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Propuesta para el fortalecimiento institucional de las microfinanzas en Guatemala Guatemala, diciembre de 2013 Iniciativa ThinkTank ThinkTank Iniciative
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Propuesta para el fortalecimiento institucional de las microfinanzas en Guatemala
Guatemala, diciembre de 2013
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Asociación de Investigación y Estudios Sociales Departamento de Investigación y Consultoría Económica Propuesta para el fortalecimiento institucional de las microfinanzas en Guatemala/ Carlos H. González A. & Pedro Prado. --- Guatemala, ASIES, 2013.
1. MICROFINANZAS. – 2. REGULACIÓN FINANCIERA. – 3. RIESGO SISTÉMICO. – 4. ESTA-BILIDAD FINANCIERA. – 5. SUPERVISIÓN FINANCIERA. – 6. ENTIDADES MICROFINANCIE-RAS. – 7. LEGISLACIÓN. – 8. AMÉRICA LATINA. – 9. GUATEMALA.
Editor Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2013 10a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt, [email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A.
Autores: Carlos H. González A Pedro Prado
Equipo de apoyo: Departamento de Investigación y Consultoría Económica: David Castillo, Estefanía Cohn, Juan Pablo Pira y Violeta Hernández
Diseño y diagramación Kelly Rosales
Impresión Centro de Impresiones Gráficas –CIMGRA–
Esta obra está bajo una Licencia de Creative Commons Reconocimiento-No Comercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.
La elaboración, publicación y presentación pública de este documento se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y una subvención del Centro Inter-nacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank, www.idrc.ca/thinktank Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................................................................................5Siglas y acrónimos ..............................................................................................................................................................................................7Introducción .........................................................................................................................................................................................................8Capítulo 1. Caracterización de las microfinanzas ...................................................................................................................................91.1 Conceptos y reciente evolución del sector ........................................................................................................................................9Metodología .........................................................................................................................................................................................................91.2 Caracterización cuantitativa y cualitativa de las microfinanzas en el contextodel sector financiero de Guatemala ...........................................................................................................................................................131.3 Marco legal en Guatemala ......................................................................................................................................................................15
1.3.1 Del sistema financiero supervisado por la Superintendencia de Bancos .................................................................151.3.2 Del sector cooperativo ................................................................................................................................................................151.3.3 De las entidades no reguladas ..................................................................................................................................................15
1.4 Situación de la normativa vigente en otros países para las microfinanzas .......................................................................... 161.4.1 Colombia.......................................................................................................................................................................................... 161.4.2 Perú ................................................................................................................................................................................................... 161.4.3 Bolivia ............................................................................................................................................................................................... 161.4.4 Ecuador .............................................................................................................................................................................................171.4.5 Honduras ......................................................................................................................................................................................... 18
2.1 Riesgos de no contar con una ley reguladora de la actividad de las instituciones de microfinanzas ........................ 19Capítulo 2. Necesidad de un marco legal adecuado para el desarrollo sano y sólido de las instituciones ......................dedicadas a las microfinanzas ..................................................................................................................................................................... 192.2 Aspectos básicos que debe contener una ley que regule a las entidades microfinancieras ........................................ 202.3 Supervisión financiera ............................................................................................................................................................................. 21Capítulo 3. Análisis del contenido del proyecto de ley para las instituciones de microfinanzas ...................................... 223.1 Aspectos generales: tipo de instituciones que normará, autorización, organización y gobierno, y conformación de su capital ....................................................................................................................................................................... 233.2 Constitución, autorización, capital y administración ................................................................................................................... 243.3 Operaciones y servicios .......................................................................................................................................................................... 253.4 Créditos e inversiones .............................................................................................................................................................................. 263.5 Normativa dirigida a mantener la solidez, solvencia y liquidez de las instituciones ........................................................ 27
3.5.1 Concentración de inversiones ................................................................................................................................................. 273.5.2 Administración y calificación de riesgos ............................................................................................................................. 273.5.3 Fondo de garantía para depositantes e inversionistas en entidades microfinancieras ..................................... 283.5.4 Sanciones ........................................................................................................................................................................................ 293.5.5 Supervisión..................................................................................................................................................................................... 29
Capítulo 4. Expectativas de las entidades del sector de microfinanzas ....................................................................................... 303.5.6 Mecanismo de exclusión .................................................................................................................................................................... 304.1 Conocimiento sobre la legislación en perspectiva y reacciones sobre su contenido ...................................................... 354.2 Entrevistas con ejecutivos vinculados al manejo de entidades de microfinanzas ............................................................ 38
4.2.1 Resultado de análisis FODA realizado por las entidades de microfinanzas en torno al proyecto de ley .............. 40Conclusiones ...................................................................................................................................................................................................... 42Recomendaciones............................................................................................................................................................................................ 46Bibliografía .......................................................................................................................................................................................................... 47Anexos .................................................................................................................................................................................................................. 49Anexo 1. Ficha técnica y cuestionario utilizado en la encuesta....................................................................................................... 49Anexo 2. Cuestionario utilizado en las entrevistas y lista de funcionarios consultados ......................................................... 51Anexo 3. Artículos del Anteproyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro ............................................................................................................................................................................................. 52
Contenido
índice de cuadrosCuadro 1 | Rentabilidad de las IMF y bancos comerciales, 2001-2005 ...........................................................................................11
Cuadro 2 | Cartera y número de clientes de microcrédito en América Latina y el Caribe por país, año 2009.................12
Cuadro 3 | Servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios ..................................................................... 31
Cuadro 4 | Motivos del surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas ......................................................... 32
Cuadro 6 | Instituciones de Cooperación que apoyan a las instituciones encuestadas ......................................................... 34
Cuadro 7 | Necesidad de una ley para regular a las entidades de microfinanzas ..................................................................... 35
Cuadro 8 | Conocimiento del proyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB .......................................................... 36
Cuadro 9 | Causas de desconocimiento del proyecto de ley de microfinanzas ........................................................................ 36
Cuadro 10 | Aceptación de la clasificación de instituciones de microfinanzas prevista en el proyecto de ley .............. 37
Cuadro 11 | El proyecto de ley ofrece atractivos para acogerse al mismo ................................................................................... 37
Cuadro 12 | Probabilidad de aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República .......................... 38
índice de gráficasGráfica 1 | Distribución de la cartera global de créditos, año 2011 .................................................................................................11
Gráfica 2 | Cartera de microcréditos y tasas promedio ponderadas al 31 de marzo de 2012 ................................................14
Gráfica 3 | Cartera de créditos por destino económico A diciembre 2011 ...................................................................................14
Gráfica 4 | Instituciones encuestadas ........................................................................................................................................................ 31
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Las instituciones de microfinanzas han tenido un importante crecimiento y aceptación en personas que no pueden obtener un préstamo bancario para hacer algún tipo de inversión. Los usuarios de las microfinanzas buscan aumentar el valor de sus activos por medio de un micropréstamo en una entidad privada o pública, posiblemente porque estas cuentan con un sistema más fluido para proporcionar fondos a individuos o gru-pos de consumidores más pequeños. A nivel mundial, esta práctica financiera ha tenido el mayor crecimiento en América Latina y el Caribe, ya que en esta región se concentra la mayoría de estas instituciones, lo que muestra que en países en desarrollo hay cada vez más ideales capitalistas que desempeñan un papel en la promoción del comercio entre todos los diferentes segmentos de mercado.
El sector financiero del país está compuesto por los bancos del sistema, cooperativas e instituciones microfinancieras; los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones, mientras que las del tercero funcionan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes relacionadas, pero hasta ahora carecen de una ley específica.
El caudal de recursos que se moviliza a través de las operaciones de crédito tiende a crecer, de manera que al no estar sujetas a supervisión, las entidades microfinancieras corren el riesgo de que en el momento que afronten problemas de liquidez, solvencia o solidez, pongan en riesgo los recursos que a su vez captan de entidades bancarias u otras instituciones como fuente de financiamiento para realizar su intermediación credi-ticia, en la eventualidad de no cumplir con las obligaciones que contraigan.
La falta de una normativa específica para las instituciones que se desenvuelven dentro del sector de las microfinanzas, tampoco permite su desarrollo y fortalecimiento me-diante la captación de recursos del ahorro nacional, dado que esta solamente es per-mitida para las instituciones bancarias y las cooperativas (en el caso de sus asociados).
Es pertinente señalar que existe un proyecto de ley, cuyo objeto es regular lo relativo a la constitución, autorización, fusión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspen-sión y liquidación de las Microfinancieras de Ahorro y Crédito, de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo referente al registro, administración de riesgos, envío y divulgación de información y cancelación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, entre otros aspectos.
A fin de conocer la opinión y expectativas derivadas de la propuesta de ley, se realizó una encuesta con ejecutivos del sector bancario, de cooperativas y de instituciones de microfinanzas. También se efectuaron entrevistas con funcionarios de estas últimas, cu-yos resultados evidencian que tales entidades, en términos generales, son proclives a la creación de una normativa que rija sus funciones; sin embargo, resalta la necesidad de generar mayor discusión de algunos elementos contenidos en la propuesta de ley, tal el caso de los montos de capital inicial, así como el exceso de artículos que serán
Resumen ejecutivo
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reglamentados por la Junta Monetaria, asimismo, expresan la necesidad de establecer una estructura adecuada para generar información de sus operaciones con la calidad requerida por el ente supervisor, dado el costo que representa.
En el análisis realizado se pudo establecer que el número de entidades de microfinanzas y el volumen de sus activos tiende a incrementarse, que la atención de microcrédito en el pasado la daban solamente las cooperativas y las entidades de microfinanzas, pero que gradualmente este sector ha captado la atención de algunos bancos del sistema que han creado un departamento o gerencia de microcréditos, que en buena medida se ha ido nutriendo de clientes que han atendido satisfactoriamente sus obligaciones crediticias en las otras instituciones pioneras ya indicadas, todo lo cual se refleja en el incremento de los activos crediticios destinados a este sector.
Otro aspecto importante de mencionar es el creciente interés de parte de instituciones dedicadas a la investigación, organismos financieros y entidades gubernamentales, por el desenvolvimiento de las microfinanzas a nivel mundial, así como el fortalecimiento en Guatemala de la actividad gremial de estas entidades con el propósito de coadyu-var a la mejora de las condiciones en que se desenvuelven y superar la dispersión que han mostrado hasta ahora, movidas por intereses particulares; si bien existen varias gre-miales, todavía no cuentan con una que congregue a todas en unidad de propósitos y funciones.
