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PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO

De aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales

Tomo IMarco conceptual, normativo y metodológico

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PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO

De aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales


Agosto de 2018Bogotá, Colombia

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Procedimiento especializado de aplicación

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República2014 - 2018

Diego Alvarado OrtizContralor Delegado para el Medio Ambiente

Javier Ernesto Gutiérrez OviedoDirector de Vigilancia Fiscal (DVF) – Contraloría Delegada Medio Ambiente

Luis Francisco Balaguera BaracaldoDirector de Estudios Sectoriales (DES) – Contraloría Delegada Medio Ambiente

María Fernanda Rojas CastellanosDirectora de Estudios Sectoriales (DES) – Contraloría Delegada Sector Defensa, Justicia y Seguridad

Iván López DávilaDirector de Estudios Sectoriales (DES) – Contraloría Delegada Sector Minas y Energía

Roberto Rafael Torres BecerraAsesor – Contraloría Delegada Medio Ambiente

Olga Isabel Garzón PérezAsesora – Contraloría Delegada Medio Ambiente

Bibiana Guevara AldanaAsesora – Centro de Estudios Fiscales

Oliverio Orjuela AguilarAsesor – Centro de Estudios Fiscales

Ana María Cuayal MuñozAsesora – Contraloría Delegada para Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Samuel Serrano GalvisAsesor Externo –Contraloría Delegada Medio Ambiente

Eduardo Tapias MartínezCoordinador de Gestión – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Rafael Augusto Martínez RochaProfesional Especializado – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Henry Alberto Castellanos CárdenasProfesional Especializado – DES Contraloría Delegada Medio Ambiente

Ximena Ordoñez BarbosaProfesional Especializado – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Jesús Antonio Mena RodríguezProfesional Especializado – DES Contraloría Delegada Economía y Finanzas Públicas

Yesid Antonio Pulido MolinaProfesional Especializado – DES Contraloría Delegada Medio Ambiente

Edgar Enrique Roa AcostaProfesional Universitario – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Diego Mauricio Riaño SuárezProfesional Universitario – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Pedro Alexander RubioProfesional Universitario – DES Contraloría Delegada Medio Ambiente

Luis Fernando Alvarado CárdenasProfesional Universitario – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Luis Alejandro Ávila LealProfesional Universitario – DES Contraloría Delegada para Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Nelson José Rincón BarbaProfesional Universitario – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Gloria Ximena Amador RamírezProfesional Universitario – DES Contraloría Delegada Medio Ambiente

José Raúl Rodríguez FlórezProfesional Universitario – DVF Contraloría Delegada Medio Ambiente

Carlos Felipe Córdoba LarrarteContralor General de la República2018 - 2022

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Marco conceptual, normativo y metodológico

Marcel LebleuEmbajador de Canadá

Carmenza Castiblanco RozoCoordinadora General del ProyectoDirectora Instituto de Estudios Ambientales IDEA-UN

Paulo Cesar Rodríguez RomeroCoordinador técnico Experto en Economía Ambiental

Olga Lucia Albarracín ÁlvarezExperto en Economía Ambiental

Natalia del Pilar Pacheco Salazar Experto en Sistemas de Gestión Ambiental

Wendy Giselle Español NiñoExperta en interventoría, contratación pública e investigación en desarrollo y ambiente

Diana Carolina Rodríguez ArdilaExperta en Derecho Público y Constitucional

Juan Carlos Mendieta LópezExperto en Valoración Económica Ambiental

Fernando Carriazo OsorioExperto en Valoración Económica Ambiental

Equipo de Investigación (IDEA)

Anik Desmeules-RaggioPrimera Secretaria de Desarrollo

Alex SchumacherDirector Comunica

Nasser AkhtarGerente Comunica

Luz Elena HernándezGerente Sostenibilidad Ambiental

Equipo Sostenibilidad Ambiental

Fabián FrancoMaría RiverosÁngela AlbarracínSergio Suárez

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Este documento ha sido elaborado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA), de la Universidad Nacional de Colombia. Instituto que busca contribuir, en el marco del trabajo interdisciplinario e interinstitucional, al conocimiento del ambiente, entendido este como una visión de la realidad en la que interactúan procesos ecosistémicos y culturales, al aprovechamiento sostenible de sus potencialidades y a la solución de los problemas del trópico, para mejorar la calidad de vida mediante la creación de pensamiento, la generación de procesos educativos, la investigación científica y el desarrollo tecnológico.

Esta publicación es posible gracias al apoyo financiero de Global Affairs Canada (GAC). Sus contenidos son responsabilidad de sus autores y no necesariamente reflejan las opiniones del Gobierno de Canadá.

® Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o parcial, dentro y fuera del territorio de Colombia, del material escrito y/o gráfico sin autorización expresa de los autores.

PUBLICACIÓNMarcela MedinaEspecialista comunicaciones Comunica

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓNSeis Ilustres S.A.S.

CORRECCIÓN DE ESTILOPaola Andrea D’Luyz Monsalve

IMPRESIÓNSeis Ilustres S.A.S.

ISBN978-958-56865-1-9

Bogotá, D.C. agosto de 2018

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Presentación

Comunica es un proyecto financiado por el Gobierno de Canadá, a través de su Ministerio de Asuntos Globales (Global Affairs Canada), e implementado en conjunto con el Gobierno de Colombia y otras entidades no gubernamentales, por Agriteam Canada Consulting, compañía canadiense que durante más de 30 años ha implementado alrededor de 370 proyectos en el mundo.

Comunica contribuye al fortalecimiento de la gobernabilidad del sector extractivo colombiano a nivel local, regional y nacional, tomando experiencias canadienses cuando son pertinentes. Favorece el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la población colombiana y busca que el crecimiento económico del país sea ambientalmente sostenible, socialmente equitativo; contribuya a la reducción de la pobreza y a la consolidación de la paz.

En el marco de sus responsabilidades, la Fundación Agriteam, a través de su proyecto Comunica ha unido esfuerzos con la Contraloría General de la República para la elaboración del “Procedimiento especializado de aplicación del Principio de Valoración de Costos Ambientales”, contratado con el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia, como un insumo de gran valor para la aplicación del mandato constitucional por parte de la Contraloría General de la República y como instrumento de base para la valoración de costos ambientales en el gobierno y demás actores en Colombia.

Es así como, hoy la Contraloría General de la República cuenta con un instrumento que le permite fortalecer el control y la vigilancia para garantizar los ejercicios de auditoría fiscal ambiental en el país, buscando garantizar la mejora de la gestión, en el contexto de un desarrollo equilibrado y en armonía con los recursos naturales y ambiente.

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En el marco de la conmemoración de los 95 años de fundación de la Contraloría General de la República (CGR), este organismo recibe del Gobierno canadiense un producto de la mayor importancia para afrontar algunos de los desafíos más relevantes que deberá asumir en el futuro inmediato el máximo órgano de control fiscal del Estado colombiano.

Se trata del "Procedimiento especializado de aplicación del Principio de Valoración de Costos Ambientales", instrumento metodológico desarrollado con el respaldo técnico-científico de la Universidad Nacional de Colombia a través de su Instituto de Estudios Ambientales, en estrecha colaboración con el equipo humano de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.

El procedimiento especializado que hoy recibe la Contraloría General de la República y presenta ante la ciudadanía está orientado a facilitar que dentro de las actividades de control de competencia de la Contraloría General de la República, se evalúe si los gestores fiscales acatan el mandato de tener en cuenta, en el proceso de toma de decisiones, las afectaciones y riesgos ambientales que derivan de la intervención tanto pública como privada, para asumir en consecuencia medidas de prevención, mitigación o compensación del daño ambiental que produce el desarrollo económico para asegurar que éste sea sostenible.

La creciente consciencia de responsabilidad ambiental a la que el cambio climático condujo a la humanidad de manera repentina, con la certeza de que, en caso de continuar por la senda del desarrollo industrial transitada en los últimos dos siglos, la vida en nuestro planeta se haría inviable, impulsó a la comunidad global hacia el concepto de desarrollo sostenible que fue incorporado en la legislación colombiana con la ratificación de tratados internacionales y adoptado de manera precursora por la Constitución colombiana de 1991.

A partir de este momento, la Contraloría General de la República cuenta con un instrumento idóneo para contribuir, dentro del ámbito de sus competencias, a materializar en Colombia un nuevo enfoque del desarrollo que produzca prosperidad económica y social, de manera ambientalmente sostenible.

Agradezco profundamente al gobierno canadiense por haber financiado esta iniciativa, le expreso mis más sinceros agradecimientos al Señor Embajador de Canadá en Colombia y a su equipo, así como a la Fundación Agriteam y a Comunica, por todo el respaldo que dieron a este proyecto que hoy se materializa de manera exitosa.

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

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Para Canadá existe un compromiso entrañable con el medio ambiente; promovemos iniciativas que fomentan el desarrollo sostenible, la protección y el uso racional de los recursos naturales, así como la conservación del ambiente, las especies y nuestros ecosistemas. Estamos convencidos que implementar buenas prácticas ambientales tiene una estrecha relación con la innovación, el uso de alternativas tecnológicas y la generación de conocimiento; apalancando así el crecimiento económico de las naciones.

Aunque con muchos puntos de vista encontrados, es importante reconocer tanto los efectos que causan los proyectos de minería, hidrocarburos, infraestructura y energía eléctrica sobre los ecosistemas, como las posibilidades de desarrollo económico y las oportunidades de crecimiento para el país. Esto implica la enorme responsabilidad de cumplir con la aplicación de estrategias, actividades y técnicas, enmarcadas en el uso eficiente de los recursos naturales; garantizando la participación equitativa y justa de las comunidades, de tal forma que se minimicen las externalidades negativas sobre el medio ambiente y las comunidades. Es por ello que el mejoramiento de la calidad ambiental es un compromiso y un legado ineludible con las generaciones futuras, así como la búsqueda del equilibrio entre el uso y el funcionamiento de los ecosistemas es una responsabilidad prioritaria, en el marco del desarrollo sostenible.

Lo anterior implica que los gobiernos y sus organismos de control cuenten con instrumentos dirigidos a fortalecer la comprensión relacionada con el costo del uso y con el valor de retribuir al ambiente por sus afectaciones, buscando alcanzar la aplicación de prácticas social y ambientalmente responsables. Es donde los ejercicios conjuntos de control y vigilancia, la formulación, adopción y aplicación de políticas públicas son garantes del buen estado del ambiente y del planeta en el que habitamos. La unión de esfuerzos en la construcción de instrumentos como el “Procedimiento especializado de aplicación del Principio de Valoración de Costos Ambientales”, que presentamos hoy, permiten que un país como Colombia cuente con una valiosa herramienta, que contribuya de manera integral al mejoramiento de la gestión ambiental y por tanto estoy seguro que será esencial en la mejora de las actuaciones frente al ambiente.

Agradezco a la Contraloría General de la República, en cabeza del señor Edgardo Maya Villazón, a la Universidad Nacional de Colombia y su equipo del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) y a la Fundación Agriteam, que a través de nuestro proyecto Comunica ha hecho posible el trabajo articulado entre dos naciones y la academia. Debemos ser agentes transformadores de sociedad en un marco de respeto, responsabilidad y conciencia ambiental.

Marcel LebleuEmbajador de Canadá

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Índice1. Introducción 12

2. Marco jurídico-normativo de la política y gestión ambiental en Colombia 13 2.1. Principios del derecho-principios constitucionales 13 2.1.1. Principios ambientales 14 2.2. Política ambiental en Colombia 18 2.2.1. Principio de la Valoración de Costos Ambientales 20 2.3. Gestión ambiental en Colombia 23 2.3.1. Marco normativo de los procesos sancionatorios 24 2.3.2. Marco normativo de los procesos de auditoría y control fiscal 26 2.3.3. Marco normativo de la Valoración Económica Ambiental en Colombia 26

3. Marco conceptual del valor de la naturaleza y del costo ambiental 30 3.1. Enfoques conceptuales del valor de la naturaleza y su valoración 31 3.1.1. Valoración desde la perspectiva ecológica 32 3.1.2. Valoración desde la perspectiva sociocultural 33 3.1.3. Valoración desde la perspectiva de la economía neoclásica 35 3.1.3.1. El Capital Natural y su valor 35 3.1.3.2. Fallas del mercado 37 3.2. Aproximación conceptual del costo ambiental 40 3.2.1. Definición de costo desde la perspectiva económica 40 3.2.2. Costo de externalidades y costo social 41 3.2.3. Reflexiones acerca del costo ambiental 42

4. Marco metodológico de la Valoración Económica Ambiental 50 4.1. Valoración Económica Ambiental desde la perspectiva neoclásica 50 4.1.1 ¿Qué valorar, con qué valorar y cómo valorar? 51 4.1.2 Tipos de valores de flujos de bienes y servicios ambientales 54 4.1.3 Metodologías para la Valoración Económica Ambiental 57 4.1.3.1 Métodos de valoración indirectos o de preferencias reveladas 58 4.1.3.2 Métodos de valoración directos o de preferencias declaradas 61 4.2. Valoración económica integral 62

5. Marco conceptual y metodológico del control fiscal de la CGR 67 5.1. El control fiscal de la CGR 67 5.2. Estándares internacionales de auditoría con enfoque ambiental para Entidades 68 Fiscalizadoras Superiores (EFS)

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6. Aportes de la revisión normativa, conceptual y metodológica para el diseño del procedimiento 73 especializado de auditoría de Valoración de Costos Ambientales

6.1. Alcances del principio de Valoración de Costos Ambientales en el control fiscal en Colombia 73 6.2. Interpretación de costos ambientales y su aplicación en el marco del control fiscal 75 6.3. Aspectos técnicos a tener en cuenta para el diseño del procedimiento especializado de 76

auditoría de costos ambientales 6.4. Elementos relevantes para el procedimiento especializado 78

7. Bibliografía 80

8. Anexos 84 Anexo 1. Desarrollo principios ambientales internacionales-tratados ambientales 84 internacionales

Anexo 2. Aporte de las iniciativas internacionales en la aplicación de Valoración de 90 Costos Ambientales

A. Evaluación de Ecosistemas del Milenio, Millenium Ecosystem Assessment 92 B. La Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad, The Economic of Ecosystem and 97 Biodiversity (TEEB)” C. Proyecto Capital Natural, Natural Capital Project 101 D. Contabilización del Valor de los Servicios Ecosistémicos, Wealth Accounting and the 103 Valuation of Ecosystem Services (WAVES)

Anexo 3. La valoración económica en el contexto del Licenciamiento Ambiental en Colombia 106 A. Contexto del Licenciamiento Ambiental 106 B. La Valoración Económica Ambiental para el fortalecimiento del proceso de 110 Licenciamiento Ambiental en Colombia C. Las herramientas económicas para el fortalecimiento de la toma de decisiones en 112 el Licenciamiento Ambiental D. Alcance de la Valoración Económica Ambiental en el proceso de Licenciamiento 121 E. Articulación de la VEA en el proceso actual de Licenciamiento Ambiental 123

Anexo 4. Principales desarrollos de guías y manuales metodológicos de la Valoración 132 Económica Ambiental a nivel mundial

Anexo 5. Conceptos generales de auditoría 136

Anexo 6. Esquema operativo de los procedimientos de auditoría de la CGR 139

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Lista de Gráficos

Gráfico 1. Marco para la valoración de las funciones, bienes y servicios de los ecosistemas 31Gráfico 2. Valores ecológicos como base del valor de los Servicios Ecosistémicos 32Gráfico 3. Diagrama conceptual de los elementos que componen un sistema socio-ecológico 34Gráfico 4. Clasificación de valores del VET 36Gráfico 5. Costo de externalidad y costo social asociado con el proceso de producción de un bien 42Gráfico 6. Elementos de valor del Capital Natural que pueden ser afectados e interpretados 43

como un costo ambiental Gráfico 7. Ejemplo de costos ambientales relacionados con la degradación ambiental 44Gráfico 8. Esquema conceptual del costo ambiental 47Gráfico 9. Ejemplo de medición de cambios en calidad ambiental y estimación de valores: énfasis 53 en el recurso hídrico Gráfico 10. Ejemplo de medición de cambios en calidad ambiental y estimación de valores: 54 énfasis en el recurso aire Gráfico 11. Valor económico total desde el enfoque de economía neoclásica Keynesiana 55Gráfico 12. Valor económico de un humedal según Ramsar 56Gráfico 13. Clasificación de metodologías de valoración de bienes no mercadeables 58Gráfico 14. Pautas para el desarrollo del método de valoración económica de costos de viaje 59Gráfico 15. Pautas para el desarrollo del método de valoración económica de precios hedónicos 61Gráfico 16. Modelo conceptual de un sistema complejo adaptativo 63Gráfico 17. Posibles puntos de articulación entre la gestión fiscal ambiental y el control fiscal 78 ambiental para el Licenciamiento AmbientalGráfico 18. Mapa conceptual del principio de Valoración de Costos Ambientales en el control fiscal 79Gráfico 19. Procedimiento de Licenciamiento Ambiental en Colombia de acuerdo al 107

decreto 1076 de 2015 Gráfico 20. Contenido básico del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) 109Gráfico 21. Contenido básico del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) 110Gráfico 22. Clasificación de los métodos de valoración económica de acuerdo a las categorías 115 de valor económicoGráfico 23. Semáforos orientadores para la elección de métodos de valoración económica 116Gráfico 24. Escenarios de aplicación de las herramientas económicas en el procedimiento 123 de Licenciamiento AmbientalGráfico 25. Estructura general del proceso de Análisis Costo-Beneficio de las alternativas 124 ambientales de un proyecto, obra o actividad Gráfico 26. Elementos considerados como costos y beneficios para el análisis económico del DAA 126Gráfico 27. Estructura general del proceso de ACB de un proyecto, obra o actividad en la 127 evaluación ambiental del EIAGráfico 28. Estructura general del proceso de Evaluación Económica Ambiental en la 129 evaluación ambientalGráfico 29. Etapas para la evaluación económica como parte del EIA y el seguimiento de la licencia ambiental en la fase de operación del proyecto 130Gráfico 30. Comparación conceptual de las guías de auditoría de la CGR 138

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Lista de Tablas

Lista de Ácronimos

AA Autoridades Ambientales

ACB Análisis Costo-Beneficio

ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

BATNEECBest Available Techniques Not Entailing Excessive Cost

BMg Beneficio Marginal

CCN Contabilidad del Capital Natural

CDMA Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

CGR Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

CMg Costo Margina

CMgE Costo Marginal Externo

CN Capital Natural

CO2 Dióxido de Carbono

CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social

DAA Diagnóstico Ambiental de Alternativas

DAA Disponibilidad a Aceptar

DAP Disposición a Pagar

DNP Departamento Nacional de Planeación

ECOSOC Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

EEA Evaluación Económica Ambiental

EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores

EIA Evaluación de Impacto Ambiental

EsIA Estudio de Impacto Ambiental

ICA Informes de Cumplimiento Ambiental

IDEA Instituto de Estudios Ambientales

INTOSAIInternational Organization of Supreme Audit Institutions (Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

ISO International Standars Organization

ISSAIInternational Standards of Supreme Audit Institutions (Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores)

MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MVC Método de Valoración Contingente

O2 Oxígeno

O3 Ozono

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OLACEFSOrganización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores

ONG Organización No Gubernamental

PMA Plan de Manejo Ambiental

PNGIBSEPolítica Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistémicos

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

Q Calidad del Capital Natural

RCB Relación Costo-Beneficio

SCAESistema de Contabilidad Ambiental y Económica (de la Comisión Estadística de Naciones Unidas)

SCAEI Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada

SE Servicios Ecosistémicos

SINA Sistema Nacional Ambiental

SOx Óxidos de Azufre

TEEBThe Economic of Ecosystem and Biodiversity (La Economía del Ecosistema y la Biodiversidad)

VA Valor de Altruismo

VCA Valoración de Costos Ambientales

VCE Valor de Cuasi Existencia

VEA Valoración Económica Ambiental

VEP Valor de Existencia Puro

VET Valor Económico Total

VIBSEValoración Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistémicos

VL Valor de Legado o por altruismo

VOP Valor de Opción

VUD Valor de Uso Directo

VUI Valor de Uso Indirecto

VV Valor Vicario o filantrópico

WAVESWealth Accounting and the Valuation of Ecosystem Services (Alianza para la Contabilidad de la Riqueza y la Valoración de los Servicios de los Ecosistemas)

WGEAThe Working Group on Environmental Auditing (Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente)

Tabla 1. Principios de la gestión fiscal del Estado 21Tabla 2. Principios internacionales asociados al principio de valoración de costos ambientales 22Tabla 3. Elementos normativos de la implementación de la Valoración Económica Ambiental 27 como herramienta de gestión Tabla 4. Costos ambientales externos e internos 44Tabla 5. Resumen de etapas, fases, pasos y preguntas orientadoras para la valoración integral 64 orientada a la gestión del territorio Tabla 6. Principios y tratados ambientales internacionales 84Tabla 7. Servicios y funciones del ecosistema según Costanza, et ál. (1997) 102Tabla 8. Análisis de internalización de impactos en la evaluación ex ante 113

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1. IntroducciónEn cumplimiento del contrato de servicios n.° CSER-X de 2017 suscrito entre Agriteam y el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia, cuyo objeto es realizar los estudios que permitan evaluar, diseñar y apoyar la implementación de un procedimiento especializado de auditoría, para la aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales en la vigilancia y control fiscal que adelanta la Contraloría General de la República; se ha elaborado un documento que comprende dos tomos; el Marco conceptual, normativo y metodológico identificados preliminarmente como prioritarios para ser incorporados en el proceso de auditoría a diseñar y el procedimiento especializado que incorpora las bases conceptuales que se presentan en el primer tomo y desarrolla cuidadosamente los pasos requeridos para su aplicación.

Debido a la amplitud y complejidad técnica y procedimental en la implementación del “principio de Valoración de Costos Ambientales” en la gestión fiscal colombiana, se hace necesario elaborar un documento amplio en cuanto a conceptos y enfoques, que permita generar las bases para contrastar los elementos importantes y pertinentes, bajo el contexto actual, de las herramientas que brinda la economía ambiental para apoyar las correctas decisiones sobre nuestro futuro ambiental. De esta forma, la posibilidad de contar con el panorama general de los escenarios de gestión, procesos, herramientas metodológicas y sobre todo, un lenguaje unificado para la comprensión del alcance de la valoración ambiental, son los insumos de partida para la adecuada evaluación, diseño y aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales en los ejercicios de auditoría fiscal en Colombia.

La construcción de este documento se realizó a partir de la revisión de fuentes de información secundaria, las cuales fueron analizadas con un enfoque interdisciplinar y participativo para dar cuenta de la situación integral en cuanto al conocimiento acumulado sobre el tema y el desarrollo del marco normativo, político e institucional sobre la Valoración Económica Ambiental y los procesos de auditoría que adelanta la Contraloría General de la República en Colombia.

Este documento está dividido en seis secciones. La primera es la Introducción, en la segunda sección se presenta el Marco jurídico y de gestión ambiental relacionados con el principio de Valoración de Costos Ambientales, como insumo para entender los enfoques conceptuales del valor de la naturaleza y del costo ambiental, los cuales se desarrollan en el Capítulo del Marco conceptual o tercer sección. La cuarta parte aborda algunos aspectos metodológicos de las herramientas de Valoración de Costos Ambientales, como una antesala del detalle que se podría requerir en el procedimiento especializado de auditoría. El Capítulo quinto presenta las bases conceptuales y metodológicas para comprender los procedimientos de auditoría fiscal actual. Por último, en la sexta sección se relacionan los Aportes de la revisión normativa, conceptual y metodológica hacia la construcción del procedimiento especializado de auditoría de costos ambientales.

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2. Marco jurídico-normativo de la política y gestión ambiental en Colombia

En el presente Capítulo se muestra de manera integral la estructura y naturaleza de la política ambiental en Colombia y su materialización normativa y en la gestión. Para ello se abordan los principios de derecho que la rigen y orientan dándole una identidad con los avances en la materia a nivel mundial; seguido, el análisis se enfoca en las características y alcances de la política ambiental del país, posteriormente se profundizará en la naturaleza y soporte jurídico del principio de Valoración de Costos Ambientales para finalizar con la discusión relativa a la valoración de los costos ambientales como principio de la gestión fiscal y ambiental del Estado.

2.1 Principios del derecho principios constitucionales

Colombia es un Estado constitucional fundamentado jurídicamente en una norma de normas, que es la Constitución Política de 1991, la cual tiene básicamente tres funciones: “limitar el ejercicio del poder (función legitimadora), consagrar los presupuestos éticos mínimos definidos por una sociedad a través de los principios morales y los valores hacia los cuales se debe dirigir la actividad del Estado (función axiológica) y fijar parámetros de validez de las restantes normas del ordenamiento (función jurídica)” (Estada, 2011).

Con el cambio de paradigma constitucional de 1991, los principios “pasan de ser considerados como normas morales o auxiliares a la ley, a las principales normas del ordenamiento jurídico configuradoras de la ratio de las decisiones jurisdiccionales y criterios de validez de las restantes normas” (Estada, 2011). A este punto, la doctrina ha establecido que los principios son normas de estructura abierta que indican el deber de hacer algo.

Los principios constitucionales se han dividido en explícitos e implícitos, los primeros se pueden encontrar de manera expresa y literal dentro del texto constitucional, no sucede así con los segundos, los cuales son tácitos y forman parte del ordenamiento jurídico por remisiones efectuadas a través del Constituyente, tales como los principios del Derecho Internacional Humanitario o los de los tratados que integran el denominado bloque de constitucionalidad (Daza y Quinche, 2017).

A su vez, la Corte Constitucional colombiana en sentencia T 406 de 1992 ha establecido sobre la materia que:

(…) la Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma sólo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales (…) (subrayado propio).

Sobre este contexto, se ha prescrito que los principios constitucionales, consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional1, su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan normas jurídicas para el presente.

1 Constitución Política de Colombia, art. 230: Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

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En sentencia C 083 de 1995, la Corte ha enfatizado en asumir que los principios generales del derecho equivalen a los principios que informan el derecho positivo y le sirven de fundamento. “Estos principios se inducen, por vía de abstracción o de sucesivas generalizaciones, del propio derecho positivo, de sus reglas particulares, ya que son aquéllos los que, anteriormente, han servido al legislador como criterio para establecer aquel derecho". Finalmente se presenta “(…) el test final y definitivo que permite establecer si una "regla general de derecho" (denominada a veces "principio") es o no parte del sistema positivo, consiste en verificar si resulta o no armónica con la Constitución, así ésta no la contenga de manera explícita (…)” (subrayado propio).

Así mismo, en sentencia C 1287 de 2001 la Corte Constitucional dio claridad en relación con el rango de los principios constitucionales en el ordenamiento jurídico colombiano al mencionar que los mismos “(…) además de compartir los contenidos y características de los principios como normas de mandato, son normas que condicionan las demás normas, pero con mayor grado de concreción y de eficiencia alcanzando por si mismos proyección normativa. Es decir, que los principios constitucionales resuelven casos y problemas concretos especialmente si se tratan de situaciones de conflicto entre principios o normas de derecho fundamental (…)”.

Sobre las menciones hechas desde lo constitucional, la doctrina y la jurisprudencia, en relación con la naturaleza de los principios constitucionales y su rango dentro del ordenamiento jurídico colombiano, habremos de concluir que los mismos, son un criterio fundamental de interpretación y de unidad de las diferentes escalas normativas a fin de lograr una integralidad del ordenamiento jurídico en Colombia. En el mismo sentido, serán los principios constitucionales la hoja de ruta del accionar de las diferentes entidades que conforman el Estado colombiano, impactando con ello todo lo referente a la administración pública y a la gestión de Estado.

2.1.1 Principios ambientales

Habiendo introducido la naturaleza de los principios y su importancia dentro del ordenamiento jurídico colombiano, a la vez de indicar la relevancia a efectos de crear unidad y sentido jurídico de los principios constitucionales, se ahondará en los principios que rigen la política ambiental, y que por ende, impactan la gestión ambiental en Colombia.

La Carta Política de 1991 y las leyes que desarrollan cada una de sus disposiciones en materia ambiental han venido incorporando en el ordenamiento “(…) una serie de principios ambientales como ideas fuerza entendidos como criterios políticos de fines mayores que ayudan al legislador, al ejecutivo y al juez a producir, aplicar e interpretar las normas teniendo en cuenta una fundamentación de los derechos ambientales (…)” (Mesa, 2010). Aquí se hará referencia a los más relevantes, así como a su desarrollo en instrumentos de derecho internacional ambiental ratificados por Colombia.

+ Principio de realidad

Es la visión de lo real que encarna el análisis y la concepción de lo ambiental, en tanto apuesta por la concepción de los conflictos desde una óptica sistémica, integral y de interconexión entre los bienes naturales y ambientales en un tiempo, espacio y sociedad determinados. Sobre este respecto habrá de mencionar que se hablará de una visión global y sistémica o de una parcial y sectorial; así, la visión que se adopte definirá al alcance de las soluciones que se planteen a las diversas problemáticas ambientales.

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La concepción de este principio como parte relevante de la política ambiental internacional se puede observar en las menciones hechas dentro de varios de los convenios en materia ambiental que han sido suscritos y ratificados por Colombia, en dichos textos se apuesta por una apreciación global y sistémica de las causas de la crisis ambiental contemporánea, a fin de lograr establecer soluciones que estén a la altura de la misma.

+ Principio de globalidad e interdependencia

Este principio parte de establecer que la crisis ambiental a la cual se ve enfrentada hoy la humanidad es de carácter global y que las acciones humanas se encuentran interconectadas y dependen unas de otras. Adicional alude a la inoperancia que hoy tienen los limites naturales y más los artificiales para apalear la problemática ambiental mundial.

Junto a lo anterior no se puede perder de vista que “(…) muchos de los conflictos ambientales son además causa o consecuencia de otros problemas ambientales, están relacionados o presentan interdependencias entre sí (…)” (Mesa, 2010). Este principio se constituye como la base para el ordenamiento jurídico colombiano a partir de textos de los convenios de Maderas Tropicales, la Carta Mundial de la Naturaleza, la Declaración de Río 92 y la Declaración de Johannesburgo, entre otros.

+ Principio de solidaridad

Con base en lo propuesto por Gregorio Mesa Cuadros el principio de solidaridad se puede leer desde tres enfoques: solidaridad subjetiva con nuevos sujetos o ampliación del ámbito moral de aplicación a no humanos; dos, solidaridad en el tiempo, entendida como aquella que conlleva a que las generaciones presentes apuesten por una equidad entre las mismas, pero a la vez que acudan a una solidaridad con el futuro y sus generaciones, para que sus derechos al igual que los nuestros puedan tener un nivel óptimo de goce y disfrute; tercero, solidaridad en el espacio, este aspecto le apuesta a despertar la solidaridad de los países o territorios enriquecidos en favor de los países o territorios empobrecidos.

Este principio es bastante relevante en las declaraciones más importantes en materia ambiental a nivel mundial, esto es la de Estocolmo 1972, la de Río de Janeiro 1992 y la de Johannesburgo de 1982, pues es el fundamento de las exigencias que se hacen a los países desarrollados en procura de aliviar las causas de los deterioros ambientales en los países en desarrollo.

+ Principio de regulación jurídica integral

Partiendo de los contenidos de los principios de globalidad y de realidad, este principio se entiende como el fundamento de la obligación de la gestión ambiental en cabeza del Estado, pues dispone que la misma debe ser integral y debe superar “(…) las visiones regulatorias con normativas sectoriales y parciales que conciben el ambiente como meros recursos naturales para explotar (…)” (Mesa, 2010), incluso en varios de los convenios internacionales suscritos por Colombia, por ejemplo: la Convención de las Naciones Unidas lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular África; el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica se presentan como indispensables a la hora de hacer frente a la crisis ambiental, de manera que la participación y educación de las comunidades están inmersas dentro de los ecosistemas a proteger, restaurar, conservar y mejorar.

Adicionalmente, se debe comprender las interrelaciones que se tejen entre los sistemas que a la vez son subsistemas de sistemas de mayor envergadura, aspecto que se “(…)encuentra claramente expresado en el art. 792 de la Constitución Política cuando se asigna como deber del Estado el proteger la diversidad e integridad del ambiente(…)” (Mesa, 2010), lo cual es una concreción del principio de protección a la diversidad natural y cultural de la nación colombiana, presente en los arts. 73 y 84 de la carta política.

2 Constitución Política de Colombia, art. 79: odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

3 Constitución Política de Colombia, art. 7: El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.4 Constitución Política de Colombia, art. 8: Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nación.

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+ Principio de responsabilidad

La protección del ambiente es competencia y obligación del Estado, de los particulares incluyendo la empresa privada, de las Organizaciones No Gubernamentales y de todos aquellos que puedan tener la capacidad de afectar el ambiente y los elementos ambientales. A este respecto, es necesario insistir que este principio, entiende que el compromiso de atender la afectación del ambiente y sus elementos es compartida pero diferenciada, pues a pesar de estar en cabeza de todos, es innegable que algunos tienen mayor responsabilidad que otros en el estado actual del ambiente.

Adicionalmente, este principio también tiene un desarrollo más doctrinal que jurisprudencial o normativo, referido a la “responsabilidad de la cuna a la tumba”, lo cual apuesta por internalizar dentro de los procesos productivos los impactos que genera el producto desde su producción hasta su destino final, todos estos costos deben hacer parte de la responsabilidad de producción y de gestión ambiental en cabeza de la industria o sector productivo en cuestión.

Las referencias dentro del derecho internacional ambiental más consistentes a propósito de este principio las encontramos en el Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, en el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe, en este último incluso se da paso a establecer la obligación de indemnizar por los daños ambientales ocasionado en las zonas de influencia del convenio5.

+ Principio de planificación estatal ambiental

Este principio busca que los Estados tomen en consideración las condiciones ambientales y ecosistémicas a la hora de planificar la gestión pública y el desarrollo, así encontramos que este principio viene muy atado al de sostenibilidad y al de desarrollo sostenible.

Las primeras menciones de esta necesidad las encontramos en el informe de Brundtland “Nuestro futuro común”, y posteriormente se reafirma dicha obligatoriedad en cabeza de los estados de la región en la Declaración de Río de 1992.

+ Principio “el que contamina paga”

El numeral 16 de la Declaración de Río enuncia que “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.

Este principio presenta algunas dificultades desde una óptica deontológica del ordenamiento jurídico, pues de manera tácita autoriza a contaminar una vez se tenga la posibilidad de pagar por ello. En países como Colombia, con una frágil estructura institucional y cultura en cuidado del ambiente, se dificulta poder tasar y cobrar los impactos generados sobre el ambiente, aumentándose así las cuentas de los pasivos ambientales, que no tienen ningún pagador.

+ Principio de sostenibilidad

La Declaración de Río en sus arts. 3 y 4 establece que “el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras” y que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada”.

5 Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe. Ratificado por Colombia mediante Ley 56 de 1987 artículo 14.

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Dentro de nuestro ordenamiento jurídico este principio ha hecho mella bajo el nombre de “Desarrollo sostenible”, este se presenta en el art. 80 de la Carta Política desde dos esferas, la primera como un concepto armonizador entre el desarrollo necesario para fomentar la calidad de vida de todos los pueblos y la protección ambiental, y la segunda, ligada a la relación que debe existir entre la calidad de vida, el bienestar social y la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva.

A su vez, en la Ley 99 de 1993, se menciona que se entenderá “(…) por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.

+ Principio de precaución

La Declaración de Río lo presenta diciendo que “(…) los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Principio que es reiterado y desarrollado en el numeral sexto del art. 1 de la Ley 99 de 1993.

Junto con este principio, actúan los postulados del principio de prevención, los cuales apuestan por evitar un daño sin importar su costo, más que considerar la reparación del mismo, lo cual en muchas ocasiones, ni siquiera resulta posible llevarlo a cabo.

+ Principio de gradación normativa, rigor subsidiario y armonía regional

Estos tres principios se encuentran desarrollados en la Ley 99 de 1993 para indicar la jerarquía normativa en materia ambiental en Colombia, así como “(…) la necesidad de que las diversas autoridades en materia ambiental trabajen armónicamente para el cumplimiento de los deberes y fines del Estado respecto de la protección y conservación del ambiente y derechos de los asociados” (Mesa, 2010).

Cada uno de los principios que destacamos en este apartado del Marco conceptual, resultan relevantes para sustentar el enfoque ideal de una política ambiental integral, la cual cumpla con el espíritu que cada uno de ellos pretende imprimir en la gestión ambiental, además porque resultan ser el objetivo en materia de cumplimiento de obligaciones adquiridas por el Estado colombiano a nivel internacional. En el plano constitucional colombiano, tomando como referencia los contenidos de varios de los artículos de la carta política, podemos dimensionar que se apuesta por la interdependencia y multidimensionalidad a la hora de abordar lo ambiental, proyección que como esbozaremos a continuación, va perdiendo fuerza a nivel del legislativo y mucho más en el aterrizaje de lo administrativo y regulatorio regional y local.

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2.2 Política ambiental en Colombia

Para dar inicio a este apartado habremos de mencionar que entenderemos “política pública” como aquel conjunto de principios, normas e instrumentos de regulación de un campo especifico de la gestión pública en cabeza del Estado colombiano, en dicho cumulo se establece una “potestad reglamentaria”6, una “política legislativa”7, una “política estatal”8, una “política institucional”9, planes10, programas11 y proyectos12, cconceptos todos ellos desarrollados en su momento mediante la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia.

Así, por política ambiental se entiende el conjunto de normas de carácter nacional, regional y local que regulan la gestión ambiental del país, en cabeza del Estado sobre la administración pública en todos sus niveles, los particulares, las Organizaciones No Gubernamentales y cualquier otro que tenga capacidad de afectar o impactar los elementos del ambiente.

En Colombia desde la Constitución Política y su preámbulo, se apuesta por la construcción de una Nación unitaria que asegure la vida digna de sus integrantes y la construcción de un orden político, económico y social justo, en ella surge una Constitución económica, con su tríptico: propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333); una Constitución social, con la legislación de sus relaciones, y una Constitución ecológica; será este último elemento la piedra angular de la fijación en Colombia de lo ambiental en general y de la política de gestión ambiental en particular, pues de un lado, es un principio que irradia todo el orden jurídico, a partir de la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación, y de otro, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano.

Es así como, el marco normativo colombiano en materia ambiental gira en torno a tres principios fundamentales, “derecho a un ambiente sano”13, “desarrollo sostenible” y "función ecológica de la propiedad”. El primero es un derecho fundamental en tanto como lo menciona la Corte Constitucional el: “(…)derecho al medio ambiente y en general, los derechos de la llamada tercera generación, han sido concebidos como un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le permiten su supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social”14, adicional se ha insistido en su carácter de derecho colectivo en tanto su protección debe ir más allá de la esfera individual de los derechos, y la importancia del acceso al derecho de participación de las comunidades y los individuos en las acciones que tengan impacto en los territorios que habitan, como un mecanismo idóneo para el goce efectivo de dicho derecho.

