en donde podría ser conve-niente crear un nuevo tipo de institución para faci-litar la transformación de fundaciones no lucrativasen intermediarios financieros supervisados. Prime-ro, si el nivel de capital mínimo para las entidadesexistentes (bancos y financieras) es muy elevado,esto podría impedir, o al menos demorar, que fun-daciones maduras y bien administradas se convier-tan e ingresen en el sistema financiero formal.Segundo, si el tipo de institución con el nivel decapital mínimo menor (la financiera) está muy limi-tado en la clase de operaciones que puede realizar —en particular en el área de la movilización de depósi-tos—carece de atractivo para aquellas fundacionesno lucrativas que desean ingresar en el sistemafinanciero formal6. En estos casos se tendría quecambiar estas limitantes o crear un nuevo tipo deinstitución que permita la formación de entidadesespecializadas en base a fundaciones sin fines delucro. Cabe enfatizar que si no hay fundaciones

Tabla 1.4 Entidades financieras creadas para facilitar el microcrédito

Año País Nombre Forma jurídica Propietarios

1980 Perú Caja Municipal de Ahorro y Crédito—CMAC Empresa Municipal Municipalidades

1992 Caja Rural de Ahorro y Crédito—CRAC Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas

1994 Entidad de Desarrollo a la Pequeña y Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas Microempresa EDPYME

1995 Bolivia Fondo Financiero Privado—FFP Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas

2000 Brasil Sociedad de Crédito para el Microempresario Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas —SCM

2000 El Salvador Sociedad de Ahorro y Crédito—SAC Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas

2000 Venezuela Banco de Desarrollo Especializado en Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas, Microcrédito—BEM municipalidades, bancos, el

Estado

2001 Honduras Organización Privada de Desarrollo Entidad privada sin No hay propietarios, Financiero—OPDF fines de lucro solamente fundadores

2001 México Sociedad Financiera Popular—SOFIPO Sociedad Anónima Personas naturales y jurídicas.Máximo 10% cada una.

2001 Sociedad Cooperativa de Ahorro y Cooperativa Personas naturales. Préstamo—SOCAP Máximo 3% cada una.

2001 Panamá Banco de Microfinanzas—BMF(a) Sociedad Anónima Todas las personas que pueden ser accionistas de un banco

Fuente: Elaboración propia basada en los informes de caso y la encuesta del proyecto.

Nota: (a) La cartera de estos bancos debe estar compuesta en no menos del 75% por la suma de los créditos menores del 3% del patrimonio; el 25% restante puede ser concedidoen créditos sujetos a los límites crediticios de los bancos comerciales (cada préstamo hasta 50% del patrimonio).


grandes y maduras que estén dispuestas a transfor-marse en intermediarios financieros, es evidente-mente prematuro crear un nuevo tipo de institu-ción para este efecto.

Por consiguiente, si el nivel de capital mínimo paralas financieras es razonable (esto es, si es inferior aUS$3 millones) y si se les permite movilizar no sólodepósitos a plazo sino también ahorros, entonces

realmente no hay razón para crear un nuevo tipo deinstitución para fomentar el microcrédito. Y si lasfinancieras no pueden movilizar ahorros, entonces laprimera alternativa debería ser que se considerara laposibilidad de cambiar esa restricción, en vez decrear un tipo de institución totalmente nuevo. Unaproliferación innecesaria de instituciones carece devalor, ya que hace más arduo el trabajo de los super-visores7.

Tabla 1.5 Tipos de instituciones especializadas en microcrédito

Capital mínimo Capital mínimo País Entidad Depósitos (US$) Relación de solvencia Bancos/Financieras (US$)

Bolivia FFP Ahorro, plazo 820.000 10%, igual que los bancos Bancos: 7.500.000Financieras: no hay

Brasil SCM No 53.000 16,6%, mayor que los bancos Bancos: 6.500.000y financieras (11%) Financieras: 2.600.000

El Salvador SAC Ahorro, plazo 2.850.000 12%, igual que los bancos Bancos: 11.400.0001.140.000 (a) Financieras: no hay

Honduras OPDF Ahorro, plazo 60.000 16,6%, mayor que los bancos Bancos: 6.000.000y financieras (10%) Financieras: 1.200.000

México SOFIPO Plazo (b) 45.000 8 –11% (más capital, menor Bancos: 19.000.000relación), mayor que los bancos (8%)

SOCAP

Panamá BMF Vista, ahorro, 3.000.000 8%, igual que los bancos Bancos: 10.000.000plazo Financieras: no hay (c)

Perú CMAC Ahorro, plazo 236.000 9%, igual que los bancos Bancos: 5.200.000Financieras: 2.600.000

CRAC Ahorro, plazo

EDPYME No(d)

Venezuela BEM Vista, ahorro, 2.370.000 12%, igual que los bancos Bancos: 19.800.000plazo Bancos de Desarrollo: 5.700.000

Fuente: Elaboración propia basada en los informes de caso y la encuesta del proyecto.

Notas: (a) Se aplica este requerimiento menor si la entidad presta únicamente a micro y pequeños empresarios y capta ahorros únicamente de sus prestatarios. La microempresaestá definida como un negocio con menos de 10 empleados o con menos de US$ 5.700 en ventas mensuales. La pequeña empresa está definida como un negocio con 10 a 50empleados o con ventas mensuales de entre US$ 5.700 y US$ 57.000.

(b) SOFIPO y SOCAP están sujetas a un régimen modular operativo con base en su capital. Las entidades con capital mayor a US$ 7.500.000 operan de manera similar a losbancos.

(c) Hay financieras en Panamá pero no son supervisadas por la superintendencia y no se les permite movilizar ahorros.

(d) Todas las entidades especializadas se encuentran sujetas a un régimen modular operativo con base en su capital mínimo. Las EDPYMEs pueden captar depósitos de ahorro yplazo cuando acceden al módulo 1 que, entre otras condiciones, requiere de un capital de alrededor de un millón de dólares.

6 En algunos países latinoamericanos las operaciones permitidas para las sociedades financieras son tan limitadas que es imposible ofrecer servicios de microfinanciamiento a través de las mismas. En Guatemala, por ejemplo, las financieras no pueden movilizar depósitos de ahorro y sólo pueden otorgar préstamos de mediano a largo plazo. Como la capacidad para captar ahorros es una de las motivaciones principales para la conversión de ONGs, y como los micropréstamos usualmente tienen un plazo de entre 3 y 12 meses, la financiera guatemalteca carece deatractivo para las entidades que desean prestar servicios de microfinanciamiento.7 En ocasiones la mala fama de las sociedades financieras en algunos países latinoamericanos ha sido mencionada como una razón para crear unanueva forma institucional para las fundaciones no lucrativas que desean convertirse en intermediarios financieros formales. Sin embargo, si la reputación de las financieras está severamente perjudicada, podría ser mejor proponer la sustitución de ese tipo de institución y crear unaforma institucional que sea suficientemente flexible para incorporar tanto las actividades tradicionales de las financieras como las microfinanzas.

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Entre las 11 instituciones que han sido creadas en laregión, la de Bolivia y la de El Salvador parecen serlas más justificadas y equilibradas por las razonessiguientes: (a) cumplen con el rol de sociedadfinanciera y entidad microfinanciera, evitando asíuna proliferación de instituciones (tal como haocurrido en Perú); (b) se les permite movilizardepósitos del público; (c) tienen niveles mínimos decapital que exigen una cierta fortaleza financierapero permiten la transformación de fundaciones sinfines de lucro; y, (d) son creadas como sociedadesanónimas que, aunque lejos de ser perfectas, siguensiendo la forma institucional que provee la mejorserie de balances y contrapesos en términos de go-bernabilidad.

El diseño y la justificación de las otras 9 institucionesson menos convincentes. En algunos casos los capi-

tales mínimos parecen ser excesivamente bajos paraasegurar que las entidades monten una operaciónsostenible; en otros casos, no se permite que las enti-dades movilicen ahorros, por lo que cabe preguntarqué sentido tiene que éstas sean supervisadas.

Por ejemplo, los niveles de capital mínimo para lasinstituciones creadas en México, Honduras, Brasily Perú son considerablemente bajos, y en los casosde Brasil y Perú no se les permite captar depósitos.El caso de Honduras también es excepcional porotra razón: es el único ejemplo en donde se permiteque fundaciones sin fines de lucro operen comointermediarios financieros (captando ahorros), y asu vez mantengan su condición legal como funda-ciones. En Venezuela, los altos niveles de capitalrequerido para bancos, junto a la ausencia de untipo de institución con un nivel menor de capital

La mayor parte de las organizaciones no gubernamentales que otorgan microcréditos en los países de la región

están organizadas como asociaciones o fundaciones sin fines de lucro constituidas de conformidad con las disposi-

ciones de los códigos civiles.

Al contrario de las sociedades comerciales, las asociaciones y fundaciones rigen su funcionamiento de conformi-

dad con sus propios estatutos, elaborados en un marco de la más amplia discrecionalidad jurídica. Por ejemplo:

a) Las fundaciones y asociaciones no tienen propietarios en el estricto sentido de la palabra, sino que tienen

fundadores que pueden o no haber contribuido con recursos económicos para la puesta en marcha de la

entidad.

b) Es común que éstas sean gobernadas por un directorio y que sean administradas por un gerente o director-

gerente. El directorio es nombrado por la asamblea de fundadores o también puede estar constituido por los

mismos. El número de miembros del directorio y la periodicidad de sus reuniones son variables;

la legislación lo deja al arbitrio de cada entidad.

c) Su marco operativo les permite realizar una amplia gama de operaciones que fácilmente pueden crear una

distracción para el manejo de depósitos, entre éstos: i) ejecución, promoción y apoyo de proyectos vinculados

al desarrollo, así como educación y promoción de sectores populares, pobres o marginados; ii) desarrollo de

servicios de promoción y educación técnica; iii) asesoría a comunidades en el campo del desarrollo comunal;

iv) concesión de financiamiento reembolsable y no reembolsable a sectores sociales deprimidos.

En cuanto a su extinción o disolución, los códigos civiles solamente contemplan la liquidación voluntaria de estas

entidades por las causas establecidas en sus estatutos, o la liquidación forzosa cuando realicen actos contra el

orden público.

Esta amplitud de forma y objetivos en la conducción de sus operaciones hacen de la forma jurídica de asociación

o fundación un mecanismo idóneo para la administración de recursos y bienes destinados a fines culturales,

sociales, educativos, y benéficos en sectores pobres o marginados. Sin embargo, estas mismas características

también hacen que éstas sean profundamente inadecuadas para captar depósitos del público, incluyendo

depósitos de los pobres y/o marginados.

Fuente: Elaboración propia.

Casilla 1.1 Por qué las ONGs no deben captar depósitos del público


(por ejemplo, una sociedad financiera), significanque la nueva institución microfinanciera llena unvacío importante. Sin embargo, hay pocas funda-ciones en Venezuela que son suficientemente ma-duras o exitosas para transformarse en este nuevotipo de institución. En Panamá, la creación de unanueva institución fue fomentada y justificada porlos altos niveles de capital exigidos de los bancoscomerciales; sin embargo, otra opción podríahaber sido que se permitiera que las financierasexistentes (que actualmente no son supervisadas yno pueden movilizar ahorros) solicitaran licenciaspara convertirse en intermediarios supervisadosque movilizan ahorros.

En México, la creación de nuevas institucionesforma parte de un esfuerzo para consolidar el grannúmero de formas institucionales que existenactualmente en el sistema financiero. Es una inicia-tiva única en el sentido que también trata con lasmicrofinanzas a través del lente de las cooperativasde ahorro y crédito (cooperativas financieras).

Las cooperativas financieras desempeñan un rolprotagónico en el microcrédito a nivel de AméricaLatina, en vista de que entre un 20% y un 40%de su cartera, es decir, entre unos US$ 825 y US$1.650 millones, se otorga a microempresarios. Apesar de tener en algunos casos volúmenes opera-tivos superiores a los de bancos y financieras, lascooperativas en muchos países sólo están sujetas ala legislación y supervisión del cooperativismo engeneral, junto con miles de cooperativas produc-tivas, comerciales, de transporte, educación ysalud. Por tanto, las prácticas regulatorias y desupervisión de la mayoría de los países de laregión las colocan en un virtual vacío regulatorio.Dado que en muchos lugares el vínculo originalentre los miembros y la cooperativa se estádiluyendo o está desapareciendo del todo, estafalta de atención regulatoria es difícil de justi-ficar8. Si no hay un vínculo genuino entre lacooperativa y sus miembros, debe ser tratadacomo cualquier otra entidad financiera que captaahorros. Es decir, debe ser regulada y supervisada

Tabla 1.6 Elementos para la autorregulación de fundaciones sin fines de lucro especializadas en microcrédito

Áreas Objetivos centrales Medio

Disciplinas administrativas Nombramiento de directores Estatuto Social Atribuciones y responsabilidades de los directores Fianzas a ser ofrecidas por gerentes y oficiales de crédito

Disciplinas operativas Límites a gastos por servicios no financieros Estatuto Social y financieras Especialización en créditos

Determinación y conservación del patrimonio Montos máximos de riesgos operativos

Reglas de contabilidad prudentes y transparentes Normas de Contabilidad

Contabilización de subsidios recibidos vía tasas de interés y donaciones en efectivo y en especie

Reconocimiento oportuno del riesgo crediticio Adopción de las normas del sistema financiero

Controles internos Auditoría interna Estatuto Social y Manual de Control de gestión de crédito Organización y Funciones

Controles externos Auditoría externa Adopción de las normas del Divulgación pública de información financiera sistema financiero


8 En este contexto, los socios de la mayoría de las grandes cooperativas de la región carecen de un vínculo, o éste es tan tenue que en la prácticaes inexistente y por esta razón es que se producen las grandes ausencias en las juntas de asociados. La sola presentación de un documento deidentidad concede, en muchos casos, la calidad de asociado. Dado que los aportes no se remuneran y los depósitos rinden una tasa fija como enlas demás entidades financieras, es poco el interés de participar en las decisiones clave como la elección de miembros de los consejos y laaprobación de los resultados, y mucho menos en el control societario. Es decir que en la práctica la gran mayoría de los “socios” no son másque clientes de la cooperativa.

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por la misma autoridad que supervisa los bancosy sociedades financieras.

No obstante, dado su gran número y su estructurainusual de gobierno, la regulación y supervisión delas cooperativas financieras es un gran desafío paralas autoridades supervisoras. Tomando en cuentaademás que normalmente éstas no son consideradascomo un riesgo sistémico para el sector financiero, lamayoría de los supervisores bancarios prefieren quelas cooperativas de ahorro y crédito sean super-visadas por otros organismos. Sin embargo, hasta lafecha la supervisión delegada de cooperativas no hafuncionado efectivamente en América Latina.Además, los supervisores deben entender que suintervención también se justifica en base del riesgosistémico de las cooperativas en muchos países.Tomando en cuenta el número de depositantes yprestatarios que dependen de estas instituciones, laquiebra de una de éstas puede afectar a decenas demiles de personas, la mayoría de quienes disponende medios muy limitados para hacer frente a la pér-dida de sus ahorros o su fuente de crédito.

Por las razones mencionadas, los supervisores debenestudiar con mayor detalle la manera de abordar eltema de las cooperativas, esfuerzo que se ha hechoen países tales como Bolivia, Chile, Colombia, ElSalvador, Jamaica, México y Paraguay. Aunque esprobable que éste sea el comienzo de una tendenciamayor en la región, la implementación de estos mar-cos aún se encuentra en proceso. Encontrar modelosefectivos para regular y supervisar las cooperativas dehecho constituye uno de los desafíos principales paralos supervisores de la región.

Finalmente, cabe enfatizar que las fundaciones cre-diticias no lucrativas no deberían estar sujetas a lasupervisión del Estado, ya que se financian condonaciones y no con depósitos del público. Para estasentidades es preferible aplicar un esquema de “autor-regulación” orientado a fortalecer los mecanismos degobernabilidad9, especializar sus operaciones alrede-dor de la actividad crediticia y propiciar el controlexterno por parte de acreedores y donantes. Esteesquema debe contar con información financierafidedigna y comparable, basada en principios conta-bles aplicables a las entidades financieras y la partici-

pación de auditores externos independientes y conexperiencia. La incorporación de estos elementos enla vida cotidiana de las fundaciones se haría a travésde la modificación de su pacto social y sus estatutos,las normas de contabilidad, los manuales de organi-zación y funciones, y mediante la adopción de lasnormas existentes para las entidades financieras.

Los rasgos distintivos de lasmicrofinanzas

No sólo la importancia y el crecimiento de lasmicrofinanzas en toda la región justifican la aten-ción que los supervisores deberían conceder a lasmismas. También se justifica por el perfil de riesgoúnico de las entidades que operan en el microcrédi-to, el cual deriva de rasgos distintivos en cuatro áreasprincipales: (a) estructura de propiedad y composi-ción accionaria, (b) características de los clientes, (c)características de los productos, y (d) tecnologíacrediticia. Los rasgos distintivos de las microfinanzasy el perfil de riesgo único derivado de los mismossignifican que los supervisores bancarios debenadaptar el marco regulatorio y sus prácticas de super-visión a fin de poder controlar las entidades dedi-cadas a esta actividad.

El rasgo distintivo en términos de propiedad surgedel hecho de que las entidades especializadas enmicrofinanzas usualmente son dominadas por la fun-dación no lucrativa que las creó. Los inversionistasorientados hacia las ganancias suelen constituir unaminoría, si es que los hubiera, y en muchos casos lasagencias de ayuda internacional son accionistasimportantes. Esta situación da lugar a algunas debi-lidades institucionales, ya que (a) entre los accionistashay poco interés intrínseco en presionar por la efi-ciencia y rentabilidad y (b) los accionistas no poseenla misma capacidad que los inversionistas comer-ciales para responder de inmediato a una demandade pago de capital. Los supervisores deben estar con-cientes de estas debilidades estructurales y debendesarrollar regulaciones y prácticas para mitigarlas,incluyendo mecanismos estrictos de investigación de

9 Los problemas típicos de gobernabilidad en las fundaciones incluyen los siguientes: (a) la excesiva concentración de facultades, inclusiveadministrativas y en la gestión diaria por parte del Directorio; (b) la carencia de un adecuado marco de delimitación de funciones de los demásórganos institucionales; (c) la ausencia de mecanismos formales de control societario; (d) la falta de un régimen de responsabilidades aplicable alDirectorio y a los órganos ejecutivos; (e) la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas por la gestión desarrollada; y (f ) la carencia de nor-mas de prudencia y de dispersión en el manejo de sus riesgos.


antecedentes al conceder licencias a estas entidadesespecializadas en microcrédito.

Los rasgos distintivos de los clientes, los productos yla tecnología crediticia están relacionados entre sí.Más específicamente, el producto y la tecnologíacrediticia son fundamentalmente un resultado de lascaracterísticas de los clientes del microcrédito. Talcomo se explicaba anteriormente, los clientes demicrocrédito normalmente no cuentan con el ingre-so estable de un asalariado, con garantías reales re-gistrables o con estados financieros formales. Porello, la tecnología crediticia para el microcrédito pre-senta notorias diferencias con el crédito corporativo,donde se evalúa el crédito en función de informa-ción financiera formal y garantías reales registrables,y con el crédito de consumo para asalariados o ren-tistas, donde la evaluación se centra en la estabilidadde los ingresos permanentes del solicitante.

En el microcrédito se trata de aplicar una tec-nología que sustituye las tecnologías tradicionalesde la banca comercial y que se ajusta a las carac-terísticas y a las necesidades del grupo meta. La tec-nología microcrediticia se basa fundamentalmenteen el análisis de la capacidad de pago del cliente (a

través de visitas) con base en el flujo de caja de suunidad socioeconómica (empresa-familia) y lasustitución de las garantías tradicionales por un sis-tema de incentivos que estimula la voluntad depago del prestatario.

Las características de los clientes y la lógica de la tec-nología crediticia moldean el producto: los présta-mos son pequeños, típicamente de corto plazo y contasas de interés elevadas. Son pequeños y de cortoplazo porque esto es lo que los clientes piden, yporque ello permite que las instituciones estructurenlos incentivos de repago alrededor de la posibilidadde obtener préstamos mayores y a más largo plazoen el futuro. Las altas tasas de interés son necesariaspara cubrir los costos elevados de la tecnología cre-diticia, ya que es costoso realizar visitas a los clientesy manejar una cartera de préstamos pequeños queson renovados con frecuencia.

Como resultado de los rasgos distintivos del micro-crédito, es único el perfil de riesgo de las entidadesmicrofinancieras10.

Primero, como consecuencia de su estructuradescentralizada y la estrecha relación entre los

Tabla 1.7 Rasgos distintivos de las microfinanzas

Categoría Operaciones bancarias tradicionales Microcrédito

Propiedad y gobernabilidad ● Accionistas institucionales e individuales ● Principalmente accionistas maximizadores de ganancias institucionales sin fines de lucro

● Toma de decisiones centralizada ● Toma de decisiones descentralizada

Características de los clientes ● Diversas empresas formales y personas ● Empresarios de bajos ingresos conindividuales asalariadas negocios familiares rudimentarios y

● Los clientes están aislados a nivel geográfico documentación formal limitada● Los clientes se encuentran en un área

geográfica específica

Metodología crediticia ● Garantías y documentación formal ● Análisis de carácter y flujo de caja● Los incentivos salariales constituyen la menor a través de inspecciones en el lugar

parte de la compensación del oficial de crédito ● Los incentivos salariales constituyenla mayor parte de la compensación del oficial de crédito

Característica del producto ● Monto más alto ● Monto más bajo ● Plazo más largo ● Plazo más corto● Tasa de interés más baja ● Tasa de interés más alta● Repago mensual ● Repago semanal o bisemanal

Fuente: Jansson (2001).

10 Para una discusión sobre el perfil de riesgo de las entidades microfinancieras se puede consultar a la publicación de Staschen (1999).

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clientes y los oficiales de crédito, las entidadesmicrofinancieras tienen un riesgo gerencial pronun-ciado. La calidad de la cartera y el desempeño ge-neral de las entidades dependen de manera decisivade la capacidad y del profesionalismo de los ofi-ciales de crédito, así como de su esquema salarial deincentivos.

Segundo, las carteras microempresariales estánatomizadas y, a la vez, geográficamente concen-tradas. En gran medida también carecen de garan-tías, lo que constituye un aspecto negativo una vezque los préstamos entran en mora.

Tercero, el perfil de riesgo de las entidades microfi-nancieras es impactado por la estructura de costosdel microcrédito que, básicamente, consiste en cos-tos iniciales elevados (debido a la evaluación en elsitio de los clientes potenciales) cubiertos por tasasde interés elevadas. Esto significa que, una vez quelos préstamos entran en mora, el impacto en elingreso neto de las entidades microfinancieras serámucho más rápido y mucho más drástico que paralos bancos y otras instituciones financieras con clien-telas y tecnologías convencionales.

Cuarto, las altas tasas de interés significan que lasentidades microfinancieras son muy sensibles alímites sobre las tasas de interés que puedan cobrar asus clientes. Un límite general basado en las tasas delos bancos convencionales puede fácil y significati-vamente trastornar las operaciones de las entidadesmicrofinancieras.

Quinto, la utilización de préstamos futuros comomecanismo para incentivar un buen comportamien-to crediticio implica que las entidades microfi-nancieras están expuestas a un cierto riesgo de li-quidez, ya que la incapacidad (aunque seatransitoria) de renovar préstamos podría influir en elrepago de clientes actuales.

Finalmente, tal como se mencionó anteriormente,existen importantes temas de propiedad y gober-nabilidad que afectan el perfil de riesgo y compli-can la supervisión de las entidades microfi-nancieras.

Este perfil de riesgo único significa que los supervi-sores deben concentrarse en la prevención con unaintensidad aun mayor que lo usual. Deben estable-cer estándares regulatorios y prácticas de supervisiónque les permitan identificar y abordar, desde el prin-

cipio, los problemas en las instituciones microfi-nancieras, mucho antes de alcanzar un nivel de cri-sis. También deben dedicar un esfuerzo adicional alanálisis de la calidad técnica y la capacidadfinanciera de la administración y los propietarios deestas instituciones.

La tecnología microcrediticia

El primer paso en regular y supervisar en forma efec-tiva y apropiada a las entidades que operan conmicrocrédito, los supervisores deben entender losdetalles de la tecnología crediticia. Cualquier modi-ficación regulatoria o cambio en las prácticas desupervisión deben basarse en gran medida en las características de esta tecnología microcrediticia, lascuales en esencia giran alrededor de cuatro temasbásicos: (a) el análisis microcrediticio, (b) el uso degarantías, (c) la graduación del cliente y (d) elseguimiento de la morosidad.

El análisis microcrediticio

El primer elemento en el análisis microcrediticioconsiste en elaborar los estados financieros de launidad socioeconómica, a fin de evaluar el flujo deingresos y egresos de la unidad de riesgo (empresa-familia) en su conjunto. A diferencia de las formastradicionales de evaluación, la recopilación de losdatos necesarios es realizada por el oficial de crédi-to responsable mediante visitas a la empresa y a lavivienda de la familia. Esta información sirve debase para estimar la capacidad de pago del solici-tante y, posteriormente, para fijar el monto delcrédito y adecuar el plan de pagos al flujo de cajadel cliente.

El segundo elemento en el análisis microcrediticio esla aplicación de métodos que permitan estimar lavoluntad de pago o el carácter del prestatario. Para talefecto, el oficial de crédito recopila informaciónsobre el entorno social y económico del prestatario, afin de apreciar su credibilidad, en especial en lo quese refiere al cumplimiento de sus compromisos depago. Las fuentes de información más importantesen este contexto son los vecinos, los proveedores y losclientes, además de las administraciones de mercadoso los dirigentes de asociaciones gremiales, cuyasopiniones permiten apreciar con nitidez las cuali-dades morales del solicitante. El oficial de créditoprocesa toda esta información usando métodos

estandarizados e información de centrales de riesgos(si las hubiere), lo cual permite reducir costos.

El monto del crédito se calcula como una propor-ción de la diferencia entre activos y pasivos (montodel patrimonio) declarados por el solicitante, y elcronograma de amortizaciones en función del flujode caja elaborado. Sobre la base de este análisis, eloficial de crédito presenta la propuesta ante elcomité de créditos, el cual se reúne en la sucursal quecorresponda o en la casa matriz de la entidadfinanciera especializada (dependiendo del monto delcrédito solicitado). Esta descentralización de ladecisión crediticia permite reducir los altos gastosadministrativos y asegura un trámite más ágil de lassolicitudes.

Las técnicas mencionadas contribuyen a resolver elproblema de la carencia de información sobre lasituación económica de las microempresas y consti-tuyen, además, un primer paso en la solución delproblema de la falta de garantías. Dentro de estecontexto, un esquema de remuneraciones por resul-tados obtenidos es un incentivo fundamental quepermite mejorar la calidad y la productividad deltrabajo de los oficiales de microcrédito. Así, éstosperciben un sueldo fijo relativamente bajo, al cual sesuman cada mes, como un incentivo adicional,bonificaciones en función de los resultados de sucartera de créditos. Las bonificaciones no sólo sebasan en el número y volumen de créditos otorgadosy vigentes, sino también en la calidad de la carteradel oficial de crédito. De esta forma, dichas modali-dades de remuneración contribuyen a prevenirmanipulaciones e ineficiencias en su trabajo11.

Por otra parte, la variedad de responsabilidades de losoficiales de crédito puede provocar una cierta fami-liaridad con los clientes. Por tanto, los oficiales decrédito son permanentemente supervisados por losencargados de cada sucursal, quienes a su vez depen-den de las gerencias de crédito. El rol de los encarga-dos de sucursales resulta fundamental para apoyar alos oficiales en los casos difíciles de morosidad.

El uso de garantías

El hecho de que los pequeños y microempresarioscarezcan de las garantías usualmente exigidas por los

bancos tradicionales no significa que una tecnologíaadaptada a estas circunstancias prescinda totalmentede aquellas. Las entidades microfinancieras muchasveces exigen la presentación de garantías, aunque sufunción no sea la cobertura de posibles pérdidas encasos de incobrabilidad. Las garantías constituyenmás bien un instrumento de presión sobre elprestatario, con el cual la institución subraya laseriedad del compromiso. Por ello, como formas degarantía se exigen bienes del negocio y/o de usodoméstico (que han sido identificados por el oficialde crédito en la visita al domicilio o local de traba-jo), cuya pérdida supondría para el prestatario costosde reposición elevados. Para montos mayores lasentidades toman en garantía bienes muebles einmuebles que se inscriben en los registros públicosde propiedad12.

Sin embargo, cabe tener presente que el mecanismodescrito, que viene a sustituir las garantías bancariastradicionales, es complementario a otros dos meca-nismos: el principio de la graduación del cliente y elsistema de seguimiento de la morosidad.

La graduación del cliente

El principio de la graduación del cliente se basa en elhecho de que los pequeños o microempresariosestán interesados en un acceso permanente al crédi-to. Este interés permite que la entidad microfi-nanciera implemente sistemas de incentivos queotorguen al cliente un trato preferencial para futurospréstamos como premio al reintegro puntual de uncrédito. El trato preferencial normalmente incluye laposibilidad de obtener un représtamo de maneramás rápida y un aumento gradual del monto presta-do, así como acceder a la oferta de créditos en condi-ciones más favorables en cuanto a la tasa de interés ylos plazos de amortización.

Si bien el mecanismo de graduación ha demostradoser muy eficaz para incentivar el repago de créditos,las entidades enfocadas en el microcrédito debentener presente los riesgos relacionados con el aumen-to del endeudamiento de sus clientes. Esto es parti-cularmente importante en aquellos países donde losmicroempresarios tienden a ser clientes de variasentidades financieras a la vez. En estos casos, podríaser difícil determinar el endeudamiento total de los


11 Cabe señalar que en algunos países existen leyes laborales que impiden establecer remuneraciones diferenciales por resultados.12 Esto subraya la importancia de formalizar las microempresas y sus activos principales y mejorar el funcionamiento de los registros públicos dela propiedad, a fin de incrementar las posibilidades para ofrecer garantías y reducir los costos de transacción.

clientes, lo que a su vez podría conducir a aumentosinapropiados en los montos de los préstamos.

El seguimiento de la morosidad

En el microcrédito, desde el trámite de la solicitudhasta el seguimiento del cobro del crédito, casitoda la responsabilidad recae en una misma per-sona: el oficial de crédito. Esto significa, entre otrascosas, que el seguimiento de los casos de morosi-dad no está a cargo de un departamento especial,sino que queda en manos del propio oficial decrédito. Esta medida tiende a desalentar casos demorosidad o de manipulación de las solicitudes enfavor del solicitante, inclusive desde la misma fasede análisis y tramitación. Además, esta claraadscripción del oficial de crédito al cliente mejoralas relaciones con el mismo y reduce los gastos deevaluación y administración a la hora de conceder-le un nuevo préstamo.

La tecnología crediticia descrita incluye el segui-miento estricto de los casos de morosidad, lo cual se

inicia al día siguiente del incumplimiento de unpago en vista del corto plazo de los créditos y la altafrecuencia del pago de las cuotas (especialmente enlos primeros créditos). Por tanto, el oficial de crédi-to se pone en contacto con el prestatario moroso yle advierte del riesgo que supone para él la contin-uación en la demora del pago. Si pese a ello el clienteaún sigue sin cancelar su crédito, se procede a incre-mentar gradualmente la intensidad de la medida, laque en último caso supone la ejecución de las garan-tías y la exclusión permanente de su acceso al crédi-to en la entidad. Es decisivo para el éxito de la tec-nología crediticia la aplicación rigurosa de lasmedidas descritas.

En este punto cabe resaltar la importancia de contarcon un régimen procesal y un sistema judicial efi-ciente, así como la existencia de centrales de riesgosdonde registrar el monto y la situación de pago delos créditos. La disponibilidad de tales sistemas einstrumentos crea un incentivo adicional para elrepago de un crédito, ya que facilita el monitoreo yla ejecución de los contratos.

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Tabla 1.8 Las tecnologías individual y grupal

Tecnología grupal Tecnología individual

A nivel de los clientes

(a) Se concede crédito con la condición de que los clientes (a) Acepta cualquier tipo de colateral, incluso la prendase garanticen mutuamente en forma solidaria. simbólica, lo que posibilita créditos a personas

comparativamente pobres.

(b) Los clientes del grupo actúan como fuente de apoyo, (b) Se libera a los clientes del problema de la formación delde consejo y respaldo. grupo solidario y de los costos de su mantenimiento,

incluso de la posibilidad de que sean responsables porlas deudas de otros.

(c) La garantía solidaria asegura el crédito sin necesidad (c) Los créditos pueden ser ajustados a la necesidad yde garantías reales. Es muy accesible para gente pobre. capacidad de cada individuo, en términos de oportunidad,

monto y plazo.

A nivel de las entidades de crédito

(a) La garantía solidaria es un fuerte incentivo al repago. (a) La combinación de la garantía prendaria simbólica junto conEs más fácil evaluar al cliente, ya que el propio grupo garantías personales puede ser muy efectiva para el repago.realiza una evaluación previa.

(b) El costo administrativo es más bajo para llegar al mismo (b) La entidad conoce mejor a los clientes cuando los oficialesnúmero de prestatarios, dada la externalización parcial de crédito hacen una evaluación más detallada de sude los costos. actividad y su capacidad de pago.

(c) Es más fácil crecer con los mejores clientes, sin que exista una restricción impuesta por el financiamiento al grupo.


Variaciones en la tecnología microcrediticia

Aunque hay ciertas características esenciales quedefinen el microcrédito, también hay algunas varia-ciones importantes respecto a la manera en que estáotorgado. Por ejemplo, en ambientes o segmentoscon poca competencia se utilizan, con buenos resul-tados, algunas tecnologías crediticias que organizangrupos de prestatarios que se garantizan mutua-mente con incentivos para el autocontrol del grupo.Con esta tecnología la entidad microfinanciera dele-ga en los prestatarios organizados algunas de las fun-ciones típicas de un prestamista, con el fin de reducircostos operativos y llegar a los clientes más pobres. Ala vez, las tecnologías grupales (denominadas “gru-pos solidarios” y “banca comunal”) tienen algunoselementos en común con la tecnología individual,incluso el escalonamiento de los créditos, elseguimiento estricto de los atrasos y la remuneraciónpor resultados concedida a los oficiales de crédito13.

Por otro lado, las cooperativas de ahorro y créditoaplican en la mayor parte de los casos una tecnologíacrediticia en la cual primero se incorpora el socio y

se van realizando aportes y depósitos. Es decir,primero demuestra capacidad de ahorro y disciplinafinanciera. Tras transcurrir cierto tiempo, el socio eselegible para recibir un crédito en función delmonto de sus ahorros y del cumplimiento de losdemás elementos típicos de un crédito tradicional.

Las variaciones en la tecnología crediticia implicanque los supervisores deben realizar un esfuerzomayor para entender los procesos crediticios de lasentidades que operan con microcrédito. Esto tam-bién significa que los supervisores no deberían tratarde determinar o estandarizar los detalles del procesocrediticio interno de estas entidades, ya que podríaimpedir que desarrollen prácticas apropiadas para laspoblaciones a quienes atienden. Los supervisores, sinembargo, deben asegurar que las entidades microfi-nancieras posean los procesos y controles internospara minimizar los riesgos crediticios y operacionalesde estas actividades.


13 El Banco Solidario de Bolivia, la entidad latinoamericana pionera más conocida en el financiamiento a la microempresa, ha sustentado sucrecimiento en créditos grupales. Este banco dominó el mercado en Bolivia hasta mediados de los años noventa cuando otras fundaciones demicrocrédito comenzaron a convertirse en Fondos Financieros Privados (expuesto anteriormente). Estas entidades entraron en el mercadomicroempresarial con tecnologías crediticias basadas en el crédito individual y comenzaron a competir en forma reñida con BancoSol. Las ten-dencias en Bolivia durante los últimos años han inclinado la balanza a favor de la tecnología individual, lo que se refleja en otros países de laregión. Actualmente la mayoría de las entidades microfinancieras exitosas utilizan esta tecnología. Sin embargo, el crédito grupal sigue siendouna opción importante, en particular para llegar hasta los clientes más pobres y para introducir nuevos clientes en la entidad financiera.

asta ahora, mucha atención se haprestado a la creación de nuevos tiposde entidades financieras para pro-mover la transformación de funda-ciones microcrediticias no lucrativasen intermediarios financieros. Sinembargo, el primer paso, y posible-mente el más importante para crear un

marco regulatorio para las microfinanzas, consiste endiseñar regulaciones apropiadas para la actividadmisma de concesión de microcrédito. Estas regula-ciones, que incluyen entre otras la clasificación decartera, previsiones, castigos, garantías y reprogra-mación, deben basarse en las características particu-lares del microcrédito como actividad y productofinanciero.

Dado que esta normativa se refiere al microcréditocomo actividad y producto, significa que será aplic-able a todas las entidades supervisadas que se dedi-can al microcrédito, independientemente de que siestán constituidas como bancos, financieras, cooper-ativas o cualquier otro tipo de institución supervisa-da. Dicha normativa asegurará que todo intermedi-ario financiero interesado pueda otorgar este tipo depréstamos en forma eficiente y, a la vez, estar sujetoa estándares efectivos y uniformes para reconocer losingresos, gastos y riesgos derivados de esta actividad.Este tipo de normativa es importante no solamentepara entidades especializadas en microcrédito, sinotambién para bancos y financieras convencionalesque desean participar en esta actividad.

Como regla general, la técnica normativa en materiade microfinanzas requiere de principios simples quesean de fácil cumplimiento, que posteriormente

puedan ser revisados y que no restrinjan la iniciativay creatividad de las entidades que operan en micro-crédito. Por estas razones, los conceptos rectores pararegular el microcrédito deberían ser la flexibilidad, lasimplicidad y la automaticidad. El microcrédito re-quiere de una flexibilidad regulatoria en las tasas deinterés, garantías y procesos crediticios internos;simplicidad en la documentación requerida de losclientes y en la recuperación de las garantías; y auto-maticidad en la clasificación de la cartera, las previ-siones y los castigos. Juntas, estas reglas básicasproveen espacio para la innovación, reducen los costos regulatorios del cumplimiento y someten el

Principios para la regulación del microcrédito 29

II P

HDefinición del microcrédito 31

Intereses 33

Transparencia contractual 34

Garantías 35

Moneda de contratación 37

Proceso crediticio interno 38

Documentación del cliente 39

Definición de mora 41

Clasificación de cartera 43

Reprogramación 44

Previsiones 45

Castigo de créditos 47

Recuperación legal 49

Ponderación de riesgo del microcrédito 51

Temas—Capítulo II

microcrédito a un reconocimiento estricto de ingre-sos, gastos y riesgos.

La implementación de un marco regulatorio para elmicrocrédito es facilitada por una definición previay clara del mismo, ya que esto permite al supervisoraplicar regulaciones específicas para estas opera-ciones. En resumen, se recomienda que el micro-crédito sea definido como un crédito de bajo montootorgado a personas naturales o jurídicas cuyafuente principal de ingresos está constituida por lasventas provenientes de la realización de actividadesempresariales de producción y comercialización debienes y servicios. Para que la definición se pueda

aplicar con facilidad es necesario incluir un montoabsoluto que funcione como un primer determi-nante para clasificar la operación como un micro-crédito14.

Una falta de tratamiento regulatorio diferenciadopara el microcrédito puede tener distintas conse-cuencias, dependiendo de las normas de cada país.Si los microcréditos son tratados como créditos cor-porativos pueden considerarse, a pesar de estar al díaen sus pagos, en categorías de más alto riesgo ypueden estar sujetos a mayores previsiones por care-cer de garantías reales y de estados financieros.Además, la clasificación como préstamo comercial

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1. El precio y destino de las operaciones de crédito son de exclusiva competencia y responsabilidad de las enti-

dades financieras y de sus directivos.