El sector percibe la conveniencia de que se apruebe la Ley de Entidades de Microfinan-zas y de Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro, aprobada por la Junta Moneta-ria, que les abrirá la oportunidad para desarrollar sus operaciones dentro de un marco financiero formal, así como para ganar la confianza del púbico con capacidad de ahorro y de las entidades nacionales e internacionales que les proveen recursos.
No obstante, queda pendiente aún realizar esfuerzos para proponer a las instancias le-gislativas las modificaciones al proyecto de ley, previo a su aprobación por el pleno del Congreso de la República, no solo las que se plantean en este estudio sino también las que pudiesen presentar todavía los representantes de las entidades de microfinanzas, a fin de lograr la incidencia que en este tema se ha planteado ASIES como objetivo.
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Siglas y acrónimosAGREMIF Asociación Gremial de Entidades de MicrofinanzasANACAFÉ Asociación Nacional del CaféASFI Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de BoliviaASIES Asociación de Investigación y Estudios SocialesBANGUAT Banco de GuatemalaBID Banco Interamericano de DesarrolloCNBS Comisión Nacional de Bancos y Seguros de HondurasCONAMIF Consejo Nacional de MicrofinanzasDISOP ONG belga de cooperación al desarrolloFED Banco de la Reserva Federal de los Estados UnidosFFP Fondos Financieros Privados de BoliviaFHA Fomento de Hipotecas AseguradasFIASA Financiera Industrial y Agropecuaria S.A.FIDA Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaFIGSA Financiera Guatemalteca, S.A.FODA Fortalezas Oportunidades Debilidades AmenazasFOMIN Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de DesarrolloFONAGRO Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad AgropecuariaFUNDAP Fundación para el DesarrolloIFD Instituciones Financieras de Desarrollo en BoliviaIMF Instituciones de MicrofinanzasINACOP Instituto Nacional de CooperativasINGECOP Inspección General de CooperativasIPF Impuesto sobre Productos FinancierosIVE Intendencia de Verificación EspecialJM Junta MonetariaLED Ley de Extinción de DominioMAC Microfinanciera de Ahorro y CréditoMIC Microfinanciera de Inversión y CréditoMINECO Ministerio de EconomíaMINFIN Ministerio de Finanzas PúblicasMIPYMES Micro, Pequeña y Mediana Empresa ONG Organizaciones no Gubernamentales OPDF Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero de HondurasPRONACOM Programa Nacional de CompetitividadRED FASCO Red de Asociaciones ComunitariasREDCAMIF Red Centroamericana y del Caribe de MicrofinanzasREDIMIF Red de Instituciones de Microfinanzas de GuatemalaROA Rendimiento sobre Activos TotalesSIB Superintendencia de BancosSIFI Instituciones Financieras de Importancia SistémicaUSAID Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de AméricaWOCCU Unión Internacional de Cooperativas y el World Council of Credits Unions
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En años recientes, el crecimiento importante obtenido por las microfinanzas, tanto a nivel mundial como nacional, ha motivado a la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) a realizar varios estudios para conocer la estructura de este sector, su marco institucional, la proyección de los servicios que prestan las instituciones que lo conforman, las condiciones en que estas se desenvuelven y sus requerimientos para alcanzar un desarrollo ordenado y sostenible.
En tal sentido, esta investigación tiene como objetivo general analizar la situación de las microfinanzas en el marco institucional financiero del país, así como describir su de-sarrollo reciente, identificar obstáculos para su consolidación y apoyar las políticas que deberían adoptarse dentro de un espacio legal que les permita fortalecer los montos, volumen y alcances de las operaciones que realizan. Entre los objetivos específicos, se persigue medir la importancia que han alcanzado los servicios financieros que prestan estas instituciones, sus características o modalidades; analizar el proyecto de ley com-parado con las experiencias de otros países; y recoger las opiniones de los actores clave del sector.
La metodología requirió el análisis de información documental y de campo, que incluyó una encuesta entre las entidades dedicadas a efectuar operaciones de microfinanzas. Así también se llevaron a cabo entrevistas con funcionarios del sector.
El estudio se divide en cuatro capítulos, en el primero se elaboró un marco teórico para el análisis del sector en el mundo y en el país, complementado con el entorno jurídico actual del sector financiero en Guatemala y en perspectiva para las entidades de micro-finanzas. Asimismo, incluye un análisis de las normativas en otros países latinoamerica-nos.
En el capítulo dos se aborda la necesidad de contar con un marco regulatorio adecuado, se describen los riesgos de no tener una ley, así como los aspectos que debe incluir la estructura básica de la normativa. En el capítulo tres se analizan las principales regula-ciones contenidas en el proyecto de ley elaborado por la Superintendencia de Bancos (SIB), que tiene por objeto normar las actividades de estas entidades, cuya estructura es semejante a la ley de bancos y grupos financieros.
Por su parte, el capítulo cuatro analiza las expectativas de las entidades de microfinanzas en relación a la normativa propuesta y a otros elementos característicos de este sector. La parte final contiene las conclusiones de la investigación realizada y las recomenda-ciones para que se alcancen los objetivos planteados por las autoridades bancarias y se llenen las expectativas de las entidades de microfinanzas para su desarrollo ordenado y su consolidación dentro del sistema financiero guatemalteco.
Introducción
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La metodología utilizada se basó en el análisis de la información que se recopiló a través de técnicas de investigación como la revisión documental, con el propósito de elaborar el marco teórico del estudio e identificar la situación actual de las microfinanzas en el país; y de la información recabada mediante encuestas y entrevistas, como técnicas de investigación de campo.
La ficha técnica que explica en detalle aspectos como el universo, la técnica de mues-treo, el periodo de recolección de información, la estructura de la boleta, el tamaño de la muestra y su estructura, se incluye en el anexo 1 del presente estudio.
Respecto a las entrevistas1, estas se realizaron con cuatro funcionarios de gremios e ins-tituciones de mayor presencia en el ámbito de las microfinanzas en Guatemala. Se inclu-yeron preguntas programadas, dirigidas a conocer puntos de vista en torno a la conve-niencia de la ley que regirá estas entidades y en su caso, los inconvenientes o desafíos que podrían derivarse de su aplicación para los entes que se acojan a la misma, así como la relación de las operaciones de microfinanzas con las políticas públicas.
Capítulo 1. Caracterización de las microfinanzas1.1 Conceptos y reciente evolución del sector
Varios son los conceptos utilizados para definir las microfinanzas, así como modalidades que varían en función de las condiciones propias de cada país, derivados principalmen-te de la normativa que regula sus actividades; sin embargo, en términos generales se puede decir que “las microfinanzas son préstamos que se dirigen a personas o grupos con pocos medios económicos y que normalmente están excluidos del sistema finan-ciero tradicional, y también define los negocios que crecieron alrededor de estas activi-dades” (Álvarez-Moro, 2010).
En el estudio realizado por The Economist Intelligence Unit (2012), con el apoyo del Fon-do Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN), el Banco de Desarrollo de América Latina y el Foreign Affairs of the Netherlands, se indica que durante los últimos años, las microfinanzas han presentado una serie de retos y oportu-nidades de aprendizaje para este sector. Así también, en las últimas décadas la industria registró un rápido crecimiento, pero eventualmente el mercado se saturó en algunos países, provocando problemas de préstamos en mora y sobreendeudamiento. Se hace
Metodología
1 Ver cuestionario de las entrevistas y lista de funcionarios consultados en el anexo 2.
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alusión a que con la crisis financiera mundial, el foco se centró en la gestión de riesgos, el gobierno corporativo y la capacidad de regulación. Más recientemente, la crisis de microcrédito de Andhra Pradesh que tuvo lugar en la India, suscitó serios cuestiona-mientos sobre la viabilidad de las microfinanzas como modelo de desarrollo.
En ese mismo estudio se estableció un índice para medir la situación que presentan las microfinanzas en 55 países del mundo, basado en las siguientes tres categorías:
• Marco regulatorio y práctica
• Marco institucional
• Factor de ajuste (estabilidad política)
El índice permite comparar países y regiones en dos amplias categorías: a) marco regula-torio y b) marco institucional, en los que se evalúan las prácticas de negocios y la interac-ción con los clientes. El estudio menciona la encuesta empleada para el último informe realizado a nivel mundial, que se llevó a cabo entre abril y junio de 2012.
Para el caso de Guatemala, según este índice, el país se ubica en el lugar 31 de los 55 países investigados, debido a que la regulación de las microfinanzas sigue siendo débil; la definición de microcrédito es demasiado amplia; no existen reglas y métodos especia-lizados en aspectos tales como la evaluación de riesgos; la constitución de reservas y la clasificación de cartera; las instituciones gozan de amplia libertad para fijar las tasas de interés y están relativamente libres de la interferencia del Estado que pueda distorsionar la competencia en el mercado de microfinanzas. Además, las normas de protección a los clientes siguen siendo deficientes en términos de transparencia de precios y de la presencia de mecanismos eficaces de resolución de conflictos; aunque para este último aspecto, la SIB cuenta ahora con una oficina para atender quejas de los clientes de ins-tituciones reguladas.
Posterior a la conclusión del estudio de Economist Intelligence Unit (2012) tal como se comenta con amplitud en otra parte del mismo, la SIB elaboró un proyecto de ley que ya cuenta con la aprobación de la Junta Monetaria (JM), que podría presentarse al Con-greso en 20132.
Según González & Rosenberg (2006), que compara la rentabilidad de las instituciones de microfinanzas con la de los bancos comerciales, la relación de las utilidades respecto de sus activos totales (ROA) para las primeras, es mayor que la obtenida por los bancos a nivel mundial. Por otro lado, la mayoría de entidades de microfinanzas está situada en América Latina y el Caribe (Cuadro 1), lo que muestra que en estos países en desarrollo hay cada vez más ideales capitalistas que desempeñan un papel en la promoción del comercio entre todos los segmentos de mercado. Así también, las personas que no pue-den obtener un préstamo de un banco comercial para invertir en su negocio, buscan au-mentar su valor neto por medio de un micropréstamo en una entidad privada o pública, posiblemente porque cuentan con un sistema más fluido para proporcionar los fondos que necesitan los grupos de consumidores o individuos más pequeños.
2 Se tiene conocimiento que durante la realización del presente estudio, el proyecto se encuentra en el Organismo Ejecutivo, pendiente de ser enviado al Congreso de la República para su aprobación.
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Como puede observarse en el cuadro 2, al año 2009 había en la región de América Lati-na y el Caribe un total de 685 instituciones de microcrédito, de las cuales la mayor canti-dad se ubicaba en su orden por país, 158 en Brasil, 92 en Ecuador, 90 en El Salvador y 59 en Perú. El total de cartera de microcrédito era de US$ 12,329.8 millones y los países que mostraron los montos mayores, en su orden, fueron Perú, Ecuador, Colombia, Bolivia y Chile. El número de clientes de microcrédito en esa región era de 10.5 millones, que se concentraban en un 80% del total en México, Perú, Colombia, Brasil, Ecuador y Bolivia. El microcrédito promedio varía desde US$328 a US$6,462 dependiendo del país.