El “desarrollo sostenible” se presenta en el artículo 80 de la Carta Política desde dos esferas, la primera como un concepto armonizador entre el desarrollo necesario para fomentar la calidad de vida de todos los pueblos y la protección ambiental, y la segunda, ligada a la relación que debe existir entre la calidad de vida, el bienestar social y la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva. Así ha concluido la Corte Constitucional que “(…) el desarrollo sostenible debe ir en armonía no sólo con una planificación eficiente sobre la explotación de los recursos naturales para preservarlos para las generaciones siguientes, sino que también debe contar con una función social, ecológica y acorde con intereses comunitarios y la preservación de valores históricos y culturales de las poblaciones más vulnerables(…)”15 (subrayado propio).

6 Sentencia T 602 de 2003.7 Sentencia T 533 de 1992. Sentencia T 777 de 2009.8 Sentencia T 499 de 1995.9 Sentencia T 638 de 1999.10 Sentencia T 595 de 2002. Sentencia T 1259 de 2008.11 Sentencia T 149 de 2002. Auto 382 de 2010. 12 Sentencia T 772 de 2003.13 Sentencia T 206 de 1994; Sentencia T 254 de 1994; Sentencia T 046 de 1999.14 Sentencia T 415 de 1992.15 Sentencia T 348 de 2012

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Por su parte la “función ecológica de la propiedad”16 enmarca las limitaciones del ejercicio de los derechos del denominado tríptico económico de la Carta Política, pues bajo el presupuesto de la prevalencia del interés general sobre el particular, los mismos deben ser ejercidos atendiendo a las disposiciones de protección ambiental como parte de la función social que les asiste, sobre la base que la conservación de los ecosistemas y en general, la protección del ambiente es una obligación del Estado y de los particulares para con las generaciones actuales y las futuras.

Así mismo, en el preámbulo de la Constitución Política de Colombia y en los artículos 7 (relativo a la obligación del Estado de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana), 8 (obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (derecho a la vida), 13 (derecho a la igualdad), 49 (La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado), 79 (todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano), 80 (el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución), 102 (el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación), 95 (obligaciones del ciudadano colombiano), 267 (Valoración de Costos Ambientales en el control de la gestión fiscal del Estado), 277 (obligaciones del Procurador General de la República, defender los intereses colectivos, en especial el ambiente), con los cuales se ha establecido un orden en relación a las prioridades dentro de la gestión del Estado y más aún, en materia ambiental.

La ley 99 de 1993, directiva de los aspectos ambientales, acoge los componentes ambientales de la Constitución Política, así como los mandatos internacionales de los convenios firmados por Colombia. Así, el artículo 1 de la ley en mención recoge el concepto de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicional, se presentan como de obligatorio cumplimiento los principios ambientales a los cuales hemos hecho referencia en el apartado anterior.

En esta misma dirección se fomenta la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables, además, por primera vez en el ordenamiento jurídico colombiano se mencionan los estudios de impacto ambiental como instrumento básico para la toma de decisiones que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

En cuanto a las entidades competentes la norma bajo análisis establece que el manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo, y en esta línea se crea el Sistema Nacional Ambiental (SINA), entendido como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales constitucionales desarrollados en la Ley 99 de 1993, definiendo así los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil, finalmente se prevé que dicho andamiaje institucional se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.

16 Sentencia C 189 de 2006; Sentencia C 760-2007

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Es así como la norma crea el Sistema Nacional Ambiental (SINA), y estipula que la política pública ambiental en Colombia estará en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos y distritos o municipios. El Ministerio de Ambiente tendrá como función principal establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Por su parte las Corporaciones se conformaran “por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”17.

A su vez, los departamentos en materia ambiental tienen como principal función promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Los distritos y/o municipios deberán promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.

Finalmente, se presentan los organismos de control y sus funciones en materia ambiental, así, a la Procuraduría General de la Nación se le asigna la obligación de velar por la defensa del medio ambiente de acuerdo con lo previsto en el artículo 277 de la Constitución Política y demás normas concordantes, y la Contraloría General de la República a su vez tendrá la obligación de hacer control fiscal de la gestión ambiental, con base en lo establecido en el artículo 267 de la Constitución, esto es una labor que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

2.2.1 Principio de la Valoración de Costos Ambientales

El principio de “Valoración de Costos Ambientales” está ajustado a la naturaleza del control fiscal en Colombia, pues la carta política ha definido el principio bajo estudio aplicado a la gestión fiscal del Estado (Tabla 1). Así la Constitución Política de Colombia de 1991 estructura el control fiscal como selectivo y posterior a la gestión fiscal del Estado, además de establecerlo como un ejercicio de control financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de eficiencia, economía, equidad y Valoración de los Costos Ambientales, que vincula los principios que se observan en la siguiente tabla.

17 Ley 99 de 1993. Artículo 23.

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Tabla 1. Principios de la gestión fiscal del Estado

Fuente: presente estudio, contenido tomado de la Ley 42 de 1993. Ley 80 de 1993. Ley 1437 de 2011. Sentencia C 826 de 2013. Sentencia C 913 de 2011.

Se ha de entender que el querer del constituyente al presentar como principio de la gestión fiscal y por ende, sujeto al control ejercido por la Contraloría General de la República18, la valoración de los costos ambientales, al mismo nivel de los principios presentados en la Tabla anterior, buscaba optimizar el ejercicio de la función fiscal del Estado, por ello previó indispensable oponer dentro de los valores-costos de la gestión estatal el impacto que la misma genera sobre los bienes y servicios ambientales, entendido dentro estos últimos no sólo los netamente ecosistémicos/ecológicos, sino también los sociales/culturales de la Nación.

La importancia del principio de Valoración de Costos Ambientales en la gestión fiscal del Estado y por ende, en el control que constitucionalmente está llamada a hacer la Contraloría General de la República, está determinada por la relevancia del patrimonio ambiental dentro de las riquezas de la Nación19, y por la responsabilidad en cabeza del Estado de la conservación y debida gestión de aquellas20, con miras a lograr la consolidación de un modelo de desarrollo que no nos cueste nuestro patrimonio ambiental.

Pese a lo mencionado, la normatividad que desarrolló lo preceptuado por el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, relativo a los principios de la gestión fiscal y en competencia del ente de control fiscal en el país, tiene serias falencias a la hora de brindar claridad entre la naturaleza y el alcance del principio bajo estudio.

Como ejemplo de lo mencionado se encuentra la Ley 42 de 199321 artículo 8, que en lo relativo a la “valoración de los costos ambientales” alude como ítem a valorar en el marco del control de la gestión fiscal “(…) cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos (…)”; en la Ley 610 de 200022 artículo 3 referente a la conceptualización de la gestión fiscal en Colombia menciona “(…) se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos (…) con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,

18 Constitución Política de Colombia. Artículo 267.19 Constitución Política de Colombia. Artículo 7.20 Constitución Política de Colombia. Artículo 8.21 Ley 42 de 1993. Por la cual se reglamenta la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen22 Ley 610 de 2000. Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

PRINCIPIOS CONCORDANTES EN LA GESTIÓN FISCAL DEL ESTADO

Principio Concepto

Eficiciencia

Es la máxima racionalidad de la Relación Costos-Beneficios, de manera que la administración pública tiene el deber de maximizar el rendimiento o los resultados, con costos menores, por cuanto los recursos financieros de Hacienda, que tienden a ser limitados, deben ser bien planificados por el Estado para que tengan como fin satisfacer las necesidades prioritarias de la comunidad sin el despilfarro del gasto público. Lo anterior presupone que el Estado, por el interés general, está obligado a tener una planeación adecuada del gasto, y maximizar la Relación Costos – Beneficios.

EconomíaLas autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.

EquidadSe encuentra ligado al derecho a la igualdad, y apunta a buscar un equilibrio en las cargas sociales y económicas acorde con la posibilidad de soportar las mismas, y en lógica de responsabilidad en la generación de dichas cargas.

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publicidad y valoración de los costos ambientales (…)”; mención en la Ley 80 de 199323 artículo 65 65 “(...) la intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos (…) la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (…)”.

Entendiendo el vacío en la definición del alcance y la naturaleza del principio de Valoración de Costos Ambientales, se puede entender este como aquel que corresponde a una:

Obligación en cabeza de los organismos que hacen gestión fiscal sean de carácter público o privado, de considerar y garantizar la cuantificación e internalización del costo ambiental que

genera la gestión que hacen de los bienes y servicios ambientales.

Dicha concepción se encuentra soportada en los postulados constitucionales que se han mencionado a lo largo de este apartado, la naturaleza de la constitución política con una tendencia ecológica, la obligación en cabeza del Estado de propender por la protección de la diversidad del territorio, así mismo, la obligatoriedad en la protección del patrimonio ambiental entre otros; además los principios de la gestión fiscal que son concordantes con el de Valoración de Costos Ambientales, nos dan un marco jurídico contundente en relación con el alcance y la naturaleza del principio bajo estudio en particular, y de la gestión fiscal del Estado en general .

Finalmente, la Valoración de los Costos Ambientales como principio, tiene bases profundas en los postulados de los principios internacionales abordados dentro de los diferentes tratados internacionales ratificados por Colombia en materia ambiental, como se ve en la Tabla 2 y en el Anexo 1, lo cual no solo lo pone en sintonía con los esfuerzos internacionales en materia ambiental, sino que además lo dota de fuerza en el plano constitucional.

Tabla 2. Principios internacionales asociados al principio de Valoración de Costos Ambientales

Principio Internacional Vinculación con principio de Valoración de Costos Ambientales

Realidad

Se parte de la concepción de que la gestión del Estado colombiano a todos sus niveles genera impactos ambientales. Por lo cual es indispensable poder valorar dichos impactos e internalizar sus costos dentro del fisco del mismo Estado.

Regulación jurídica integral

La fuerza que el contenido desarrollado en este principio le imprime al de Valoración de Costos Ambientales está ligada a la integralidad que se exige de los sistemas normativos internos, lo que en este caso prevemos con la consonancia de la naturaleza ambiental de la Constitución política de Colombia y con los demás principios que rigen la gestión fiscal del Estado colombiano (aspectos ya abordados juntos).

23 Ley 80 de 1993. Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

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Responsabilidad

Este principio se define por el postulado de una responsabilidad “conjunta pero diferenciada” en relación con la obligatoriedad de cuidar y proteger los bienes y servicios ambientales.

Al establecerse como un principio de la gestión fiscal del Estado en Colombia, en el fondo se cualifica el actor que tiene bajo su obligatoriedad la comprensión y desarrollo de dicho postulado dentro de sus funciones y acciones.

Planificación estatal ambiental

Al ser este el principio bajo el cual se exige que los diferentes estados tengan en cuenta la variable ambiental dentro de sus procesos de planificación, es el que abre la ruta de consonancia que quiso el constituyente hubiese entre la gestión fiscal del Estado y el espíritu jurídico-político irradiado desde la Constitución Política de Colombia.

El que contamina paga

Se vincula con el principio de “Valoración de Costos Ambientales”, en tanto el alcance de este último está pensando en la internalización de los costos ambientales que devengan de la gestión del Estado, la cual está ligada tanto con las obligaciones de hacer como de no hacer, finalmente es buscar un presupuesto que asuma los costos de los impactos y daños ambientales, incluso si este es el fisco de la Nación.

Sostenibilidad

Al igual que los principios de “regulación jurídica integral” y “planificación estatal ambiental”, el de sostenibilidad da fuerza vinculante jurídicamente hablando al de Valoración de Costos Ambientales, pues como ya se anotó en otro apartado del texto, el “desarrollo sostenible” es uno de los tres elementos articuladores de la política ambiental en Colombia.

Fuente: presente estudio, contenido tomado de la Ley 45 de 1983, Ley 106 de 1985, Ley 56 de 1987, Ley 30 de 1990, Ley 99 de 1993, Ley 42 de 1993,

Ley 80 de 1993, Ley 164 de 1994, Ley 165 de 1994, Ley 461 de 1998 y Ley 1437 de 2011.

Tomando como base las aclaraciones anteriores sobre el principio de Valoración de Costos Ambientales, abordaremos su aplicabilidad en la gestión ambiental del país.

2.3 Gestión ambiental en Colombia

La gestión ambiental del país se encuentra en cabeza del Estado, los particulares, las entidades no gubernamentales y cualquier otro que pueda impactar los bienes y servicios ambientales dentro del territorio y de propiedad de la Nación. Así, la Corte Constitucional ha establecido como estándares de cumplimiento de dicha tarea, la concreción de: i) El derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, y la garantía de participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente; ii) El deber de protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, así como la obligación de fomentar la educación para estos fines; iii) La planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; iv) La prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la imposición de las sanciones legales y exigencia de reparación

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de los daños causados y v) El deber de cooperación con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

En concordancia con este marco constitucional encontramos en la Ley 99 de 1993 mecanismos de gestión ambiental. Es este el caso de las tasas retributivas y compensatorias, las cuales solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites; el cobro de las tasas por utilización de aguas; la imposición de licencias ambientales entendidas como la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.

Además de los instrumentos ya mencionados, destacaremos tres que a nuestro juicio son angulares en la gestión ambiental nacional, los procesos sancionatorios ambientales, las auditorías como apuesta del control de la gestión fiscal en materia ambiental, y la herramienta de “valoración de los elementos del ambiente”, elementos que serán desarrollados a cabalidad de manera diferenciada, para dar mayor ilustración a sus alcances y naturaleza.

2.3.1 Marco normativo de los procesos sancionatorios

El proceso sancionatorio ambiental en Colombia tiene entre sus primeros abordajes el del articulado de la Ley 99 de 1993, disposiciones que fueron subrogadas en su momento por la Ley 1333 de 2009. Los objetivos perseguidos por esta disposición normativa son dos en principio, de un lado brindar herramientas de accionar a las autoridades ambientales ante la ocurrencia de una infracción y segundo, promover la responsabilidad social y ambiental entre las instituciones del Estado y los asociados del mismo. En este contexto, se establece que el Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce bajo las competencias legales de autoridades como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, también estará facultada la Armada Nacional, los departamentos, distritos y municipios para imponer medidas preventivas en materia ambiental.

Los principios rectores de dicha función en cabeza del Estado colombiano son los dispuestos en los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos en el artículo 1 de la Ley 99 de 199324. Adicionalmente, se establece que “(…) las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento (…)”25, se basa dicho proceso administrativo en el régimen de responsabilidad objetiva, esto es, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas, y aquel será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba26.

La “infracción ambiental” se ha de entender como cualquier hecho que transgreda las disposiciones contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 165 de

24 Ley 1333 de 2009. Artículo 3. 25 Ley 1333 de 2009. Artículo 4. 26 Sentencia C 595 de 2010: Declarara Exequible el Parágrafo único del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, en el entendido que: “Los daños

ambientales que se han generado leseonan gravemente los derechos fundamentales y de allí que los mecanismos administrativos y jurisdiccionales deban ser más severos, al igual que las regulaciones normativas que los consagran. La especial vulnerabilidad en que se encuentra el ecosistema mundial, empuja la tendencia trasnacional que enarbola la bandera de la responsabilidad objetiva en el derecho medioambiental”.

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199427, es decir, a la violación de las normas ambientales y a los hechos que generen daños ambientales28. El proceso sancionatorio ambiental tiene dos grandes conjuntos de medidas, por un lado, encontramos las preventivas y por otro las sancionatorias. Las medidas preventivas tienen por objeto prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana. Para la imposición de estas medidas bastará el conocimiento-probado por parte de la autoridad competente del riesgo o de la ocurrencia de un hecho atentatorio con el ambiente, dicha medida se impondrá mediante acto administrativo debidamente justificado y en un término máximo de 10 días, se evaluará la necesidad de continuar con el trámite sancionatorio.

El proceso sancionatorio ambiental está dividido por fases, la primera de ellas es la indagación preliminar, la cual tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, para determinar si se constituye en infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximente de responsabilidad. La segunda fase, es el inició como tal del procedimiento, el cual se notificará personalmente al involucrado, en casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos; este periodo tiene como finalidad comprobar que los hechos materia de indagación hayan ocurrido y que existan un nexo causal entre estos y el infractor involucrado en el procedimiento. Como tercer momento está la formulación de cargos, la diligencia de descargos y la práctica de pruebas (cualquier persona podrá presentar pruebas de los hechos materia de investigación por medio de la autoridad ambiental competente), finalmente estará la determinación de responsabilidad y sanción, en esta última fase habrá lugar a la imposición de medidas compensatorias y a la remisión del caso a la autoridad competente si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa.

El mencionado procedimiento, involucra medidas preventivas que “(…) son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar(…)”29, que involucra i). Amonestación escrita30, ii). Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción31, iii). Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres32, y iv). Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de estos33.

Así mismo, incluye las medidas sancionatorias que son: i) Multas diarias hasta por cinco mil (5000) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes; ii) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; iii) Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; iv) Demolición de obra a costa del infractor; v) Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; vi) Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres; vii) Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental. Las cuáles serán impuestas acorde a la gravedad del comportamiento sancionado y las consecuencias del mismo en términos ambientales.

27 Ley 165 de 1994 Por la cual se aprueba el “Convenio sobre la Diversidad Biológica”, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992.28 Ley 99 de 1993. Artículo 42 literal C: Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la

renovabilidad de sus recursos y componentes29 Ley 1333 de 2009. Artículo 32. Declaración de exequibilidad mediante Sentencia C 703 de 201030 Ley 1333 de 2009. Artículo 37: Amonestación escrita. Consiste en la llamada de atención escrita a quien presuntamente ha infringido las

normas ambientales sin poner en peligro grave la integridad o permanencia de los recursos naturales, el paisaje o la salud de las personas. La amonestación puede incluir la asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental.

31 Ley 1333 de 2009. Artículo 38: Decomiso y aprehensión preventivos. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma.

32 Ley 1333 de 2009. Artículo 39: 33 Ley 1333 de 2009. Artículo 39: Suspensión de obra, proyecto o actividad. Consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que

fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas.

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2.3.2 Marco normativo de los procesos de auditoría y control fiscal

La Constitución Política de Colombia de 1991 en su artículo 267 prevé que el control fiscal es una función pública en cabeza de la Contraloría General de la República (CGR), además, lo estructura como selectivo y posterior a la gestión fiscal del Estado, adicionalmente, lo establece como un ejercicio de control financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales. En la misma línea, en el artículo 268 del texto constitucional, relativo a las atribuciones del Contralor General de la República, se establece la potestad de “Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse”.

En el artículo 8 de la Ley 42 de 1993, en la que se decreta que el control fiscal vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, además de ahondar en los alcances del control financiero34, de gestión35 y de resultados36, en el Capítulo 5 se desarrolla la revisión y análisis de los aspectos conceptuales y metodológicos de los procedimientos de auditoría, así como la revisión de los principios orientadores del control fiscal, en lo que tiene que ver con aspectos ambientales.

2.3.3 Marco normativo de la Valoración Económica Ambiental en Colombia

En este apartado nos referiremos a la Valoración Económica Ambiental como instrumento de gestión, entendido como un mecanismo que tiene sus ideas centrales en lo dispuesto por la Declaración de Estocolmo de 1972, la cual da el escenario jurídico occidental contemporáneo para soportar la concepción de una valoración política, jurídica, económica, pero sobre todo monetaria de los elementos del ambiente en general o de los denominados “recursos naturales renovables” en particular. En Colombia, las alternativas que se han desarrollado como escenario de valoración de los bienes y servicios ambientales, han optado por una visión netamente monetaria, sacrificando con ello los postulados de la constitución ecológica o ambiental de 1991. Habremos de ilustrar dicha afirmación en la Tabla 3, así:

34 Ley 42 de 1993. Artículo 10: El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.

35 Ley 42 de 1993. Artículo 11: El control de legalidad es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables.

36 Ley 42 de 1993. Artículo 13: El control de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.

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Tabla 3. Elementos normativos de la implementación de la Valoración Económica Ambiental como herramienta de gestión

Nivel de aAálisis Normativa Estándar de Protección

InternacionalDeclaración de

Estocolmo (1992)

Deber de los Estados de hacer una planificación racional que concilie las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente.

InternacionalDeclaración de Río

(1992)

(Principio 16) las autoridades nacionales deben procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos

Nacional constitucional

Preámbulo, arts. 1, 7, 8,11, 13, 25, 49, 58, 79, 80, 95, 102, 267

y 277

Concepción de la constitución ecológica fundamentada en el prevalente interés de la protección del ambiente como constitutivo indispensable de la vida.

Ley 99 de 1993 Artículo 1 numeral 7

El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.

Decreto 1220 de 2005,

decreto 2820 de 2010Artículo 1 inciso 7.

Definición de Plan de Manejo Ambienta que liga la valoración ambiental como elemento único de arranque en la gestión de los impactos ambientales.

Decreto 1076 de 2014Artículo 2.2.1.1.9.4.

parágrafo único.

El proceso de valoración como herramienta atendiendo la necesidad de cuantificar los impactos y las posibles intervenciones en el ambiente.

Decreto 807 de 2017Pago por servicios

ambientales

Incentiva la conservación, el manejo y aprovechamiento de los bienes y servicios ambientales en lógicas de cuidado y protección. Implica la misma norma, ejercicios de valoración de bienes bióticos y abióticos, dejando de lado los socioeconómicos.

Resolución 1478 de 2003

Metodología para la valoración

económica de bienes, servicios

ambientales y recursos naturales

Metodología soportada conceptualmente sobre las teorías de la economía neoclásica. Proyección a buscar el valor-precio de los bienes ambientales en una lógica de mercado, en los casos en los que sea posible.

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Metodología general para la presentación

de estudios ambientales

Concepción de la valoración ambiental como una herramienta de caracterización de los elementos bióticos, abióticos y socioeconómicos.

Herramienta pensada para el diagnóstico ambiental de alternativas, estudio de impacto ambiental y plan de manejo ambiental.


Adoptan criterios técnicos para el uso

de herramientas económicas en los

proyectos objeto de licencia ambiental.

Hace alusión solo a las herramientas económicas como idóneas a la hora de fijar un estándar de valoración de los bienes y servicios ambientales, más bajo una concepción de “recursos naturales”.

Fuente: presente estudio

Como lo muestra la Tabla anterior, tanto en los contenidos normativos, internacionales como nacionales, se hace alusión a la valoración como concepto y principio (ya citado en este trabajo) no como instrumento, finalmente el desarrollo legislativo y la concreción del mismo en instrumentos de gestión (Valoración Económica Ambiental), presenta un reduccionismo evidente, sacrificando el abordaje holístico que desde la constituyente se pretendió dar al tema de lo ambiental en Colombia.

Estos desarrollos e implementaciones de la Valoración Económica Ambiental como herramienta de análisis, generación de información y toma de decisiones se presentan de forma ampliada, a manera de complemento del documento, de la siguiente manera: a nivel internacional, en el Anexo 2 se describen los principales alcances de ejercicios desarrollados para la incorporación de herramientas económicas en la gestión ambiental; y a nivel nacional puntualmente se describe con algún detalle el estado actual de incorporación de las herramientas de evaluación económica ambiental en los procedimientos de diagnóstico ambiental de alternativas y evaluación ambiental de las licencias ambientales, abordados en el Anexo 3.

Vale mencionar que tratar como un sólo concepto la Valoración de Costos Ambientales y la valoración de los bienes y servicios ambientales (como indicador de costo de gestión), puede llevar a limitar el alcance y modificar la naturaleza que tienen el principio de “Valoración de Costos Ambientales” dentro de la gestión fiscal, y segundo, al entender el dicho principio como una herramienta de gestión ambiental, se asume que la responsabilidad y cumplimiento del mismo, solo se encuentra en cabeza de los organismos que hacen gestión fiscal y que están a cargo del desarrollo e implementación de la política ambiental del país, lo cual no es correcto, pues dicho principio, según la Constitución Política de Colombia, está asignado a la gestión fiscal del Estado, no solo a una parte relativa a la gestión ambiental.

Con el objetivo de cualificar una gestión ambiental soportada en la valoración de los bienes y servicios ambientales, en necesario llevar a cabo por lo menos dos actividades que se han venido aplazando: primero, se debe gestionar la deuda histórica existente en cuanto a la construcción de un inventario o línea de base que dé cuenta del estado actual de los bienes y servicios ambientales del país, y segundo, es relevante contar con un instrumento uniforme tanto en términos técnicos y económicos como institucionales y

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gubernamentales que permita establecer directrices claras en materia de Valoración Económica Ambiental. Estos elementos son indispensables para encaminar una valoración adecuada de los impactos ambientales y las alternativas de restauración, conservación y aprovechamiento en lógica para lograr niveles óptimos de desarrollo que no sean depredadores.

De acuerdo con lo expresado sobre el ordenamiento jurídico colombiano relacionado a la gestión ambiental del territorio y el significado de la gestión fiscal del Estado y el concepto de principio de Valoración de Costos Ambientales, podemos establecer que el ámbito de definición crítica de los procedimientos de valoración aun es incipiente en el país, por lo cual, dentro del siguiente apartado haremos una exposición ligera pero profunda, sobre los contenidos mínimos que debería tener la discusión de las técnicas y los conceptos sobre los cuales se soporte una política de valoración de los bienes y servicios ambientales en Colombia

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3. Marco conceptual del valor de la naturaleza y del costo ambiental

En las últimas décadas se ha despertado un enorme interés por entender los orígenes y las causas de la degradación ambiental, se han buscado respuestas a través de diferentes disciplinas sobre cómo se deberían usar los recursos para la producción de bienes y servicios de mercado sin comprometer el bienestar de las generaciones actuales y futuras. En todo este debate han surgido nuevos enfoques teóricos para estudiar estos fenómenos y para tratar de brindar soluciones desde diferentes perspectivas.

Desde el punto de vista financiero, ramas especializadas como la economía ambiental y la economía ecológica han surgido con la finalidad de analizar los problemas de degradación ambiental, la primera desde la perspectiva de la escasez de los recursos naturales y la segunda desde el análisis de la inconmensurabilidad de los ecosistemas y su abordaje desde la complejidad. Alrededor de estas dos disciplinas se han realizados los debates y las discusiones sobre el valor de la naturaleza y la manera en que se interpreta su importancia para las actividades económicas, sociales y culturales.

La economía ambiental, fundamentada en la teoría neoclásica, se concentra en estudiar cada una de las diversas facetas de la relación que existe entre la calidad ambiental y el comportamiento económico de los individuos y grupos; estudia la forma en que el sistema económico configura incentivos económicos en formas que conducen a la degradación o mejoramiento del medio ambiente; reconoce la existencia de problemas importantes en la medición de beneficios y costos derivados de los cambios en la calidad ambiental, sobre todos los de naturaleza intangible (o no mercadeables); busca soluciones a través de la ampliación del mercado o la creación de nuevos para eliminar las distorsiones generadas por las actividades económicas que generan degradación del medio ambiente representado por el Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos (Field, 1995), entre otros aspectos.

Por otra parte, la economía ecológica se caracteriza por tener un fuerte énfasis interdisciplinario que proviene de la necesidad de estudiar las relaciones existentes entre los ecosistemas y el sistema económico (Foladori y Pierri, 2005). Así mismo, es llamada la ciencia de la gestión sostenible o el estudio y valoración de la sostenibilidad, la cual ha propiciado un campo de estudio interdisciplinario que integra los sistemas ambientales, sociales y económicos que examinan el valor económico de productos y servicios conectados a la economía, los cuales son sostenidos por un flujo de energía y materiales en el ambiente natural. La economía ecológica adopta un enfoque pluralista del valor, advirtiendo que existen diversos lenguajes e indicadores que van más allá de los valores monetarios (Martínez, 2013).

En el presente Capítulo, se indican los conceptos y teorías que soportan la valoración económica de los bienes y servicios ambientales, a partir de las diferencias entre la concepción defendida por la economía ambiental y la apuesta hecha desde la economía ecológica, en lógica de la naturaleza y el alcance que debería tener la idea de valorar el ambiente en general y la herramienta o instrumento de valoración en particular. Se presenta la valoración desde la concepción de la economía neoclásica, que no es más que el soporte teórico de la economía ambiental, se presentan las definiciones principales que giran en torno al concepto de costo ambiental, como son las fallas del mercado y específicamente el concepto de externalidad como insumos fundamentales para abordar la aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales.

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3.1 Enfoques conceptuales del valor de la naturaleza y su valoración

La visión de la economía ambiental respecto al entorno natural es la más difundida a nivel internacional, apoyada y promocionada desde organismos multilaterales (y desde el gobierno en Colombia), este enfoque promueve la concepción del ambiente como un elemento destinado especialmente a beneficiar a los humanos desde el punto de vista material –que en otras palabras se resume como una visión utilitarista y antropocéntrica–, y deja por fuera otras manifestaciones de su importancia o dimensiones de análisis.

En este sentido, el enfoque desde el punto de vista económico podría quedarse corto al tratar de abordar la complejidad de lo ambiental, de manera que se hacen necesarios enfoques que, desde otros puntos de vista y con sus propios métodos e indicadores, den cuenta de la intrincada relación entre el bienestar de las personas y el bienestar de los ecosistemas.

Bajo el concepto de que otras miradas son posibles, los enfoques inter y transdisciplinarios37 han logrado establecer otras formas de evidenciar la importancia vital de los ecosistemas de todo tipo, reconociendo su complejidad –entendida no como una dificultad para el conocimiento, sino como la posibilidad de especialización de muchos procesos para lograr la adaptación de la vida a las condiciones cambiantes del mundo–; así como su importancia en la determinación de la cultura y de las comunidades que cohabitan con ella.

Por esta razón, esta sección pretende dar a conocer brevemente enfoques pluralistas de la valoración ambiental, que podrían complementar el entendimiento conceptual y práctico de los ecosistemas en Colombia y las diferentes relaciones naturaleza-cultura que se presentan en el país, de manera que la Contraloría General de la República, en adelante CGR, pueda abordar la vigilancia y el control con herramientas más amplias que le permitan identificar acciones que puedan ir en contra de dichas relaciones, redundando en pérdida de bienestar y del patrimonio de la sociedad colombiana.

Las visiones alternativas de la valoración se pueden agrupar de acuerdo con el punto de partida de cada una, lo cual es un elemento diferenciador entre cada visión, y les confiere un abordaje diferente dentro del conocimiento de las mencionadas relaciones naturaleza-cultura. El Gráfico 1 esquematiza estas visiones y sus puntos de partida evidenciando su complementariedad para la toma de decisiones.

Gráfico 1. Marco para la valoración de las funciones, bienes y servicios de los ecosistemas

Fuente: modificado de (Groot, Wilson y Boumans, 2002).

37 La transdisciplinariedad es un esquema cognitivo que permite “atravesar” las disciplinas, o el espacio entre dos dimensiones donde se evidencia un constante flujo de información, pero que no se ocupa de los métodos (Peñuela, 2005).

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A continuación, se describen brevemente estas alternativas, las cuales permiten evidenciar una mirada diferente de las posibilidades de la valoración.

3.1.1. Valoración desde la perspectiva ecológica

La perspectiva ecológica se aparta del punto de partida antropocéntrico y se enfoca en la valoración basada en la importancia de la integridad de las capacidades de regulación y funciones de hábitat de los ecosistemas; así como en los parámetros ecosistémicos como complejidad, diversidad y rareza (Groot et ál., 2002). Este enfoque permite valorar la naturaleza en función de su existencia y funcionamiento, sin que para ello se consideren los beneficios que los humanos derivan de ella.

Adicionalmente, la valoración desde la perspectiva ecológica también considera los límites naturales que enmarcan el funcionamiento de los ecosistemas; es decir, los niveles máximos o mínimos en los que los ecosistemas pueden ofrecer los Servicios Ecosistémicos (valor de seguridad), considerando su resiliencia, entre otros atributos (Anderies y Janssen, 2013). El Gráfico 2 evidencia este enfoque.

Gráfico 2. Valores ecológicos como base del valor de los Servicios Ecosistémicos

Fuente: IAvH, 2014

En otras palabras, la valoración ecológica no considera valores monetarios, sino los valores ecológicos dentro de los umbrales críticos para la sostenibilidad del sistema ecológico analizado, aislándose del posible efecto en el que las personas que no dependan tanto de estos sistemas les asignen valores mínimos, o les asignen valores sesgados por su capacidad económica, ignorando los valores de sostenibilidad ecológica.

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Una diferencia sustancial entre la valoración ecológica y la económica, consiste en que la valoración económica se restringe a la valoración individual basada en las preferencias del individuo que valora, por ejemplo, un valor posible de un bosque es la madera que se pueda extraer, o incluso la recreación en un proceso individual en el caso de la valoración económica. Sin embargo, otros valores relacionados con la multifuncionalidad del bosque que pueden ser más comunales no están bien definidos en las funciones de preferencia o tienen impactos interpersonales sustanciales (Anderies y Janssen, 2013), por lo que la valoración ecológica resultante no corresponderá, en este caso, a la suma de los valores personales independientes sobre la importancia del bosque.

Uno de los métodos para estimar el valor desde el punto de vista ecológico, es la aplicación de los análisis de metabolismo, el cual se expresa como el conjunto de procesos por medio de los cuales los seres humanos organizados en sociedad, independientemente de su situación en el espacio (formación social) y en el tiempo (momento histórico), se apropian, circulan, transforman, consumen y excretan, materiales y/o energías provenientes del mundo natural (Toledo, 2008). Este análisis de intercambios permite estimar los flujos ecológicos –en términos de materiales y energía– que ingresan y salen de un sistema.

Existen otras formas de medición del valor ecológico, como la huella hídrica o la huella de carbono, que expresan la cantidad de agua o de gases efecto invernadero que se usan o se emiten por efecto directo e indirecto de un individuo, una actividad o una organización (Castiblanco, 2015). No obstante, las dificultades para la medición de sus indicadores y la especificidad de los términos utilizados hacen que su uso como medición del valor económico no sea adoptado masivamente.

3.1.2 Valoración desde la perspectiva sociocultural

La valoración desde la perspectiva sociocultural pretende evidenciar la importancia que tienen los ecosistemas y el entorno natural en la determinación de la cultura y las formas de construcción de territorio de las diferentes comunidades humanas. Ésta implica tácitamente la valoración indirecta y reciproca de la naturaleza como soporte de elementos no materiales, generalmente intangibles, de los sistemas sociales, constituyendo un grupo de aspectos complejos que están muy distantes de ser incluidos en el razonamiento de la economía de mercados (Rodríguez, 2010).

Este enfoque de valoración desarrolla inicialmente el concepto de sistema socioecológico –que será retomado más adelante como unidad de análisis para la propuesta de valoración integral de la biodiversidad–, el cual integra la perspectiva ecológica, socio-cultural y económica del valor, conceptualiza al ser humano como parte de la naturaleza, con el fin de visibilizar los vínculos que existen entre los sistemas naturales y el bienestar humano a través de los servicios de los ecosistemas (Palomo, et ál., 2012). El Gráfico 3 esquematiza este enfoque.

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Gráfico 3. Diagrama conceptual de los elementos que componen un sistema socioecológico

Fuente: Palomo et ál., 2012)

Como parte del concepto socio-ecológico, el sistema sociocultural está compuesto por los individuos, los grupos locales y las instituciones a mayor escala, así como por las relaciones que se establecen entre ellos. Este sistema se beneficia de los servicios generados por el ecosistema, y desarrolla acciones (pesca, agricultura, etc.) o intervenciones (restauración, conservación, etc.) que modifican directa o indirectamente el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas (Martín-López, et ál., 2009).

Dichos beneficios que obtiene el sistema, se refieren a las manifestaciones culturales de las relaciones que se establecen con el entorno natural. De acuerdo con Chiesura y De Groot (2003); así como De Groot, Wilson y Boumans (2002), los beneficios se pueden agrupar de la siguiente manera:

• La naturaleza es la principal fuente de inspiración para las expresiones artísticas y folclóricas, en las que no se tiene en cuenta o es muy poca la información cuantitativa que demuestra esta transferencia de valor desde la naturaleza a las sociedades.

• Los ecosistemas naturales tienen un importante valor como lugar donde las personas se recrean, se relajan y llevan a cabo actividades turísticas y ecoturísticas.

• La naturaleza posee un significado de continuidad de la información histórica, el cual se expresan a través de la ética y el valor de la herencia histórica. También los lugares naturales tienen un valor religioso y espiritual.

• La categoría de la información está dirigida a la importancia y a lo irremplazable de las funciones naturales para el cumplimiento de las necesidades sociales como la salud mental, la educación y la identidad social.

• Los recursos naturales son el punto de partida y el vínculo centrar a partir de los cuales se establecen lazos sociales que provienen de la satisfacción de necesidades como la nutrición, la salud y la educación y generan relaciones familiares, comerciales, normativas, de cooperación, etc.

• Los ecosistemas naturales proveen de inagotables oportunidades para estudios naturales y para la investigación.

• La información estética de paisajes y la belleza de la naturaleza puede tener una relativa importancia económica, cuando influyen en el precio de algunos bienes como la finca raíz (Chiesura y De Groot, 2003; Groot et ál., 2002)

Debido a su naturaleza individual y colectiva –la cual permite la acumulación de los beneficios a nivel personal y comunitario– y a la evolución de las estructuras sociales –que deriva en la generación de normas, creencias y comportamientos–; la

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estimación de los valores socio-culturales se logra a través de la interpretación en términos de significancia, significados, percepciones y asociaciones cualitativas, mediante el apoyo de las ciencias sociológicas y psicológicas para analizar la importancia de los ecosistemas naturales y sus funciones para las sociedades humanas (Chiesura y De Groot, 2003)

3.1.3 Valoración desde la perspectiva de la economía neoclásica

La economía neoclásica es un área dentro de la economía, o una escuela económica basada en el análisis marginalista38 y en el equilibrio de la oferta y demanda. Entre los supuestos del enfoque neoclásico está que el comportamiento económico surge del comportamiento agregado de todos los individuos de un mercado, que son racionales porque tratan de maximizar su utilidad o ganancias mediante elecciones de sus preferencias, las cuales pueden ser identificadas y asociadas con un valor (Maya-Muñoz, 1993). En las siguientes líneas se abordarán los conceptos, supuestos y soportes técnicos que utiliza la economía ambiental para asignarle valor a la naturaleza, cuyo soporte teórico se encuentra en la economía neoclásica.

3.1.3.1 El Capital Natural y su valor

El Capital Natural (CN) se relaciona con el stock o inventario de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables, y los Servicios Ecosistémicos representados por los servicios de provisión, regulación, soporte y culturales, con que cuenta un territorio. Se podría hablar de valor del Capital Natural como el valor de los recursos naturales, entendido en términos del concepto de capital como “un recurso que genera riqueza”. Entonces, cuando se conserva o restaura un recurso natural o ecosistema se está manteniendo o incrementando el valor del Capital Natural, lo cual se expresa en términos de mejoras en el bienestar social.

El concepto de Capital Natural se formaliza a principios de los años 90. Uno de los primeros trabajos que se conoce, estuvo a cargo de Costanza y Daly (1992), en el que se define Capital Natural como todos los stocks de la naturaleza que producen un flujo sostenible de valiosos bienes y servicios útiles o renta natural a lo largo del tiempo. Por ejemplo, una reserva o población de árboles o peces proveen un flujo o una producción anual de nuevos árboles o peces. La reserva que produce el flujo sostenible es el Capital Natural (Capital Natural Colombia, 2017).

Estos servicios, de los que hablan Costanza y Daly (1992), se definen como Servicios Ecosistémicos (SE), que son todas aquellas condiciones y procesos mediante los cuales los ecosistemas naturales y las especies que los conforman sostienen y satisfacen las necesidades y el bienestar humano.