2. Antes de conceder un crédito, las entidades financieras deben cerciorarse razonablemente que el solicitante del

crédito está en capacidad de cumplir sus obligaciones en la forma, condiciones y dentro del plazo del contrato.

3. Las entidades financieras deben conceder sus créditos solamente en los montos y plazos necesarios para realizar

las operaciones a cuya financiación se destinen.

4. Los fondos prestados deben ser desembolsados al deudor en forma adecuada a la finalidad del crédito.

5. Los fines de los créditos deben estar consignados en los contratos respectivos, y en donde debe estipularse que si

la entidad financiera comprobase que los fondos hubieren sido destinados a fines distintos de los convenidos, sin

que hubiere mediado previo acuerdo con la entidad financiera, ésta podrá dar por vencido el plazo del préstamo.

6. La amortización de los créditos concedidos deben adaptarse a la naturaleza de la operación y a la capacidad de

pago del deudor.

7. Las tasas de interés que hayan sido fijadas en los contratos de crédito no podrán ser modificadas unilateral-

mente por las entidades financieras.

8. Los créditos que concedan las entidades financieras deberán ser adecuadamente respaldados y asegurados con

garantías, incluso personales, dentro de las variedades y los márgenes contemplados reglamentariamente, los que

deben ser expresamente considerados en las respectivas políticas, manuales y procedimientos.

9. Si el deudor proporcionase datos falsos, la entidad financiera podrá dar por vencido el plazo del préstamo y exi-

gir judicialmente el cumplimiento de la obligación.

10. Las entidades financieras deben asegurar que sus operaciones activas y pasivas guarden entre sí la necesaria

correspondencia, a fin de evitar descalces en los plazos, tasas de interés y monedas de contratación.


Casilla 2.1 Buenas prácticas crediticias

14 Otra alternativa es crear una categoría especial de pequeños créditos comerciales, la cual podría servir para la mayoría de los créditosmicroempresariales. Sin embargo, no cambia el hecho de que esta categoría necesitaría reglas diferenciadas en las áreas tratadas en este capítulo.

puede implicar requisitos de documentación exce-sivos e inadecuados para los clientes en el contextodel crédito microempresarial. Esta suerte de penali-dad podría desincentivar a las entidades reguladas,tanto a colocar en el microcrédito como a reportar alas centrales de información. Por otro lado, si lospréstamos microempresariales son clasificados comopréstamos de consumo, las previsiones en caso demora suelen ser excesivamente bajas. Esto envía unaseñal errónea a las entidades que otorgan micro-créditos al alentar la falta de disciplina en la investi-gación y el monitoreo de los clientes.

Como cualquier otra operación crediticia, los micro-créditos deben ajustarse a los principios de unasana práctica crediticia, de acuerdo a sus caracterís-ticas particulares. No todas las legislaciones banca-rias explicitan los principios que rigen a la bancaprofesional y mucho menos a la microcrediticia, yaque dan por sobreentendido que los cimientos sonampliamente conocidos a nivel internacional.

Definición del microcrédito

RecomendaciónEl microcrédito debe definirse según los siguientesparámetros: a) es otorgado por una entidadfinanciera a una persona natural, o jurídica, o grupode prestatarios, cuya fuente principal de ingresosproviene de la realización de actividades empresaria-les de producción, comercialización de bienes oprestación de servicios; b) no necesariamente cuentacon documentación o registros formales de respaldosobre los ingresos y la capacidad de pago del solici-tante ni con garantías reales registradas; y c) típica-mente es otorgado sobre la base del carácter (dis-posición a repagar) del solicitante y a partir de unanálisis del flujo de caja combinado de su negocio yde su hogar.

Además, es útil fijar un monto absoluto que delimi-ta la definición y corresponde al monto más allá delcual normalmente no habrá micropréstamos basa-dos en este tipo de análisis de carácter y análisis sim-ples de flujos de caja. Más bien, para préstamossuperiores a este monto, debe otorgarse mayorimportancia a la obtención de estados financieros,garantías reales registradas y a otros elementos más

tradicionales de mitigación de riesgos, en vista de los mayores riesgos que representan los préstamosmayores. El monto exacto depende del nivel eco-nómico de cada país y en el contexto latinoameri-cano variaría entre US$ 5.000 y US$10.000.

Dado lo anterior, una definición apropiada delmicrocrédito podría ser la de “crédito no mayor aUS$ 7.500 concedido a un prestatario, sea personanatural o jurídica, o a un grupo de prestatarios congarantía mancomunada o solidaria, destinado a fi-nanciar actividades de producción, comercializacióno prestación de servicios, cuya fuente principal depago la constituye el producto de las ventas e ingre-sos generados por dichas actividades, debidamenteacreditados”.

La definición de microcrédito debería ser utilizadapor el supervisor para establecer directrices apropia-das para la documentación de los préstamos, garan-tías, definición de la mora, clasificación de la cartera,previsiones, reprogramaciones y castigos.

Justificación

La recomendación se plantea desde una óptica detécnica bancaria, donde lo que interesa de manerafundamental es la fuente de pago de una operacióncrediticia (que son los ingresos de un negocio) y elhecho de que la entidad que opera con microcrédi-to utilice procedimientos adecuados para que suspropios oficiales de crédito puedan llegar a determi-nar la disposición y capacidad de pago del micro-prestatario en base a observación e indagación.

La definición sugerida implica la conveniencia deque la normativa prudencial aplicable y el enfoquede los supervisores bancarios respecto del micro-crédito hagan un deslinde de las definiciones demicroempresa contenidas en las legislaciones tribu-tarias o del sector social. También se debe haceruna clara diferenciación del crédito de consumo,cuya naturaleza y características de análisis de ries-go son distintas y se basan en la confirmacióndocumental, por parte de un tercero, de la estabili-dad del salario.

Por otra parte, tampoco es pertinente definir almicrocrédito en base a las características socio-económicas de los microempresarios o pequeñosprestatarios, tales como el monto de sus activos(incluyendo activos fijos o no), sus ventas o ingre-sos, o el número de sus trabajadores (formales o


informales). Ello complicaría innecesariamente alas entidades financieras y a los entes de super-visión, ya que estas variables no necesariamentereflejan niveles de riesgo crediticio ni son fáciles demedir, salvo en forma aproximada. Además, ladefinición aquí sugerida conlleva un elemento deestabilidad jurídica puesto que no está sujeta a loseventuales cambios que por razones políticaspuedan introducirse cada cierto tiempo en lasdefiniciones legales de microempresa o microem-presario. Además, la definición anotada es amplia yno excluyente, pues puede incluir a todo negociounipersonal o familiar, con o sin empleados, queopera en pequeña escala, con frecuencia en el sec-tor informal, y cuya fuente de ingresos está consti-tuida por las ventas de bienes o servicios, y no porun ingreso estable como lo tendría, por ejemplo,una familia del sector asalariado.

Ejemplos

En Bolivia, Perú y Colombia se han logrado impor-tantes avances, aún perfectibles, en cuanto a ladefinición del microcrédito y a su diferencia con elcrédito de consumo. En Paraguay se está con-siderando crear un régimen especial para micro-créditos, lo cual también posibilita un tratamientoprudencial diferenciado.

BLa Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras (SBEF) define como “microcrédito” alcrédito concedido a un prestatario, sea persona na-tural o jurídica, o a un grupo de prestatarios congarantía mancomunada o solidaria, destinado afinanciar actividades en pequeña escala, de produc-ción, comercialización o prestación de servicios,cuya fuente principal de pago la constituye el pro-ducto de las ventas e ingresos generados por dichasactividades, debidamente acreditados. Se estableceque la aprobación de estos créditos debe estar“respaldada por una verificación y análisis de lasituación financiera del (los) prestatario(s); esteanálisis deberá demostrar la capacidad de pago delos prestatarios, considerando sus posibilidadesreales de honrar la garantía solidaria y mancomu-nada asumida, ante la eventualidad de mora ofalencia de uno o más de sus codeudores. Dichoanálisis incluirá, necesariamente, la consulta a la

Central de Información de Riesgos de la SBEF yotras fuentes de información crediticia”15.

El manual de la SBEF, a su vez, define como “crédi-to de consumo” al préstamo concedido a una per-sona natural a un plazo e intereses pactados, desti-nado a financiar la adquisición de bienes deconsumo o al pago de servicios, amortizable en cuo-tas sucesivas y cuya fuente principal de pago es elsalario de la persona. Dentro de esta definición seincluyen las tarjetas de crédito concedidas a personasasalariadas.

PLa Superintendencia de Banca y Seguros estipulaque los microcréditos son aquellos financiamientosdirectos e indirectos destinados a actividades de pro-ducción, comercio y servicios de personas naturaleso jurídicas, cuyos activos, sin considerar bienesinmuebles, no son superiores a los US$ 20.000 y suendeudamiento total con el sistema no excede dichasuma16. Entre los microcréditos se incluyen a aque-llos otorgados a través de tarjetas de crédito, leasingy otras formas de financiamiento.

Cuando se trata de personas naturales, éstas debentener como fuente principal de ingresos la actividadempresarial, y no pueden ser consideradas en estacategoría las personas cuya principal fuente de ingre-sos es el trabajo asalariado. Según el reglamento, loscréditos de consumo son definidos como aquelloscréditos que se otorgan a las personas naturales paraatender el pago de bienes y servicios no relacionadoscon una actividad empresarial.

CLa Superintendencia Bancaria ha definido el micro-crédito como un crédito otorgado a microempresascuyo saldo de endeudamiento con la respectiva enti-dad no supera veinticinco (25) salarios mínimoslegales mensuales vigentes (US$ 2.890). Por micro-empresa se entiende toda unidad de explotacióneconómica, realizada por persona natural o jurídica,dedicada a actividades empresariales, agropecuarias,industriales, comerciales o de servicios, rural ourbana, cuya planta de personal no supere diez (10)trabajadores y sus activos totales sean inferiores aquinientos un (501) salarios mínimos legales men-suales vigentes17.

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15 Manual de Recopilación de Normas de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras-SBEF (Título V, Capítulos II y III).16 Reglamento para la Evaluación y Clasificación del Deudor y la Exigencia de Provisiones de la Superintendencia de Banca y Seguros (Capítulo 1, Sección 1.2).17 Circular Externa 050 de octubre de 2001 de la Superintendencia Bancaria.

Intereses

Recomendación

Las entidades financieras deben estar facultadas parafijar libremente las tasas de interés que puedencobrar en sus microcréditos; sin embargo, no debenestar facultadas para modificar las tasas de interés demanera unilateral.

Además, si se ha definido el microcrédito como unaoperación distinta, ésta debe tener su propia estadís-tica de tasas de interés a fin de que se aprecie elimpacto de los mayores gastos operativos en que seincurre en este tipo de operaciones. Si el país operacon límites a la tasa de interés máxima que puedencobrar las entidades financieras, tal estadística per-mitiría aplicar un techo de interés diferenciado queno perjudique tanto al microcrédito. Lo mejor,obviamente, sería no tener ninguna restricción encuanto a la tasa de interés.

Justificación

La naturaleza y las características del microcréditoimplican que la tasa de interés que cobran las enti-dades financieras tiene que ser superior a la queaplican a otros tipos de créditos, fundamentalmentea causa de los mayores costos operativos por unidadprestada en que se incurre en créditos de pequeñomonto. Por esta razón, las tasas máximas vinculadasa leyes de usura son inapropiadas y contraprodu-centes para un desarrollo adecuado de los serviciosmicrocrediticios.

Sin embargo, para evitar abusos, es necesario que enlos respectivos contratos de crédito se establezca lametodología para calcular y aplicar las tasas deinterés y se especifiquen los medios para mantenerinformado al prestatario, de una manera sencilla,acerca de lo que tiene que pagar a la entidadfinanciera. Esto es particularmente importante, yaque los clientes de microcrédito suelen tener niveleslimitados de educación y de experiencia bancaria.

Ejemplo

CDurante los últimos años las entidades microfi-nancieras en Colombia han soportado una presiónconstante derivada de un límite restrictivo de la tasade interés. Esto ha dificultado sus esfuerzos para lle-gar a clientes más pequeños y, en algunos casos, haamenazado la sobrevivencia de las instituciones.Aunque las normas que determinan el límite al


Tabla 2.1 Países con límites de la tasa de interés para entidades formales

¿Deben incluir comisiones y País Tipo de regulación Base de cálculo Valor actual demás costos del crédito?

Colombia Tasa de usura 1,5 veces el promedio de las tasas 38% (a) Síque están cobrando los bancos en créditos ordinarios de libre asignación

Ecuador Tasa legal máxima Nivel nominal 18% No

Paraguay Tasa de usura 50% por encima del promedio de 76% nominal Sílos créditos de consumo de bancos 60% realcomerciales

Uruguay Tasa legal máxima 75% sobre el promedio del mercado Sí

Fuente: Elaboración propia basada en la encuesta del proyecto.

Nota: (a) Para los microcréditos se permite cobrar hasta un 7,5% adicional.

En el marco de la liberalización de los sistemas

financieros, la mayoría de los países de la región ha

eliminado los controles de la tasa de interés y ha deja-

do la fijación de su nivel a las fuerzas del mercado.

Sin embargo, se aprecia que en algunos países de la

región todavía existen limitaciones en cuanto a la tasa

de interés para las entidades financieras formales (ver

tabla 2.1). Adicionalmente, en muchos países los

códigos civiles y comerciales limitan lo que todas las

demás entidades (incluyendo las fundaciones no

lucrativas y las personas individuales) puedan cobrar

por intereses.

Casilla 2.2 Límites a la tasa de interés

cobro de intereses existen desde hace muchos añosen Colombia, recién a partir del año 1999 se con-virtieron en una limitante en el mercado financieroa raíz del cambio de metodología para calcular elinterés bancario corriente, la cual fue promovida porla Superintendencia Bancaria.

Estas restricciones de las tasas de interés provienende los códigos penal, civil y comercial, en loscuales se define como delito de usura el cobro deintereses equivalentes a 1,5 veces el interés cobra-do por los bancos (con cierta variación entre loscódigos). Para los efectos de estos límites, la Ley45 de 1990 estableció que también se considerancomo intereses los honorarios, comisiones y sumaspagadas por concepto de servicios vinculadosdirectamente con el crédito. La única excepción aesta regla la constituyen las comisiones de tarjetade crédito de acuerdo con lo definido por la JuntaMonetaria. Cabe señalar que, según el CódigoPenal, el cobro de intereses de usura conduce auna pena de 6 meses de prisión y a la imposiciónde una multa pecuniaria.

Los problemas surgieron en marzo de 1999, cuandoel Gobierno Nacional, en vista de la persistencia delos elevados niveles de las tasas de interés, decidiótratar de bajarlas utilizando los límites de usura.Con este propósito, se incluyeron en el cálculo de latasa referencial los créditos preferenciales, que evi-dentemente son los de mayor volumen y menorescostos operativos. No se incluyó dentro del cálculoel otro extremo del mercado, es decir, la tasa de lastarjetas de crédito. El efecto de este cambio fue undescenso dramático de la tasa certificada, la cualbajó entre 12 y 14 puntos porcentuales.

Este descenso en la tasa referencial hizo práctica-mente imposible que las entidades microfinancieraspudieran mantener sus operaciones. Después deacciones de cabildeo y de la consulta extensa con elpoder legislativo, se logró cierto alivio con laaprobación de la Ley 590 de 2000 que, expedidacon el propósito de promover el desarrollo de lasmicro, pequeñas y medianas empresas, establecióque las entidades financieras podrían cobrar hono-rarios y comisiones hasta por un monto equivalenteal 7,5% anual anticipado sobre el valor de los crédi-tos menores de 25 salarios mínimos (US$ 2.980).Durante el mismo año, la Superintendencia tam-bién introdujo algunas modificaciones en la fórmu-la de la tasa referencial, lo que proporcionó un alivioadicional. Sin embargo, aun con estos cambios, las

entidades financieras que operan con microcréditocontinúan bajo una gran presión para cubrir el costode sus operaciones.

Transparencia contractual

Recomendación

Dado que las entidades financieras que operan conmicrocrédito atienden en forma masiva a personasde menores ingresos y nivel educacional limitado, laregulación debe exigir la observancia estricta de nor-mas de equidad, transparencia, información y justi-cia contractual para estos tipos de operaciones. Estotiene el propósito de evitar contingencias pordemandas judiciales derivadas de cláusulas leoninasy también por abuso de posición contractual. Sedebe asegurar que los microprestatarios puedanconocer de manera sencilla los elementos que seincluyen en la tasa de interés—la forma de su cál-culo y, en el caso del cobro de tasas variables, el usode una tasa de referencia no influenciable por laentidad. En este sentido, los contratos de créditodeben ser acompañados de cartillas explicativas queestablezcan, en un lenguaje simple, los derechos yobligaciones de ambas partes. Cuando se exijan fon-dos o depósitos compensatorios (o pagos de aporta-ciones en el caso de las cooperativas de ahorro ycrédito), estos aspectos deben incluirse en el cálculodel costo efectivo del microcrédito y deben ser infor-mados a los clientes.

Justificación

Los clientes de las entidades microfinancieras seencuentran entre los más expuestos y vulnerables enlas sociedades latinoamericanas. Muchas veces sueducación formal es escasa y su experiencia con elsistema financiero formal es limitada. Como resulta-do, las normas y los estándares que aumentan latransparencia y la justicia contractual tenderán abeneficiarlos más que a los clientes más sofisticados.Por el contrario, los estándares inadecuados podríanmotivar y finalmente exponer a las entidadesfinancieras a una acción legal promovida porclientes insatisfechos. Aunque este tipo de proble-mas no necesariamente amenaza la solvencia de lasentidades, sí amenaza la imagen y la confianza de lasmismas al nivel local, nacional y regional.

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En algunos países se han podido apreciar gravescuestionamientos relativos a la falta de claridad ytransparencia contractual en la actividad microcre-diticia. Estos cuestionamientos se refieren a que seaduce que los contratos de créditos, en algunoscasos, no contienen ni reflejan de manera precisa einequívoca las obligaciones y derechos de las partescontratantes. En otros países se incorporan cláusulasy condiciones carentes de equidad, cobros aleatoriosexorbitantes y/o facultades de decisión e inter-pretación unilateral, con notoria preeminencia afavor de la entidad crediticia y en desmedro delprestatario. Asimismo, se ha notado la falta de infor-mación e ilustración al prestatario sobre los ver-daderos alcances y consecuencias que se derivan delcorrespondiente acto jurídico contractual. Esta faltade información se ha calificado como una actitudconsciente por parte de la entidad prestamista.

Ejemplo

La situación descrita se ha visto en algunos países(como Bolivia y Colombia) y ha traído como con-secuencia no sólo la reticencia de los deudores indi-viduales a cumplir con sus obligaciones frente a laentidad financiera sino, además, ha propiciado laorganización de éstos en “sindicatos de deudores”.Estos grupos han criticado y cuestionado de mane-ra muy dura las deficiencias en la contratación, ca-talogándolas de prácticas abusivas y generando conello falsas expectativas que impulsan la cultura delno-pago. Por otro lado, algunas organizaciones pri-vadas y aun algunas agencias oficiales de defensadel consumidor han observado estas prácticas, conlo que se corre el riesgo no sólo de que sean asu-midas como argumentos de defensa en juicio sinoque inclusive pudieran ser acogidas por las autori-dades jurisdiccionales, con sus presumibles conse-cuencias.

BLa capacidad para establecer libremente las tasas deinterés es crucial para las microfinanzas. Sin embar-go, en Bolivia las altas tasas de interés de lasfinancieras de consumo han generado una crisis queha dado lugar a la aparición de varios “sindicatos dedeudores”, que exigen ampliaciones de plazos,reprogramaciones, condonaciones de interesespenales y otros conceptos, desistimiento de juicios,retiro de presiones por parte de las empresas

cobradoras, e incluso condonaciones totales de losmontos adeudados18. A estas agrupaciones se estánafiliando personas que no pueden pagar sus deudascon bancos, mutuales, fondos financieros privados,cooperativas de ahorro y crédito y organizaciones nogubernamentales.

Los reclamos más frecuentes de los pequeñosprestatarios están relacionados con: a) el cobro indis-criminado de intereses y de los gastos para lograr undiferimiento de pago, b) la incautación indebida desus bienes, c) la falta de entrega de contratos, d) eluso de letreros y pintado de paredes con leyendasdenigrantes en sus domicilios y e) el amedrenta-miento de familiares.

Durante 2001 las protestas de los pequeños deu-dores bolivianos llegaron a concentrar numerosaspersonas por más de 40 días en la ciudad de La Paz.Los deudores, procedentes de todo el país, tomaronlas calles, violentaron instalaciones de bancos eincluso tomaron por la fuerza las instalaciones de laSuperintendencia y retuvieron a su personal por 10horas.

Además de tener conflictos con las entidadesfinancieras, algunos pequeños prestatarios hanencontrado problemas con su propio “sindicato dedeudores”. Entidades oficiales (Superintendencia deBancos y ciertas prefecturas) han recibido denunciasde engaños a los asociados a quienes se les estaríacobrando ciertas sumas de dinero con la promesa delograr la condonación de sus deudas, por lo que sehan iniciado investigaciones sobre presuntas estafas.

Garantías

Recomendación

La regulación debe disponer que cada entidadfinanciera establezca el monto de crédito a partir delcual exigirá de sus clientes garantías reales registradasy/o una documentación formal sobre sus activi-dades. El microcrédito requiere de esta flexibilidaddado que las garantías normalmente consisten en elpatrimonio general del deudor y su reputación


18 Entre dichos “sindicatos” se encuentran la Asociación Nacional de Pequeños Prestatarios, la Asociación de Pequeños Prestatarios Solidarios enMora, la Organización de Deudores en General y el Bloque de Defensa del Deudor.

debidamente comprobados (garantía quirografaria);en los bienes muebles e inmuebles que éste específi-camente señale de su activo (sujetos o no a registro);o en la garantía personal de un tercero.

Es pertinente señalar que las entidades microfi-nancieras exitosas de la región típicamente exigenuna garantía real registrada (vehículos, inmuebles) apartir de montos superiores a entre US$ 5.000 aUS$ 10.000, por lo cual la flexibilidad regulatoriadebería, como mínimo, ser ligada a este monto (o a la definición del microcrédito, si ha sidoestablecida). En el caso de créditos concedidos conprendas no registradas, los respectivos contratosdeben detallar las características de los bienes, suvalor declarado, su ubicación, la actuación del deu-dor como depositario y la aceptación de ser entre-gados en garantía del crédito.

Justificación

Por lo general, las garantías utilizadas en el micro-crédito son prendas de bienes no sujetos a registroy bienes personales que no dan la misma seguridadque las garantías reales registrables. Los micro-créditos que se conceden sin que medien garantíasprendarias registradas o hipotecarias deben serrespaldados por garantes personales (microempre-sarios o no) adecuadamente evaluados en su activi-dad y flujo de caja, o por alguno de los bienes delnegocio y/o de uso doméstico declarados por elprestatario. No obstante que estos bienes no cons-tituyen una fuente de recuperación del crédito(dados los costos asociados a su valuación, registroy adjudicación y a su reducido valor probable demercado), conllevan un alto simbolismo de presiónde cobro por el valor que tienen para el cliente,razón por la cual sus características deben quedarclaramente establecidas en el respectivo contratode crédito.

La falta de garantías ejecutables influye en las tasasde interés relativamente elevadas. De ahí la necesi-dad de mejorar los registros públicos de la propiedadmueble e inmueble para facilitar el uso y la gama dedistintos bienes como garantía de créditos; esto per-mitiría el acceso de los microprestatarios a otros pro-ductos crediticios de menor costo.

EjemploPEn los últimos años la modernización de los re-

gistros y la simplificación administrativa en Perúhan determinado la reducción significativa del costode constituir garantías y sus plazos, facilitando conello el desarrollo del pequeño crédito.

Actualmente, las garantías hipotecarias se puedenconstituir en tres días como garantías flotantes, querespalden hasta por una suma dada todos los finan-ciamientos que la entidad de microcrédito otorgueal prestatario. Para una hipoteca por US$ 5.000 sedebe pagar al Registro Público US$ 30 (6 por mildel valor de la hipoteca) más US$ 0,68 (2 soles) alnotario por la legalización de cada firma. Para gene-rar el gravamen se inscribe directamente el contratode préstamo, sin necesidad de extender una escritu-ra pública ante notario. Como costos adicionales sedeben incluir los US$ 50 a 75 que cobra un tasadorinscrito en el Registro de Peritos Tasadores para emi-tir un informe de valuación, acompañado de foto-grafías; asimismo, los US$ 14,40 que cobran losRegistros por la copia literal de dominio y el certifi-cado registral inmobiliario. En general, los proble-mas legales de la constitución de la hipoteca sonresueltos en un día por el abogado de la entidadmicrofinanciera. En total la tramitación de un crédi-to con garantía hipotecaria puede demorar una se-mana en los casos normales y hasta dos cuando sepresentan dificultades en su formalización.

A pesar de su modernización, el empleo de la garan-tía hipotecaria en Huancayo está limitado porquesólo el 30% de las pequeñas y microempresastienen títulos saneados. En su lugar, la prendavehicular es muy utilizada por la gran difusión de lapropiedad de vehículos en muchas pequeñas ymicroempresas, y por la facilidad de ejecutar estasgarantías. La modernización del registro, el altogrado de formalización de la propiedad, la facilidadde embargo y el amplio y dinámico mercado devehículos usados facilitan la reposesión y el rematede los mismos. Para constituir la prenda vehicularse debe suministrar el certificado de libertad degravámenes (costo US$ 7,20), pagar el costo detasación del vehículo (US$ 14,40) e inscribir elcontrato de préstamo en el respectivo Registro delMinisterio de Transportes y Comunicaciones (US$7,20 hasta US$ 28,40, según el valor del vehículo),trámite que demora tres días. De esta forma, se hanreducido de manera significativa los costos detransacción ligados a la constitución de este tipo degarantías.

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Moneda de contratación

Recomendación

La normativa prudencial debe permitir que los con-tratos de microcrédito se denominen en la monedacon la que opera el microempresario según su activi-dad, bien sea en moneda nacional o en monedaextranjera. En consecuencia, las entidades que oper-an con microcrédito deben adecuar sus fuentes defondeo a la moneda en la que operan sus clientes o,en su caso, tomar las coberturas cambiarias respecti-vas. Adicionalmente, la contratación en moneda dis-tinta a la nacional deberá adecuarse a las normasgenerales sobre la posición cambiaria y el manejo dedivisas establecidas para el sistema financiero.

Justificación

Las entidades financieras deberán contemplar que suriesgo aumenta cuando no consideran la monedacon la que opera el microempresario y cuando supolítica de fondeo se desvincula de la naturaleza dela demanda crediticia.

En ocasiones se considera que todo está en orden siuna entidad microfinanciera (o un banco) haobtenido préstamos en dólares y también los otorgaen dólares. Aunque de hecho es necesario que lasentidades financieras hagan corresponder la monedade su activo y pasivo, esto no es suficiente para evi-tar problemas de descalces. En particular, la entidadfinanciera no debería otorgar préstamos en dólares apersonas que no venden sus bienes y servicios a nivelinternacional, tal como lo hicieron muchas enti-dades financieras en Asia entre 1997 y 1998. La tasade mora de estos clientes puede aumentar en formadrástica (y de hecho lo hizo) después de una deva-luación seria.

El aumento de la mora ocurre porque los prestata-rios finales encuentran que el costo de sus préstamosen dólares se dispara al convertirlo a moneda local,mientras que los precios de lo que ellos producenaumentan con mayor lentitud. Si estos clienteshubieran trabajado en el sector expuesto al mercadointernacional (productos para exportación o quecompiten con la importación) su situación proba-blemente habría sido mucho mejor. Esto se debe aque los precios en moneda local de los productos

exportados tienden a aumentar en una devaluación,compensando de esta manera la carga financieralocal de sus préstamos contratados en dólares.

La estrategia apropiada para una entidad financiera,entonces, es otorgar préstamos en moneda extran-jera a aquellos que trabajan en el sector dirigido almercado internacional, y en moneda nacional aaquellos que trabajan en el sector dirigido al merca-do nacional. Esta práctica sólida debería ser reforza-da por la regulación antes recomendada.

Ejemplos

BLa Superintendencia de Bancos y Entidades Finan-cieras de Bolivia establece en su artículo 35 la facul-tad de las entidades financieras de realizar sus opera-ciones en diferentes monedas, estableciendo que “lasentidades financieras bancarias están facultadas pararealizar operaciones pasivas, activas, contingentes yde servicios financieros, tanto en moneda nacionalcomo en moneda extranjera”.

Esta facultad, que se ejerce de manera irrestricta porparte de las entidades financieras salvo el cumpli-miento de normas básicas sobre calce de operacionesactivas y pasivas, ha hecho que la dolarización de lasoperaciones del sistema bancario, incluso las de lasentidades microfinancieras, alcance al 95% de lacartera y al 92% de los pasivos, no obstante que sóloun pequeño porcentaje de los clientes del sistemafinanciero tiene ingresos en dólares. Por tanto, el sis-tema es altamente sensible a shocks externos, como seviene evidenciando por los efectos de las recientescrisis en los mercados emergentes.


Tabla 2.2 La moneda de contratación y el costode los microcréditos

País En moneda nacional En US$

Bolivia Poco usual 28%–36%

Colombia 40%–60% No se utiliza

Paraguay 75%–79% Poco usual

Perú 56%–138% 26%–36%

Fuente: Elaboración propia basada en los informes de caso.

CEn Colombia las operaciones activas de créditopueden ser realizadas en moneda local o extranjera,dependiendo de que si la entidad está autorizadacomo intermediario del mercado cambiario. Sinembargo, las normas cambiarias aplicables a losintermediarios establecen que los recursos obtenidosde financiaciones en moneda extranjera sólo puedendestinarse a las operaciones de crédito en monedaextranjera expresamente autorizadas19. Conside-rando que muchas entidades microfinancieras seendeudan en dólares a través de financiamiento delexterior, la regla descrita puede volverse en un limi-tante importante en su esfuerzo por mantener elcalce apropiado de sus operaciones pasivas y activas.

PEn Perú el marco legal vigente permite que lasempresas financieras otorguen créditos en monedanacional o extranjera, estipulando solamente quedebe existir una correspondencia adecuada entre losplazos y monedas de sus operaciones pasivas y acti-vas. También estipula que se podrán realizar ambostipos de operaciones en moneda nacional reajustableen relación al índice de precios al consumidor, con-signándose en los respectivos contratos después de lacifra correspondiente la frase Valor AdquisitivoConstante20.

Proceso crediticio interno

Recomendación

La regulación debe establecer que las entidadesfinancieras que operan con microcrédito cuentencon manuales y políticas escritas en donde seexpliciten los controles ejercidos en los diversosniveles de la organización para propósitos deaprobación, administración y cobranza de losmicrocréditos e incluso para el control de los pro-pios oficiales de crédito. Dichos controles debendejar evidencias de su ejecución tanto en las carpetasde crédito como en los demás registros que señale elmanual de crédito. Aunque los controles deben serprecisos, no es recomendable regular o intentar pre-definir el proceso crediticio interno.

Justificación

En vista de las características particulares de la tec-nología microcrediticia y de la necesidad de adap-tarlas constantemente a las necesidades de losclientes, es importante que las entidades que operancon microcrédito tengan la flexibilidad necesariapara diseñar procesos crediticios internos apropia-dos. Sus mecanismos de control deberían diseñarsede forma tal que tomen en cuenta las característicasparticulares de la tecnología microcrediticia y quemitiguen los riesgos que surgen a raíz de la misma.

De hecho, las entidades microfinancieras exitosascuentan con mecanismos sofisticados de adminis-tración y control interno diferentes a los de otrostipos de crédito. Los controles difieren desde laforma en que se custodian las carpetas de crédito yse realiza el seguimiento a los clientes (incluyendoconsultas periódicas a centrales de riesgos sobre elendeudamiento de los clientes), hasta la maneracómo los oficiales y funcionarios de nivel medio sonremunerados en función del desempeño de susrespectivas carteras crediticias.

Cabe señalar que tradicionalmente las cooperativasde ahorro y crédito han basado su concesión credi-ticia en el ahorro sistemático previo. Esto no sólorepresenta la acumulación gradual de recursos queservirán de garantía, sino que, en el caso de per-sonas no asalariadas, constituye un mecanismo através del cual estas entidades evalúan su capacidadpara generar excedentes. Esta evaluación se hace deforma análoga y a un costo menor, aunque en unproceso más lento, que la tecnología microcrediti-cia basada en la recolección de datos por un agentede crédito y la concesión inmediata del crédito. Lasexperiencias cooperativas muestran que no siempreda buenos resultados la búsqueda del crecimientoacelerado de la cartera de personas sin un salariofijo, si esto significa dejar de lado la práctica sanadel ahorro previo en favor de otro enfoque denegocios.

EjemplosLas autoridades de supervisión en Bolivia y Perú hantomado medidas deliberadas para permitir que lasinstituciones financieras puedan desarrollar y aplicarprocesos crediticios adecuados cuando atienden a lasmicroempresas.

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19 Resolución Externa 8 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República.20 Art. 178 y 240 de la Ley General del Sistema Financiero y de Sistema de Seguros y Orgánica de la SBS (Ley No 26702).

BSegún la normativa de la Superintendencia, las car-petas de los créditos por un monto inferior a los Bs500 mil (unos US$ 80 mil), ya se trate de clientescomerciales, hipotecarios de vivienda, de consumo omicrocréditos, no requieren incluir información decarácter formal y legal que es típica del accionar delos grandes emprendimientos económicos.

En efecto, la Superintendencia estipula que lasentidades que operen con microcréditos y otroscréditos hasta el monto mencionado, deberánmantener “la información que establezca su propiatecnología crediticia”21, la cual deberá considerarcomo mínimo:

1) Carpeta(s) de crédito, físicas o en medios mag-néticos, para cada prestatario o grupo prestatario,conteniendo la información requerida en losmanuales de crédito de la propia entidad.

2) Manuales de crédito que expliquen la tecnologíacrediticia y el detalle de la documentaciónrequerida para la correcta aplicación de la misma,incluyendo: a) descripción de la estructura orga-nizativa del área de créditos y del área encargadadel control interno de la actividad crediticia, y elmanual de funciones del personal; b) identifi-cación de los prestatarios y de los responsables dela aprobación de sus créditos; c) detalle de la doc-umentación que los responsables de la aprobaciónde los créditos deben analizar antes de emitir laaprobación respectiva (entre esta documentacióndeben constar los criterios de elegibilidad de losprestatarios y el tipo, monto, plazo, tasa de interésy garantías del crédito en función de las carac-terísticas del prestatario); d) detalle de la docu-mentación que debe ser generada para evidenciarla administración y seguimiento de los créditos,así como la documentación requerida para evi-denciar la existencia y aplicación de mecanismospertinentes de control interno; e) detalle de lainformación que debe ser generada para eviden-ciar las gestiones de cobro, tanto por la víaadministrativa como por la vía judicial, para cadatipo o modalidad de crédito; y, f ) descripción delas políticas para la constitución de previsionespara créditos incobrables y para el castigo decréditos irrecuperables.

PPara facilitar la colocación de créditos a la microem-presa, la Superintendencia de Banca y Seguros haestablecido que los intermediarios podrán pres-cindir de algunos de los requisitos documentalesexigidos y están facultados para elaborar en formaconjunta con el cliente indicadores mínimos quepermitan determinar la capacidad de pago para el cumplimiento de la obligación. A su vez, laSuperintendencia ha determinado que los interme-diarios deberán presentarle las políticas y procedi-mientos aprobados para el otorgamiento de loscréditos a la microempresa, incluyendo el detalle delos requisitos documentales mínimos exigidos a losclientes22. La Superintendencia podrá solicitar lainclusión de información complementaria y deberáser notificada acerca de las modificaciones de políti-ca relativas a la exigencia de presentación de infor-mación mínima.

Documentación del cliente

Recomendación

La documentación formal exigida por la normativaa las entidades financieras para la concesión de crédi-to a un microempresario debe ser mínima y estarreferida a la constancia de la verificación de la iden-tidad del cliente y de su domicilio. Naturalmente,esta información debe estar acompañada de la infor-mación generada por el oficial de crédito de la enti-dad financiera, conforme a lo establecido en supropia tecnología crediticia, incluyendo la verifi-cación de los pasivos del cliente a través de la con-sulta a una central de riesgos u otros medios.

No obstante, y en atención a las características de losmicroempresarios, las entidades financieras nodeben ser obligadas a exigir a éstos constancia delcumplimiento de sus obligaciones tributarias o esta-dos financieros. Asimismo, debe procurarse la exis-tencia de un régimen legal especial para los contratosde menor cuantía que no exija formalidades queretrasen o encarezcan la operación, tales como laparticipación de un abogado o notario público y lainscripción registral del contrato, excepto cuando la


21 Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras de la Superintendencia, Título V, Capítulo I, Sección 9.22 Circular SBS B-2000-98 y Resolución No. 572-97, Capítulo I, Sección 2.1.

operación caiga en mora y la entidad financieradecida hacerla exigible por la vía judicial.

Justificación

Una de las características del microcrédito es que eldeudor carece de información financiera formalsobre su negocio; normalmente no lleva una con-tabilidad (por ejemplo, solamente usa una libreta deanotaciones) y, por ende, no tiene estadosfinancieros ni flujos de caja. En este contexto, lascuentas sobre la unidad familiar y el negocio noestán separadas.

Por lo tanto, las entidades financieras que otorganmicrocrédito recopilan, desde un inicio y de buenafe, la información sobre las actividades comerciales yel entorno familiar del cliente. De allí que las diver-sas tecnologías microcrediticias exitosas basen ladecisión de conceder un crédito en función de entre-vistas, visitas oculares, uso de referencias de acree-dores y vecinos, y de la limitada documentación quees entregada por el cliente potencial, tanto de sunegocio como de su hogar (unidad familiar)23.

Seguidamente, el agente de crédito analiza la infor-mación obtenida y asigna valor a los bienes, estableceel monto de las acreencias a través de la consulta auna central de riesgos u otros medios y, por diferen-cia, determina el monto del patrimonio del solici-tante. Paralelamente, calcula las necesidades de cajapara comprar mercaderías y cubrir las necesidadesdel hogar, el flujo de caja por la venta de bienes o ser-vicios y, por diferencia, determinar los fondosdisponibles para pagar a los acreedores. En base a estainformación prepara los estados financieros y flujosde caja proforma, con la finalidad de determinar yproponer al comité de crédito el monto del crédito yel esquema de amortizaciones en función del patri-monio y del saldo de caja disponible.

Ejemplos

BEn el caso de la Caja Los Andes, el formulario deanálisis para el otorgamiento del primer crédito a unmicroempresario incluye la siguiente información:

1. Datos de la unidad socioeconómica● Datos personales del solicitante● Datos del cónyuge o codeudor

● Bienes de la unidad familiar y tiempo de residencia

● Datos de la unidad familiar, incluyendodependientes, gastos familiares e ingresos fuera del negocio

2. Datos generales de la microempresa● Actividad, localización, antigüedad, número

de empleados y otros● Características de la comercialización/

producción● Condiciones de venta● Niveles de producción● Condiciones de compra● Costos de personal

3. Situación financiera● Elaboración del balance general y estimación

del patrimonio familiar● Cálculo de los ingresos y egresos mensuales

y estimación del saldo disponible de la unidad familiar

4. Consulta a la central de riesgos de la Super-intendencia de Bancos y Entidades Financieras

PLa Circular SBS B-1931-92 de la Superinten-dencia de Banca y Seguros (SBS) define la infor-mación mínima requerida para el otorgamiento delcrédito y la clasificación de los deudores, incluyen-do la documentación que debe incluirse en larespectiva carpeta. Sin embargo, estos requisitoscorresponden a las necesidades del crédito comer-cial destinado a empresas formales que cuentancon una amplia serie de documentos y registrosformales que generalmente no están disponibles enlas microempresas. De ahí que, para facilitar lascolocaciones de microcrédito, la SBS haya estable-cido que los intermediarios podrán prescindir dealgunos de los requisitos documentarios exigidos,facultándoles para elaborar en forma conjunta conel cliente indicadores mínimos que permitan deter-minar la capacidad de pago para el cumplimientode la obligación. A su vez, la SBS ha determinadoque los intermediarios deberán presentar a la SBSlas políticas y procedimientos aprobados para elotorgamiento de los microcréditos, incluyendo eldetalle de los requisitos documentarios mínimosexigidos a los clientes24. La SBS podrá solicitar lainclusión de información complementaria y deberáser informada en lo relativo a las modificaciones de

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23 A diferencia del crédito de consumo, donde se analiza únicamente la unidad familiar, y del crédito comercial, donde sólo se analiza el negocio.24 Circular SBS B-2000-98 y Resolución No. 572-97, Capítulo I, Sección 2.1.

política en cuanto a la exigencia de presentación deinformación mínima.