Cuadro 1 | Rentabilidad de las IMF y bancos comerciales, 2001-2005
MF Bancos comercialesa-les
Regiones NúmeroPromedio
ROA (%)Número
Promedio ROA
ponderado (%)
América Latina y el Caribe 138 3.8 552 2.1
Asia Central y Oriental 89 0.8 521 2.4
Asia del Este y el Pacífico 34 5.3 153 1.5
Medio Oriente y África del Norte 23 3.5 134 0.9
Asia del Sur 39 1.2 177 1.2
África Subsahariana 60 0.9 267 1.7
Nivel mundial 383 3.1 1804 1.8 Fuente: González & Rosenberg, 2006.
De acuerdo con Microfinance Barometer 2013, en el año 2011, el portafolio total del sec-tor era de US$ 78,000 millones, de los cuales el 60% correspondió a las 100 instituciones más grandes. Por regiones (gráfica 1), resaltan en primer lugar América Latina y el Caribe con el 36% de participación, seguida de Asia del Este y el Pacífico con 28%.
Fuente: MIX Market, 1,400 insti-tuciones que reportan resultados de 2011. Citado en Microfinance Barometer 2013
Gráfica 1 | Distribución de la cartera global de créditos, año 2011
36%
28%
13%
2%11%
10%
Sur de Asia
Ámerica Latina y el Caribe
África
Europa Oriental y Centro de Asia
Medio Oriente y Norte de África
Asia del Este y el Pacífico
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El cuadro anterior muestra que en Guatemala, al año 2009 existían 36 entidades de mi-crofinanzas3 de un total de 685 registradas en América Latina y el Caribe, con un por-tafolio equivalente a US$ 361.6 millones, que representa el 3% del total de la región y con un crédito promedio de US$ 1,007 —en comparación a US$ 1,178 de la región—, otorgados a 359,021 prestatarios.
Cuadro 2 | Cartera y número de clientes de microcrédito en América Latina y el Caribe por país, año 2009
Fuentes: 2001 Datos recolectados por Glen Westley (BID) y Bob Christen (entonces de CGAP) 17 países; 2005 Navajas. S y L. Tejerina (BID). 2007. Microfinanzas en América Latina y el Caribe: ¿cuál es la magnitud del mer-cado? Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. D.C. 23 países; 2007. 2008 y 2009 Datos recolectados por Paola A. Pedroza y Sergio Navajas (FOMIN) – 24.22 y 22 países respectivamente. Citado en Pedroza, P. (2010).
País Número de insti-tuciones
Cartera Mi-c r o c r é d i t o (US$)
Número de Clientes de Microcrédito
C r é d i t o P r o m e -dio (US$)
Argentina 10 20,910,780 29,139 718
Bolivia 23 1,169,804,753 815,090 1,435
Brasil 158 745,285,427 995,835 748
Chile 6 913,784,759 236,143 3,870
Colombia 39 1,393,056,370 1,384,623 1,006
Costa Rica 16 607,152,135 93,955 6,462
Ecuador 92 1,704,075,216 966,917 1,762
El Salvador 90 289,173,876 294,834 981
Guatemala 36 361,579,221 359,021 1,007
Guyana 1 3,787,200 2,862 1,323
Haití 4 41,172,174 59,961 687
Honduras 25 126,002,890 166,208 758
Jamaica 5 10,501,541 24,739 425
México 33 763,238,547 2,326,072 328
Nicaragua 25 232,262,414 351,037 662
Panamá 10 114,549,285 25,740 4,450
Paraguay 8 294,517,671 153,793 1,915
Perú 59 3,217,881,231 1,866,098 1,724
República Dominicana 14 213,309,995 273,429 780
Uruguay 30 12,170,073 9,368 1,299
Venezuela 1 95,596,643 36,105 2,648
Total 685 12,329,812,201 10,470,969 1,178
3 De acuerdo con información proporcionada por el Lic. Fabián Pira, Presidente de REDIMIF, al año 2013 existen más de 300 entidades.
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Según Navajas y Tejerina (2006), el microfinanciamiento comercial se encontraba al borde de una gran expansión en América Latina y se estimaba que dentro de los próxi-mos cinco años sería reconocido como una clase de acti-vo de aceptación social, en el contexto de operaciones fi-nancieras. Sin embargo, dicha fuente advirtió de algunos riesgos para este desarrollo de rápido crecimiento, los cuales debían abordarse si las microfinanzas esperaban ganar credibilidad y acceso al capital institucional real.
En particular en la región centroamericana y del Caribe, se observa un rápido incremento de las instituciones y del volumen y variedad de sus operaciones, lo cual que-dó demostrado en la VI Conferencia Centroamericana y del Caribe de Microfinanzas, organizada por la Red Cen-troamericana y del Caribe de Microfinanzas (REDCAMIF), integrada a su vez por varias gremiales existentes en cada uno de los países del área4.
En el evento mencionado, se evidenció el desarrollo y avance de estas instituciones a través de la implemen-tación de nuevos productos financieros, estrategias de comercialización, progresos en materia de legislación y fortalecimiento de sus instituciones, así como expansión de su organización a nivel local y regional.
1.2 Caracterización cuantitativa y cualitativa de las microfinanzas en el contexto del sector financiero de GuatemalaDado el contexto en el que se han desarrollado las enti-dades que se dedican al otorgamiento de microcrédito y que conforman el sector de las microfinanzas, es bastante difícil obtener estadísticas actualizadas de sus operacio-nes. No obstante, por medio de las gremiales es factible tener acceso a datos parciales.
Por ello, conforme la recopilación realizada por la SIB5 se incluyen las gráficas 2 y 3 que resumen la participación en operaciones de microcrédito por las cooperativas, los bancos del sistema y las instituciones de microfinanzas, que integran el sector que otorga microcréditos, así como los destinos a los que se ha canalizado esta asistencia cre-diticia.
De acuerdo con esta información, al 31 de marzo de 2012 las cooperativas contaban con una cartera de microcré-dito que ascendía a US$ 642.8 millones, equivalente a un aproximado de Q 5,142 millones (tipo de cambio de Q 8.00 por $ 1.00) y a una tasa de interés promedio del 16%. Los bancos por su parte, habían otorgado US$ 310.2 millones, equivalentes a Q 2,482 millones, a una tasa de interés promedio del 22% (monto que representa alrede-dor del 2.4% de su cartera crediticia total). En tanto que el microcrédito concedido por las IMF ascendía a US$90.4 millones, equivalente a Q723 millones, a una tasa de inte-rés promedio del 26%.
En lo que respecta a los destinos a los cuales se canaliza el microcrédito, de parte de las cooperativas y las IMF, la grá-fica siguiente muestra que en el caso de las primeras, hay una mayor orientación al crédito de vivienda y comercio, ya que el 41% se concedió para vivienda, 28% para comer-cio, 15% para gastos personales, 8% para agricultura y 9% a otros destinos. En tanto que las IMF apoyan mayoritaria-mente al comercio, pues otorgaron el 53% para comercio, 15% para vivienda, 10% para actividades agropecuarias, 7% para servicios, 4% a pequeña industria, y el 10% fue concedido a otros destinos, entre ellos consumo.
4 La conferencia se realizó en la ciudad de Panamá, del 5 al 7 de septiembre de 2012.
5Información tomada de la presentación realizada por el Lic. Jorge Soto, de la Superintendencia de Bancos Antecedentes y Desarrollo de un Marco Normativo de Microfinanzas en Guatemala, en el evento Marcos Normativos y Regulatorios para las Microfinanzas en Guatemala, Guatemala 8 y 9 de mayo de 2013.
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Gráfica 2 | Cartera de microcréditos y tasas promedio ponderadas al 31 de marzo de 2012
Fuente: SIB, FENACOAC, REDIMIF, RED FASCO, AGREMIF, MIX Market.
700,0000
600,0000
500,0000
400,0000
300,0000
200,0000
100,0000
0
642,806
16%310,162
22%
26%
90,371
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Tasa
s de
inte
rés
prom
edio
Mile
s de
US$
CACS -FENACOAC- Bancos IMFs
Carta de Créditos Tasas de Interés
En lo que respecta a los destinos a los cuales se canaliza el microcrédito, de parte de las cooperativas y las IMF, la gráfica siguiente muestra que en el caso de las primeras, hay una mayor orientación al crédito de vivienda y comercio, ya que el 41% se concedió para vivienda, 28% para comercio, 15% para gastos personales, 8% para agricultura y 9% a otros destinos. En tanto que las IMF apoyan mayoritariamente al comercio, pues otorga-ron el 53% para comercio, 15% para vivienda, 10% para actividades agropecuarias, 7% para servicios, 4% apequeña industria, y el 10% fue concedido a otros destinos, entre ellos consumo.
Gráfica 3 | Cartera de créditos por destino económico A diciembre 2011
Otros destinos
9%Agricutura
8%
Gastos personales15%
Comercio28%
Vivienda41% Servicios
7%
Consumo1%
Comercio55%
Vivienda15%
Agropecuario10%
Pequeña industria 4%
Otros9%
IMFCAC
Fuente: FENACOAC, REDCAMIF, RED FASCO.
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1.3 Marco legal en Guatemala
Como se señaló, el sector de las microfinanzas en el país se compone de los bancos del sistema, las cooperativas y las instituciones de microfinanzas. Los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones, y las del tercero funcionan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes relacionadas, pero hasta ahora carecen de una ley específica que regule sus operaciones.
1.3.1 Del sistema financiero supervisado por la Superintendencia de Bancos
La actividad bancaria está regida principalmente por la Ley de Bancos y Grupos Finan-cieros (Congreso de la República, 2002 y 2012), Ley de Supervisión Financiera (Congreso de la República, 2002), Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Congreso de la República, 2002) y Ley de Sociedades Financieras Privadas (Decreto-Ley 208). Toda esta legislación, a excepción de la última, está vigente desde junio de 2002, dentro de un grupo de leyes denominado por las autoridades bancarias como de “modernización financiera”. Es im-portante señalar que la Ley de Bancos y Grupos Financieros fue modificada en algunos de sus artículos por el Decreto No. 26 - 2012 del Congreso de la República, publicado el 26 de septiembre de 2012.