Por su parte, la definición de valor en economía ambiental ha sido extendida para ir más allá del valor convencional de mercado (Freeman et ál., 2014), definen el Valor Económico Total (VET) de un recurso, como el valor presente de la sumatoria de valores de usos más valores de uso del sistema ambiente-recursos. Estos autores nombran al Capital Natural un “sistema ambiente-recursos”, compuesto por un conjunto de atributos ambientales con una función de producción conjunta de bienes y servicios ambientales usados y disfrutados por la sociedad.

El Valor Económico total (VET), se encuentra expresado a través del concepto de Disposición a Pagar (DAP)39.En otras palabras, el valor del Capital Natural puede identificarse con la manifestación de la importancia relativa que le asigna una persona o un grupo de personas al considerar sus relaciones y dependencia con el mismo. A partir de lo propuesto por Freeman, et ál. (2014), se presenta el Gráfico 4, para el VET en donde se aprecian los diferentes tipos de valores que hacen parte de este valor total.

38 El análisis marginalista corresponde al el estudio de las decisiones en el margen, que resultan de pequeños cambios en la actividad(Krugman y Wells, 2008), normalmente, corresponden a cambios en una unidad.

39 La Disposición a Pagar (DAP) es la voluntad de pago de un individuo expresada a través de la máxima cantidad de dinero que está sacrificar con a finalidad de contar con los derechos a acceder al uso de algo (valor de uso activo); o en algunas situaciones, a garantizar la existencia de algo (valor de uso pasivo).

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Gráfico 4. Clasificación de valores del VET.

Fuente: presente estudio.

A continuación, se presentan las principales definiciones en torno al concepto del VET según Freeman et ál (2014):

• Valor de Uso Directo (VUD): es la máxima DAP por usar un recurso natural en la actualidad (o en el presente).

• Valor de Uso Indirecto por funciones de los ecosistemas (VUI): es la máxima DAP por asegurar la oferta de los servicios ambientales en el presente, por ejemplo, aseguramiento de la oferta del recurso hídrico, regulación de inundaciones, regulación del clima.

• Valor de Opción (VOP): es la máxima DAP por asegurar el uso del recurso natural en el futuro.

• Valor de Altruismo (VA): es la máxima DAP por asegurar la conservación de un recurso natural motivado en la simpatía que se apoya sobre valores de bondad, caridad y solidaridad.

• Valor de Existencia Puro (VEP): es la máxima DAP por asegurar que un recurso natural no se extinga, por ejemplo, máxima DAP por asegurar que no desaparezca el delfín rosado de la región amazónica.

• Valor de Cuasi Existencia (VCE): es la máxima DAP por asegurar que un recurso se disminuya en cantidad, por ejemplo, máxima DAP por asegurar que no se reduzca la población del delfín rosado de la región amazónica.

• Valor de Legado o por altruismo (VL): es la máxima DAP por asegurar que el recurso exista para las futuras generaciones.

• Valor Vicario o filantrópico (VV): es la máxima DAP de un individuo por asegurar que otros individuos de la sociedad siguen derivando bienestar y felicidad del uso de los recursos.

Todos los valores del VET se pueden expresar en términos de una DAP, lo importante a tener en cuenta es que cada definición de las descritas anteriormente tendrá su propio valor en función del conjunto de

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amenidades o atributos propios y de la cantidad y calidad que tenga el Capital Natural en el momento en que se esté desarrollando el ejercicio del cálculo del valor. En el caso específico de los Servicios Ecosistémicos (SE), el VET de estos dependerá del valor asignado por las personas que perciben bienestar del uso directo o indirecto, presente o futuro y el no uso de estos servicios.

De esta manera, se habla de apreciación en el Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos cuando las acciones de conservación y restauración impactan positivamente sus niveles tanto en cantidad, como en calidad; esto dará origen a un beneficio ambiental con posibilidades de ser medido en términos monetarios. En cambio, cuando las actividades antrópicas que se desarrollen tengan un impacto negativo sobre las dotaciones de Capital Natural y Servicios Ecosistémicos, entendidas como una reducción en la cantidad y calidad, se producirá un costo ambiental con implicaciones de pérdida en bienestar para la sociedad, la cual también podría ser medida en términos monetarios.

3.1.3.2. Fallas del mercado

Para hablar de fallas del mercado es importante inicialmente hablar del mercado y su capacidad de asignación de recursos escasos. Partiendo del hecho de que siempre habrá disyuntivas en torno a qué producir, cuánto producir, qué consumir y cuánto consumir, el mercado provee un sistema de precios eficientes, en donde la propiedad de simetría del precio40 hace que los agentes económicos se pongan de acuerdo en cuanto a los niveles de bienes y servicios que se deben demandar y los que se deben ofrecer en el mercado.

La eficiencia económica, generada por los mercados, tiene que ver con la asignación de los recursos a sus mejores usos. Considerando como “mejores usos” todos aquellos que generan los “mayores valores económicos”41. Este concepto está expresado en términos de asignaciones eficientes en el sentido de Pareto. Una asignación eficiente será un punto “Óptimo de Pareto” si al alcanzar un nivel máximo de bienestar económico, la sociedad ha agotado las ganancias derivadas del intercambio. En términos de evaluación de políticas públicas, este punto es llamado “primer mejor”. Para alcanzar la condición de Óptimo de Pareto es muy importante la existencia de mercados competitivos42. Sin embargo, dichos mercados también resultan incapaces de generar asignaciones eficientes de algunos bienes y/o servicios. Es aquí donde surge el término “fallas del mercado”.

Una falla de mercado ocurre cuando el mercado fracasa en asignar eficientemente un recurso o no es capaz de hacer que, en el proceso de asignación del recurso, se valore adecuadamente y se genere una cantidad y precio de equilibrio.

La justificación que proporcionan algunos economistas43 es que los mercados fracasan en asignar de manera eficiente bienes y servicios cuando estos últimos tienen características de bienes públicos, cuando se encuentra presente el problema de las externalidades y cuando se tienen problemas de información. Todo esto conduce a asignaciones no eficientes en el sentido de Pareto que producen pérdidas en el bienestar económico de la sociedad. Este problema se presenta con mucha frecuencia en asignaciones de recursos naturales y ambientales. La consecuencia final de ineficiencia derivada de la asignación de usos inadecuados (es decir, cuando no se maximiza el bienestar neto de la sociedad) se manifiesta en una degradación y agotamiento del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos.

40 Un bien de mercado, llamado también bien mercadeables, es un bien que se caracteriza por contar con un precio simétrico, por ejemplo los precios de bienes manufacturados, en donde el costo marginal de producir una unidad es igual al beneficio marginal de consumir una unidad (CMg = P* = BMg), cuando se alcanza el precio de equilibrio, se encuentra la cantidad comprada y vendida en el mercado que maximiza los excedentes económicos, conocidos con el nombre de excedentes de consumidores y excedentes de productores.

41 Sin embargo, se debe aclarar que esto solo se cumple para bienes mercadeables que se caracterizan por ser rivales, excluyentes y divisibles. 42 Un mercado es competitivo cuando existe eficiencia en el consumo, en la producción y en el producto combinado. Esta condición es muy

importante para alcanzar un punto de equilibrio en la economía. 43 Por ejemplo, Baumol y Oates (1988), Field (1995), Hanley, Shogren y White (1997) y Kolstad (2000).

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A continuación, se definen brevemente las fallas de mercado mencionadas anteriormente: los bienes públicos, las externalidades y las asimetrías de información.

A. Bienes públicos

Un bien público es un bien cuya naturaleza implica que no es rival ni excluyente en su uso o consumo, es decir que si está disponible para una persona, automáticamente lo está para las demás. Un bien o servicio ambiental es considerado un bien público puro si su consumo es no rival y no excluyente. Samuelson (1954) menciona que un bien es público puro si está disponible para todos los individuos y si el consumo de una persona no reduce el consumo de otra.

La no rivalidad es una característica de los bienes públicos que implica que el costo marginal social de ofrecer el bien a un individuo adicional es cero. Por consiguiente, no existe un conjunto de precios que cumpla con la eficiencia de Pareto y que haga efectiva la exclusión de alguien que pueda acceder a disfrutar de los beneficios marginales producto del consumo del bien público.

Una persona es un polizón o "free rider", cuando ésta no puede ser excluida de los beneficios generados por los servicios que provee un bien público puro. Es decir, la persona disfruta del bien y se apropia de beneficios sin pagar por estos o sin contribuir a su mantenimiento. Por consiguiente, existe una mala asignación del bien o servicio ambiental lejos de ser como los bienes privados donde las condiciones de uso rival y excluyente son mantenidas.

El análisis de los bienes públicos es importante porque el Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos son esencialmente bienes públicos. Si se purifica el aire para una persona en una zona donde opera una empresa minera, automáticamente se purifica el aire para todos los que residen en esa zona o región.

Un ejemplo de bien público son los bosques tropicales que pueden proveen bienes y Servicios Ecosistémicos a las economías locales. Entre otros, se pueden mencionar servicios como la provisión de sustancias químicas, maderas; la regulación de régimen de lluvias, regulación de erosión de suelo, regulación del clima, soporte y hábitat de especies silvestres y el reciclaje de nutrientes.

Los bosques también proveen diferentes tipos de Servicios Ecosistémicos para la economía global. Como ejemplo de estos servicios se puede citar el caso de la biodiversidad, la cual genera beneficios no rivales globales, la relación de ecosistemas y las reducciones de gases de efecto invernadero. Un ecosistema, en general, puede proveer flujos de Servicios Ecosistémicos de naturaleza pública que ayudan a la economía en las actividades de producción y consumo.

B. Externalidades

Son impactos directos o indirectos, no controlables, producidos por un agente o unos agentes económicos que afectan el bienestar de otro u otros agentes en la economía. Estos impactos se producen por fuera de los mercados, por esta razón no es posible poder solucionarlas (o internalizarlas), con el mecanismo convencional de mercado. Se reconocen diferentes tipos de clasificación de externalidades:

• Externalidades en el consumo y externalidades en la producción: si el agente produce la externalidad en una actividad de consumo, se dice que la actividad tiene origen en el consumo de un bien y/o servicio. El caso más frecuente de externalidad en el consumo se presenta cuando los hogares consumen bienes y producen residuos sólidos. Los residuos sólidos al ser producidos y enviados a otra ubicación están transfiriendo todo el riesgo ambiental que podrían generar en el lugar donde se produjo la externalidad.

En cambio, las externalidades en la producción se presentan cuando, como resultado de un proceso de producción, una empresa produce un producto y genera desechos, residuos o contaminación que

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va a parar al ambiente. Este es un caso típico de transferencia de riesgo ambiental que se produce como resultado de que el mercado convencional es incapaz de asignar eficientemente los niveles de contaminación producidos por las empresas.

• Externalidades negativas y positivas: las externalidades negativas son las más comunes y se producen cuando los impactos indirectos de las actividades de producción o de consumo de unos agentes económicos afectan el bienestar de otros hogares o las ganancias de otras empresas. Estas externalidades son precisamente las que generan diversos tipos de costos ambientales en la economía, afectando el bienestar de diversos grupos de agentes económicos en la sociedad.

En una externalidad ambiental negativa intervienen dos tipos de agentes, un agente generador del daño (que en últimas es el agente que genera el costo ambiental) y un agente receptor del daño (que recibe todas las consecuencias negativas producidas por la externalidad) que es el que asume en gran parte el costo ambiental producido. Un ejemplo, de externalidad ambiental negativa se presenta en el caso de afectación de vecinos de un relleno sanitario. Estas personas, al tener una ubicación próxima al relleno, son receptores de todos los impactos indirectos negativos producidos por los residuos sólidos, generando costos de externalidades relacionados con su salud, con la afectación de sus propiedades, con la afectación del recurso hídrico y con la afectación de amenidades del entorno cruciales para el soporte de la vida.

Por otra parte, las externalidades positivas se dan cuando la acción de un agente económico sea consumidor o productor, genera impactos benéficos sobre otros consumidor y productores en la sociedad. Ejemplos de externalidades positivas se pueden mencionar los casos de los finqueros que invierten en obras de conservación de suelo o de protección del bosque natural para incrementar la productividad o disponibilidad de recursos en sus fincas. Al implementar esas actividades los finqueros están generando externalidades positivas que son beneficios ambientales indirectos para los agentes económicos que viven en la zona e incluso para todos los agentes de un país o del planeta, como es el caso de restauración de zonas de bosques naturales.

En una externalidad ambiental positiva intervienen dos tipos de agentes, un agente generador de la externalidad positiva y un agente beneficiario de la externalidad positiva. Un ejemplo clásico de esto es el campesino o agricultor que conserva componentes ambientales en su predio, al conservar estos elementos de Capital Natural asegura una serie de beneficios ambientales que en su mayoría son intangibles, pero que representan beneficios reales para otros agentes económicos.

C. Asimetría en la información

Los problemas de información se refieren a lo que ocurre cuando una persona en una transacción no tiene información completa acerca de las acciones que emprenden los otros individuos o el tipo (característica) de una segunda persona. Un ejemplo de información asimétrica puede darse cuando un asegurado sabe más acerca de su nivel de comportamiento preventivo que el asegurador, o un vendedor sabe más acerca de la calidad de un producto que el comprador. Stiglitz (1989), menciona que sin información completa, los mercados deberían ser incompletos y podrían fallar en la tarea de asignación eficiente de los recursos. Básicamente, existen dos tipos de problemas de información asimétrica

• Riesgos morales: estos surgen cuando las acciones de una primera persona no son observables por una segunda persona. Los riesgos morales crean problemas relacionados con la asignación eficiente

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del Capital Natural y de los Servicios Ecosistémicos. Cuando los reguladores no pueden monitorear las acciones de los agentes contaminadores y degradadores de los ecosistemas, estos últimos tienen un incentivo a evadir los controles ambientales ya que con esto los agentes contaminadores pueden evitar pagar los costos de reducción de la contaminación y recibir una parte de los beneficios de esta. Ignorando el caso de las externalidades transferibles, el individuo tiene un incentivo económico para reducir su esfuerzo de control de la contaminación por debajo de lo que exige la entidad reguladora.

• Selección adversa: existe cuando una persona no puede identificar el tipo o característica de una segunda persona. Este problema es muy frecuente en el caso de eco productos que son elaborados con prácticas menos dañinas al medio ambiente. La producción sostenible de productos de bosques tropicales es un ejemplo de este tipo de actividad. El problema con estos productos es que por lo general tienen un precio mayor debido a su mayor nivel de calidad.

Con la revisión de estos temas se tiene pleno dominio de las herramientas conceptuales más importantes para entender el concepto de costos ambientales en sus diferentes dimensiones e interpretaciones.

3.2 Aproximación conceptual del costo ambiental

Debido a la necesidad de establecer el proceso especializado de auditoría de costos ambientales, resulta necesario realizar una aproximación al concepto de costo ambiental con el fin de delimitar, en las acciones de gestión ambiental, qué se interpreta como costo y quiénes son los agentes involucrados en la generación de este tipo de pagos o pérdidas relacionadas con la calidad ambiental. A continuación, se exponen las definiciones más importantes a tener en cuenta, partiendo desde la ciencia económica hacia la Economía Ambiental, y por último, se realiza una reflexión, análisis y apuesta conceptual del costo ambiental.

3.2.1 Definición de costo desde la perspectiva económica

Para poder tener claridad sobre el concepto de costo ambiental, es importante inicialmente explorar el concepto de costo tal cual como se interpreta en la ciencia económica. En términos convencionales de un mercado, el costo es el gasto económico que representa la fabricación de un producto o la prestación de un servicio. Una empresa, al destinar recursos a la producción de un bien incurre en un costo de oportunidad. El costo de oportunidad de algo es aquello a lo que se renuncia para conseguir otra cosa. Los costos de producción de una empresa incluyen todos los costos de oportunidad derivados de la producción de bienes y servicios. Al determinar el costo de producción, se puede establecer el precio de venta al público del bien en cuestión (Mankiw, 2012).

Las firmas toman sus decisiones de producción basadas en los recursos invertidos para producir bienes. Todas las firmas, para producir bienes, desde el punto de vista económico, asumen varios tipos de costos. En torno al término “costo” giran los siguientes conceptos:

• Costos de oportunidad: costos correspondientes a las oportunidades que se pierden cuando no se utilizan los recursos de la firma para el fin para el que tienen más valor.

• Costos irrecuperables (o costos hundidos): son gastos de la firma que no se pueden recuperar una vez que se realizan.

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• Costo total: valor de mercado de los insumos y/o factores que utiliza una firma. El costo total de producir las diferentes cantidades de producto es el costo de todos los factores de producción utilizados.

• Costos fijos: costos de todos los factores que no varían cuando varía el nivel de producción en el corto plazo.

• Costos variables: costos totales de los factores de producción variables en cada uno de los niveles de producción.

• Costo marginal: variación que experimenta el costo total cuando la producción varía en una unidad. El costo marginal privado es el costo invertido por una firma en la producción de una unidad adicional del bien.

Todas estas definiciones de costo sirven para dimensionar el monto de recursos que se debe destinar para producir un bien de mercado. Veremos en secciones posteriores, como este concepto se tiene que adaptar para poder representar costos que se manifiestan por fuera de los mercados, como los costos ambientales.

3.2.2 Costo de externalidades y costo social

El costo de una externalidad es el costo indirecto asociado con los impactos indirectos producidos por la externalidad que afectan las funciones y objetivos de otros agentes. Son costos que se producen por fuera de los mercados y su importancia radica en que junto con los costos privados de producción, dan lugar al costo social.

El costo social está compuesto por el costo privado más el costo de la externalidad. Para tener una idea más precisa de los componentes del costo social es importante saber que éste se obtiene al sumar de tres tipos de costos:

• Costos privados: medidos en términos de los recursos sacrificados para producir un bien y/o servicio de mercado.

• Costos de oportunidad: asumidos por otros agentes que se ven afectados al no contar con los recursos sacrificados para producir otros tipos de bienes y/o servicios de mercado.

• Costo de externalidad: entendido como la monetización de los impactos negativos indirectos producidos por la producción del bien y/o servicio de mercado. Este costo es asumido tanto por hogares como otras empresas que son receptoras de los impactos negativos producidos por la externalidad.

Estos tres tipos de costos pueden ser expresados en términos marginales, es decir, pueden ser expresados en términos de unidades adicionales producidas. Tanto los costos marginales privados, como los costos marginales de la externalidad, así como los costos marginales sociales tienen pendiente positiva indicando que a medida que se incremente el nivel de producción de un bien y/o servicio, será mayor el nivel de estos costos. La representación gráfica del costo marginal de la externalidad y del costo social se muestra en la Gráfico 5.

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Gráfico 5. Costo de externalidad y costo social asociado con el proceso de producción de un bien

Fuente: adaptado de Field (1994).

Como se aprecia en el anterior Gráfico, el costo marginal de la externalidad se va incrementando a medida que se incremente la cantidad producida. Luego el costo social, equivalente a la suma del costo privado más el costo de la externalidad, se puede apreciar como una curva con pendiente positiva ubicada por encima de la curva de costo marginal de producción o curva de oferta del producto. Al considerar el verdadero costo de producir algo, teniendo como referencia de verdadero costo (el costo social), se nota que la cantidad de producto ofrecida y consumida en el mercado, se ve disminuida como un efecto de la internalización de los costos de las externalidades ambientales.

Luego, la reflexión que se debe tener en cuenta es que el concepto de costo social se vuelve un punto de referencia clave cuando se quiere hacer una labor efectiva de internalización de costos sociales en las diferentes actividades desarrolladas en la economía. La función de control y vigilancia de la CGR deberá considerar este costo dentro de sus actividades de auditoría, de manera que identifique las acciones u omisiones que lo generen y logre reducir su incidencia en el bienestar social.

3.2.3 Reflexiones acerca del costo ambiental

El costo ambiental como concepto ha sido abordado a partir de la disciplina de la Economía Ambiental mediante clasificaciones o tipologías que lo conforman o elementos de valor que están asociados a su comprensión. En este numeral se realizará una revisión general de las tipologías que comprenden el costo ambiental, se harán algunas apreciaciones en torno a su delimitación y al final del Capítulo se presentará la definición de costo ambiental que se plantea como soporte a los objetivos del procedimiento especializado de auditoría basada en el principio de Valoración de Costos Ambientales.

Un costo ambiental podría interpretarse como la pérdida de flujos de bienes y servicios directos e indirectos que pueden ser consumidos por varias generaciones en el presente y en el futuro. En el Gráfico 6, se pueden

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observar los elementos que configuran el Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos, los cuales hacen parte de una unidad que se puede definir en torno al concepto de paisaje –que se usa como ejemplo en este caso– y que agrupa una serie de diferentes tipos de bienes y servicios ambientales generadores de valores tangibles e intangibles. Es por esta razón que es importante la identificación de los componentes afectados en el momento de estimar un costo ambiental, para conocer qué es lo que se está afectando del Capital Natural y de los Servicios Ecosistémicos en términos de una reducción en su disponibilidad para la sociedad.

Gráfico 6. Elementos de valor del Capital Natural que pueden ser afectados e interpretados como un costo ambiental

Fuente: adaptado de Goetz et ál (2005)

Por su parte, en el Gráfico 7 se plantea otro ejemplo que permite apreciar cómo las empresas en su objetivo de percibir mayores beneficios indirectos terminan generando un impacto económico negativo a la economía al introducir especies invasoras a un región o país. La incapacidad del mercado en poder internalizar todos los tipos de costos ambientales externos producidos hace que las empresas sigan con su comportamiento no óptimo y no eficiente desde el punto de vista social.

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Gráfico 7. Ejemplo de costos ambientales relacionados con la degradación ambiental.

Fuente: Pimentel et ál (2001 y 2005).

Otra clasificación interesante presentada por Iturria (2017), es la realizada por el Whistler Centre for Business and the Arts, que distingue los costos ambientales según sean internos o externos a la empresa y que se pueden extender, guardando las diferencias, a la gestión ambiental general (Tabla 4).

Tabla 4. Costos ambientales externos e internos

Costos Ambientales Externos

Ejemplos

•Agotamiento Agotamiento

•Daños e impacto antiestéticos

•Aire residual y emisiones de agua

•Disposición de desechos a largo plazo

•Efectos en la salud no compensados

•Cambios en la calidad de vida local

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Costos Ambientales Internos

Costos ambientales directos o indirectos Costos ambientales inciertos o intangibles

Ejemplo Ejemplo

•Administración de desechos.

•Costos u obligaciones de remediación.

•I&D orientado ambientalmente.

•Mantenimiento relacionado ambientalmente.

•Costos de remediación o compensación futura incierta.

•Riesgos a los que se está expuesto por futuros cambios reguladores.

•Salud y satisfacción de los empleados.

•Activos de conocimiento ambiental.

•Sostenibilidad de entradas de materias primas.

•Riesgo de activos deteriorados.

Fuente: extraído de: Administración ambiental en las organizaciones. Rol del contador gerencial. IFAC-FMAC-1998 Citado por Iturria (2017).

Por otra parte, con la finalidad de hacer seguimiento a los esfuerzos realizados por los hogares, las empresas y el gobierno en términos de inversiones para el control de la contaminación ambiental y la restauración y conservación del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos es necesario contar con subdivisiones del concepto de costo ambiental. Hansen y Mowen (2007), clasifican los costos ambientales en cuatro grandes grupos, que se describen a continuación.

A. Costos de prevención ambiental: gastos para prevenir la producción de contaminantes o residuos que pudieran ocasionar daños al medio ambiente.

Algunos ejemplos de costos de prevención ambiental son:

• Evaluación y selección de proveedores.

• Diseño de productos y de procesos para reducir o para eliminar los contaminantes.

• Auditorías de riesgos ambientales.

• Reciclaje de productos.

• Obtención de la certificación ISO 14001

• entre otros.

B. Costos de detección ambiental: costos de actividades que se han ejecutado para determinar si los productos, los procesos y otras actividades dentro de la empresa están en cumplimiento con los estándares ambientales apropiados. Estos estándares se encuentran referidos a leyes por parte de los gobiernos, normas voluntarias (ISO 14000) desarrolladas por la International Standars Organization (ISO) y políticas ambientales desarrolladas por la administración de las empresas o instituciones.

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Como ejemplos de costos de detección ambiental se pueden citar:

• Auditorías de actividades ambientales.

• Inspección de productos y procesos.

• Realización de pruebas de contaminación.

• Medición de los niveles de contaminación, entre otros.

C. Costos de fallas ambientales internas: gastos incurridos debido a que las actividades desempeñadas por la empresa produjeron contaminantes y residuos que aún no se han descargado al ambiente. Se tienen como ejemplos:

• Equipos que minimizan o eliminan la contaminación.

• Tratamiento y desecho de materiales tóxicos.

• Instalaciones con permiso para producir contaminantes.

• Reciclaje de residuos.

D. Costos de fallas ambientales externas: gastos derivados de actividades realizadas después de descargar los contaminantes y los residuos en el ambiente. Estos se dividen en:

1. Costos de fallas externas realizados: son los que la empresa lleva a cabo y que paga. Por ejemplo, limpieza de un río, contaminación o recuperación de suelos contaminados.

2. Costos de fallas externas no realizados (sociales): son los costos ocasionados por la empresa pero éstos suceden y se pagan por partes externas a la empresa. Éstos a su vez se dividen en:

Costos que resultan de la degradación ambiental.

Costos asociados con el impacto adverso sobre la propiedad o el bienestar de los individuos.

Como ejemplos se pueden citar:

• Pérdida de un río para ser aprovechado en ecoturismo.

• Daños a ecosistemas por el vertimiento de residuos sólidos y contaminantes.

• Incremento en el número de enfermedades asociadas con la contaminación del aire.

• Afectación de atributos ambientales en predios urbanos y rurales.

De acuerdo a los elementos planteados, se interpreta que la categoría de costos y de costo ambiental involucra una serie de conceptos asociados a la perspectiva a la cual se haga referencia para determinar la cantidad que se da, se pierde o se paga por algo o por la ausencia de ese algo, interpretado como la pérdida o ganancia de calidad ambiental. A partir de la consideración de todos los conceptos y términos técnicos presentados anteriormente, se pueden hacer las siguientes afirmaciones en torno al concepto de costo ambiental:

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• Un costo ambiental se genera cuando se reduce la cantidad o en calidad del Capital Natural y de Servicios Ecosistémicos para un grupo de personas o para toda la sociedad.

• Un costo ambiental se puede estimar en términos de la reducción en el VET del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos.

• Un costo ambiental revela la verdadera magnitud de la depreciación del Capital Natural y de los servicios, debido a que representa el costo de las externalidades (costos indirectos) producidos por fuera de los mercados convencionales.

• Un costo ambiental se medirá de forma correcta siempre y cuando se tenga en cuenta como punto de referencia para su medición el concepto de costo social.

• Un costo ambiental inconmesurable es el que se produce por fuera de los mercados convencionales y ese es el tipo de costo que se debería internalizar a través de las regulaciones ambientales si se busca como objetivo la maximización del bienestar social.

• Un costo ambiental es diferente de un costo de abatimiento, esto debido a que el último, solo representa la cantidad de recursos financieros que se deben invertir desde el punto de vista del contaminador para abatir la contaminación o minimizar la degradación ambiental que produce.

• Un costo ambiental puede llegar a convertirse en un pasivo ambiental cuando no se haga efectivamente la labor de internalización del costo social, ya sea porque no se tienen derechos de propiedad claros para asignar la responsabilidad del daño ambiental, o porque el costo ambiental producido provenga de la afectación de tipos de Capital Natural irreversibles y únicos.

• Un costo ambiental puede ser internalizado si se aplica el principio del que contamina paga al agente generador del daño ambiental.

• Un costo ambiental puede ser prevenido si se aplica el principio precautorio al agente potencial generador de daños ambientales.

• Un costo ambiental será expresado en su límite inferior si solo se toman en cuenta los costos asociados con la gestión ambiental.

En la Gráfico 8 se esquematiza la conceptualización del costo ambiental que fue desarrollada.

Gráfico 8. Esquema conceptual del costo ambiental


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En el Gráfico se evidencia que, aunque el concepto de costo ambiental puede ser analizado desde diferentes perspectivas, es muy claro también que la descripción que lo aterriza al tema del control y vigilancia es el que considera las externalidades, puesto que este costo considera los elementos ecosistémicos afectados por el daño, así como los costos en que incurren los privados para su atención; estos dos elementos conjugados dan cabida al costo social, que es el que asume la sociedad como un todo, por las acciones que generan afectaciones ambientales.

De la misma manera, la inclusión de la dimensión legal del costo ambiental (que incluye las multas y sanciones) hace parte del costo ambiental a tener en cuenta, puesto que estas dos acciones representan las posibilidades que existen desde la ley –que en el caso colombiano corresponde a la Ley 1333 de 2009- para actuar frente a los infractores o generadores del daño con el fin de desestimular las actuaciones calificadas como ilícitas en la gestión ambiental.

Con la claridad sobre las diferentes clasificaciones de costos que se pueden asociar como ambiental, se puede considerar que el costo ambiental más importante, desde el punto de vista de la maximización del bienestar social, de la calidad de vida de las personas y de la conservación y recuperación del Capital Natural y de los servicios, son los costos ambientales expresados en términos de externalidades que llegan a convertirse en costos sociales hacia el futuro. En el caso de las funciones de control y vigilancia de la CGR, esta medición representa información valiosa que le permite abordar acciones eficientes frente a su responsabilidad sobre el cuidado del Capital Natural del país y el bienestar de la población.

Para fines de la presente consultoría, y tomando como punto de partida los análisis y revisiones realizadas, se plantea la siguiente definición de costo ambiental:

Toda aquella erogación o pérdida, expresada en costos de oportunidad privados o sociales, en que incurren las empresas, comunidades y/o entidades reguladoras para prevenir y/o controlar el deterioro del Capital Natural causado por acciones relacionadas con el uso, aprovechamiento o

explotación de este.

A manera de conclusión, el concepto de costo ambiental es amplio e incluye tanto las erogaciones en prevención y control, como el valor económico del deterioro del Capital Natural y la reducción del bienestar social relacionado con este deterioro. Esta conceptualización es importante en el marco del diseño del procedimiento especializado de auditoría puesto que, al partir necesariamente del principio de VCA, el costo ambiental es un elemento fundamental que define en gran medida el alcance del procedimiento, el ámbito de aplicación e, inclusive, algunos de los criterios para la definición de su aplicación dentro de la función de control y vigilancia de la CGR.

Conceptualizar el costo ambiental y comprenderlo en sus subdivisiones, permite ofrecer un marco de actuación a la Contraloría en sus procesos de auditoría, al comprender sus dimensiones facilitando el análisis del área temática objeto de estudio respecto al deterioro del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos asociados, de manera que se incluyan las dimensiones necesarias para su abordaje.

Adicionalmente, el resultado de esta sección permite identificar las posibles acciones que puedan generar este tipo de costos como punto de control en el diseño del procedimiento especializado de auditoría. Esto se hace posible al asociarlo al análisis de actores y funciones que se realizará como punto de partida para el procedimiento.

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Finalmente, con lo expuesto hasta este punto tenemos un referente para entender cuál es la dimensión que es de resorte abordar por parte de la CGR en ejercicio de su competencia de control de la gestión fiscal con enfoque en el principio de Valoración de Costos Ambientales, el paso siguiente está en definir los alcances de las herramientas de valoración planteadas como instrumentos económicos en procura de otorgar un valor dentro del mercado a los costos ambientales.

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4. Marco metodológico de la Valoración Económica Ambiental

Independiente del nivel de ingresos de las personas, de su religión y de otras características relevantes, las personas hoy en día consideran que es importante conservar y proteger el ambiente debido a los innumerables beneficios que se obtienen de él. Esta manera de pensar es buena si se tiene en cuenta que la catástrofe ambiental que enfrentamos hoy se debe fundamentalmente a la creencia de que el ambiente era abundante e inagotable y que como tal, podía usarse sin establecer ningún límite.

No es suficiente con saber que existen preferencias sociales por políticas públicas para la conservación, recuperación y preservación del ambiente. Se necesita saber además cuánto está dispuesta a sacrificar la sociedad para lograr el objetivo de manejo sostenible del ambiente. Este sacrificio representa un costo de oportunidad que se puede manifestar a través de la cuantificación de costos económicos. Es así como la Valoración Económica Ambiental ocupa un lugar clave al proveer evidencia cuantitativa sobre los costos sociales de uso y acceso a los bienes y servicios ambientales y así tomar la mejor decisión para la sociedad, las generaciones presentes y las futuras.

El problema radica en lograr asignar los valores cuantitativos que recojan las categorías de valores individuales y colectivos de los Servicios Ecosistémicos y que se encuentren acordes con la relevancia social y ecológica para garantizar la sostenibilidad de estos. Entendida esta necesidad, en el presente Capítulo se relacionan, de manera preliminar, algunos aspectos metodológicos de la valoración económica de costos ambientales. Estos, en últimas, serán insumos que se desarrollarán con mayor detalle en la medida que se delimite la profundidad de articulación del principio de costos ambientales en el diseño del procedimiento especializado.

4.1 Valoración económica ambiental desde la perspectiva neoclásica

El enfoque neoclásico de la valoración económica, está basado en la posibilidad de medir en unidades monetarias los beneficios de una mejora ambiental o las afectaciones causadas al medio ambiente. No obstante, como se ha mencionado en el capítulo conceptual del documento, dadas las características de bien público y de presencia de externalidades, los recursos naturales se caracterizan en la mayoría de los casos por no contar con un precio de mercado aun cuando tenga un valor. Los servicios de hábitat de especies, regulación hídrica y del clima, paisaje y absorción de CO2 son algunos de los servicios que pueden tener precios por encima de los que puede proveer el mercado, por consiguiente, la Valoración Económica Ambiental juega un importante rol al estimar el valor de estos servicios para su correcta asignación.

Debido a que lo mejor para una persona o un grupo de personas en la economía no siempre es lo mejor para la sociedad en su conjunto, la Valoración Económica Ambiental se aplica para estimar beneficios y costos económicos ambientales que ayuden a tomar decisiones de uso ambientalmente sostenibles bajo esquemas de costo-efectividad. Para que la sociedad maximice su bienestar derivado del uso eficiente del medio ambiente, cada recurso debería asignarse al uso que genere los mayores beneficios sociales netos en valor presente, es decir, asignarse al uso que genere la mayor diferencia entre beneficios y costos totales económicos ambientales. Dado lo anterior, la Valoración Económica Ambiental es clave para expresar los impactos ambientales derivados del uso de los recursos naturales y ambientales en términos monetarios y así poder generar evidencia objetiva que despeje la incertidumbre en torno al nivel de recursos que debe destinar la sociedad para el control de la degradación ambiental y la protección del Capital Natural.

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Como se expuso en el enfoque de valor desde la economía neoclásica, el valor de la naturaleza está supeditado a las percepciones subjetivas de los individuos y su comportamiento en los mercados convencionales, por lo tanto, tiene sentido tratar de descubrir el valor asociado a los recursos naturales, específicamente los bienes y los servicios que prestan a los individuos, utilizando para ello la misma lógica que emplea el sistema de mercado para valorar el resto de los bienes y servicios privados (Azqueta, 2002). De esta forma, lo que plantea la Economía Ambiental es la posibilidad de utilizar la lógica inherente al sistema de mercados para aplicarla al ámbito del medio ambiente, y descubrir así tanto el valor del mismo, en términos de calidad ambiental a la que la sociedad desearía encaminarse.

De acuerdo a lo anterior, Azqueta (1994) plantea que el mercado asigna valor a las cosas a partir de la información que proyectan sobre este todos los consumidores y productores. El concepto clave es la disposición a pagar directamente por un bien o la disponibilidad a aceptar en el caso de los oferentes. El mercado es entonces un sistema que procesa información sobre lo que la gente quiere y lo que está dispuesta a sacrificar para obtenerlo. Para entender los mecanismos de cuantificación de la importancia de la naturaleza en términos monetarios, la economía plantea el estudio del comportamiento de los individuos en mercados conexos a los Servicios Ecosistémicos objeto de valoración, así como la creación de mercados hipotéticos y la simulación de las preferencias de los individuos ante situaciones de mejora o detrimento de la calidad ambiental, representados en las medidas del bienestar individual.

De esta forma, la Valoración Económica Ambiental juega un papel clave en la cuantificación del valor de las afectaciones ambientales, sean estas positivas y/o negativas. Como se dijo antes, no sólo importa saber que el medio ambiente es valioso, sino también saber qué tan valioso es para saber cuál es el valor del ambiente como Capital Natural en la economía y así poder tener idea de cuál debe ser el valor de su depreciación para manejarlo de manera sostenible y sustentable en el tiempo.

Entonces, se puede decir que la Valoración Económica Ambiental sirve para estimar valores monetarios del medio ambiente más allá del rol que juegan los precios de mercado y que esta información es útil como insumo para el análisis, diseño y evaluación de políticas públicas de protección ambiental y de control y regulación de la degradación ambiental. En esta línea de exposición, el qué se mide en términos económicos, con qué se mide y cómo se lleva a cabo, serán los temas a abordar en los siguientes apartes del documento.

En las siguientes líneas se plantean de manera general los lineamientos metodológicos para la implementación de ejercicios de Valoración de Costos Ambientales, resaltando que la profundidad de la revisión resulta suficiente en la medida en que los detalles técnicos (económicos y econométricos), serán requeridos en la medida que se establezca la profundidad de los puntos de control para el diseño del procedimiento especializado de auditoría. Para tal fin, se cuenta con la información requerida que aportan los manuales, guías y referencias bibliográficas que en materia metodológica se han publicado a nivel internacional, y de la cual se hace una reseña y recorrido en el Anexo 4.

4.1.1 ¿Qué valorar, con qué valorar y cómo valorar?

Cuando la meta es la valoración de un costo ambiental, se debe partir de la medición del cambio en el bienestar asociado con la modificación en la calidad o cantidad ambiental. Es decir, se debe medir el cambio en los stocks de Capital Natural y Servicios Ecosistémicos teniendo en cuenta las funciones que proveen beneficios a las personas y al ecosistema mismo44, que se verán disminuidos en valor, con el empeoramiento en la cantidad y/o calidad ambiental.

44 Dado que los ecosistemas tienen valores de existencia, los mismos tienen un valor intrínseco que depende del grado de unicidad, irreversibilidad y resiliencia propios de cada tipo de ecosistema y de su funcionalidad (servicios ecosistémicos).

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Las funciones que brindan los Servicios Ecosistémicos a la economía, mencionadas en el enfoque del valor económico total, generan niveles de bienestar o utilidad para las personas y las empresas; sin embargo, la presencia de externalidades y las características de bienes públicos de estos servicios hacen que el mercado fracase en su asignación eficiente debido a la incapacidad de los precios –entendidos como señales de mercado– de representar fielmente la intensidad de las preferencias de las personas (Hanemann, 1984). Por esta razón, al valorar el ambiente a través del mercado existe siempre el riesgo de obtener subvaloración de los mismos.

Lo que interesa valorar es la pérdida en el valor asignado por las personas a los Servicios Ecosistémicos, de tal manera que es muy importante contar con información sobre la cantidad y calidad del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos en la línea base; sin esta información es imposible medir el cambio en el Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos y, por ende, medir el cambio en el valor de los recursos, (Champ et ál, 2017).