De esta forma, el marco regulatorio vigente hareconocido las diferencias entre las colocacionescomerciales y las orientadas a la microempresa, flexi-bilizando significativamente los requerimientos deinformación y documentación de estas últimas. Deesta manera se reducen los costos operativos de otor-gar un gran número de pequeños préstamos y seeliminan exigencias de documentación que podríandificultar enormemente el acceso de las microem-presas al financiamiento. Al mismo tiempo, elorganismo supervisor revisa las políticas adoptadaspor cada intermediario para la evaluación y docu-mentación de los préstamos a través de sus exámenesde la calidad de la cartera y de sus visitas a losprestatarios.

Algunas entidades que operan con microcrédito(sobre todo las entidades ligadas a la banca de con-sumo) solicitan a sus clientes microempresarios lapresentación de su inscripción tributaria y las últi-mas declaraciones de impuestos. Sin embargo, losintermediarios peruanos no están obligados a veri-ficar si sus microprestatarios cuentan con unnúmero del Registro Único del Contribuyente nitampoco controlar si se encuentran al día en elcumplimiento de sus obligaciones tributarias. Laverificación tributaria constituye, más bien, un ele-mento de la evaluación de la capacidad de pago ehistorial de cumplimiento del cliente.

Es importante diferenciar claramente entre las fun-ciones de la evaluación crediticia y el control delcumplimiento tributario. Este último debe ser rea-lizado por el organismo competente en base a suspropias herramientas de supervisión y no debería serdelegado a los intermediarios financieros. Valedestacar que la mayoría de las entidades que operancon microcrédito prefieren que el oficial de créditoestime directamente la capacidad de pago del clientey verifique el récord crediticio en la Central deRiesgos, ya que muchas veces no son confiables lasinformaciones suministradas por las microempresasa las autoridades tributarias.

También resulta relevante agregar que en Perú loscontratos de préstamo no requieren la partici-pación de un notario público para legalizar las fir-mas. Sólo se requiere dicho trámite para la inscrip-ción de garantías en los registros públicos. Enpromedio, un notario cobra entre US$ 0,85 y US$

1,42 por legalizar una firma, por lo que no consti-tuye un costo prohibitivo para los clientes micro-empresarios.

CEn Colombia, aunque la Superintendencia Bancariano ha tomado medidas específicas para simplificarlos requerimientos de documentación para el micro-crédito, el marco regulatorio contiene algunas esti-pulaciones que podrían facilitar la concesión de estostipos de créditos.

La Superintendencia define que la información mí-nima exigible es aquella que la entidad considerenecesaria para determinar la capacidad de pago y sol-vencia económica de los deudores potenciales.Además, establece que los solicitantes de crédito pre-senten una copia del documento de identidad, refe-rencias bancarias, estados financieros, declaración dela renta y certificación positiva de una central deriesgos. Sin embargo, la Superintendencia Bancariaha aclarado que las personas no asalariadas no estánobligadas a declarar renta por sus condiciones patri-moniales. También ha aclarado que no es proce-dente exigir la presentación de balances certificadospor contador público, excepto en los casos en quesea obligatorio llevar la contabilidad, de las personasque tienen la calidad de comerciantes según elartículo 10 del Código de Comercio.

Definición de mora

Recomendación

Dadas las características del microcrédito, las enti-dades deben reconocer de manera automática el ries-go de estos créditos frente a la posibilidad de mora.En tal sentido, la normativa debe establecer unaclara definición de la mora, atraso o incumplimien-to en el pago de un crédito, señalando que al díasiguiente en que se incumple con el pago de unmicrocrédito o una cuota de un microcrédito: a) elsaldo total del crédito debe ser registrado comocrédito vencido, b) se debe suspender la generaciónde ingresos por intereses hasta que sean efectiva-mente percibidos, y c) se deben previsionar o rever-tir los intereses por cobrar en un plazo no mayor de90 días.


La definición de la mora debe incluir también pau-tas sobre reprogramaciones, previsiones y castigos decréditos morosos.

La fijación de plazos y períodos de amortización delos microcréditos debe dejarse a la entera libertad yresponsabilidad de las entidades financieras.

Justificación

La importancia de contar con normas contablesestrictas para el reconocimiento de la mora, particu-larmente en el caso del microcrédito, radica en queéstas obligan a la administración de las entidadesfinancieras a ejecutar de manera inmediata lasacciones de cobro pertinentes25. Por otra parte, ladefinición adecuada de la mora permite, además,realizar el monitoreo oportuno de la situación realde cada entidad microcrediticia y del mercado enconjunto, dado que a nivel de cada entidad:

(a) Se reconoce oportunamente el riesgo del micro-crédito vía la suspensión en la generación deingresos por intereses, el previsionamiento delcapital prestado y la previsión o reversión de losintereses contabilizados como ingresos pendi-entes de cobro.

(b) Se establece a partir de qué día un crédito debedarse de baja de los libros (castigo), ya sea previoproceso judicial o en forma directa cuando loamerite el bajo monto individual de los créditos.

(c) Se calcula de manera más realista y ajustada elnivel de su cartera atrasada, ya que el ocul-tamiento de la mora es mucho más impactanteen una cartera de microcrédito que en unacartera comercial (que, entre otros, cuenta congarantías para la mayoría de sus préstamos).

Y dado que a nivel del sistema financiero:

(d) Se computa la mora sobre criterios objetivos quefaciliten su comparación a nivel de todas lasentidades.

(e) Se facilita el seguimiento del monto y el com-portamiento de pago de los prestatarios a niveldel país.

(f ) Se crean condiciones para una sana compe-tencia.

Ejemplos

A continuación se muestran dos ejemplos deltratamiento de la mora. Las normas bolivianas sonejemplos de buena práctica en esta área, mientrasque las de Paraguay deberían ser fortalecidas.

BEl manual de cuentas para bancos y entidadesfinancieras de la Superintendencia establece que apartir del día siguiente del vencimiento de un crédi-to o una cuota, el saldo total se registra como crédi-to atrasado y se suspende el ingreso por intereses. Alos treinta días de atraso, el crédito se registra comocrédito vencido y, a los noventa, los intereses deven-gados no cobrados durante la vigencia del créditoson trasladados a una cuenta de orden de productosen suspenso, con cargo a gastos.

Adicionalmente, la Superintendencia establece que“para el caso de créditos pagaderos en cuotas, lamora se cuenta desde el día de vencimiento de lacuota atrasada más antigua de acuerdo al cronogra-ma original de pagos y se considera como vencido elsaldo total de la operación, hasta el día en que éstasea puesta totalmente al día, tanto en capital comoen intereses. Los créditos que no tengan una fechade vencimiento se considerarán en mora desde suorigen. Los créditos que se destinen a cancelar otroscréditos sin que exista un nuevo análisis de la capaci-dad de pago del prestatario, de forma que quededemostrada la capacidad de cumplir con las nuevascondiciones pactadas, se considerarán vencidosdesde la fecha en la cual entró en mora el créditooriginal o el crédito originado en la última reprogra-mación realizada correctamente”26.

PEn el caso de Paraguay, la Superintendencia haestablecido que el ingreso por intereses se suspende aldía siguiente del vencimiento de un crédito pagaderoen una sola cuota de capital e intereses. Sin embargo,en los créditos pagaderos en cuotas, la suspensiónopera a partir del momento en que alguna de ellascomplete más de 60 días de atraso en el pago27.

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25 Con la finalidad de permitir al prestatario ponerse al día en su plan de pagos o de proceder a su castigo en vista de la imposibilidad de cobroy la falta de garantías como fuente de repago.26 Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras de la Superintendencia (Título V, Capítulo I, Sección 1, Art. 3).27 Resolución BCP No. 8, Acta 252 del 30 de diciembre de 1996.

Este sistema, además de permitir la generación deingresos por concepto de operaciones en que elcliente ha incumplido con su obligación en los pla-zos estipulados, introduce un elemento de distor-sión en las negociaciones crediticias entre las enti-dades financieras y sus clientes. Considerando queun crédito pagadero en un solo vencimiento tienedesventajas en cuanto al reconocimiento de losingresos contables del intermediario, las entidadesfinancieras tenderán a obligar a sus prestatarios autilizar la modalidad por cuotas, aunque ello nosiempre se ajuste a sus necesidades.

PEl tratamiento de los intereses sobre créditos venci-dos está establecido en la Resolución SBS 357-2000 de la Superintendencia de Banca y Seguros(SBS). La norma indica que los intereses sobrecréditos comerciales vencidos y refinanciados pormás de 15 días no se registran como ingresos, con-tabilizándose solamente como intereses en suspen-so. En el caso de los créditos a microempresas, deconsumo e hipotecarios, los intereses se tienen quecontabilizar como intereses en suspenso a partir delos 30 días de vencidos. Los intereses de micro-créditos que caen en mora se previsionan a partirde los 8 días en mora.

Clasificación de cartera

RecomendaciónAl igual que otros tipos de créditos, la carteramicrocrediticia se debe clasificar permanentementeen categorías de mayor a menor riesgo de recupe-rabilidad. La particularidad del microcrédito radi-ca en que los criterios para la clasificación deben serobjetivos—el número de los días de mora delcrédito y el número de reprogramaciones—y quese aplican con mayor rigidez que en otros tipos decrédito. Como regla general, los microcréditosdeben considerarse en la categoría de máximo riesgo a los 90 días de mora o la tercera reprogra-mación.

Para la debida aplicación de este mecanismo, lasentidades financieras deben contar con sistemas deinformación que les permitan la clasificaciónautomática de su cartera de microcréditos.

JustificaciónDado que la cartera de microcrédito está compuestade miles de operaciones, cada una de ellas insignifi-


Tabla 2.3 Clasificación de un crédito de US$ 1.000 (según el número de días de morosidad)

Categoría Bolivia (a) Perú (b) Colombia(c) Paraguay (d)

1 Hasta 5 días Hasta 8 días Hasta 30 días Hasta 60 días

2 Entre 6 y 30 días Entre 9 y 30 días Entre 31 y 60 días Entre 61 y 120 días

3 Entre 31 y 60 días Entre 31 y 60 días Entre 61 y 90 días Entre121 y 180 días

4 Entre 61 y 90 días Entre 61 y 120 días Entre 91 y 180 días Entre181 y 360 días

5 Más de 90 días Más de 120 días Más de 180 días Más de 360 días


Notas: (a) Bolivia: el microcrédito está definido como un tipo de crédito en particular. En las categorías 3, 4 y 5 también se clasifican los créditos con 1, 2 y 3 reprogramaciones,respectivamente.

(b) Perú: el crédito a la microempresa está definido como un tipo de crédito en particular.

(c) Colombia: el microcrédito está definido como los créditos otorgados a empresas cuyo saldo de endeudamiento con la respectiva entidad no supera 25 salarios mínimos legalesmensuales vigentes (US$ 2.890). Por microempresa se entiende toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades empresariales,agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, cuya planta de personal no supere diez (10) trabajadores y sus activos totales sean inferiores a 501 salariosmínimos legales mensuales vigentes.

(d) Paraguay: no existe una definición especial para microcréditos. Existe una subcategoría de deudores comerciales denominada “pequeños deudores comerciales” con obligacionesmenores al 4% y 3% del capital mínimo de los bancos y financieras, respectivamente. Como se mencionó anteriormente, la Superintendencia se encuentra en proceso de proponeruna categoría especial para los microcréditos bajo el rubro general de préstamos comerciales.

cante desde un punto de vista de riesgo individual,resultaría antieconómico clasificarlas como se hacecon un crédito comercial, tomando en cuenta lasventas y los flujos de caja del deudor, su capacidad deservicio de la deuda y su endeudamiento total en elsistema financiero. Por ello, es mejor optar por unprocedimiento simple pero rígido a través del cual losmicrocréditos se clasifican rápidamente de una a otracategoría, las cuales usualmente son cinco. Por otrolado, se trata de operaciones de plazo relativo corto(incluso con pagos semanales) y por eso se debereducir el tiempo necesario para llegar a la categoríade máximo riesgo. Cabe señalar que los citados 90días es un parámetro utilizado por las entidadesmicrofinancieras líderes de la región. Adicionalmen-te, dado el alto riesgo de los créditos reprogramados,se debe considerar que dichos créditos se clasifiquenen una categoría de más alto riesgo que la categoríaindicada por su número de días de mora.

Por otro lado, existen entidades que presentan riesgosaltos no solamente al nivel de operaciones individ-uales sino en sus propias políticas de concesión yadministración de créditos, o que por ejemplo, tie-nen una clientela altamente endeudada en otras en-tidades financieras. Es difícil reconocer estos riesgosen la clasificación automática de créditos indivi-duales, por lo cual los supervisores deben usar otrosinstrumentos, tales como la evaluación de tec-nologías crediticias y la imposición de previsionesgenéricas.

Ejemplo

Las prácticas más prudentes para la clasificación delos microcréditos han sido establecidas por lassuperintendencias bancarias de Bolivia y Perú, paí-ses donde precisamente el microcrédito está másdifundido (ver tabla 2.3).

Reprogramación

RecomendaciónLa normativa prudencial aplicable al microcréditodebe prever mecanismos rigurosos para el tratamien-to de las eventuales reprogramaciones que las enti-dades financieras efectúan, dado que por lo gener-al conllevan un mayor riesgo de recuperación. Por

ello, una reprogramación no debe tratarse como uncrédito vigente en la contabilidad ni en la consti-tución de previsiones. Aun si el cliente ofrecegarantías adicionales, habría que seguir tratando elcrédito como no vigente dado el alto costo de eje-cución de las garantías de microempresas enrelación con su valor. Por el contrario, no debeconsiderarse como reprogramado sino comovigente un cliente que, encontrándose al día en suspagos, obtiene de la entidad un nuevo crédito ouna ampliación del crédito vigente (représtamo)respaldado con un análisis que evidencie unamayor capacidad de pago por efecto de un mayorvolumen de negocios.

La normativa debe también establecer que las enti-dades financieras cuenten con sistemas de infor-mación que permitan a la gerencia identificar ycontrolar las reprogramaciones de créditos, habidacuenta que éstas se aprueban, formalmente o dehecho, de manera descentralizada en sus agencias ysucursales. Asimismo, los créditos reprogramadosdeben ser reportados a la central de riesgos del entesupervisor.

Justificación

Dado que la mora representa el elemento funda-mental para reconocer el riesgo de las operacionesmicrocrediticias y siendo las garantías prácticamenteinexistentes o muy costosas de ejecutar, las reprogra-maciones deben considerarse como operaciones dealto riesgo. El hecho de que la reprogramaciónpuede ser utilizada como mecanismo para dilatar laconformación de previsiones y, por ende, elreconocimiento de pérdidas por incobrabilidad, dajustificación adicional para el monitoreo estricto deesta práctica.

Ejemplos

En los países latinoamericanos la normativa sobrecréditos reprogramados generalmente no es muyrigurosa. Esto se puede apreciar en los casos deColombia, Paraguay y Perú. Un tratamiento másestricto para todos los créditos reprogramados seríarecomendable, incluso para los microcréditos.

CLa Superintendencia Bancaria define como créditoreestructurado aquel con respecto al cual se ha cele-brado un negocio jurídico que tenga como objetoo efecto la modificación de cualquiera de las condi-

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ciones pactadas originalmente en beneficio deldeudor28. La reestructuración de un crédito puededarse antes o después de su vencimiento. En prin-cipio, implica darle al crédito una calificación demayor riesgo, aunque la calificación puede mejorarcuando se mejoren las garantías constituidas, cuan-do el estudio demuestre que las condiciones deldeudor lo ameritan y cuando los flujos de ingresosdel deudor o del proyecto permitan concluir quelos pagos podrán ser atendidos. En general, loscréditos reestructurados podrán mejorar su califi-cación a la siguiente categoría de menor riesgocuando el deudor se encuentre al día en el serviciode la deuda y haya cancelado por lo menos doscuotas desde la reestructuración. Si el créditoreestructurado se pone en mora, debe volver deinmediato a la calificación que tenía antes de lareestructuración si ésta es de mayor riesgo y, enconsecuencia, la entidad deberá hacer las previ-siones correspondientes y suspender la causaciónde intereses, ajuste en cambios y otros ingresoscuando fuere el caso.

PLa Superintendencia de Bancos ha definido los“créditos renovados” como la simple modificacióndel plazo; “los refinanciados”, como la modificacióndebida al pago previo de un porcentaje de la deuda;y “los reprogramados”, como la modificación conun alivio financiero para el deudor a través de unareducción de la tasa de interés, extensión delvencimiento, variación del importe de la cuota, etc.,acordes con el flujo de caja del cliente29. También elBanco Central de Paraguay estableció que las refi-nanciaciones y reestructuraciones podrán mejorar laclasificación del crédito cuando a) el cliente hayapagado los intereses vencidos y amortizado al menosel 10% de la obligación sin mediar nueva finan-ciación, b) se realice como resultado de una nuevaevaluación de crédito considerando el negocio y lacapacidad de pago, c) el valor presente estimado conla tasa de interés de la deuda, de los pagos futurosestipulados, sea igual o superior al estimado de ladeuda original, es decir, que exista alivio financieropara la entidad deudora mediante, por lo menos,una significativa reducción de la tasa de interés quemejore las probabilidades de repago y d) los planesde reestructuración de las operaciones del deudoraseguren prudentemente su viabilidad futura30.

PLa Superintendencia de Banca y Seguros consideracomo refinanciado un crédito de cualquier modali-dad en el que se hayan generado variaciones de plazoy/o monto del contrato original, que obedecen adificultades en la capacidad de pago del deudor.Estas variaciones pueden haberse generado antes odespués del vencimiento del préstamo. Todaoperación refinanciada deberá ser sustentada en unreporte de crédito, debidamente documentado yanalizado. Los intereses, comisiones y otros cargosde los créditos refinanciados se deberán contabilizarpor el método de lo percibido.

Previsiones

RecomendaciónLa regulación debe establecer que la cartera demicrocréditos cuente con previsiones específicas ygenéricas suficientes para cubrir el riesgo de inco-brabilidad. Cuando no existan normas contablesprudentes para devengar y castigar intereses poroperaciones en mora, deben previsionarse tambiénlos intereses devengados. Las previsiones específicasdeben ser calculadas por cada entidad como por-centajes sobre el saldo contable de cada micro-crédito de acuerdo a su clasificación, sin considerarel valor de realización de las garantías en vista delalto costo de ejecución de las garantías en relacióna su valor.

El porcentaje de previsión para cada categoríapuede ser el mismo que se aplica a los otros tipos decrédito (comercial, consumo, vivienda), siendo per-tinente que la categoría de menor riesgo (CategoríaNormal, 1 ó A) tenga el 1% de previsión para refle-jar que cualquier préstamo puede tener riesgo deincobrabilidad y que la categoría de mayor riesgo(Categoría Pérdida, 5 ó E) tenga el 100% de pre-visión. Aunque los porcentajes de previsionamientopodrían ser los mismos para microcréditos que paraotro tipo de préstamos, el número de días de morarequeridos para cada categoría de previsionamientodebería ser, tal como se discutió en la sección ante-


28 Circular Externa SB 100 de 1995.29 Circular SB No. 108/99 del 30 de marzo de 1999.30 Resolución del Banco Central de Paraguay No. 8 del 30 de diciembre de 1996.

rior, mucho menor para microcréditos que parapréstamos más grandes.

El supervisor bancario también debe estar facultadopara disponer la constitución de previsiones genéri-cas (más allá del 1% o más de previsión para lospréstamos de la categoría A) cuando determine unriesgo global derivado de la aplicación de una inade-cuada tecnología microcrediticia o de un riesgosoendeudamiento total de los clientes de una entidadfinanciera.

Justificación

Es necesario que las entidades que conceden micro-crédito constituyan previsiones para reconocer opor-tunamente el riesgo de pérdida en dicha cartera decrédito. Si bien es importante definir el porcentaje delas previsiones específicas, un aspecto fundamental esdeterminar la base contra la cual se aplica dicho por-centaje: a) sobre el saldo contable del crédito, esdecir, el saldo de capital más intereses por cobrar, ob) sólo sobre el saldo de capital, lo que implicaestablecer paralelamente que los intereses por cobrarse previsionen o reviertan. Bajo ninguna circunstan-cia se deben utilizar las cuotas como la base contra lacual se aplican las previsiones, ya que implicaría unreconocimiento insuficiente del monto en riesgo.

Por su parte, la facultad del supervisor de disponerla conformación de previsiones genéricas se hacemás necesaria en tanto haya más competencia entre

las entidades que ofrecen microcrédito, ya que dichacompetencia puede influir en un relajamiento de laspolíticas, prácticas y controles y eventualmente enun sobreendeudamiento del conjunto o una partede la clientela.

También vale la pena notar que no es recomendableestablecer un régimen que obligue a las entidadesfinancieras a constituir previsiones mayores para lospréstamos contratados a tasas de interés superiores ala media del mercado (lo que podría ser visto comouna aproximación al riesgo del crédito). Un régimende este tipo discriminaría fuertemente al micro-crédito dado que la alta tasa de interés es más bienun reflejo de los altos costos administrativos quealgún riesgo extraordinariamente alto.

Ejemplos

Bolivia, Perú, Colombia y Paraguay han estableci-do niveles de previsiones muy similares (ver tabla2.4). Sin embargo, como se aprecia a contin-uación, el esquema de Bolivia ofrece un tratamien-to mucho más prudente para los microcréditosmorosos, ya que para dichos créditos no se deduceel valor de la garantía antes de establecer las previ-siones. Perú, al igual que Colombia y Paraguay,permite descontar el valor de las garantías antes deestablecer el monto de la previsión, lo cual rela-tiviza la automaticidad de la clasificación y puededejar a las entidades microfinancieras sin sufi-cientes previsiones, dado el costo considerable que

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Tabla 2.4 Régimen de previsiones específicas de microcréditos (en porcentajes)

Categoría Bolivia (a) Perú(b) Colombia(c) Paraguay (d)

1 1 1 0 0

2 5 5 1 1

3 20 25 20 20

4 50 60 50 50

5 100 100 100 100


Notas: (a) Bolivia: porcentaje aplicado sobre el saldo de capital ya que los intereses no cobrados tienen que revertirse a los 90 días de no pagadauna cuota. No se considera el valor de las garantías.

(b) Perú: porcentaje aplicado sobre el saldo de capital e intereses. La existencia de garantías preferidas (hipotecas y prendas) permite que los por-centajes se reduzcan a la mitad (excepto Categorías 1 y 5) y de garantías preferidas de muy rápida realización como depósitos y valores a un 25%(excepto Categoría 1 que bajan a la mitad y Categoría 5 que se mantiene en 100%).

(c) Colombia: existe una previsión general del 1% del total de la cartera bruta. Los porcentajes se aplican para todo tipo de crédito sobre el saldode capital, excepto en créditos para consumo que se hacen sobre capital e intereses y créditos comerciales y de vivienda clasificados en la categoría2. Los porcentajes se aplican a la diferencia entre el valor del crédito y hasta el 70% del valor de la garantía.

(d) Paraguay: porcentaje aplicable también a créditos de consumo sobre el capital e intereses, pudiéndose deducir el valor de realización de lasgarantías reales y bancarias.

podría suponer la ejecución de las garantías. En elcaso de Perú, los problemas se derivan de unadefinición imprecisa del microcrédito, que al estarbasado en un límite de créditos de US$ 20.000admite tanto microcréditos como pequeños crédi-tos comerciales, cuyo tratamiento en cuanto a clasi-ficación y previsiones debería ser distinto.

BLas entidades financieras bolivianas que operan conmicrocréditos, créditos hipotecarios de vivienda ycréditos de consumo deben constituir previsionesespecíficas en función de la morosidad y la reprogra-mación de créditos y, además, previsiones genéricascuando su actividad crediticia presente otros “fac-tores de riesgo de incobrabilidad”. Para la aplicaciónde las previsiones genéricas la Superintendencia deBancos y Entidades Financieras ha establecido lossiguientes parámetros:

1. Si se descubre que el diseño o implementación delas tecnologías crediticias es inadecuado, la enti-dad financiera debe constituir una previsióngenérica por el monto que resulte mayor de:

a) El 3% sobre el saldo de la cartera, cuando laentidad no cuente con adecuadas tecnologíascrediticias, políticas para la reprogramación decréditos y sistemas de información para laadministración y el control interno; o

b) El 1% por cada 10% de irregularidades detec-tadas en las operaciones que conforman lamuestra aleatoria de créditos revisados en lainspección anual de la Superintendencia.Dichas irregularidades pueden ser desviacioneso incumplimientos con las propias políticascrediticias y procedimientos establecidos y/ocon sanas prácticas de otorgamiento y admi-nistración de créditos, como por ejemplo, lafalta de: i) verificación domiciliaria y laboral yficha de datos actualizada, ii) comprobaciónde la fuente de ingresos y la estimación razo-nable de la capacidad de pago, iii) verificaciónde los antecedentes de pago de deudas en enti-dades del sistema financiero y con otros acree-dores, iv) verificación de los antecedentes depago del garante y existencia de su docu-mentación básica y de su fuente de ingresos, v)verificación, cuando corresponda, de la exis-tencia de garantías perfeccionadas, su adecua-da valorización y de las medidas adoptadaspara su protección.

2. En el caso de riesgo de contagio:Se debe considerar un monto equivalente a laprevisión que sería requerida si se reclasificara alos microprestatarios comunes que deben unmonto mayor a otra entidad y están calificadosen categorías de mayor riesgo por parte de éstas.Sin embargo, cuando la Superintendenciaencuentra que las irregularidades descritas ante-riormente superan el 20% de la muestra, la enti-dad debe constituir una previsión genérica porel monto que representaría reclasificar a todosestos clientes a la peor calificación que tienen enel sistema.

Castigo de créditos

Recomendación

Las entidades financieras deben dar de baja del acti-vo, en forma mensual, a los microcréditos que hayancumplido 360 días de estar totalmente previsionados,sin necesidad de cumplir, por razón de costos, con lostrámites y requisitos exigibles a los créditos comer-ciales.

La norma sobre castigos debe incluir la forma comose debe dar aviso a las centrales de riesgos o burós decrédito sobre los castigos efectuados, las circunstan-cias a considerar para la rehabilitación de los deu-dores castigados y la obligatoriedad de clasificar en lacategoría de pérdida a un crédito concedido a unapersona que detente créditos castigados.

Justificación

Se establece en un año el tiempo en que un micro-crédito debe permanecer totalmente previsionadocomo un plazo razonable de espera en el cual unmicroempresario puede recomponer su crédito opuede entregar bienes en calidad de pago. La perio-dicidad mensual para registrar los castigos, a ser apli-cada simultáneamente por todas las entidades, evitareducciones repentinas en el monto de la carteramorosa o el uso de este procedimiento para manip-ular el índice de morosidad como consecuencia depolíticas aceleradas de castigos.

A su vez, la operación de una central de riesgo per-mite al supervisor publicar información sobre la


cartera de microcréditos castigada (y sus eventualesrecuperaciones) a fin de que sea posible evaluar ycomparar el récord histórico de colocación de cadaentidad. El hecho de que todas las entidades esténsujetas al mismo régimen de castigo de créditosgarantiza dicha comparabilidad.

Las normas sobre castigos sirven también para se-gregar en el mercado crediticio a los clientesincumplidos en tanto no se rehabiliten31. Si bien no

se puede prohibir a las entidades financieras otorgarcréditos a personas reportadas a una central de ries-gos como clientes castigados, es posible establecerque en esta eventualidad las entidades consideren alcliente en la categoría de pérdida, hagan un 100%de previsiones sobre el monto prestado y que nogeneren ingresos por intereses. De esta manera seconserva una herramienta de presión para los deu-dores incumplidos y se promueve la depuración delmercado crediticio.

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31 Para el efecto, los datos sobre la cancelación de créditos a una central de riesgos deben diferenciar la forma en que se pagó el crédito: por elmismo cliente, por el fiador o por una tercera persona, por el castigo del crédito o por la adjudicación de la garantía.

Tabla 2.5 Requisitos contables y legales para el castigo de un (micro)crédito

Aprobación del Comprobación de Morosidad Que el crédito estéDirectorio incobrabilidad mayor a … días 100% previsionado

Bolivia ✓

Colombia (SIB) ✓ ✓

Colombia (SES)(a) ✓

Costa Rica ✓

Ecuador ✓ ✓ 1.080 ✓

El Salvador 4.380 sin garantía8.760 con garantía

Guatemala ✓ 31

Honduras ✓ ✓ ✓

Jamaica ✓ 365 ✓

México ✓

Nicaragua ✓ ✓ ✓

Panamá ✓ ✓

Paraguay ✓ 360 (crédito hasta US$ 950) ✓720 sin garantía real

1.080 con garantía real (b)

Perú (SIB) ✓ ✓

Perú (Fenacrep)(a) ✓ ✓ ✓

Rep. Dominicana (SIB) ✓ 720 sin garantías reales1.080 con garantías reales ✓

Rep. Dominicana (AIRAC)(a) ✓ 360

Uruguay 720

Venezuela ✓ ✓

Fuente: Elaboración propia basada en la encuesta del proyecto.

Notas: (a) Ente dedicado a la supervisión de las cooperativas.

(b) En Paraguay también se puede castigar antes de los plazos en caso de: (i) inhibición general de vender y gravar bienes inscritos en el Registro Público respectivo sobre el deudor de la entidad financiera; y (ii) haber sido declarado en quiebra.

Ejemplo

BLa Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras de Bolivia (SBEF) ha tenido el cuidadode precisar, a través de la normativa, que el castigode las obligaciones de los prestatarios no extingue niafecta los derechos de las entidades financieras deejercer las acciones legales para la recuperación de lasacreencias. Esto se debe a que en el pasado deudorespoco escrupulosos habían argumentado ante lasautoridades judiciales la prescripción o inexistenciade sus obligaciones por efecto del castigo contable.La SBEF también ha establecido que el castigo decréditos cuyos saldos son iguales o mayores al equiv-alente del 1% del patrimonio de la entidad fi-nanciera debe contar con la autorización previa delDirectorio u órgano equivalente y ser puesto enconocimiento de la Junta General Ordinaria deAccionistas u órgano equivalente, como parte delinforme de la gestión.

Los prestatarios cuyos saldos adeudados seencuentren en mora y previsionados en su totali-dad por más de un año necesariamente deberán sercastigados contra las previsiones constituidas ytraspasados a cuentas de orden. No obstante, deacuerdo al criterio de las entidades financieras, losprestatarios en mora y previsionados en su totali-dad podrán ser castigados antes del año. En amboscasos, deberán contar con la documentación si-guiente:

1. Informe del abogado a cargo de la causa sobre lasituación y estado del cobro judicial, acompañan-do copias, testimonios, edictos, providencias, re-soluciones, sentencias y cualquier otro documen-to de las actuaciones que evidencie que no selogró embargo de bienes ni retención de fondos ovalores, o que los fondos o valores obtenidos hanresultado insuficientes para recuperar totalmenteel crédito.

2. Informe del área de control de riesgo crediticiosobre la situación del deudor, conteniendo saldosde capital e intereses adeudados, previsión especí-fica constituida, garantías y opinión sobre elgrado de recuperabilidad.

3. Declaración Jurada del Síndico referente a que loscréditos a castigar no son vinculados a lapropiedad, dirección, gestión o control de la enti-dad financiera.

4. Acta de sesión del directorio donde conste haber

tomado conocimiento del castigo del crédito ohaberlo autorizado.

Recuperación legal

RecomendaciónSi bien las normas prudenciales de algunos paísesestablecen plazos para el inicio de las acciones judi-ciales de recuperación de créditos que presentan unamora significativa, este tipo de normas no debe apli-carse a los microcréditos dados los costos asociados ala interposición de las demandas y a los plazos proce-sales de los distintos tipos de juicios de recuperación.Este aspecto se cubre en parte con la existencia de lanorma sobre castigo de créditos antes reseñada.

En todo caso, es recomendable promover esquemasalternativos de recuperación de deudas, tales como elarbitraje.

Justificación

Los tiempos y costos asociados con la recuperaciónpor la vía judicial hacen poco factible la recu-peración legal de los créditos de menor cuantía. Elpoco dinámico funcionamiento de los sistemas judi-ciales de los países de la región, incluyendo las tasasjudiciales para interponer las demandas y los mon-tos de los honorarios que cobran los abogados(muchas veces relacionados a aranceles fijos) signifi-ca que esta opción existe en realidad sólo para loscréditos grandes. En la mayoría de los casos demicrocrédito, la relación costo-beneficio seríademasiada alta para justificar la recuperación judicialde los bienes puestos en garantía. Aunque los pro-blemas de recuperación de créditos no se van aresolver mediante una norma del ente supervisor, sedeben buscar maneras de minimizar los gastosadministrativos que incurren las por entidades queoperan con microcrédito.

Ejemplos

PEn sus gestiones de cobranza judicial CREARArequipa utiliza los juicios ejecutivos y ordinarios,empleando los primeros con mayor frecuencia porsu rapidez, ya que en promedio demoran seis meses


si el deudor no emplea recursos dilatorios y hastados años si el abogado del prestatario hace uso detodos los mecanismos legales para retardar el proce-so. Por su lado, los juicios ordinarios se empleanpara la ejecución de garantías y pueden resolverse entres meses, en el mejor de los casos, y en dos o tresaños si el deudor emplea todos los resquicios legales.Se estima que esta posibilidad es utilizada por lamitad de los deudores.

Los costos de los procesos son generados por lastasas judiciales y los honorarios legales. Así, porejemplo, en Arequipa un juicio de ejecución degarantías para una deuda de US$ 3.000 genera cos-tos al cliente por una suma de US$ 357, incluyendolas tasas judiciales por interponer la demanda (US$8,35) y por el remate (US$ 83,60), los seis avisos deremate a ser publicados en el periódico (US$57,63), la propina al secretario del juzgado para lanotificación del remate (US$ 7,20), así como loshonorarios del abogado (US$ 100). Para deudaspequeñas estos trámites resultan en una carga pesa-da para el prestatario debido a la estructura de lastasas judiciales, que son iguales para los juicios pordeudas entre US$ 857 y US$ 20.807, y de los hono-rarios legales, que también serían muy semejantespara deudas de dichos montos.

BLa Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras establece que las acciones judicialesdeberán ser iniciadas a más tardar a los 91 días de lafecha en que entró en mora un prestatario, a menosque se cuente con una autorización para su poster-gación por un plazo máximo de 90 días adicionales,emitida por el nivel competente superior al queaprobó el crédito. Dicha autorización deberá serpuesta en conocimiento del Directorio u órganoequivalente y constar en la carpeta del deudor enforma de: a) el monto del crédito, b) la antigüedadde la mora, c) el motivo y plazo de postergación dela ejecución, d) el nivel de autorización, nombres yfirmas, y e) la fecha de sesión de directorio32.

Sin embargo, para el caso de pequeños créditos,incluyendo microcréditos, se establece que la enti-dad financiera podrá, en base a un estudio de costo-beneficio, optar por las acciones extrajudiciales decobranza, desestimando la iniciación de accionesjudiciales contra aquellos prestatarios con endeu-damiento igual o menor al monto que establezca el

directorio u órgano equivalente de cada entidadfinanciera.

Las dos modalidades procesales que pueden adoptarlas entidades financieras que operan con micro-crédito para una eventual ejecución de sus créditosson el proceso ejecutivo y el proceso coactivo, cuyoscostos no son significativamente diferentes para estenivel de operaciones. La Superintendencia ha esti-mado que los costos de ejecución de un créditosuperan los US$ 700 aún en los casos en que losdeudores no aplicaran excepciones, ya que de locontrario el costo puede subir significativamente.Por tal motivo, casi todas las entidades financierasque operan con microcrédito han establecido comopolítica no ejecutar por la vía judicial créditos consaldo menor a los US$ 1.000 o su equivalente. Eltiempo implícito en este proceso es totalmenteimpredecible, dependiendo esto también de la pre-mura que tenga el acreedor y de los gastos adi-cionales en que esté dispuesto a incurrir.

Según la Superintendencia de Bolivia, los altos cos-tos están asociados con la extensa y excesiva lista depasos y requerimientos contemplados en estos procesos:

1) Compra de timbres judiciales para el inicio dedemanda; 2) Compra de valores y papeles paradictarse auto intimatorio; 3) Formulario para elembargo y llenado del mismo; 4) Citación per-sonal con auto intimatorio; 5) Solicitud paracitación por cédula, 6) Auto que dispone lacitación por cédula; 7) Citación por cédula conauto intimatorio; 8) Solicitud de notificaciónpor edicto; 9) Auto que autoriza la notificaciónpor edicto; 10) Publicación de edictos (3); 11)Memorial de presentación de edictos; 12)Práctica del embargo; 13) Acta de conciliación;14) Respuesta de excepciones; 15) Solicitud desentencia; 16) Papel sellado para sentencia; 17)Notificación de sentencia; 18) Solicitud decitación por cédula; 19) Auto que dispone lacitación por cédula; 20) Citación por cédula conauto intimatorio; 21) Solicitud de notificaciónpor edicto; 22) Auto que autoriza la notificaciónpor edicto; 23) Publicación de edictos (3); 24.Memorial de presentación de edictos; 25)Solicitud de ejecutoría; 26) Ejecutoría; 27.Solicitud de medidas previas al remate, 28) Autoy oficio disponiendo medidas previas; 29.Certificado de Derechos Reales; 30) Certificado

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32 Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras de la Superintendencia, Título V, Capítulo I, Sección 5, Art. 1.

catastral; 31) Certificado de impuestos; 32)Avalúo; 33) Memorial de presentación y solici-tud de remate; 34) Auto disponiendo remate;35) Oficios para publicación, 36) Publicación deedictos; 37) Pago de honorarios de notario; 38)Solicitud de segundo remate, 39) Auto dispo-niendo segundo remate, 40) Oficios para publi-cación; 41) Publicación de edictos, 42) Acta deadjudicación; 43) Testimonio de adjudicación;44) Pago de impuestos de transacciones; 45)Inscripción en Derechos Reales.

Ponderación de riesgo delmicrocrédito

RecomendaciónLos microcréditos deben ser considerados por lasentidades financieras como activos con una pon-deración de riesgo del 100%. No es recomendablepredefinirlos como de alto riesgo y penalizarlos conuna mayor ponderación sólo por el hecho de sercréditos concedidos bajo tecnologías no tradi-cionales o por estar contratados a tasas de interéssuperiores al promedio de las operaciones de labanca comercial.

Justificación

No hay estudios que sugieran que los créditosmicroempresariales son intrínsecamente más ries-gosos que otros tipos de préstamos. De hecho, sepodría argumentar lo contrario, al menos en teoría.Ya que para la mayoría de clientes microempresa-riales son escasas las alternativas de obtención decrédito y otros servicios financieros, su relación conla institución microfinanciera adquiere una gran

importancia para ellos. Si se les corta el servicio pormala conducta, lo típico es que ya no tengan adónde acudir. Por consiguiente, no estaría fuera delugar asumir que, si todo sigue igual, los clientesmicroempresariales harán un mayor esfuerzo porcumplir con sus compromisos financieros.