1.3.2 Del sector cooperativo
Las entidades del movimiento cooperativo están regidas por la Ley de Cooperativas (Congreso de la República, 1978) y el Reglamento de la Ley General de Cooperativas (Congreso de la República, 1979). El número de cooperativas ha crecido significativa-mente y están organizadas en federaciones y confederaciones. Es parte del sistema tam-bién el Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP), que entre otras actividades, capta y procesa la información generada por las operaciones de las cooperativas. Asimismo, la Inspección General de Cooperativas (INGECOP), que realiza labores de supervisión en este sector.
1.3.3 De las entidades no reguladas
Ante la ausencia de una ley específica que norme sus operaciones —como en el caso de los bancos y de las cooperativas—, en forma espontánea y que respondan a la nece-sidad de contar con entidades que atiendan el microcrédito, han surgido diversas ins-tituciones ya sea como Organizaciones no Gubernamentales (ONG) o como entidades comerciales, cuya actividad es competencia de las regulaciones dispuestas en el Código de Comercio y su objetivo inicial es atender las necesidades de crédito de personas y pequeños empresarios que lo demandan ante la dificultad de obtener financiamiento en el sector bancario.
Debe resaltarse que estas entidades, hasta donde se conoce, han operado dentro del marco de la legislación aplicable que les permite realizar sus actividades sin cometer delito de intermediación financiera, que implica la captación de recursos del público, a través de depósitos monetarios y de ahorro, reservada únicamente para las entidades autorizadas para operar como bancos. Sin embargo, la ausencia de una ley que regule a este sector, implica para estas entidades operar con una serie de desventajas: atender un sector de usuarios que generalmente carece de garantías reales —dificultades de capacidad de pago, de acceso a fuentes de financiamiento—; poco desarrollo tecnoló-gico en el trabajo y personal menos capacitado, y otras. Todo esto las limita para poder desarrollarse y crecer financieramente.
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A pesar de no contar con una ley que regule las activida-des y operaciones de las entidades de microfinanzas en Guatemala, la encuesta The State of Microfinance Inves-tment (2011) que realiza anualmente MicroRate, mostró que el 28% de los consultados señaló que el principal fac-tor que obstaculiza el crecimiento de las instituciones mi-crofinancieras es la regulación del gobierno. Cabe aclarar que esta medición se realizó a nivel mundial. Este resulta-do sugiere que la normativa que se aplique a las activida-des de las instituciones de microfinanzas en el país debe ser inclusiva y permita mayor agilidad de sus procesos.
1.4 Situación de la normativa vigente en otros países para las microfinanzas
En esta sección se revisa la legislación vigente en cinco países: Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador y Honduras, con el propósito de resaltar los aspectos más importantes.
1.4.1 Colombia
• Aun cuando en Colombia no existe una regulación específica para las microfinanzas, el estudio Super-visión y Regulación de Actividades de Microfinanzas en América Latina (Prado Villegas, 2007) destaca las siguientes conclusiones:
• Teniendo en cuenta el estado de desarrollo de la industria de microfinanzas en Colombia, no se ha considerado necesario o conveniente adoptar una legislación especial para las microfinanzas. No se es-tima un nivel intermedio para cubrir entidades que no captan, ni tampoco abrir la ventana que permita la captación a entidades no sometidas a regulación prudencial ni a supervisión.
• Sin embargo, un marco regulatorio apropiado para las microfinanzas resulta vital para el desarrollo de la industria. Dicho marco regulatorio va mucho más allá de la legislación propiamente financiera (por ej. reportes de crédito, ejecución, garantías, impuestos, lavado de activos, etc.).
• Es necesario diseñar una normativa prudencial para las IMF que captan recursos del público, que se ajuste a la realidad de la industria, pero sin sacrificar el prin-cipio de protección del ahorro de la comunidad, aun si no hay riesgo sistémico.
• Así como la industria financiera está incorporando rápidamente la tecnología de microfinanzas a sus ne-gocios, los supervisores y reguladores tienen el reto
de ajustarse con velocidad y encontrar el balance adecuado entre la profundización y la seguridad con que esta debe ir acompañada.
Para el caso del Perú, Bolivia y Ecuador, se obtuvo infor-mación de la publicación The Economist Intelligence Unit (2011).
1.4.2 Perú
Este país ocupa el primer lugar en el microscopio global del BID por tercer año consecutivo, cuenta con un exce-lente marco jurídico, órganos de regulación sofisticados y un compromiso claro del gobierno por hacer uso de las microfinanzas para ampliar el acceso al financiamiento de los pobres. En el último año, Perú emitió nuevas reglas para mejorar la solidez financiera de las instituciones con la propuesta de una ley sobre banca móvil, siendo uno de los primeros países que lo hace en América Latina.
1.4.3 Bolivia
Las bases jurídicas para las regulaciones de las microfinan-zas son la Ley de Bancos y Entidades Financieras (1993) y la Ley del Banco Central (1995). Este marco regulatorio ha permitido la creación de bancos comerciales, fondos financieros privados (FFP), así como mutuales de ahorro y crédito, y cooperativas para llevar a cabo operaciones de microfinanzas activas y de gran envergadura. Dichas instituciones reguladas no se han enfrentado a límites de tasas de interés o a una burocracia excesiva, y su requisito de adecuación de capital del 10% ha sido aceptable. La principal agencia de supervisión es la Autoridad de Su-pervisión del Sistema Financiero de Bolivia (ASFI).
En Bolivia, muchas ONG están en proceso de convertirse en proveedoras supervisadas de microfinanzas, sin con-vertirse en FFP. La resolución No.0034/2008 aprobada por la ASFI en marzo de 2008 les permite hacerlo, ya que establece que las ONG actualmente denominadas Institu-ciones Financieras de Desarrollo (IFD) necesitan una cuar-ta parte del capital (US$ 300,000) exigidas a los FFP para convertirse en instituciones captadoras de depósitos. A pesar de que esta resolución tiene por objeto facilitar la creación de IMF especializadas, se teme que afecte nega-tivamente los incentivos de las instituciones por avanzar hasta adquirir el estatus de FFP o de banco y que, al relajar su estricto marco de supervisión general, se genere una competencia desleal para las IMF reguladas.
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El 5 de agosto de 2013, la Asamblea Legislativa Plurina-cional de Bolivia aprobó la Ley 393, Ley de Servicios Fi-nancieros, que tiene por objeto regular las actividades de intermediación financiera y la prestación de los servicios financieros, así como la organización y funcionamiento de las entidades financieras y las prestadoras de servicios financieros; la protección del consumidor financiero y la participación del Estado como rector del sistema finan-ciero; velar por la universalidad de los servicios financie-ros, orientando su funcionamiento en apoyo de las políti-cas de desarrollo económico y social del país.
Se encuentran bajo el ámbito de aplicación de esta ley, las actividades financieras, la prestación de servicios finan-cieros y las entidades financieras que realizan estas acti-vidades. A los efectos de la misma, los tipos de entidades financieras son las siguientes:
a) Entidades financieras del Estado o con participa-ción mayoritaria del Estado
1. Banco de desarrollo productivo
2. Banco público
3. Entidad financiera pública de desarrollo
b) Entidades de intermediación financiera privadas
1. Banco de desarrollo privado
2. Banco Múltiple
3. Banco PYME
4. Cooperativa de ahorro y crédito
5. Entidad financiera de vivienda
6. Institución financiera de desarrollo
7. Entidad financiera comunal
c) Entidades de servicios financieros complemen-tarios
1. Empresas de arrendamiento financiero
2. Empresas de factoraje
3. Almacenes generales de depósito
4. Cámaras de compensación y liquidación
5. Burós de información
6. Empresas transportadoras de material monetario y valores
7. Empresas administradoras de tarjetas electrónicas
8. Casas de cambio
9. Empresas de servicios de pago móvil.
Esta ley deroga la Ley No. 1488 de Bancos y Entidades Fi-nancieras, del 14 de abril de 1993 y todas las disposicio-nes que sean contrarias a esta ley. Como se observa, su contenido es de carácter general e incluye a todo tipo de entidades financieras que presten servicios de interme-diación financiera, a diferencia de Guatemala, en donde existen leyes específicas para bancos y grupos financie-ros, sociedades financieras privadas, almacenes genera-les de depósito, cooperativas y compañías aseguradoras, entre otras.
1.4.4 Ecuador
La regulación de las operaciones de microcréditos que ofrecen las instituciones financieras autorizadas plantea una serie de obstáculos importantes para las IMF. Aunque las regulaciones sobre tasas de interés se relajaron recien-temente, aún plantean ciertas dificultades para las insti-tuciones y están sujetas a frecuentes modificaciones. En 2008 se impuso una nueva fórmula técnica para calcular los límites de usura para los distintos segmentos del mer-cado, luego se determinó que esta fórmula era inconstitu-cional, y desde entonces, los límites se han reducido hasta niveles que hacen todavía más difícil cubrir los gastos de endeudamiento y de operación de las IMF.
Por el lado positivo, los ratios de adecuación de capital para las instituciones financieras (9%) son adecuados y los requisitos burocráticos no resultan excesivos. La Superin-tendencia de Bancos es la responsable de la regulación del mercado financiero, este país cuenta con un alto nú-mero de instituciones especializadas en todas las catego-rías institucionales (por ej. bancos, empresas financieras y cooperativas de crédito). Algunas ONG se han transfor-mado en sociedades financieras.
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La normativa de Ecuador utiliza dos criterios para defi-nir los microcréditos que entran en conflicto. Cada uno tiene sus propias categorías de riesgo y requisitos de constitución de reservas, por lo que la distinción entre microcréditos no regulados enfrenta importantes retos para transformarse, ya que deben cumplir una normati-va prudencial, exigencias de capital mínimo, restricciones operativas y obligaciones de revelación de información. Estimaciones al año 2008 indican que las instituciones y cooperativas reguladas proporcionan la mayor parte de los microcréditos (cerca del 70%), actualmente hay un mí-nimo de 500 cooperativas no reguladas que operan en ese país. Además, Ecuador cuenta con una notable capa-cidad para la supervisión y la regulación de los microcré-ditos y está evaluado positivamente en el estudio fuente de esta información.
1.4.5 Honduras
La ley para las entidades de microfinanzas (Organizacio-nes Privadas de Desarrollo Financiero, OPDF) está conte-nida en el Decreto Legislativo No. 229-2000, que las de-fine como entidades de carácter privado, de naturaleza civil, sin fines de lucro, cuyos fundadores son personas naturales o jurídicas, constituidas con el objeto de brindar servicios financieros en apoyo a la actividad económica que realizan las micro y pequeñas empresas.
La ley establece los requisitos para dichas entidades re-lacionadas con su naturaleza jurídica, el monto de su pa-trimonio, sus órganos de administración, el ente que las fiscalizará, las operaciones permitidas y las prohibiciones.