El valor asignado es determinado por los trade off y la sustituibilidad que asignan las personas en el momento que se hace la elección. Este valor es el indicado debido a que la Valoración de Costos Ambientales de naturaleza no mercadeable se hace con la finalidad de contar con medidas del costo de oportunidad de los individuos y el costo de oportunidad de la sociedad originado por la pérdida de bienestar social En otras palabras, la Valoración de Costos Ambientales debe referirse a las preferencias de las personas (expresadas en términos individuales y sociales), a las restricciones de ingresos, a la sustituibilidad entre bienes (disyuntivas) y las coyunturas económicas, ambientales y sociales vigentes en el momento que se desarrollen los ejercicios de valoración económica de costos ambientales (Champ et ál, 2017).

La valoración se debe desarrollar siguiendo rutas metodológicas diseñadas y validadas a nivel mundial. Se debe procurar aprovechar al máximo la acumulación de experiencia en el desarrollo de estudios de valoración económica de costos ambientales de tal manera que las estimaciones representen una proxy del costo social producido más que una proxy del costo privado de la contaminación.

Para desarrollar un ejercicio de Valoración de Costos Ambientales, se debe identificar el Servicio Ecosistémico afectado por la degradación ambiental. Los flujos de Servicios Ecosistémicos pueden afectar el bienestar de las personas de las siguientes formas, (Freeman, 2003):

• A través de cambios en los precios de los bienes que compran en los mercados. Al incluir los costos de la contaminación ambiental dentro de los costos de producción, el precio de los bienes sube.

• A través de cambios en los precios de los factores de producción que poseen. A mayor degradación ambiental mayores costos de producción de los insumos o menores retornos.

• A través de cambios en las cantidades o calidades de bienes no mercadeables que consumen directamente las personas. Este es el caso de la provisión de calidad de aire, o de agua, o de ambientes naturales para el disfrute.

• A través de cambios en los niveles de riesgo que enfrentan las personas. A mayor contaminación ambiental mayor probabilidad de enfermarse o de morir. Esto se manifiesta en términos de cambios en las probabilidades de morbilidad o mortalidad.

Debido a la importancia del valor estimado en términos de la generación de evidencia para la toma de decisión sobre el uso eficiente del entorno natural, la identificación de los cambios en los flujos de servicios ocasionados por el cambio en la calidad o cantidad ambiental es un aspecto crucial en la primera etapa de ejecución del estudio de valoración.

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Un recurso natural puede ofrecer bienes y servicios en el presente que se pueden valorar directamente en el mercado. Este sería el caso, por ejemplo, de la madera proveniente de un bosque que se puede vender a un precio determinado. Por otra parte, el bosque también puede servir como sitio para desarrollar actividades recreativas al aire libre, en este caso se estaría generando un valor de uso directo. Pero también se pueden obtener otros tipos de servicios indirectos que se expresan en términos de las funciones del ecosistema. Siguiendo el ejemplo del bosque, el mismo genera la provisión de servicios de regulación de la erosión, de regulación de inundaciones, de regulación del clima o la provisión de hábitat para especies. Todos estos servicios serían valorados a partir de la disponibilidad a pagar de las personas por garantizar la provisión no interrumpida de tales servicios. Incluso algunos de estos servicios, como el caso de la fijación de gases de efecto invernadero que mitigan los impactos negativos del cambio climático generan beneficios para todos los habitantes del planeta que se expresarían también en términos de disponibilidad a pagar.

Por otra parte, están los valores de no uso generados por motivaciones diferentes al uso directo o indirecto del recurso. Estas motivaciones se pueden originar por un pensamiento del individuo en torno a una responsabilidad de preservar el medio ambiente para las futuras generaciones y otras razones no fundamentadas en el argumento del uso. Unos de los valores más importantes dentro del enfoque del valor de no uso es el valor de existencia, los cuales fueron ampliamente explicados en el numeral 3.1.3.1.

A manera de ejemplo, se presentan a continuación dos esquemas para la modelación de la calidad de agua y calidad de aire planteados por Freeman (2003) en los cuales se evidencia la clasificación e identificación de los Servicios Ecosistémicos, los cambios en el flujo de estos y las categorías de valor involucradas, con el fin de orientar la Valoración Económica Ambiental de los costos asociados a los cambios en la calidad o cantidad de los Servicios Ecosistémicos. Estos esquemas se presentan en las Gráficos 9 y 10 a continuación:

Gráfico 9. Ejemplo de medición de cambios en calidad ambiental y estimación de valores: énfasis en el recurso hídrico.

Fuente: Freeman (2003), Freeman et ál (2014).

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Como se aprecia en la Gráfico 9, los cambios en la calidad ambiental comienzan a producirse con el vertimiento de contaminantes al agua, estos contaminantes en exceso (una mayor cantidad que la que puede biodegradar naturalmente el cuerpo de agua) comienzan a generar un impacto negativo que se refleja en una disminución de la oferta de los flujos de Servicios Ecosistémicos disponibles para las personas.

Estos cambios en la calidad ambiental se pueden medir a partir de indicadores físicos, químicos y biológicos, que luego se pueden relacionar con los cambios en los usos que asignan las personas al ambiente natural, en este caso a los cuerpos de agua naturales. Al final, los cambios en los niveles de los flujos de Servicios Ecosistémicos se pueden representar en términos monetarios, representando así el valor económico de las afectaciones ambientales provocadas por el vertimiento de contaminantes al agua o el beneficio de mejorar la calidad ambiental en el caso de reducir los niveles de contaminantes. Para el caso de la calidad del aire, se tiene una dinámica parecida. Este caso se presenta en la Gráfico 10.

Gráfico 10. Ejemplo de medición de cambios en calidad ambiental y estimación de valores: énfasis en el recurso aire.

Fuente: Freeman (2003), Freeman et ál (2014)

4.1.2 Tipos de valores de flujos de bienes y servicios ambientales

Desde el concepto neoclásico, el valor económico de un recurso natural y/o ambiental es la sumatoria del valor presente descontado de todos los flujos de servicios ofrecidos a la sociedad. Como se mencionó en la sección anterior, existen flujos directos e indirectos que pueden ser preferidos por la sociedad en el presente o en el futuro por siguientes generaciones, así como no se pueden desconocer los valores de no uso, cuando el ecosistema o el elemento natural valorado presenta características con un grado de irreversibilidad alto.

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Aquí el concepto que adquiere un significado importante es el de Valor Económico Total -VET-, presentado en el numeral 3.1.3.1, de donde se originan los procesos de estimación de valores económicos, (Bateman et ál, 2004). La importancia del VET como concepto de valor se centra en el hecho de que cualquier tipo de recurso natural y/o ambiental se caracteriza por tener otros valores diferentes al valor de uso directo. La inclusión de estos valores evitaría la subestimación del verdadero valor del sistema ambiente-recursos. Con lo anterior se evita llegar a patrones de usos ineficientes de estos recursos por problemas de subvaloración. Bateman et. ál. (2004), indican que la suma neta de las disponibilidades a pagar o de las disponibilidades a aceptar definen el VET de cualquier cambio generado por modificaciones en el entorno natural. Estas medidas se interpretan como la suma de los valores de uso y de no uso (valor pasivo) originadas a partir del cambio.

Todos los tipos de valores presentados en la Gráfico 11, se encuentran expresados en términos de la máxima disposición a pagar. Por otra parte, en correspondencia con la anterior definición también habla del valor económico total de un recurso natural y/o ambiental como la suma de los valores de uso y de no uso45 . Los valores de uso a su vez se clasifican en valores de uso directo, indirecto (funcionales) y valores de opción. Dentro de los valores de no uso se tiene el Valor de Existencia Puro y el de Cuasi Existencia, el Valor de Legado, el Valor Vicario, todos estos basados en una motivación diferente del uso.

Gráfico 11. Valor económico total desde el enfoque de economía neoclásica Keynesiana

.

Fuente: Bateman et. ál. (2004), Cameron y Carson (1993), Braden y Kolstad (1998).

Referente al valor de no uso, se parte del hecho de que las personas pueden asignar un valor monetario a los recursos naturales, independientemente de que estos recursos se estén utilizando en el presente. Las personas pueden estar dispuestas a pagar para asegurar la supervivencia de especies en peligro, aunque ellas jamás lleguen a usar directa o indirectamente estas especies. Es decir, sabemos que hay un valor que se genera del uso y que lo podemos calcular. Entonces, la hipótesis que manejamos es el hecho de que las personas también pueden estar dispuestas a pagar por un recurso motivadas por algo diferente al uso. El valor de no uso puede representar la mayor parte del valor económico total para ciertos recursos. Este es el caso del valor de existencia de especies en extinción o de ecosistemas únicos con un alto grado de

45 El valor de no uso entendido como todos aquellos componentes del valor total que parecen ser independientes del uso.

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irreversibilidad. Cuando el valor de no uso es ignorado a la hora de elaborar políticas para manejo eficiente de recursos naturales, se deberían cometer serios errores en el proceso de evaluación que conducirían a esquemas de asignaciones ineficientes de estos recursos.

Krutilla (1967), en su famoso artículo Conservation Reconsidered es el primer autor que introduce los conceptos de Valor de Existencia y valor de no uso. El afirma que el valor de no uso puede aparecer debido a una razón relacionada con opciones de preservación para el uso futuro o una razón que relacione el legado del recurso a las generaciones futuras. Otros autores como Bockstael y McConell (2007), afirman que la noción de que un bien es valorado solo por la existencia, sin incluir el hecho de provisión de servicios in situ, es una definición que está lejos de ser vendida. Según este autor, en muchos casos, los recursos son valorados por sus usos. Por consiguiente, el valor de existencia se genera solamente cuando prevalecen nociones altruistas o de legado. El valor de uso es la última meta de preferencia que produce la demanda de existencia, aunque la existencia y el uso puedan ser experimentados por diferentes individuos. Al final Freeman (2003) y Freeman et ál (2014), concluyen que no existe una razón lógica que contradiga que un usuario de un recurso no deba mantener valores que son independientes del uso. Por esta razón, el valor de no uso es un componente valido y aceptado en muchos casos como el principal valor a estimar a la hora de tomar en cuenta la definición del valor económico total dentro de los estudios de valoración con el método de valoración contingente.

Volviendo a la definición de valor económico total, RAMSAR (1996), presenta una clasificación de los diferentes tipos de valores económicos de los humedales, en el cual se toma en cuenta el valor de no uso como uno de los principales valores a tener en cuenta a la hora de estimar el VET de un humedal. Esta clasificación se presenta en el Gráfico 12.

Gráfico 12. Valor económico de un humedal según Ramsar

Fuente: RAMSAR (1996).

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Por último, es importante tomar en cuenta que el proceso de estimación de medidas de bienestar con el método de valoración contingente para valorar el cambio en la calidad ambiental debe generar estimaciones que:

• Tengan consistencia teórica y aplicabilidad empírica.

• Sean aceptables y se encuentren expresadas en términos monetarios.

• Las medidas de bienestar estimadas se puedan relacionar con los criterios de elección de políticas.

En la siguiente sección se trabaja el tema “con qué valorar”, se habla de las diferentes metodologías usadas en la estimación de los valores económicos de naturaleza no mercadeable.

4.1.3 Metodologías para la Valoración Económica Ambiental

La clasificación más difundida de los enfoques o metodologías para la medición económica de los costos ambientales distingue claramente dos grandes grupos: métodos directos o de preferencias declaradas y métodos indirectos o de preferencias reveladas. De acuerdo con Azqueta (2002), los métodos que el análisis económico proporciona para la valoración del medio ambiente buscan descubrir qué importancia conceden las personas a las funciones que éste desempeña, y que ya fueron reconocidas como los Servicios Ecosistémicos en el apartado anterior. El problema, radica en que debido a que las funciones o los Servicios Ecosistémicos no cuentan con mercados definidos, los individuos no revelan explícitamente la importancia que le conceden a estos, se deben buscar caminos alternativos que descubran estas asignaciones de valor.

Uno de estos caminos consiste en la combinación tácita o relación que existe entre los servicios ambientales y los bienes de mercados convencionales. A partir de esta base es posible analizar cómo revelan las personas el valor de uso de los Servicios Ecosistémicos, estudiando el comportamiento de los mercados reales de los bienes con los que están relacionados. A esta alternativa se le reconoce como preferencias reveladas, pues la información del mercado ya contiene la importancia que le dan las personas a los Servicios Ecosistémicos, aunque sea de manera indirecta. Los métodos indirectos se desarrollaron como sustitutos para mercados con fallas y parten del hecho de que existen unas preferencias reveladas por parte de los individuos. Por lo tanto, si los consumidores pagan un precio por un bien, por lo menos ese será el valor que representará para ellos en términos de utilidad (Haab y McConell, 2002; Bateman et ál, 2004).

Cuando dichas relaciones entre los Servicios Ecosistémicos y los bienes de mercados reales no existen, las personas no descubren ni expresan en su comportamiento el valor que le asigna a los Servicios Ecosistémicos, en su dinámica, en los mercados reales. En tal sentido, los métodos de valoración directa o de preferencias declaradas que indagan específicamente por las preferencias de los individuos ante el cambio de la calidad o cantidad en la provisión de algún Servicio Ecosistémico, incluyendo Valores de uso y No Uso. La información para este enfoque se recolecta a partir de encuestas que plantean escenarios hipotéticos de valoración del bien.

Dixon y Pagiola et. ál. (2009) y Freeman (2003) presentan la siguiente clasificación de metodologías tomando en cuenta las preferencias y los tipos de valores a estimar (Gráfico 13).

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Gráfico 13. Clasificación de metodologías de valoración de bienes no mercadeables.

Fuente: Dixon y Pagiola et. ál. (2009) y Freeman (2003).

A continuación se realizará la descripción general de los métodos de valoración más representativos de cada uno de los enfoques planteados, entendiendo que para la valoración de un servicio no mercadeable, como el caso de un servicio ecosistémico, a partir de cualquier método, será muy fructífera en la medida en que se ejecuten correctamente los pasos de cada una de las metodologías, se cuente con los diseños adecuados de los modelos econométricos, se cuente con información completa y adecuada, así como el diseño muestral requerido, y se elaboren correctamente las herramientas de captura de información.

4.1.3.1 Métodos de valoración indirectos o de preferencias reveladas

De acuerdo con Azqueta (2002), los métodos indirectos se apoyan en las relaciones que se establecen en las funciones de producción, bien sea de bienes y servicios, bien sea de utilidad, entre los Servicios Ecosistémicos objeto de valoración y bienes y servicios o insumos productivos que se adquieren en el mercado, siendo estas relaciones de dos tipos: a) relaciones de complementariedad cuando el disfrute de los Servicios Ecosistémicos objeto de valoración requiere o se ve potenciado por el consumo de bienes privados; o b) relaciones de sustituibilidad que aparecen cuando los Servicios Ecosistémicos entran en la función de producción de bienes o servicios, o de utilidad, justo con otros insumos que pueden ser adquiridos en los mercados, y que podrían reemplazarlos en estas funciones.

+ Método de costos de viaje

El método del costo de viaje trata de estimar el valor económico de recursos naturales y ambientales que pueden brindar servicios de recreación a las personas, razón por la que es utilizado para valorar espacios

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naturales públicos como lagos, ríos, bosques y ecosistemas marinos, que brindan servicios de recreación y esparcimiento a las familias. Se fundamenta en el cálculo de los costos en que incurre un individuo (incluyendo el costo de oportunidad del tiempo) al disfrutar de los servicios recreativos de un lugar específico. En vista de que el uso de la calidad ambiental para la recreación y la diversión no posee un mercado definido, que permita obtener información sobre los precios o cantidades demandadas, la valoración se realiza indirectamente a través de mercados relacionados (mercado del transporte) (Castiblanco, 2008).

Los objetivos principales que persigue el método de costos de viaje son los siguientes (Castiblanco, 2008):

• Estimar el valor de uso de un bien ambiental; la persona que visita un lugar percibe un beneficio por las características ambientales que allí encuentra, en donde el costo del viaje es una expresión del valor de uso.

• Determinar el valor económico que la sociedad asigna a un recurso natural como consecuencia de cambios en el bienestar, debido a deterioros o mejoras de la calidad ambiental del recurso.

• Estimar la variación de la demanda del bien ambiental, traducida en el cambio en el número de visitas, ante cambios en el costo del viaje.

Las pautas metodológicas para la implementación de la valoración económica basada en costos de viaje pueden sintetizarse en los siguientes pasos (Gráfico 14).

Gráfico 14. Pautas para el desarrollo del método de valoración económica de costos de viaje


Método de función de producción:

El método de la función de producción de salud estima el valor económico de cambios en la calidad ambiental a través de los cambios generados en la salud de las personas. Este método se basa en el supuesto de que el bien ambiental o un recurso natural forma parte de una serie de factores que producen condiciones aptas para la salud humana; por consiguiente, cualquier cambio en el Servicio Ecosistémico afectará los niveles de salud percibidos, siendo cuantificados a través del número de casos identificados de morbilidad.

60


Bajo este método se quiere determinar la relación de sustituibilidad entre determinados Servicios Ecosistémicos y algunos bienes privados que tienen precio en los mercados, pero en los que el servicio a valorar forma parte de una determinada función de producción, y se pretende observar la reacción de los afectados o beneficiados ante cambios en su calidad o cantidad (Azqueta, 2002). Para este método pueden presentarse dos contextos diferentes (Azqueta, 2002).

• Función de producción de bienes y servicios: pretende medir el peso o importancia de un insumo natural como el aire, agua o suelo (y servicios asociados objeto de valoración) en la producción de bienes de consumo como los alimentos.

• Función de producción de utilidad (función de daño): en este caso, el Servicio Ecosistémico no solo influye en la función de producción de bienes de consumo, sino que también forma parte de otros elementos relacionados con el bienestar de los individuos, como la salud.

Los objetivos generales que persigue el método de función de producción se pueden sintetizar en:

• Evaluar los beneficios económicos de proyectos o políticas de mejoramiento ambiental que tienen influencia sobre el estatus de salud de las personas.

• Medir, a partir de la DAP de los ciudadanos, los beneficios sociales asociados a la reducción de la probabilidad de enfermarse debido a mejoras en la calidad ambiental.

• Medir, mediante la estimación de la Disposición a Aceptar (DAA), la pérdida en bienestar causada por un empeoramiento en el estatus de salud causado por una disminución en la calidad ambiental.

Método de precios hedónicos:

Por último, dentro del enfoque indirecto de valoración se encuentra el método de los precios hedónicos. Este método asume que el bien puede valorarse con base en sus características o atributos cualitativos. Es decir, el precio del bien está determinado fundamentalmente por un conjunto de atributos inherentes al bien y que este conjunto de atributos es justamente el que determina el precio del bien y no la cantidad que se pueda consumir.

Para Castiblanco (2008), el método de precios hedónicos establece una relación entre el precio de un bien heterogéneo y las características diferenciadoras que él contiene. Por ejemplo, cuando un consumidor adquiere un predio para vivienda, el individuo examina los atributos del predio tales como cualidades estructurales de la vivienda (área, número de cuartos, número de baños, calidad de los materiales, garaje, etc.) y las características del entorno (cercanía a las vías de acceso, a parques, supermercados, seguridad, calidad ambiental, entre otros.). Aunque varios de estos atributos no tienen precios de mercado, su valor está implícito en el precio total de la vivienda.

El alcance de la implementación del método de precios hedónicos puede resumirse en estos tres puntos (Castiblanco, 2008):

• Esta función nos va a permitir obtener los precios implícitos de cada una de las características de la vivienda.

• Podemos obtener el deseo de pagar por una reducción marginal de un daño ambiental o por un incremento marginal de un beneficio marginal.

• Estimar cambios en los valores debidos a cambios en la calidad ambiental o en las características de la zona de vivienda.

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Las pautas metodológicas para la implementación de la valoración económica basada en precios hedónicos pueden sintetizarse en los siguientes pasos (Gráfico 15).

Gráfico 15. Pautas para el desarrollo del método de valoración económica de precios hedónicos


4.1.3.2 Métodos de valoración directos o de preferencias declaradas

El enfoque de preferencias declaradas es ampliamente recomendado en situaciones ex ante, en donde, el supuesto de complementariedad débil no puede ser aplicado, o en el caso en que una gran parte del valor del recurso ambiental sea motivado por el no uso, por ejemplo, el valor de existencia o el valor de legado. Esta es la gran ventaja de los métodos de valoración directos, que permiten acercarse a la aproximación de los VNU de los recursos naturales.

El enfoque directo de valoración se encuentra representado principalmente por el Método de Valoración Contingente (MVC), llamado también método de construcción de mercados hipotéticos. Este método plantea la construcción hipotética o simulación del mercado del bien a valorar mediante el planteamiento de preguntas directas de disponibilidad a pagar a los individuos bajo situaciones hipotéticas. Estas preguntas buscan averiguar y construir las preferencias de los individuos por el bien ambiental y/o recurso natural. Esto significa, que el punto de partida de este método es la implementación de encuestas, entrevistas o cuestionarios que se realizan directamente a los individuos, a quienes se les indaga sobre su disponibilidad a pagar o disponibilidad a aceptar por algún perjuicio o beneficio en su nivel de percepción sobre la calidad ambiental del recurso a valorar.

Este enfoque surge como respuesta a la pregunta de cómo valorar servicios en situaciones en las que no existen aspectos observables que permitan estimar la curva de demanda por el servicio. Por ejemplo, el caso de la limpieza de un río, o el valor de una mejora en la calidad del aire que obviamente traerá un impacto positivo sobre el bienestar social.

También dentro de los métodos de elección se tienen la metodología Conjoint o de elección de múltiples atributos y el método de comparación de parejas. Es un método utilizado para estimar valores de no uso que se basa en el principio de que los productos, bienes, servicios o proyectos están compuestos por muchos atributos, es decir que cuando un individuo hace una elección toma en cuenta otras características además del precio (Johnston, 2005).

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Es muy importante considerar que la aplicación de las metodologías estará sujeta a la disponibilidad de información de calidad que permita, a partir de los diferentes procedimientos económicos, obtener medidas de valor consistentes con los principios teóricos y útiles en la práctica. Se debe tener en cuenta que con la aplicación de las metodologías de valoración, se obtiene una medida de valor que pueda ser válida, robusta y sin sesgo; solo de esta manera se estará haciendo un aporte significativo a la generación de información para la toma de decisiones en políticas ambientales.

4.2 Valoración económica integral

Como se ha visto, la valoración económica desde el punto de vista neoclásico es solo una de las aproximaciones al valor de los sistemas naturales, que parte desde el concepto práctico del valor de mercado –acudiendo a la concepción de que la gran mayoría de las personas están familiarizadas con el contexto económico– para estimar el valor de los beneficios que representa la naturaleza para las sociedades humanas. Sin embargo, también es evidente la existencia de valores más allá de lo monetario que escapan a este tipo de mediciones.

Frente a la necesidad de gestionar y tomar decisiones sobre los territorios, y las necesidades de vigilar y controlar dichas decisiones, es deseable contar con la mayor información posible que dé cuenta de la complejidad de las relaciones y la interdependencia de los sistemas ecológicos y sociales; logrando, de esta manera, un abordaje más comprehensivo de las condiciones ambientales, las causas y consecuencias de los impulsores de cambio y las posibilidades de adaptación y resiliencia de dichos sistemas, considerando sus umbrales o límites de modificación.

En este sentido, la meta consiste en la búsqueda de puentes conceptuales entre las ciencias ambientales para llenar los vacíos que una u otra presenten en sus métodos, recurriendo a la pluralidad de escalas de medición, a la participación de los actores involucrados o la representatividad de sus intereses, a las escalas temporales como factor de medida, al entendimiento de la integralidad y complejidad del ambiente y al principio de precaución frente a los límites de la conmensurabilidad de la naturaleza y la sociedad (Rodríguez, 2010).

En Colombia, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, como uno de los actores institucionales que acoge la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) destaca la integralidad como enfoque orientador, resaltando lo siguiente:

Por un lado, la integralidad se refiere a que la propuesta es vista como un proceso consolidado en un modelo operativo, en el cual los ejercicios de valoración como tal son una de las fases de este modelo; esta fase requiere de otras previas y posteriores: las primeras dan el contexto y permiten entender e interpretar los resultados de la valoración, y las subsiguientes admiten que el ejercicio valorativo como tal pueda aportar información e insertarse en procesos de gestión del territorio.

De otro lado, la integralidad también se refiere a la inclusión de atributos ecológicos y culturales del valor y no únicamente el monetario. Esto con el ánimo de contribuir, entre otras, a la toma decisiones que den cuenta de la multifuncionalidad de un ecosistema, lo cual puede no solo ser ecológicamente mejor, sino económicamente más beneficioso tanto para las comunidades locales como para la sociedad en su conjunto (IAvH, 2014).

Para hacer operativo este enfoque de integralidad, varios autores proponen inicialmente definir una unidad de análisis que permita identificar los actores del sistema –retomando e incorporando el concepto de

63


sistema socioecológico mencionado anteriormente, puesto que facilita el reconocimiento de las dinámicas espaciales y temporales del sistema y evidencia los elementos críticos de cada contexto (IAvH, 2014).

Estos sistemas complejos adaptativos, se definen como una entidad formada por unidades interdependientes que funcionan como un todo, y que presentan propiedades emergentes que nacen de las interacciones entre sus componentes, los cuales guardan estrechos vínculos y están interconectados por flujos biofísicos, económicos y socioculturales que operan a distintas escalas. Desde esta perspectiva sistémica, el “todo” es siempre mucho más que la suma de las partes (Vilardy y González, 2011). El Gráfico 16 presenta el modelo conceptual del sistema.

Gráfico 16. Modelo conceptual de un sistema complejo adaptativo

Fuente: Vilardy y González, 2011.

Siguiendo a Rodríguez (2010), dada la importancia de incorporar en los procesos de evaluación de las transformaciones ambientales los múltiples criterios de valoración de dichas transformaciones, el modelo de evaluación debe incluir información temática cuantitativa y cualitativa. De esta manera, los abordajes de Valoración Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistémicos (VIBSE) se proponen como una aproximación compuesta por valores complementarios que se estructuran en varios pasos, que se evidencian en la Tabla 5 .

64


Tabla 5. Resumen de etapas, fases, pasos y preguntas orientadoras para la valoración integral orientada a la gestión del territorio

Fase Etapa Pasos Preguntas orientadoras

Ges

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a. A

pres

tam

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o

1. Conformación espacio interinstitucional y un equipo interdisciplinario para la VIBSE

•¿Cuál es el modelo de gestión territorial en el área de estudio?

• ¿Qué proyectos relacionados con SE confluyen actualmente en el área de estudio?

• ¿Qué actores se identifican dentro de la gestión territorial?

• ¿Cuáles son los compromisos y aportes de cada actor en la VIBSE?

Valo

raci

ón

b. Id

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ón y

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ión

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2. Delimitación del sistema socioecológico

•¿Cuáles son las principales actividades productivas y los factores condicionantes en el área de estudio?

• ¿Cuáles son los actores que desarrollan las actividades socioproductivas y los capitales o activos involucrados?

• ¿De cuáles SE dependen (directa e indirectamente) las actividades socioproductivas en los SE?

• ¿Cuál es la actividad socioproductiva que genera mayor impacto en el SE?

• ¿Cuál es el SE que se ve más afectado por esta actividad?• ¿Cuál es el principal conflicto socioambiental actual en la

zona de estudio?

3. Análisis de información disponible para la VIBSE

•¿Cuál es la información disponible para el área de estudio en temas ecológicos, sociales, y de gestión territorial que sean claves para la VIBSE?

• ¿Cuál de esta información está representada cartográficamente?

4. Análisis del sistema social: actores y modelos de gobernanza

•¿Quiénes son los beneficiarios, usuarios de los SE?• ¿Quiénes afectan la provisión y el flujo de SE en el

territorio? • ¿Cuáles son los modelos de gobernanza asociados a los SE?

5. Análisis de las dimensiones socioeconómicas en relación a los servicios ecosistémicos

•¿Cuáles son los patrones espaciales de la densidad poblacional?

•¿Cómo es la distribución del ingreso?•¿Cuál es la posición relativa del área de estudio en

relación a indicadores como el NBI, ICV, PIB??•¿Cuáles son las tendencias del uso del suelo?•¿Cuáles son las tendencias del precio del suelo?•¿Cómo es la distribución y tenencia de la tierra?•¿Cuáles son las principales actividades productivas?

6. Caracterización del sistema ecológico

•¿Cuál son los ecosistemas relevantes en el área de estudio

•¿Cuál es el estado de los ecosistemas?•¿Cuáles son los atributos de la biodiversidad asociados a

ese ecosistema?

65


Fuente: CIEBREG, 2011.

Las valoraciones obtenidas con la aplicación del concepto y el procedimiento presentado son útiles a la hora de determinar afectaciones complejas que no tienen una única dimensión monetaria, sino que van más allá de ella, pudiendo afectar profundamente las relaciones naturaleza-cultura que existen y que, en muchas ocasiones implican la ocurrencia de conflictos ambientales (las cuales, en el caso colombiano, se han incrementado en los últimos años) (IAvH, 2014).

Valo

raci

ón

7. Análisis de trayectorias, conflictos y oportunidades socioambientales

•¿Cuáles son los eventos más importantes de tipo social y ambiental que determinan modelos de relación sociedad-naturaleza del sistema socioecológico?

•¿Cómo ha sido la dinámica de la gestión ambiental en el sistema socioecológico?

•¿Cuáles son los principales conflictos y oportunidades socioambientales presentes en el sistema socioecológico?

C. Id

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8. Identificación de SE con actores, su relación con los atributos de la biodiversidad y las dimensiones del bienestar

•¿Cuáles son los Servicios Ecosistémicos que identifican los actores?

•¿Cuáles son los atributos de la biodiversidad asociados a estos SE identificados por los actores?

•¿Cuáles son los medios de vida de los actores y su relación con los Servicios Ecosistémicos?

•¿Cuáles son los referentes de bienestar de los actores sociales?

•¿Cuáles son los Servicios Ecosistémicos asociados a los diferentes usos y coberturas del suelo?

9. Caracterización de los Servicios Ecosistémicos

•¿Cómo cuantificar los Servicios Ecosistémicos?•¿Cuál es el estado y tendencia de los Servicios

Ecosistémicos?•¿Cuáles son los principales impulsores de cambio de los

ecosistemas y Servicios Ecosistémicos asociados?•¿Cómo afectan los impulsores de cambio el conjunto de

Servicios Ecosistémicos? Trade offs y sinergias.•¿Cómo son las interacciones entre los Servicios

Ecosistémicos?•¿Cómo los cambios en coberturas y usos del suelo

afectan la provisión de los SE?

D. V

alor

ació

n de

los S

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cios

Ec

osis

tém

icos

10. Valoración ecológica, social y económica

•¿Cuáles son los Servicios Ecosistémicos más importantes (¿en términos de qué?) para los actores?

•¿Qué tipología de valor otorgan estos actores a los Servicios Ecosistémicos?

•¿Cuáles Servicios Ecosistémicos son más importantes desde el punto de vista ecológico?

•¿Qué opciones de manejo requieren indispensablemente una valoración monetaria de costos y beneficios?

•¿Cuáles son los costos y beneficios asociados a dichas alternativas de manejo?

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Su utilidad en el entendimiento de las relaciones entre las comunidades y su entorno natural, así como sus formas de gestión propias, sus necesidades y su cultura, pueden ser útiles a la función misional de vigilancia y control de la CGR, puesto que pueden generar información de base que serviría para generar alertas tempranas, complementando los ejercicios de observatorios de control de costos y conflictos ambientales, así como una mayor capacidad de entendimiento de los escenarios de vigilancia y control; permitiéndole ampliar su visión y su alcance dentro de su ejercicio constitucional.

Los enfoques presentados anteriormente se muestran como alternativas para complementar la visión muy simplificada de la valoración económica basada en un numerario monetario, considerando la realidad no lineal y compleja de los sistemas ecológicos, la diversidad de los sistemas socioculturales y las múltiples dimensiones de las relaciones naturaleza-cultura. Estas consideraciones generan apertura en la visión de dichos sistemas y ofrecen un análisis y entendimiento complementados frente a las necesidades de la gestión territorial y la toma de decisiones.

Sin embargo, la aplicación de dichos enfoques contiene implícitas algunas dificultades que hacen que su uso no sea muy común, debido a las diferentes limitantes temporales, espaciales, presupuestales e institucionales.

De acuerdo con el Instituto van Humboldt, la propuesta de VIBSE se desarrolla en un escenario donde se cuenta con el tiempo, los recursos y la disponibilidad institucional necesarios, entendiéndose ésta como un proceso que se apropia de un análisis de territorio y no solo de un producto o resultado numerario. Sin embargo, fases como la preparación no siempre son posibles por los tiempos que se manejan y los contextos locales, en estos casos se puede iniciar con la fase de caracterización del sistema socioecológico, así mismo, posterior a la fase de valoración, lo ideal sería tener una fase de escenarios que en esencia serían la base para la determinación de instrumentos de política (IAvH, 2014).

Otra de las dificultades que surgen al intentar aplicar alguno de los enfoques alternativos es la poca flexibilidad institucional frente a estas iniciativas, puesto que la mayoría del ordenamiento normativo concibe únicamente el análisis realizado a través de las herramientas de la Economía Ambiental –motivado también por organizaciones multilaterales con visión utilitarista de la naturaleza, como el caso de la OCDE–. Esta condición institucional desincentiva la aplicación de otras herramientas por fuera del marco mencionado, con lo cual muchos de los valores ecológicos y socioculturales permanecen en el desconocimiento, pudiendo llevar a un mayor ritmo en su deterioro.

A pesar de esto, es importante resaltar que la VIBSE provee una base conceptual e instrumental para el reconocimiento de diferentes actores y sus lenguajes de valoración. La integración de estos actores permite identificar conflictos y oportunidades, prioridades de intervención y vincula nuevos lenguajes en la gestión territorial (el relato y el dato) visibilizando actores que antes no participaban en la gestión (IAvH, 2014). Teniendo en cuenta estas características y las mencionadas anteriormente, se puede decir que los abordajes desde la valoración integral son el estado ideal respecto a la valoración del entorno natural para la toma de decisiones y, en el caso concreto de la CGR, de su ejercicio de control y vigilancia, puesto que brindan elementos que amplían la visión sobre los diferentes escenarios de la gestión territorial para la protección del patrimonio natural nacional y el control de aquellos procesos o actividades que puedan generar impactos adversos a estos escenarios.

Finalmente, habiendo concluido el ejercicio de conceptualización planteado en los Capítulos 3 y 4 del presente trabajo, teniendo claridad en relación con los conceptos y teorías que soportan la valoración como herramienta que permite establecer costos ambientales y, con ello dar aplicabilidad al principio de la gestión fiscal de “valoración de los costos ambientales”, daremos paso a exponer el marco conceptual y metodológico del control fiscal de la CGR, atendiendo al objeto de la presente consultoría, el cual está ligado a la competencia de control micro a través de los procedimientos de auditoría de la CGR.

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5. Marco conceptual y metodológico del control fiscal de la CGR

Para entender cómo incorporar el principio de Valoración de Costos Ambientales de manera acorde con los procedimientos de auditoría para el control fiscal que hace la CGR, además de tomar como base los conceptos y teorías sobre la valoración y sobre los costos ambientales, se hizo una revisión de los aspectos conceptuales de los procedimientos de auditoría y de las guías de auditoría (financiera, cumplimiento y desempeño). Por otra parte, se consideraron las normas ISSAI con enfoque ambiental para entender las directrices internacionales vigentes en materia de auditorías ambientales y vislumbrar elementos de análisis que puedan ser relevantes para el presente estudio.

5.1 El control fiscal de la CGR

El control fiscal está establecido desde la Constitución Política de 1991 y la ley como una función pública, que vigila la gestión fiscal y que hace parte de la economía pública. La Contraloría General de la República es la entidad encargada de cumplir la función autónoma e independiente de vigilar la gestión fiscal de la administración y de las entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, incluyendo a las entidades encargadas de la gestión ambiental de Colombia, por ello, se ejerce en los distintos niveles de administración nacional y cubre todos los sectores, etapas y actividades en los cuales se manejen recursos públicos.

En materia ambiental el control fiscal constituye un mecanismo de protección y conservación del ambiente, en lógica de que quienes ejercen gestión fiscal deben garantizar, bajo los principios de economía, eficiencia, equidad y Valoración de Costos Ambientales, el uso correcto y respetuoso del ambiente en procura de su conservación.

En Colombia, la Contraloría General de la República ha trabajado en la armonización de sus instrumentos de control fiscal con los parámetros Internacionales de las normas ISSAI. En este sentido, la Auditoría Integral en el ejercicio de la CGR se transformó en tres tipos de auditoría: financiera, de desempeño y de cumplimiento, cuyos parámetros se adoptan por medio de las siguientes resoluciones internas:

• ISSAI 100: Principios y Fundamentos, adoptada por medio de la Resolución Reglamentaria Orgánica RES-ORG-0012 de 2017 (24 de marzo de 2017).

• SSAI 200: Guía de Auditoría Financiera, adoptada por medio de la Resolución Reglamentaria Orgánica 0012 de 2017 (24 de marzo de 2017).

• ISSAI 300: Guía de Auditoría de Desempeño, adoptada por medio de la Resolución Orgánica RES-ORG-0015 de 2017 (21 de junio de 2017).

• SSAI 400: Guía de Auditoría de Cumplimiento, adoptada por medio de la Resolución Orgánica REG-ORG-0014-2017 (14 de junio de 2017).

Estas guías sustentan los procedimientos de auditoría que desarrolla la CGR y el objetivo de la consultoría es identificar criterios para realizar auditorías que incluyan el principio de Valoración de Costos Ambientales en el control fiscal, en armonía con los procedimientos establecidos internamente por la CGR.

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Para este análisis, es importante considerar que la auditoría que hace la Contraloría General de la República tiene un enfoque basado en riesgos, a partir del conocimiento del sujeto de control fiscal.

Las tres guías de auditoría se soportan conceptualmente en la Resolución Orgánica RES-ORG-012-2017 “Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR en el marco de las Normas de Auditoría de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI)”. El Anexo 5 recopila los conceptos relevantes para entender el proceso de auditoría que realiza la CGR y representa la base conceptual que soporta las tres guías de auditoría. Las diferencias representativas se observan en el enfoque que adquiere cada una según el tema a evaluar (financiera, cumplimiento o desempeño) y en el tipo de informe que se emite, pues estos responden a los objetivos de la auditoría y al alcance propuesto.

En el ejercicio auditor que hace la CGR, los hallazgos son de tipo administrativo. Estos básicamente se refieren a aquellos que evidencian que la gestión fiscal del sujeto de control no es acorde con los principios de la gestión fiscal y pueden tener un impacto disciplinario, fiscal o penal. Es importante considerar que no todos los hallazgos relacionados con daños ambientales son fiscales.

Tras la revisión se resaltan dos elementos básicos a considerar para el diseño del procedimiento: los riesgos relacionados con el principio de Valoración de Costos Ambientales y la materialidad de los hallazgos derivados del incumplimiento de este principio. Estos elementos de análisis son importantes para entender el alcance del principio de VCA desde las competencias del control fiscal de la CGR.