Por supuesto, no todo sigue exactamente igual. Losclientes microempresariales suelen ser pobres y porlo general carecen de posibilidades de ahorro parahacer frente a las crisis familiares u otras emergenciasinesperadas. Ello derivaría en un aumento del riesgorespecto al crédito microempresarial y podría con-trarrestar la influencia positiva sobre la ética de pagodescrita en el párrafo anterior.

No queda claro si las recesiones económicas engeneral afectan más severamente a la microempresaque a las empresas mayores. Si la fuente de los pro-blemas la constituyen los flujos de capital volátiles,las grandes compañías de hecho resultarán másafectadas que las pequeñas, ya que las primeras sue-len financiarse a sí mismas, por lo menos parcial-mente, en el extranjero o en moneda extranjera. Lasempresas mayores también se exponen en formamás directa a los cambios en las condiciones comer-ciales del país, ya que tienden a importar y exportarmercancías. Aunque las dificultades económicas enúltima instancia llegarán hasta las microempresas,pareciera que éstas de alguna manera están protegi-das de dichos problemas, en particular cuando losmismos surgen a partir de la posición del país en losmercados internacionales y de su relación con losmismos.

El hecho de que los micropréstamos muchas vecesno están respaldados por garantías convencionales, oque, si lo están, éstas no pueden ser ejecutadas ren-tablemente, no es razón para exigir una ponderaciónde riesgo más severa. Este problema se puede tratara través del previsionamiento más estricto.


as autoridades de supervisión bancariano solamente deben establecer unmarco regulatorio apropiado para elmicrocrédito, sino también debenadaptar el marco institucional para lasentidades que se dedican a esta activi-dad. Este marco, que entre otras debeincluir normas sobre objeto social,

control societario, capital mínimo, operaciones per-mitidas y endeudamiento no comercial, se aplicaríaa la entidad como tal y, por lo tanto, es distinto deaquel que se aplica a la concesión de micropréstamoscomo actividad/producto. La existencia de un regla-mento particular para las entidades que operan conmicrocrédito está justificada por sus característicasparticulares, ya que su estructura organizativa y depropiedad genera riesgos y debilidades que les sonpropios.

Sin embargo, la aplicación de un marco diferen-ciado se ve complicada por la gran variedad deentidades financieras dedicadas, en mayor omenor grado, a la concesión de microcréditos:

(a) bancos comerciales con una parte de suscarteras en microcréditos

(b) sociedades financieras con una parte de suscarteras en microcréditos

(c) bancos comerciales especializados al 100% enmicrocréditos, usualmente creados a través dela transformación de fundaciones sin fines delucro

(d) sociedades financieras especializadas al 100%en microcréditos, usualmente creadas a travésde la transformación de fundaciones sin finesde lucro

(e) cooperativas con una parte de sus carteras enmicrocréditos

(f ) nuevas formas jurídicas creadas específicamentepara que las fundaciones de microcrédito sinfines de lucro puedan transformarse con mayorfacilidad en intermediarios financieros supervisa-dos (tal como se expuso en el Capítulo 1).

En vista de la gran diversidad de entidades finan-cieras que operan con microcrédito, los supervisoresno pueden aplicar el mismo marco institucional atodas las entidades por igual. Dichas entidades di-fieren ampliamente en cuanto a sus características depropiedad, estructura organizativa y perfiles de ries-go en general. Por ejemplo, no tiene sentido que unasociedad financiera, originada en una fundación sinfines de lucro y especializada al 100% en el micro-crédito, reciba el mismo trato que un banco comer-

Principios para la regulación de las entidades que operan con microcrédito 53

III P

L

Forma jurídica y objeto 55

Propiedad 58

Control societario 60

Dirección y gerencia 62

Control interno 65

Capital mínimo 66

Relación de solvencia 67

Especialización crediticia 71

Operaciones permitidas 73

Distribución de excedentes 76

Ámbito y horarios 77

Operaciones con partes relacionadas 79

Endeudamiento 81

Crédito externo no comercial 82

Inversión en activos fijos y acciones 83

Temas—Capítulo III

cial que sólo se dedica parcialmente a esta actividad.La diferencia es aun mayor en el caso de las coopera-tivas, las cuales poseen algunos rasgos de propiedady gobernabilidad verdaderamente únicos.

La aplicación de las regulaciones sugeridas en estecapítulo es más sencilla cuando se trata de nuevostipos de instituciones creados específicamente parafundaciones sin fines de lucro que desean conver-tirse en intermediarios financieros supervisados. Enestos casos, las recomendaciones no sólo son total-mente apropiadas, sino también se pueden imple-mentar con facilidad a través de la ley y las regula-ciones que crean y definen el nuevo tipo deinstitución. Sin embargo, tal como se expuso en elCapítulo I, la creación de formas institucionales deeste tipo sólo se justifica bajo ciertas circunstancias.

En teoría, la mayoría de las regulaciones propuestasen esta publicación también debería ser aplicable ensu totalidad a financieras y bancos plenamente espe-cializados en microfinanzas. Sin embargo, en estecaso la implementación de las regulaciones es algomás problemática. No tiene sentido renovar todo elmarco existente para bancos o financieras sóloporque algunos de ellos se especializan en el micro-crédito. Más bien, en vista de que hasta la fecha lamayoría de las financieras y los bancos totalmenteespecializados en esta área han sido creados mediantela transformación de fundaciones sin fines de lucro,la solución es que, en el momento que la nueva enti-dad obtiene su licencia, el supervisor exija que susartículos de incorporación incluyan las limitaciones yrecomendaciones sugeridas en este capítulo.

En el caso de los bancos y financieras conven-cionales que sólo se dedican al microcrédito enpequeña escala, la implementación de estas regula-ciones no sólo supone un desafío sino también sujustificación teórica. Es evidente que sería impropioregular aspectos generales, tales como la adecuaciónpatrimonial, la concentración de límites crediticios ylas operaciones permitidas, sólo en base al hecho deque la institución dedica parte de sus recursos almicrocrédito. Sólo si la institución se dedica sus-tancialmente al microcrédito comienza a aplicar lamayoría de las regulaciones sugeridas. Por consi-guiente, la implementación tendría que ser parcial ygradual. En estos casos, el supervisor tendría quenegociar con las entidades, caso por caso, cualquiermodificación que se considere justificada.

En lo referente a la manera de regular las entidadesfinancieras dedicadas a las microfinanzas, los princi-pios giran en torno a la diversificación de activos yponen particular énfasis en los aspectos de goberna-bilidad y control interno. En tal sentido, aspectoscomo la forma jurídica, el control societario y lasresponsabilidades de directores y gerentes adquierenpreponderancia para precautelar la estabilidad ysolidez de cada entidad. Además, tal como se expu-so en el Capítulo II, debe cuidarse que todas las enti-dades dedicadas al microcrédito operen bajo unaregulación única y exigente en cuanto al recono-cimiento oportuno del riesgo crediticio.

Los mismos principios generales también aplican alas cooperativas, aunque las recomendacionesespecíficas en ocasiones son diferentes como resulta-do de los rasgos particulares de gobernabilidad deestas organizaciones. En resumen el marco regulato-rio para las cooperativas debe poner particular énfa-sis en paliar los problemas de gobernabilidad y con-flictos de interés que surgen de factores relacionadoscon su naturaleza asociativa: (a) un capital variabledebido a la libre afiliación y retiro de los socios; (b)la tendencia a tener un número reducido de asocia-dos con una influencia desproporcionada en la elec-ción de los administradores de la cooperativa y, portanto, en la asignación del crédito; (c) la falta deincentivos comparables a los que tienen los inver-sionistas comerciales para contratar personas com-petentes para un manejo profesional de la institu-ción; y (d) la carencia de tipificación penal y laactuación laxa del Poder Judicial para penalizarinfracciones de lesa banca y contra el interés públi-co. Además, las cooperativas operan en un ámbitogeográfico mucho más restringido que los bancos,de manera que gozan de menos diversificación deriesgos, tanto en sus carteras de préstamos como ensus fuentes de fondeo (depósitos locales)33.

En este escenario, el marco regulatorio para lascooperativas debe contemplar un esquema mínimode obligaciones y facultades de los diferentesórganos de gobierno, el cual debe incluir la sepa-ración de funciones entre el consejo de adminis-tración y la gerencia de la entidad. En casos de coo-perativas grandes, la regulación también debeasegurar que la aprobación de los préstamos searealizada por personal profesionalmente capaz y nopor comités de crédito conformados por volunta-rios. Además, el marco regulatorio y de supervisión

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33 Para una discusión más profunda de las características particulares de las cooperativas, así como sus implicancias para la regulación y super-visión de las mismas, se pueden consultar a Richardson (2000b) y Poyo (2000).

para las cooperativas debe establecer un sistema decontabilidad uniforme, de manera tal que el recono-cimiento de la mora, los ingresos y las previsiones serealicen según criterios uniformes. Esto permitirá elfuncionamiento adecuado de un sistema de segui-miento en base a indicadores financieros de alertatemprana.

Las grandes diferencias de tamaño y propósito entrelas cooperativas, además de su gran número enmuchos países de América Latina y el Caribe, inva-riablemente conducen a la pregunta de qué coo-perativas deberían ser reguladas y supervisadas. Esevidente que las cooperativas grandes deben estarsujetas al marco de las prácticas establecidas de regu-lación y supervisión, ya que el vínculo entre éstas ysus miembros frecuentemente es débil, que repre-sentan a un gran número de depositantes y quealgunas podrían clasificarse legítimamente comoriesgos sistémicos en el sentido convencional de lapalabra. Son las cooperativas pequeñas las que con-stituyen un reto más difícil para el supervisor, dadoque son tan numerosas y sólo constituyen una muypequeña porción de los depósitos del sistemafinanciero.

Como muchas cooperativas pequeñas también mo-vilizan ahorros, podría argumentarse que deberíanser supervisadas como cualquier otra institución queacepta depósitos34. Sin embargo, en la práctica estomuchas veces no es realista, ya que los costos desupervisión serían inmanejables debido al grannúmero de cooperativas. Otra alternativa podría serprohibir la movilización de depósitos a las coopera-tivas pequeñas no reguladas, pero esto podría dejar alas comunidades rurales sin servicios de crédito yahorro. Por último, el supervisor podría delegar lasupervisión de las cooperativas pequeñas en algunaotra entidad (usualmente otra entidad gubernamen-tal o la federación de cooperativas), pero esto por logeneral significa una calidad de supervisión bajadebido a la falta de personal capacitado y/o conflic-tos de interés dentro del supervisor delegado35. Ladelegación tampoco asegura que al final de cuentano sea el supervisor bancario que tendrá que respon-sabilizarse por los eventuales problemas del sector.

A esta situación se le debe sumar el hecho de que lascooperativas generalmente resisten la regulación ysupervisión del supervisor bancario por dos razones

principales. Primero, temen que las regulacionespropuestas no estén lo suficientemente adaptadas alas características y circunstancias particulares de lascooperativas y que, por lo tanto, impongan requeri-mientos irrazonables e irreales. Segundo, algunascooperativas se opondrán a que su multiactividadsea limitada en favor de una especialización finan-ciera, lo cual es un prerrequisito para que el supervi-sor realice una regulación y una supervisión efecti-vas. La tradición de brindar no sólo serviciosfinancieros sino también aquellos relacionados conla salud y la educación está profundamente arraiga-da en el movimiento cooperativista.

Según las consideraciones aquí expuestas, el tema delas cooperativas es, dentro del área de las microfi-nanzas, uno de los más complicados y difíciles quelos supervisores afrontan en la actualidad. El pre-sente trabajo aporta soluciones para algunos de losaspectos técnicos del tema, pero las decisionesimportantes se toman en un nivel más político dadasla capacidad organizativa de las cooperativas y laposible necesidad de ajustar la ley aplicable en mate-ria de cooperativas.

En vista de las diferencias considerables entre lascooperativas y las entidades financieras incorpo-radas, este capítulo y el siguiente separan lasrecomendaciones para estos dos tipos de entidades,permitiendo así que las recomendaciones sean másjustas y precisas.

Forma jurídica y objeto

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe exigir que lasentidades financieras especializadas en microcréditose organicen como sociedades anónimas o comocooperativas. Estas entidades no deben dedicarse aactividades distintas a la intermediación financiera,como por ejemplo asistencia técnica, capacitación oprestación de servicios sociales. Tampoco se debepermitir la inclusión de fundaciones sin fines delucro en el sistema financiero supervisado, en vista


34 Las cooperativas que operan sólo con aportes no remunerados con una renta fija no deben ser objeto de una supervisión prudencial.35 Bolivia y Ecuador son ejemplos de países que se han decidido por la primera opción, mientras que México, Paraguay y Perú lo hicieron por lasegunda. Para una discusión de los casos de Bolivia y México se pueden consultar a Trigo (2000) y Vargas Durán (2000).

de que sus importantes debilidades institucionalesles hacen impropias para captar depósitos del públi-co (ver Capítulo I para discusión).

Entidades microfinancieras. La regulación debecontemplar mecanismos para que las asociaciones ofundaciones rentables que cuenten con recursos pa-trimoniales suficientes, tecnologías microcrediticiaseficientes (clientes, personal y sistemas) y directivosde comprobada solvencia moral puedan participaren la creación de sociedades anónimas. Éstas debencontar con la concurrencia de inversionistasestratégicos, institucionales o privados, que proveanlos mecanismos societarios de control y los recursosfrescos necesarios para completar el capital mínimoen efectivo. Asimismo, deben operar sin restric-ciones de ámbito geográfico.

Cooperativas de ahorro y crédito. La normativaprudencial debe exigir la especialización financierade las cooperativas y limitar el financiamiento desus actividades sociales o comunitarias a los exce-dentes líquidos de ejercicios anteriores. Esta sepa-ración de actividades financieras y no financieras,que en algunos casos podría requerir la creación deuna nueva cooperativa, se ve necesaria para facilitarla supervisión de las mismas 36. Al igual que a todaslas demás entidades financieras, a las cooperativas seles debe permitir operar con microcrédito, siemprey cuando estén sujetas al marco regulatorio paraesta actividad.

Justificación

Entidades microfinancieras. Si bien es cierto quemuchas de las entidades microfinancieras en un ini-cio han operado como organizaciones sin fines delucro y sociedades de personas al amparo de los códi-gos civiles, la sociedad anónima es una forma jurídi-ca de organización empresarial más apropiada para elejercicio de la actividad de intermediación financiera.La sociedad anónima permite atraer a depositantes yacreedores de carácter comercial. Además, permite suventa o su recapitalización por terceros en caso deeventuales crisis, sin que por ello se deba modificar supacto social de constitución o cambiar su naturalezajurídica. El régimen de propiedad, gestión y repartode excedentes de las sociedades anónimas dan incen-

tivos para maximizar la eficiencia operativa y los con-troles societarios internos. De igual forma, es posiblela extinción y liquidación de las sociedades anónimascomo sociedades de capitales por mandato de laautoridad administrativa, extremo que es negadopara las sociedades de personas en algunos países dela región.

Cooperativas de ahorro y crédito. La gran ventajade las cooperativas de ahorro y crédito es que me-diante la concesión de un voto a cada propietario/miembro de la cooperativa se implementa un meca-nismo que ayuda a asegurar que los servicios ofreci-dos coincidan con lo que desea la mayoría de losmiembros de la comunidad. Por el contrario, unacorporación podría responder únicamente a los de-seos de unos cuantos accionistas acaudalados37.

Por otro lado, la debilidad de las cooperativas tieneque ver con el hecho de que son instituciones sinfines de lucro que distribuyen la propiedad entremuchas personas y cuyo consejo de administracióncarece de inversionistas que buscan generar ganan-cias y que examinan minuciosamente la adminis-tración para asegurarse que ésta opere con la mayorseguridad, eficiencia y rentabilidad posibles. Además,la participación de muchas cooperativas en servicioscomunitarios no financieros tiende a dificultar elmanejo profesional de la parte financiera, debido ala insuficiente especialización del personal y la faltade contabilización de costos e ingresos por separado.Por lo tanto, las cooperativas de ahorro y créditorequieren de un régimen que las enfoque en laactividad financiera, incentive la eficiencia operativay fortalezca los controles internos y societarios.

Ejemplos

BEn Bolivia, país que tiene uno de los sectores coope-rativos más variados de América Latina, las coopera-tivas de ahorro y crédito se constituyen al amparo dela Ley General de Sociedades Cooperativas (LGSC)del 13 de septiembre de 1958. Según se estipulaba enel artículo 24 de la LGSC, que luego fue derogado en1996, las cooperativas de ahorro y crédito eran aque-llas organizadas con el objeto de proporcionar a sussocios recursos económicos a un interés nunca supe-

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36 Si por alguna razón se permite la multiactividad en las cooperativas supervisadas por la superintendencia de bancos, se les debe exigir unacontabilidad separada y un patrimonio específico que apalanque y asegure la sección de ahorro y crédito, ya que en la actualidad el patrimoniode la entidad está cubriendo tanto los riesgos de la actividad financiera como los inherentes a las otras actividades que desarrolla.37 Por ejemplo, en las entidades corporativas los accionistas pueden decidir si desean elevar el nivel de prestación de servicios de la instituciónfinanciera para atender a una clientela más adinerada, ya que esto podría parecer más rentable.

rior al estipulado legalmente en el mercado bancario.El mismo artículo señalaba que dichas cooperativasdesarrollarían una política de inversiones para facili-tar el financiamiento de los programas de viviendapara clases trabajadoras, transformando el ahorromonetario en ahorro inmobiliario.

Este artículo 24 fue derogado dentro del marco de lanueva Ley de Bancos y Entidades Financieras(LBEF) de 1993. La LBEF es una ley que, a dife-rencia de la Ley General de Bancos existente desde1928, se orienta a regular la intermediaciónfinanciera, los servicios financieros y la captación derecursos del público, independientemente de laforma jurídica de la entidad financiera. En este sen-tido, el ámbito de la LBEF abarca a varios tipos deentidades financieras:

(a) bancos

(b) empresas de servicios financieros: arrendadoras,factoraje y almacenes de depósito.

(c) cooperativas de ahorro y crédito y mutuales deahorro y préstamo para la vivienda.

(d) otras entidades financieras no bancarias

En diciembre de 1996 se emitió el Decreto Supremo24439, mediante el cual se reglamentaron ambasleyes y se crearon dos tipos de cooperativas:

(a) las cooperativas de ahorro y crédito abiertas,cuyas operaciones de ahorro son realizadas consus socios, el público y con entidades financieras,nacionales o extranjeras; estas cooperativas seconstituyen de acuerdo a la LGSC como enti-dades especializadas o de objeto único bajo elrégimen de “responsabilidad limitada”, perorequieren licencia de funcionamiento de laSuperintendencia de Bancos y Entidades Finan-cieras y sujetan sus operaciones y actividades a la LBEF y otras leyes aplicables al sistemafinanciero.

(b) las cooperativas de ahorro y crédito cerradas, querealizan operaciones exclusivamente con sussocios y se rigen por las disposiciones de laLGSC y los reglamentos de operación y controldictados por el Instituto Nacional de Coope-rativas. No están autorizadas para captar depósi-tos pero, a través de reglamentos recién emitidospor la Superintendencia, tienen la posibilidad deofrecer libre disponibilidad a los aportes que su-peran el mínimo requerido por la cooperativa.

Las cooperativas de ahorro y crédito abiertas se divi-den en cuatro categorías, según el capital mínimocon que cuenten al momento de solicitar su licenciade funcionamiento. A las cooperativas con mayorcapital se les permite un mayor rango de opera-ciones. A su vez, el Decreto 25703 del 11 de marzode 2001 modifica el marco institucional de las coo-perativas cerradas, dividiéndolas en “comunales” y“laborales”, según exista o no un vínculo concretoentre los socios e, implícitamente, una fuente derepago de sus créditos definida y relativamente segu-ra a través de descuentos en planilla.

En consecuencia, el ámbito operativo de las coope-rativas bolivianas es sumamente variado, existiendocuatro categorías para las cooperativas abiertas y dosmás para las cooperativas cerradas. Las cooperativasabiertas más grandes tienen el ámbito operativo másamplio y están orientadas a funcionar como inter-mediarios financieros plenos, dotados de las mismasfacultades fundamentales que los bancos comer-ciales. En el otro extremo, las cooperativas cerradas,tanto laborales como comunales, están orientadas aser entidades de ámbito muy restringido, no sola-mente en el tipo de operaciones que pueden realizarsino en su propia estructura societaria, tipo declientes y volumen operativo.

PLa Ley General del Sistema Financiero en su artícu-lo 282 establece que, además de los bancos yfinancieras, podrán realizar actividades de interme-diación financiera un conjunto de entidades espe-cializadas en microcrédito, incluso las Cajas Ruralesde Ahorro y Crédito (CRACs), las Cajas Muni-cipales de Ahorro y Crédito (CMACs), las Empresasde Desarrollo de la Pequeña y Microempresa(EDPYMEs) y las Cooperativas de Ahorro y Crédi-to. Salvo las cooperativas, estas entidades están orga-nizadas bajo las normas de las sociedades anónimascon un capital mínimo inicial de alrededor de US$236.000 millones. Las CMACs y CRACs están fa-cultadas para captar depósitos de ahorro y a plazo.

Asimismo, la ley peruana ha previsto un esquemamodular para que estas entidades especializadaspuedan ampliar gradualmente el marco de susoperaciones. Esto les permite, entre otros, captardepósitos en custodia y emitir tarjetas de crédito ydébito al contar con un capital equivalente a los US$1,3 millones; captar depósitos a la vista sin sobre-giros, participar en el canje de cheques y emitirbonos al contar con US$ 2,6 millones; y, captar


depósitos a la vista con sobregiros al contar con US$5,2 millones de capital.

Propiedad

Recomendación

Entidades microfinancieras. La regulación deberequerir que los accionistas fundadores de las enti-dades microfinancieras sean sujetos al análisis indi-vidual de solvencia moral y económica requerido atodo accionista de entidades financieras. Para el casode entidades creadas con base en personas jurídicassin fines de lucro o en las cuales existe un porcenta-je mayoritario de accionistas institucionales, la regu-lación debe establecer que el supervisor evalúe yeventualmente rechace aquellas solicitudes en lasque la estructura patrimonial no garantice un equi-librado control societario y una adecuada orien-tación empresarial.

La regulación o, a falta de ésta, el correspondienteplan de negocios de la nueva entidad, debe preverque en el mediano plazo se cuente con la presenciade inversionistas privados con una participaciónaccionaria que les permita, cuando menos, tenercapacidad de veto en las grandes decisiones socie-tarias. La regulación también debe establecer que losestatutos de las entidades sin fines de lucro que par-ticipen en el capital de entidades microfinancieras ylos contratos con sus financiadores claves contem-plen la facultad de adquirir acciones de empresascon fines de lucro.

Cooperativas de ahorro y crédito. La regulacióndebe asegurar que la membresía de una cooperativade ahorro y crédito esté compuesta por personas físi-cas (naturales) que se organizan con el propósito desolventar una evidente ausencia de adecuados servi-cios financieros. También se puede permitir la par-ticipación de otras cooperativas a medida que existannormas para evitar los posibles conflictos de interésque se pueden generar en ese tipo de estructuras.

Justificación

Entidades microfinancieras. La naturaleza de laintermediación financiera, un negocio altamenteapalancado donde la ley debe proteger a numerosos

pequeños acreedores de las decisiones de los propie-tarios, exige que las entidades financieras tengan unpatrimonio estable y que sus accionistas cuenten consolvencia moral, capacidad financiera y un claropropósito de hacer negocios en el largo plazo. Poresta razón es conveniente analizar la calidad y natu-raleza de los fundadores de estas entidades, particu-larmente en el caso de las entidades microfinancierasdonde se han producido distintos esquemas de com-posición accionaria.

Existe la participación de inversionistas privados enlas entidades microfinancieras, pero hasta ahora laparticipación principal se ha producido por entesestatales y municipales, personas jurídicas sin finesde lucro locales y extranjeras, organismos interna-cionales y agencias de cooperación bilateral. La par-ticipación de estas instituciones en una entidadfinanciera no siempre es compatible con un decidi-do control societario y una clara orientación empre-sarial acorde con la responsabilidad de operar conlos recursos de los depositantes.

La calidad y las características de los accionistasadquieren importancia crucial cuando una entidadrequiere mayores recursos patrimoniales, ya seaporque es exitosa y su crecimiento operativo exigeaumentar su capital, o porque está perdiendo yrequiere una recapitalización. Un supervisor que nohaya considerado la naturaleza y las motivaciones delos inversionistas institucionales podrá verse limita-do ante circunstancias como las siguientes:

(a) Que las autoridades de supervisión no estén encondición de exigir a los gobiernos centrales,estatales y locales el aumento de su participaciónpatrimonial en una entidad financiera. Además,éstos podrían carecer de recursos para cumplircon las exigencias de la supervisión.

(b) Que los inversionistas institucionales no de-diquen el suficiente tiempo y esfuerzo a ejercersu rol de dueño, especialmente si el monto de suinversión es muy pequeño respecto al conjuntode sus operaciones o si dicha inversión yahubiese sido considerada como un gasto por laautoridad tributaria de su país.

(c) Que las fundaciones sin fines de lucro, redes defundaciones y donantes internacionales no ten-gan la capacidad financiera y administrativa paraaumentar su participación accionaria y ejercermejores controles societarios en el corto plazo.

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Adicionalmente, cabe señalar que los estatutos demuchas fundaciones sin fines de lucro, así como suscontratos con financiadores y donantes claves, sue-len restringir su participación como accionistas enentidades lucrativas organizadas como sociedadesanónimas. Por tanto, durante el trámite de solicitudde autorización de constitución el supervisor debeexigir las modificaciones estatutarias y contractualesdel caso.

Por otro lado, los supervisores también tendrían queevaluar las características de la participación deinversionistas privados, que eventualmente pudieranverse tentados a exigir a los administradores unaacelerada recuperación del capital invertido o inclu-so un apartamiento del grupo meta.

Cooperativas de ahorro y crédito. La recomen-dación de que los socios de las cooperativas sean per-sonas naturales (físicas) se fundamenta en que la par-ticipación indiscriminada de cualquier clase depersona en la estructura cooperativa tiende a desvir-tuar el espíritu cooperativo y debilitar la entidad. Siparticipa el sector privado es porque cree que es unaforma de apoyar entidades de beneficio social, de talmodo que confunden la actividad solidaria con laactividad asistencialista. Si lo hace el sector público,como los entes territoriales, es porque consideranque los mecanismos que tiene el Estado para hacersu labor no son efectivos y buscan sustituirlos. Siparticipa una fundación sin fines de lucro, es porquetambién consideran que a través de ese mecanismopueden prestar servicios asistencialistas.

También la participación de otras cooperativas (deprimer o segundo piso) puede conllevar problemasen forma de conflictos de interés en casos donde lascooperativas ofrezcan o puedan ofrecer servicios almismo grupo de clientes. Este problema se puededar en países donde existen cooperativas de segundopiso, cuya función principal es ofrecer servicios a suscooperativas asociadas. Para evitar un posible con-flicto de interés con sus cooperativas socias, el marcoregulatorio debe establecer que las cooperativas desegundo piso no ofrezcan servicios a personas natu-rales sino únicamente a sus cooperativas asociadas.

En relación con el tema de propiedad en las coopera-tivas, vale mencionar la práctica común de grandescooperativas de ahorro y crédito de afiliar comosocios a sus clientes a través de la adquisición de unmonto simbólico de certificados de aportación. Estapráctica surge de la exigencia de la ley de “operar sola-

mente con socios” y no del deseo de incorporar a lavida institucional a genuinos propietarios que par-ticipen en las decisiones y el control societario. Portanto, esto debilita el control que ejercen los sociossobre la cooperativa y aumenta la necesidad de con-tar con una supervisión profesional e independiente.

Ejemplos

BCon el fin de promover la creación de entidades nobancarias orientadas a la atención de pequeños ymicroprestatarios se promulgó en 1995 el DecretoSupremo No. 24000. El decreto autoriza la organi-zación de los Fondos Financieros Privados (FFPs)bajo la forma de sociedades anónimas con un capi-tal mínimo de 630 mil Derechos Especiales de Giro,equivalentes en su momento a un millón de dólares.Estas entidades están sujetas a las mismas reglas depatrimonio que los bancos y pueden realizar unaamplia gama de operaciones, incluyendo la capta-ción de depósitos de ahorro y a plazo, y están, almismo tiempo, sujetas a límites de diversificación deriesgos más estrictos que aquellos correspondientesal sistema bancario.

La constitución de los FFPs está reglamentada me-diante la Resolución SB No. 71/96 del 20 de agostode 1996 que, entre otros, prevé que el inicio deltrámite conlleva una audiencia de presentación deinformación a la Superintendencia de Bancos yEntidades Financieras (SBEF), a partir de la cualcorren los días que la Ley establece para cada una delas partes en las distintas etapas del trámite. Elreglamento es riguroso en el sentido de que si laSBEF objeta a algún accionista fundador, el expedi-ente quedará invalidado sin posibilidad de reem-plazar a dicho accionista. Ello tiene por objetoinducir a los promotores a un análisis cuidadoso delos accionistas fundadores, de modo que desde suinicio cuenten con personas debidamente solventesy de reputación intachable.

Actualmente, existen seis FFPs en operación. Deéstos, tres han sido creados por asociaciones y funda-ciones sin fines de lucro especializadas en micro-crédito. El capital mínimo legal ha sido, en todos loscasos, depositado en efectivo en el Banco Central deBolivia. Posteriormente, se han hecho aportes adi-cionales de capital en efectivo con fondos prove-nientes del repago de los créditos por parte de losclientes de la asociación o fundación, a quienes elFFP atiende con nuevos créditos. De esta manera,


simultáneamente se amplía el capital del FFP y setraslada a su cartera únicamente a los buenos clientes.

Dos de los tres FFPs microfinancieros han recibidode sus asociaciones y fundaciones creadoras, quienesdejaron de operar con microcrédito, un apoyo deci-dido que consiste en el traslado de todo el personalespecializado, la infraestructura física e informática,la tecnología crediticia y la clientela. Este apoyoexplica el amplio éxito alcanzado hasta la fecha y elreconocimiento nacional e internacional del quevienen siendo objeto. La composición accionaria deestos FFPs incluye, además de las fundaciones sinfines de lucro que los promovieron, a organismosinternacionales, bilaterales y a inversionistas priva-dos minoritarios. El tercer FFP está controlado ma-yoritariamente por cuatro fundaciones no lucrativaspromotoras que, a diferencia de los dos anteriores,siguen operando como entidades de microcrédito.Este FFP ha tenido serias dificultades en alcanzar losniveles de eficiencia, calidad de cartera y rentabili-dad necesarias para sostenerse a largo plazo.

CDe acuerdo con las leyes 79 de 1989 y 454 de 1998,una cooperativa debe contar, como mínimo, con 20asociados que cumplan ante las autoridades los re-quisitos de idoneidad y responsabilidad, con laúnica condición particular de haberse capacitado enun curso sobre cooperativismo. Cualquier personanatural o jurídica puede participar como asociadoen cualquier clase de cooperativa, incluso losmunicipios, departamentos del Estado y las funda-ciones sin fines de lucro. Por las razones anterior-mente expuestas, esta participación indiscriminadaimplica una seria debilidad en el control y la admi-nistración de las cooperativas colombianas.

Control societario

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación de las entidadesmicrofinancieras debe establecer que la persona queejerce la fiscalización interna por cuenta de la juntageneral de accionistas (síndico, vigilante, revisor fis-

cal o representante de la minoría) cuente con expe-riencia en la actividad microcrediticia38. Esta per-sona deberá evaluar la existencia y aplicación de ade-cuadas políticas de crédito y otros aspectos de latecnología crediticia e informar de ello a losaccionistas. Como muchas entidades microfi-nancieras tuvieron su origen en fundaciones, tam-bién es de importancia clave que el marco regulato-rio defina claramente las responsabilidades de losórganos directivos (que representan los intereses delos accionistas) y la administración de la entidad.

Cooperativas de ahorro y crédito. La regulacióndebe disponer los requisitos de solvencia moral yformación necesarios para ocupar el cargo de miem-bro de la junta de vigilancia, confiriéndole a ésta lafacultad de convocar directamente a la asambleageneral en casos de grave infracción a la ley, a la nor-mativa prudencial, a los estatutos o a los acuerdos dela asamblea general en que pudieran incurrir el con-sejo de administración o la gerencia. Los informesque emita la junta de vigilancia deben ser puestos enconocimiento de la autoridad supervisora, quienpodrá adoptar las medidas correctivas o sancionado-ras, incluyendo la remoción de los responsables.

Justificación

Entidades microfinancieras. Las legislaciones sobrelas sociedades anónimas establecen la existencia deun órgano o persona encargada del control de lasdecisiones, actividades, cuentas y resultados de la en-tidad, así como de informar a los accionistas sobreestos temas. Dicha labor cobra especial importanciacuando se trata de entidades de intermediaciónfinanciera en las que no sólo se administran recursosde los accionistas sino ingentes recursos de terceros.

Además, es conveniente que la persona responsablepor la fiscalización interna cuente con probada expe-riencia en la actividad microcrediticia, como garan-tía del eficaz cumplimiento de sus funciones. Enforma similar a las exigencias de profesionalismo alos gestores, es necesario que el revisor o controladorcuente con dicha formación, pues en caso contrariosu presencia y su labor serán inocuas.

Cooperativas de ahorro y crédito. En el caso de lascooperativas, el órgano de control natural seencuentra establecido en todas las legislacionescooperativas de la región bajo la forma de consejos o

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38 Si la norma actual correspondiente requiere “idoneidad y experiencia” para ocupar este puesto, no se necesita norma adicional alguna ya quedicha expresión abarca las actividades de microfinanzas si es que la entidad las contempla.

juntas de vigilancia. La realidad aconseja que la re-gulación, además de exigir parámetros mínimos desolvencia moral y de formación profesional a losmiembros de dichas juntas o consejos, refuerce susmecanismos de control y de presencia institucionalpor la vía de la convocatoria directa a las asambleasgenerales de asociados.

Asimismo, es indispensable que la autoridad super-visora, a través de un sistema de reportes periódicospor parte de los mencionados consejos o juntas, semantenga al tanto de dichas situaciones irregularespara poder adoptar de manera oportuna las medidascorrectivas o de sanción que cada caso amerite. Lasmedidas deben comprender, en casos extremos, laremoción o destitución de los responsables. Estasmedidas de fiscalización interna constituyen unmecanismo adicional para propiciar la participacióne integración de los asociados a la problemática de sucooperativa.

Ejemplos

PLos requisitos establecidos por la Ley de Coope-rativas de Paraguay (N° 438/94) en relación con losmiembros de la junta de vigilancia son incompletosy tendrían que ser completados por la Super-intendencia de Bancos. La Ley establece que las si-guientes personas no pueden participar en la juntade vigilancia:

(a) Las personas que estén relacionadas con miem-bros de la junta de vigilancia o del consejo deadministración, por parentesco dentro delsegundo grado de consanguinidad y primero deafinidad.

(b) Los incapaces de hecho absolutos y relativos.

(c) Los que actúen en empresas en competencia ocon intereses opuestos.

(d) Los quebrados culpables o fraudulentos; los fa-llidos por quiebra casual hasta 5 años posterioresa su rehabilitación; los inhabilitados judicial-mente para ocupar cargos públicos; los condena-dos por delitos contra el patrimonio y contra lafe pública; y los condenados.

Dada la importancia de la junta de vigilancia en elcontrol interno de las cooperativas, sería recomen-dable aplicar un estándar más estricto e incluir comoimpedimento a:

(a) Los que ejerzan cargos de directores, gerentes,

síndicos o empleados de otras entidades sujetas ala fiscalización de la Superintendencia de Bancos.

(b) Los que ejerzan cargo en los poderes del Estado,con excepción de la docencia y las asesorías con-sultivas o técnicas.

(c) Los que registren deudas en el sistema financieroen estado de mora o en gestión de cobranza judi-cial.

(d) Los directores y funcionarios del Banco Centraly la Superintendencia de Bancos.

Además, la normativa no establece el requisito de quelos miembros de la junta de vigilancia cuenten conexperiencia en el sector financiero. Sobre el particu-lar, cabe recordar que para los directores o síndicos delos bancos y financieras se exige un mínimo de 3años. Por otra parte, considerando que muchas coo-perativas llevan a cabo operaciones de menor com-plejidad que otros intermediarios, sería recomen-dable un tratamiento especial para dichas entidades.

La norma a emitir podría incluir la exigencia de quelos miembros deben contar con una experienciamínima de 3 años en el sector financiero. Sin embar-go, tratándose de cooperativas con un patrimonioefectivo menor al capital mínimo de las sociedadesfinancieras, la experiencia a acreditar por los direc-tivos podrá ser de un mínimo de 3 años en activi-dades empresariales o profesionales en sectores dife-rentes al financiero. En todos los casos, ello deberáser evaluado por la Superintendencia de Bancostomando en cuenta la complejidad de las opera-ciones de las cooperativas de ahorro y crédito.

Finalmente, en razón de la conveniencia de renovarperiódicamente la integración del principal órganode control y, dado que la legislación cooperativa noestablece un límite de tiempo máximo para la per-manencia de los miembros de la junta de vigilancia,sería recomendable establecer un límite de 4 añospara estos cargos en las cooperativas.

CLas normas que regulan el funcionamiento de lasjuntas de vigilancia de las cooperativas (establecidasen los artículos 38, 39, 40 de la ley 79 y los artícu-los 59 y 60 de la ley 454), requieren que sus miem-bros sean elegidos por la asamblea y que no puedanser simultáneamente miembros del consejo deadministración de la misma cooperativa, ni serresponsables de asuntos de la entidad en calidad deempleado o asesor.


De igual forma, la ley 79 determina que toda coope-rativa debe contar con un revisor fiscal que colabo-rará con el control de la entidad y reportará directa-mente a los dueños. Los informes de la revisoríasirven a los objetivos de la junta de vigilancia, de laAdministración, de la Asamblea de asociados y lasentidades de control. En muchos casos la revisoríafiscal incluye dentro de sus reportes temas que sonsolicitados en norma general por el supervisor.Incluso existen reportes que el revisor fiscal adelantaperiódicamente que deben ser enviados a la autori-dad supervisora.

Dirección y gerencia

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe exigir que,además de solvencia moral, los miembros del direc-torio (consejo de administración, en el caso de lascooperativas) y la gerencia de las entidades microfi-nancieras y cooperativas demuestren conocimientoen el manejo de entidades financieras, el micro-crédito y del marco de su regulación y supervisión.El supervisor debe tener la facultad de vetar o derequerir la sustitución de aquellas personas que par-ticipan en la dirección de dichas entidades sin con-tar con suficiente experiencia financiera, un niveljerárquico adecuado o cuya permanencia en el paíssea por tiempo limitado39.

Asimismo, la regulación debe separar los roles deldirectorio y la gerencia a fin de que estén claramentedelimitadas las funciones y responsabilidades decada uno de ellos, así como sus interrelaciones conla asamblea general y, en el caso de las cooperativas,sus interrelaciones con la junta de vigilancia.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La naturaleza de la actividad deprestar pequeñas sumas de dinero requiere de unaestructura organizativa diferente a la de las otrasactividades crediticias debido a que la mayoría de las

decisiones crediticias se toman en los primeros nive-les o, a lo sumo, en los niveles intermedios de laorganización. Por lo tanto, el directorio y la gerenciageneral de las entidades microcrediticias sólo parti-cipan en contadas decisiones crediticias, debiendomás bien asumir funciones de control concurrenteque no son comunes para estos niveles en otro tipode entidades financieras. Ello exige conocimientosespecializados tanto en materia crediticia (políticas,procedimientos) como en materia de adminis-tración de recursos humanos (régimen de incentivosy de controles internos), informáticos y otros.