Resaltan algunas disposiciones contenidas en la ley como es el caso de que las OPDF pueden recibir de sus pres-tatarios registrados, depósitos de ahorro y a plazo fijo y administrar fondos especiales que con fines específicos de apoyo al sector de la micro y pequeña empresa, esta-blezcan otras personas o instituciones públicas o priva-das, nacionales o extranjeras; celebrar contratos de arren-damiento financiero con sus prestatarios para facilitar la adquisición de activos fijos requeridos por las micro y pe-queñas empresas. Las OPDF también podrán ser socios fundadores de Sociedades Financieras, Asociaciones de Ahorro y Préstamos y Bancos Privados que se constituyan y cumplan con los demás requisitos establecidos en la
Ley de Instituciones del Sistema Financiero, o igualmente comprar acciones de las instituciones financieras legal-mente autorizadas.
También es importante indicar que dicha ley en cuanto al monto del patrimonio de las entidades establece que, las OPDF de primer nivel, deberá contar con un patrimonio mínimo de L1.0 millón; para las OPDF de segundo nivel, se requiere un patrimonio mínimo de L10.0 millones y, en el caso de las OPDF que han venido realizando actividades financieras, podrá considerarse como parte de su patri-monio hasta el 80% de sus recursos propios colocados en cartera de crédito, la que deberá ser evaluada y calificada, cumpliendo con parámetros establecidos en el instructi-vo de inspección de una OPDF, o en su defecto en pará-metros internacionales para entidades de microfinanzas.
Otros requerimientos se refieren a que las auditorías ex-ternas y la inspección deberán realizarse por firmas de-bidamente inscritas en el registro que lleva la Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS). Y en el desempeño de las firmas inscritas deberán aplicar como referencia, los manuales emitidos por dicha institución y deberán re-mitir a la CNBS para verificación y seguimiento, copia de los estados financieros.
Contempla dentro de las prohibiciones, la concesión de créditos con garantías fiduciarias a un prestatario regis-trado y a cada persona de un grupo de prestatarios regis-trados, cuyo monto no debe superar al 2% del patrimonio de la entidad. Y para el caso de un prestatario registrado y a cada persona de un grupo de prestatarios registrados con otras garantías, tampoco podrá exceder del 5% del patrimonio de la entidad. La tasa de interés anual sobre préstamos que realicen las OPDF no podrá exceder de la tasa de interés máxima prevaleciente en el sistema ban-cario nacional, más 3 puntos adicionales.
En términos generales se observa que, en tanto que en Guatemala todavía no se cuenta con normas específi-cas para las entidades de microfinanzas, los países antes mencionados, sí disponen de normas que regulan sus operaciones, no necesariamente como una ley dedicada a estas empresas, sino que las operaciones del sector de microfinanzas están reglamentadas dentro de la legisla-ción general del sistema financiero. Asimismo, aunque en
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diferente medida, las disposiciones vigentes en los países analizados contienen regula-ciones acerca de la naturaleza jurídica de las entidades, el monto de su patrimonio, órga-nos de administración, ente fiscalizador y auditorías externas, operaciones permitidas y sus prohibiciones. En el caso de Ecuador como ejemplo, se fijan límites a la tasa de inte-rés, pero en general, todas las normativas están dirigidas a garantizar el manejo adecua-do de los recursos que movilizan, y a preservar la solidez y solvencia de las instituciones que conforman sus respectivos sistemas financieros, en resguardo de su estabilidad.
Capítulo 2. Necesidad de un marco legal adecuado para el desarrollo sano y sólido de las instituciones dedicadas a las microfinanzas2.1 Riesgos de no contar con una ley reguladora de la actividad de las institucio-nes de microfinanzas
En Guatemala, las microfinanzas se han desarrollado espontáneamente ante la falta de acceso a servicios financieros de ciertos grupos de la población y empresas, especial-mente las micro y pequeñas empresas. Aunque no necesariamente son sinónimos, este grupo comprende una parte importante del sector informal de la economía que tiende a ensancharse en el transcurso del tiempo, principalmente en las economías subdesa-rrolladas.
En esa medida, también el caudal de recursos que se moviliza a través de las operacio-nes de crédito tiende a crecer, de manera que al no estar sujetas a supervisión, las enti-dades microfinancieras corren el riesgo de que en el momento que afronten problemas de liquidez, solvencia o solidez, pongan en riesgo los recursos. Esto incluye no sólo los recursos que capten del público con la debida autorización, sino también del financia-miento que obtengan de entidades bancarias u otras instituciones que utilicen como fuente de financiamiento para otorgar créditos. Este riesgo se minimizaría a través de normas prudenciales que usualmente contempla una ley de esta naturaleza, particular-mente las relativas a la protección del ahorro.
La falta de una normativa específica para las instituciones que se desenvuelven dentro del sector de las microfinanzas, tampoco permite su desarrollo y fortalecimiento me-diante el acceso a la captación de recursos del ahorro nacional, lo que solo pueden ha-cerlo legalmente las instituciones bancarias y las cooperativas siempre que provengan de sus asociados. Esto representaría el beneficio de acceso a recursos de menor costo,
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lo que a su vez reduciría sus costos de operación y la tasa de interés de los créditos que otorgan, además de benefi-ciar a los usuarios. Paralelo a esta normativa, es necesario prever las normas adecuadas para resguardar la solidez y solvencia financiera de las entidades, a fin de garantizar la seguridad de los fondos que el público les confíe.
Otro aspecto importante es que al acogerse a la ley, las entidades tendrán que implementar políticas, procesos y sistemas de control interno que le permitan adminis-trar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operacionales u otros a que se exponen en el desarrollo de sus actividades, particularmente lo relacionado con el conocimiento de sus clientes, para protegerlas en el caso de los riesgos que implican las operaciones ilícitas. Todo esto, ya está contemplado dentro de las normas pruden-ciales que emite la SIB de manera que al enmarcar sus operaciones dentro de la ley ya contarían con la cobertu-ra que requieren los riesgos mencionados.
En adición a lo anterior, cabe comentar que la mayor par-te de los clientes de las entidades microfinancieras perte-necen a un sector de bajos ingresos con poca capacidad de ahorro, además del carácter cíclico de los ingresos y vulnerabilidad a los fenómenos naturales, propio de quie-nes se dedican a labores agrícolas; todo lo cual anticiparía alguna volatilidad en el nivel de sus depósitos de ahorro. A este respecto, Bald (2008) en su nota técnica Stability of Small Balance Deposits, establece que uno de los grandes desafíos del desarrollo económico en los países pobres es crear oportunidades de ahorro rentables y acceso a finan-ciamiento a pequeñas empresas, en lugares donde la ma-yoría de la población no tiene acceso a bancos.
Asimismo, el estudio Bald (2008) considera que los indivi-duos de bajos ingresos realizan transacciones con mayor frecuencia que los cuentahabientes con saldos más altos, y se cree que son más propensos a trastornos en los in-gresos por las recesiones, desastres naturales, problemas de salud, delincuencia, entre otros factores. Por estas ra-zones, las instituciones de microfinanzas que atienden a este sector marginado están preocupadas por el uso de depósitos para financiar las operaciones de préstamo. Además, los reguladores son estrictos respecto a la liqui-dez y requerimientos de reserva, lo cual limita o prohíbe efectivamente la intermediación de los depósitos de los microclientes en las actividades de préstamo.
También es importante tomar en cuenta que el poten-cial ingreso de las entidades de microfinanzas al sector financiero, beneficiaría al contribuir en la aplicación de las disposiciones relacionadas con la prevención y combate del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, im-plementadas por la Intendencia de Verificación Especial (IVE), y puestas en práctica por los grupos financieros, y más recientemente, por las cooperativas.
Debido a que las entidades de microfinanzas no son to-davía supervisadas por la SIB, por ahora tampoco les son aplicables los reglamentos de la Intendencia de Verifica-ción Especial (IVE), según los cuales, las entidades super-visadas por la SIB deben colaborar en estas tareas de pre-vención. De consiguiente, una ley que rija las operaciones de estas entidades posibilitará que estas cooperen en la prevención de operaciones ilícitas.
2.2 Aspectos básicos que debe contener una ley que regule a las entidades microfinancieras
Si bien las operaciones que realizan las instituciones de microfinanzas se asemejan a las de los bancos, conse-cuentemente, la legislación para dichas entidades no de-bería ser totalmente diferente. Sin embargo, debe tener-se el cuidado de que la normativa aplicable a la actividad de las microfinanzas, en lo posible, fuese inclusiva para que la mayoría considere conveniente enmarcarse den-tro de esta normativa. Sobre todo, convendría que esta ley les permita mantener su característica principal de ser instituciones sin fines de lucro, la que estaría en riesgo al convertirse en sociedades accionadas.
En suma, lo procedente es proponer una regulación mí-nima razonable, así como una adecuada supervisión, con el objetivo de fomentar la transparencia de sus operacio-nes, la medición prudencial de los riesgos, su diversifica-ción y eficiencia, así como el acceso fácil a los servicios que prestan para el segmento de usuarios que atiende.
De manera general, sobre la base de las experiencias de países cuya legislación se analizó y que se comentan en el presente estudio, así como en diversos estudios especia-lizados en el tema, se considera que el contenido de una ley de entidades de microfinanzas debería incluir, como mínimo, los aspectos siguientes:
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• Los requisitos para su admisión, inscripción y forma o figura jurídica que deben adoptar;
• Las operaciones activas y pasivas que podrán o no realizar;
• Su patrimonio (capital) inicial, cuantificación e incre-mentos, porcentajes de concentración de su capital y variaciones del mismo;
• Normas que deben observar en los riesgos inheren-tes a sus operaciones crediticias, como la concentra-ción de crédito y la relación porcentual de estos con su patrimonio;
• Información financiera que deben procesar y presen-tar al ente que las supervise;
• Procedimiento aplicable si se diera el caso de cierre de sus operaciones;
• Sanciones a las que estarían sujetas; y,
• Entidad que las supervisaría y el costo de estos ser-vicios.
2.3 Supervisión financiera
Al momento de realizar el presente estudio las entidades de microfinanzas en Guatemala carecen de legislación y consecuentemente, de una institución que realice las labores de supervisión y control de sus operaciones. De aprobarse el proyecto de ley analizado en este estudio, la entidad que se encargaría de estas funciones sería la SIB, a cuyo cargo también están estas labores para el caso de los bancos, sociedades financieras privadas y compa-ñías de seguros. Por lo tanto, en materia de supervisión de las microfinanzas no se tiene experiencia en el país, a excepción de las auditorías particulares que contratan las entidades.
La necesidad de un marco de supervisión financiera se acentuó después de la crisis mundial, originada en el mer-cado inmobiliario de los Estados Unidos, en donde se atri-buyó en buena medida el origen de la misma a la falta de supervisión y controles más eficientes y oportunos para evitar una crisis de tanta dimensión y alcances como esta, que después se expandió hacia los mercados financieros y economías a nivel mundial.