En cuanto al detalle de los procedimientos46 establecidos en cada guía de auditoría de ellos puede entenderse que todos mantienen la misma estructura de Planeación, Ejecución, Informe y Seguimiento. Lo anterior representa una ventaja para el presente estudio, al permitir diseñar un procedimiento que incluya el principio de VCA y permite entender que los procedimientos son un punto de armonización, pero no son el punto inicial del diseño del procedimiento que incluya el principio de VCA. El Anexo 6 presenta, de manera esquemática y simplificada, los procedimientos de las auditorías desarrolladas por la CGR para el cumplimiento de la función del control fiscal.

5.2 Estándares internacionales de auditoría con enfoque ambiental para Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)

Como parte del análisis para la incorporación del principio de Valoración de Costos Ambientales dentro de los procedimientos de auditoría de la CGR se hace necesario revisar los parámetros internacionales que sustentan los procedimientos de auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) y, en particular, las normas de auditoría con enfoque ambiental.

La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI47) es la organización profesional de dichas entidades en países que pertenecen a las Naciones Unidas o sus organismos especializados. La INTOSAI como ente rector de la fiscalización superior internacional, emite las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI). En Colombia, la Contraloría General de la República ha trabajado en la armonización de sus instrumentos de control fiscal con los parámetros de las ISSAI.

46 Los procedimientos de auditoría se analizaron a partir de la revisión documental de las tres guías de auditoría desarrolladas por la CGR: financiera,de cumplimiento y de desempeño y fueron validados con supervisores y líderes con los que se revisaron conceptualmente y a nivel de procedimiento.

47 La International Organization Of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) es un organismo autónomo e independiente. Es una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y está integrada por siete organizaciones regionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores, entre ellas la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLCEFS) a la cual pertenece Colombia.

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El Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente (WGEA) de la INTOSAI48 ha emitido cuatro normas con enfoque ambiental: i) 5110 “Guidance on Conducting Performance Audit with an Environmental Perspective”49; ii) 5120 “Auditoría ambiental y auditoría de la regularidad”; iii) Desarrollo sostenible: "el papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores”; y iv) 5140 “How SAIs May Cooperate on The Audit of International Environmental Accords”50. Los puntos que se consideran más relevantes de las mencionadas normas se revisan a continuación.

• ISSAI 5110: Guía de auditorías de desempeño con una perspectiva ambiental (Proyecto de norma 2016)

Esta Guía fue publicada en 2016 para comentarios de expertos y se encuentra en revisión, por lo que a la fecha aún no ha sido aprobada como norma. Su carácter ambiental se debe a la peculiaridad de los temas ambientales, que constituyen problemas de naturaleza compleja, además de tener impactos a largo plazo.

La Guía define la auditoría ambiental como “una auditoría que aborda el enfoque adoptado por los organismos responsables en un problema ambiental específico o en el ámbito de la política ambiental”. Lo que significa que la perspectiva ambiental puede integrarse a cualquier tipo de auditoría, pero los criterios establecidos para las auditorías ambientales se enfocan en las instituciones, políticas y programas ambientales.

La Guía reconoce que las cuestiones ambientales a menudo se enfrentan a fallas del mercado, por lo que los costos de las actividades ambientalmente dañinas no se recuperan completamente, esto significa que no siempre es fácil poner un precio al aire limpio o a un paisaje hermoso. Por ello, la guía llama la atención sobre la importancia de prestar atención a los impactos no directos y los costos no directos relacionados con asuntos ambientales.

Por otra parte, los riesgos ambientales se consideran como “la probabilidad de que una actividad conduzca a daños ambientales y/o de salud acompañados de posibles consecuencias económicas, sociales y ambientales”. En particular, los riesgos ambientales podrían tener un impacto a muy largo plazo en los ecosistemas, y suelen asociarse con la insuficiencia o el incumplimiento de las políticas o programas ambientales diseñados para prevenir o reducir estos impactos negativos. Es importante considerar las dificultades que pueden presentarse por ausencia de datos confiables o de líneas base para el análisis.Según la guía, una auditoría ambiental en el contexto de la auditoría del desempeño puede incluir en su ámbito de aplicación:

- El desempeño de los programas ambientales.- El impacto ambiental de otros programas (ejemplo infraestructura, desarrollo industrial).- Sistemas de gestión ambiental y presentación de informes ambientales (ejemplo: ISO 14001).- Opinión sobre las políticas y programas propuestos por los gobiernos.- El desempeño de las cuestiones ambientales transversales (ejemplo: asignación de recursos).

48 A través de la Comisión Técnica Especial de Medio Ambiente para Latinoamérica (COMTEMA)49 Guía de la Auditoría de desempeño con una perspectiva medioambiental.50 Cómo las Entidades Fiscalizadoras Superiores – (EFS) pueden cooperar con la auditoría de los acuerdos medioambientales internacionales.

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• ISSAI 5120: Auditoría ambiental y auditoría de regularidad51 (2013)

Dada la experiencia y competencias más relevantes de una EFS, podría considerarse que la auditoría financiera es la más común y que poca o ninguna relación tendría con las cuestiones ambientales, las cuales serían más pertinentes de abordar desde una auditoría de desempeño. Sin embargo, esta norma reevalúa esta perspectiva desde las auditorías financiera y de cumplimiento, y hace énfasis en el aprovechamiento de esa experiencia para efectuar las auditorías de índole ambiental.

Para el caso de los temas ambientales de Colombia, la CGR a través de la Delegada para el Medio Ambiente, realiza auditorías con enfoque ambiental desde los tres tipos de auditoría (financiera, de desempeño y de cumplimiento), según el tema a evaluar.

En concordancia con la ISSAI, objeto de análisis del presente apartado, se hará un breve recorrido sobre la manera de efectuar auditorías de índole ambiental, utilizando como marco la auditoría de la regularidad de los aspectos financieros y de cumplimiento.

Respecto a la auditoría financiera, la norma insta para tener en cuenta, los costos cada vez más altos en los que incurre la administración pública para el diseño e implementación de las políticas y programas ambientales. Lo anterior puede considerarse como un aspecto importante de auditar, especialmente a los sujetos de control formuladores y reguladores de políticas ambientales, y en lo que concierne al objeto del presente proyecto, particularmente sobre la VCA.

Se resalta el reconocimiento que una EFS debe hacer sobre cómo afectan los costos, los pasivos y la desvalorización de los activos de carácter ambiental para la auditoría financiera. Y así mismo, se destaca el papel de las auditorías de este tipo para fomentar mayor transparencia y mejora en las decisiones concernientes a la inversión de recursos y del impacto de las actividades del ente sujeto de control sobre los resultados ambientales.

Según esta norma, como parte de los aspectos ambientales que se pueden tener en cuenta durante una auditoría financiera, se encuentran:

- Las iniciativas de prevención, mitigación o remediación de daños.- La conservación de los recursos (sostenibles y no sostenibles).- Las consecuencias (financieras) del incumplimiento de la normatividad ambiental. - Las consecuencias de la responsabilidad consecuente a los depósitos de garantía definidos por

el estado.

En lo que se refiere a la información del método contable adoptado para los costos ambientales cuando se aplica el principio de causación, da cuenta de la importancia de evaluar la inclusión de las cuestiones ambientales en los estados financieros.

Así, la norma hace referencia al reconocimiento de los costos ambientales en el momento en que tienen lugar (principio de caja) así como de elementos que afecten las cuentas, como es el caso del pasivo ambiental, por ejemplo, a través de establecer reservas financieras en el balance general y dejando claridad de los pasivos contingentes en otro lugar de los estados financieros. Otra forma en que se ejemplifica cómo se puede ver reflejado el deterioro ambiental en los estados financieros es mediante reducciones permanentes del valor de los activos fijos.

51 “En esta norma ISSAI, la auditoría de regularidad comprende la auditoría financiera y la de cumplimiento. En la terminología de estas ISSAI de enfoque ambiental, se habla de auditoria de conformidad, que es equivalente a cumplimiento, y de auditoría de rendimiento, que equivale a auditoría de desempeño. Para efectos prácticos de este texto, se adaptan los términos a los tres tipos de auditoría de la CGR (financiera, cumplimiento y desempeño)

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• ISSAI 5130: Desarrollo Sostenible: el papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (2016)

Las auditorías del desarrollo sostenible se ajustan a los principios, fundamentos y procedimientos de las ISSAI, a pesar de tener un alcance muy amplio. La EFS puede ayudar a identificar y promover ejemplos de mejores prácticas.

Las estrategias de desarrollo sostenible deben incluir metas e indicadores para medir su progreso. la EFS puede basar su análisis en las siguientes áreas:

- Auditoría de metas: verificar si son realistas y se basan en una comprensión y evidencia apropiadas sobre las necesidades que deben ser cubiertas.

- Auditoría de indicadores: verificar si son pertinentes y confiables.- Auditoría del progreso: mostrado al comparar indicadores con sus metas asociadas.

No existe un criterio único para evaluar las metas del desarrollo sostenible. En cuanto a los indicadores, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha publicado una lista de características deseables que pueden ser considerados para el análisis.

La auditoría del desarrollo sostenible puede auditar los sistemas de economía ecológica y gestión ambiental, así como la rendición de cuentas y de informes de desarrollo sostenible. Otro elemento importante es el desarrollo de la contabilidad de los recursos naturales.

Así mismo, la Guía señala como técnicas analíticas para conciliar temas económicos, ambientales y sociales: la evaluación del impacto ambiental, el análisis de costo-beneficio social, análisis múltiple de cuentas, costos de ciclo de vida, valores de referencia sostenibles, BATNEEC (Mejor Técnica Disponible que no Implica Costo Excesivo), y la mejor opción ambiental aplicable.

Finalmente, la Guía señala seis etapas para que las EFS amplíen su capacidad para realizar auditorías ambientales:

i. Precisar sus competenciasii. Elaborar una estrategia iii. Desarrollo de la capacidad y competencia de las EFS, de acuerdo con la estrategia (metodologías

apropiadas)iv. Realización de auditorías bajo los parámetros de las auditorías bajo la norma ISSAIv. Aprender de la experiencia propia y de las de otras EFS.vi. Tener un impacto, se debe tener un sistema de seguimiento a las recomendaciones

• ISSAI 5140: Formas de colaboración de las EFS en la auditoría de acuerdos internacionales ambientales (2016)

Al año 2009, el PNUMA identificó un aproximado de 280 acuerdos de carácter internacional, sobre los cuales se ha encontrado dificultad de su evaluación en cuanto al cumplimiento, aplicación y eficacia, debido principalmente a brechas en los datos, dificultades metodológicas y conceptuales. Al respecto, esta norma resalta el papel de las EFS, que en su mayoría y de acuerdo con sus competencias específicas,

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están preparadas para evaluar estos gaps y retroalimentar a la comunidad nacional e internacional sobre las deficiencias y oportunidades de mejora, en pro del cumplimiento de los compromisos internacionales contraídos.

Las auditorías ambientales de acuerdos internacionales, bilaterales o multilaterales pueden ser:

- De cumplimiento o auditorías de desempeño que también incluyen cumplimiento- Auditorías financieras o auditorías integrales.

La norma aborda específicamente las auditorías de cooperación (son en las que participan dos o más instituciones de auditoría) realizadas por las EFS. Estas auditorías pueden ser de tres clases: conjuntas, concurrentes (o paralelas) y coordinadas. Respecto a esta norma, se puede considerar que no es de mayor relevancia para el asunto pertinente de este proyecto.

De la revisión puede deducirse que estas normas no establecen un procedimiento específico para realizar auditorías ambientales, sino que emiten parámetros y criterios que pueden ser considerados para orientar una auditoría a temas ambientales. Con relación al presente estudio permiten afianzar la idea de que los procedimientos son un punto de armonización una vez se hayan identificado criterios claves.

Se entiende además, que la etapa de auditoría en la que debe implementarse con mayor fuerza el principio de VCA es la planeación de las auditorías, pues es donde se revisa el asunto a auditar y el alcance de la revisión. Si la etapa de planeación considera criterios y parámetros acertados con relación al principio de VCA, será más fácil llevar a cabo la ejecución y emitir un informe que incluya la revisión de este principio. Junto con los elementos mencionados, dentro del Capítulo siguiente ahondaremos en los soportes y elementos conceptuales y de abordaje que toda la revisión bibliográfica, normativa y comparada nos ha aportado, lo anterior, con el fin de poder avanzar hacía el instrumento de auditoria de la aplicabilidad del principio de valoración de costos ambientales.

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6. Aportes de la revisión normativa, conceptual y metodológica para el diseño del procedimiento especializado de auditoría de Valoración de Costos Ambientales

En este Capítulo, se exponen los aportes más relevantes que surgieron de la revisión del marco conceptual, normativo y metodológico, desarrollado en los capítulos precedentes, para la articulación del principio de Valoración de Costos Ambientales en el procedimiento de auditoría especializado.

De manera general, el aporte principal de la revisión de los principios de política, la normatividad asociada, los conceptos relacionados al costo ambiental y al control fiscal, y los mecanismos técnicos actuales para la valoración de costos ambientales, radica en la identificación de los elementos clave para delimitar el alcance y diseñar la ruta de análisis para la aplicación del principio como parte del control fiscal micro que adelanta la CGR. Para esto, primero se presentan los aportes en tres partes: alcances del principio de costos ambientales en el control fiscal en Colombia; interpretación de costos ambientales y su aplicación en el marco del control fiscal; y aspectos técnicos a tener en cuenta para el diseño del procedimiento especializado de auditoría de costos ambientales. Posteriormente, a modo de resumen, se presenta un mapa conceptual con los diferentes elementos y relaciones que contextualizan dicho principio dentro del marco del control fiscal en el país, y que sirve como base para la definición de los criterios que al momento se han identificado como relevantes para el diseño del procedimiento, los cuales se presentan al final del Capítulo.

6.1 Alcances del principio de Valoración de Costos Ambientales en el control fiscal en Colombia

Los principios constitucionales y su rango dentro del ordenamiento jurídico colombiano, constituyen un criterio fundamental de interpretación y de unidad de las diferentes escalas normativas a fin de lograr una integralidad del ordenamiento jurídico en Colombia. En el mismo sentido, serán los principios constitucionales la hoja de ruta del accionar de las diferentes entidades que conforman el Estado colombiano, impactando con ello todo lo referente a la administración pública y a la gestión del Estado.

En el caso del principio de Valoración de Costos Ambientales, como principio rector de la política ambiental y de la gestión fiscal, está dirigido a determinar la importancia del patrimonio ambiental dentro de las riquezas de la Nación, cuya responsabilidad de la conservación y debida gestión está en cabeza del Estado, esto con el fin de alcanzar niveles de desarrollo que no comprometan los ecosistemas de soporte a la vida.

En particular, la Valoración Económica Ambiental como herramienta de la gestión ambiental, posibilita valorar y costear los impactos sobre bienes y servicios ambientales para que estos sean internalizados en la gestión fiscal del Estado, bien sea mitigando los daños, evitándolos o utilizando los recursos necesarios para corregir los daños y contribuir a su recuperación.

Así, según lo plantea Botero (2016) el principio de Valoración de Costos puede analizarse desde tres perspectivas: i) Desde el punto de vista jurídico, se busca el desarrollo de los artículos ambientales de la Constitución para promover en todos los niveles de gobierno la adopción de políticas y programas de carácter público, dedicados al mejoramiento de la calidad ambiental. ii) Desde el punto de vista económico,

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su objetivo es la eficiencia, es decir, que a partir de la aplicación de los análisis Costo-Beneficio y Costo- Efectividad, se establezca la manera más económica de lograr objetivos determinados de calidad ambiental, dado un gasto determinado de recursos y minimizando su pérdida. iii) Desde el punto de vista técnico, al ser la Valoración de Costos Ambientales un principio de control fiscal, las contralorías están llamadas a establecer, mediante acto administrativo, los criterios para abordar desde sus competencias, la evaluación de la aplicación de las metodologías oficiales para la valoración y evaluación económica de los costos ambientales, tanto en la vigilancia a las entidades ambientales estatales para que incorporen adecuadamente la dimensión ambiental en sus planes, políticas y programas, como también en los procesos fiscales por detrimento o daño patrimonial natural.

Teniendo en cuenta que el control fiscal con enfoque ambiental constituye una función autónoma e independiente de vigilar el estándar ambiental de las entidades encargadas de la gestión fiscal en Colombia, en los distintos niveles de administración, sectores, etapas y actividades en los cuales se manejen recursos públicos, cuyo objetivo principal es identificar oportunamente las desviaciones normativas y técnicas de manera que puedan adoptarse medidas correctivas, debe, por lo tanto, determinarse la responsabilidad fiscal, exigirse el resarcimiento correspondiente o adoptarse medidas para la no repetición de las infracciones ambientales (Resolución orgánica CGR, 0012 de 2017). Esto, en sí, constituye un mecanismo imprescindible de protección y conservación del ambiente y los recursos naturales.

La Valoración Económica Ambiental como herramienta de gestión fiscal, debe cumplir como mínimo con las siguientes funciones en lo concerniente a los tres tipos de control establecidos:

I. En control macro: en cumplimiento del artículo 268 numeral 7 de la Constitución, el control macro que realiza la Contraloría versa sobre la inversión y el gasto ambiental de las entidades del Estado sean estas misionalmente ambientales o sean sectoriales. También incluye el informe la evaluación de las políticas ambientales y el cumplimiento de las metas ambientales del Plan Nacional de Desarrollo, un reporte que hacen las contralorías territoriales sobre la inversión y gasto ambiental de los municipios y departamentos; y, por último, seleccionan anualmente los temas de relevancia ambiental con el propósito de construir una línea base de información sobre gasto e inversión en esos temas y la gestión desplegada sobre los mismos.

II. En lo relacionado con el control micro ejercido por la Contraloría General de la República a través de sus grupos de auditoría y de manera particular en cada sujeto de control o entidad vigilada. Se identifican las siguientes funciones con relación a la aplicación del principio de valoración:

• Exigir que se incluya de manera adecuada la Valoración de Costos Ambientales por parte de los dueños de los proyectos económicos, sean públicos o privados y por parte de las autoridades ambientales en sus políticas, estrategias y gestión, como una herramienta para generar información e insumos, mediante la adecuada aplicación de métodos de valoración y técnicas de análisis económico (ACB, ACE) que permitan establecer el estado de los bienes y servicios ambientales y la gestión institucional para el control y seguimiento de programas, proyectos o actividades.

• Específicamente en el proceso de Licenciamiento Ambiental, la Valoración Económica Ambiental permite aproximarse al costo de oportunidad de la decisión de aprobar una licencia ambiental o un programa o proyecto que tiene afectaciones ambientales, analizando los beneficios y los costos y teniendo en cuenta los efectos en todas las dimensiones del desarrollo. En este contexto el control fiscal está llamado a velar por que se apliquen e implemente adecuadamente los métodos y técnicas y, eventualmente, señalar las deficiencias que puedan presentar dichas metodologías (Botero, 2016).

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• En los casos en que se constituye un daño ambiental por no adelantar en su debido momento las acciones pertinentes para evitar, mitigar, restaurar, recuperar o compensar los impactos causados; la VE constituye un instrumento para cuantificar (unidades monetarias) el daño causado para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal que obligue a resarcir o retribuir en un monto equivalente al detrimento del patrimonio natural.

En síntesis, es función del control fiscal evaluar los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y entidades del Estado en la correcta, eficiente, económica, eficaz y equitativa administración del patrimonio ambiental de la Nación. Y, para el cumplimiento de ese objetivo, la Contraloría está llamada a ejercer vigilancia y control fiscal; específicamente con relación a la aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales su función es identificar los puntos críticos para su correcta aplicación y la revisión del proceso adelantado por las entidades vigiladas que tienen como función realizar la gestión fiscal con enfoque ambiental, como es el caso las Autoridades Ambientales del orden nacional, institutos de investigación y demás organismos del Sistema Nacional Ambiental a que se refiere la Ley 99 de 1993 exceptuando las autoridades ambientales urbanas que son de competencia de las contralorías territoriales respectivas.

6.2 Interpretación de costos ambientales y su aplicación en el marco del control fiscal

Una de las fórmulas planteadas desde la economía convencional para hacer realidad la “sostenibilidad del Capital Natural” consiste en internalizar las externalidades ambientales, (el concepto de externalidad ambiental es un concepto económico de gran importancia en la medida en que la finalidad de su internalización es maximizar el bienestar social). A partir de esta perspectiva, los costos de los “impactos ambientales del desarrollo” deben ser trasladados a quien los genera, haciendo aplicación del principio “el que contamina paga”. A partir de esta perspectiva la medición del costo ambiental externo adquiere gran importancia, desde el punto de vista de la maximización del bienestar social, de la calidad de vida de las personas y de la conservación y recuperación del Capital Natural y de los servicios ecosistémicos. En este orden de ideas, son los costos ambientales expresados en términos de externalidades, los que llegan a convertirse en costos sociales hacia el futuro.

En el marco del presente estudio, el costo de interés es el costo ambiental externo, definido como el costo indirecto asociado con los impactos directos o indirectos que constituyen una externalidad que afectan las funciones y objetivos de otros agentes económicos o grupos sociales. Este tipo de costos se producen por fuera de los mercados y su importancia radica en que junto con los costos privados de producción dan lugar al costo social, el cual corresponde al esfuerzo total de la sociedad –productores, consumidores y Estado para afrontar una afectación ambiental.

Luego, la reflexión que se debe tener en cuenta es que el concepto de costo social se vuelve un punto de referencia clave cuando se quiere hacer una labor efectiva de internalización de costos sociales en las diferentes actividades desarrolladas en la economía. La función de control y vigilancia de la CGR deberá considerar este costo dentro de sus actividades de auditoría, de manera que identifique las acciones u omisiones que lo generen y logre reducir su incidencia en el bienestar social. Así las autoridades ambientales, por su parte, deberán encargarse del cumplimiento de la internalización de costos ambientales y los órganos de control fiscal deberán velar porque las autoridades ambientales cumplan está función.

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El costo ambiental revela la verdadera magnitud de la depreciación del Capital Natural y de los servicios, debido a que representa el costo de las externalidades producidas por fuera de los mercados convencionales. Un costo ambiental puede llegar a convertirse en un pasivo ambiental cuando no se realiza efectivamente la labor de internalización del costo social, ya sea porque no se tienen derechos de propiedad claros para asignar la responsabilidad del daño ambiental, o porque el costo ambiental producido provenga de la afectación de tipos de Capital Natural irreversibles y únicos.

En tal sentido, aproximarse a una definición de costo ambiental que pueda delimitar un alcance claro dentro del papel de la función del control fiscal, evitaría esfuerzos innecesarios en auditar acciones de gestión que si bien pueden tener repercusiones sobre los recursos naturales, pueden no presentar la suficiente magnitud para requerir seguimiento o pueden estar contempladas en la contabilidad ambiental de otros sectores o acciones de gestión, de tal forma que se evite caer en dobles contabilidades del costo ambiental.

De esta forma, para efectos del análisis aquí planteado, se definió como costo ambiental toda aquella erogación o pérdida, expresada en costos de oportunidad, costos privados o costos sociales, en que incurren las empresas, comunidades y/o entidades reguladoras para prevenir y/o controlar el deterioro del Capital Natural causado por acciones relacionadas con el uso, aprovechamiento o explotación de este.

6.3 Aspectos técnicos a tener en cuenta para el diseño del procedimiento especializado de auditoría de Costos Ambientales

A partir de la revisión técnica y metodológica de los enfoques conceptuales del valor de la naturaleza, así como de las posibilidades de cuantificación o medición del costo ambiental, se puede mencionar qué es el enfoque neoclásico, y las posibilidades que brinda la Economía Ambiental, en particular la VEA como herramienta de la gestión ambiental, la herramienta para realizar las aproximaciones de valoración costeo de las afectaciones sobre bienes y servicios ambientales para que estos sean internalizados en la gestión fiscal del Estado. No obstante, es importante afirmar que existen elementos en la naturaleza que son inconmensurables e incomparables, para los cuales las herramientas económicas no pueden dar cuenta de su verdadero valor.

Las alternativas al Valor Económico Ambiental desde el enfoque neoclásico ofrecen nuevas miradas desde lo teórico y conceptual sobre los otros valores que tienen los ecosistemas y que se relacionan con la sostenibilidad ecológica y la percepción sociocultural. La existencia de estas alternativas evidencia la necesidad de tender puentes conceptuales entre las ciencias ambientales para llenar los vacíos que una u otra presenten en sus métodos, recurriendo a la pluralidad de escalas de medición, a la participación de los actores involucrados o la representatividad de sus intereses, a las escalas temporales como factor de medida, al entendimiento de la integralidad y complejidad del ambiente. Estas diferentes opciones se constituyen en una oportunidad para ampliar la visión y el análisis de la CGR en el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control.

Por otra parte, si bien es una necesidad imperante adoptar el principio de Valoración de Costos Ambientales en la cuantificación del impacto por el uso o deterioro del ambiente y, por otra parte, evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos, es necesario abogar por una posición proactiva en la aplicación de este principio. En tal sentido, se debe gestionar la deuda histórica existente en cuanto a la construcción de un inventario o línea de base que dé cuenta del estado actual de los bienes y servicios ambientales del país, y en segundo lugar, es relevante contar con un instrumento uniforme tanto en términos técnicos y económicos como institucionales y gubernamentales que permita establecer directrices claras en materia de Valoración Económica Ambiental. Estos elementos son indispensables para encaminar una valoración adecuada de la gestión fiscal del país.

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En cuanto a los escenarios de gestión fiscal del país, el proceso de Licenciamiento Ambiental cuenta con el soporte normativo y técnico para la aplicabilidad de las herramientas para el costeo ambiental, por tanto, fue analizado y revisado a modo de ejemplo, para identificar de manera preliminar, el posible alcance del diseño del procedimiento especializado de auditoría que incluya el principio de Valoración de Costos Ambientales.

En este escenario de gestión se debe tener en cuenta que el Licenciamiento Ambiental presenta diferentes etapas, herramientas y puntos críticos de incorporación de las herramientas económicas para el cálculo de costos ambientales. En tal sentido, se plantea la identificación las instancias en las que las valoraciones económicas de costos ambientales desarrolladas conllevan a la definición de compensaciones ambientales y al cálculo de daños ambientales, es decir, en las que exista el riesgo evidente de afectación al patrimonio natural del país y donde se establezca una relación de pérdida de bienestar de individuos, comunidades o de la sociedad en general, causadas por los impactos de los proyectos de desarrollo ejecutados.

A manera de ejemplo y de representación esquemática, se realiza un ejercicio de cómo se podría evidenciar el control fiscal con enfoque ambiental en el procedimiento de Licenciamiento Ambiental, para lo cual se parte de identificar los puntos críticos o de control más relevantes y con un nivel de detalle técnico preliminar, que dependerá de la necesidad de profundidad que establezca el ejercicio de auditoría a diseñar. En el Gráfico 17 se pueden evidenciar los puntos de control o de articulación entre el ejercicio de la gestión fiscal ligada a lo ambiental y el ejercicio del control fiscal con enfoque ambiental, a partir de los cuales se puedan establecer los hallazgos más relevantes y evidentes que permitan determinar si la orientación y resultados de los esfuerzos por valorar los costos ambientales cuentan con la suficiencia y transparencia en el cumplimiento de la obligación del principio rector.

De esta revisión, se evidencia la necesidad de información que permita estimar una relación causa-efecto del impacto ambiental, la estimación de funciones dosis respuesta o algún otro tipo de cuantificación del impacto ambiental como indicadores de estrés o afectación sobre personas, plantas, animales, ecosistemas, recursos naturales y demás elementos derivados del impacto ambiental provocado por los proyectos de desarrollo, previo a cualquier ejercicio de valoración económica. En tal sentido, el procedimiento de auditoría de costos ambientales deberá estar correctamente articulado y sincronizado con los ejercicios actuales de control fiscal ambiental, para prevenir desgastes institucionales en evidenciar los hallazgos de manera práctica.

Adicionalmente, a partir del análisis del proceso de Licenciamiento Ambiental y de la incorporación de las herramientas de valoración económica en este, se evidencia que desde el presente ejercicio de consultoría y a través de los ejercicios de auditoría de la CGR, se deben enviar las señales que permitan reorientar el alcance de las herramientas económicas para el fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones, así como hacer la reingeniería necesaria a varias herramientas e instrumentos en los que se basa la construcción de los estudios ambientales, de tal forma que se disminuya la subjetividad en la elaboración de estos por parte de los licenciatarios, se unifiquen los criterios de evaluación por parte de las Autoridades Ambientales y se logre el lenguaje armónico requerido entre las herramientas económicas y las demás en las que se encuentra soportada la importante decisión de administrar los recursos naturales en Colombia.

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Gráfico 17. Posibles puntos de articulación entre la gestión fiscal ambiental y el control fiscal ambiental para el Licenciamiento Ambiental.

Fuente: adaptado a partir de Mena (CGR 2014).

6.4 Elementos relevantes para el procedimiento especializado

Habiendo definido el marco que da el soporte teórico y técnico, para avanzar en el diseño de un instrumento especializado de auditoría que incluya el principio de Valoración de Costos Ambientales, primero se presenta en el Gráfico18, a manera de resumen, un mapa conceptual resultado del desarrollo de este documento, y que permite identificar más claramente unos criterios de partida que se tendrán en cuenta para el diseño del instructivo, y que se identifican al final del apartado.

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Gráfico 18. Mapa conceptual del principio de Valoración de Costos Ambientales en el control fiscal


Se destaca del mapa, la interrelación de la gestión fiscal y de la gestión ambiental, con el fin común de velar por la protección del Capital Natural. La primera, a través del control fiscal aplicado a los sujetos de control que hacen gestión de los bienes y recursos que son patrimonio de la Nación, y que se basan en los principios de la gestión fiscal, dentro de los que se encuentra el de la VCA. Por otra parte, a través de herramientas de gestión ambiental, en este caso, de la VEA, se pueden determinar los beneficios y/o costos ambientales derivados de las externalidades que pueden ser generadas por los impactos ambientales de las actividades humanas que se sustentan sobre el Capital Natural. Así, desde el control fiscal, se parte del principio de VCA, que confluye con la gestión ambiental en el uso de la VEA para la determinación del costo ambiental (entendido como costo externo52) en pro de la correcta gestión de los bienes y servicios ambientales.

Con lo anterior, se entiende como el alcance de aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales, los escenarios de gestión donde se pueda presentar costos y/o beneficios ambientales. Y por ende, que a través del control fiscal micro se logré detectar si los sujetos de control velaron por la correcta internalización de estos costos, en procura del cuidado, protección y conservación del Capital Natural de la Nación.

Así, finalmente se logran como identificación preliminar, los siguientes elementos para incluir en el diseño del procedimiento especializado:

• Identificación de la afectación de elementos del Capital Natural y sus implicaciones en el bienestar humano.• Identificación de entidades o actores involucrados .• Análisis normativo específico para cada caso (requerimiento de permisos requeridos para la actividad,

por ejemplo).• Identificación de las herramientas de gestión disponibles para el caso.• Identificación de las afectaciones y su relación con las funciones de las entidades o actores involucrados.

Se aclara que los criterios presentados no son excluyentes entre sí, se encontrarán recopilados en el tomo del procedimiento especializado de auditoría

52 Costo ambiental expresado en términos de externalidades. Considera el costo ecosistémico y el privado, el cual se traduce en el costo social que es el asumido por la sociedad por las acciones que generan afectaciones ambientales; y también el costo legal (multas y sanciones) que representan la posibilidad de actuación del Estado frente a los infractores o generadores del daño para desestimular las actuaciones ilícitas en el marco de la gestión ambiental. Este concepto se puede ampliar en el Capítulo 3 del presente documento

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8. Anexos

Anexo 1. Desarrollo principios ambientales internacionales-tratados ambientales internacionales

Tabla 6. Principios y tratados ambientales internacionales

Tratado Ley de ratificación Principio Desarrollo jurídico político

Convenio de las Naciones Unidas para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural

Ley 45 de 1983

1. Realidad (exp. motivos).

2. Solidaridad (exp. motivos).

3. Responsabilidad intra y transgeneracional (art. 4).

• Protección conjunta (mundialmente hablando) del patrimonio cultural y natural en el mundo, respetando la soberanía de los países sobre los territorios involucrados

Tratado de Cooperación Amazónica

Ley 106 de 1985

1. Desarrollo Sostenible (exp. de motivos).

2. Solidaridad.


Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe

Ley 56 de 1987

1. Responsabilidad intra y transgeneracional (exp. De motivos).

2. Solidaridad (exp. de motivos).


• Art. 12. Evaluación del impacto ambiental.

• Art. 14. Responsabilidad e indemnización por los daños ambientales ocasionado en las zonas de influencia del convenio.

• Art. 3 del Protocolo: adopción de medidas tanto preventivas como correctivas.

• Art. 7 del protocolo: adopción de medidas operacionales como, una evaluación preliminar del incidente incluyendo el tipo y el alcance del impacto producido o probable de la contaminación.

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Convenio de Viena para la protección de la capa de Ozono

Ley 30 de 1990

1. Responsabilidad.

2. Solidaridad.

3. Precaución.


• Art. 3: investigación y observaciones sistemáticas.

El Protocolo de Montreal

Ley 29 de 1992

• Se establecen parámetros para la medición de sustancias nocivas para la capa de ozono

Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

Ley 164 de 1994

1. Responsabilidad.

2. Solidaridad.

3. Desarrollo sostenible (exp. motivos, art. 3).

4. Intra y transgeneracional (art. 3).

5. Equidad (art.3).

6. Precaución.

7. Realidad (ex. motivos).

• Exp. Motivos: reconociendo que los estados deberían promulgar leyes ambientales eficaces, que las normas, los objetivos de gestión y las prioridades ambientales deberían reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican, y que las normas aplicadas por algunos países pueden ser inadecuadas y representar un costo económico y social injustificado para otros países, en particular los países en desarrollo.

Reconociendo que las medidas necesarias para entender el cambio climático y hacerle frente alcanzarán su máxima eficacia en los planos ambiental, social y económico si se basan en las consideraciones pertinentes de orden científico, técnico y económico y se revalúan continuamente a la luz de los nuevos descubrimientos en la materia.

• Art. 4. emplear métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la calidad del medio ambiente.

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Convenio sobre la Diversidad Biológica

Ley 165 de 1994

1. Sostenibilidad (exp. motivos, art.10).

2. Solidaridad (exp. motivos).

3. Intra y transgeneracional (exp. motivos).

4. Precaución (exp. motivos).

5. Regulación jurídica integral (art.8).

6. Participación ambiental (art. 13).

7. Introducción variable ambiental en la toma de decisiones (art. 14).


• Exp. motivos observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza.

Reconociendo la estrecha y tradi-cional dependencia de muchas co-munidades locales y poblaciones in-dígenas que tienen sistemas de vida tradicionales basados en los recursos biológicos, y la conveniencia de com-partir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilización de los conocimientos tradicionales, las inno-vaciones y las practicas pertinentes para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes.

• Art. 7: Identificación y seguimiento: identificará los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible.

• Art. 8 Conservación in situ: áreas protegidas/reglamentación y administración de recursos biológicos importantes de conservación.

• Art. 14: Evaluación del impacto: esta-blecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efec-tos adversos importantes para la di-versidad biológica.

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Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación

Ley 253 de 1996

1. Introducción variable ambiental en la toma de decisiones (exp. motivos).

2. Regulación jurídica integral (exp. motivos).

3. El que contamina paga (exp. motivos).

4. Responsabilidad (exp. motivos).

5. Sostenibilidad (exp. motivos).


Convenio Ramsar “Maderas Tropicales”

Ley 357 de 1997

1. Precaución (exp. motivos).

2. Regulación jurídica integral (exp. Motivos art. 4).

3. Introducción variable ambiental en la toma de decisiones (exp. motivos).

4. El que contamina paga (art. 4).

5. Realidad (exp. motivos)

• Exposición de motivos de la Ley: en consecuencia, a través de los artículos 8o, 79, 80, 81, 82, y 226, estos postulados hallaron eco en la Constitución Política de Colombia. Pero los mismos sólo cobran importancia y se hacen efectivos si se adoptan mecanismos que permitan un desarrollo coherente y continuado, ya sea a través de la aprobación de convenios internacionales sobre la materia o mediante la adopción de normas de origen nacional.

Al adherir a la Convención, el Estado parte se compromete a respetar cuatro obligaciones principales, a saber, la designación de por lo menos un humedal para ser incluido en la lista de humedales de importancia internacional, el uso racional de todos esos ecosistemas, la creación de reservas naturales y las consultas mutuas entre estados cuando comparten alguno.

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Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular África

Ley 461 de 1998

1. Responsabilidad (exp. motivos, art. 4).

2. Desarrollo sostenible (exp. motivos, art. 4).

3. Conjunción de aspectos colectivos y ambientales (exp. motivos).

4. Realidad (exp. motivos)

5. Regulación Jurídica Integral (exp. motivos).

6. Participación ambiental (art. 3).

7. Solidaridad (art. 3).

Convenio Internacional de las Maderas Tropicales

Ley 464 de 1998

1. Realidad (Exp. Mo).

2. Globalidad (Exp, Mo).

3. Sostenibilidad (exp. motivos)

4. Regulación Jurídica Integral (art. 1).

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“El Protocolo de Kyoto”

“El Protocolo de Kyoto”

1. Desarrollo sostenible (art. 2).

2. Regulación Jurídica Integral (art. 2).


Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos, objeto de comercio internacional

Ley 1159 de 2007


2. Desarrollo sostenible (exp. motivos).

3. Responsabilidad (art. 1).

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Anexo 2. Aporte de las iniciativas internacionales en la aplicación de Valoración de Costos Ambientales

Desde la difusión de las herramientas de gestión ambiental para la evaluación del desarrollo, han sido múltiples los esfuerzos por realizar estudios y análisis que permitan orientar a los tomadores de decisiones en la planificación, administración y control de los recursos naturales. Dentro de estos ejercicios se encuentran las iniciativas de implementación de las herramientas económicas para el cálculo del Capital Natural en términos económicos o la valoración de los costos del desarrollo a diferentes escalas territoriales. En este aparte del documento, se expondrán algunos de los ejemplos internacionales o transnacionales para la difusión de mejores prácticas de uso de las herramientas económicas.

En 1992 con la celebración de la “Cumbre de Rio” o “Cumbre de la Tierra”, con la participación de 178 países incluido Colombia se aclara el concepto de sostenibilidad y su importancia para salvar a la raza humana y al planeta de la inminente catástrofe generada por la degradación ambiental del capital y de los ecosistemas del planeta. En ese encuentro se deja clara la importancia del “Capital Natural” en la economía y cómo éste es fundamental para la existencia de los otros tipos de capitales, como el físico y el humano. También se habla de la importancia de conservar la naturaleza y que su uso y manejo sostenible se hace fundamental para garantizar el bienestar de las personas intertemporalmente.

La Conferencia de Río fue también testigo de la aprobación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que afirma la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que condujo a la firma en 1997 del Protocolo de Kyoto. También fueron ratificados en la Cumbre, la Declaración de Principios relativos a los Bosques y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, que supedita el uso de la herencia genética mundial a una serie de condiciones y presenta un primer nivel en este ámbito.