En atención a lo anterior, el supervisor bancariodebe exigir que en los estatutos de las entidades que-den claramente plasmadas estas diferencias fun-cionales de los distintos órganos a fin de no recargarinnecesariamente la estructura organizacional y,además, los gastos de dirección, control y super-visión. Por ejemplo, el directorio puede reunirse re-gularmente cada mes, el gerente general puedecumplir ciertas funciones de oficial de seguimientode riesgos y el auditor interno puede hacer unseguimiento más estrecho de los deudores vigentes.La precisión de estos requisitos de solvencia moral ytécnica y sus correspondientes responsabilidades esespecialmente importante en el caso de las entidadesmicrofinancieras, ya que muchas veces estas enti-dades cuentan con una estructura difusa depropiedad, con la mayoría de las acciones en manosde una fundación sin fines de lucro, una agenciainternacional o un accionariado muy fragmentado ysin claras mayorías.

Cooperativas de ahorro y crédito. Es notoria laausencia de los temas de separación de funciones yresponsabilidades de los distintos órganos de laadministración en la legislación que rige a las coope-rativas en general y en los estatutos de muchascooperativas de ahorro y crédito en particular. Porejemplo, es común observar la participación y hastainterferencias de los consejos de administración, yasea directamente o a través de comités, en la apro-bación de créditos que, por su pequeño monto ygarantías, claramente correspondería a la gerenciageneral o a niveles inferiores.

En este sentido, los supervisores deben asegurarse deque los comités de crédito compuestos por volun-tarios (que provienen de la membresía de las coope-

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39 Este tipo de problemas ha sido observado entre aquellos que representan a organismos internacionales u organismos no lucrativos en las jun-tas directivas de algunas entidades microfinancieras.

rativas de ahorro y crédito) desempeñen una fun-ción apropiada. En las cooperativas pequeñas (con200 ó 300 socios), estos comités con frecuencia rea-lizan una buena labor en cuanto a las decisionescrediticias. Esto se debe a que los miembros volun-tarios con frecuencia poseen mejor informaciónsobre el riesgo de sus consocios prestatarios que unoficial de crédito asalariado.

Sin embargo, al crecer las cooperativas los comitésde crédito de voluntarios no pueden conocer per-sonalmente a todos los solicitantes de préstamos.Además, se vuelve poco práctico que el comité decrédito apruebe todos los préstamos dada la grancantidad de operaciones. En todo caso, los miem-bros del comité de crédito no poseen losconocimientos especializados de análisis de riesgoque se necesitan cuando ya no es posible unconocimiento personal detallado. Por lo tanto, amedida que las cooperativas crecen en tamaño, loscomités de crédito de voluntarios se deberían di-solver o deberían asumir la función de examinar alazar si los préstamos cumplen con las políticas yprocedimientos de la cooperativa. En lugar delcomité de voluntarios, las decisiones en cuanto apréstamos deben ser tomadas por un comité técni-co compuesto por oficiales de crédito y gerentes decrédito.

Ejemplos

PLa Ley General del Sistema Financiero en su artícu-lo 79 establece que el directorio de una entidadfinanciera deberá estar constituido por no menos decinco miembros que reúnan los requisitos de idonei-dad técnica y moral y sean elegidos por la asambleageneral de accionistas. No están facultados para serdirectores las personas que, a juicio de la Super-intendencia, carezcan de solvencia o idoneidadmoral, así como los condenados por delitos dolosos,los directores o gerentes de empresas intervenidaspor la Superintendencia o los que hayan resultadoadministrativamente responsables por actos quehayan merecido sanción (arts. 81 y 92 de la LeyGeneral). Asimismo, no pueden ejercer estos cargoslos insolventes, los domiciliados que carezcan deRegistro Único de Contribuyentes, los que tengancréditos vencidos por más de 120 días o en cobran-za judicial en el sistema financiero o los que par-ticipen en forma significativa en empresas que seencuentran en dicha condición.

La ley establece además que los directores, junto conlos gerentes, son especialmente responsables en casode aprobar operaciones y acuerdos reñidos con la ley,omitir la adopción de medidas para corregir lasirregularidades, incumplir las disposiciones legales yno suministrar información a la Superintendencia, osuministrarla en forma falsa y omitir la adopción demedidas para garantizar la realización oportuna deauditorías internas y externas.

BLa Ley General de Sociedades Cooperativas, pro-mulgada el 13 de septiembre de 1958, establece ensu artículo 93 que el consejo de administración esel órgano directivo y ejecutivo de los planes y nor-mas generales aprobados por la asamblea general“en los términos fijados por la ley reglamentaria”.Sin embargo, esta ley reglamentaria nunca se reali-zó, por lo que esta necesidad regulatoria por fin secumplió con un decreto ministerial (No. 24439)que establece que la Superintendencia de Bancos yEntidades Financieras (SBEF) reglamentará lasfunciones de control y fiscalización de la auditoríainterna y los consejos de administración y vigilan-cia de las cooperativas de ahorro y crédito.Asimismo, el decreto indica que dicha regulacióndeberá ser incorporada en los estatutos de lascooperativas.

Por su parte, la SBEF a través de su Recopilación deNormas ha establecido varias disposiciones precisassobre la composición, facultades y responsabilidadesdel consejo administrativo de las cooperativas.

RECOPILACIÓN DE NORMAS DE LA SBEF

(extracto)

Artículo 6“Los estatutos fijarán el número de integrantes

del Consejo de Administración elegidos por

Asamblea General de acuerdo a las normas

legales y estatutarias. El número de los titulares

será impar y no inferior a tres (3) ni mayor a

siete (7) miembros más dos (2) suplentes. La

Asamblea de Constitución de la Cooperativa,

o cuando se produzca una renovación total del

Consejo de Administración, elegirá a uno de sus

miembros por un año, a la mitad de los miem-

bros restantes por dos años y a la otra mitad

restante por tres años, de acuerdo al número de

votos obtenidos. En lo posterior, el mandato de

los miembros del Consejo de Administración

que deben ser renovados, será por tres años.


Ningún miembro del Consejo de Administra-

ción podrá ser elegido por más de dos períodos

consecutivos, los que deberán ser necesaria-

mente en el mismo consejo. En caso que

quisieran postularse para un nuevo período o

períodos subsiguientes deberán descansar un

periodo no menor de tres años, no pudiendo en

este periodo ejercer el cargo de consejeros. En

caso de una vacante, ésta será llenada por el

suplente que obtuvo mayor votación. El

Consejo de Administración elegirá de su seno a

un Presidente, un Vicepresidente y un

Secretario. De ser el caso, los demás miembros

actuarán como vocales.”

Artículo 8“Son funciones y atribuciones del Consejo de

Administración, sin perjuicio de las demás que

le corresponden, conforme a ley:

(a) Cumplir y hacer cumplir las leyes y su

reglamentación, el Estatuto, los reglamentos

internos, los acuerdos de la Asamblea

General y sus propios acuerdos y

disposiciones.

(b) Dictar los reglamentos que sean necesarios

para desarrollar las normas del Estatuto y las

políticas aprobadas por la Asamblea General

y las relativas al cumplimiento de las facul-

tades y deberes del propio Consejo de

Administración.

(c) Fijar las políticas y aprobar los presupuestos

anuales, los planes y programas de adminis-

tración y de operación, con arreglo a la Ley

General de Sociedades Cooperativas, su

reglamentación y el respectivo Estatuto.

(d) Otorgar poderes específicos a los gerentes

para la ejecución de operaciones de interme-

diación financiera, la apertura y manejo de

cuentas bancarias y otros actos administra-

tivos.

(e) Aprobar, en primera instancia, los estados

financieros y la Memoria Anual, preparados

por la gerencia, los cuales deben contar con

el respectivo informe de Auditoría Externa,

para someterlos a la Asamblea General.

(f ) Aprobar, en primera instancia, las modifica-

ciones al Estatuto y someterlas a la Asamblea

General.

(g) Convocar a Asamblea General con determi-

nación de la agenda y a elecciones, cuando

corresponda.

(h) Nombrar y remover al Gerente y/o gerentes.

(i) Conformar y disolver Comités y Comisiones

específicas que sean convenientes para una

mejor administración de la Cooperativa.

(j) Aprobar la participación de la Cooperativa

en organismos de integración cooperativa y

otras organizaciones afines.

(k) Aprobar las tasas de interés activas y pasivas.

(l) Evaluar mensualmente la ejecución pre-

supuestaria y la situación financiera de la

Cooperativa en base a parámetros de desem-

peño financiero establecidos en su plan

estratégico. Los acuerdos derivados de esta

evaluación deberán constar en acta.

(m) Aprobar un reglamento para la afiliación

incluyendo: aceptación, sanción y exclusión

de socios en base a la legislación pertinente,

su reglamentación y el Estatuto.

(n) Las demás atribuciones y funciones que

según la Ley General de Sociedades

Cooperativas y el Estatuto, no sean privativas

de la Asamblea General o de la Gerencia”.

La SBEF también ha establecido un EstatutoModelo que, entre otros temas, recoge las facultadesy responsabilidades del gerente.

ESTATUTO MODELO

(extracto)

Artículo 57.“El Gerente General es el funcionario ejecutivo

de más alto nivel de la Cooperativa, de cuya

marcha es responsable ante el Consejo de

Administración. Son atribuciones básicas y

especiales del Gerente General las siguientes:

(a) Ejercer la representación administrativa y

legal de la Cooperativa, con las facultades

que le confiere el Consejo de Administración

dentro del marco legal vigente.

(b) Representar a la Cooperativa en cualquier

otro acto, salvo los que por disposición

expresa de la Ley General o del presente

Estatuto, son atribuciones privativas del

Presidente del Consejo de Administración.

(c) Ejecutar los programas de conformidad con

los planes y presupuestos aprobados por el

Consejo de Administración.

(d) Nombrar, promover y cesar a los trabajadores

y demás funcionarios, con arreglo a ley.

(e) Asesorar a la Asamblea General, al Consejo

de Administración y al Consejo de Vigilancia

pudiendo participar en las sesiones con

derecho a voz, sin voto.

(f ) Planificar, organizar y dirigir la adminis-

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tración de la Cooperativa, de acuerdo a nor-

mas y políticas establecidas por el Consejo de

Administración y normas legales vigentes.

(g) Suscribir con el Contador los estados

financieros, en los formatos, plazos, periodici-

dad y bajo las normas indicadas en el Manual

de Cuentas para Bancos y Entidades

Financieras de la Superintendencia”.

Artículo 58“El Gerente General de una Cooperativa, como

consecuencia de las atribuciones a que se refiere

el artículo anterior, tiene las siguientes facultades

de orden administrativo, siempre y cuando

cumpla con las normas específicas del Consejo de

Administración sobre firmas autorizadas y de

acuerdo al registro de firmas:

(a) Abrir, transferir y cerrar cuentas corrientes

bancarias.

(b) Girar y cobrar cheques.

(c) Endosar cheques para ser abonados en la

cuenta corriente de la Cooperativa.

(d) Aceptar, girar, renovar, endosar, descontar,

cobrar y protestar letras de cambio, vales,

pagarés, giros, certificados, pólizas, warrants,

documentos de embarque y cualquier otro

documento mercantil y civil.

(e) Afianzar, prestar, avalar, contratar seguros y

endosar pólizas.

(f ) Otras…”

Control interno

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe establecer laclara responsabilidad de los órganos directivos de laentidad microfinanciera o de la cooperativa deestablecer políticas y procedimientos adecuados decontrol interno y de auditoría interna. Los mecanis-mos de control interno deben estar claramenteestablecidos en los manuales organizativos y opera-cionales y deben incluir las pistas de auditoría nece-sarias para un adecuado control posterior. Aquellosvinculados con el manejo de la tesorería y lacaptación de depósitos deben guardar la debidasimilitud con los de la banca comercial, mientrasque los vinculados con la administración de micro-

créditos deben ser altamente especializados en fun-ción de su descentralización significativa.

Las políticas y los procedimientos de auditoría inter-na deben contener, además de las medidas usuales deauditoría de las operaciones bancarias, programas detrabajo especializados en la detección de fraudes vin-culados con una administración masiva de micro-créditos. Dichos programas deben priorizar las visi-tas a los prestatarios que, entre otros, permitandetectar eventuales brechas en el diseño o la imple-mentación del control interno.

Cooperativas de ahorro y crédito. La regulacióndebe asegurar que los mecanismos de control internoaprobados por el consejo de administración esténadecuados a los tipos de servicios financieros queofrezca la cooperativa, al igual que las políticas decontrol posterior que establezca y ejecute la junta devigilancia directamente o a través del auditor interno.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La administración de micro-créditos se caracteriza por ser un negocio altamentedescentralizado. Esto significa que el agente decrédito, a partir de un conjunto de criterios de cali-ficación de clientes y del diseño de unos productos(monto, plazo, interés, garantías, agilidad y trámitessimples), identifica al prestatario, recauda informa-ción sobre sus actividades y bienes, investiga susobligaciones, evalúa su situación financiera y sucapacidad de pago, prepara la documentación, pro-pone el crédito, participa en el comité de créditos,da seguimiento a los atrasos y realiza las gestiones decobro. En muchos casos, él es el único funcionariode la entidad que conoce en persona al prestatario.En este contexto, lo único que normalmente nohace el agente de crédito, por razones de controlinterno, es aprobar o desembolsar el crédito nirecibir los pagos.

En este sentido, los controles internos que seestablezcan deben prever el papel que cada uno delos niveles gerenciales y comités deben ejercer sobrela actividad de los oficiales de crédito, para evitar lafamiliaridad excesiva entre los clientes y los ofi-ciales de crédito, y entre éstos y sus supervisores.Cabe recordar que de acuerdo a la bibliografíadisponible sobre fraudes en entidades microfi-nancieras y cooperativas, éstos se producen mayor-mente al nivel de los oficiales de crédito a través de


la creación de deudores ficticios y de la apropiaciónindebida de pagos.

Ejemplo

Aunque no existe reglamento particular para lasentidades microfinancieras, la Superintendencia deBanca y Seguros (SBS) ha considerado importantesubrayar el valor del sistema de control interno decada entidad, que deberá orientarse a asegurar unaadecuada organización administrativa, confiabilidaden los sistemas de información, apropiada gestión deriesgos y cumplimiento de las disposiciones legales.Por lo tanto, a través de la Resolución SBS 1040-99,se ha aprobado el Reglamento del Sistema deControl Interno. Dicho sistema incluye comoaspectos mínimos una estructura administrativaadecuada establecida en el manual de organización yfunciones, un sistema de control de riesgos, y sis-temas de información para desarrollar y controlar lasoperaciones de la empresa, incluyendo las medidasde seguridad y contingencia para la utilización de lossistemas informáticos. El reglamento también indi-ca que los auditores internos deberán evaluar enforma permanente el sistema de control interno,mientras que los externos realizarán esta tarea anual-mente, de acuerdo a las disposiciones establecidaspor la SBS y las normas internacionales de auditoría.

Capital mínimo

Recomendación

Entidades microfinancieras. El supervisor debeestablecer un monto mínimo de capital que debeser suficiente para respaldar el inicio de operacionescomo entidad financiera regulada durante un perío-do de tiempo razonable, como por ejemplo de tresaños. Esto significa que debe haber suficiente capi-tal para financiar todos los activos fijos necesariospara operar durante este período de tiempo, talescomo local, computadoras y demás equipos, sis-temas de software, caja fuerte, mobiliario, etc. Elcapital también debería cubrir cualquier pérdidaque sufra la entidad en las operaciones iniciales.Además, el estudio de factibilidad que presentenestas entidades para solicitar a la Superintendenciauna licencia de operación debería mostrar cómo seva a alcanzar la rentabilidad en este mismo período

de tiempo. Dadas estas consideraciones, se esperaríaque en la mayoría de países latinoamericanos el re-quisito de capital mínimo oscile entre US$ 1 y 3millones para las formas institucionales especiali-zadas de microcrédito.

El monto de capital mínimo debería ser especifica-do de una manera tal que su poder adquisitivo no sereduzca por la inflación. Por ejemplo, el monto decapital mínimo puede ser especificado en dólaresestadounidenses o como un número de salariosmínimos, o puede ser especificado como un montoen moneda local que es incrementado periódica-mente con el movimiento de un índice de precios enla moneda local (por ejemplo, el índice de precios alconsumidor).

Cooperativas de ahorro y crédito. El tema decapital mínimo no se aplica tan fácilmente a lascooperativas dado que son entidades preexistentes.Por lo tanto, el nivel de capital mínimo no sola-mente tiene que basarse en la viabilidad de lasoperaciones sino, en vista de los recursos limitadosdel supervisor, también en la cantidad de coopera-tivas que se verán impactadas por la medida.Además, considerando la dificultad en determinarel capital institucional de las cooperativas, quemuchas veces operan bajo normas de contabilidadlaxas o imprecisas, el supervisor debe evaluar laposibilidad de basar su límite en el nivel de ahorros,que se mide con mayor facilidad.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La primera y más importantetarea del supervisor es proteger a los depositantes yla integridad del sistema bancario y de pagos. Portanto, en todo caso el capital mínimo requeridodebe ser suficiente para cubrir el costo de losactivos fijos necesarios y adicionalmente, cualquierpérdida de operación esperada durante losprimeros años de funcionamiento como entidadfinanciera regulada, de manera que la instituciónno se vea forzada a suspender operaciones. El capi-tal debe ser aportado por los accionistas de su pro-pio activo neto para evitar que posteriormente seansolicitados en préstamo.

Dado el gran número de cooperativas de crédito y elnúmero creciente de entidades microfinancieras encasi cada país latinoamericano, el supervisor deberáevaluar cuidadosamente el número de entidades que

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supervisa en forma directa (aunque podría permitirque su número aumente en el transcurso de los añosy también podría controlar un sistema de super-visión delegada para aquellas entidades que nosupervisa directamente). A este fin, el supervisorpodría aumentar el capital mínimo requerido paraoperar una entidad microfinanciera regulada o unacooperativa de ahorro y crédito regulada.

El supervisor también podría desear aumentar losrequisitos de capital mínimo por otra razón, que esla de mitigar los problemas de riesgo moral. La ideaes que accionistas que han puesto en riesgo montosconsiderables de sus propios recursos serán menospropensos a promover o aceptar operaciones eviden-temente riesgosas u otras transacciones financierasimprudentes. Por lo tanto, la Superintendenciapodría querer establecer requisitos de capital míni-mo suficientemente altos para que la pérdida poten-cial de este capital impida que los accionistas de laentidad tengan una conducta indeseada. Esta con-sideración no es pertinente para las cooperativas deahorro y crédito, ya que la propiedad típicamente sedistribuye entre un gran número de pequeñosaccionistas de tal manera que las personas individ-uales no poseen grandes cantidades de acciones.

Relación de solvencia

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe exigir unaadecuación patrimonial (capital a activos pondera-dos por riesgo) más elevada para las entidades micro-financieras y las cooperativas de ahorro y crédito quepara los bancos comerciales. Será más elevada cuan-do más riesgosas se consideren las entidades microfi-nancieras y las cooperativas de ahorro y crédito encomparación con los bancos comerciales; unarelación razonable podría situarse en el rango deentre el 10% y el 15%.

Cooperativas de ahorro y crédito. Lo preferiblesería que la regulación solamente reconozca el capi-tal institucional para la relación de solvencia de lascooperativas de ahorro y crédito. Alternativamente,las acciones de los miembros sólo deberían ser con-sideradas como parte del capital si éstas son “estabi-lizadas”. La estabilización de acciones significa que


Tabla 3.1 Los capitales mínimos para entidades microfinancieras

Capital mínimo País Entidad (US$) Capta?

Bolivia Fondo Financiero Privado 820.000 Ahorro, plazo

Brasil Sociedad de Crédito al Microempresario 53.000 No

El Salvador Sociedad de Ahorro y Crédito 2.850.000 Ahorro, plazo

1.140.000(a)

Honduras Organización Privada de Desarrollo Financiero 60.000 Ahorro, plazo

México Sociedad Financiera Popular 45.000 Plazo

Sociedad de Cooperativa de Ahorro y Préstamo

Panamá Banco de Microfinanzas 3.000.000 Vista, ahorro, plazo

Perú Caja Municipal de Ahorro y Crédito 236.000 Ahorro, plazo

Caja Rural de Ahorro y Crédito Ahorro, plazo

Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Micro Empresa No

Venezuela Banco Especializado en Microfinanzas 2.370.000 Vista, ahorro, plazo

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de la encuesta del proyecto.

Nota: (a) Se aplica este requerimiento menor si la entidad presta únicamente a pequeños y microempresarios y capta ahorros únicamente de sus prestatarios. La microempresaestá definida como un negocio con menos de 10 empleados o menos de US$ 5.700 en ventas mensuales. La pequeña empresa está definida como un negocio con 10 a 50 emplea-dos o con US$ 5.700 a US$ 57.000 en ventas mensuales.

siempre que la adecuación patrimonial para lascooperativas de ahorro y crédito se acerque a suvalor mínimo permitido, los miembros ya nopueden continuar la redención de acciones de lacooperativa de ahorro y crédito, ya sea directamenteal cobrarlas o indirectamente al tomar un préstamoautomático40.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Existen por lo menos tres motivospor los cuales se debería requerir que las entidadesmicrofinancieras y las cooperativas de ahorro ycrédito mantengan razones más elevadas de sufi-ciencia de capital que los bancos41. Estos motivostienen que ver con gobernabilidad, diversificación yvolatilidad de las ganancias.

Gobernabilidad. En general, las entidades microfi-nancieras en gran medida son propiedad de organi-zaciones de desarrollo (en especial las entidadesdonantes y gubernamentales) y de organizacionesno gubernamentales. La presencia de inversionistasprivados con fines de lucro es escasa o nula en la basede capital de la mayoría de las entidades microfi-nancieras. En las cooperativas de ahorro y créditocada socio tiene un voto, independientemente delnúmero de certificados de aportación que posea. Porlo tanto, en contraste con los bancos, tanto las enti-dades microfinancieras como las cooperativas care-cen de inversionistas motivados por el lucro en susjuntas directivas, los cuales: a) puedan y estén dis-puestos a responder con prontitud a las exigenciasde capital, con el fin de reemplazar capital perdido yevitar la quiebra; y b) puedan examinar minuciosa-mente la administración, para asegurarse que éstaopere de la manera más eficiente y lucrativa posible(y se mantenga dentro de un nivel dado de toleran-cia de riesgo) y, de este modo, que mantenga unnivel de desempeño financiero lo más constante-mente sólido posible.

Diversificación. La mayoría de las entidades microfi-nancieras y cooperativas de ahorro y crédito constande una o de unas pocas oficinas, situadas en unaregión geográfica muy limitada. Por lo tanto, son

muy poco diversificadas geográficamente en sucartera de préstamos y, en el caso de las cooperativas,en sus fuentes de financiamiento, las cuales consis-ten en gran medida en depósitos locales. En el casoque ocurra un hecho local adverso, estas cooperati-vas y entidades microfinancieras poco diversificadaspueden sufrir daños financieros graves. En cambio,con mucho mayor frecuencia los bancos son dealcance regional o nacional y, en consecuencia, sonmás capaces de hacer frente a los choques locales.

Volatilidad de las ganancias. Esta consideración seaplica más a las entidades microfinancieras que a lascooperativas porque las primeras emplean conmucho mayor uniformidad una tecnología de prés-tamos en la cual los gastos administrativos consti-tuyen un porcentaje elevado de los montos de lospréstamos (el 20% o más), mientras que las segun-das emplean una tecnología crediticia que esmucho más parecida a la de los bancos comerciales.Gran parte de los gastos administrativos de las enti-dades microfinancieras ocurre durante la primeraparte del ciclo de préstamos, en especial para lacaptación de nuevos clientes y el análisis de los prés-tamos. Por tanto, si una parte importante de lacartera de préstamos de una entidad microfi-nanciera entra en mora, las ganancias de la mismapueden verse gravemente afectadas, ya que la enti-dad microfinanciera no cobraría las altas tasas deinterés cuyo propósito es compensar los elevadosgastos administrativos.

En cambio, los bancos comerciales tienen gastosadministrativos mucho menores en relación conlos préstamos que otorgan, con frecuencia menosdel 5% del monto otorgado en préstamo. Si poralgún motivo su índice de morosidad aumentarepentinamente, sus ganancias no se reducen tantocomo las de las entidades microfinancieras. Estadiferencia aumenta aun más con el hecho de que elbanco, por lo general, puede recuperar más de suspérdidas en concepto de préstamos al vender lorecibido en garantía que lo que puede hacer unaentidad microfinanciera, ya que ésta dependemucho más de la información sobre la solvenciamoral del prestatario y de sus flujos de caja que degarantías físicas.

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40 La mayoría de las cooperativas de ahorro y crédito de América Latina permite que sus miembros tomen préstamos automáticos por hasta el90% del valor de sus acciones, estando los fondos disponibles de inmediato y sin que sean necesarios análisis de crédito u otros. Generalmente,esto se considera como una forma de cobrar contribuciones en acciones sin tener que pedirlas a la cooperativa de crédito y sin que se produzcandemoras por la obligación de respetar períodos de espera (por ejemplo, 60 días).41 Cabe señalar que todavía no existen suficientes conocimientos para poder, en base a resultados empíricos, afirmar que las entidades microfi-nancieras son, en general, más riesgosas que los bancos comerciales.

Basado en la lógica de estos tres argumentos sepuede concluir que la relación mínima de solvenciade las entidades microfinancieras y las cooperativasde ahorro y crédito debe ser algo más alta que la delos bancos, por lo menos hasta que la entidad encuestión muestre un historial de estabilidad y buenmanejo. Las regulaciones sobre relación de solvenciaque se observan en algunos países—en las cuales lamisma relación se aplica a todo tipo de instituciónfinanciera—pueden verse como intentos bien inten-cionados de no penalizar a las entidades microfi-nancieras ni a las cooperativas de ahorro y créditoexigiéndoles mayores niveles de capital. Sin embar-go, en realidad estas regulaciones están erradasporque las entidades microfinancieras y las coopera-tivas necesitan el capital adicional para protegerse dela mayor posibilidad de insolvencia42.

También es posible errar en la otra dirección y exi-gir una relación demasiado elevada de suficienciade capital a entidades microfinancieras y cooperati-vas de ahorro y crédito, limitando así innecesaria-mente sus actividades de intermediación. Argen-tina tiene una norma de suficiencia de capitalponderada por riesgo que coloca una carga partic-ularmente onerosa en los que otorgan préstamos aaltas tasas de interés. Las ponderaciones de riesgoque se utilizan para determinar la suficiencia decapital se proporcionan en una lista que va hastasiete para préstamos con tasas de interés muy ele-vadas, lo cual implica exigir capital del 80,5% delmonto del préstamo (siete veces más que el requi-sito básico del 11,5%). La justificación de las pon-deraciones de riesgo tan elevadas es la suposiciónde que los préstamos con altas tasas de interés son


42 No es suficiente, como algunos sostienen, exigir solamente que las entidades microfinancieras y las cooperativas de ahorro y crédito cuentencon fuertes previsiones contra pérdidas en su cartera de préstamos. Si existiera un gran choque negativo y muchos prestatarios se vieran forzadosa incurrir en morosidad y luego en incumplimiento, las provisiones resultantes (y pérdidas subsiguientes) podrían desembocar en la quiebra dela entidad microfinanciera o cooperativa. Lo que se necesita es una reserva más grande de capital antes de que se inicie un choque, de modo quela entidad microfinanciera o cooperativa pueda absorber las pérdidas resultantes sin ir a la quiebra y así incurrir en incumplimiento con deposi-tantes y otros acreedores.

Tabla 3.2 Relación de solvencia de entidades microfinancieras

Capital mínimo País Entidad (US$) Relación de solvencia

Bolivia Fondo Financiero Privado 820.000 10%, igual que los bancos

Brasil Sociedad de Crédito al Microempresario 53.000 16,6%, mayor que los

bancos y financieras (11%)

El Salvador Sociedad de Ahorro y Crédito 2.850.000 12%, igual que los bancos

1.140.000 (a)

Honduras Organización Privada de Desarrollo Financiero 60.000 16,6%, mayor que los bancos y

financieras (10%)

México Sociedad Financiera Popular 45.000 8–11% (más capital, menor relación),

Sociedad de Cooperativa de Ahorro y Préstamo mayor que los bancos (8%)

Panamá Banco de Microfinanzas 3.000.000 8%, igual que los bancos

Perú Caja Municipal de Ahorro y Crédito 236.000 9%, igual que los bancos

Caja Rural de Ahorro y Crédito

Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Micro Empresa

Venezuela Banco Especializado en Microfinanzas 2.370.000 12%, igual que los bancos


Nota: (a) Se aplica este requerimiento menor si la entidad presta únicamente a micro y pequeños empresarios y capta ahorros únicamente de sus prestatarios. La microempresaestá definida como un negocio con menos de 10 empleados o con menos de US$ 5.700 en ventas mensuales. La pequeña empresa está definida como un negocio con 10 a 50empleados o con ventas mensuales de entre US$ 5.700 y US$ 57.000.

riesgosos. Al suponer esto se pasa por alto el casode las microfinanzas, en donde las tasas elevadas deinterés sobre los préstamos suelen ser el resultadode los elevados gastos administrativos, y no nece-sariamente del alto riesgo.

Cooperativas de ahorro y crédito. Existe un con-senso general respecto a que, para satisfacer larelación de solvencia, es preferible que el capitalinstitucional incluya solamente las reservas de lacooperativa además de los ingresos retenidos. Deesta manera, el capital institucional consiste enrecursos de largo plazo disponibles libremente paraproteger los depósitos de los miembros o para mane-jar emergencias y, por lo tanto, califica claramentecomo capital para el propósito de cumplir con elrequisito de suficiencia de capital.

Hay menos consenso sobre si los aportes de losmiembros deben ser tratados como capital. El prob-lema es que las cooperativas por lo general estánobligadas a rembolsar el valor total de dichos aportesa todos los miembros que deciden dejar la coopera-tiva. En el caso de que los aportes cuenten comocapital, un éxodo repentino de miembros—quizácuando un choque adverso hace que las finanzas dela cooperativa se vean endebles—produciría unarápida descapitalización de la entidad. Además, lacooperativa no tendría su reserva de capital precisa-mente en un momento cuando la mayoría lo nece-

sita para hacer frente al choque. En contraste, lassociedades anónimas, tales como los bancos o lasentidades microfinancieras, no tienen este problemaporque no han prometido pagar las acciones de suspropietarios. Más bien, los propietarios que deseanvender sus acciones deben recurrir a otros interesa-dos, dejando la reserva de capital de la corporaciónintacta y disponible para hacer frente a emergencias.

Para que los aportes de una cooperativa cuentencomo capital se debe impedir que los miembros losretiren, ya sea en forma directa o a través de présta-mos automáticos, cada vez que la relación mínimade solvencia de la cooperativa se encuentre en peli-gro de ser infringida. Sin embargo, los efectos prác-ticos de dicha restricción pueden ser severos para losmiembros de la cooperativa. Los miembros que sealejan de una cooperativa ubicada en un área rural uotra o que simplemente desean retirar sus aportespor la razón que sea (oportunidades de negocios,emergencias familiares, etc.), podrían carecer deacceso a su dinero. A fin de evitar este tipo de restric-ciones, lo mejor sería que las regulaciones especi-ficaran que solamente el capital institucional deberíacontarse en la relación de solvencia, tal como sehace, por ejemplo, en los Estados Unidos. Al haceresto, los miembros siempre podrán retirar susaportes. Además, la reserva de capital institucionalservirá para proteger tanto los aportes como losdepósitos de los miembros.

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Mientras que en ningún país hay diferencias entre bancos y financieras en cuanto a la constitución del patrimo-

nio, el panorama cambia con las cooperativas de ahorro y crédito. Aunque son escasas las dudas sobre la

inclusión de reservas y excedentes en el patrimonio de las cooperativas, los expertos no coinciden respecto al

tratamiento de las aportaciones de los socios.

Las regulaciones del sector cooperativo de América Latina y el Caribe aceptan las aportaciones como patrimonio

de las cooperativas, aunque con algunas diferencias en lo que se refiere a las exigencias para el retiro de las

aportaciones. Ecuador es el único país donde se aceptan aportaciones como patrimonio sin ninguna restricción

legal para su retiro por parte de los socios. En Costa Rica, Paraguay y Uruguay, los socios pueden retirar sus

aportaciones al valor nominal sólo en el momento de su desafiliación y, en el caso de República Dominicana,

también después de 10 años. Los países con la regulación más restrictiva son Bolivia y Colombia, en donde exis-

ten limitaciones para el retiro de aportaciones en tiempos de crisis de una entidad; El Salvador, en donde el

retiro de aportaciones está limitado al 5% del capital social pagado; y Perú, en donde se pueden retirar las

aportaciones sólo en el momento de la desafiliación del socio y, además, existen restricciones en el caso de crisis

de una cooperativa de ahorro y crédito.

Casilla 3.1 El patrimonio de las cooperativas de ahorro y crédito

Especialización crediticia

Recomendación

Entidades microfinancieras. La regulación no debesujetar las entidades microfinanceiras a ningunarestricción respecto al sector o región que atiendan.Sin embargo, la regulación debe sujetarles a unlímite individual de crédito, preferiblemente nomayor de entre el 3% y el 5% de su patrimonio, conel fin de diversificar su riesgo crediticio y de garanti-zar su especialización en el financiamiento de activi-dades a pequeña escala. Cuando se trate de créditossuperiores del 1 a 2% de su patrimonio, deben exi-gir a sus clientes la constitución de garantías realesregistradas.

En tal sentido, la regulación debe señalar que cadaentidad financiera debe contar con una política claraen cuanto al monto máximo—y sus excepciones—

que puede conceder a un cliente bajo la modalidadde microcrédito, a partir del cual es necesario exigirlegarantías reales y/o una documentación formal sobresus actividades. Este monto debe considerar elendeudamiento que el cliente pueda haber contraí-do en otras entidades del sistema financiero y otrosfinanciadores.

Cooperativas de ahorro y crédito. La regulacióndebe establecer para estas cooperativas el mismolímite individual de crédito aplicable a las entidadesmicrofinancieras, a fin de encuadrarlas dentro de laestructura del sistema financiero como “entidadesfinancieras especializadas en créditos de pequeñomonto a personas naturales”.

Las cooperativas de ahorro y crédito no deberíanofrecer servicios no financieros (asistencia técnica,capacitación, actividades productivas) cuyos riesgosy manejo requieren de diferentes habilidades, finan-ciamiento y capital de riesgo. Al respecto, es preferi-ble que las cooperativas multiactivas o integrales quepresten servicios de depósito creen una cooperativa


Tabla 3.3 Partidas que integran el patrimonio de cooperativas de ahorro y crédito(a)

Reserva Reservas Excedentes Aportaciones Restricciones legales para País legal estatuarias acumulados de los socios el retiro de las aportaciones

Bolivia ✓ ✓ ✓ ✓ Límites en tiempos de crisis de una entidad

Colombia ✓ ✓ ✓ ✓ Limitado sólo si se llega a límites de capital (Cooperativas mínimo o márgenes de solvenciaFinancieras)

Colombia (CAC) ✓ ✓ ✓ ✓ Límites en tiempos de crisis de una entidad

Costa Rica ✓ ✓ ✓ ✓ Sólo a la desafiliación en valor nominal

Ecuador ✓ ✓ ✓ ✓ Ninguna

El Salvador ✓ ✓ ✓ ✓ No retirar más de 5% del capital social pagado

Jamaica ✓ ✓ (b) Sólo a la desafiliación en valor nominal

Paraguay ✓ ✓ ✓ ✓ (c) Sólo a la desafiliación en valor nominal

Perú ✓ ✓ ✓ Retirar sólo a la desafiliación, limitado en caso de crisis

Rep. Dom. ✓ ✓ ✓ ✓ A la desafiliación o después de 10 años

Uruguay ✓ ✓ ✓ ✓ Sólo a la desafiliación en valor nominal


Notas: (a) Chile, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela no contestaron la encuesta para cooperativas de ahorro y crédito y, por ende, no están considerados en la presente casilla.

(b) En Jamaica, las aportaciones en general no cuentan como patrimonio. Sin embargo, existe una parte no retirable de las aportaciones que entra en el cálculo del patrimonio.

(c) En la nueva regulación contemplada por el Banco Central se detraerá el monto de los certificados de aportación que estén gravados en garantía de operaciones de crédito.

de ahorro y crédito independiente o cesen la cap-tación de depósitos.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La legislación para entidadesmicrofinancieras y cooperativas deberá ser entendi-da como una legislación para “entidades especial-izadas en créditos de pequeño monto”. Esto obedecea la necesidad de que dichas entidades, las cualescuentan con la organización, tecnología y controlespara administrar adecuadamente una cartera demicrocréditos, no estén impedidas de otorgar crédi-tos de mayor monto a negocios que, aun siendopequeños, sean capaces de generar información con-table y financiera o cuenten con bienes susceptiblesde ser prendados o hipotecados (garantías reales).Esto se logra estableciendo un límite individual decrédito según los porcentajes antes indicados.

Estos límites, a la vez que definen la naturaleza yespecialización de las entidades en el crédito apequeña escala, permiten diversificar adecuadamentelos riesgos crediticios de éstas y, entre otros, evitar losproblemas derivados de la alta concentración crediti-cia que presentan los bancos comerciales, los quesegún la legislación pueden estar autorizados a arries-gar hasta el 50% de su patrimonio en un solo clienteo unidad de riesgo crediticio. Entre estos problemasse encuentra la volatilidad de los ingresos frente a laeventual incapacidad de pago de un deudor impor-tante, la que en algunos casos no se hace evidentedada la posibilidad de efectuar frecuentes renova-ciones, reprogramaciones, reestructuraciones o refi-nanciaciones.

No obstante lo anterior, los límites de concentraciónde créditos propuestos deben aplicarse con cierta pre-caución. Por ejemplo, para las entidades microfi-nancieras con un capital de US$ 1 millón, un límitemuy restrictivo del 1% restringiría los microprésta-mos a US$ 10.000. Por ello, deberían aplicarse seriasrestricciones a los montos de los préstamos sola-mente a las entidades con un capital relativamentealto. Por ejemplo, el valor neto mínimo aproximadode las EDPYMEs en Perú es de sólo US$ 236.000, yel de las cooperativas de ahorro y crédito en Bolivia yEcuador es de US$ 200.000. La aplicación de unlímite del 1% a estas instituciones podría restringirseveramente los préstamos para los microempresariosmás exitosos, quienes podrían ser excelentes sujetosde crédito y podrían pagar con facilidad los présta-

mos superiores a US$ 2.000 (el 1% del valor netomínimo). Con umbrales de capital mínimo tan bajoshabría que reflexionar sobre el cálculo de riesgo-be-neficio que respalda los límites de concentración decréditos. Los límites más rígidos aumentan la diver-sificación y reducen potencialmente el riesgo, perorestringen la concesión de préstamos mayores a losmejores clientes, lo que podría aumentar los riesgos ylimitar las actividades de intermediación, con todaslas implicaciones privadas y sociales que conllevan.

Ejemplos

BEn Bolivia, el límite individual de crédito sin garan-tía real para un fondo financiero privado o unacooperativa de ahorro y crédito abierta es del 1% desu patrimonio neto (el capital mínimo para los FFPses de aproximadamente US$ 1 millón). De existirgarantías, el límite se eleva al 3%. Para los bancosdichos límites oscilan entre el 5% y el 20%.

En los procesos de evaluación de cartera de todas lasentidades financieras, a todo crédito personal enmora menor de 500.000 bolivianos (a la fecha apro-ximadamente US$ 79.000) que no cuente con infor-mación mínima exigida a los créditos comerciales ode consumo, se aplican las previsiones establecidaspara los microcréditos.