De acuerdo con Gutiérrez y Caraballo (2011), la crisis finan-ciera iniciada en el mercado de vivienda en 2008 eviden-ció fallas profundas en la normativa prudencial, aunadas a que la mayor parte estuvo relacionada con el manejo del riesgo de crisis sistémico, el cual definen como “riesgo de trastornos en los servicios financieros: a) causados por un comportamiento dispar en todo o en parte del sistema financiero y b) con potenciales consecuencias negativas para la economía real” (traducción propia).
La misma fuente define a las instituciones financieras de importancia sistémica a las que tienen inminente riesgo de fallas, que las inhabilita para operar y pueden produ-cir efectos sistémicos negativos en dos dimensiones: uno relacionado con la forma en que el riesgo es distribuido hacia el sistema financiero en un momento dado (dimen-sión cruzada); mientras que el otro se relaciona con la ma-nera en que el riesgo evoluciona en el tiempo (evolución temporal). Actualmente el marco de supervisión se focali-za en instituciones individuales (a nivel micro), en vez del sistema como un todo.
Según Elliot (2013), como parte de la Ley Dodd-Frank, la Reserva Federal (Fed) deberá supervisar todas las institu-ciones financieras de importancia sistémica (SIFI), tanto bancarias como no bancarias. Una vez que una institu-ción financiera no bancaria ha sido designada como SIFI, la Fed se enfrenta al reto de encontrar la mejor manera de evaluar la seguridad de la institución y coordinar con el regulador primario.
Al referirse al riesgo sistémico, según la fuente citada, no hay acuerdo sobre qué es y cómo medirlo, lo cual se agre-ga a la incertidumbre sobre cómo regularlo. Es preocu-pación adicional el que una vez identificada una SIFI, la Fed tendrá que decidir si se deben regular solamente las fuentes de riesgo sistémico o se centran en cuestiones de seguridad y solidez. En este sentido, el autor del estudio presenta algunos principios para la regulación de las SIFI no bancarias, que incluyen:
• “Realizar un balance cuidadoso entre los costos y be-neficios en el diseño de la regulación y supervisión.
• Delegar tareas al regulador primario, según corres-ponda, mientras la Fed mantiene la capacidad para llevar a cabo su misión.
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• No realizar una aplicación excesiva de regulación bancaria a SIFI no bancarias.
• Evitar los peligros de un modelo de negocio monocultural.
• Apoyar la innovación útil.
• Tratar de reducir al mínimo la incertidumbre sobre la regulación y supervisión a ser implementada en el futuro”.
Hasta el momento no se ha tenido conocimiento de problemas de insolvencia tanto en cooperativas como en entidades de microfinanzas y menos que hubiesen causado algún riesgo sistémico en Guatemala. Sin embargo, cabe recordar que a finales de la década de 1980 sí se presentaron problemas de insolvencia en algunas financiadoras privadas que recibían depósitos del público a tasas de interés atractivas y superiores a las de los bancos; esto bajo un esquema piramidal en el que muchas personas fueron perjudicadas al no poder recuperar los capitales invertidos, a excepción de quienes sí percibieron algún retorno que pudo haber compensado la pérdida de todos sus ahorros antes del colapso de estas prácticas. Este mecanismo que en parte funcionó por falta de supervisión, desapareció con la inclusión en la legislación bancaria del “delito de inter-mediación financiera”, el cual penaliza la captación de depósitos por entidades que no operen como banco.
Capítulo 3. Análisis del contenido del proyecto de ley para las instituciones de microfinanzas
Después de que fueron aprobadas las leyes de modernización financiera que entraron en vigencia en el 2002, dentro de las cuales a nivel técnico se había propuesto un pro-yecto de ley para las sociedades de microfinanzas, que finalmente no se aprobó, no fue sino hasta en 2011 que se elaboró un nuevo proyecto de ley por parte de los técnicos de la SIB. El nuevo proyecto ya fue dado a conocer mediante dos anteproyectos (en octubre de 2011 y agosto de 2012), a los representantes de las entidades relacionadas, quienes realizaron reuniones en el seno de la SIB para discutirlo y emitir su opinión y observacio-nes antes de elaborar el proyecto final. El texto final de este proyecto fue aprobado por la Junta Monetaria (JM)6, el cual se identifica como “Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro” y será enviado oportunamente al Congre-so de la República por intermedio del Organismo Ejecutivo.
Entre los considerandos de la resolución de la JM, se indica que el desarrollo económico y social del país requiere de un sistema financiero sólido, solvente, moderno y compe-titivo, que por medio de la canalización del ahorro hacia la inversión coadyuve al creci-
6 Resolución JM -9-2013 de fecha 16 de enero de 2013.
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miento sostenible de la economía nacional. Con ello se persigue que la infraestructura financiera, mediante las operaciones de intermediación, facilite el traslado de recursos de los agentes económicos superavitarios (ahorrantes) a los deficitarios (prestatarios). Dicha infraestructura está conformada, entre otras entidades, por los bancos y por en-tidades financieras no bancarias, estas últimas que contribuyen al crecimiento econó-mico al proveer recursos financieros, principalmente a las micro, pequeñas y medianas empresas que tienen acceso limitado al crédito mediante mecanismos formales.
A continuación se incluye el resumen del contenido del proyecto de ley, así como los comentarios y sugerencias de modificación que proponen los autores del presente estudio7. Estas sugerencias se relacionan con algunas de las normas contenidas en la propuesta de ley, que podrían constituir obstáculos para que las entidades de microfi-nanzas se desarrollen en la forma que se plantea en los objetivos de la misma. Estos se identificaron al contrastar las normas mencionadas con experiencias vividas en el des-envolvimiento de las operaciones financieras que desarrolla la banca y las entidades de microfinanzas, pero especialmente a la luz de la situación que presentan estas últimas, previo a su intento de acogerse a la ley.
3.1 Aspectos generales: tipo de instituciones que normará, autorización, organi-zación y gobierno, y conformación de su capital
Se plantea como objeto de la ley, regular lo relativo a la constitución, autorización, fu-sión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspensión y liquidación de las Microfi-nancieras de Ahorro y Crédito, de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo referente al registro, administración de riesgos, envío y divulgación de información y cancelación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro (Artículo 1).
El Artículo 2 establece dos tipos de entidades reguladas y sus servicios: a) Microfinan-ciera de Ahorro y Crédito (MAC): financiamiento a través de microcrédito, otros servicios financieros y captación de recursos del público en forma de depósitos de ahorro, a plazo y por medio de emisión de deuda; y b) Microfinanciera de Inversión y Crédito (MIC): fi-nanciamiento a través de microcrédito y otros servicios financieros, su captación de re-cursos sería principalmente a través de la emisión de deuda. A las entidades sin fines de lucro las define el Artículo 3 como aquellas que otorgan microcrédito, ofrecen otros pro-ductos y servicios financieros y no pueden captar depósitos de terceros ni emitir deuda.
Dada la experiencia de las sociedades financieras privadas, que no lograron una capta-ción que marcara diferencia en el mercado financiero del país, se considera poco pro-bable que el tipo de sociedades denominadas Microfinancieras de Inversión y Crédito (MIC) puedan tener éxito, debido a que: a) una de las características más importantes de las microfinanzas la constituyen las operaciones de corto plazo; b) el poco desarrollo mostrado por el mercado de valores en el país; y, c) el éxito es menos probable a través de operaciones de colocación en el mercado secundario de los valores que emitan.
7 Los consultores del Departamento de Investigación y Consultoría Económica, contaron con el aporte del Lic. Carlos H. González Arévalo, que forma parte del staff del departamento y cuenta con experiencia de 40 años en el ramo de la banca, en donde desempeñó cargos ejecutivos en la banca central y en varios bancos privados del sistema financiero guatemalteco.
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Además de lo anterior, estas entidades necesitarán acre-ditarse dentro del público inversionista para la captación de recursos, por lo que sería conveniente impulsar sola-mente la constitución de sociedades Microfinancieras de Ahorro y Crédito (MAC), con el cuidado de definir clara-mente el tipo de captaciones que podrán realizar, para evitar en la medida de lo posible, conflictos con las ope-raciones que realizan los bancos. Debido a estas limita-ciones para las MIC, se considera que el proyecto de ley prevé que las MIC se podrán convertir en MAC, previo dictamen de la SIB.
Conforme esta clasificación para las entidades de micro-finanzas, el proyecto de ley define en el Capítulo IV las operaciones y servicios que cada una de las entidades contempladas en este, podrá realizar.
3.2 Constitución, autorización, capital y administra-ción
De acuerdo con el proyecto de ley (Artículo 5), las entida-des de microfinanzas deben constituirse como socieda-des anónimas y su capital estará dividido y representado por acciones nominativas, según lo establecería la ley que se propone y esto sería conforme a la legislación general de la República.
Al respecto, cabe comentar que esta disposición coincide con la normativa establecida al respecto para las entida-des supervisadas por la SIB y sería congruente también con la Ley de Extinción de Dominio (LED), que elimina la emisión de acciones al portador y exige que las socieda-des, conforme a los plazos establecidos en esta ley, sólo deberán emitir acciones nominativas.
De igual manera, la ley propuesta contempla lo relativo a los impedimentos para actuar como organizadores, ac-cionistas o administradores que proponga una entidad de microfinanzas, de manera análoga a la constitución de los bancos y demás instituciones sujetas a la vigilancia de la SIB. Se refiere a los quebrados e insolventes, los deu-dores morosos, los condenados por quiebra fraudulenta o que hayan sido condenados por la comisión de actos ilícitos, los incapacitados legalmente por cualquier otra razón, los miembros de la Junta Monetaria y autoridades y funcionarios del BANGUAT y de la SIB.
Se prevé que las entidades sin fines de lucro podrán parti-cipar en el capital de entidades de microfinanzas, siempre que cumplan los requisitos que establezca el reglamento que emitirá la JM a propuesta de la SIB. Esta apertura se con-sidera positiva, toda vez que abre la posibilidad de consoli-dación de capitales para un mejor desarrollo del sector.
Otro aspecto relevante es que según el proyecto de ley en su Artículo 21, las entidades de microfinanzas podrán formar parte de un grupo financiero, conforme lo esta-blece la Ley de Bancos y Grupos Financieros. Esta norma, al igual que la anterior, se considera importante porque deja la opción de que aquellas entidades que no tengan la capacidad financiera para acogerse a la ley, puedan in-corporarse a un grupo financiero ya establecido.