Después de la primera cumbre histórica de Río de Janeiro en 1992 y diez años después de la de Johannesburgo en 2002. En 2012 se realizó la Cumbre de la Tierra Río+20 (Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable) en Río de Janeiro, Brasil. En esta cumbre se avanza en el compromiso de los estados y la comunidad mundial en los grandes cambios de este siglo. El llamado de las Naciones Unidas fue ambicioso. Invitó a los Estados, la sociedad civil y los ciudadanos a “sentar las bases de un mundo de prosperidad, paz y sustentabilidad”, incluyendo tres temas en el orden del día:

- El fortalecimiento de los compromisos políticos en favor del desarrollo sustentable. - El balance de los avancZes y las dificultades vinculados a su implementación. - Las respuestas a los nuevos desafíos emergentes de la sociedad.

También se destaca la necesidad de analizar el problema de crisis ambiental mundial desde la visión de la economía ecológica con vistas a la sustentabilidad y la erradicación de la pobreza. Así también, se insiste en la creación del marco institucional que dará origen a la aplicación del modelo de desarrollo sustentable.

Es así como después de la Cumbre de Rio de 2012 se han generado otros encuentros con repercusión mundial en el tema ambiental como la Cumbre del Clima en 2014 y la Cumbre de Paris en 2015 en las que se habla de la necesidad de hacer a nivel de todas las economía de los países del mundo una transición en busca de un modelo de economía verde en donde el fomento del crecimiento económico y el desarrollo se haga garantizando al mismo tiempo que los activos naturales continúen proporcionando los recursos y servicios

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ambientales que hacen posible el bienestar humano. Esto cambia la visión y las perspectivas que se tenían sobre el funcionamiento de los mercados, buscando dirigir la inversión de recursos escasos en innovación que produzca nuevas oportunidades económicas y que reduzca la degradación ambiental del planeta.

En torno al concepto “crecimiento verde” se pueden encontrar en la literatura diferentes definiciones como lo afirma Parra (2017):

Según la OCDE, el crecimiento verde es el crecimiento que es eficiente en su uso de los recursos naturales, limpio en el sentido en que minimiza la contaminación y los impactos ambientales, y resiliente en la medida que da cuenta de los riesgos naturales y del papel de la gestión ambiental y del Capital Natural en la prevención de desastres físicos.

Según el Banco Mundial, el crecimiento verde es el nuevo paradigma de desarrollo que sustenta el crecimiento económico al mismo tiempo que garantiza la sostenibilidad ambiental y climática y la inclusión social. Se centra en abordar las causas fundamentales de estos desafíos, garantizando al mismo tiempo la creación de los canales necesarios para la distribución de recursos y el acceso a las materias primas básicas para los más pobres.

Según el Global Green Growth, el crecimiento verde es el nuevo paradigma de desarrollo que sustenta el crecimiento económico al mismo tiempo que garantiza la sostenibilidad ambiental y climática y la inclusión social. Se centra en abordar las causas fundamentales de estos desafíos, garantizando al mismo tiempo la creación de los canales necesarios para la distribución de recursos y el acceso a las materias primas básicas para los más pobres.

Al revisar estos conceptos se nota como el enfoque de crecimiento verde hace énfasis en la necesidad de mejorar el tema de asignación de usos sostenibles de la naturaleza “titulada ahora Capital Natural ante la importancia de éste para la generación de bienestar social y calidad de vida”; y la necesidad de resolver los problemas de pobreza que son una de las causas y a la vez consecuencias de la crisis ambiental mundial.

Colombia, no ha sido ajena a estos esfuerzos en el ámbito mundial. Entre 2014 y 2018, el gobierno colombiano en cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha desarrollado la iniciativa conocida con el nombre de “Misión de Crecimiento Verde”. En este esfuerzo DNP ha realizado una serie de estudios de diagnóstico y de prospectiva para identificar opciones políticas para incorporar el enfoque de crecimiento verde en la planificación del desarrollo económico del país. Los ejes fundamentales de política pública que se destacan en éste esfuerzo soneste esfuerzo son:

• La promoción de la competitividad económica.

• La protección y el aseguramiento del uso sostenible del Capital Natural y de los servicios de los ecosistemas.

• La promoción de un crecimiento económico resiliente ante los desastres y el cambio climático.

• Aumento de la eficiencia en el uso del agua, energía, suelo y materiales adoptando el esquema de economía circular.

• Posicionamiento de la bioeconomía como un sector competitivo que diversifica la oferta exportadora del país.

• Aumento de la demanda y la oferta de la fuerza laboral para el crecimiento.

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Todos estos esfuerzos de querer cambiar la dirección de las políticas públicas buscan que el país ya no siga con la tradición de depender fuertemente de la explotación de productos primarios que generan altos impactos ambientales, como la minería, la agricultura mal enfocada con un exceso en el uso de plaguicidas y con el desarrollo de otras actividades económicas poco sustentables.

Dentro de estos esfuerzos propuestos por los enfoques de economía ambiental y de economía ecológica; y gracias al mayor conocimiento que se ha venido acumulando en torno al tema del funcionamiento de los ecosistemas y sus diferentes interrelaciones con el sistema económico, se puede ver como hoy en día el concepto de biodiversidad ha alcanzado una mayor dimensión.

Se observa con mucha expectativa como el gobierno dentro de sus esfuerzos regulatorios ambientales comienza a usar los términos “Capital Natural”, “Servicios Ecosistémicos”, “sustentabilidad”, “economía verde”, “eficiencia”, “equidad”, “reducción de pobreza”, tratando de dar un cambio en la dirección en que se diseñan políticas públicas ambientales para considerar el enfoque del modelo de desarrollo económico y ambiental sostenible como el eje central del crecimiento y desarrollo económico de Colombia.

Se debe reconocer que estos esfuerzos realizados en Colombia han sido motivados en parte por la necesidad de que el país navegue en la dirección de la senda de sustentabilidad ambiental que han adoptado la mayoría de los países del mundo. Dentro de esas tendencias de cambio sobresalen los esfuerzos a nivel mundial realizados en el tema de valoración económica del Capital Natural y de Servicios Ecosistémicos.

A continuación, se hace una leve revisión y análisis de los principales esfuerzos llevados a cabo a nivel mundial destacando la importancia del posicionamiento del valor de la biodiversidad para la sociedad en general y para la toma de decisiones de política.

A. Evaluación de Ecosistemas del Milenio “Millenium Ecosystem Assessment”

El estudio de Ecosistemas del Milenio de 2005 presentado por el Programa para el Medio Ambiente de las Naciones Unidas marca un hito en la historia ambiental del planeta al advertir sobre los efectos negativos de la crisis ambiental presentes en el planeta.

El estudio afirma que “todas las personas del mundo dependen por completo de los ecosistemas de la Tierra y de los servicios que éstos proporcionan, como los alimentos, el agua, la gestión de las enfermedades, la regulación del clima, la satisfacción espiritual y el placer estético”.

También revela de manera preocupante como en los últimos 50 años, los seres humanos han transformado los ecosistemas más rápida y extensamente que en ningún otro período de tiempo de la historia humana con el que se pueda comparar, en gran medida para resolver rápidamente las demandas crecientes de alimentos, agua dulce, madera, fibra y combustible. Esta transformación del planeta ha aportado considerables beneficios netos para el bienestar humano y el desarrollo económico. Pero no todas las regiones ni todos los grupos de personas se han beneficiado de este proceso (de hecho, a muchos les ha perjudicado). Además, sólo ahora se están poniendo de manifiesto los verdaderos costos asociados con esos beneficios.

Tres problemas principales relacionados con nuestra gestión de los ecosistemas del mundo están causando ya un perjuicio importante a las personas y disminuirán significativamente los beneficios que obtenemos de los ecosistemas a largo plazo.

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En primer lugar, de los servicios de los ecosistemas examinados por esta Evaluación, aproximadamente el 60% (15 de 24) se están degradando o se usan de manera no sostenible, con inclusión del agua dulce, la pesca de captura, la purificación del aire y del agua, la regulación del clima regional y local, los riesgos naturales y las pestes. Los costes totales de la pérdida y la degradación de estos servicios de los ecosistemas son difíciles de medir, pero los datos disponibles demuestran que son considerables y que van en aumento. Muchos servicios de los ecosistemas se han degradado como consecuencia de actuaciones llevadas a cabo para aumentar el suministro de otros servicios, como los alimentos. Estas elecciones y arreglos suelen desplazar los costos de la degradación de un grupo de personas a otro, o traspasan los costos a las generaciones futuras.

En segundo lugar, se ha establecido, aunque los datos son incompletos, que los cambios que se han hecho en los ecosistemas están aumentando la probabilidad de cambios no lineales en los mismos (incluidos cambios acelerados, abruptos y potencialmente irreversibles), que tienen consecuencias importantes para el bienestar humano. Algunos ejemplos de estos cambios son la aparición de enfermedades, las alteraciones bruscas de la calidad del agua, la creación de "zonas muertas" en las aguas costeras, el colapso de las pesquerías y los cambios en los climas regionales.

En tercer lugar, la degradación de los servicios de los ecosistemas (es decir la merma persistente de la capacidad de un ecosistema de brindar servicios) está contribuyendo al aumento de las desigualdades y disparidades entre los grupos de personas, lo que, en ocasiones, es el principal factor causante de la pobreza y del conflicto social. Esto no significa que los cambios en los ecosistemas, como el aumento de la producción de alimentos, no hayan contribuido también a que muchas personas salgan de la pobreza o del hambre, pero esos cambios han perjudicado a muchos otros individuos y comunidades, cuya apremiante situación muchas veces se ha pasado por alto. En todas las regiones, y particularmente en el África subsahariana, la situación y la gestión de los servicios de los ecosistemas es un factor decisivo en las perspectivas de reducción de la pobreza.

Algunas de los resultados más importantes generados por este estudio se presentan a continuación:

Conclusión n.° 1

• En los últimos 50 años, los seres humanos han transformado los ecosistemas más rápida y extensamente que en ningún otro período de tiempo comparable de la historia humana, en gran parte para resolver rápidamente las demandas crecientes de alimento, agua dulce, madera, fibra y combustible. Esto ha generado una pérdida considerable y en gran medida irreversible de la diversidad de la vida sobre la Tierra.

• La estructura y el funcionamiento de los ecosistemas del mundo han cambiado en la segunda mitad del Siglo XX más rápidamente que en ningún otro período de la historia de la humanidad.

• Los seres humanos están cambiando sustancialmente, y en gran medida de forma irreversible, la diversidad de la vida sobre la Tierra, y la mayor parte de esos cambios representan una pérdida de biodiversidad.

• La mayoría de las transformaciones en los ecosistemas se han hecho para resolver el enorme aumento de la demanda de alimentos, agua, madera, fibras y combustibles.

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Conclusión n.° 2

• Los cambios realizados en los ecosistemas han contribuido a obtener considerables beneficios netos en el bienestar humano y el desarrollo económico, pero estos beneficios se han obtenido con crecientes costos consistentes en la degradación de muchos servicios de los ecosistemas, un mayor riesgo de cambios no lineales y la acentuación de la pobreza de algunos grupos de personas. Estos problemas, si no se abordan, harán disminuir considerablemente los beneficios que las generaciones venideras obtengan de los ecosistemas.

• En conjunto, y para la mayoría de los países, los cambios realizados en los ecosistemas del mundo en las décadas recientes han proporcionado importantes beneficios para el bienestar humano y el desarrollo nacional.

• No obstante, esos beneficios se han conseguido con costos cada vez mayores consistentes en la degradación de muchos servicios de los ecosistemas, el aumento del riesgo de cambios no lineales en los mismos, el aumento de la pobreza para algunos grupos de personas, y mayores desigualdades y disparidades entre grupos de personas.

• Degradación y uso no sostenible de los servicios de los ecosistemas: aproximadamente el 60% (15 de 24) de los servicios de los ecosistemas examinados en esta evaluación (con inclusión del 70% de los servicios de regulación y culturales) están siendo degradados o se están utilizando de manera no sostenible.

• A menudo, las acciones destinadas a aumentar el servicio de un ecosistema provocan la degradación de otros servicios.

• La degradación de los servicios de los ecosistemas causa frecuentemente un perjuicio significativo al bienestar humano.

• La degradación de los servicios de los ecosistemas supone la pérdida de bienes capital.

• A pesar de que en algunos casos se podría justificar la degradación de algunos servicios porque produce un beneficio mayor en otros servicios, la mayor degradación de los servicios de los ecosistemas que muchas veces tiene lugar no es de interés para la sociedad, porque muchos de los servicios degradados son "bienes públicos".

• Las poblaciones ricas no pueden protegerse de la degradación de los servicios de los ecosistemas.

• Es difícil evaluar las consecuencias de los cambios de los ecosistemas y gestionarlos eficazmente, ya que muchas de las repercusiones tardan en ponerse de manifiesto, porque pueden manifestarse más claramente a cierta distancia del lugar en el que el ecosistema fue modificado, a su vez los costos y beneficios de los cambios suelen afectar a diferentes conjuntos de interesados directos.

• Probabilidad creciente de cambios no lineales (escalonados) y potencialmente bruscos en los ecosistemas: hay una evidencia probada pero insuficiente de que los cambios que se están haciendo en los ecosistemas están aumentando la probabilidad de que se produzcan en ellos cambios no lineales (incluyendo cambios acelerados, bruscos, y potencialmente irreversibles), con importantes consecuencias para el bienestar humano.

• El creciente comercio de carne de animales silvestres supone amenazas particularmente importantes relacionadas con cambios no lineales, en este caso acelerando los ritmos del cambio.

• El agravamiento de la pobreza de algunos individuos y grupos de personas y la contribución al aumento de las desigualdades y disparidades entre los grupos de personas: a pesar del progreso conseguido en el aumento de la producción y el uso de algunos servicios de los ecosistemas, los niveles de pobreza siguen siendo altos, las desigualdades crecen y muchas personas todavía no tienen suficientes suministros o acceso a los servicios de los ecosistemas.

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• La degradación de los servicios de los ecosistemas está dañando a muchas de las personas más pobres del mundo y es a veces el principal causante de la pobreza.

• El patrón de "ganadores" y "perdedores" relacionado con los cambios en los ecosistemas – y en particular las repercusiones de los cambios de los ecosistemas sobre las personas pobres, las mujeres y los pueblos indígenas – no se ha tenido en cuenta adecuadamente en la toma de decisiones relativas a la gestión.

• Las perspectivas de desarrollo en las regiones de tierras secas de los países en desarrollo dependen especialmente de acciones que evitan la degradación de los ecosistemas y disminuyen o contrarrestan la degradación donde ésta ocurre.

Conclusión n.° 3

• La degradación de los servicios de los ecosistemas podría empeorar considerablemente durante la primera mitad del presente Siglo y ser un obstáculo para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

• En la actualidad, la mayoría de los generadores directos del cambio en los ecosistemas se mantienen constantes o están creciendo en intensidad en su mayor parte. En los cuatro escenarios de la Evaluación del Milenio, la proyección indica que las presiones sobre los ecosistemas continuarán creciendo durante la primera mitad del presente Siglo.

• En los cuatro escenarios, los cambios pronosticados en los generados dan como resultado un significativo aumento del consumo de los servicios de los ecosistemas, una continuada pérdida de biodiversidad y más degradación de algunos servicios de los ecosistemas.

• La degradación de los servicios de los ecosistemas constituye una barrera importante para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de las metas para 2015.

Conclusión n.° 4

• El desafío de revertir la degradación de los ecosistemas y al mismo tiempo satisfacer las mayores demandas de sus servicios puede ser parcialmente resuelto en algunos de los escenarios considerados por la Evaluación, pero ello requiere que se introduzcan cambios significativos en las políticas, instituciones y prácticas, cambios que actualmente no están en marcha. Existen muchas opciones para conservar o fortalecer servicios específicos de los ecosistemas de forma que se reduzcan las elecciones negativas que nos veamos obligados a hacer o que se ofrezcan sinergias positivas con otros servicios de los ecosistemas.

• Tres de los cuatro escenarios de la Evaluación muestran que con cambios significativos en las políticas, instituciones y prácticas se pueden mitigar muchas de las consecuencias negativas de las crecientes presiones sobre los ecosistemas, si bien los cambios que se requieren son grandes y en la actualidad no están en marcha.

• Las acciones del pasado para aminorar o revertir la degradación de los ecosistemas han generado beneficios significativos, pero por lo general estas mejoras no han mantenido el mismo ritmo que las crecientes presiones y demandas.

• Se pueden desarrollar sustitutos para algunos los servicios de los ecosistemas, pero no para todos, aun cuando sus costos son por lo general altos y además esos sustitutos pueden tener otras consecuencias negativas para el medio ambiente.

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• La degradación de los ecosistemas raramente puede revertirse sin acciones que aborden los efectos negativos o refuercen los efectos positivos de uno o más de los cinco generadores indirectos del cambio: cambios en la población (incluyendo su crecimiento y las migraciones), cambios en la actividad económica (incluyendo el crecimiento de la economía, las disparidades en la riqueza y los patrones de comercio), los factores sociopolíticos (incluyendo factores que van desde la existencia de conflictos hasta la participación del público en las decisiones), factores culturales, y cambio tecnológico.

• Un conjunto eficiente de respuestas que aseguren una gestión sostenible de los ecosistemas debe abordar los generadores directos e indirectos de cambio que se acaban de describir y eliminar las barrares relativas a:

Los arreglos institucionales y de gobernanza inapropiados, incluyendo la presencia de la corrupción y los sistemas débiles de regulación y rendición de cuentas.

Las disfunciones de los mercados y el mal direccionamiento de los incentivos económicos.

Los factores sociales y de comportamiento, incluyendo la falta de poder político y económico de algunos grupos (como la gente pobre, las mujeres y los pueblos indígenas), que dependen en gran medida de los servicios de los ecosistemas o se ven perjudicados por su degradación.

Las bajas inversiones en el desarrollo y difusión de tecnologías que podrían aumentar la eficiencia del uso de los servicios de los ecosistemas y reducir las repercusiones negativas de distintos generadores de cambio en los ecosistemas.

La insuficiencia del conocimiento (como así también el escaso uso del que ya existe) con respecto a los servicios de los ecosistemas y a las respuestas de gestión, de políticas, tecnológicas, de comportamiento e institucionales que podrían reforzar los beneficios de esos servicios, conservando al mismo tiempo los recursos.

• Todas estas barreras se ven exacerbadas por la débil capacidad humana e institucional relativa a la evaluación y gestión de los servicios de los ecosistemas, las escasas inversiones en la regulación y gestión de su utilización, la falta de sensibilización del público, y la falta de sensibilización en los que toman decisiones con respecto a las amenazas que representa la degradación de los servicios de los ecosistemas, como así también a las oportunidades que podría brindar una gestión más sostenible de los ecosistemas.

• La Evaluación examinó 78 opciones de respuesta para los servicios de los ecosistemas, la gestión integral de los ecosistemas, la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad y el cambio climático.

Con el anterior resumen de resultados del estudio de Ecosistemas del Milenio de 2005, se puede apreciar el enorme esfuerzo realizado en entender la problemática de degradación ambiental y el enorme riesgo que está generando en términos de las pérdidas en bienestar social y calidad humano para la raza humana. Se hace un llamado urgente a tomar medidas de política que cambien esta tendencia.

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B. La Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad “The Economic of Ecosystem an Biodiversity (TEEB)”

La iniciativa conocida con el nombre de Economía de los Ecosistemas y Biodiversidad (TEEB) se ha centrado en la generación de una serie de estudios con un gran impacto a nivel mundial para profundización en el entendimiento de las relaciones entre los ecosistemas, los Servicios Ecosistémicos que provee a las personas y los sistemas económicos.

La iniciativa TEEB propone un esquema de valoración de los Servicios Ecosistémicos centradas en los conceptos de función y servicio:

1. Funciones: lo que biológica y químicamente ocurre en los ecosistemas, independientemente de la presencia humana.

2. Servicios: están basados en las necesidades, los usos y las preferencias humanas.

A partir de esto, comienza a definir, clasificar e identificar los diferentes tipos de Servicios Ecosistémicos que puede proveer el Capital Natural:

Funciones de regulación: mantienen los sistemas de soporte para la vida y los ecosistemas, a través los ciclos bio-geoquímicos y las interacciones biótico-abióticas.

• Regulación de gas: mantiene la composición química del aire y los océanos, moderando los niveles de CO2, O2, SOx y O3.

Servicios: aire limpio, prevención de enfermedades como cáncer de piel.

• Regulación del clima: la interacción de los patrones de circulación globales y locales, la topografía, la vegetación, el albedo (habilidad para reflejar la luz del sol) y la ubicación de los cuerpos de agua, que son los principales determinantes del clima.

Servicios: un clima estable y favorable, lo cual es muy importante en la supervivencia de la humanidad, ya que ayuda a proteger la salud, los cultivos, las actividades recreativas y la identidad cultural.

• Prevención de perturbaciones: amortigua las amenazas naturales, la estructura y capacidad de almacenamiento de la vegetación puede reducir los efectos de tormentas, inundaciones y sequias, así como los arrecifes de coral protegen las costas y riberas de olas y tormentas.

Servicios: provee seguridad para la raza humana y la infraestructura.

• Regulación del agua: los sistemas naturales influencian el ciclo hidrológico y el flujo de agua superficial bajo condiciones normales.

Servicios: proporciona el mantenimiento de irrigación natural, drenaje, aportación fluvial, canales de circulación y medios de transporte.

• Oferta de agua: la filtración y almacenamiento de agua. La vegetación y el suelo filtran algunos contaminantes del agua, mientras la topografía y estructuras subterráneas de los ecosistemas determinan la capacidad de almacenamiento de lagos, arroyos y arrecifes.

Servicios: proveer agua para el consumo humano, usos domésticos, industriales o para la agricultura.

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• Conservación del suelo: depende de la estructura de la vegetación y el sistema de raíces de los ecosistemas, estas estabilizan el suelo y el follaje intercepta la lluvia, previniendo la erosión y la compactación del suelo. La vegetación de costas, rubieras y sumergida también ayuda a prevenir la erosión y ayudan en la sedimentación.

Servicios: ayuda a mantener la productividad agrícola de los suelos y previene daños causados por deslizamientos y “dust bowls”.

• Formación de suelo: es un proceso extremadamente lento que ocurre de la desintegración de rocas, acumulación de material orgánico y liberación de minerales.

Permite la productividad de la agricultura y el funcionamiento general de los ecosistemas.

• Regulación de nutrientes: la descomposición por medio de organismos del suelo libera elementos necesarios para la vida (calcio, magnesio, potasio, sodio, cloro, hierro, zinc, entre otros) al suelo y la atmosfera. Las aves migratorias, los peces y algunos mamíferos ayudan a difundir estos elementos entre diferentes ecosistemas.

Servicios: provee un suelo fuerte y productivo además de influenciar otras funciones como la regulación de gas, clima y agua.

• Tratamiento de desechos: asimilar, diluir y recomponer químicamente una cantidad limitada de desechos orgánicos e inorgánicos.

Servicios: filtración del aire por medio de bosques y purificación del agua por medio de humedales.

• Polinización: es crucial para la reproducción de las plantas.

Servicios: producción agrícola.

• Control biológico: permite que poblaciones de una o más especies influencien el tamaño de otras.

Servicios: Mantener las poblaciones estables, previniendo brotes de plagas y enfermedades.

Funciones de hábitat: provee hábitat para varios ciclos de vida de las plantas y los animales, lo que mantiene biológica y genéticamente la diversidad y la evolución.

• Función de refugio: provee espacio vital para plantas y animales, permitiendo la diversidad biológica y genética.

Servicios: permite que las plantas y animales sigan proporcionándo los servicios de los cuales dependemos.

• Función de vivero: la crianza y cuidado para especies que serán cosechadas en algún otro lugar.

Servicios: usos comerciales y de subsistencia para muchas especies.

Funciones de producción: procesos que combinan y cambian sustancias orgánicas e inorgánicas para producir bienes que usaran directamente los humanos.

- Comida.- Materias primas.- Recursos genéticos.- Recursos medicinales.- Recursos ornamentales.

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Funciones de información:

• Información estética: escenarios y paisajes naturales.

• Recreación: lugares de recreación y relajación.

Servicios: caminatas, campamentos, pesca recreativa, contemplación de la naturaleza y turismo.

• Información cultural y artística: inspiración.

Servicios: desarrollo de tradiciones culturales y folklore.

• Información espiritual e histórica:

Servicios: provee sentido de continuidad y ubicación.

• Ciencia y educación:

Servicios: oportunidades de estudio, investigación y educación. Monitoreo del cambio ambiental.

El TEEB hace énfasis en la estimación del valor económico total de los Servicios Ecosistémicos. Algunas de las definiciones de valor consideradas son:

1. Valor instrumental (utilitario): algo tiene valor porque es útil para algo más cuantificable. El acercamiento económico para valorar los ecosistemas emplea el valor instrumental, donde los ecosistemas y sus servicios son valiosos en la medida que sirvan para la satisfacción de necesidades humanas.

2. Valor intrínseco: algo tiene valor por sí mismo. No es cuantificable.

También se consideran en los estudios los diferentes componentes del valor económico total desde la perspectiva del uso y no uso (o existencia):

• Valores de uso:

Directo: caminatas, pesca, recreación, turismo, etc.

Indirecto: soporte de las actividades humanas. Regulación del clima.

• Valores de No-Uso:

De existencia (uso pasivo): la satisfacción de saber que algo existe.

• De legado: la satisfacción de estar en la capacidad de pasar un beneficio a futuras generaciones.

De opción: la posibilidad de usar algo en un futuro.

En cuando a los Métodos de Valoración el TEEB se enfoca en el uso de los métodos de valoración económica no mercadeables propuestas por la economía neoclásica Keynesiana. En los estudios desarrollados por el TEEB se acepta que la teoría económica está basada en la premisa de que los individuos tienen preferencias por diferentes bienes y estas preferencias tienen algún grado de sustituibilidad. El “trade-off" que da lugar a valores asignativos que se hace durante este proceso revela de alguna forma los valores de cada bien. Estos valores son expresados en la máxima Disponibilidad a Pagar (DAP), o la mínima Disponibilidad a Aceptar (DAA).

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Los métodos para medir estos valores se dividen en dos categorías:

Preferencias reveladas: observaciones del comportamiento actual.

• Valoración directa del mercado.

• Valoración indirecta.

Costos de producción

Costos evitados

Costos de reemplazo

Factor de ingreso

Dosis-respuesta

Comportamiento de aversión

Costo de viaje

Precio hedónico

• Preferencias declaradas: respuestas a preguntas hipotéticas.

Valoración contingente: pregunta directamente a los individuos sobre los valores que ellos dan a los servicios ambientales.

Valoración de grupo

Métodos de valoración más aplicados a partir de las restricciones de información, de tiempo y de recursos para hacer los estudios:

• Costo de viaje: se basa en los gastos en que se incurre para visitar un lugar.

• Modelo de precio hedónico: recoge información de los precios de casas y las características ambientales de cada locación.

• Valoración contingente: desarrollado para calcular valores pasivos. Se pregunta directamente a las personas su disponibilidad a pagar por un bien o servicio ambiental.

• Gastos evitados: se basa en la existencia de tecnologías capaces de sustituir un bien o servicio ambiental y su costo.

• Beneficios transferidos: a partir de valoraciones previas en algún lugar, aplicarlos para otros.

• Valor comercial: donde existen mercados y precios comerciales para algún bien o servicio.

• Gastos brutos: se calculan todos los gastos incurridos para lograr disfrutar de un bien o servicio.

• Transferencia de beneficios: asignación de valores económicos de Servicios Ecosistémicos procedentes de estudios secundarios.

• Impacto económico: en impacto que alguna actividad tiene sobre la economía regional.

Limitaciones del estudio: el TEEB reconoce algunas limitaciones dentro de sus estudios, principalmente que:

• La valoración de ecosistemas depende en gran medida de un buen entendimiento de los servicios que estos prestan y sus interacciones.

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• En este asunto puede existir alguna falta de información por parte de la población general a encuestar.

• Esta valoración debe ser específica de un lugar y un tiempo y los valores estimados dependerán también de los precios vigentes y las preferencias actuales.

Principales conclusiones: las principales conclusiones a las que ha llegado el TEEB son las siguientes:

• Los ecosistemas proveen una gran cantidad de servicios que contribuyen a la supervivencia y calidad de ida de la humanidad. La mayoría de estos servicios se complementan y son interdependientes.

• Los humanos pueden valorar cada ecosistema y sus servicios de diferentes maneras, económicas o no económicas.

• El valor de los servicios prestados por los ecosistemas en la mayoría de los casos sobrepasa el uso económico, por lo cual esto debería tomar importancia en las agendas políticas, la administración de recursos y la sociedad en general.

• El TEEB en sus ejercicios de valoración parte de reconocer que algunos bienes y servicios de los ecosistemas naturales no pueden ser producidos de manera simultánea en la misma locación (ejemplo: productos madereros y secuestro de carbono). El valor es definido en el contexto del bienestar humano.

C. Proyecto Capital Natural “Natural Capital Project”

Este Proyecto desarrolla enfoques científicos para incluir el concepto de Capital Natural en los procesos de toma de decisiones. Para el desarrollo de los análisis usa herramientas informáticas innovadoras con el fin de elaborar modelos, mapas, y valoraciones de los beneficios de la naturaleza para la sociedad, y comprometer a líderes influyentes a promover cambios en la política y la práctica.

En muchas ocasiones se toman decisiones por separado sobre la conservación y el desarrollo. En esos casos, los beneficios ambientales no son incorporados como factores en esas decisiones. Se corre el riesgo de perder estos beneficios, si no son contabilizados de manera apropiada. Se puede proteger la propiedad, la infraestructura, y el ambiente mientras se promueve el bienestar humano, al enfocar la conservación en los Servicios Ecosistémicos (los bienes y servicios que recibimos de la naturaleza).

El proyecto de Capital Natural centra sus esfuerzos en la valoración de Servicios Ecosistémicos, cumpliendo la importante función de revela el verdadero valor producido por los ecosistemas para las personas y para la sociedad. Con este esfuerzo se intenta cambiar los pensamientos y motivaciones de las personas en pro de mejorar el uso y manejo del Capital Natural y los Servicios Ecosistémicos.

En sus estudios, el proyecto de Capital Natural busca la integración de los valores de la naturaleza en todas las decisiones importantes que afectan al ambiente y al bienestar humano. El objetivo final es mejorar la condición de la biodiversidad y el bienestar humano a través de acciones que estimulan inversiones mayores y más efectivas en ambas áreas. Algunos de los resultados de los estudios del proyecto de Capital Natural han servido para el diseño de alternativas de política tales como pago por Servicios Ecosistémicos, adaptación climática, permisos y mitigación, restauración de hábitats, manejo de riesgos corporativos y planificación espacial marina y terrestre.

El proyecto de Capital Natural en sus estudios usa la clasificación de Servicios Ecosistémicos propuesta por Costanza et ál. (1997), quienes presentan una agrupación de servicios y funciones del ecosistema en 17 categorías mayores; estos grupos se muestran en la Tabla 7, donde sólo se incluyen los Servicios Ecosistémicos renovables y se excluyen los combustibles no renovables, los minerales y la atmósfera.

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Tabla 7. Servicios y funciones del ecosistema según Costanza et ál (1997)

n°. Servicio del ecosistema Función del ecosistema Ejemplos

1 Regulación de gas

La regulación de composición química atmosférica.

El balance CO2/O2, de O3 para protección de UVB, y niveles de SOx.

2 Regulación del clima

La regulación de temperatura global, la precipitación, y otros procesos climáticos

locales o globales.

La regulación de gases de efectos invernaderos, producción de DMS que afecta la formación de nubes.

3 Regulación de perturbaciones

Capacidad del ecosistema de dar respuesta y adaptarse a fluctuaciones

ambientales.

Protección a tormentas, control de inundacio-nes, recuperación de sequedad y otros aspec-tos de respuesta del hábitat a la variabilidad ambiental principalmente controlada por la estructura de vegetación.

4 Regulación de agua La regulación de flujos hidrológicos.

Aprovisionamiento de agua para la agricultura (como la irrigación) o procesos industriales (molinos) o el transporte.

5 Suministro de agua El almacenamiento y retención de agua Aprovisionamiento de agua por las cuencas

hídricas, reservorios y acuíferos.

6Control de erosión y

retención del sedimento

La retención de suelo dentro de un ecosistema.

La prevención de pérdida de suelo por el viento, escorrentías, u otros procesos de remoción, almacenamiento de troncos en los lagos y humedales.

7 Formación de suelos Los procesos de formación de suelos. Desgaste de rocas y la acumulación de material

orgánico.

8 Reciclado de nutrientes

El almacenamiento, reciclado interno, proceso y adquisición de nutrientes. La fijación de nitrógeno, fósforo, potasio, etc

9 Tratamiento de desechos

La recuperación de nutrientes móviles y remoción o rompimiento de exceso de

nutrientes y compuestos.

El tratamiento de desechos, el control de polución.

10 Polinización El movimiento de gametos florales. Provisión de polinizadores para la reproducción de poblaciones de plantas.

11 El control biológico

Las regulaciones tróficas-dinámicas de poblaciones.

Efecto predador para el control de especies, reducción de herbívoros por otros predadores.

12 Refugio El hábitat para poblaciones residentes y transitorias.

Los viveros, el hábitat para las especies migratorias, los hábitats regionales para las especies localmente criadas, o las cuevas de invierno.

13 La producción alimentos

Producción primaria bruta extractable de bienes.

La provisión de peces, las cosechas, las nueces, los frutos, la caza o recolección, a través de la pesca y los cultivos de subsistencia.

14 Las materias primas

Producción primaria bruta extractable de materias primas.

La producción de madera, combustible o forraje.

15 Los recursos genéticos

Fuentes de materiales y productos biológicos únicos.

La medicina, los productos para los materiales de la ciencia, los genes de resistencia a patógenos y pestes de cultivos.

16 La recreación Provisión de oportunidades para actividades recreativas.

El ecoturismo, pesca deportiva, y otras actividades recreativas al aire libre.

17 Cultural Provisión de oportunidades para los usos no comerciales.

Los valores estéticos, artísticos, educativos, espirituales, y/o científicos de los ecosistemas.

Fuente: adaptado de Costanza et ál. (1997).

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D. Contabilización del Valor de los Servicios Ecosistémicos “Wealth Accounting and the Valuation of Ecosystem Services (WAVES)”

El programa WAVES plantea la siguiente crítica: el PIB cuantifica sólo una parte del rendimiento económico de un país: el ingreso, pero no dice nada sobre el patrimonio y los recursos que lo sustentan. Cuando un país explota sus minerales, en realidad, está agotando su patrimonio. Lo mismo ocurre con la pesca o con las prácticas que degradan el agua. La reducción de estos bienes no queda registrada en el PIB y, por lo tanto, las implicaciones económicas de esa disminución de recursos no se miden en este indicador.

Según el WAVES, para mantener el crecimiento, se necesita contabilizar la riqueza, y eso incluye la Contabilidad del Capital Natural (CCN). El desarrollo de largo plazo es un proceso sostenido de acumulación y de sólida administración de un inventario abundante de bienes –los capitales industrial, natural, social y humano–. Como ha afirmado el Premio Nobel Joseph Stiglitz, se juzga una empresa privada tanto por sus ingresos como por su balance financiero, pero muchos países sólo completan una declaración de ingresos (PIB), mientras que se conoce muy poco sobre su balance nacional.

También el WAVES menciona que la otra gran limitación del PIB es que da escasa cuenta del Capital Natural. Es más, no muestra la contribución completa de recursos como bosques, humedales y tierras cultivables. La silvicultura es un ejemplo: los recursos madereros se consideran en los sistemas de cuentas nacionales, pero se ignoran los otros servicios de los bosques, como la absorción de carbono y la filtración del aire. Por lo tanto, el PIB puede dar señales equívocas sobre el rendimiento económico y del bienestar de un país.

Esta ausencia en los indicadores económicos es una de las causas por las que los ecosistemas se deterioran en todo el mundo y, con ellos, la capacidad de respaldar el bienestar humano y un crecimiento económico sostenible. El Capital Natural es un bien fundamental, especialmente para los países en desarrollo donde constituye una parte significativa de su riqueza total (36%).

El concepto de contabilidad vinculado al Capital Natural lleva más de 30 años en el debate mundial. Por eso, la adopción del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica (SCAE) de la Comisión Estadística de Naciones Unidas en 2012 fue un gran paso para consolidar esta visión. Este sistema provee un método discutido y acordado internacionalmente para inventariar y valuar los recursos naturales tangibles, como minerales, madera y pesca.

La estrategia principal del WAVES radica en destacar que nuestra meta es vivir en un mundo donde la medición y la valoración del medio ambiente contribuyan a que se tomen mejores decisiones para promover el desarrollo. Creemos que incorporar el Capital Natural a las cuentas nacionales puede fomentar mejores decisiones en la elaboración de políticas públicas. En este sentido, las cuentas del Capital Natural ofrecen estadísticas detalladas para una mejor administración de la economía. Por ejemplo, la estimación de los ingresos de sectores como agua y energía, y de los egresos por polución, que son necesarios para modelar escenarios económicos de crecimiento verde.

Las cuentas de tierra y agua pueden ayudar a países interesados en incrementar su capacidad hidroeléctrica, a estimar el valor de los usos competitivos de la tierra, así como a analizar la mejor forma de alcanzar sus metas. Además, los cálculos de Capital Natural pueden ayudar a los países ricos en biodiversidad a diseñar estrategias de gestión que maximicen la contribución del medio ambiente al crecimiento económico, mientras equilibran las compensaciones entre ecoturismo, agricultura, medios de subsistencia y otros servicios de los ecosistemas (por ejemplo, la protección contra las inundaciones y la recuperación de aguas subterráneas).

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Más de 30 países, muchos de ingresos medios, ya han comenzado a implementar el SCAE. Actualmente, un gran número de ellos quieren aplicar la CCN más allá de los recursos materiales aprobados por ese sistema, como por ejemplo la madera, e incluir los servicios de los ecosistemas y otros recursos naturales que no se comercian o no se promocionan, y que, por lo tanto, son más difíciles de medir. Esto incluye los servicios de “regulación” de los ecosistemas, como los bosques que controlan los sedimentos y los humedales que reducen el impacto de las inundaciones.

El Banco Mundial lidera una coalición creada para avanzar en la contabilidad del Capital Natural a nivel internacional. La Alianza para la Contabilidad de la Riqueza y la Valoración de los Servicios de los Ecosistemas (WAVES, por sus siglas en inglés) busca promover el desarrollo sostenible, asegurando que los recursos naturales se integren a la planificación del desarrollo y a la economía nacional. WAVES tiene los siguientes objetivos: (1) Ayudar a los países a adoptar e implementar las cuentas de Capital Natural que sean relevantes para sus políticas públicas, y a sistematizar sus experiencias sobre el tema, (2) Desarrollar una metodología de contabilidad de los ecosistemas y sus servicios, (3) Establecer una plataforma global de capacitación e intercambio de conocimientos y experiencias, (4) Construir consenso internacional sobre contabilidad de Capital Natural.