PEn Paraguay no existe una forma jurídica exclusiva-mente dedicada al microfinanciamiento, ya quegran parte del microcrédito es provisto porsociedades financieras y cooperativas de ahorro ycrédito. Las sociedades financieras operan bajo ellímite de créditos individuales aplicable a los bancos,es decir, el 20% de su patrimonio neto, susceptiblede elevarse hasta el 30% con la aprobación de laSuperintendencia de Bancos. Por su lado, las coop-erativas de ahorro y crédito a ser controladas por laSuperintendencia operanrán bajo un límite del 2%del patrimonio neto.

PEn Perú, el límite individual de crédito para todaslas entidades financieras fluctúa entre el 10% y el30% de su patrimonio efectivo, según el tipo degarantía. No existe un límite particular para las enti-dades que tienden a ser epecializadas en el micro-crédito, es decir las Cajas Municipales de Ahorro yCrédito, las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, y lasEntidades de Desarrollo de la Pequeña y Micro-

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Empresa. Dado el bajo monto de capital mínimoque se exige de estas entidades (US$ 236.000) seríadifícil imponer un límite mucho más reducido.

Operaciones permitidas

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe permitir a lasentidades microfinancieras y cooperativas operar demanera expresa en toda la gama de operacionesfinancieras que implica dar un servicio integral a susclientes. Ello incluye que en la parte crediticiapuedan operar, en la medida que aumentan el volu-men y la complejidad de sus negocios, no sólo conmicrocréditos sino con otros productos crediticiosque sus clientes puedan requerir, tales como elarrendamiento financiero de muebles y equipos, elcrédito contra facturas cambiarias y la emisión defianzas a favor de terceros.

Adicionalmente, las entidades microfinancieras de-ben estar facultadas para suscribir contratos de co-rresponsalía con otras entidades financieras y ofrecerlos servicios de caja, giros y transferencias, cobranzade facturas, cambio de monedas, recepción del pagode servicios públicos, el uso de tarjetas de créditopara operar préstamos concedidos por la entidad, yel uso de tarjetas de débito para retirar depósitos decajeros automáticos, entre otros.

Sin embargo, dichas entidades no deben estar facul-tadas para recibir depósitos en cuenta corriente, nipara operar en comercio exterior. Tampoco debenestar facultadas para efectuar operaciones de créditopor cuenta y riesgo de terceros, bajo la forma demandatos, fideicomisos o cualquier otra modalidad.El crédito otorgado bajo este último tipo de instru-mentos normalmente se concede bajo condicionesdistintas y menos severas y, por lo tanto, introduceuna dualidad peligrosa en los procesos crediticios dela institución.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas de aho-rro y crédito. Conceder microcréditos supone operarcon un respaldo mínimo y con sólo la documentación

que genera la propia entidad financiera. Consecuen-temente, también deberían estar facultadas para ofre-cer pequeños créditos comerciales bajo otras modali-dades en las que exista información financiera delnegocio o documentación representativa de unrespaldo tangible, ya sean bienes o derechos. Entreestas modalidades encontramos el crédito con garan-tía hipotecaria o prendaria (incluyendo los warrants obonos de prenda), el arrendamiento financiero demuebles y equipos, el crédito contra facturas cam-biarias y la emisión de fianzas a favor de terceros.

Tampoco hay razón para restringir su ámbito opera-tivo en materia de servicios financieros, excepto en laconcesión de créditos con fondos en fideicomiso porcuenta y riesgo de terceros. Esta clase de mandatodebería estar prohibida ya que implica un condi-cionamiento implícito o explícito de las políticas decrédito, lo que no sólo puede acarrear una selecciónadversa de los deudores sino, lo que es más impor-tante, puede llegar a afectar la reputación de cobrode la entidad e incluso la ecuanimidad y moral de losoficiales de crédito.

Como es natural, por su bajo capital estas entidadessuelen estar impedidas de recibir depósitos en cuen-ta corriente y de operar en comercio exterior, dada lacomplejidad operativa y financiera y el riesgo queimplican estas actividades.

Ejemplo

BEn Bolivia, mediante Decreto Supremo No. 24439,posteriormente ratificado por la Ley No. 2297 de20 de diciembre de 2001 “Ley de Fortalecimientode la Normativa y Supervisión Financiera”, se haestablecido dos tipos de cooperativas orientadas a laintermediación financiera:

a) Las cooperativas de ahorro y crédito abiertas,aquellas cuyas operaciones de ahorro son reali-zadas con sus socios, el público y con entidadesfinancieras, nacionales o extranjeras; requierenlicencia de funcionamiento de la Superinten-dencia de Bancos y Entidades Financieras y suje-tan sus operaciones y actividades a la Ley deBancos y Entidades Financieras. A su vez, lascooperativas abiertas se dividen en cuatro cate-gorías, según el capital mínimo con que cuentenal momento de solicitar su licencia de fun-cionamiento. Las cooperativas con mayor capitalpueden realizar un mayor rango de operacionesactivas y pasivas (ver Tabla 3.4).


b) Las cooperativas de ahorro y crédito cerradas,aquellas que realizan operaciones de ahorroexclusivamente con sus socios; se rigen por lasdisposiciones de la Ley General de SociedadesCooperativas y los reglamentos de operación y

control dictados por el Instituto Nacional deCooperativas. A su vez, se ha dividido las coope-rativas cerradas en “comunales” y “laborales”,según exista o no un vínculo concreto entre lossocios e, implícitamente, una fuente de repago

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Tabla 3.4 Las operaciones de las cooperativas abiertas y cerradas de Bolivia(a)

Cooperativas abiertas Cooperativas Operaciones Activas 1 y 2 3 4 Cerradas

Otorgar créditos y efectuar préstamos Sí Sí Sí Sí

Operar con tarjetas de crédito y cheques de viajero. No No No No

Descontar y/o negociar títulos-valores Si Sí Sí No

Otorgar avales, fianzas y otras garantías Si Si Sí No

Abrir, avisar, confirmar y negociar cartas de crédito No No No No

Recibir letras de cambio u otros efectos en cobranza Si Si Sí Comunales

Realizar giros y emitir órdenes de pago exigibles en el país Si Si Si Comunales

Realizar operaciones de cambio y compraventa de monedas. Sí Sí Sí Comunales

Comprar, conservar y vender metales preciosos. No No Sí No

Comprar, conservar y vender valores registrados en la Superintendencia Sólo del De renta Sí Comunalesde Pensiones, Valores y Seguros Estado fija

Comprar, conservar y vender documentos representativos de obligaciones Sí Sí Sí Comunalescotizadas en bolsa

Comprar y vender documentos mercantiles. Si Si Sí No

Actuar como intermediario en la suscripción, colocación y compraventa de Si Si Sí Notítulos valores

Alquiler cajas de seguridad. Si Si Sí No

Ejercer comisiones de confianza y operaciones de fideicomiso. Si Si Si No

Adquirir y vender bienes inmuebles para ser utilizados en actividades propias del giro. Si Sí Sí Comunales

Celebrar contratos de arrendamiento financiero. No No No Sí (b)

Servir de agente financiero de recursos del exterior. No No Sí No

Operaciones Pasivas

Recibir depósitos de dinero en cuentas de ahorro y a plazo Sí Sí Sí No

Recibir depósitos de dinero en cuenta corriente No No Sí (c) No

Recibir aportaciones de sus socios Sí Sí Sí Sí

Emitir y colocar cédulas hipotecarias Si Si Sí No

Contraer obligaciones subordinadas Sí Sí Sí No

Fuente: Elaboración propia basada en los estudios de caso, el Artículo 39 de la LBEF y la Ley No. 2297.

Notas: (a) La Ley No. 2297 de 2001 casi eliminó las diferencias entre los cuatro tipos de cooperativas abiertas, que antenormente eran significativas.

(b) Venta de bienes con reserva de propiedad.

(c) Con autorización de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.

de sus créditos definida y relativamente segura através de descuentos en planilla.

PLa Ley General del Sistema Financiero del Perú (No.26702) establece que además de los bancos yfinancieras podrán realizar actividades de interme-diación un conjunto de entidades especializadas:

(a) Cajas Rurales de Ahorro y Crédito (CRACs),que captan recursos del público y otorgan finan-ciamiento preferentemente a medianas, peque-ñas y microempresas del ámbito rural.

(b) Cajas Municipales de Ahorro y Crédito(CMACs), que captan depósitos del público y seorientan a realizar préstamos a la pequeña ymicroempresa.

(c) Empresas de Desarrollo de la Pequeña yMicroempresa (EDPYMEs), que se especializaen el financiamiento a la pequeña y microem-presa.

(d) Las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CACs)autorizadas a captar recursos del público.


Tabla 3.5 Principales operaciones permitidas para las entidades microfinancieras de Perú

Tipo de Operación CMACs CRACs EDPYMEs

Captación de Ahorros y a plazo Ahorros y a plazo No autorizadadepósitos

Contratación de Autorizada, de fuentes Autorizada, de fuentes Autorizada, de fuenteslíneas de crédito internas y externas internas y externas internas y externas

Otorgamiento Comercial, a la microempresa Comercial, a la microempresa Comercial, a la microempresade crédito (MES), de consumo, pignoraticio (MES), de consumo. (MES), de consumo.

Otras / Servicios Tasación de objetos en prenda, Avales, fianzas, aceptación de Descuento de letras, avales,fideicomiso letras, fideicomisos fianzas, fideicomisos

Fuente: Ley General, art. 285, 286 y 288.

Tabla 3.6 Esquema modular de operaciones

Tipo de Operación Módulo 1 Módulo 2 Módulo 3

Captación de Ahorro, plazo, en custodia Módulo 1 + a la vista sin Módulo 2 + a la vista condepósitos sobregiros y canje en el BCR sobregiros y canje en el BCR

Otorgamiento Comercial, MES de consumo Módulo 1 + leasing e Módulo 2de créditos hipotecarios

Otras Tarjetas de crédito y débito, Módulo 1 + emisión de bonos, Módulo 2 + negociación dedescuento de letras, factoring, warrants, cheques de gerencia, deuda públicacartas de crédito, comercio underwriting, constitución deexterior, órdenes de pago subsidiarias para operar como

agentes en la bolsa de valores

Capital mínimo US $ 1.305 miles US $ 2.610 miles US $ 5.190 milesrequerido(a)

Otros requisitos Calificación A o B en el Calificación A o B en el Calificación A o B en el último último año; controles internos último año; controles internos año; controles internos yy organización adecuados y organización adecuados organización adecuados

Fuente: Ley General, art. 290.

Nota: (a) Circular SBS G-066-2000. Tipo de cambio utilizado 1 US $ = 3.489 soles.

De esta forma, la legislación en el Perú ha estableci-do un subsistema de intermediarios financieros nobancarios que se orientan a canalizar recursos a lapequeña y microempresa. La Ley General determi-na las operaciones que pueden realizar las CMACs,CRACs y EDPYMEs.

De esta forma, el marco legal vigente establece quelas CMACs, CRACs, y EDPYMEs se encuentranfacultades para realizar las operaciones activas y pasi-vas requeridas por sus clientes y que presenten losmenores niveles de complejidad y riesgo43. La LeyGeneral ha previsto un esquema modular para quelas financieras, CMACs, CRACs y EDPYMEspuedan ampliar el marco de sus operaciones.

De esta manera, el esquema modular crea la posibi-lidad para que las entidades especializadas puedandesarrollarse, realizando operaciones más complejasy riesgosas en la medida que incrementen su basepatrimonial y cuenten con la organización y con-troles internos adecuados, a juicio de la Superinten-dencia de Banca y Seguros (SBS) y de una califi-cadora de riesgos.

Sin embargo, en la práctica la SBS habría tomadouna actitud de cautela frente a las solicitudes paraprogresar al módulo 1, que hasta ahora no se hanaprobado en entidades que cumplen con holguratodos los requisitos. De ahí que resulte importanteque el organismo supervisor clarifique sus criterios yplazos para aprobar la graduación de una entidad deun módulo a otro y que las clasificadoras de riesgoplanteen pautas específicas para la evaluación de lasentidades microfinancieras.

Distribución de excedentes

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La determinación y distribuciónde las utilidades de las entidades microfinancierasdebe sujetarse al régimen de las entidades financierasen general y al régimen tributario como cualquier

otra empresa. La capitalización obligatoria de utili-dades durante los primeros años de operación es unmecanismo prudente que debe contemplarse en laregulación o como facultad del supervisor almomento de conceder una licencia.

Cooperativas de ahorro y crédito. El marco regu-latorio de las cooperativas debe contemplar: a) laobligación de capitalizar un porcentaje significativodel excedente hasta que se satisfagan los requisitosde capital institucional; b) el destino de la reservalegal en caso de disolución y liquidación de la coo-perativa y c) la divulgación entre los asociados, pormedios adecuados y con periodicidad establecida,de la tasa de rendimiento de los aportes.

Debe existir un retorno adecuado que estimule a losasociados a continuar con la cooperativa. Esto selogra por medio de la utilización de los excedentesde inflación, los cuales obligatoriamente están sien-do capitalizados junto con los demás. Es decir, sininsinuar que se debe obtener un retorno como si lascooperativas fueran sociedades por acciones o limi-tadas, se debe establecer que el retorno esté entre elnivel de inflación y la rentabilidad promedio de unainversión o de un depósito de ahorro en el mercado.

Justificación

Entidades microfinancieras. El negocio del micro-crédito no requiere de mecanismos artificiales o deventajas excepcionales para aumentar su rentabilidado reducir sus costos, por lo cual su régimen de deter-minación de utilidades y su régimen tributario debenser neutros respecto al sistema financiero en su con-junto. Por otro lado, resulta sano que la regulación oel supervisor, en función del plan de negocios pre-sentado para la creación de una entidad microfi-nanciera, establezca un régimen de capitalización deutilidades o constitución acelerada de la reserva legaldurante los primeros años de su funcionamiento.Esto es particularmente importante cuando no setrata de una entidad creada a partir de una fundaciónrentable, sino de un emprendimiento comercialtotalmente nuevo, dado que toma un cierto tiempocontar con una cartera de clientes maduros.

Cooperativas de ahorro y crédito. Históricamen-te, la mayoría de las cooperativas ha descuidado la

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43 Como los requerimientos de capital mínimo son iguales para los tres tipos de empresas, no resulta muy coherente que las EDPYMEs noestén autorizadas a captar depósitos, especialmente si se considera que sus principales operaciones activas son muy similares a las permitidas paralas Cajas. Asimismo, sería conveniente que las CMACs fueran autorizadas para otorgar avales y fianzas, a fin de asegurar la igualdad de estosintermediarios en la competencia.

acumulación de capital institucional. Sin embargo,este tipo de capital es necesario para proveer unabase estable de recursos destinados a la protecciónde los depositantes y las acciones de sus miembros.Por lo tanto, habría que alentar a las cooperativas agenerar y capitalizar ganancias, mientras que a lascooperativas que han creado una sólida base decapital no se les debería impedir que distribuyanuna parte considerable de sus ganancias en formade dividendos.

Un aspecto a considerar en las cooperativas de ahorroy crédito es la determinación de la propiedad de lareserva “institucional o legal” mediante el análisislegal y estatutario de su destino último en caso de li-quidación de la cooperativa, a fin de evitar eventualescontingencias tributarias. Si existe la posibilidad legalo estatutaria de repartirse dicha reserva entre los aso-ciados existentes al momento en que se disuelve lacooperativa, ello determina—dependiendo de laslegislaciones—que la misma tiene fines de lucro y,por tanto, sus actos están sujetos a impuestos.

Ejemplo

PEn Perú, una novedosa disposición de la ResoluciónSBS 600-98 establece la obligatoriedad de capi-talizar las utilidades durante los primeros tres añosde existencia de una empresa del sistema financiero,para reforzar su base patrimonial. Esta disposición,aplicable a todo tipo de entidad financiera, es im-portante no sólo para lograr una mayor capitali-zación de las entidades, sino también para señalar alos accionistas que las inversiones en el sistemafinanciero deben ser enfocadas con una perspectivade mediano y largo plazo.

Además, la Ley General del Sistema Financiero (art.65) establece que las utilidades del ejercicio se deter-minan después de haber efectuado las previsionesdispuestas por Ley o determinadas por la SBS. Suaplicación se orientará por el siguiente orden deprelación: la recomposición del capital mínimo, laconstitución de la reserva legal, la constitución dereservas facultativas y la distribución de dividendos;esta última es procedente una vez aprobado el balan-ce del ejercicio en la Junta General de Accionistas.

CSegún el artículo 10 de la Ley 79 de cooperativas, losexcedentes de las cooperativas se dividen en exce-dentes operacionales, no operacionales, inflación y

terceros. De los excedentes operacionales, un 20%debe ir al Fondo de Educación, otro 20% a la reser-va para protección de aportes, un 10% al Fondo deSolidaridad y el 50% restante queda a disposición dela Asamblea. Los excedentes no operacionales van alas reservas. La inflación va a la reserva de reexpresiónmonetaria y la utilidad obtenida con terceros a unFondo Especial. Este último excedente no se presen-ta en las cooperativas cerradas, por sus mismas carac-terísticas. En caso de liquidación de una cooperativa,los remanentes deben ir a otra cooperativa, la cualdebe estar determinada en los estatutos de la entidad.

La repartición de excedentes como está establecidaen la actualidad presenta un sesgo contra el retornocooperativo, el cual ha tendido a desaparecer. Esdecir, aunque la cooperativa tiene un objetivo socialno hay que perder de vista que debe haber un equi-librio entre las diferentes partes que componen losusuarios de las cooperativas, a saber, los prestamistas,los ahorristas y los aportantes.

Por lo anterior, se ha generado la idea en Colombiade que el fortalecimiento de una cooperativa se lograa través de la retención continua de beneficios enforma de reservas, lo cual, en la realidad, diluye yentorpece el retorno cooperativo. Es decir, el asocia-do nunca recibe una adecuada compensacióneconómica por sus aportes y, en consecuencia, esperaque se le retribuya por medio de otros mecanismosmenos transparentes como tasas de interés menoresen los créditos o con tratamientos especiales y porfuera del mercado de los servicios solicitados.

Ámbito y horarios

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas de aho-rro y crédito. Las normas y los procedimientosadministrativos para la apertura y el funcionamientode plataformas y horarios de atención al público de lasentidades microfinancieras y las cooperativas debenser flexibles y deben permitir que las entidadesfinancieras respondan a las necesidades de sus clientes,siempre que cumplan con la normativa prudencial.

Entidades microfinancieras. Al igual que los demásintermediarios financieros corporativos, las enti-


dades microfinancieras deben tener un marco nor-mativo libre de restricciones o exclusividades geográ-ficas para su operatividad.

Cooperativas de ahorro y crédito. Las cooperati-vas deben circunscribir sus actividades a los espaciosgeográficos en los cuales es posible un apropiadocontrol societario.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Por lo general, la clientela de lasentidades financieras especializadas en microcrédi-to no opera en los horarios de la economía formalni cuenta con personas encargadas de hacertrámites, lo que no siempre les permite adaptarse alos horarios fijos y limitados que suelen caracteri-zar a la banca comercial. Por otro lado, los vo-lúmenes de manejo de efectivo de muchas oficinas(sucursales y agencias, ya sean fijas o móviles, tem-porales o permanentes) no justifican la suntuosi-dad ni grandes inversiones en infraestructura, ytampoco ameritan gastos excesivos en seguridad.Estas consideraciones justifican la aplicación de unmarco regulatorio flexible para las entidades quecumplen con el marco normativo prudencial y untratamiento más restrictivo para las entidades queno lo hacen.

Entidades microfinancieras. Al igual que losdemás intermediarios financieros corporativos, lasentidades microfinancieras deberían tener la libertadde establecer oficinas en donde se observe unademanda bancable y atendible de serviciosfinancieros. En este sentido, su marco normativodebe estar libre de restricciones geográficas para suoperatividad, pero también debe carecer decualquier mecanismo que ofrezca exclusividad yevite la competencia. Esto significa que el supervisoren sus análisis debe considerar la capacidad de unaentidad para afrontar y administrar entornos com-petitivos, lo cual no implica que debe prohibir openalizar a las entidades que decidan operar en unaciudad o ámbito determinado, basadas en políticascrediticias adecuadas.

Cooperativas de ahorro y crédito. El vínculoregional es de gran importancia para explicar eldesarrollo y la estabilidad de las cooperativas. El sec-tor cooperativo surge principalmente como respues-ta de grupos de habitantes con “algo en común”, queconsideran que no tienen servicios financieros ade-

cuados y quieren participar del beneficio del capitaluniendo esfuerzos económicos a través del mecanis-mo del ahorro. El elemento en común es la regiónen donde viven.

La buena administración de una cooperativa exigemantener a la entidad dentro del grupo con el cualestá vinculada. Esto implica, según el caso, que losusuarios estén vinculados por alguna razón social yeconómica. Si la vinculación geográfica no semantiene por dar preferencia al vínculo social yeconómico, deben existir controles muy precisos enla administración y la gobernabilidad de la coopera-tiva. Sólo la cohesión de los asociados, a través de unvínculo específico que los haga sentir que per-tenecen de alguna forma a la entidad, asegura quelos usuarios continúen vinculados a la cooperativa.Esta identificación conlleva una atención adecuadade las deudas, niveles de ahorro permanentes yaportes estables.

Por otro lado, dada la falta de inversionistas orienta-dos hacia las ganancias (y que examinan minuciosa-mente las decisiones de la administración) las coope-rativas suelen tener una capacidad más limitada quelas corporaciones para supervisar una red de sub-sidiarias extensa o muy extendida. También frente aesta situación se hace necesario que la regulaciónlimite la expansión geográfica a un área que el super-visor considere prudente. Al establecer dicha área ymonitorear las actividades de la cooperativa de aho-rro y crédito, el supervisor debe velar por que lasactividades económicas y políticas de crédito permi-tan una diversificación adecuada de las fuentes derepago.

Ejemplos

CEn la regulación colombiana no existe ninguna exi-gencia regulatoria sobre el ámbito operacional delas cooperativas de ahorro y crédito, las cualespueden funcionar sin limitación geográfica, en ciu-dades o en el sector rural, sin vínculo laboral o conél, en el ámbito nacional o regional, etc. Por lamisma razón, no existe limitación para que la aten-ción al público sea realizada por agencias, o sucur-sales u oficinas móviles.

La experiencia ha indicado que la buena adminis-tración en el sector cooperativo debe contar condefiniciones claras y precisas sobre el ámbito geográ-fico y de mercado en donde operan las cooperativas.

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En efecto, la crisis del sector entre 1998 y 2000demostró que aquellas cooperativas que habíanampliado su ámbito de operación a terceros no aso-ciados y en zonas geográficas que no lograron inte-grar adecuadamente desde el punto de vista tec-nológico y social, sufrieron los mayores descalabros.La ampliación de sus actividades hacia regiones condiversas características, y un mal desarrollo de los sis-temas tecnológicos que no fueron capaces deunificar las operaciones, desintegraron los grupossociales base de las cooperativas. En cambio, aquellasque continuaron trabajando con sus asociados sindesbordar su región, manteniendo tanto su identi-dad geográfica como su afinidad social y económica,se mantuvieron sanas.

PLa Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) haestablecido a través de la Circular B-1996-97 losrequisitos para la apertura, el traslado y el cierre deoficinas. Según estas normas, las empresas con cali-ficación de riesgo A o B sólo tendrán que comunicara la SBS la apertura o el cierre de sus oficinas, mien-tras que el resto de los intermediarios requieren deuna autorización previa del organismo supervisor,adjuntando un perfil de factibilidad económica en elcaso de apertura. La SBS también ha estipulado quelas empresas podrán compartir locales para operar yprestar servicios, lo que incluye la posibilidad depactar contratos de ventanillas y arrendar espacios.Asimismo, se crearon las oficinas especiales quedependen de alguna agencia y que brindan, enforma permanente o temporal, algunos de los servi-cios permitidos. El régimen establecido para lasagencias es medianamente flexible e incorpora cier-to grado de control de la SBS sobre las entidadesmenos consolidadas para la creación de una red deagencias, lo que resulta razonable dado que unapolítica agresiva en este aspecto puede generar ries-gos y costos operativos elevados para un intermedi-ario de este tipo.

Por su lado, la Ley General establece en su art. 139que las empresas deben brindar una atención alpúblico efectiva en cada una de sus oficinas por unmínimo de 6 horas diarias durante todos los díaslaborables. La atención en días no laborables es fa-cultativa. Esta disposición es excesivamente restricti-va y dificulta el establecimiento de oficinas especialesde las entidades microfinancieras, las cuales muchasveces operan en lugares que no justifican una aten-ción tan estrecha.

Operaciones con partes relacionadas

Recomendación

Entidades microfinancieras. La legislación debeprohibir a las entidades microfinancieras, así comoa todo intermediario financiero bancario, la conce-sión de créditos vinculados a sus propietarios, direc-tores, gerentes de nivel superior y familiares. Si ladefinición de “tercero relacionado” es más inclusiva(por ejemplo, si incluye a empleados o pequeñosaccionistas), entonces podría ser necesario permitircierta flexibilidad en la concesión de préstamos rela-cionados.

Cooperativas de ahorro y crédito. El principioantes anotado no es aplicable a los asociados de unacooperativa (y sus familiares), excepto para aquellosasociados que cumplen un rol de administración,vigilancia o gerencia. Además, en estas entidades lamora debe suspender los derechos societarios delasociado-deudor en tanto no regularice su situación,al igual que el inicio de una acción judicial de cobrodebe inhabilitar los derechos societarios al deudorenjuiciado.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Son conocidos los problemas quegeneran las entidades financieras creadas para con-ceder créditos a sus propios accionistas y eventual-mente a sus directores y gerentes, o que gran parte desu actividad crediticia la orientan hacia estos fines.Esta situación no solamente implica conflictos deinterés, sino también reduce el capital efectivo de losaccionistas, el cual es puesto en riesgo en la entidadfinanciera para beneficio y respaldo de los acreedores.

No obstante lo anterior, podría ser necesario tenerun límite más flexible para las cooperativas que ope-ran en áreas desatendidas por otras entidadesfinancieras, ya que no existen otras alternativas deservicios financieros. Además, en estas cooperativas,que suelen ser pequeñas, hay un mayor grado deconocimiento mutuo de los socios que podría con-tribuir a un mejor monitoreo de los conflictos deinterés que surgen de estos tipos de préstamos.


Ejemplos

Hasta la fecha, en ningún país se han impuestolímites específicos a los préstamos vinculados enentidades microfinancieras. En muchos países, loslímites generales son excesivamente generosos, loque da lugar al riesgo moral y a conflictos de interésen las entidades financieras.

PLa Ley General de Bancos, Financieras y otrasEntidades de Crédito (N° 861/69) establece que lospréstamos o garantías a los trabajadores, directores,administradores y síndicos deben ajustarse a los si-guientes limitantes.

a) No pueden exceder para cada uno de ellos el0,5% del patrimonio neto y en conjunto el 10%del mismo de la entidad financiera. Estos límitespueden elevarse hasta el 1% y el 20% respecti-vamente, mediante garantía suficiente aceptadapor la Superintendencia de Bancos.

b) El total de los créditos otorgados a personas físi-cas o jurídicas vinculadas de manera directa oindirecta a su propiedad (con más del 10% delas acciones), o a su gestión, no puede exceder deun monto equivalente al 20% de su patrimonioneto.

En todos los casos de préstamos vinculados, lascondiciones no deberán ser más ventajosas que lasvigentes en el mercado.

En cuanto a las cooperativas de ahorro y crédito, lanueva regulación propuesta del Banco Central limi-tará los créditos vinculados al 5% del patrimonioefectivo de la entidad, entendiéndose como personasvinculadas todos los miembros del consejo deadministración, junta de vigilancia, junta electoral,gerentes, auditor interno, empleados y sus cónyugese hijos dependientes.

PLa Ley General establece en su art. 199 un límiteglobal para las operaciones, determinado por el re-quisito de adecuación de capital para cubrir riesgoscrediticios y de mercado. Asimismo, destacan lossiguientes límites en las colocaciones:

a) A los directores y trabajadores de la empresa nose les podrán otorgar créditos en su conjuntopor más del 7% del capital social pagado y lasreservas. Ningún director o trabajador podrárecibir financiamiento por más del 5% de dicholímite (art. 201).

b) A las demás personas vinculadas no se les podráotorgar crédito en su conjunto por más del 30%del patrimonio efectivo, de acuerdo al art. 202de la Ley General. Asimismo, se estipula que lascondiciones de dichos créditos no podrán sermás ventajosas que las mejores condiciones otor-gadas a la clientela en cuanto a plazos, tasas deinterés y garantías.

BLa Ley del Banco Central de Bolivia establece en suartículo 32 que las entidades financieras no podránotorgar préstamos vinculados, definiendo al mismo

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Tabla 3.7 Límites a créditos vinculados (% del patrimonio)

Límites a una persona o empresa Límite global

Bolivia 0% 0%

Chile 5% 100%

Colombia (SIB) 10% 20%

Colombia (SES) 10% N/A

Costa Rica 20% 40%

Ecuador 2% 10%

El Salvador 5% 5%

Guatemala 20% 40–50%

Honduras 20% 120%

Jamaica No existe No existe

México No existe No existe

Nicaragua 15% 60%

Panamá 5% de los 5% de losactivos activos

Paraguay 20% 20%

Perú 7% 30%

Rep. Dom. (SIB) 15–30% 100%

Rep. Dom. (AIRAC) N/A N/A

Uruguay 25% 25%

Venezuela 10% 20%


tiempo a un prestatario o grupo prestatario vincula-do como aquel que reúne una o más de las siguientescaracterísticas:

a) Que posea una participación superior al 10% enel capital de la entidad financiera, directamenteo indirectamente por medio de terceras personasnaturales o jurídicas.

b) Que desempeñe en la entidad financiera fun-ciones directivas, ejecutivas, de control interno,o que preste asesoría permanente a las instanciassuperiores de su administración. También seránconsideradas como prestatarios vinculados todasaquellas personas jurídicas que participan en lamisma con fines de lucro.

c) Que, al ser persona jurídica constituida en Boliviao en el exterior, no cuente con información eidentificación actualizada de sus propietarios. Seexceptúan las sociedades cuyas acciones, o las desus propietarios, son negociadas regularmente enla bolsa.

d) Que no demuestre un objeto comercial o pro-ductivo suficiente para justificar el finan-ciamiento recibido, ni un patrimonio o flujoneto de recursos suficiente para respaldarlo.

Endeudamiento

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Las entidades microfinancierasy las cooperativas deben tener la facultad de con-traer obligaciones con personas jurídicas, tanto enel país como en el exterior. Estas obligacionespueden provenir tanto de fuentes comerciales—por ejemplo, entidades financieras—como defuentes no comerciales—por ejemplo, organismospúblicos y donantes. En todo caso, se deben obser-var las normas existentes para las demás entidadesfinancieras sobre la diversificación de fuentes definanciamiento. En particular, se debe limitar elendeudamiento de una entidad microfinancieracon un solo acreedor (comercial o no comercial)hasta por un porcentaje relativamente bajo (50%o menos) de su patrimonio cuando se trate definanciamientos a corto plazo (un año o menos).El monto del financiamiento no comercial consi-

derado en conjunto también debería ser limitado(ver próxima sección).

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. De la misma manera que no esdeseable una concentración excesiva del crédito, noes deseable depender en exceso de una sola fuente definanciamiento, en particular si los fondos otorgadosson de corto plazo. Esto se debe a que el retiro o lano renovación de este financiamiento puede con-ducir serios problemas de liquidez. Estos problemas,a su vez, pueden perturbar las operaciones crediti-cias, desestabilizar la institución y, si la situación nose resuelve, amenazar su solvencia. Por ello, deberíahaber límites para el endeudamiento a corto plazo,en función de su propio patrimonio neto y no enfunción del patrimonio de sus acreedores.

Ejemplo

BAun en Bolivia, uno de los países considerados comoavanzados en términos de la regulación microfi-nanciera, el tema de la diversificación de pasivos noha recibido la atención que se merece. Tal como sepuede observar en la tabla siguiente, Bolivia tiene unlímite relativamente elevado de endeudamiento conun solo acreedor. No resulta sorprendente, por lotanto, que varias de las entidades microfinancierasque operan en Bolivia, las cuales por lo general son


Tabla 3.8 Endeudamiento con un solo acreedor

País Criterio

Bolivia 100% del patrimonio

Chile 10% del activo circulante depurado

El Salvador 25% del patrimonio

Nicaragua Obligaciones con plazos menores a 12 meses con entidades extranjeras ≤ 100% del patrimonio o 10% de los depósitos, cualquiera que sea menor

Panamá 25% del patrimonio


Nota: Los países no mencionados en esta tabla no disponen de regulaciones acercadel endeudamiento con un solo acreedor.

consideradas entre las mejores de la región, depen-den excesivamente de líneas de crédito de bancosestatales de segundo piso.

Crédito externo no comercial

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación para las entidadesmicrofinancieras y las cooperativas debe restringir ladependencia de recursos del Estado o de donantes(“crédito externo no comercial”), por lo que se debeestablecer un límite para tales recursos. Este límitepuede variar entre el 10% y el 50% del patrimonioefectivo de la entidad y debe aplicarse de maneramás estricta para las cooperativas de ahorro y crédi-to que para las entidades microfinancieras incorpo-radas. En caso que dichos recursos sean concedidoscon una tasa inferior a la del mercado, el subsidiodebe ser adecuadamente contabilizado.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Se debe limitar la dependenciade recursos no comerciales para evitar situacionesen las que las entidades microfinancieras y coope-rativas de ahorro y crédito sean utilizadas comocauces para programas de crédito dirigido. La

dependencia de dichas fuentes externas no comer-ciales de fondos tiene varios efectos perjudiciales,particularmente en el caso de las cooperativas deahorro y crédito.

En primer lugar, el crédito externo no comercialtiende a desplazar la movilización de depósitos, quees un servicio financiero importante por derechopropio. Segundo, crea una dependencia poco salu-dable de programas de donantes o gobiernos quealgún día pueden disminuir o que pueden ser elimi-nados. En tercer lugar, la dependencia del créditoexterno no comercial también hace que las enti-dades microfinancieras y las cooperativas de ahorroy crédito se acostumbren a adular a los donantes enlugar de proporcionar un buen servicio a los deposi-tantes, con lo cual se socava una gestión eficiente yorientada hacia los clientes. Por último, en el caso delas cooperativas de ahorro y crédito, los préstamosexternos no comerciales perturban el equilibrio na-tural entre depositantes netos y prestatarios netos, loque con frecuencia ocasiona que las cooperativassean dominadas por los prestatarios. Dichas coope-rativas tienden a ser débiles en la cobranza de lospréstamos y el mantenimiento de los controles pru-denciales, tal como se ha visto en tantas cooperativasde ahorro y crédito de América Latina que reci-bieron fondos de donantes y gobiernos en los añossetenta y ochenta. Esto ha resultado en cooperativasdebilitadas y, a veces, quebradas. Por otro lado, elfortalecimiento de los servicios de depósito crea unaclientela (los depositantes) interesada en mantener lagestión prudencial de la entidad, interés congruentecon el del supervisor.

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Tabla 3.9 Pasivos no comerciales en las entidades microfinancieras de Bolivia (31/12/00)

Financiamiento NAFIBO Financiamiento FUNDAPRO

Patrimonio % patri- % patri- % patri- % patri-millones de millones monio monio millones monio monio

Entidades US$ de US$ deudor acreedor de US$ deudor acreedor

Banco Solidario 14,3 7,5 52 21 1,5 10 9

Los Andes FFP 5,2 11,0 212 31 3,4 66 21

FIE FFP 4,1 2,5 61 7 1,7 42 11

Eco-Futuro FFP 2,8 - - - 0,5 18 3

Prodem FFP 4,6 2,0 44 6 3,4 74 21


Cuando los créditos del Estado o de los donantes seconceden a tasas de interés inferiores a las del mer-cado es importante que, a fin de no distorsionar losresultados operativos, el monto de este subsidioimplícito se registre contablemente como un gastocon abono a una reserva patrimonial.

Ejemplo

PLa gran cantidad de recursos estatales canalizadoshacia las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito perua-nas durante los años ochenta y noventa (más de lamitad de sus pasivos) ha sido identificada como unade las razones principales para que se repitan pro-blemas de administración y gobernabilidad institu-cional. Durante los años 1997, 1998 y 1999 laSuperintendencia de Banca y Seguros liquidó a ochoentidades microfinancieras, de las cuales siete fueronCajas Rurales de Ahorro y Crédito (sobre un total de20 establecidas) y una fue del tipo Entidad deDesarrollo para la Pequeña y Microempresa,EDPYME (sobre un total de 14 establecidas).

Las liquidaciones de las Cajas Rurales respondían adiferentes razones, pero fundamentalmente refleja-ban una patología caracterizada por las siguientescondiciones:

(a) la presencia de graves problemas derivados de loscréditos vinculados a directores, accionistas yfuncionarios.

(b) una alta incidencia de actos fraudulentos, refle-jados en la proliferación de serias irregularidadeslegales, administrativas, contables y financieras;la simulación de aportes de capital y de créditos,y la utilización indebida de los recursos de laentidad.

La patología mencionada en buena medidaresponde a las características de la estructura patri-monial de las Cajas Rurales, que se distingue poruna gran fragmentación del accionariado y por elactivo apoyo del sector público, que no fue acom-pañado por una adecuada condicionalidad o selec-ción de los accionistas y promotores de estas nuevasentidades. Estos factores han creado una distorsio-nada estructura de incentivos y han multiplicado elriesgo moral en los responsables de la gestión de lasCajas Rurales.

Inversión en activos fijos yacciones

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La regulación debe someter a lasentidades microfinancieras y las cooperativas a lasmismas normas que a las demás entidades finan-cieras en cuanto a la adquisición de activos fijos y lainversión en acciones.

En cuanto a la inversión de las entidades microfi-nancieras y las cooperativas en acciones de otrasempresas, ésta se justificaría sólo cuando se trata decasos muy particulares vinculados con el giro de laentidad, tales como participar minoritariamente enel capital de una central de riesgos, de una empresade transportes de caudales o de una empresa queprovee servicios de banca electrónica. En caso deque la regulación para las entidades financierassobre este tema sea muy laxa, el supervisor deberíaaplicar criterios estrictos en la valuación de estasinversiones.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Con la finalidad de prevenir lainmovilización de recursos, las legislaciones bancariaslimitan, en mayor o menor grado, la tenencia deactivos fijos. Por tal razón, no es conveniente estable-cer límites diferentes para las entidades microfi-nancieras y las cooperativas, no obstante que cabereconocer que, dado el nivel de sus tasas activas, lainmovilización de recursos les representa un mayorcosto de oportunidad que a los bancos. En conse-cuencia, las inversiones en infraestructura (edificios,terrenos, vehículos o equipos de computación, parasu propio uso) tendrán un impacto más fuerte en larentabilidad de las entidades microfinancieras que lade los bancos.

Cooperativas de ahorro y crédito. En cuanto a lascooperativas de ahorro y crédito, muchas crisis hantenido su origen en la inmovilización de grandessumas de dinero en locales para uso propio y en laadquisición y mantenimiento de inmuebles para


ofrecer servicios no financieros a sus asociados. Porello, la regulación debería establecer, por un lado,que las cooperativas deben ser de objeto único y queno deben invertir recursos, comprometer gastos, nidistraer la atención gerencial y operativa en laprestación de servicios no financieros. Por otro lado,se justifica establecer un límite de inversión enactivos fijos relacionado con las reservas patrimo-niales permanentes (capital institucional).