Respecto del capital pagado mínimo inicial (Artículos 14, 15 y 16), se establece para las MAC cinco millones de dóla-res de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales; y para las MIC un millón ochocientos mil dóla-res de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales.
Este capital podrá ser cubierto en moneda nacional o ex-tranjera, medido en este último caso por su equivalente en quetzales, y deberá depositarse en un banco del sis-tema financiero nacional a la orden de la nueva entidad. Se prevé además, que las entidades de microfinanzas podrán aumentar su capital autorizado, para lo cual no se necesitará la autorización de la JM pero sí deberán in-formarlo a la SIB.
Respecto al monto del capital mínimo inicial requerido, se considera que excede la capacidad de la mayoría de entidades de microfinanzas que operan en el país, debi-do principalmente a que la mayor parte de su patrimonio está invertido en los créditos que conceden a diversos plazos y por lo tanto, no poseen excedentes suficientes que les permitan cubrir los montos mínimos requeridos.
Al respecto, y con el fin de facilitar el aporte de capital a las entidades de microfinanzas, sería conveniente que la nueva ley considerara si fuera viable legalmente vía su re-
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glamentación, que este aporte se pudiese completar gra-dualmente en la forma que establezca la JM a propues-ta de la SIB. Esto sin olvidar que sería deseable guardar equilibrio entre la dimensión actual de los negocios de estas entidades y el monto del patrimonio adecuado, en resguardo de los riesgos que asumirán derivados de sus operaciones de intermediación financiera.
3.3 Operaciones y servicios
En términos generales, aunque el proyecto de ley plantea que las entidades de microfinanzas serían de dos tipos, se puede observar bastante coincidencia en las operaciones activas y pasivas que ambas podrán realizar. Sin embargo, resalta el hecho de que en tanto las MAC podrán recibir depósitos de ahorro y a plazo, las MIC no podrán hacerlo, ya que para estas últimas la captación de fondos deberán realizarla a través de la colocación de bonos y/o pagarés.
Las entidades de microfinanzas también podrán otorgar microcréditos de consumo y vivienda (Artículo 28); empe-ro, establece que estos se otorgarán conforme a los lími-tes y porcentajes establecidos en el reglamento que para el efecto emita la JM, a propuesta de la SIB. En relación a las operaciones en moneda extranjera, el proyecto de ley establece que las entidades de microfinanzas deberán mantener proporciones globales entre sus operaciones activas y pasivas en moneda extranjera, de conformidad con las disposiciones que emita la JM.
En relación a las operaciones de captación de recursos de las MAC y las MIC, aunque quizás no sea un obstáculo, convendría considerar también la recepción de donacio-nes que pudiesen otorgar organizaciones gubernamen-tales o no gubernamentales, gobiernos y/o instituciones multilaterales de crédito. Cabe acotar además, que es positivo que estas entidades puedan captar recursos me-diante depósitos de ahorro y a plazo, pero debe tenerse en cuenta que en una primera fase, luego de su inicio de operaciones, tendrían que captar fondos y ofrecer tasas de interés un tanto mayores a las vigentes en el sistema financiero como estrategia de mercadeo.
Sin embargo, cabría esperar que en la medida en que den a conocer sus portafolios de servicios y logren posicionar-se en el mercado, progresivamente se hagan más com-petitivas y ganen la confianza de los depositantes para contraer gradualmente el costo de los fondos que capten y en esa medida, reducir la tasa de interés de los créditos que otorguen, que es uno de los objetivos principales de dar acceso al ahorro del público.
Referente a los servicios que podrán prestar, tanto las MAC como las MIC, se sugiere incluir la colocación de todo tipo de seguros, aunque está claro que este pro-ducto financiero tendría que emitirse por las compañías aseguradoras autorizadas y en consecuencia, sería para las microfinancieras un servicio por cuenta ajena. Dicha propuesta se fundamenta en los resultados de la inves-tigación realizada por ASIES en comunidades del Depar-tamento de Totonicapán8, donde se identificó que existe interés en utilizar estos servicios; cabe indicar que ya lo hacen las microfinancieras en otros países. Otros servicios que podrían prestar estas entidades son las micropensio-nes para retiro.
Cabe reiterar que la captación de recursos a través de la emisión y colocación de títulos (bonos y pagarés) por par-te de las MIC en el mercado de capitales se anticipa difícil al menos en los primeros años, porque: a) se carece de una ley específica que lo regule, b) este mercado toda-vía es poco desarrollado y c) tendrían que competir en el mercado primario con otros títulos que se colocan a pla-zos menores pero con características de garantía diferen-ciadas, lo que incluso pudiera forzarlas a pagar tasas de interés más altas para atraer inversionistas. A lo anterior debe agregarse la carencia de un mercado secundario amplio de valores, que previera un posible intercambio con la opción de convertirlos en liquidez inmediata.
El Capítulo III, de los artículos 81 al 84 del proyecto de ley, contempla un tercer tipo de entidades que denomi-na Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro. A estas las define como los entes a que se refiere el Artículo 4 de
8 “Impacto de las microfinanzas con prácticas culturales en educación, salud y actividad económica de las familias del departamento de Totonicapán”, Revista ASIES No. 2-2012.
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la Ley de Bancos y Grupos Financieros, creados para dar microcrédito y que para su financiamiento, su desarrollo o fortalecimiento, podrán optar a programas que imple-mente el Ministerio de Economía (MINECO), o la depen-dencia que para el efecto designe dicho Ministerio, que deberá llevar el registro correspondiente de tales entes. Establece además, que el Ministerio de Economía emitirá las disposiciones que estime pertinentes para el adecua-do cumplimiento de lo dispuesto en esta ley.
Además de la opción que tendrán estas entidades para invertir en el capital de las MAC y las MIC (Artículos 12 y 13 del proyecto de ley), según lo informado por los eje-cutivos de entidades de microfinanzas entrevistados, el MINECO tiene en proyecto fortalecer el manejo de líneas de crédito. Estos recursos, según se prevé, serán maneja-dos como banco de segundo piso, que intermediaría en la obtención y canalización de fondos provenientes de lí-neas de crédito del exterior, en adición a las ya existentes, destinadas al otorgamiento de créditos a este grupo de entidades para su fortalecimiento. A este respecto, se su-giere que para la canalización efectiva de estos recursos, las entidades de microfinanzas puedan hacerlo con tasas de interés no preestablecidas.
En cuanto a la administración de riesgos, los entes que se acojan a la ley deberán establecer los mecanismos para una adecuada administración, de la cual el consejo de administración o su junta directiva será responsable. Asi-mismo, prevé que deberán proporcionar la información periódica u ocasional que les requiera el MINECO, en el plazo, medio y forma que el mismo establezca, y que tam-bién deberá divulgar entre el público, en forma precisa, correcta y oportuna, conforme las instrucciones emitidas por el Ministerio.
Dentro de lo más relevante de esa medida está el sumi-nistro de información financiera, que permitirá una mejor integración de los datos del sector, lo cual en materia de políticas públicas es fundamental para la toma de decisio-nes. Entre los incentivos que podrían implementarse para este tipo de entidades se sugieren los siguientes: a) que en la junta directiva del ente que se nombre para dirigir el registro a implementarse en el MINECO, se incluya a un representante del sector; y b) la opción de que también pudiesen captar depósitos, pero limitada a que a estos so-
lamente provendrían de las personas que reciban crédito de tales entidades, de manera similar a como operan las cooperativas.
Por aparte, genera duda que se indique en el proyecto de ley que las entidades no lucrativas podrán invertir sus dividendos o utilidades en acciones de las entidades de microfinanzas, dado que por su mismo carácter de em-presas no lucrativas solo obtienen excedentes que luego se destinan a incrementar su patrimonio. En consecuen-cia, este artículo solo debería referirse a excedentes y no a utilidades o a dividendos.
3.4 Créditos e inversiones
Las operaciones pasivas y activas autorizadas a las entida-des de microfinanzas, además de facultarlas para otorgar microcréditos, podría incidir en que la JM, previa opinión de la SIB, las autorizara a realizar otras operaciones y a prestar otros servicios no contemplados en la ley, siempre y cuando los mismos sean compatibles con su naturaleza.
También prevé que las entidades de microfinanzas pacta-rán libremente con los usuarios las tasas de interés, comi-siones y demás cargos que apliquen en sus operaciones y servicios, y que en ningún caso podrán cargarse comi-siones o gastos que no correspondan a servicios efectiva-mente prestados o gastos incurridos.
También se establecen prohibiciones (Artículo 26), dentro de las cuales resaltan la limitación para recibir depósitos monetarios o depósitos con opción de inversiones finan-cieras; comprar y vender títulos valores por cuenta ajena; realizar operaciones que impliquen financiamiento para fines de especulación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 342 del Código Penal; conceder financiamiento para pagar, directa o indirectamente, total o parcialmen-te, la suscripción de sus propias acciones; admitir en ga-rantía o adquirir sus propias acciones; adquirir o conser-var la propiedad de bienes inmuebles o muebles que no sean necesarios para el uso de la entidad, excepto cuando se trate de activos extraordinarios adjudicados.
De igual manera, no podrán transferir por cualquier título, los bienes o valores de la misma entidad a sus accionistas, directores, funcionarios o empleados, así como a las per-sonas individuales o jurídicas vinculadas a ellos —se ex-
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ceptúan los bonos y títulos valores emitidos por la propia entidad, ofrecidos en las mismas condiciones que se otor-guen a otros accionistas—; simular operaciones financie-ras y de prestación de servicios y otras incompatibles con esta ley, su reglamentación, otras leyes aplicables o su escritura social.
Cabe indicar sobre las operaciones activas y pasivas, que las microfinanzas están mostrando un gran crecimiento a nivel mundial y con ello también la gama de servicios que ofrecen, todo lo cual está acorde con la diversifica-ción de actividades que realizan las personas y empresas que se desenvuelven dentro del sector, así como los ser-vicios que demandan. En consecuencia, debería preverse un horizonte más amplio que les permita implementar los nuevos servicios que surjan como producto de su propio desarrollo y naturaleza y no establecer demasiados requi-sitos que impliquen reglamentación adicional o trámites ante la JM, para realizar operaciones que usualmente for-man parte del portafolio de servicios que se ofrecen en el mercado financiero.
Respecto de las limitaciones para sus operaciones acti-vas y pasivas contempladas en el proyecto de ley, estas se consideran necesarias para el sano desarrollo de las entidades de microfinanzas que serán reguladas, pues su observancia contribuirá a preservar su solidez y solvencia, además de coadyuvar a la construcción de una imagen de confianza que propiciará el fortalecimiento de estas instituciones.