Desde el lanzamiento de WAVES en la reunión del Convenio sobre la Diversidad Biológica de 2010, Botswana, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Madagascar, Rwanda, y Filipinas se embarcaron en la elaboración de programas de contabilidad del Capital Natural respaldados por el más alto nivel de sus gobiernos y por un amplio apoyo técnico de WAVES. Estos países han establecido comités interinstitucionales de dirección política y técnica sobre CCN, han realizado exhaustivas consultas con actores clave dentro de sus países, han identificado políticas prioritarias y han diseñado planes de trabajo para la implementación de la contabilidad del Capital Natural. Estos planes incluyen elaborar cuentas de madera, agua y minerales que siguen el Marco Central del SCAE, así como generar cuentas experimentales para ecosistemas que prestan servicios como cuencas de agua y manglares.

Desde Río+20, 70 países apoyaron un comunicado oficial que hace un llamamiento a los gobiernos, al Sistema de Naciones Unidas, a instituciones financieras internacionales y a otras organizaciones globales para que fortalezcan la implementación de la contabilidad del Capital Natural.

El ser humano desde siglos atrás ha considerado el ecosistema y la naturaleza como un recurso muy importante dentro de la sociedad, que ha permitido a partir de diferentes descubrimientos lograr un constante avance tanto en la explotación de dichos recursos, como en las tecnologías que se implementan para la generación de diferentes bienes y servicios. Sin embargo, como se conoce, la mayoría de los recursos brindados por la naturaleza son bienes no renovables que han sido sobreexplotados por el ser humano en las últimas décadas, dado que no se ha generado un precio o valor específico de dichos bienes. Es por lo anterior que en la actualidad han surgido una gran cantidad de debates respecto a la valoración económica de bienes y servicios ambientales, donde se dan a conocer una serie de herramientas para lograr valorar estos bienes a partir de sus diferentes características y de igual forma, la importancia de dichos productos para los distintos grupos de la sociedad.

El WAVES afirma que como primera instancia es importante resaltar que dentro de las múltiples opiniones que han surgido en los debates respecto a la valoración de bienes y Servicios Ecosistémicos, ha surgido la duda sobre qué tan necesario es dar un valor económico a los recursos naturales, dado que tal como se específica en el foro de la valoración de servicios ecosistémicos, esto significaría perder nuestras almas dándole un precio al medio ambiente. Sin embargo, dentro del marco de este escrito se considera que el hecho de tener que establecer un valor económico a los diferentes recursos, por el contrario, busca específicamente lograr preservar los diferentes recursos y ecosistemas dado que la falta de consciencia respecto a la explotación de los mismos, en gran medida surge por no tener un valor económico específico.

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En la actualidad, los seres humanos miden su bienestar esencialmente de forma económica, y dentro de lo que se incluye en este bienestar tan solo están aquellos bienes que pueden ser transados en un mercado específico , por lo que al existir muchos más recursos que significan bienestar para el ser humano como lo es el aire o el agua, es importante generar herramientas de orden económico que reflejen los diferentes costos de oportunidad que existen al sacrificar el deterioro de dichos recursos por la implementación de mejores tecnologías o de producciones más avanzadas sin tener en cuenta el posible impacto ambiental.

Dado lo anterior, y considerando que es importante generar una valoración económica del medio ambiente se deben empezar a entender las diferentes dimensiones que existen en la valoración de un bien o servicio ambiental. En primera medida existe una valoración ecológica que hace referencia a la sostenibilidad de los recursos, y el valor que significa tener y conservar dichos recursos.

El WAVES reconoce que aún no existe una única literatura que de explicación a cómo se debe convertir el valor económico en un valor monetario, sin embargo, hay una serie de herramientas que son importantes resaltar. Como primera medida hay que tener en cuenta que existen algunos precios del mercado que se derivan esencialmente para bienes alimenticios y dentro del turismo donde se da un valor a los recursos utilizados para cada uno de los bienes o servicios ofrecidos.

Por otro lado, también se ha logrado generar un nuevo método basado en cuestionarios donde esencialmente se captura de acuerdo a los diferentes formatos la disposición a pagar de los individuos respecto a diferentes aspectos de la naturaleza, como lo es la conservación de alguna especie o la mejora y conservación de alguna reserva natural. También, dentro de propuestas un poco más específicas, se ha hablado de precios sombra donde se ha especificado que debería ser posible incluir los recursos ambientales dentro de la función de producción de las empresas al igual que como un gasto dentro de la restricción presupuestal de los individuos en su proceso de maximización.

Según el WAVES, todas las formas anteriores de dar un valor económico al medio ambiente permitirán lograr un mejor Análisis Costo- Beneficio que permita un verdadero estudio sobre el costo de oportunidad de sacrificar ciertos recursos cuando verdaderamente no es sostenible, o puede tener grandes efectos negativos en el bienestar de los individuos en el futuro.

Finalmente, se puede observar que la valoración de bienes y recursos ambientales es un tema que debe ser explorado a detalle, ya que como se ha especificado a lo largo del texto, tiene grandes implicaciones en la vida y bienestar de los diferentes individuos. Cabe resaltar que el hecho de intentar monetizar los diferentes bienes y servicios medio ambientales tiene como propósito esencial permitir que los individuos entiendan la importancia de los recursos, dado que la mayoría de aspectos de su bienestar es medida en términos monetarios.

Es claro que en la actualidad aún existe un poco de escepticismo respecto a las formas de medir dicho valor económico, por lo que para continuar con la investigación y valoración de bienes y recursos naturales es importante homogenizar los diferentes métodos de forma que se logre llegar a conclusiones y resultados relevantes.

Según WAVES, existen diferentes medidas que pueden permitir la disminución del deterioro ambiental que se abordan dentro del ámbito económico como lo son internalizar las externalidades que se proporcionan en el ámbito ambiental, generar políticas como lo son impuestos al ecosistema , donde los individuos paguen cierta cuota por poder generar sostenibilidad en ciertas partes de su territorio , generar precios justos a aquellos que sean eco- amigables o incluso generar incentivos como recompensas a aquellos que conserven y no deterioren territorios importantes dentro de los diferentes ecosistemas.

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Anexo 3: La valoración económica en el contexto del Licenciamiento Ambiental en Colombia

Desde su concepción, la Valoración Económica Ambiental se ha comportado como una herramienta que permite asignar valores monetarios a los bienes, servicios y atributos proporcionados por los recursos naturales y ambientales, independientemente de que estos tengan o no mercado. El principal objetivo ha sido registrar, con el fin principal de contabilizar el Capital Natural existente y monitorear las pérdidas o ganancias de bienestar que experimentan las poblaciones, al utilizar y transformar la naturaleza.

En la actualidad, la tendencia mundial señala la validez y la proyección del uso de las herramientas en el cálculo de los costos y beneficios ambientales asociados a los proyectos de desarrollo, tendencia que cada vez gana mayor atención local, regional y global, debido, principalmente, a la creciente relevancia de los recursos naturales en el cálculo de la riqueza de las economías. Ejemplo de esto es, que países pioneros basan su cuantificación de Capital Natural en la aplicación proactiva de la Valoración Económica Ambiental, a través del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada (SCAEI) (propuesto por Naciones Unidas), que les permite cuantificar y monitorear el Capital Natural con que cuenta la Nación para su desarrollo (Feres, Mancero, y Pizarro, 2005).

La expedición del decreto 1220 de 2005 abrió el espacio de la necesidad de articular herramientas económicas en los procesos de toma de decisiones de la gestión ambiental en Colombia, al solicitar dentro de los Diagnósticos Ambientales de Alternativas, el Análisis Costo Beneficio ambiental de cada una de estas. Más adelante, el decreto 2820 de 2010, planteó la exigibilidad de la evaluación económica de los impactos que puedan generar los proyectos de desarrollo en el país, como una herramienta que permitiría determinar la viabilidad ambiental a través de indicadores económicos, como la relación entre los beneficios y los costos ocasionados por la ejecución de los proyectos.

La expedición del decreto 2041 de 2014, derogado por el actual decreto único reglamentario 1076 de 2015, ratifica la exigibilidad de la evaluación económica de los impactos del proyecto y establece que el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, fijará los criterios que deberán aplicar los usuarios para la elaboración de la Evaluación Económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, obra o actividad con base en la propuesta que presente la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), en un término no superior a seis (6) meses a partir de la fecha de publicación del mismo decreto, criterios que fueron publicados con la resolución 1669 de 2017.

A. Contexto del Licenciamiento Ambiental

Las Licencias Ambientales corresponden a instrumentos de tipo administrativo, a través del cual se adquieren derechos a usar los recursos naturales bajo las limitaciones y obligaciones que imponen las leyes ambientales colombianas, y en el que se establecen decisiones sobre los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables (MAVDT y CEDE, 2009). Igualmente, se debe considerar como un instrumento de planificación que exige la introducción de criterios ambientales dentro del proceso de formulación y desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Busca entonces que los proyectos se ejecuten de manera racional, impidiendo la sobre explotación y deterioro del medio natural al incentivar de esta forma, la reducción de la contaminación y el desarrollo de tecnologías limpias (CGR, 2017).

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Por Licencia Ambiental se entenderá la “autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada” (decreto 1076 de 2015).

Debido a su carácter ex ante, es decir, previo al inicio de las obras, la licencia ambiental como instrumento de gestión de la política ambiental, permite anticiparse y prever los posibles efectos ambientales y a su vez señalar responsabilidades a los agentes interesados, exigiendo la internalización de las externalidades ambientales, incentivando la reducción de la contaminación y el empleo de tecnologías limpias. (CGR, 2017).

En términos generales, la licencia ambiental para el caso colombiano requiere de dos instrumentos reglamentados a partir del artículo 53 de la Ley 99 de 1993, el Estudio de Impacto Ambiental y el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, los cuales refieren las dos primeras etapas que debe surtir el peticionario para obtener una licencia ambiental, tal como se ejemplifica en la Gráfico 19.

Gráfico 19. Procedimiento de Licenciamiento Ambiental en Colombia de acuerdo al decreto 1076 de 2015

Fuente: decreto 1076 de 2015

De acuerdo a la CGR (2017), el proceso de icenciamiento responde al principio de regulación jurídica integral e involucra igualmente los principios ambientales de responsabilidad, incorporación de la dimensión ambiental en la toma de decisiones, internalización de los costos ambientales, prevención, precaución, publicidad, información y comunicación ambiental, principalmente.

Etapas y fases del Licenciamiento Ambiental

El proceso de Licenciamiento Ambiental ha sufrido varias modificaciones, en especial aquellas que buscan reducir los tiempos de pronunciamiento de las Autoridades Ambientales, en otorgar o negar las licencias. De acuerdo a lo reportado por la CGR (2017) el proceso de Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) ha

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tenido, desde su implementación en 1999, cinco modificaciones pasando de un total de días de 90 a 53 en la actualidad. A su vez, el procedimiento de evaluación ambiental para el otorgamiento de una licencia ambiental paso de 225 días a 63 días de tiempo normativo (CGR, 2017).

Las reformas realizadas al proceso de licenciamiento desconocen las diversas complejidades de los proyectos, obras o actividades sujetas a éstas, ignoran igualmente la diversidad de ecosistemas, bienes y servicios ambientales que se afectarán, aspectos que podrían constituirse en un elemento crítico al momento del estudio del otorgamiento o negación de la licencia ambiental (CGR, 2017)

El proceso de Licenciamiento Ambiental colombiano comprende varias etapas que incluyen la permanente interacción entre la autoridad ambiental competente y el regulado. Este inicia con la solicitud, radicación de requerimientos y elaboración de estudios ambientales por parte del solicitante de la licencia ambiental; continuando con la función evaluadora y reguladora de las Autoridades Ambientales, referente al análisis y evaluación de dichos estudios y posterior seguimiento y monitoreo periódico de los proyectos que han sido objeto del licenciamiento. Se destacan seis etapas, como se presenta a continuación:

• Fase 1. “Inicio”. El solicitante, persona o entidad que tiene la intención de desarrollar algún proyecto, obra o actividad de desarrollo, de los sectores objeto de licenciamiento y en una zona determinada; debe informar a la Autoridad Ambiental su intención de forma general.

• Fase 2. Una vez revisada la solicitud, la Autoridad Ambiental define la competencia y determina la necesidad de presentar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), proporcionando los términos de referencia pertinentes. En caso de no requerir la elaboración de DAA, el solicitante prepara el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) acorde igualmente a los términos de referencia. Los estudios técnicos ambientales deben cumplir con los criterios de presentación acorde a los términos de referencia y a la “Metodología general para la presentación de estudios ambientales”.

• Fase 3. Una vez el solicitante elabora los estudios ambientales y cumple con los requerimientos exigidos por la Autoridad Ambiental, ésta abre un expediente el cual permite observar el desarrollo del megaproyecto con los cambios y modificaciones que se puedan generen en el proceso.

• Fase 4. La Autoridad Ambiental, procede a la evaluación exhaustiva del EIA de acuerdo a los manuales y protocolos establecidos y define si la información es pertinente o existe la necesidad de solicitar información adicional para la toma de decisiones. La información adicional se solicita por una única vez y de forma oral en audiencia con el peticionario.

• Fase 5. La Autoridad Ambiental define la viabilidad del proyecto y así el otorgamiento o negación de la licencia ambiental, para lo cual puede contar con otros conceptos técnicos de otras Autoridades Ambientales.

• Etapa 6. Después de obtenida la licencia ambiental, el usuario está obligado a cumplir con las obligaciones estipuladas en la misma. Los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) son aquellas herramientas mediante de las cuales además de visitas de campo, la autoridad ambiental realiza el seguimiento y monitoreo del megaproyecto y puede evaluar el comportamiento de los recursos ambientales durante la ejecución del mismo.

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Contenido básico de los DAA y los Estudios Ambientales

En cuanto a los contenidos técnicos y su organización dentro del documento, el decreto 1076 de 2015 ha consolidado los términos de referencia para los Diagnósticos Ambientales de Alternativas y los Estudios de Impacto Ambiental, diseñados de forma genérica para los proyectos, obras o actividades sujetos a Licenciamiento Ambiental. En términos generales, estos términos de referencia incluyen la descripción de las condiciones sin proyecto, es decir el escenario actual de línea base en términos de la calidad y cantidad de los recursos naturales, y las condiciones con proyecto en términos de los requisitos o la demanda de recursos naturales previstos por el proyecto, así como la proyección, cuantificación y valoración de cada uno de los impactos definidos como relevantes. Los contenidos técnicos se relacionan en los Gráficos 20 y 21.

Gráfico 20. Contenido básico del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)

Fuente: decreto 1076 de 2015.

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Gráfico 21. Contenido básico del Estudio de Impacto Ambiental (EIA)

Fuente: decreto 1076 de 2015.

B. La Valoración Económica Ambiental para el fortalecimiento del proceso de Licenciamiento Ambiental en Colombia

De acuerdo a Barbier, Acreman y Knowler (1997), la Valoración Económica Ambiental (VEA), representa todo intento de asignar valores cuantitativos a los bienes y servicios proporcionados por los recursos naturales, independientemente si existen o no precios de mercado que ayuden a hacerlo. Significa entonces poder contar con un indicador de la importancia del medio ambiente en el bienestar social, y este indicador debe permitir la comparación con otros componentes del mismo (Azqueta, 1994).

Si bien la Valoración Económica Ambiental aglomera un grupo variado de herramientas metodológicas, esta a su vez hace parte o brinda los insumos para un análisis económico más amplio denominado la Evaluación Económica Ambiental, instrumento diseñado para complementar y mejorar la calidad de los procesos de la Evaluación Ambiental y para fortalecer, desde el sector público y privado, la toma de decisiones (MAVDT, 2010)

De esta forma, en el contexto de Licenciamiento Ambiental se habla más específicamente de la Evaluación Económica Ambiental como la herramienta que aporta información desde la perspectiva económica para apoyar a los grupos de evaluadores sobre las decisiones asociadas al otorgamiento de una licencia ambiental, siendo la Valoración Económica Ambiental un insumo previo. Posteriormente se ampliará sobre la composición técnica de la EEA en las etapas del Licenciamiento.

Antes de entender cómo se integra la valoración económica al licenciamiento, se debe analizar el papel de la valoración económica en este contexto. Para ello, es necesario plantear algunas preguntas orientadoras para analizar el papel de la VEA en el fortalecimiento de este instrumento de gestión. Así mismo, con el fin de entender el estado del arte y las problemáticas asociadas a la implementación de esta herramienta económica en este escenario de gestión, se abordarán inicialmente algunas de las motivaciones que derivaron su inclusión y el alcance que se planteó en su diseño.

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¿Qué significa la VEA en el contexto de gestión analizado?

La Valoración Económica Ambiental se considera como el intento de asignar valores cuantitativos, específicamente monetarios, a los recursos naturales y los Servicios Ecosistémicos asociados a estos, independientemente de que estos sean transados en un mercado real o no, con el ánimo de establecer, bajo una misma unidad de análisis, las pérdidas o ganancias sociales y ecológicas que se derivan de la factibilidad o ejecución de proyectos, obras o actividades de desarrollo.

¿Qué se valora económicamente del proceso de licenciamiento?

Debido al enfoque neoclásico en que se basa la VEA, las valoraciones que se plantea realizar en el contexto del licenciamiento se basan en la valoración de los efectos en las acciones en las pérdidas o ganancias de bienestar de los individuos, comunidades y de la sociedad en su conjunto. Esto se realiza a través de la Economía del Bienestar, área de conocimiento que provee una serie de criterios y herramientas de medición a nivel del consumidor y productor que ayudan a evaluar los impactos de los proyectos en términos de la generación de cambios en el bienestar de la sociedad (MAVDT y CEDE, 2009).

El bienestar humano lo constituyen múltiples factores, entre ellos están la seguridad, el material básico para una buena vida, la salud, las buenas relaciones sociales y libertad de elegir y actuar (MEA, 2005). En otras palabras, el bien-estar de los seres humanos depende de satisfacer tanto las necesidades básicas (ejemplo: alimento y abrigo) como aquellas que incluyen el sentirse seguro, saludable, aceptado socialmente y realizado como persona.

Entendiendo los conceptos anteriores, son los Servicios Ecosistémicos los elementos que permiten entender como la naturaleza aporta al bienestar de la humanidad, razón por la cual son el objeto principal de las valoraciones. Entender las relaciones entre los Servicios Ecosistémicos y los componentes del bienestar humano permitiría orientar de mejor manera las valoraciones económicas de costos ambientales hacía el deber ser de éstas. Sin embargo, no se deben perder de vista las limitaciones del enfoque neoclásico en incorporar de manera más clara los valores ecológicos y culturales de la naturaleza, que se vuelven más difusos de valorar en términos monetarios.

¿Quién asume la responsabilidad por las valoraciones?

Bajo el escenario planteado, los estudios ambientales son los instrumentos técnicos que deben contener toda la información relacionada con las características físicas, bióticas y sociales de la zona donde se llevan a cabo los proyectos, así como las proyecciones de escenarios de afectación de los recursos naturales. Por encontrarse incluidas dentro de los estudios ambientales, las valoraciones económicas deben ser realizadas por los interesados en obtener una licencia ambiental, quienes son los responsables tanto de la calidad de la información (primaria o secundaria) utilizada, para la elaboración de los cálculos de los costos ambientales.

En tal sentido, las responsabilidades de la elaboración de valoraciones pertinentes, así como de la calidad de éstas recaen sobre el peticionario de la licencia y, a su vez, indirectamente a las Autoridades Ambientales quienes son los evaluadores de los estudios ambientales, de su aprobación y seguimiento.

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¿Para qué o para quién se valora?

En concreto, la valoración económica de costos ambientales es una herramienta que bien utilizada debería permitir la orientación de decisiones de gestión con menores márgenes de error, en pro de causar las menores afectaciones ambientales. Básicamente la Valoración Económica Ambiental en el licenciamiento se realiza con el fin de:

• Permitir realizar comparaciones en unidades monetarias de situaciones de mejora o afectación a una determinada calidad ambiental inicial, con el fin de establecer si las alternativas de ejecución de proyectos, obras o actividades presentan viabilidad ambiental en su conjunto.

• Debido a que se basa en el cálculo de medidas de bienestar, las valoraciones deberían ser un punto de partida para establecer las compensaciones económicas que deberían pagar los titulares de proyectos, obras o actividades de desarrollo a los posibles afectados de sus acciones.

En tal sentido, los beneficios de las valoraciones económicas deberían ser de forma directa para las Autoridades Ambientales en la medida que podrían contar con un indicador adicional de verificación de la viabilidad de los proyectos objeto de licenciamiento, y, por otra parte, las personas que tengan riesgo o que se vean afectadas por la ejecución de los proyectos de desarrollo que podrían contar con soportes técnicos de los valores económicos a compensar, al establecer las negociaciones con los titulares de proyectos, obras o actividades.

Una vez resueltas estas preguntas se podrá entender el alcance de la incorporación de la Valoración Económica Ambiental en los estudios de impacto ambiental y el proceso de Licenciamiento Ambiental en Colombia.

C. Las herramientas económicas para el fortalecimiento de la toma de decisiones en el Licenciamiento Ambiental

Para atender los alcances propuestos para el fortalecimiento de las decisiones en las diferentes etapas del Licenciamiento Ambiental, la Economía Ambiental plantea un grupo de herramientas metodológicas que permiten la elaboración de los estudios económicos que dan soporte a las Autoridades Ambientales, herramientas que se pueden clasificar en tres grandes grupos: Internalización de impactos, Valoración Económica Ambiental e indicadores económicos para la toma de decisiones.

A. Análisis de internalización de impactos

El término internalización está asociado al de externalidad en Economía Ambiental. En el contexto del licenciamiento las externalidades pueden ser entendidas como los efectos (impactos), provocados por los proyectos, obras o actividades de desarrollo sobre las actividades de producción o consumo (bienestar) de otros individuos, sin que exista una relación económica (Uribe, et ál. 2003).

En este sentido, internalizar la externalidad es realizar las acciones necesarias para que el generador de la afectación asuma y resuelva el problema generado, contrarrestando los efectos de las externalidades negativas del proyecto, obra o actividad. Una externalidad será entonces internalizada si se logra devolver los niveles de bienestar afectados de un individuo o de una comunidad, bien sea mediante la prevención o la corrección de la afectación (MADS y ANLA, 2017).

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El análisis de internalización, en el contexto del licenciamiento, no supone la aplicación de una herramienta económica o un análisis económico como tal, pues se trata de establecer las relaciones de las acciones que debe asumir una empresa para el manejo de los impactos y el nivel de afectación que se supone tendrán los recursos naturales (Servicios Ecosistémicos). Esta relación entre el impacto y la medida de manejo debe estar soportada técnica y económicamente, de tal forma que se garantice el mantenimiento de la calidad ambiental, razón por la que el análisis de internalización se establece como un punto de control para la Autoridad Ambiental.

La información económica que soporta este tipo de análisis son los costos evitados o costos de reemplazo que dan cuenta de las inversiones necesarias para prevenir o controlar los impactos. Para los análisis económicos este tipo de costos representa lo que la sociedad está dispuesta a pagar por recuperar o reemplazar las afectaciones a los Servicios Ecosistémicos, por lo que pueden establecerse como el costo mínimo de las afectaciones. Así mismo, el monto de éstos costos puede reflejar el valor económico de los impactos internalizables, siempre y cuando se cumpla con al menos tres criterios neurálgicos para este análisis (Dixon y Pagiola (1998) y OECD (2002); citados por MADS y ANLA (2017)):

• La predictibilidad temporal y espacial del cambio biofísico.

• La alta certeza y exactitud en las medidas de prevención o corrección de dichos impactos.

• Los programas o medidas contemplados para realizar la corrección tienen una efectividad cercana al 100%.

De acuerdo al último manual técnico de orientación a los usuarios de licenciamiento, el análisis de internalización consta básicamente en el diligenciamiento de un formato en el que se relaciona en impacto con los Servicios Ecosistémicos, la cuantificación biofísica en la línea base y con el delta ambiental generado por el proyecto, las medidas de manejo de prevención y corrección que atienden el impacto, con el indicador de efectividad objeto de verificación futura y, por último, los costos privados de internalización (MADS y ANLA, 2017). En la Tabla 8 se relaciona el formato mencionado y a continuación se describen algunos elementos.

Tabla 8. Análisis de internalización de impactos en la evaluación ex ante

Impacto negativo

Servicios ecosistémicos o ambientales

Indicador línea base (EIA)

Cuantificación (cambio

del servicio ecosistémicos o ambiental)

Medida de PMA Costos ambientales anuales (ECi)

Nombre Valor Nombre Valor Indicado CTi COi CPi

Valores Totales

Fuente: MADS y ANLA, 2017.

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• Definición del indicador de línea base: partiendo de la información de línea base se deberá seleccionar el indicador que mejor se ajuste al cambio previsible que se ocasionaría en el área de influencia, una vez el proyecto entre en operación.

• Cuantificación del cambio del servicio ecosistémico: este paso hace referencia a la estimación o cuantificación del cambio temporal y espacial del indicador de línea base del servicio ecosistémico o del impacto, con la ejecución del proyecto.

• Medida de manejo seleccionada e indicadores asociados: se relacionan la o las medidas de manejo que en su conjunto se complementan para lograr la internalización del 100% del impacto. Así mismo se debe relacionar el indicador que sustenta la efectividad de la medida de manejo y la meta del indicador una vez implementada la medida de manejo.

• Estimación de los costos ambientales anuales: como se mencionó anteriormente, la información económica que se debe presentar en el análisis de internalización son los costos privados que asume el peticionario de la licencia ambiental para el desarrollo de las medidas de manejo. Para la presentación de los costos de manejo, la propuesta es la discriminación por costos operativos (insumos, materiales y equipos), costos de mano de obra y costos de transacción (impuestos, tasas, tarifas ) (MADS y ANLA, 2017).

Entendiendo la relativa simplicidad del análisis de internalización, sin desconocer el rigor técnico que deben tener los insumos con que se construye, esta herramienta permite dar una mirada general a los posibles costos ambientales que puedan generarse con la ejecución de un proyecto de desarrollo, y discriminar, de manera clara, los impactos que deben ser compensados por el peticionario de la licencia. De esta forma, la aplicación de este paso metodológico dentro del proceso del licenciamiento puede representar un importante punto de control para los ejercicios de auditoría.

B. Valoración económica de bienes y Servicios Ecosistémicos

La valoración económica, como ya se ha mencionado, es el intento por asignar valor económico a los bienes y servicios proporcionados por los recursos naturales, esfuerzo que se plantea sea realizado desde el enfoque del Valor Económico Total (VET), en el contexto del Licenciamiento Ambiental. De esta forma, la valoración de los costos ambientales depende en parte del tipo de valor que le asignemos con anterioridad al bien y/o servicio ecosistémico, que por lo general las referencias de la Economía Ambiental los clasifican en valores de uso, valores de opción y valores de existencia (no uso).

Debido a que la variedad de usos o no usos de los recursos naturales generan diferentes beneficios a los individuos, comunidades o a la sociedad, las técnicas de medición de los beneficios o del bienestar son el blanco que busca la Economía Ambiental para realizar los cálculos del valor. Para lo cual las metodologías de valoración económica se enfocan en calcular las medidas de bienestar como el Excedente del Consumidor (EC), la Disponibilidad a Pagar (DAP), la Variación Equivalente (VE) o la Variación Compensatoria (VC), entre otros (Azqueta, 1994).

Para el cálculo de las medidas de bienestar no existe una única herramienta metodológica, sino una serie de alternativas o de opciones, complementarias o no, para lograr los cálculos más aproximados y cercanos al VET, por lo que existe una cantidad de técnicas de valoración que son potencialmente aplicables para cada uno de los valores que componen el VET. En tal sentido, no existe una única ruta metodológica para valorar un servicio ecosistémico. En el Gráfico 22 se presentan las alternativas de implementación de métodos de valoración económica para cada categoría a analizar.

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Gráfico 22. Clasificación de los métodos de valoración económica de acuerdo a las categorías de valor económico

Fuente: modificado de Gómez-Baggethun y Groot, 2007.

La elección del método de valoración económica es un paso determinante en la estimación del valor económico del servicio ambiental pues de este dependerá, en gran medida, la confiabilidad de los resultados de su aplicación. Factores como el tiempo o los recursos financieros son limitantes que pueden afectar en gran medida la elección del método, por esto que se deben tener presentes algunos criterios a fin de aproximarse lo mejor posible a la captura del valor económico total del bien o servicio en estudio. Dixon y Pagiola (1998) sugieren algunos criterios para determinar el método de valoración económica a aplicar, de acuerdo con el contexto del proyecto:

1. Tipo de valor económico: la idea del enfoque del Valor Económico Total (VET) es que cualquier bien o servicio está compuesto por varios atributos, algunos de los cuales son concretos y fácilmente medibles, mientras que otros pueden ser más difíciles de cuantificar. De esta manera, dependiendo del tipo de valor económico que se asigne al servicio ambiental afectado por el impacto, se podría establecer un orden de elección del método de valoración en el que se identifican, en principio, aquellos tipos de valor de uso que se relacionan directamente con un mercado establecido, seguidos de aquellos que se pueden establecer a través de un mercado asociado y, por último, aquellos para los que es necesario establecer mercados hipotéticos, para estimar su valor.

2. Grupos metodológicos: una vez identificado el tipo de valor que presente el servicio ambiental impactado por el proyecto, se procede a identificar el grupo metodológico en que se puede enmarcar el ejercicio de valoración. Para esto, la economía ambiental ofrece variedad de métodos organizados en grupos que favorecen la valoración económica, debido a que cada uno tiene diferentes requerimientos de información.

3. Disponibilidad de información: adicionalmente, se debe tener en cuenta que no siempre es posible tener la totalidad de la información para la aplicación de los métodos, por la dificultad de su obtención o las limitaciones en tiempo y en los recursos financieros, descritas al inicio de esta sección, entre

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otras dificultades de tipo logístico. En estos casos se puede usar el recurso de la transferencia de beneficios, que puede ofrecer valores de referencia que se puedan adaptar al contexto del proyecto. Sin embargo, es necesario recordar que la aplicación de este método tiene también reglas de adaptación que serán abordados en los siguientes manuales técnicos emitidos por esta Autoridad.

Para la elección de métodos, se han diseñado varios esquemas o diagramas de selección de métodos, algunos de tipo semáforo, que orientan a los usuarios del licenciamiento para el desarrollo de las valoraciones económicas. Algunos de estos diagramas se presentan en el Gráfico 23, aclarando que en la medida que se identifique la necesidad de establecer como punto de control para la auditoría de control de costos ambientales, se adaptará o se modificará el mejor diagrama de orientación para la selección de métodos de valoración.

Gráfico 23. Semáforos orientadores para la elección de métodos de valoración económica

Fuente: A, Dixon y Pagiola (1998); B, MADS, 2017.

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Fuente: A, Dixon y Pagiola (1998); B, MADS, 2017.

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Las guías de orientación a los usuarios del licenciamiento presentan algunos aspectos generales para la correcta aplicación de los métodos de valoración económica, sin embargo, los detalles de diseño e implementación de estos requiere un conocimiento profesional y experiencia para que se consideren todos los aspectos que encierra la rigurosidad técnica requerida para estos casos.

El primer referente para la orientación de usuarios del licenciamiento fue el manual de “Metodologías para la valoración económica de bienes, servicios ambientales y recursos naturales” emitido por el MAVDT (2003), en el cual se presentan aspectos teóricos para el entendimiento del enfoque, la descripción general de los métodos de valoración y, con mayor detalle, las especificaciones econométricas de los modelos a implementar; sin embargo, no se relaciona la información presentada con el alcance de su implementación en algún contexto de la gestión ambiental en Colombia. Posteriormente, en el año 2010 se publicó la “Metodología para la presentación de estudios ambientales”, que contenía una síntesis de lo que se sería el “Manual de evaluación económica de impactos ambientales en proyectos sujetos al Licenciamiento Ambiental", (MAVDT y CEDE, 2010), texto que nunca fue publicado oficialmente, pero que sirvió de orientación a los usuarios del licenciamiento por contener aspectos procedimentales y técnicos para entender las metodologías de valoración económica.

Más recientemente, se publica el manual de “Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de Licenciamiento Ambiental” (MADS y ANLA, 2017), el cual presenta la descripción, objetivos, alcance, pasos generales y las ventajas y desventajas de los métodos de valoración, pero considerablemente menos enriquecedor en cuanto a los detalles econométricos de estos. Por último, paralelamente se publicó la “Guía de aplicación de la Valoración Económica Ambiental” (MADS, 2017), que buscaba actualizar el documento del año 2003, pero maneja las descripciones metodológicas de manera general, entendiendo que su alcance es más para la orientación de los usos de la herramienta en el contexto de la gestión ambiental colombiana.

Si bien las valoraciones económicas ambientales corresponden a los procedimientos centrales para el logro de obtener los costos ambientales del desarrollo, son demasiado amplios las variables, parámetros, procedimientos y criterios que se debe tener en cuenta para la verificación del cumplimiento en la rigurosidad y calidad de las valoraciones económicas que se realizan en el contexto del licenciamiento, razón por la cual los procesos de auditoría que se diseñen en éste campo, deben circunscribirse a los aspectos relevantes de la aplicación de las metodologías y a la implementación de sus resultados.

Los aspectos metodológicos de los métodos de valoración económica se detallan en el Capítulo 6 de este documento, en el que se amplían las clasificaciones de las metodologías, las necesidades de implementación y los aspectos relevantes a tener en cuenta para determinar la calidad de los resultados.

C. Indicadores económicos de viabilidad

Otro grupo de herramientas que ofrece la Economía Ambiental son los llamados indicadores de decisión o indicadores económicos de viabilidad. Este tipo de herramientas de decisión económica ambiental ofrecen datos concretos, construidos a partir de la información obtenida a través de las valoraciones económicas realizadas previamente; que, al ser comparados con sus criterios de decisión, ofrecen una respuesta de viabilidad o inviabilidad del proyecto desde el punto de vista económico ambiental. No obstante, los resultados obtenidos con este tipo de indicadores dependen en primera medida de la calidad y veracidad de la información obtenida con las valoraciones económicas, a parte de otros criterios como el periodo de tiempo a analizar, la tasa de descuento utilizada y la correcta construcción del flujo de costos y beneficios,

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aspectos que también influyen en los resultados obtenidos. A continuación, se describen las características más importantes del uso de estas herramientas.

• Flujo de costos y beneficios

Es la presentación a modo de línea de tiempo, de los costos y los beneficios estimados a través de las valoraciones económicas realizadas, evidenciando su momento de manifestación y su duración en el tiempo, de manera que los mismos sean comparables. Este flujo debe contemplar aspectos de permanencia y reversibilidad de los impactos, de tal forma que se incorporen en el flujo los años de duración del costo ambiental.

• Valor Presente Neto (VPN)

Para entender la razón del uso de la herramienta de Valor Presente Neto, se debe comprender la necesidad de realizar el descuento futuro de los costos y beneficios ambientales calculados. Según Azqueta (1994), existe una fuerte preferencia de las personas por valorar el presente, dando menor valor a aquello que aparece lejano en el tiempo. Aspectos como la impaciencia en el consumo, la incertidumbre frente al futuro y la disminución de la utilidad marginal en el consumo, hacen que desde una perspectiva individual se justifique el descuento futuro, así como el optimismo tecnológico y económico que existe desde una perspectiva social en el futuro.

El uso de tasas de descuento es especialmente delicado cuando se trata de evaluar proyectos ambientales, puesto que el descuento afecta el ritmo al cual disponemos de los recursos naturales. Cuanto mayor sea la tasa a la cual se descuenta el futuro, mayor será la velocidad a la que probablemente se degraden los recursos naturales (Castiblanco, 2008).

El Valor Presente Neto radica en la operación de descontar la relación entre costos y beneficios por una tasa de descuento dada y para los años de duración de proyecto y de la permanencia de los impactos en el tiempo; En esencia, el descuento es un procedimiento técnico que permite actualizar el conjunto de los impactos (un flujo de costes externos), para expresarlos en función de su valor, no en el momento en que se producen (futuro), sino hoy, en el momento de la decisión (MADS y ANLA, 2017). La periodicidad con la que se agregan los costos y beneficios depende del impacto analizado y su duración estimada. La ecuación para el cálculo del VPN se presenta en la siguiente ecuación:

Fuente: MAVDT y CEDE, 2009.

Donde:

Bi son los beneficios ambientales del proyecto en el periodo i.Ci son los costos ambientales del proyecto en el periodo i. r es la Tasa Social de Descuento..

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• Relación Costo/Beneficio

El ACB se basa en el concepto de eficiencia no tiene en cuenta los conceptos de distribución y de equidad. La toma de decisiones de política económica, desde el enfoque de la economía ortodoxa, se basa en el criterio de eficiencia. La eficiencia económica se relaciona con el máximo nivel posible de producción y de consumo que permiten los recursos de los cuales la sociedad dispone, en condiciones de eficiencia la economía asigna sus recursos a aquellos usos que le generan los mayores beneficios sociales (Just, Hueth y Schmitz, (1982); citados por Castiblanco (2008). La denominada relación Beneficio-Costo (RBC) realiza un balance entre los beneficios y costos del proyecto para determinar su conveniencia en términos económicos (MAVDT y CEDE, 2009), a través de la relación matemática que se evidencia en la siguiente ecuación:

Fuente: MAVDT & CEDE, 2009.

Donde:

Bi son los beneficios del proyecto en el periodo i.Ci son los costos del proyecto en el periodo i. r es la Tasa Social de Descuento.

Los resultados de este indicador muestran la relación de un proyecto, en términos del bienestar social que genera, lo cual se toma como criterio de la viabilidad desde un punto de vista económico ambiental. Sin embargo, la RCB es una herramienta que fue diseñada idealmente para la comparación de alternativas de proyectos de inversión, razón por la cual en el análisis de un único proyecto, permite solo determinar si es viable.

• Análisis de sensibilidad

El análisis de sensibilidad permite divisar el comportamiento de la viabilidad del proyecto de acuerdo a los cambios de los indicadores presentados anteriormente. En este caso, se plantean algunos escenarios a partir de la modificación de los indicadores como el valores de los costos y beneficios, la tasa de descuento, la VPN, la RBC, entre otros, para detectar modificaciones en los criterios de decisión del proyecto (MAVDT Y CEDE, 2009).

Por último, al obtener los indicadores económicos mencionados, se realiza la interpretación y análisis de estos, con el fin de describir los aspectos relevantes frente a la viabilidad económica ambiental del proyecto, obra o actividad que se esté evaluando.

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D. Alcance de la Valoración Económica Ambiental en el proceso de Licenciamiento

Si bien las herramientas presentadas en el numeral anterior pueden ser determinantes en aportar soportes a decisiones que deben tomarse en el escenario de gestión del Licenciamiento Ambiental, el alcance de la inclusión de este enfoque se encuentra supeditado a la posibilidad de articulación con otras herramientas del licenciamiento y a las limitaciones propias de la subjetividad de los instrumentos. A continuación se relacionan algunos de los alcances que fueron planteados por el MAVDT y CEDE (2009) frente a la inclusión de la Evaluación Económica Ambiental en el proceso de Licenciamiento Ambiental, los cuales se pueden clasificar en tres grupos principales, de acuerdo a los soportes que brindan a los actores involucrados en este proceso de gestión, los inversionistas, las Autoridades Ambientales y la sociedad en su conjunto.