Dada la importancia concedida al hecho de queestas entidades no asumen riesgos diferentes a los dela intermediación financiera, es importante que seande objeto único y, por tanto, no se les debe permitirinvertir en activos a través de los cuales se ofrezcanservicios no financieros. Esto implica que las coope-rativas multiactivas deben separarse de sus activi-dades de no intermediación una vez que se con-vierten en entidades financieras reguladas, igual quelas entidades microfinancieras que prestan serviciosde capacitación o mercadeo. En el caso de las coope-rativas de ahorro y crédito, sus límites de tenencia deactivos fijos deben calcularse en función de las reser-vas permanentes.

Ejemplo

BEl artículo 52 de la Ley de Bancos y EntidadesFinancieras establece que el monto total de las inver-siones que realice una entidad financiera bancaria,en activos fijos, en sus agencias o sucursales y enacciones de sociedades de seguros y serviciosfinancieros, no excederán el patrimonio neto de laentidad financiera bancaria.

Esta norma busca limitar la inmovilización de recur-sos en este tipo de activos, ya que ello redunda enmenor capacidad de colocar créditos y/o aumenta elcosto del dinero para el prestatario. La tabla 3.10muestra las inversiones que realizan las entidadesespecializadas en microcrédito y los bancos en acti-vos fijos, donde destacan BancoSol y Prodem por la significativa inmovilización del 44% y el 52%,respectivamente, de su patrimonio en este tipo deactivos, que además representan alrededor del 10%de su cartera de créditos.

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Tabla 3.10 Bienes de uso en las entidades microfinancieras de Bolivia (12/31/00)

Entidades especializadas en microcrédito

Banco Sol Los Andes FIE EcoFuturo Prodem Total Bancos

Bienes de uso 6,3 1,1 0,8 0,8 2,4 11,5 144,7(US$ millones)

Como % 9 3 4 8 11 7 4cartera neta

Como % patri- 44 20 19 30 52 36 29monio contable

Fuente: Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.

n los dos capítulos previos se analiza-ron los elementos centrales para crearun marco regulatorio coherente dirigi-do a prevenir los principales riesgos aque están sujetas las entidades queoperan con microcrédito. Esto se hizocon el propósito de orientar el manejoseguro de los depósitos, propiciar una

oferta microcrediticia apropiada, impulsar la compe-tencia leal entre las entidades que ofrecen micro-crédito y fomentar el trato adecuado a los microem-presarios.

Un buen marco regulatorio para el microcrédito ylas entidades que lo ofrecen facilita enormemente eltrabajo del supervisor bancario, pero no elimina lanecesidad de contar con los recursos y procesos ade-cuados para asegurar que las entidades cumplan conla normativa. El debido control de las entidades queoperan con microcrédito (incluso las cooperativas)requiere una supervisión especializada que permitaidentificar y tratar los riesgos particulares de estasentidades. El desarrollo de estos procesos y prácticasexige a las autoridades de supervisión realizar inver-siones en sistemas y personal.

Al respecto, muchos supervisores bancarios se venmuy limitados en sus presupuestos y, por lo tanto,les resulta difícil prestar la atención que requiere lasupervisión de las entidades microfinancieras. Elreto, entonces, es encontrar estructuras y procesos desupervisión que no sean demasiado costosos para laautoridad supervisora pero que sean eficaces enidentificar y controlar los riesgos de las entidadesque operan con microcrédito. En este sentido, esimportante señalar que la creación de nuevas figurasjurídicas o tipos de entidades para el propósito demicrocrédito aumenta la complejidad y el costo de

la supervisión. Este costo puede ser justificado o no,pero es importante que los legisladores y las autori-dades supervisoras sean concientes del reto adicionalque implica una nueva figura jurídica.

No obstante lo anterior, los supervisores bancariosdeben prestar atención al tema dado el número cre-ciente de bancos comerciales que agregan el micro-crédito a sus actividades crediticias y de fundacionesmicrofinancieras sin fines de lucro que tratan deobtener licencias como intermediarios financieros.Los retos inherentes a la supervisión de las entidadesmicrofinancieras (y cooperativas) no exoneran de sus responsabilidades a las autoridades supervisoras.Cuando se autoriza una entidad financiera, el gobier-no asume una responsabilidad fiduciaria ante losdepositantes de la institución. Para cumplir con estaresponsabilidad, el ente supervisor debe asegurarsede que cuente con las herramientas y la capacidadnecesarias para supervisar a dichas entidades.

La facultad de autorización permite al supervisorlimitar o manejar el número de entidades micro-financieras que se constituyen a través de la transfor-mación de fundaciones sin fines de lucro. En el caso

Prácticas para la supervisión de las entidades que operan con microcrédito 85

IV P

E

Organización del ente supervisor 87

Actuación de especialistas en microcrédito 90

Procedimientos de autorización y supervisión 91

Normas de contabilidad 97

Publicación de información financiera 98

Auditoría externa y calificación de riesgo 99

Central de riesgos 101

Temas — Capítulo IV

de las cooperativas, sin embargo, el supervisor seenfrenta con un sector donde las entidades ya ope-ran y captan depósitos. Son entidades que nacen demanera semi-formal en las comunidades y gradual-mente crecen hasta que, en algunos casos, son tangrandes como los bancos comerciales. Por lo tanto,la decisión no es si el supervisor debe autorizar o noa las cooperativas para que capten ahorros (ya lohacen) sino cómo introducir una supervisión que,por un lado, respete el origen y propósito delmovimiento cooperativo y, por el otro, proteja a losdepositantes individuales de estas entidades.

El tema de cómo organizar la supervisión de lascooperativas es fundamental. Idealmente, el supervi-sor bancario debería asumir esta función, dadas sucapacidad técnica y la estructura ya implantada. Noobstante, considerando que el número de cooperati-vas muchas veces asciende a más de 100 en un deter-minado país, los supervisores muchas veces consi-deran imposible controlar a todas. Además, como yatienen historia de operar sin control del Estado, lascooperativas típicamente se oponen a este tipo desupervisión que, a su juicio, en muchos aspectos nose adecúa a la naturaleza cooperativa.

Por lo anterior, los entes supervisores generalmentese encuentran forzados a limitar su papel en lasupervisión de las cooperativas, ya sea a través de unnúmero reducido de entidades o por un proceso desupervisíon por medio del cual se externalizan algu-nos de sus costos. En estos casos resulta tentadordelegar en terceros una parte de la responsabilidadde supervisión. La presión para delegar es particu-larmente intensa cuando el supervisor opera con unpresupuesto fijo que no permite el cobro de cuotasa los intermediarios supervisados. En estos casos, laautorización y supervisión de entidades adicionalesimplica gastos adicionales, pero no necesariamenterecursos adicionales.

En algunos países las federaciones de cooperativas seencargan de un monitoreo voluntario de sus propiosmiembros. A veces los supervisores bancarios hanutilizado esta estructura para instituir una super-visión delegada en la cual las actividades diarias sonllevadas a cabo por la federación y las decisiones másimportantes (como de liquidación) son tomadas porel supervisor bancario. Sin embargo, la supervisióndelegada de las cooperativas no ha demostrado ser

muy exitosa, en parte debido al conflicto de intere-ses que muchas veces caracteriza a las federacionespor su papel paralelo de promover al sector coope-rativo45. Es cierto que la supervisión delegada fun-ciona en algunos países europeos y norteamericanos,pero en general ha sido mayor el número de fracasosque el de éxitos, en particular en los países en desar-rollo. Por lo tanto, las autoridades supervisorasdeberían aproximarse con cautela a esta opción.

No obstante sus dificultades, la supervisión delegadapodría ser la única opción realista cuando el supervi-sor bancario desea controlar a un gran número decooperativas pero está limitado por un presupuestofijo que no incluye contribuciones provenientes delas entidades supervisadas. En estos casos, la dele-gación podría ser la única manera de trasladar unaparte del costo de la supervisión a las propias enti-dades. Sin embargo, para que este tipo de super-visión delegada funcione hay que asegurar (a) que lasresponsabilidades y funciones de las autoridades desupervisión y del supervisor delegado hayan sidoclaramente definidas, (b) que el supervisor delegadotenga la capacidad técnica para supervisar a las enti-dades financieras, y (c) que el supervisor delegado seaindependiente de las entidades que estará super-visando. Aun en presencia de estas condiciones, seríaconveniente que el supervisor bancario mantengauna supervisión directa de las cooperativas másgrandes, que podrían representar un riesgo sistémicopara el sector cooperativo y, en algunos casos, para elsector financiero en su conjunto.

Sin duda, la mayoría de las cooperativas de ahorro ycrédito prefieren estar sujetas a su propia regulacióncooperativa y a la supervisión de su federación, sinparticipación del supervisor bancario. A veces, estetipo de autorregulación, en el cual el cuerpo desupervisión es controlado por las entidades super-visadas, es sugerido como una alternativa a la super-visión directa o a la supervisión delegada. A primeravista, esta opción podría parecer atractiva tanto paralas autoridades de supervisión como para las enti-dades financieras. Para el supervisor bancario noimplica gasto alguno mientras que a las entidadesfinancieras les permite un mayor control de suambiente regulatorio y de supervisión. Sin embargo,la autorregulación no ha demostrado ser eficaz paraproteger a los depositantes, y las probabilidades defracaso son enormes considerando los conflictos de

86 P

45 Una discusión más detallada sobre el tema aparece en el artículo “Supervisión delegada en un sistema completo de disciplina financiera” deHelmut Pabst en Dinero seguro—Desarrollo de cooperativas de ahorro y crédito eficaces en América Latina (Westley y Branch, eds., 2000).

interés inherentes a estos tipos de arreglos. En todocaso, el gobierno no puede simplemente dejar deasumir su responsabilidad ante los depositantes,quienes esperan que las entidades que movilizandepósitos sean supervisadas en forma apropiada yque sus depósitos estén garantizados en formaimplícita o explícita.

La supervisión delegada es un tema menos comúnen el caso de entidades microfinancieras, ya que nor-malmente no cuentan con una federación o aso-ciación con un mandato que incluya un papel super-visor. Sin embargo, en algunos países latino-americanos (México y Honduras) han surgidoesquemas de supervisión para entidades microfi-nancieras que se basan en una delegación de dicharesponsabilidad. En el caso de México se piensarealizar este trabajo a través de federaciones, cuyacreación se fomenta con una nueva ley de microfi-nanzas y cooperativas46. En el caso de Honduras, sepiensa poner en práctica la supervisión delegada através de empresas auditoras privadas, quienesrealizarán su labor con instructivos y manuales dis-tintos en el caso de entidades microfinancieras47.

Estos tipos de esquemas de delegación deben serconsiderados con precaución. Para las federacionesexiste, como se expuso antes, un conflicto inherentede intereses entre los mandatos de promoción ysupervisión. Para esquemas que utilizan empresas deauditoría el problema es distinto: si para el supervi-sor bancario es difícil supervisar efectivamente a lasentidades microfinancieras, para las empresas deauditoría el reto es mucho mayor. En primer lugar,la auditoría trata de verificar información, no deevaluar riesgos. Por lo tanto, el trabajo del auditordifiere en importantes aspectos de aquel que tiene elsupervisor. Segundo, las auditorías rara vez incluyenlas pruebas necesarias para verificar la verdadera cali-dad de la cartera de préstamos de las instituciones,en particular en el caso de las entidades microfi-nancieras cuyas carteras son muy atomizadas. Sólocuando se incorpora protocolos específicos en lasauditorías, lo que las haría más costosas, podríanvolverse efectivas como herramientas de supervisión.

La estructuración de la responsabilidad supervisoraes la decisión fundamental que deben tomar aque-

llos que están encargados del diseño y la im-plantación de un esquema de supervisión para lascooperativas y entidades microfinancieras. Sinembargo, una vez determinada la estructura funda-mental, hay otros aspectos importantes que merecenatención por parte de los supervisores, en particularaquellos relacionados con recursos humanos, proce-sos y herramientas de supervisión, normas de con-tabilidad, transparencia informativa y la adminis-tración de una central de riesgos. En todas estas áreasel supervisor tiene que hacer un esfuerzo deadaptación para alcanzar una supervisión efectiva yeficiente de las cooperativas y las entidades micro-financieras.

Organización del ente supervisor

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. El supervisor debe asegurar que suestructura organizativa le permita supervisar a lascooperativas y entidades microfinancieras de maneracontinua y estrecha. Para tal efecto, el supervisordeberá, por lo menos, asignar personal especializadoy dedicado a estas entidades. La conveniencia dereunir a los especialistas en una unidad de línea,encargada de supervisar a las cooperativas y enti-dades microfinancieras, dependerá del número detales entidades sujetas a la supervisión.

En tanto no exista un número crítico de cooperati-vas y entidades microfinancieras que justifique lacreación de dicha unidad, es recomendable que éstassean supervisadas por el área bancaria y no por laque se encarga de entidades que no captan depósi-tos, tales como almacenes generales de depósito,casas de cambio, fondos estatales y otras entidadesno bancarias. En este caso, el personal especializadoen microcrédito y/o materia cooperativa participaráen la evaluación de tecnologías microcrediticiascuando se realice cada visita de inspección.


46 La Ley de Ahorro y Crédito Popular del 4 de junio de 2001 crea dos entidades financieras—la Sociedad Financiera Popular y la SociedadCooperativa de Ahorro y Crédito Popular. La primera se constituye como sociedad anónima mientras que la segunda se constituye como cooperativa.47 El decreto No. 229-2000 del 3 de febrero de 2001 crea las “Organizaciones privadas de desarrollo que se dedican a actividades financieras”(OPDF), quienes deben especializarse en el microcrédito.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La creación de una unidad de líneaencargada de la supervisión de las entidades microfi-nancieras y cooperativas se justifica cuando su númeroalcanza un número similar al de las entidades bancarias.En el caso de que la mayor cantidad de microcréditossea otorgada vía entidades financieras con una gran pro-porción de su cartera no destinada a microempresas(por ejemplo, bancos comerciales), el personal especial-izado en microcrédito participará en las visitas deinspección.

Independientemente de que se cree o no una unidad delínea, un tema central en la supervisión de las entidadesmicrofinancieras y, en particular, de las cooperativas(por su gran número) es quién debe sufragar los costosde dicha supervisión. En la región existen dos corrientesprincipales: por una parte, los países en los cuales laspropias entidades financieras contribuyen al pago de losgastos de supervisión y, por la otra, los países en dondese utilizan recursos públicos (gobierno central o bancoscentrales) para sufragarlos en forma total o parcial.

Sin duda, es más fácil la inclusión de las cooperativas ylas entidades microfinancieras si ellas mismas con-tribuyen parte del costo de su supervisión. Sin embar-go, si el Estado permite o autoriza la creación de enti-dades de depósito, cualquiera que sea su naturaleza,debería paralelamente proveer los mecanismos y recur-sos para dar seguimiento a sus actividades. Si no se con-sidera factible financiar este costo adicional, el supervi-sor tiene dos alternativas: no permitir la autorización decooperativas y entidades microfinancieras, o delegar laresponsabilidad de su supervisión a otro ente del Estado(que puede financiarse con contribuciones de las enti-dades supervisadas) o a un ente privado del sectormismo. Considerando el importante papel de estasentidades en la economía nacional y las dificultades enlograr una buena supervisión delegada, ninguna de estasdos alternativas es del todo apropiada. Es el Estadoquien debe asumir una responsabilidad en relación conlas entidades cooperativas y entidades microfinancieras,algo que a su vez requiere un compromiso presupues-tario.

Ejemplos

Las superintendencias de Bolivia y Perú son los únicossupervisores bancarios en América Latina que hanreconocido explícitamente las microfinanzas en susestructuras organizativas.

BLa estructura organizativa de la Superintendencia deBancos y Entidades Financieras de Bolivia (SBEF) estácompuesta por un superintendente, un intendentegeneral y cuatro intendencias de línea48 además de lasunidades administrativas y de soporte. La Intendenciade Supervisión de Entidades Financieras No Bancariasestá a cargo de tres tipos de entidades: fondosfinancieros privados (6), cooperativas de ahorro ycrédito (24 con licencia y 6 en trámite) y mutuales deahorro y préstamo (13). Además, controla al BancoSolidario, entidad bancaria especializada en crédito ala microempresa; a dos fondos estatales; a un banco desegundo piso; y a las casas de cambio (más de 40).

La Intendencia de Supervisión de EntidadesFinancieras No Bancarias se organiza con dos jefaturasde división: una supervisa a las cooperativas de ahorroy crédito, y la otra, a las demás entidades. La razón deesta dedicación especial a las cooperativas se basa enque se viene dando un proceso de ajuste de estas enti-dades a la legislación financiera, mediante el cual laSBEF ha otorgado licencias de funcionamiento a enti-dades que cumplen con ciertos estándares financierosy operacionales. Además, la SBEF cuenta con uninstrumento de supervisión especializado para lasupervisión de las cooperativas de ahorro y crédito (elmodelo PERLAS)49. Para la supervisión de las demásentidades se utiliza el modelo CAMEL y otros instru-mentos.

El personal técnico de la Intendencia de EntidadesFinancieras No Bancarias se compone de veinte per-sonas, diez en cada división. Actualmente, se procurarealizar la formación integral de este personal, de man-era que indistintamente puedan hacer trabajo decampo y de gabinete. También se está buscando con-solidar los diferentes instrumentos de supervisión enun instrumento único que sea aplicable a todas lasentidades no bancarias.

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48 1. Estudios y Normas; 2. Supervisión de Entidades Bancarias; 3. Supervisión de Entidades Financieras No Bancarias; 4. Asuntos Jurídicos49 Para una descripción del modelo PERLAS se pueden consultar las siguientes publicaciones: (1) PEARLS Monitoring System, Richardson, D. /Madison, Wisconsin, USA: World Council of Credit Unions 2000; (2) PEARLS: Financial Stabilization Monitoring & Evaluation, Richardson,D. / Madison, Wisconsin, USA: World Council of Credit Unions 2000; (3) Interrelationship of PEARLS, Richardson, D. / Madison, Wisconsin,USA: World Council of Credit Unions 1994.

PEl organigrama de la Superintendencia de Banca ySeguros del Perú (SBS) tiene en su vértice alSuperintendente, de cuya oficina dependen lasSuperintendencias Adjuntas de Banca, Seguros,Administración y Asesoría Jurídica, así como lasGerencias de Estudios Económicos y de AuditoríaInterna. A su vez, de la Superintendencia Adjuntade Banca dependen las Intendencias A, B, C, D, Ey F, que se ocupan de los diversos intermediariosfinancieros. La Intendencia E tiene a su cargo a lasCajas Rurales (12); a las EDPYMEs (13); aMibanco, un banco comercial dedicado a lasmicrofinanzas; y a FOGAPI, un fondo estatal degarantía de pequeños créditos. La Intendencia F seocupa de las Cajas Municipales (13) y de las enti-dades en proceso de liquidación. AmbasIntendencias realizan las actividades de análisis degabinete e inspección de campo50.

El presupuesto de la SBS se cubre mediante contribu-ciones trimestrales de las empresas supervisadas. Lascontribuciones son fijadas por el Superintendente enproporción al promedio trimestral de los activos de las

empresas financieras, sin exceder una quinta parte del1%. Las contribuciones a la SBS no están incluidas enel presupuesto público y podrán ser incrementadas encasos excepcionales51. Actualmente la cuota de con-tribuciones anuales de las empresas supervisadas corre-sponde a un diecisieteavo del 1% del promedio trimes-tral del activo y créditos contingentes. Lascontribuciones no varían en función del tamaño de lasentidades.

Los aportes que las entidades microfinancieras realizana la SBS alcanzaron a US$ 148.000 en 1999 y a US$195.000 en 2000. Por su lado, los gastos de laSuperintendencia en la supervisión de dichas enti-dades se han estimado en US$ 3.246 miles en 1999 yen US$ 3.022 miles en 200052. En consecuencia, eldéficit generado en esta actividad asciende en 1999 aUS$ 3.098 miles y a US$ 2.827 miles en 2000. Deesta manera, los aportes de las entidades microfi-nancieras cubrieron en 1999 el 4,6 % de los gastos ensupervisión de dichos intermediarios, mientras que seestima que representaran el 6,5 % en 2000. Las con-tribuciones de los intermediarios de mayor dimen-sión, especialmente los bancos, han permitido cerrar


Tabla 4.1 Fuente de financiamiento para la entidad supervisora

Entidad supervisora financiada:

100% por las entidades Parcialmente por las entidades 100% porsupervisadas supervisadas y por recursos públicos recursos públicos

SBIF Chile SBEF Bolivia (Banco Central) SIB Paraguay

JCCUL Jamaica (a)(b) SIB Colombia (Presupuesto de la Nación) SIB Uruguay

SIB Panamá SES Colombia (Presupuesto de la Nación 50%)(a)

SIB Perú SGEF Costa Rica (Banco Central 80%)

FENACREP Perú (a)(c) SSF El Salvador (Banco Central 50%)

SIB República Dominicana SIB Guatemala (Banco Central)

AIRAC República Dominicana(a) CNBS Honduras (Banco Central 50%)

CNBV México (Ministerio de Hacienda)

SBOEF Nicaragua (Banco Central 25%)

SBOIF Venezuela (56% Presupuesto de la Nación)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los resultados de la encuesta del proyecto.

Notas: (a) Ente dedicado a la supervisión de las cooperativas.

(b) Adicionalmente, la Jamaican Cooperative Credit Union League tiene ganancias por inversiones.

(c) FENACREP financia el 92% de su presupuesto con contribuciones de las entidades supervisadas y no declara la fuente de recursos para el 8%restante.

50 La SBS no supervisa a las cooperativas de manera directa, sino que utiliza un sistema de supervisión delegada a través de la federación decooperativas (FENACREP).51 Ley General, artículos 373 y 374.52 Cf. SBS, “Presupuesto de Supervisión de Instituciones Microfinancieras”, Informe 040-99-GEE y estimaciones de la SBS para 2000.

esta brecha53. A nivel general, la SBS se sostieneexclusivamente con las contribuciones de las enti-dades supervisadas, que alcanzaron US$ 25,2 mi-llones en 199954 y US$ 25,1 millones en 2000.

Actuación de los especialistasen microcrédito

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La autoridad de supervisión debeentrenar y mantener, con salarios adecuados, a fun-cionarios que conozcan la naturaleza del micro-crédito, los riesgos que emanan de estas operaciones,la operativa de las entidades microfinancieras ycooperativas bien manejadas, y los estándares quearrojan las buenas microfinancieras y cooperativasque se supervisen.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Las autoridades de supervisiónejercen sus atribuciones básicamente en las áreas deautorización de nuevas entidades, con y sin restric-ciones operativas iniciales; en la inspección y elseguimiento de las mismas; y en la eventual apli-cación de sanciones, incluyendo, en casos extremos,la cancelación de la licencia de funcionamiento y laliquidación obligatoria.

Para el ejercicio de todas estas funciones se requierecontar con especialistas que conozcan la actividaddel microcrédito y las formas de operación de lasentidades especializadas en este tipo de crédito.Dado que son escasos en el mercado los especialistasen supervisión que cuentan con conocimientos demicrocrédito, es necesario formarlos y, adicional-mente, crear las condiciones para mantenerlos en laorganización.

La formación y el mantenimiento de especialistas en

la supervisión de entidades microfinancieras y coo-perativas incluyen los siguientes elementos:

1. Experiencia previa en la supervisión de bancos.Esto garantiza que el especialista pueda situar losriesgos del microcrédito en su correcta dimen-sión frente a los riesgos del crédito comercial.

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53 Sin embargo, hay ciertos elementos que mitigan la importancia de esta contribución cruzada. En primer lugar, se supone que las áreas deapoyo atienden de manera proporcional los requerimientos de todas las Intendencias, cuando en la práctica se orientan más a cumplir con lasexigencias de las más importantes. En segundo término, no se ha considerado que muchas veces las intendencias encargadas de las entidadesmicrofinancieras prestan personal a las demás cuando surgen situaciones de crisis, como la intervención de bancos.54 Representando así el 0.0018 % de los depósitos totales del SF.

Tabla 4.2 Uso de especialistas de microfinanzasen la supervisión

Especialistas Especialistas enPersonal en coop. de ahorro operativo microfinanzas y crédito

Bolivia 111 27 9

Chile 116 0 0

Colombia 372 0 0(SIB)

Colombia 85 0 25(SES)(a)

Costa Rica 142 0 24

Ecuador N/A N/A 20

El Salvador N/A 3 3

Guatemala 175 0 0

Honduras 110 0 0

Jamaica 50 1 49(JCCUL)(a)

México N/A N/A N/A

Nicaragua N/A N/A N/A

Panamá 87 0 0

Paraguay 159 0 0

Perú (SIB) 350 30 2

Perú N/A N/A N/A(FENACREP)(a)

Rep. Dom. 282 1 2(SIB)

Rep. Dom. 7 4 3(AIRAC)(a)

Uruguay 51 5 5

Venezuela 209 0 0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los resultados de la encuesta.

Nota: (a) Ente dedicado a la supervisión de las cooperativas.

2. Capacitación y entrenamiento que combine cur-sos teóricos con capacitación en práctica, bajo ladirección de expertos contratados, además derealizar pasantías en otras superintendencias yvisitas a entidades de microcrédito exitosas en elpaís y el exterior. Las áreas de capacitación yentrenamiento en las tres esferas funcionales delsupervisor son las siguientes:

1. La solicitud de creación de una entidad espe-cializada, ya sea nueva o basada en la asun-ción de tecnologías, personal, clientes yrecursos de una fundación crediticia.

2. El seguimiento extra situ e in situ, que impli-ca un nivel significativo de especialización yprocedimientos de trabajo específicos en elseguimiento de las carteras microcrediticias yla inspección de campo de las cooperativas yentidades microfinancieras. En todo caso, losespecialistas deben entender el fun-cionamiento cotidiano de las cooperativas yentidades microfinancieras.

3. La aplicación del marco de sanciones a lasentidades que operan con microcrédito, queen la práctica es similar a su aplicación alresto de las entidades financieras.

3. Políticas de rotación de manera que el especial-ista en microcrédito pueda, periódicamente,supervisar bancos comerciales y eventualmentevolver al área de supervisión de entidades micro-financieras o cooperativas.

4. Política de incentivos que permite mantenerpersonal especializado y motivado.

Procedimientos de autorizacióny supervisión

Las responsabilidades de las autoridades de super-visión abarcan el ciclo de vida de una instituciónfinanciera, desde la concesión de su licencia hasta sudisolución. Durante este período, hay varios puntosen donde se espera que las autoridades intervengande una manera u otra.

Autorización de constitución

RecomendaciónEntidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Para la autorización de la consti-tución de una entidad microfinanciera o una coo-perativa, ya sea otorgada a una entidad completa-mente nueva o a una entidad preexistente, el su-pervisor debe, en el marco del plan de negocios quehaya diseñado la institución, evaluar el esquema degobernabilidad, la experiencia de la gerencia, las tec-nologías crediticias, la situación de la cartera y lossistemas de información de la entidad. En el caso dela autorización de una entidad microfinanciera ouna cooperativa con base en una entidad preexis-tente, esta evaluación requerirá de una visita deinspección del supervisor a la entidad, a fin de eva-luar su situación operativa y financiera, así comoestablecer eventuales restricciones operativas o unsistema modular de autorización.

El ingreso de las entidades bancarias y financieras alcampo del microcrédito no debe requerir autori-zación alguna del supervisor. Sin embargo, el mismodebe considerar los puntos señalados en otras sec-ciones de este capítulo en el momento de monito-rear e inspeccionar las carteras de microcrédito.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Al igual que para el caso decualquier entidad financiera, en la autorización decooperativas o entidades microfinancieras es nece-sario evaluar la experiencia, moralidad y solvenciaeconómica de los organizadores y gerentes, tantocomo la viabilidad del plan de negocios. Cuando enla creación de dichas entidades participe una fun-dación crediticia sin fines de lucro o una cooperati-va de ahorro y crédito preexistente, toma importan-cia particular el control societario, el enfoque denegocios y la experiencia en la actividad microcredi-ticia. Para ello, es necesario considerar los elementossiguientes:

(a) El esquema de gobernabilidad, asegurando queincluya suficientes aportes de capital en efectivoy en total, y directores con experiencia y morali-dad.

(b) La adecuada incorporación de la clientela, sis-temas, personal y tecnologías crediticias de la


entidad, a fin de evitar que personal ineficiente,operativas riesgosas o créditos incobrables setrasladen a la nueva entidad.

(c) La experiencia de los gerentes para administrarel crecimiento operativo con recursos de otros yprever eventuales shocks externos, los que se pre-sentan inevitablemente durante la vida de unaentidad financiera.

Las restricciones operativas que eventualmentepudieran imponerse a esas entidades deben ser eva-

luadas cuidadosamente, a fin de que sean un ele-mento efectivo para impedir la asunción de riesgoselevados y, a la vez, que no se constituyan enobstáculos que les impidan brindar servicios a suclientela.

En el caso de cooperativas y entidades micro-financieras no vinculadas con entidades preexis-tentes, la evaluación del supervisor de solicitudesdebe enfocarse en los elementos siguientes:

(a) El esquema de gobernabilidad, asegurando que

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Tabla 4.3 Facultades de los supervisores

Faculta Autorizar Autorizar el Autorizardes organización funciona- fusión y Cancelar la

normativas o constitución miento transformación Supervisar Sancionar Liquidar licencia

Bolivia ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Chile ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Colombia (SIB) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Colombia (SES)(c) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Costa Rica ✓ (a) (a) (a) ✓ (a)

Ecuador ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

El Salvador ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Guatemala ✓ ✓ ✓

Honduras ✓ (b) (b) (b) ✓ ✓ ✓ (b)

Jamaica (JCCUL)(c) (a) (a) N/A (a)

México ✓ ✓ ✓ ✓

Nicaragua ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Panamá ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Paraguay ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Perú (SIB) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Perú (FENACREP)(c) (a) ✓

Rep. Dom. (SIB) ✓ ✓ ✓

Rep. Dom. (AIRAC)(c)

Uruguay ✓ (a) (a) (a) ✓ ✓ ✓ (a)

Venezuela ✓ (a) (a) (a) ✓ ✓ (a)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los resultados de la encuesta del proyecto.

Notas: (a) Los supervisores tienen esta facultad, pero sólo con participación de otras instituciones públicas: el Consejo Nacional de Supervisión Financiera en Costa Rica, el PoderEjecutivo en Uruguay, la Junta de Regulación Financiera en Venezuela, el Registro Público en el caso de FENACREP/Perú, y el Registro de Cooperativas en Jamaica.

(b) La Comisión Nacional de Bancos y Seguros de Honduras únicamente elabora un dictamen favorable o desfavorable para el que actúa el Banco Central de Honduras, al cualcompete la autorización y/o liquidación de entidades financieras.

(c) Ente dedicado a la supervisión de las cooperativas.

incluya suficientes aportes de capital en efectivoy en total, y directores con experiencia y morali-dad.

(b) La experiencia de los gerentes en el manejo deentidades microfinancieras o cooperativas deahorro y crédito, que puede ser medida por susaños en posiciones gerenciales en las entidadesmicrofinancieras líderes en el país o en el exte-rior, reconocidas por su buena atención a susclientes, su sólida posición financiera y el mane-jo prudente de sus negocios.

(c) La calidad de las tecnologías crediticias previstas,cuyos elementos centrales estén siendo aplicadoscon éxito en otra entidad del país o del exterior.

Cuando el supervisor aprecie que el ingreso almicrocrédito de una entidad bancaria o financierano cumple con los puntos b) o c) de la lista prece-dente debería solicitar el cese de estas operaciones ola constitución de previsiones, dado el alto riesgoimplícito de incobrabilidad no sólo para la propiaentidad sino para el mercado.


Tabla 4.4 Elementos sugeridos de un plan de negocios

Elementos EM (a) CAC

El conocimiento del mercado

● Las perspectivas macroeconómicas Sí Sí

● La demanda crediticia de la microempresa urbana y rural Sí Sí

● La oferta microcrediticia y la competencia por el mercado Sí Sí

La estructura institucional

● Forma jurídica y misión Sí No

● Accionistas Sí No

● Estructura de gobierno Sí No

● Equipo de dirección y organigrama Sí Sí

Las proyecciones financieras

● El oficial de crédito, la tecnología crediticia y la política de incentivos Sí Sí

● Las condiciones crediticias Sí Sí

● La productividad de los oficiales Sí Sí

● El capital inicial Sí Sí

● Las fuentes de financiamiento Sí Sí

● La morosidad y las previsiones Sí Sí

● La cobertura de costos y la rentabilidad Sí Sí

Las políticas de control de riesgos

● Riesgos por la situación de la clientela y el mercado, riesgos inherentes a la estructura Sí Síinstitucional, riesgos operativos y riesgos de control

● Los procedimientos operativos y el control interno Sí Sí

● La auditoría interna Sí Sí

● La auditoría externa Sí Sí

Las ONGs organizadoras

● Traspaso del personal Sí No

● Traslado de los clientes Sí No

● Traslado o reemplazo de los sistemas computarizados y demás infraestructura Sí No

● Campo de acción previsto para la ONG Sí No


Nota: (a) Entidad microfinanciera.

Ejemplo

B El Decreto Supremo 24439 de 1996 establece quetoda cooperativa que viene captando recursos através de depósitos de ahorro o a plazo debe obteneruna licencia de funcionamiento de la Super-intendencia de Bancos y Entidades Financieras(SBEF) como cooperativa “abierta”, fijando unplazo de tres años para la tramitación de dichaslicencias.

Ante la promulgación de este decreto, la SBEF dise-ñó una estrategia para su implementación queincluyó como elementos centrales: (a) la emisión deun reglamento de carácter general para la ade-cuación y el funcionamiento de tales cooperativas,(b) la elaboración de un estatuto modelo para lascooperativas, (c) la creación de la Unidad deSupervisión de Cooperativas de Ahorro y Créditoen la Intendencia de Supervisión de Entidades NoBancarias, conformada por seis funcionarios y unjefe, y (d) la evaluación, caso por caso, delcumplimiento de los requisitos institucionales delas cooperativas.

Como elemento adicional para la concesión delicencias se consideró la antigüedad de las cooperati-vas, algunas de las cuales tenían más de 30 años defuncionamiento (con mercados locales o regionalesdefinidos). Además, se tomaron en cuenta los resul-tados de un estudio sobre los clientes compartidosde las cooperativas, habiéndose verificado queaproximadamente el 64% de los clientes fuerondeudores únicos de entidades cooperativas.

De unas 200 cooperativas de ahorro y crédito enfuncionamiento, un total de 63 se presentaron a laSBEF a solicitar la licencia de funcionamiento. Elproceso de evaluación comprendió las etapas queseguidamente se detallan y que en su diseño y eje-cución contaron con personal de experiencia regu-latoria y en el manejo de entidades cooperativas:

Etapa 1: Evaluación de los requisitos institu-cionales. La primera etapa comprendió la verifi-cación de la integridad de la documentación presen-tada sobre constitución legal, poderes otorgados,estructura administrativa e idoneidad de los miem-bros de los consejos y de los ejecutivos. En este últi-mo caso se evaluó la información sobre antecedentespoliciales, solvencia fiscal, obligaciones con el sis-

tema financiero y antecedentes profesionales. Comoresultado de esta primera etapa se emitió unaprimera opinión sobre la calidad de la dirección ygestión de las cooperativas.

Etapa 2: Evaluación económico-financiera. Lasegunda etapa comprendió la evaluación económico-financiera de las cooperativas desde el año 1996hasta la fecha de su solicitud. Puesto que solamentelas cooperativas más grandes habían venido repor-tando información a la SBEF, fue necesario requeriral resto de las cooperativas información sobre esta-dos financieros, estados analíticos de la cartera,movimientos de socios, información institucional yotros. Como resultado de esta etapa se pudo deter-minar qué entidades presentaban una situaciónfinanciera que comprometía su viabilidad económi-ca. A éstas se les negó la licencia de funcionamien-to. Aquellas que presentaban una situación razona-ble pasaron a la etapa siguiente de evaluación decampo.

Etapa 3: Evaluación de campo. La tercera etapa seorientó a verificar la capacidad y visión empresarialde sus directivos y ejecutivos, la capacidad de laentidad para prestar servicios con un grado razona-ble de calidad, y la capacidad de la misma paragenerar información financiera confiable y oportunapara la SBEF y su central de riesgos. Las visitas com-prendieron la evaluación de políticas, procedimien-tos, prácticas y tecnologías de créditos; la organi-zación y asignación de funciones; controles internosen áreas como depósitos, colocaciones y gastos; y larevisión de cuentas, a fin de determinar los excesosde valuación de activos y las probables omisiones depasivos.

Como resultado de este proceso, hasta agosto de2001 la SBEF había concedido 24 licencias de fun-cionamiento, las cuales no solamente autorizan lascooperativas de ahorro y crédito abiertas paraintermediar recursos del público sino también paraobtener acceso al financiamiento de la banca desegundo piso. Varias cooperativas continúan enproceso de evaluación (los plazos originales de ade-cuación han sido ampliados por disposiciones pos-teriores); otras han sido rechazadas y han empeza-do a desmontar su captación de depósitos y con-vertir los mismos en certificados de aportaciónremunerados con excedentes.

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Supervisión extra situ

RecomendaciónEntidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Para la supervisión extra situ (análi-sis de gabinete) el supervisor debe exigir esencial-mente la misma información periódica a las coopera-tivas y entidades microfinancieras que exige a losbancos55. Sin embargo, es importante que el supervi-sor analice y depure periódicamente los formatos deinformación que solicita a fin de no recargar innece-sariamente a las entidades financieras, especialmente alas de menor tamaño. Al igual que en el caso de losbancos, la supervisión extra situ debe proporcionar losinsumos para la planificación de las visitas de inspec-ción y debe encargarse de dar seguimiento a los ha-llazgos y las instrucciones emanadas de la visita.

El supervisor debe diseñar y desarrollar, para sus pro-pios análisis, nuevos programas y reportes que per-mitan el seguimiento de grandes paquetes y perfilesde deudores, incluso el perfil de los deudores porsucursal y tipo de crédito, tasa de crecimiento delendeudamiento de los clientes, detección de excep-ciones a las políticas y tecnologías crediticias (mon-tos, plazos, tasas, garantías), clientes compartidoscon otras entidades financieras, grado de dispersiónde las calificaciones de los clientes en el sistema y elcómputo de previsiones por efecto de peores califi-caciones de los clientes en el sistema.

El seguimiento de la cartera de microcréditos a travésde la central de riesgos debe conllevar un proce-samiento de datos diferente ya que el enfoque princi-pal del análisis se basa en el comportamiento de lacartera y sus distintos elementos. Entre estos indi-cadores están, por ejemplo, la mora de un día, lamora de 30 días, las previsiones específicas y genéri-cas, la tasa de reprogramaciones y los castigos porcréditos incobrables. Cabe enfatizar que las normasde contabilidad tienen mayor incidencia en la calidaddel análisis que en la especificidad de los indicadores.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La razón de pedir información

uniforme radica en que el diseño y la administraciónde las bases de datos del supervisor pueden verseafectados si por cada tipo de entidad supervisada seexige un tipo de información distinta o con un nivelde detalle diferente. Por ello, es necesario que lainformación periódica que se solicite a las entidadescumpla un estándar mínimo uniforme para el segui-miento de toda entidad financiera, independiente-mente de su naturaleza jurídica.

Las particularidades del análisis financiero de lasentidades microfinancieras y cooperativas estánreferidas a los indicadores vinculados con las áreascríticas del negocio y a su nivel aceptable u óptimo.El análisis de la cartera de microcréditos que debepreparar y utilizar el supervisor es especializado yrequiere de programas informáticos hechos a lamedida para una adecuada explotación de la centralde riesgos. Por lo general, las centrales de riesgostienen sus programas orientados al seguimiento delos riesgos bancarios, que en su mayoría tienen quever con el riesgo individual que representan losgrandes deudores y los conglomerados económicos.Cuando se trata de pequeños deudores, la informa-ción tradicional también suele ser individualizada yaque su principal usuario son las entidades financierasen el momento de conceder créditos a un clientenuevo.