Para los inversionistas y empresarios

- Para los sectores económicos y los inversionistas despejaría los elementos de incertidumbre en torno a los costos privados, adicionales al de la ejecución del proyecto, por compensación o manejo de los impactos ambientales al ser identificados en la etapa de diseño del proyecto, con lo que se reduciría la desconfianza en torno al clima de inversión en el país (MAVDT y CEDE, 2009). Esto significa que se presenta un mensaje claro de las obligaciones económicas para los interesados en la ejecución de proyectos de desarrollo, permitiendo hacer los balances de costos y beneficios para los empresarios.

- Con el cálculo económico de los costos ambientales que generan los impactos de los proyectos, obras o actividades, los empresarios o inversionistas podrían planificar las medidas requeridas para lograr la internalización de impactos de manera más costo eficiente, evitando las compensaciones ambientales que se deriven en caso de lo lograr las metas de manejo requeridas. Si bien para las Autoridades Ambientales importa el logro de las internalizaciones de impactos, el país gana en la medida en que los privados logren ser costo-eficientes en el control de los impactos.

- De acuerdo al interés económico de las empresas en la maximización de ganancias, las decisiones empresariales sobre las inversiones requeridas para la utilización de tecnologías costo eficientes para el control de los impactos ambientales, tecnologías limpias o esquemas voluntarios, requieren de información sobre los costos de las externalidades que se podrían generar con la ejecución del proyecto de desarrollo. Por tal razón la EEA permitiría este tipo de análisis del equilibrio entre la generación y el control de impactos ambientales.

- Contribuye a orientar a los privados sobre las mejores opciones de inversión al determinar los costos de oportunidad de los recursos naturales haciendo énfasis en la necesidad de tomar decisiones que planteen soluciones eficientes en el uso de los recursos, ante diferentes alternativas de inversión, para lo cual los empresarios o inversionistas tomarán las mejores decisiones que aumenten la eficiencia en el uso de los recursos naturales del país.

Para las Autoridades Ambientales

- Entendiendo de la información económica es tan solo un criterio dentro de los muchos que deberían tenerse en cuenta al momento de la toma de decisiones sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, la EEA fue planteada para ayudar a determinar la viabilidad ambiental de los proyectos de desarrollo al fortalecer las Evaluaciones de Impacto Ambiental.

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- Fortalecer el proceso de evaluación ambiental, de tal forma que le permita a las Autoridades Ambientales analizar la internalización de los impactos desde una perspectiva económica, en la que se pueda corroborar la efectividad de las inversiones en prevención, corrección, mitigación y compensación de impactos ambientales. (MAVDT y CEDE, 2009).

- Permite contemplar, bajo un análisis que facilite identificar los diferentes tipos de costos y beneficios económicos de un proyecto, la viabilidad ambiental de un proyecto y comparar, si así se requiere, con el desarrollo de otros proyectos o alternativas de desarrollo (MAVDT y CEDE, 2009).

- Como mecanismos para la generación de conocimiento, las valoraciones económicas ofrecerían la posibilidad de capturar información sobre el stock y los flujos del Capital Natural en las regiones donde se ejecutan los proyectos de desarrollo, conocimiento que podría favorecer el diseño y seguimiento de políticas ambientales como la implementación de instrumentos económicos, la generación de Benchmarking entre usuarios del licenciamiento, la evaluación de sistemas de comando y control, entre otros.

- Desde una perspectiva de gobierno, las valoraciones también permitirían establecer los costos de oportunidad social en el uso de los recursos naturales del país, al tener la información sobre las otras actividades socioeconómicas que podrían realizarse con el uso o no uso de los recursos naturales, en el mismo lenguaje económico que permita su comparación (MAVDT y CEDE, 2009).

- Frente al diseño y aplicación de las acciones de las empresas para el control de los impactos ambientales, las valoraciones económicas de las permitirían conocer el costo de las externalidades en unidades monetarias que pueda generar un proyecto de desarrollo, con el fin de realizar un contraste con las inversiones destinas para la prevención, corrección, mitigación y compensación de impactos y determina la suficiencia de estas inversiones.

- De acuerdo al MAVDT y CEDE (2009), la inclusión de la EEA en el licenciamiento permitiría la mejora en la imagen de las Autoridades Ambientales al contar con información de mayor calidad en la toma de decisiones y serviría de manera directa para contribuir al objetivo de ejecutar la gestión ambiental dentro de un modelo de desarrollo económico sostenible, procurando la conservación e inclusión de la depreciación del Capital Natural dentro de las actividades económicas que se desarrollan en el país.

Para la sociedad y el país.

- Reconocer si la sociedad en su conjunto experimenta una mejora parcial derivada de la ejecución del proyecto de desarrollo, entendiendo que puedan existir perdedores y ganadores con las decisiones que se tomen sobre cada uno de los recursos naturales y sobre toda la sociedad. En tal sentido, no se evidencia en las Evaluaciones Ambientales y Económicas Ambientales del licenciamiento, criterios de equidad suficientemente claros, que determinen la distribución de los impactos ambientales entre ganadores y perdedores.

- Las valoraciones económicas permitirían determinar los insumos para el cálculo de las compensaciones ambientales, situación que evitaría negociaciones inequitativas o subvaloraciones de los Servicios Ecosistémicos a compensar, esto en el caso en que se encuentren adecuadamente calculadas.

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E. Articulación de la VEA en el proceso actual de Licenciamiento Ambiental

El proceso de Licenciamiento Ambiental en Colombia en términos generales corresponde a una serie de procedimientos o etapas que están conectadas una con otra, y que básicamente realizan un acompañamiento de la autoridad ambiental a las acciones de planeación, ejecución y desmantelamiento de los proyectos, obras o actividades que realicen uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales, y que estén cobijadas bajo la normatividad ambiental vigente.

Para entender la inclusión de las herramientas económicas dentro del proceso de Licenciamiento Ambiental es necesario partir del entendimiento e identificación de dos grandes momentos dentro de la evaluación de proyectos, obras o actividades sujetos a este proceso de gestión: escenario ex ante y escenario ex post. El análisis ex ante se desarrolla en un escenario predictivo, en el que se realiza la proyección de los efectos que podría tener la ejecución de proyectos de desarrollo en los componentes físicos, bióticos y sociales del área de su influencia. Los escenarios de análisis ex ante, en el contexto del licenciamiento, obedecen a las etapas del DAA y el EIA, con la clara diferencia de la intensidad en el uso de información primaria y/o secundaria para la construcción de las predicciones que deben servir para la toma de decisiones respectivas.

Por su parte, el escenario de análisis ex post se plantea realizar la revisión de contraste de la situación proyectada versus la resultante, una vez se ha ejecutado el proyecto de desarrollo. Implica entonces, de acuerdo a Freeman (2003) la medición de las consecuencias reales por la ejecución del proyecto, obra o actividad, comparando el estado actual (real) del entorno natural con una elección hipotética que suele ser la tendencia de continuidad del entorno natural sin la ejecución del proyecto. La etapa lógica del proceso de licenciamiento en la que los análisis ex post tienen cabida es en el seguimiento y monitoreo de las licencias ambientales y las obligaciones adquiridas por parte del licenciatario.

A manera ilustrativa el Gráfico 24, presenta la segregación temporal del proceso de licenciamiento con los escenarios planteados.

Gráfico 24. Escenarios de aplicación de las herramientas económicas en el procedimiento de Licenciamiento Ambiental


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Resulta importante entonces realizar la distinción de los ejercicios de Valoración de Económica Ambiental (costos y beneficios ambientales) en los escenarios de tiempo mencionados, pues los alcances de su implementación son diferentes, como se verá en la descripción de las etapas de licenciamiento que se desarrolla a continuación y en la que se revisará la incorporación y el alcance de las herramientas económicas en cada etapa.

1. Etapa de Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)

El Diagnóstico Ambiental de Alternativas es la primera instancia dentro del proceso de Licenciamiento Ambiental, determinante para la toma de decisiones frente a las posibles afectaciones que podrán generarse con la ejecución de los proyectos de desarrollo, puesto que la Autoridad Ambiental debe seleccionar la alternativa de menor impacto, a partir de las opciones que presente el peticionario.

Para lograr la selección de la alternativa más idónea, las Autoridades Ambientales cuentan con una serie de información o contenido básico del DAA de acuerdo a lo previsto en el decreto 1076 de 2015, dentro de la que se encuentra el Análisis Costo Beneficio Ambiental de las alternativas, como un insumo más para la selección de la alternativa.

La estructura general del ACB de la etapa del DAA presenta una serie de pasos que orientan sobre la elaboración de este tipo de análisis. En la Gráfico 25, se relacionan los pasos del ACB para el DAA y posteriormente se realiza su explicación, de acuerdo al instructivo del (MADS y ANLA, 2017).

Gráfico 25. Estructura general del proceso de Análisis Costo – Beneficio de las alternativas ambientales de un proyecto, obra o actividad


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• Paso 1. Caracterización de alternativas. en este paso lo que se busca es la interpretación de las diferencias más visibles de las alternativas del proyecto, en cuanto a lo físico, biótico y socioeconómico. La información a consignar en este punto es lo referente a volúmenes de aprovechamiento de recursos, presencia de elementos ecológicos especiales, comunidades biológicas, población urbana y rural, grupos étnicos en el área de influencia, el uso del suelo, las actividades económicas tradicionales, infraestructura social y económica, el sistema de áreas protegidas, entre otros (MADS y ANLA, 2017).

• Paso 2. Identificación de riesgos potenciales relevantes: basado en otro requisito de información general del DAA, que es la identificación y análisis comparativo de los principales riesgos y efectos sobre el medio ambiente, el peticionario debe establecer cuáles de los efectos ambientales son relevantes por cuanto generan mayor riesgo potencial o probabilidad de afectar la provisión de Servicios Ecosistémicos. En este punto, el MADS-ANLA hacen claridad frente a la correspondencia que debe existir entre los riesgos potenciales relevantes y los efectos ambientales que no puedan ser controlados o prevenidos por las futuras medidas de manejo que serán diseñadas.

• Paso 3. Cuantificación de los cambios en los Servicios Ecosistémicos. Mediante proyecciones establecidas o a partir de información secundaria, este paso busca poner en unidades biofísicas las afectaciones a los Servicios Ecosistémicos, los cuales deben ser identificados previamente, entendiendo que son los servicios ecosistémicos los elementos de la naturaleza que generan el bienestar a los individuos, a las comunidades y a la sociedad. No obstante, debido a que los estudios de DAA no cuentan con el requerimiento de la elaboración de línea base, debido a que se trata de una etapa de factibilidad, muchas de las cuantificaciones de uso y aprovechamiento, así como el delta de los efectos ambientales, son aproximaciones y proyecciones, por lo tanto las valoraciones también deben contemplar esas limitaciones en la información.

• Paso 4. Cálculo de los costos y beneficios asociados a los cambios en los Servicios Ecosistémicos. En este punto, el MADS - ANLA (2017) hacen principal énfasis en la necesidad de contar con una cuantificación biofísica previa lo suficientemente confiable para establecer las diferencias de las alternativas. Como instancias previas para lograr el objetivo de este paso procedimental, se requiere determinar los tipos de valor de uso y no uso y la selección del método de valoración acorde. Adicionalmente, las valoraciones que se proponen para esta etapa no deben ser realizadas necesariamente con información primaria, acorde con las exigencias de la fase de DAA, situación que supone que la transferencia de beneficios es la herramienta metodológica más aplicable en este caso, junto con los precios de mercado y precios sombra. Es importante señalar que al tratarse de un escenario ex ante, basado en información secundaria y predictiva, las acciones que podrían generar el detrimento o la afectación a los recursos naturales, así como el cambio del bienestar a la población, no han ocurrido, por lo tanto como tal no se han generado costos ambientales en esta etapa.

• Paso 5. Obtención y comparación de la Relación Beneficio/Costo. Este paso implica establecer correctamente el flujo de los costos y beneficios en el tiempo, la tasa de descuento y el número de años a considerar, en el que se tenga en cuenta la permanencia de los impactos en el tiempo más allá de la vida útil de proyecto. Sólo logrando establecer estos factores correctamente se podrá averiguar la alternativa más viable en términos de la sociedad como un todo. En tal sentido, la relación Beneficio-Costo, debe entenderse como un indicador que se calcula a partir de unas formulas financieras, pero para que pueda señalar si la alternativa a seleccionar es la que genera más bienestar a la sociedad en su conjunto, dependerá de la información o valoraciones económicas que se hayan considerado

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previamente. Para tal fin, el MADS - ANLA (2017) señalan los elementos que pueden ser considerados como costos o beneficios de un proyecto de desarrollo Gráfico 26.

Gráfico 26. Elementos considerados como costos y beneficios para el análisis económico del DAA

Fuente: Grupo de valoración económica de la ANLA, 2017.

• Paso 6. Análisis de sensibilidad e incertidumbre. El análisis de sensibilidad permite observar el comportamiento de los indicadores económicos calculados en el numeral anterior (VPN y RBC) ante cambios en los costos y beneficios ambientales del proyecto, es decir, su sensibilidad a los cambios. Las posibilidades de uso de parámetros a analizar en este paso son variadas (tasa de descuento, cantidades físicas y monetarias de la inversión y producción, precios sombra de la inversión y producción y lapso de vida del proyecto, entre otros).

• Paso 7. Conclusiones e integración de resultados a la selección de alternativas. Más allá de ser un paso como tal para el ejercicio de VEA o de análisis Costo-Beneficio, lo que se busca con este punto es señalar que se deberá realizar la integración del criterio económico a los otros criterios técnicos, físicos, bióticos y socioculturales que se requieran para la selección de la mejor alternativa.

2. Etapa de evaluación ambiental de proyectos para el Licenciamiento

La etapa de evaluación ambiental de los proyectos es la instancia en la que los peticionarios desarrollan a profundidad los estudios ambientales que soportarán las decisiones que tome la Autoridad Ambiental frente a otorgar o no la Licencia Ambiental. Es en esta etapa se desarrollan diferentes herramientas para ampliar el conocimiento sobre los perjuicios y beneficios de la ejecución de los proyectos de desarrollo; herramientas que van desde la definición del área de influencia, hasta el diseño de las medidas que se implementarán para contrarrestar los efectos adversos del proyecto. Por tal razón, el éxito que tendría la Evaluación Económica Ambiental, y sus herramientas particulares de valoración económica, en el fortalecimiento de la toma de decisiones del Licenciamiento Ambiental, está supeditado a la articulación de ésta con las otras herramientas del mismo.

La EEA para la etapa de evaluación de viabilidad ambiental de un proyecto se sustenta principalmente en la correcta identificación y evaluación de los impactos ambientales, en la correcta predicción del delta

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ambiental causado por las actividades contaminantes y en el adecuado diseño de las medidas de manejo, a través de las cuales las empresas adquieren la obligación de prevenir, corregir o reparar las afectaciones que podría causar. De esta forma, contar con los insumos adecuados y las sinergias con las otras herramientas del licenciamiento, determina también la veracidad y calidad de las valoraciones económicas de los costos y beneficios ambientales de los proyectos de desarrollo.

De manera similar al DAA, la etapa de Evaluación Ambiental de los proyectos se realiza en un escenario de predicción y proyección de las consecuencias derivadas de la ejecución del proyecto, obra o actividad, razón por la cual las valoraciones económicas de los costos ambientales no se realizan sobre hechos ocurridos. Sin embargo, el deber ser de realizar las valoraciones económicas de los impactos no internalizables, es precisamente establecer un valor económico que permita acercarse al equivalente en la perdida de bienestar de la población afectada o del valor ecológico de los activos naturales, con el fin de determinar las compensaciones que debe hacer el privado a los individuos, a las comunidades o al país.

Para el desarrollo de la EEA el MADS - ANLA (2017) plantean la siguiente estructura secuencial, aunque presenta dos esquemas diferentes para su aplicación, el primero que se describe a continuación es el Análisis Costo-Beneficio ambiental en la etapa de Evaluación Ambiental (Gráfico 27) y el segundo que es la estructura general del proceso de Evaluación Económica Ambiental en el proceso de evaluación ambiental (su diferencia es descrita más adelante53).

Gráfico 27. Estructura general del proceso de ACB de un proyecto, obra o actividad en la evaluación ambiental del EIA


53 El procedimiento para el desarrollo de la Evaluación Económica Ambiental en el proceso de evaluación ambiental del licenciamiento se presenta en tres esquemas o secuencias diferentes en el documento de “Criterios técnicos para el uso de herramentas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental” (MADS y ANLA, 2017).

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• Paso 1. Identificación de impactos residuales relevantes. La importancia de este paso radica en la necesidad de realizar un filtro a los impactos que serán objeto de análisis económico, en el entendido que no se podría hacer valoración de costos a todos los impactos de un proyecto de desarrollo (cifra que puede superar fácilmente los 50 impactos por proyecto), por razones de tiempo, presupuesto y pertinencia (MADS y ANLA, 2017).

• Paso 2. Cuantificación del cambio en los Servicios Ecosistémicos. Al igual que en la etapa 3 del análisis económico para el DAA, este paso busca poner en unidades biofísicas las afectaciones a los Servicios Ecosistémicos, los cuales deben ser identificados previamente, entendiendo que son los servicios ecosistémicos los elementos de la naturaleza que generan el bienestar a los individuos, a las comunidades y a la sociedad. De acuerdo a lo planteado por MADS y ANLA (2017), la cuantificación biofísica de los Servicios Ecosistémicos debe realizarse para los impactos más relevantes, sin embargo, esta actividad debe partir no del ejercicio de valoración económica sino de insumos provenientes de la línea base, del uso y aprovechamiento de los recursos y de la evaluación ambiental.

• Paso 3. Valoración económica de los cambios en los Servicios Ecosistémicos. Este paso consiste en la aplicación de las metodologías de valoración económica para el cálculo de los costos y beneficios ambientales que conllevaría la ejecución del proyecto, obra o actividad. Se requiere entonces tener en cuenta aspectos como la temporalidad del impacto, el método más idóneo de valoración económica (si el recurso o servicio tiene mercado o no) y los escenarios de incertidumbre frente a la información del impacto.

• Paso 4. Valor Presente Neto de los costos y beneficios. Posterior a la construcción del flujo de fondos de los costos y beneficios calculados en el paso anterior, esta etapa consiste en la aplicación de los indicadores económicos, particularmente del VPN que se calcula teniendo en cuenta el descuento futuro usando la tasa social de descuento.

• Paso 5. Obtención de los principales criterios de decisión. Se plantea en esta etapa el uso de indicadores económicos e interpretación de estos para determinar la viabilidad económica ambiental del proyecto, es decir, el VPN y la RBC.

• Paso 6. Análisis de sensibilidad e incertidumbre. El análisis de sensibilidad permite observar el comportamiento de los indicadores económicos calculados en el numeral anterior (VPN y RBC) ante cambios en los costos y beneficios ambientales del proyecto, es decir, su sensibilidad a los cambios. Las posibilidades de uso de parámetros a analizar en este paso son variadas (tasa de descuento, cantidades físicas y monetarias de la inversión y producción, precios sombra de la inversión y producción y lapso de vida del proyecto, entre otros).

• Paso 7. Integración de resultados. Los resultados del análisis comparativo costo beneficio del proyecto, obra o actividad deben integrarse a los demás criterios técnicos abióticos, bióticos y socioeconómicos surgidos en el EIA, aportando información relevante sobre el cambio en el bienestar de la sociedad, contribuyendo a la toma documentada de decisiones (MADS y ANLA, 2017).

En un segundo diagrama de procedimiento (Gráfico 28), el reciente Manual de MADS y ANLA (2017) involucra otros pasos a tener en cuenta y que son complementarios al diagrama anteriormente descrito. Estos pasos corresponden al análisis de internalización.

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Gráfico 28. Estructura general del proceso de Evaluación Económica Ambiental en la evaluación ambiental


• Paso 2. Impactos internalizables por PMA. La clasificación de los impactos entre internalizables y no internalizables consiste básicamente en la verificación de las medidas de manejo y su alcance (prevención, mitigación, corrección o compensación). En este sentido, los impactos internalizables son aquellos para los que se presentan únicamente medidas de tipo preventivo y correctivo, es decir en el que los parámetros biofísicos o socioeconómicos se restablecen o mantienen al estado de la línea base.

• Paso 3. Análisis de internalización. En una posterior etapa, el análisis de internalización se complementa con la presentación de los indicadores y costos que delimiten el compromiso y la obligación que adquiere el peticionario de la Licencia Ambiental en la internalización de los impactos. Esto corresponde a enlistar y detallar para cada impacto los Servicios Ecosistémicos asociados, el indicador de línea base del parámetro asociado al servicio, el cambio o delta ambiental, el indicador de internalización de la medida de manejo y los costos discriminados de la medida de manejo implementada. Esta información permitirá orientar las acciones de verificación en el cumplimiento de las obligaciones en la etapa de seguimiento ambiental.

3. Etapa de seguimiento a proyectos licenciados

La etapa de seguimiento a los proyectos licenciados se realiza con el objeto que las Autoridades Ambientales realicen las verificaciones y revisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas con la Licencia Ambiental por parte de los peticionarios. Principalmente, lo que debe revestir mayor importancia es el cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental en cuanto a la eficiencia de las medidas de manejo implementadas con la corroboración del comportamiento de los indicadores de calidad y cantidad de los medios físico, biótico y socioeconómico, de acuerdo a lo establecido en el decreto único reglamentario 1076 de 2015.

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Para la etapa de seguimiento, el MADS y ANLA (2017) plantean un esquema o secuencia en la que se evidencia la necesidad de realizar la verificación del cumplimiento de las internalizaciones, que en caso negativo deberán ser objeto de valoración económica para la realización de la compensación ambiental que se derive. En el Gráfico 29 se presenta el esquema y sus pasos, los cuales son descritos a continuación.

Gráfico 29. Etapas para la evaluación económica como parte del EIA y el seguimiento de la licencia ambiental en la fase de operación del proyecto


• Paso 1. Verificación de impactos internalizables. Instancia en la cual, a través de la revisión del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA), la Autoridad Ambiental verifica si los compromisos de las medidas de manejo se cumplieron en el sentido de ser del tipo presentado (prevención o corrección), si se lograron los porcentajes de internalización y si no se evidenció la afectación de algún individuo o comunidad en la ejecución del proyecto. Vale la pena mencionar que este ejercicio no podría ser desarrollado sin el soporte de la verificación en campo que realizan los profesionales, debido al alto riesgo moral existente.

• Paso 3. Continuación del reporte de internalización en el siguiente ICA. Si tras la verificación se logra evidenciar que los impactos se mantuvieron internalizados gracias a la correcta ejecución de las medidas de manejo, se pasa el reporte y se solicita una nueva acción de verificación de internalización en el siguiente ICA.

• Paso 4. Valoración de los impactos no internalizados. Si se evidencia que existieron impactos que no lograron ser internalizados por las medidas de manejo, aun cuando en la etapa de evaluación ambiental se plantearon como corregibles o prevenibles, se deberá realizar por parte del licenciatario las valoraciones económicas necesarias. Esta situación obligaría a la estimación por los medios más convenientes de los daños ambientales que se pudieron causar, así como la corrección del impacto no internalizado. En este escenario si se plantea un evidente costo ambiental incurrido que obligaría al desarrollo de valoraciones económicas.

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• Paso 5. Cuantificación biofísica de los Servicios Ecosistémicos. Al igual que en las etapas de DAA y EIA, en las que se requiere previo al desarrollo de estimaciones económicas, se deben identificar los bienes y Servicios Ecosistémicos afectados por la no internalización del impacto, los usos que realizan individuos, comunidades o la sociedad en general de estos servicios, la cuantificación biofísica de los servicios, los tipos de valor de uso o no uso involucrados y las metodologías de valoración más adecuadas para su implementación

• Pasos 6 y 7. Valoración económica de los bienes y Servicios Ecosistémicos y obtención de los valores de referencia para compensación. Con el cálculo de las valoraciones económicas de los impactos que resultaron no internalizados, aun con la implementación del PMA, se esperaría que se obtengan los valores de referencia que permitan calcular y pagar eventuales compensaciones ambientales.

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Anexo 4. Principales desarrollos de guías y manuales metodológicos de la Valoración Económica Ambiental a nivel mundial

En términos metodológicos, los primeros estudios de Valoración Económica Ambiental se dieron entre las décadas de los 40´s y los 60´s. A partir de la década de los 70´s se comienza a producir un gran volumen de literatura sobre estudios de Valoración Económica Ambiental de cambios en la cantidad y calidad de los bienes y servicios generados sobre el medio ambiente por diversas actividades antrópicas. Todos los estudios de valoración tienen una fuerte influencia de medición de los valores económicos fundamentada en el concepto de valor económico total, usando los enfoques de medidas de bienestar Marshallianas y Hicksianas propuestos por la economía del bienestar aplicado.

También, a la par de estas publicaciones, comienza a tomar fuerza el enfoque de economía ecológica, en donde Robert Costanza encabeza la lista de autores con una nueva propuesta que considera el estudio de la sostenibilidad y la medición del valor económico de los ecosistemas más desde una visión multidisciplinaria que permita un mayor entendimiento entre las relaciones de los ecosistemas con el sistema económico.

En términos metodológicos, bajo el enfoque de la economía neoclásica Keynesiana sobresalen algunos autores con sus publicaciones a nivel mundial para desarrollar y popularizar las técnicas de Valoración Económica Ambiental dentro del trabajo diario de diseño de políticas, programas, regulaciones y proyectos ambientales a nivel del gobierno, sector privado y ONG.

En 1989, Robert Cameron y Richard Carson publican el primer libro de importancia mundial sobre el enfoque de preferencias declaradas para la valoración económica de bienes no mercadeables (como los bienes y servicios ambientales). Este libro llamado Uso de encuestas para valorar bienes públicos: el método de valoración contingente “Using Surveys to Value Public Goods: The Contingent Valuation Methods”, publicado por la Fundación Recursos para el Futuro “Resources for the Future” de los Estados Unidos, presenta de manera detallada todos los procedimientos a seguir para desarrollar un estudio empírico sobre el enfoque de preferencias declaradas bajo el método de valoración contingente. Presenta todos los procedimientos que sirven de referencia para desarrollar estudios de valoración contingente. Este libro es fundamento para el desarrollo del estudio generado por el Panel de expertos NOAA54 en 1993 donde se discutió la idoneidad del método de valoración contingente para la estimación del valor del daño ambiental por afectación de valores de uso activos y valores de uso pasivo ocasionados por el derrame de la Exxon en Valdez Alaska en 1989. Es una referencia a nivel mundial muy usada aún en la actualidad.

54 En Enero 1993 se publica un importante documento titulado “Report of the NOAA panel on Contingent Valuation”que marca un Hito para la valoración económica de bienes no mercadeables cuando los economistas Keneth Arrow y Paul Portney presentan los resultados del estudio de valoración económica de daños ambientales relacionados con el desastre ecológico causado por un barco carguero de la Exxon que derrama aproximadamente 36.000 toneladas de hidrocarburos en el golfo Prince William Sound en la costa sur occidental de Alaska.

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John Braden y Charles Kolstad en 1989 publican un importante libro titulado Medición de la demanda por calidad ambiental “Measuring the Demand for Environmental Quality”, que compila lecturas sobre diversos temas de Valoración Económica Ambiental de recursos hídricos, calidad del aire, recreación, impactos sobre la salud pública, impactos sobre el precio de propiedades y valoración de daños a materiales. Este libro recoge los principales avances teóricos y metodológicos de frontera hasta la fecha. El libro fue usado por un buen tiempo en programas de post grado en economía ambiental en diferentes universidades a nivel mundial. En el libro se proponen los aspectos más relevantes de la economía del bienestar aplicado a la medición de valores de uso y valores de no uso de componentes bióticos, abióticos y de existencia del medio ambiente.

En 1993, Myrick Freeman III, un economista ambiental de nacionalidad estadounidense publica un libro a nivel mundial titulado Medición del Ambiente y el valor de los recursos: Teoría y Métodos “The Measurement of Environmental and Resource Values. Theory and Methods”, éste libro se convirtió en la referencia a nivel mundial entre los economistas ambientales dedicados a desarrollar estudios de Valoración Económica Ambiental producidos por cambios en la calidad ambiental. Este libro publicado por la Fundación Recursos para el Futuro “Resources for the Future” de los Estados Unidos, en su tercera edición publicada en 2014 es complementado con importantes aportes de Joseph Herriges y Katherine Kling quienes actualizan los enfoques de preferencias reveladas y preferencias declaradas para la valoración económica de cambios en la calidad ambiental.

En 1993 a través de la Fundación Recursos para el Futuro “Resources for the Future” de los Estados Unidos de América, los autores Raymond Kopp y Kerry Smith publican el libro titulado: Valoración de activos naturales: Economía de la evaluación de daños a recursos naturales “Valuing Natural Assesst: The Economics of Natural Resource Damage Assessment”, donde se presentan los enfoques metodológicos de preferencias reveladas y preferencias declaradas para la valoración económica de daños ambientales. El libro hace una presentación detallada de los desarrollos metodológicos para valorar daños pecuniarios (de naturaleza tangible) y no pecuniarios (de naturaleza intangible). También incorpora capítulos muy importantes que muestran diversos enfoques para trabajar el tema de daños ambientales desde las perspectivas económica y legal.

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En 2002 se publica el libro Valoración del medio ambiente y los recursos naturales: Econometría de la valoración de bienes no mercadeables “Valuing Environmental and Natural Resources: The Econometric of Non-Market Valuation”. Este libro publicado por los economistas Timothy Haab y Keneth E. McConell, rápidamente se convierte en los más vendidos a nivel mundial debido a que hace una descripción teórica y metodológica muy completa de todos los modelos econométricos usados en las metodologías de Valoración Económica Ambiental bajo los enfoques de preferencias reveladas y preferencias declaradas. Sin lugar a dudas, una de las referencias más importantes a tener en cuenta en el desarrollo de ejercicios de Valoración Económica Ambiental empíricos.

En 2003 se publica el libro Un Primer curso sobre valoración de bienes no mercadeables. Economía de la valoración de bienes y recursos no mercadeables “A Primer on Nonmarket Valuation: The Economic of Non-Market Goods and Resources”, con un conjunto de artículos producidos por una nueva generación de economistas ambientales. El libro publicado y editado por los economistas ambientales Patricia Champ, Kevin Boyle, Thomas Brown y Ian Bateman hace una presentación actualizada a la fecha de manera sencilla y con un gran énfasis práctico. El libro rápidamente se vuelve muy consultado a nivel mundial porque hace una presentación completa de todas las metodologías bajo los enfoques de preferencias reveladas, preferencias declaradas y transferencia de beneficios, acompañado de una ayuda web en donde se presentan una serie de artículos con aplicaciones empíricas con sus respectivas bases de datos. Este libro tiene una segunda edición en el año 2017, sale una segunda versión en donde se hace una excelente presentación en el Capítulo 1 sobre la economía política de la valoración económica de bienes no mercadeables que sin lugar a duda es una contribución sustancial al entendimiento de la medición de valores del medio ambiente.

En el año 2004 un grupo de economistas ambientales famosos a nivel mundial encabezados por Ian Bateman y Richard Carson publican el libro titulado Valoración económica con técnicas de preferencias declaradas: Un Manual “Economic Valuation with Stated Preference Techniques: A Manual”, en esta publicación se actualizan los planteamientos metodológicos bajo el enfoque de preferencias declaradas publicados por Cameron y Carson en 1989. Se convierte en una referencia indispensable a la hora de desarrollar estudios empíricos bajo el enfoque de preferencias declaradas. En éste libro se desarrollan con claridad temas tan importantes como la determinación del tamaño muestral a usar en estudios de valoración económica considerando mercados hipotéticos y se muestran los desarrollos más recientes en el tema de diseños de escenarios hipotéticos de estudios de Valoración Económica Ambiental de naturaleza no mercadeable.

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En 2007 Nancy Bockstael y Keneth E McConell profesores de la Universidad de Maryland de los Estados Unidos publican el libro Valoración Ambiental y de Recursos Naturales con el enfoque de Preferencias Reveladas “Environmental and Resource Valuation with Revealed Preferences”. El libro es una Guía Teórica para desarrollar Modelos Empíricos bajo el enfoque de preferencias reveladas, proporciona una revisión sistemática de los enfoques económicos para valorar cambios ambientales usando información sobre lo que hacen las personas, no sobre lo que declaran. El libro muestra resultados con importantes contribuciones conceptuales de mucho valor para desarrollar investigación de políticas empíricas, litigios por daños a recursos naturales y para la enseñanza.

En el año 2015 los autores R., Johnston, J., Rolfe, R., Rosenberger, y R., Brouwer publican el libro Transferencia de beneficios para valorar recursos naturales y ambientales “Benefit Transfer of Environmental and Resource Values”. Este libro ofrece una revisión completa de los métodos de transferencia de beneficios ambientales, problemas y desafíos, cubriendo temas relevantes para investigadores y profesionales. Este libro es de especial importancia para Colombia, ya que propone la metodología de transferencia de beneficios muy usada para desarrollar ejercicios de Valoración Económica Ambiental usando información de estudios secundarios que permita reducir costos monetarios y de tiempo. El libro se dirige a una amplia audiencia, incluyendo estudiantes de pregrado y posgrado, profesionales en economía y otras disciplinas que buscan un manual de una sola vez que cubre los temas de transferencia de beneficios y aquellos que deseen aplicar o evaluar métodos de transferencia de beneficios. El libro está diseñado para que pueda ser usado por profesionales con y sin formación en economía.

Como se puede apreciar, existe un volumen de literatura considerable que nos permite concluir que el desafío metodológico en el cambio de la Valoración de Costos Ambientales de naturaleza no mercadeables se puede desarrollar sin problemas de desconocimiento de las metodologías. A partir del dominio de esta literatura se puede tener certeza qué método usar, qué información producir y qué técnicas estadísticas aplicar para la estimación de costos de externalidades ambientales, costos sociales y otras formas de costos que representen la depreciación del Capital Natural y de los Servicios Ecosistémicos.

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Anexo 5. Conceptos generales de auditoría

En este Anexo se revisan algunas definiciones relevantes para entender los procedimientos de auditoría de la Contraloría General de la República y se presenta una comparación conceptual de estos tres tipos de procedimiento.

Auditoría: la auditoría del sector público se describe como un “proceso sistemático en el que, de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con los criterios establecidos. La auditoría proporciona evaluaciones independientes y objetivas concernientes a la administración y el desempeño de los sujetos, políticas, programas u operaciones gubernamentales, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de servicios o provisión de bienes públicos, y en el desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que le permita a la CGR fundamentar sus opiniones y conceptos”.

Estas auditorías proporcionan información y evaluaciones independientes y objetivas que aumentan la confianza de los usuarios.

Principios de auditoría: se puede considerar que los principios, en el contexto de una auditoría, hacen referencia a unos pilares fundamentales que soportan el ejercicio de vigilancia y control de la entidad auditora, de los auditores, del ejercicio y de las conclusiones de la auditoría.

Dentro de la norma ISSAI 100, se definen como principios generales de auditoría los relativos a:

- Ética e independencia.- Juicio profesional, diligencia debida y escepticismo.- Control de calidad.- Gestión y habilidades del equipo de auditoría.- Riesgo de auditoría.- Materialidad o importancia relativa.- Documentación.- Comunicación.

Se definen como principios del proceso de auditoría, los relativos a:

- Planeación.- Ejecución.- Informe.- Cierre y publicación de resultados.- Remisión de información a la Contraloría Delegada para Participación Ciudadana.- Remisión de información a la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.- Seguimiento.

Criterio: en términos de auditoría, un criterio se refiere a aquellos parámetros o elementos, razonables y específicos, que se constituyen en los referentes del deber ser del asunto evaluado, por tanto, el criterio es contra lo que se confronta lo evidenciado en el ejercicio de auditoría. Generalmente, se puede encontrar dentro de las fuentes de criterios de auditoría la normatividad, política, PND, sistemas de registro de información, opiniones de expertos, documentos y procedimientos del sujeto de control, entre otros.

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Riesgos: es importante identificar, comprender y evaluar los riesgos a los que están expuestos los sujetos de vigilancia y control. En un proceso de auditoría, existe el riesgo de emitir un concepto diferente a la realidad de los hechos. Debe considerarse que nunca hay una certeza total sobre el asunto cuestión. Se pueden distinguir los siguientes tipos de riesgos:

- Riesgo de Auditoría (RA): es propio del ejercicio auditor en todo momento y genera la posibilidad de emitir conceptos errados o inexactos.

- Riesgo Inherente (RI): se refiere al que se asocia con la naturaleza del trabajo o proceso del sujeto de control, es intrínseco a sus actividades independientemente de los controles internos.

- Riesgo de Control (RC): el relacionado con los controles implementados por el sujeto de control. - Riesgo de Detección (RD): el de la no detección de errores a través del procedimiento de auditoría

usado. Se evalúa durante la fase de planeación. Puede tener valores de alto, medio o bajo.- Riesgo de Fraude (RF): puede ser intencional o involuntario.

Materialidad: se refiere a la importancia de un hallazgo, en función de su naturaleza o cuantía. Su determinación es a juicio profesional, y se considera que una información es material (o de importancia relativa), si omitirla o errar en ella puede afectar las decisiones sobre la base de la información del sujeto de control. Esta importancia puede estar dada por la naturaleza misma del asunto o por el contexto en que este se presenta, lo que incluye requisitos legales, y la preocupación y afectación de las partes interesadas. Generalmente se da en términos cuantitativos, aunque también puede ser cualitativa.

En lo que concierne al proceso de auditoría, los aspectos de la materialidad influyen en las decisiones de la naturaleza, los tiempos de ejecución, el alcance de los procedimientos y la evaluación de los resultados de la auditoría.

Hallazgo: dentro del proceso de auditoría, donde básicamente se hace una confrontación de la realidad de una condición o situación en particular, en comparación con el deber ser, de acuerdo con los criterios de auditoría definidos, se considera que un hallazgo es un resultado de este ejercicio, de relevancia tal que se convierte en determinante para la evaluación y concepto de la cuestión auditada. Para que un hallazgo se considere como tal, este debe ser: objetivo, factual, relevante, claro y preciso, verificable y útil.

Procedimientos de auditoría: son pasos que desarrolla el auditor para recopilar evidencia y soportar hallazgos, deben guardar relación de causalidad con los objetivos del programa y con los criterios.

El procedimiento de auditoría tiene como resultado un dictamen, que puede ser una opinión, concepto o conclusión según el tipo de auditoría. Este puede ser no modificado (sin desviaciones o errores) o modificado (con salvedades, negativo o adverso, abstención de opinión).

Seguimiento: se enfoca en determinar que las acciones desarrolladas por el sujeto vigilado para atender los resultados del informe de auditoría son efectivas para la solución de los hallazgos. Para ello, el auditado debe elaborar un Plan de mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas en el informe de auditoría.

Beneficios del control fiscal: se refieren a la medición del impacto del proceso auditor que tengan una relación directa con la acción de mejoramiento. Estos se clasifican en recuperaciones y ahorros.

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En el Gráfico 30 se observan los conceptos revisados para cada procedimiento de auditoría, según las guías financiera, de cumplimiento y de desempeño. Las diferencias representativas se observan en el enfoque que adquiere cada una según el tema a evaluar y en el tipo de informe que se emite, pues estos responden a los objetivos de la auditoría y al alcance propuesto.

Gráfico 30. Comparación conceptual de las guías de auditoría de la CGR


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Anexo 6. Esquema operativo de los procedimientos de auditoría de la CGR


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PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADODe aplicación del principio de Valoración de Costos Ambientales


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