Ejemplo

PLa supervisión extra situ de la Superintendencia deBanca y Seguros (SBS) se implementa en cadaintendencia mediante equipos de análisis que veri-fican el cumplimiento de las normas a partir de lainformación remitida por las entidades. Estosequipos evalúan de manera prospectiva a las enti-dades, revisando la administración de los riesgosque enfrentan y buscando identificar tendenciasque pudieran prever problemas futuros. Asimismo,los informes de los auditores internos y externosson remitidos a la SBS y contribuyen al análisis yseguimiento de la gestión de las empresas.

La herramienta básica de la supervisión extra situ esla elaboración del Informe mensual sobre situacióny perspectivas de cada subsistema de las entidadesmicrofinancieras. Dicho informe se desarrolla sobre


55 Es recomendable que en ciertos casos se modifique la frecuencia de los informes. Por ejemplo, las cooperativas de menor volumen operativo y las que operan en zonas rurales, si bien deben ser capaces de generar y reportar la misma información periódica que el resto de entidadesfinancieras, deben estar sujetas a una menor frecuencia de reporte. En este sentido, el monitoreo, en lugar de efectuarse sobre información semanal o mensual, debe ser mensual o trimestral, respectivamente (ver sección correspondiente), ya que normalmente no es mucha la materiali-dad de su información en el momento de preparar la estadística monetaria agregada.

la base de los balances, anexos y comunicacionesremitidas por las empresas, así como en función delanálisis de indicadores y de comparaciones con otrasentidades del mismo tipo. El contenido típico de uninforme incluye una introducción con losantecedentes del intermediario y secciones orien-tadas a revisar sus activos, rentabilidad, solvencia,liquidez y los riesgos crediticios. Sobre dicha evalua-ción se plantea una clasificación del intermediario yse abordan otros temas, como las solicitudes entrámite, finalizando el informe con recomenda-ciones para la supervisión y el seguimiento del inter-mediario.

Todavía no se han planteado directivas de alertatemprana para las entidades microfinancieras, perola SBS concentra sus observaciones en la calidad dela cartera de estas entidades y en sus límites deapalancamiento. El análisis se basa en la experienciade cada funcionario encargado de una entidad, queno sólo la conoce por sus balances y documentos,sino que muchas veces ha participado en las respec-tivas visitas de inspección.

Supervisión in situ

RecomendaciónEntidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. El supervisor debe enfocar lasvisitas de inspección a las cooperativas y entidadesmicrofinancieras en una evaluación de las tec-nologías crediticias utilizadas, la calidad de losrecursos humanos, los sistemas informáticos y loscontroles internos. El análisis de la cartera debe ha-cerse a través de muestras estratificadas ya que elgran número de clientes de estas entidades hace quela calificación individualizada de créditos seaantieconómica.

Además, sobre la base de la información de la cen-tral de riesgos, el supervisor debería efectuar pe-riódicamente visitas simultáneas a entidades finan-cieras que comparten clientes morosos, con lafinalidad de apreciar, sobre una base muestral, cómolas distintas tecnologías crediticias utilizadas hanestimado la capacidad de pago del cliente y han fija-do la periodicidad de sus cuotas. Los resultados deestas visitas deberían ser puestos a disposición decada una de las entidades acreedoras.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Como un análisis detallado deuna cartera microempresarial es prácticamenteimposible (y evidentemente poco económico) dadoel gran número de préstamos, la inspección in situdebería intentar principalmente la identificación delas fortalezas y debilidades de la administración, losprocesos y los sistemas de la institución. Por tanto,las visitas de inspección de las entidades que operancon microcrédito se deben orientar a evaluar lossiguientes aspectos:

(a) Las políticas de crédito, incluyendo la fijaciónde los montos máximos para el microcrédito y elprocedimiento para tramitar sus excepciones.

(b) Los procedimientos de crédito, especialmentelas fases de recolección y procesamiento de in-formación de los clientes.

(c) Las tendencias de la cartera de microcréditos(crecimiento, tamaño de los créditos).

(d) La calidad de la gerencia y la estabilidad del per-sonal.

(e) Los sistemas de información gerencial vincula-dos con la situación de los préstamos y la acciónoportuna de los oficiales de crédito respecto a lospréstamos problemáticos.

(f ) Los controles internos, particularmente aquellosvinculados con el manejo de los créditos porparte de los propios oficiales, dada la altadescentralización de las operaciones.

(g) El alcance de los poderes otorgados por la entidaden favor de sus directores, gerentes y apoderados.

(h) Los contratos de crédito modelo, a fin de apre-ciar la eventual existencia de cláusulas leoninas oel abuso de posición contractual.

Ejemplo

BAunque existe un manual de inspección formal,muchos procedimientos importantes de inspecciónde la Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras de Bolivia (SBEF) se definen en el pro-pio memorando de visita y en otros documentos deplanificación. Los principales procedimientos de lasvisitas de inspección son:

a) Elaboración del memorando de planificación,en el que se considera: i) objetivos, estrategia,

96 P

enfoque, ii) muestras de cartera aleatoria e indu-cida, iii) otras áreas a ser inspeccionadas y pro-cedimientos de trabajo, y iv) determinación delperíodo de inspección. El período y la composi-ción del equipo de inspección dependen del tama-ño y complejidad de las operaciones de la enti-dad a ser visitada. La composición fluctúa entretres y seis personas (incluyendo inspectores desistemas) y el período entre tres y cinco semanas.

b) Realización de la visita, con la participación deun jefe de visita encargado de la dirección delequipo y coordinación con los funcionarios de laentidad visitada. Se revisan las políticas institu-cionales, la gestión crediticia así como el trabajodel equipo de la SBEF en la revisión de cuentas,la inspección de sistemas y la calificación de lacartera sobre la base de las muestras.

c) Finalización de la visita, con la participación delintendente y jefe de división de la SBEF, para larevisión de las observaciones y la discusión finalcon los ejecutivos y/o directores de la entidadvisitada. El informe final es enviado a la entidaden el plazo de una semana.

Marco sancionatorio

Recomendación

Entidades microfinancieras. El supervisor bancariodebe sujetar las entidades microfinancieras al mismorégimen de sanciones aplicable a las entidades ban-carias.

Cooperativas de ahorro y crédito. El marco de san-ciones para las cooperativas de ahorro y crédito debeenfocarse en la imposición de sanciones personales alos responsables de las infracciones y no solamenteafectar el patrimonio de la entidad a través de multasy previsiones.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Por estar organizados como socie-dades anónimas con fines de lucro, los bancos y lasentidades microfinancieras deben estar sujetos almismo régimen disciplinario. Dado que no hay pro-pietarios o accionistas en el mismo sentido en lascooperativas, éstas deben estar sujetas a un régimenbasado en la sanción del individuo.

Normas de contabilidad

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. El supervisor—y no la profesióncontable—debe estar facultado para establecer lasnormas para la adecuada contabilización de lasoperaciones de las entidades financieras que operancon microcrédito. En especial, es importante que lasnormas fomenten el reconocimiento oportuno de lamora, el registro de las reprogramaciones, la consti-tución de previsiones para incobrables y el registrode los subsidios que se reciban a través de fondosprovistos a tasas inferiores a las del mercado.

El riesgo en el microcrédito se reconoce sustancial-mente en función de la mora; por ello, es particular-mente importante contar con una información con-table muy detallada sobre la mora (desde 1 día,mayor a 30 días, mayor a 90 días, etc.) y las repro-gramaciones de los microcréditos. También esimprescindible que el supervisor cuente con infor-mación contable fidedigna sobre los créditos castiga-dos por incobrabilidad, dato necesario para la eva-luación de la tecnología crediticia de la entidad.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. La transparencia de los mercadosfinancieros se basa en principios y prácticas conta-bles prudentes, no solamente para que el supervisorcumpla con sus funciones sino para que el mercadocuente con información suficiente, oportuna, com-parable y fidedigna. Las prácticas contables debenestar diseñadas de manera que el grado de aperturade la información resulte suficiente para evaluartanto a un banco que concede créditos corporativoscomo a una entidad especializada en microcrédito.

En ese sentido, la contabilidad es un instrumento devital importancia para evaluar el manejo de lasempresas por parte de sus acreedores. Ésta cobramayor importancia cuando se trata de empresascuyo endeudamiento puede superar en más de diezveces su patrimonio, como en el caso de las enti-dades financieras. En este contexto, una ligeravariación en el valor de los activos implica un por-centaje significativo del patrimonio. Por ello, prácti-


camente todas las legislaciones bancarias de la regiónle encargan a la autoridad de supervisión—y no a laprofesión contable del país—establecer las prácticascontables de los bancos, naturalmente tomandocomo base las NICs del IASC o las USGAAP.

Dada la naturaleza del microcrédito y las entidadesmicrocrediticias, son de particular importancia losmecanismos de que disponga la autoridad para lamedición, cuantificación y registro de los préstamosmorosos, reprogramados y castigados.

Publicación de informaciónfinanciera

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. En principio, el supervisor debeestablecer que las cooperativas y entidades microfi-nancieras se sujetarán a las mismas normas estableci-das para todas las entidades financieras en cuanto a laelaboración, presentación y difusión de informaciónperiódica al mercado y al supervisor. Sin embargo, lainformación debe poner énfasis en los rangos deantigüedad de la mora y la distribución de costosoperacionales.

En cuanto a las cooperativas pequeñas y las enti-dades microfinancieras en las áreas rurales (al gradoen que estuvieran supervisadas) podrían estar sujetasa informes menos frecuentes en lo que concierne asu pasivo, por ejemplo en cuanto a la posición deencaje legal y la estratificación de depósitos. Estetratamiento no debería extenderse al activo, endonde se les debería exigir la presentación deinformes igualmente detallados y tan frecuentescomo presentado por cualquier otra entidad finan-ciera supervisada.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Los requerimientos de publicaciónde información financiera deberán estar basados en

una consideración costo-beneficio en cuanto al con-tenido y la frecuencia de los informes. Las entidadesmicrofinancieras y las cooperativas que operan apequeña escala en áreas remotas no están equipadaspara reportar fácilmente los mismos datos con lamisma frecuencia que los grandes bancos y las demásentidades financieras. Esto implicaría costos consi-derables que al final serán pagados por los clientes através de tasas de interés más altas. Por tanto, en estoscasos conviene desarrollar formatos y requerimientosrazonables que permitan al supervisor monitorear demanera simplificada los riesgos de estas entidades56.

Los requisitos de informes para las entidades micro-financieras y las cooperativas también deberían tomaren cuenta las características particulares de las micro-finanzas, incluyendo la mayor importancia de la cali-dad de la cartera, los costos de operación y las tasas deinterés. Por lo tanto, es especialmente importanteque el supervisor y el mercado cuenten con informa-ción relacionada con los siguientes aspectos:

1. La mora de las carteras de microcrédito por ran-gos de antigüedad más detallados que para otrotipo de préstamos: de un día a 30 días, de 31 a60 días, de 61 a 90 días, más de 90 días. Estainformación también debe identificar las repro-gramaciones y castigos de los microcréditos.

2. Las tasas de interés efectivas, incluyendo la sumao las sumas que en cualquier forma o bajocualquier nombre se cobran en operaciones demicrocrédito (comisiones, etc.).

3. Los costos operacionales desglosados por nivelesorganizacionales (casa matriz, sucursales y agen-cias), y por nivel ocupacional (directorio, geren-cia y mandos medios, oficiales de crédito y restodel personal).

4. Los indicadores de desempeño que proporcio-nan información sobre la salud financiera delintermediario, tales como morosidad de cartera,eficiencia operativa, relación de solvencia yrendimiento del activo y patrimonio.

Ejemplo

No hay países en América Latina que hayan estable-cido explícitamente requisitos diferenciales de pre-sentación de informes para las cooperativas o enti-dades que operan a pequeña escala y en áreas remotas.

98 P

56 Para una descripción de estándares de transparencia apropiados para las entidades microfinancieras se puede consultar la publicaciónDisclosure Guidelines for Financial Reporting by Microfinance Institutions, Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP) /Washington, DC,USA: Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP) 2001.

Auditoría externa y calificaciónde riesgo

Recomendación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. El supervisor debe determinar elalcance del trabajo de los auditores externos a fin de

asegurar que se cuenta con la suficiente experienciapara realizar una adecuada revisión del control inter-no y de la labor de la auditoría interna, así como dela seguridad e integridad de los sistemas de informa-ción y los procesos administrativos.

En el caso particular de las entidades microfi-nancieras y las cooperativas, la auditoría externadebe poner énfasis en el funcionamiento adecuadode sus tecnologías crediticias y sus controles inter-nos. En cuanto a las calificadoras de riesgo, el super-visor debe establecer que desarrollen y adopten


Tabla 4.5 Información que periódicamente deben remitir las entidades financieras

Ponderación Posición Estratifi- Estratifi- Cambiosde activos y Información de liquidez cación de cación de estatutarios,

Estados suficiencia para Central /encaje créditos depósitos de propiedadfinancieros patrimonial de Riesgos legal por montos por montos o de gerencia

Bolivia Mensual Mensual Mensual Diario Mensual Mensual Mensual

Chile Mensual Mensual Mensual Diario Cuando ocurren

Costa Rica Mensual Trimestral Mensual Mensual Mensual Mensual Cuando ocurren

Ecuador Diario Trimestral Mensual Semanal Mensual Mensual Cuando ocurren

El Salvador Mensual Mensual Mensual Diario Mensual Cuando ocurren(a)

Guatemala Mensual Mensual Diario Mensual Mensual Cuando ocurren

Honduras Mensual Mensual Mensual Bisemanal Cuando ocurren

Jamaica Mensual Mensual(JCCUL)(e)

México Mensual Cuando ocurren

Nicaragua Mensual Mensual Mensual Diario Mensual Mensual Cuando ocurren

Panamá Mensual Trimestral Semanal Trimestral Trimestral Cuando ocurren

Paraguay Mensual Mensual Mensual Mensual Mensual Mensual Cuando ocurren(b)

Perú (SIB) Mensual Mensual Mensual Mensual Mensual Mensual Cuando ocurren

Perú Trimestral Trimestral Trimestral Cuando ocurren(Fenacrep)(e)

Rep. Dom. Mensual Semestral Trimestral Semanal Cuando ocurren(SIB)

Rep. Dom. Mensual Mensual Mensual(AIRAC)(c)(e)

Uruguay Mensual Mensual Trimestral Mensual Trimestral Trimestral Cuando ocurren

Venezuela Mensual Mensual Mensual Semanal Trimestral Mensual Cuando ocurren(d)

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de la encuesta.

Notas: (a) En El Salvador, los cambios de propiedad y control deben reportarse mensualmente.

(b) En Paraguay, los cambios estatuarios de las entidades requieren de autorización previa por parte de la Superintendencia de Bancos.

(c) Las cooperativas de ahorro y crédito de República Dominicana deben remitir mensualmente reportes de morosidad a AIRAC.

(d) En Venezuela, las entidades deben reportar semestralmente sobre cambios en la gerencia.

(e) Ente dedicado a la supervisión de las cooperativas.

metodologías objetivas y apropiadas para la califi-cación de las cooperativas y las entidades microfi-nancieras en base a sus propios méritos y riesgos, sinperjuicio de su mercado objetivo (es decir, personasde bajos ingresos).

El supervisor no debe delegar la responsabilidad su-pervisora a las empresas de auditoría o de calificación.

Justificación

Entidades microfinancieras y cooperativas deahorro y crédito. Si bien las firmas de alcance inter-nacional cuentan con sistemas de control de calidad,se ha podido apreciar que en algunos países de laregión dejan mucho que desear. En consecuencia, lanorma debe establecer que estas labores de control decalidad sean realizadas cada cierto tiempo por profe-sionales independientes a dichas firmas y sin conflic-to de intereses.

La auditoría externa se constituye en un excelentecomplemento de la labor de los supervisores banca-rios en cuanto a la verificación de los estadosfinancieros y el cumplimiento de los aspectos rela-cionados con el proceso crediticio, el control internoy la calificación de la cartera. Por lo tanto, al deter-minar el alcance del trabajo de los auditores externosde las entidades microfinancieras y las cooperativas,el supervisor debe considerar el alcance de su propiotrabajo y aquel que realizan los auditores internos, demanera tal que no se dupliquen funciones y que noaumenten los costos derivados de la superposición detareas. En este orden de ideas, la actuación de losauditores externos y las calificadoras de riesgo nodebe ser considerada como el reemplazo o la dele-gación de funciones del supervisor bancario, ya quelas actuaciones del supervisor bancario persiguenpropósitos distintos frente al interés público57.

Las calificadoras de riesgo deben desarrollar y adop-tar tecnologías apropiadas para la calificación deentidades que otorgan microcréditos, en base a suspropios méritos y perfiles de riesgos, sin sesgo frentea otros intermediarios financieros (bancos con ries-gos más concentrados, por ejemplo). En caso con-trario, la calificación resultaría en un gasto innece-sario e incluso contraproducente dado que seenviarían señales poco transparentes al mercado, enperjuicio de entidades microfinancieras y cooperati-

vas exitosas que eventualmente se verían impedidas,por ejemplo, de acceder a recursos de fondos de pen-siones y fondos mutuos. La falta de objetividad tam-bién podría traducirse en distorsiones dentro delpropio mercado microfinanciero.

El secreto y la reserva bancaria vigentes en muchospaíses no deben constituir impedimento para quelas calificadoras puedan contar con informaciónsuficientemente correcta y completa para evitar dis-torsiones en sus análisis cuantitativos y que permitauna adecuada orientación de los mismos. Sinembargo, aun en presencia de información adecua-da, las calificaciones tienen un componente subjeti-vo considerable y dependen de la experiencia de losespecialistas a cargo.

Cooperativas de ahorro y crédito. La actuación delos auditores externos en las cooperativas adquiereuna relevancia importante, especialmente para aque-llas cuya inspección directa no la puede efectuar elsupervisor bancario por razones de personal einfraestructura. Por tanto, al determinar el alcancedel trabajo de los auditores externos, es importanteque el supervisor considere el alcance del trabajo quedeben realizar las juntas o consejos de vigilancia delas cooperativas, de manera tal que no se dupliquenfunciones ni que aumenten innecesariamente loscostos derivados de la superposición de tareas.

Ejemplo

BEn Bolivia se han empezado a realizar y publicar cali-ficaciones de riesgo de las entidades bancarias ymicrofinancieras. Es especialmente relevante obser-var que en dichas calificaciones se aprecia cierto sesgoen contra de las entidades microcrediticias, ya que laúnica que obtiene una calificación en categoría A omayor es el BancoSol. Todas las entidades de micro-crédito, incluso las líderes como Caja Los Andes,están en categoría BBB+ o menor, y se las considerade riesgo equivalente al de los bancos calificados conlas peores categorías del sistema. Este sesgo ademásparecería estar combinado con un relativodesconocimiento de los riesgos del mercado micro-crediticio, ya que todos los Fondos FinancierosPrivados (FFP) especializados en microcrédito hansido calificados en categoría similar o en la mismacategoría, tal como se aprecia a continuación:

100 P

57 Para una descripción de estándares de auditoría para las entidades microfinancieras se puede consultar la publicación External Audits ofMicrofinance Institutions: A Handbook Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP) / Washington, DC, USA: Consultative Group to Assistthe Poorest (CGAP) 1998.

Central de riesgos

Recomendación

El supervisor debe fomentar la creación de mecanis-mos mediante los cuales se conozca de manerafidedigna y actualizada el nivel de deuda y compor-tamiento de pago de todos los usuarios de crédito.

Estos mecanismos incrementan la capacidad delsupervisor para monitorear los riesgos sistémicos,disminuyen el riesgo crediticio para las entidadesfinancieras y se convierten, a través del historialcrediticio, en un activo a favor de los clientes respon-sables que les permiten mayor acceso y mejorescondiciones crediticias.

Para tal efecto, el supervisor debe estar facultadopara administrar un sistema de información que re-gistre los créditos de todos los clientes de las enti-


Tabla 4.6 Calificaciones de entidades microfinancieras en Bolivia

Fitch Ibca Duff & Phelps, al 31 de marzo de 2001 (Calificaciones largo plazo emisor)

Categoría A o mayor Categorías BBB o BBB+ Categoría BB o menor

Citibank AAA Bancos Unión BBB FFPs consumo Acceso BB

Santa Cruz AAA Ganadero BBB Fassil B

Bisa AA FFPs microcrédito Los Andes BBB+ Comunidad B

Do Brasil AA- Fie BBB+

Nafibo AA- Prodem BBB+

Económico A+ Ecofuturo BBB

Solidario A+

N. Argentina A

Fuente: Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras

Thompson Bankwatch, Calificaciones al 31 de diciembre de 2000 (Calificaciones corto plazo)

Categoría A o mayor Categorías BBB o BBB+ Categoría BB o menor

Citibank AA Bancos Unión BBB FFPs consumo Acceso BB

Santa Cruz AAA Fassil B

Bisa AA FFPs microcrédito Los Andes BBB Comunidad B

Do Brasil AA Fie BBB

Prodem BBB

Económico A Ecofuturo BBB

Solidario A

N. Argentina A

Mercantil A

Nacional A-

Fuente: Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.

dades financieras, incluyendo los clientes máspequeños. En otras palabras, no debe existir unmonto mínimo para que los créditos entren endicho sistema. El supervisor también debe estar fa-cultado para autorizar la adhesión a este sistema aentidades no financieras que conceden crédito, talescomo distribuidores de materiales y mercaderías,supermercados, etc. El funcionamiento de este sis-tema a cargo del supervisor no debe inhibir lacreación de burós de riesgos crediticios privados.

Justificación

La falta de información sobre los microempresariossolicitantes de crédito, particularmente cuando hayvarias entidades concediendo créditos a este seg-mento del mercado, eleva tanto el riesgo como loscostos administrativos para las entidades microfi-nancieras. Esto se traduce en mayores costos deindagación y, por ende, de tasas de interés. Los altoscostos administrativos pueden disminuirse si laentidad financiera cuenta con información sobre elmonto de las deudas existentes de los clientes ysobre la manera en que se han comportado en elpago de deudas anteriores.

Teniendo en cuenta que uno de los elementos esen-ciales en el proceso de concesión de créditos es laevaluación del historial crediticio del solicitante,tanto respecto al grado como a la calidad en elcumplimiento de sus obligaciones, es de destacarque una central de riesgos cumple un doble papel.Primero, permite conocer con oportunidad lasituación de riesgo de los clientes potenciales; segun-do, permite también analizar la situación de riesgode los créditos en cada entidad a nivel global. El fun-cionamiento de las centrales de riesgo o los burós deriesgos crediticios también permite que los deudoresno sean cautivos de una sola entidad financiera, loque promueve la sana competencia y la reducción dela tasa de interés.

No obstante, debe indicarse que en muchos paísesexiste una percibida problemática relacionada conlos intereses y derechos de las personas registradas endichas centrales de riesgos. En particular, hay unapreocupación de que las centrales puedan invadir laprivacidad de las personas, violar leyes de secretobancario y prestarse a abusos por el Estado o porentidades financieras.

A este respecto, cabe señalar que la totalidad de lasconstituciones políticas de los países de la región

consagran el principio del respeto a la inviolabili-dad de la intimidad personal y familiar de las per-sonas y, en algunos casos, al secreto de sus transac-ciones bancarias y financieras. Además, existenprincipios de interés público que exigen que laspersonas que operan las centrales de riesgoscuenten con requisitos mínimos de orden moral,técnico y profesional, y que la información queprocesan las centrales sea acopiada, custodiada yutilizada en forma idónea y con márgenes acepta-bles de seguridad. Finalmente, debe reconocerse ellegítimo derecho de las personas registradas en lascentrales de riesgos a que se les registre en formaveraz y a que se proceda a la rectificación expeditade los datos erróneos, así como a la actualizacióncontinua de dichos datos.

Conforme puede apreciarse, resulta indispensableconciliar apropiadamente la necesidad de contarcon un valioso instrumento de apoyo a la políticacrediticia (como lo es la central de información deriesgos) con la obligación inherente al Estado deproteger y vigilar los intereses y derechos de las per-sonas registradas en dichas centrales. Alternativa-mente, el Estado puede regular la constitución, fun-cionamiento, actividades y establecimiento de unrégimen sancionatorio para las centrales de infor-mación de riesgos privadas y/o propiciar la auto-rregulación y autoimplantación de códigos de éticapor parte de las propias centrales de riesgos, bajo la vigilancia arbitral de los estamentos estatales pertinentes.

Ejemplo

Casi todos los países de la región cuentan con sis-temas de información de créditos administradospor los supervisores bancarios. Sin embargo, notodos los países cuentan con información del100% de la cartera de las entidades financieras ymuy pocos con información de otros proveedoresde crédito, tales como empresas comerciales o deservicios públicos. Adicionalmente en algunos nose registran los créditos pequeños, como por ejem-plo en Colombia y Uruguay, donde las centralesúnicamente registran transacciones superiores auna cantidad determinada (US$ 12.500 enColombia y US$ 18.000 en Uruguay). Este tipo delímites efectivamente excluye a todos los préstamosmicroempresariales y, como resultado, hace que seamás difícil para las personas de bajos ingresosobtener créditos de cualquier tipo de las entidadesfinancieras.

102 P

PLa Ley General en sus Arts. 158 al 160 norma a lascentrales de riesgos y faculta a la Superintendenciade Banca y Seguros (SBS) para desarrollar un sis-tema integrado de registro de riesgos financieros,crediticios, comerciales y de seguros, cuya consultaestá abierta al público, previo el pago correspondi-ente. Para tal efecto, los intermediarios deben sum-inistrar periódicamente la información requeridapor el ente supervisor.

Durante un primer período la SBS sólo solicitóinformación sobre los créditos por montos mayoresa US$ 5.000, por su relevancia para evaluar los ries-gos a nivel del sistema financiero. Pero desdenoviembre de 1997 se ha ampliado el alcance de laCentral de Riesgos a todas las colocaciones, especi-ficando para cada deudor el nombre, documento deidentidad, saldo de la deuda, eventuales cuotas ven-cidas, montos de líneas de crédito aprobadas y avalesotorgados58. Como resultado, en 2001 la central de


Las experiencias de Bolivia y Perú indican que hay ciertos aspectos básicos que deberían mantenerse en mente

a la hora de crear o reformar una central de riesgo:

1. Los requisitos mínimos de solvencia moral y profesional de quienes pretendan constituir y prestar servicios privados decentral de información de riesgos. Estos requisitos no deben volverse barreras de acceso sino deben asegurar que

quienes dirijan y administren tales servicios (a) no tengan antecedentes penales o administrativos que hagan

dudar de su grado de moralidad, y (b) cuenten con una formación profesional y técnica que proporcione

márgenes de idoneidad adecuados.

2. La exigencia de estándares de seguridad para el acopio, mantenimiento, custodia y acceso a los datos. En este

sentido, deben existir parámetros reconocidos sobre el uso de firewall y similares, así como regímenes de

fianzas y pólizas de fidelidad contra excesos o abusos por parte de quienes tienen acceso a información

reservada o clasificada.

3. El derecho de las personas a acceder, cuando menos una vez al año, a los datos que sobre ellas mantienen las centrales de riesgo, para solicitar la eventual rectificación y actualización. Deben existir varios medios o mecanis-

mos para ello; idealmente la persona debe tener acceso visual a su información en pantalla, lo que podría ser

gratuito o, si se cobra un honorario, no debería ser mayor de lo necesario para cubrir el costo del servicio.

4. Un sistema ágil de corrección y rectificación de errores. Una persona que hace un reclamo en relación a la

información en la central de riesgo no debería ser obligada a abordar diferentes entidades, ni debería tener

que esperar mucho tiempo para que el error sea corregido.

5. La designación de una autoridad estatal que se encargue de vigilar el cumplimiento de la normativa de las centrales de riesgos privadas (burós de riesgos crediticios). Esto no desmerece la importancia de establecer

mecanismos e incentivos para promover la autorregulación y un código de ética por parte de los burós de

riesgos crediticios.

Además, el marco normativo de las centrales de riesgo debe contemplar:

6. La obligación de las entidades financieras y de las empresas comerciales de informar al interesado sobre la

fuente informativa correspondiente, en caso de denegar un crédito por antecedentes crediticios negativos

obtenidos de una central de información de riesgos;

7. Los mecanismos y plazos máximos adecuados para que la información negativa sobre la historia de pago de

las personas en las centrales de información de créditos sea descargada y/o eliminada luego de permanecer

un lapso prudencial (por ejemplo 3 años), o teniendo en cuenta, como referencia, los términos vigentes en

materia de prescripción y caducidad de obligaciones;

8. Que las respectivas fuentes informen y se registre la cancelación de las deudas, así como los arreglos de pago

en firme que celebren los deudores morosos con su acreedor.


Casilla 4.1 Cómo mejorar las centrales de riesgos

58 Medida autorizada a través los Oficios Circulares 7099-97 y 7206-97.

riesgos de la SBS contaba con aproximadamente 1,5millones de clientes registrados y procesaba aproxi-madamente entre 350.000 y 400.000 consultasmensuales.

El mayor alcance de la central de riesgos ha tenidouna importancia fundamental para el crédito a lamicroempresa y al consumo en Perú, permitiendoque las entidades puedan controlar mejor los nivelesde endeudamiento de sus prestatarios en el sistemafinanciero, así como verificar sus antecedentes cre-diticios. Asimismo, es importante señalar que se hanestablecido dos centrales de riesgo privadas que inte-gran la información financiera de la SBS así comode otras fuentes, incluso el pago de los serviciospúblicos, el cumplimiento tributario y los registrosde letras protestadas de las Cámaras de Comercio.Esto permite tanto a las entidades financieras comoa la SBS disponer de una información más comple-ta sobre los deudores del sistema.

La central de riesgos también remite a la entidadfinanciera un reporte donde se desagrega el númerode clientes exclusivos de dicha entidad y los quecomparte con otras entidades, así como los montosde cartera involucrados. De esta forma cada entidadpuede apreciar la proporción de sus deudores de altoriesgo, por presentar un excesivo endeudamiento alcontar con financiamiento vigente de varias fuentes.

Este reporte es muy apreciado por las entidadesfinancieras ya que les permite evaluar comparativa-mente su inserción en el mercado del microcréditoy el nivel de riesgo de su cartera.

Aunque la central de riesgos de Perú se puede con-siderar como modelo, existen, sin embargo, aspectosque se podrían mejorar. Primero, la SBS no haestablecido la obligatoriedad de consultar a la cen-tral de riesgos antes de la aprobación de un créditoa la microempresa y ha dejado en libertad a las enti-dades financieras para que adopten estas medidascomo parte de sus políticas de crédito. La obligato-riedad de este requisito aseguraría la adecuada con-sideración de la historia crediticia y limitaría las ten-dencias al sobreendeudamiento.

Segundo, existe una demora significativa (de dos atres meses) entre el incumplimiento del deudor y suregistro en la central de riesgos de la SBS, lo cualproduce una cierta duda respecto a la exactitud de lainformación allí almacenada. Una parte de la demo-ra ocurre en las entidades financieras, que tienen eldeber de enviar la información a la SBS, y la otra enla SBS, que debe procesar la información. Laimplantación de un procedimiento más rápidomejoraría de manera significativa la confiabilidad dela información de la central.

104 P

l microfinanciamiento se conoce desdemediados de los setenta, y desde hacemucho más si se incluyen las coopera-tivas de ahorro y crédito. Sin embargo,es recién en la última década el tópicose ha destacado verdaderamente en eldebate sobre desarrollo. Ello se debe aque el microfinanciamiento reúne va-

rios rasgos atractivos: empodera a los pobres, pro-mueve directamente la actividad económica y, comose ha demostrado en los últimos 10 años, puede serotorgado de una manera financieramente sostenible.En esencia, es la fusión entre el propósito de desa-rrollo y la práctica empresarial. La perspectiva deuna sostenibilidad financiera total es inusual en lasactividades de desarrollo dirigidas directamente a lospobres, y es probable que ello explique el gran atrac-tivo de las microfinanzas.

El logro de la sostenibilidad financiera ha sido unproceso largo; no obstante, el modelo ya ha sidoprobado y se sabe que funciona. Las entidadesmicrofinancieras pueden servir a los pobres y,simultáneamente, pueden generar suficientes ingre-sos para mantener todos los aspectos de sus opera-ciones, incluyendo un margen de ganancia. Dehecho, en muchos casos éstas son más rentables quelos bancos en sus respectivos países. Sin embargo,muchas de ellas están creciendo tanto y tan rápida-mente que están superando la capacidad de la comu-nidad donante para suministrar el financiamientonecesario para un crecimiento sostenido. Además, larazón para el involucramiento directo de losdonantes está disminuyendo gradualmente en lamedida que estas instituciones se muestran comofinancieramente sostenibles.

La búsqueda de recursos ha conducido a las organi-zaciones microcrediticias a considerar su transforma-ción, de fundaciones sin fines de lucro en entidadesfinancieras (lucrativas) reguladas y supervisadas. Encierto sentido, este paso es la prueba máxima desostenibilidad y profesionalismo e implica un cam-bio fundamental en la estructura de gobernabilidady un compromiso irreversible con la disciplina y lasostenibilidad financieras.

Las entidades microfinancieras han mostrado queestán dispuestas a dar este paso y a hacer los ajustesnecesarios. Pero el marco también debe ajustarse asus necesidades. No se trata de la promoción indis-criminada de las microfinanzas. Indudablemente, laresponsabilidad principal de los supervisores banca-rios es proteger a los depositantes y al sistemafinanciero en conjunto. Esto es un hecho aceptadoen la comunidad microfinanciera y realmente noexiste un debate serio al respecto. Los supervisoresnunca deberían dejar de cumplir con su responsabil-idad ante los depositantes, ni siquiera para elaparente propósito de facilitar el microfinan-ciamiento.

El mensaje que transmite esta publicación es que lossupervisores pueden mantener la integridad delmarco regulatorio y a la vez tener cabida para elmicrofinanciamiento. Los estándares apropiados noequivalen a estándares bajos. De hecho, en algunasáreas los estándares apropiados para las microfinan-zas deben ser más severos que los estándares exis-tentes para los bancos y las sociedades financieras.En general, sin embargo, la clave es la simplicidad.Las microfinanzas no pueden soportar regulacionesinnecesarias o ineficaces que aumenten el costo deintermediación.

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Existe suficiente conocimiento en el sector para sabercómo diseñar un marco regulatorio apropiado paralas microfinanzas. Aunque es necesario tomar algu-nas decisiones estratégicas ligadas a la configuraciónfutura del sector, los aspectos técnicos de la labor sonmedianamente sencillos. Si se toman los principios yrecomendaciones de esta publicación como punto departida, el marco resultante proveería un ambienteregulatorio propicio para el crecimiento sostenible yequilibrado de las microfinanzas.

Sin embargo, existe menos conocimiento adquiridoy difundido sobre las prácticas de supervisión de lasmicrofinanzas. Hasta la fecha solamente las superin-tendencias de Perú y Bolivia tienen conocimientoprofundo y probado en el tema. Por lo tanto, es posi-ble que este aspecto continúe definiéndose a medidaque surgen experiencias adicionales en la región.

En general, la tarea de establecer un marco regulato-rio y de supervisión para las microfinanzas es mane-jable y, por lo tanto, a los supervisores no deberíapreocuparles abordar este tema. Al contrario, lossupervisores no pueden permitirse el lujo de sercomplacientes ni pasivos porque hay muchos otrosactores involucrados en este tópico que no poseen lamisma visión sobre las prioridades y limitaciones delas autoridades de supervisión. En este sentido, elmicrofinanciamiento implica un riesgo político paralos supervisores.

Las microfinanzas pueden ser propensas a ciertoriesgo político, pero en general constituyen un temamanejable si los supervisores son proactivos. Unproblema más difícil para los supervisores es quéhacer respecto a las cooperativas de ahorro y crédito,lo cual se destaca como un tópico que continuarásuponiendo un desafío en el futuro.

En el caso de las entidades que operan en microfi-nanzas, los supervisores bancarios tienen el controlsobre el número de entidades que autorizan para queoperen como intermediarios regulados y supervisa-dos. En el caso de las cooperativas de ahorro y crédi-to, sin embargo, los supervisores bancarios enfrentanun sector preexistente con cientos de entidades queoperan prácticamente sin estándares ni normas pru-denciales. Esto sumado a las características institu-cionales particulares de las cooperativas de ahorro ycrédito hace que sea sumamente difícil diseñar eimplementar un marco regulatorio y de supervisiónpara estas entidades. En consecuencia, algunos

supervisores simplemente han decidido ignorar eltema. No obstante, en vista del gran número de de-positantes en las cooperativas y de su participaciónconsiderable en las operaciones financieras en gene-ral en algunos países, el tema no desaparecerá.

Actualmente se conocen las regulaciones básicas paracontrolar el riesgo de las cooperativas, entre éstas, laimportancia que se debe conceder a los temas degobernabilidad y capital institucional. En algunospaíses, como por ejemplo Bolivia, los supervisoreshan adoptado marcos regulatorios con incentivos yreglas estrictas para promover la gobernabilidad enlas cooperativas. Sin embargo, estas iniciativas sonrelativamente nuevas y aún no hay pruebas con-cluyentes sobre la efectividad de estos marcos paraneutralizar las debilidades inherentes a la goberna-bilidad de las cooperativas.

Aun en el caso de las microfinanzas, en donde lasituación es más manejable para los supervisoresbancarios, todavía se necesita más información paradiseñar e implementar regulaciones plenamente efi-caces. Para el lector atento, esta publicación ha reve-lado por lo menos tres áreas en donde se requiere deinvestigación adicional.

Primero, aún se desconoce la ponderación de riesgoapropiada para los préstamos microfinancieros. Talcomo se sostiene en esta publicación, actualmenteno es posible concluir sobre si a los préstamosmicroempresariales se les debería asignar la mismaponderación de riesgo que a los préstamos comer-ciales y de consumo. Según Basel 1, a los préstamosmicroempresariales se les otorga una ponderación deriesgos igual al 100%, que equivale a la de la mayo-ría de préstamos comerciales y de consumo. Estopodría ser o no ser apropiado; simplemente noexiste ninguna investigación que indique si los prés-tamos microempresariales son más, menos o igual-mente riesgosos que otros tipos de préstamos.

Segundo, los programas de previsionamiento paramicrocrédito propuestos aquí se basan en evalua-ciones informadas de expertos y autoridades desupervisión, y no en análisis estadísticos. Idealmente,el programa de previsionamiento para microcréditodebería corresponder a las pérdidas de préstamosesperadas en diferentes etapas de morosidad.Aunque las pérdidas de préstamos pueden dependerde muchos factores y pueden variar entre institu-ciones, aún no se han hecho estudios para establecer

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un estándar mínimo razonable que pueda ser uti-lizado para propósitos regulatorios.

Tercero, la investigación existente no permite que lossupervisores bancarios determinen si las entidadesfinancieras especializadas en microfinanzas deberíanestar sujetas a una relación de solvencia diferente quelas demás entidades financieras, tales como bancos ysociedades financieras. Teóricamente, parecieracomo si las entidades microfinancieras podrían serlevemente más riesgosas que otras entidadesfinancieras y, por lo tanto, deberían estar sujetas aestándares de alguna manera más estrictos. Sinembargo, no existe una investigación publicada quepermita a los supervisores bancarios confirmarempíricamente si esto es cierto.

La escasez de pruebas empíricas en estas áreas nodebería impedir que los supervisores bancarios abor-den proactivamente el tema de las microfinanzas.Hay suficiente información y experiencia previaspara establecer marcos que, aun cuando no sean per-fectos, son aceptables y permiten la expansión con-tinua y equilibrada de las microfinanzas. En vista dela importancia del marco regulatorio para las enti-dades microfinancieras, los supervisores bancariosdeberían reconocer que juegan un papel fundamen-tal en el futuro de esta industria.

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