3.5 Normativa dirigida a mantener la solidez, solven-cia y liquidez de las instituciones
3.5.1 Concentración de inversiones
De acuerdo con los artículos del 27 al 37 comprendidos en el capítulo VI del proyecto de ley, con excepción de las operaciones financieras que puedan realizar sin limi-tación alguna con el BANGUAT y con el MINFIN, las enti-dades de microfinanzas no podrán efectuar operaciones que impliquen financiamiento directo o indirecto de cual-quier naturaleza, sin importar la forma jurídica que adop-ten, tales como, pero no circunscrito a bonos, pagarés, obligaciones y/o créditos que en conjunto excedan los porcentajes establecidos en la ley.
Este capítulo contempla otras disposiciones, como el hecho de que los microcréditos destinados a consumo y vivienda deberán ser otorgados conforme a los límites y porcentajes establecidos en el reglamento que para el efecto emita la JM , a propuesta de la SIB; también dis-pone que la SIB podrá limitar a las entidades de micro-finanzas, la distribución de utilidades, bajo cualquier modalidad o forma que adopten, tales como dividendos, cuando a juicio de la misma sea necesaria como medida prudencial para fortalecer la liquidez y/o la solvencia de la entidad respectiva, disposición esta última que también contempla la Ley de Bancos y Grupos financieros para el caso de los bancos del sistema.
Es recomendable para los fines de clasificación adecuada de los microcréditos, que el monto por debajo del cual se considerarán, se establezca en un nivel acorde con las operaciones crediticias que ya realizan las instituciones que operan en las microfinanzas. Al efecto, este límite se podría establecer basado en el salario mínimo multipli-cado por “n” veces, pero en todo caso, se entendería que se trata de una dimensión menor que la que manejan los bancos del sistema para estas operaciones, cuyo límite estableció la JM en Q160,000.00, el cual resulta demasia-do amplio para las microfinancieras, ya que el monto de los créditos que otorgan se concentran en montos bas-tante inferiores.
3.5.2 Administración y calificación de riesgos
Previo a la concesión de un crédito, las entidades deberán cerciorarse razonablemente que los solicitantes tengan la capacidad de generar flujos suficientes para atender el pago oportuno de sus obligaciones dentro del plazo del contrato, a cuyo efecto requerirán la información corres-pondiente, así como darán un seguimiento adecuado a la evolución de la capacidad de pago del deudor durante la vigencia del crédito (Artículo 31).
En cuanto a las garantías de los créditos que concedan, estos deberán estar respaldados por garantía fiduciaria, hipotecaria, prendaria o una combinación de estas, u otras garantías mobiliarias, que podrán ser mancomu-nadas solidarias. Los concedidos con garantía real no po-drán exceder del setenta por ciento de las garantías pren-darias, ni del ochenta por ciento del valor de las garantías hipotecarias, a reglamentarse por la JM.
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Se contempla en otras disposiciones que las entidades tendrán que valuar sus activos que impliquen exposicio-nes a riesgos, y constituir contra los resultados del ejer-cicio, las reservas o provisiones suficientes, conforme la valuación que realicen. También deberán implementar políticas, procesos integrales y sistemas de control interno para administrar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operaciones u otros a que estén expuestos.
Asimismo, deberán contar con políticas, prácticas y pro-cedimientos que les permitan tener un conocimiento adecuado de sus clientes, con el fin de que las entidades de microfinanzas no sean utilizadas para efectuar opera-ciones ilícitas. Asimismo, tendrán acceso al sistema de in-formación de riesgos, exclusivamente para fines de aná-lisis de crédito.
De manera análoga a los bancos del sistema, las entida-des de microfinanzas deberán mantener una reserva de liquidez (conocida como encaje), la cual es inembargable. Esta se calculará, en moneda nacional o extranjera, como un porcentaje de la totalidad de las captaciones y la debe-rá mantener en forma de depósitos de inmediata exigibi-lidad en el BANGUAT y en bancos del sistema financiero, en inversiones líquidas en títulos, documentos o valores nacionales, de acuerdo con el reglamento que para el efecto emita la JM.
Dentro del capítulo de capital y reservas (Artículos 43 a 46), se prevé que las entidades deberán mantener perma-nentemente un monto mínimo de patrimonio en relación con su exposición a los riesgos de crédito, de mercado y otros riesgos, de acuerdo con las regulaciones de carácter general que, a propuesta de la SIB, emita la JM. Se esta-blece que el monto del patrimonio no podrá ser menor al equivalente del diez por ciento de los activos y contin-gencias, ambos ponderados de acuerdo a su riesgo.
Complementariamente, en el Artículo 41 del proyecto de ley, se requiere a las entidades de microfinanzas obtener anualmente una calificación de riesgos otorgada por una entidad calificadora especializada en microfinanzas, que aplique estándares internacionales, que observe las me-jores prácticas y esté registrada en la SIB.
Se considera que estas disposiciones dirigidas a proteger la solvencia, solidez y liquidez de las entidades de micro-finanzas son necesarias y adecuadas, lo cual contribuirá a un desarrollo ordenado de las entidades que se acojan a la ley y a proteger la conservación de los recursos que
les sean confiados por el público; esto habrá de contribuir al mantenimiento de la estabilidad y solidez del sistema financiero nacional, al que pasarán a integrar.
Sin embargo, en relación a la calificación de riesgos que deberá otorgarse, cabe indicar que si bien se trata de un requisito ya establecido para los bancos del sistema, to-mando en cuenta la dimensión de las operaciones que realizan los entes aludidos y que será hasta ahora que se sujetarán a una ley específica que regulará sus 006Fpe-raciones, se sugiere excluirlas de este requisito, al menos durante los primeros tres años de operaciones y que en-tre tanto, su supervisión la realicen únicamente la SIB y una firma de auditores externos.
3.5.3 Fondo de garantía para depositantes e in-versionistas en entidades microfinancieras
El capítulo XII contiene las disposiciones relacionadas con la eventual salida de operación de las entidades de microfinanzas, a cuyo efecto prevé el nombramiento de una Junta de Exclusión de Activos y Pasivos conformada por tres miembros. Dicho nombramiento lo realiza la JM a propuesta de la SIB, al día siguiente de cuando se dis-ponga suspender la operación de una de estas entidades. Estas normas son idénticas a las que contempla la Ley de Bancos y Grupos Financieros para los bancos del sistema, modificada recientemente por el Congreso de la Repúbli-ca, por lo cual no amerita comentarios.
Complementariamente, el proyecto de ley considera la creación del Fondo de Garantía para Depositantes e In-versionistas en Entidades de Microfinanzas (Capítulo XIII, Artículos 64 al 74), con el objeto de garantizar a los mis-mos la recuperación de sus depósitos o inversiones, en los términos a que se refieren las disposiciones conteni-das en el capítulo mencionado.
Al igual que en los bancos, este Fondo de Garantía cubrirá hasta un monto de veinte mil quetzales, o su equivalente en moneda extranjera, por persona individual o jurídica que tenga depósitos o inversiones constituidos en enti-dades de microfinanzas (Artículo 66). En esta cobertura se excluyen las cuentas o inversiones de las personas in-dividuales o jurídicas vinculadas con la entidad de que se trate y, las de los accionistas con participación mayor al uno por ciento del capital, miembros del consejo de administración, gerentes, subgerentes, representantes legales y demás funcionarios de la entidad respectiva. El
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cálculo de las cuotas que deberán cubrir las entidades de microfinanzas para el Fondo de Garantía, prevé una base de cálculo similar a la utilizada para las instituciones que integran el sistema financiero del país.
Es importante señalar que la experiencia positiva del país en cuanto a contar con un fondo de garantía en las situa-ciones de resolución bancaria que se han presentado en el pasado reciente, justifica que para esta nueva clase de entidades también se tenga esta previsión. Así también, la existencia de un fondo de garantía en el caso de nue-vas instituciones que entrarán en operación, con la inten-ción principal de realizar operaciones de intermediación financiera, lo cual les permitirá captar recursos que hasta ahora solamente podían depositarse en los bancos y so-ciedades financieras privadas legalmente constituidos y que necesariamente se tendrán que invertir en operacio-nes de riesgo. Sin embargo, es de prever que el costo de sostenimiento de este fondo repercutirá finalmente en el costo de los servicios que presten para su público usuario.
3.5.4 Sanciones
Serán sancionadas por el órgano supervisor, con la obser-vancia de los principios del debido proceso y del derecho de defensa, las infracciones que cometan las entidades de microfinanzas a cualquier disposición de la ley en pro-yecto (Artículos 75 al 77), y otras aplicables que emanen de sus propios órganos de dirección, de la JM y de la SIB. También lo serán la presentación de informaciones, de-claraciones o documentos falsos o fraudulentos, obstruc-ción o limitación a la supervisión de la SIB, y el registro de operaciones efectuadas para eludir la reserva de liquidez o que conlleven el incumplimiento de requerimientos pa-trimoniales.
Estas infracciones se sancionarán progresivamente a par-tir de cuarenta mil unidades de multa, de acuerdo con la gravedad de la infracción: el valor de cada unidad de multa9 será de un dólar de los Estados Unidos de Amé-rica, o su equivalente en quetzales al tipo de cambio de referencia establecido por el BANGUAT, vigente a la fecha de cuando fue impuesta la sanción.
Por aparte, el proyecto de ley prevé otras medidas para las infracciones a las disposiciones reglamentarias inter-
nas y de la SIB para los funcionarios y ejecutivos de las en-tidades de microfinanzas, que van desde el apercibimien-to por escrito a las inhabilitaciones, hasta la remoción de sus cargos.
Cabe comentar que las sanciones pecuniarias que se con-templan también están acordes con lo establecido para las instituciones que actualmente conforman el sector financiero. Empero, si bien el monto que alcancen no podría diferir del que se aplica a otras instituciones por infracciones análogas, se sugiere que al menos se pudie-ra prever más gradualidad en su aplicación, en atención al tamaño de las instituciones, medido por el valor de su patrimonio y de sus activos, además de que requerirán de un tiempo para acomodarse a la nueva normativa.
Otra opción sería que el techo del primer rango se redu-jera, por lo menos a la mitad, es decir a 20,000 unidades de multa, o también iniciar con un monto menor que se incrementaría gradualmente a partir del cuarto año de operaciones, hasta equipararse al monto inicialmente previsto en el proyecto de ley.
3.5.5 Supervisión
La vigilancia e inspección de las entidades de microfinan-zas estarán a cargo de la SIB (Artículo 78). Al efecto, las entidades supervisadas deberán cubrir el costo de estos servicios mediante el pago de una cuota que se calculará en relación con el activo de las entidades, de acuerdo con su balance general del cierre del ejercicio anterior o el de inicio de operaciones. Dicha cuota no excederá del uno por millar sobre el activo de las entidades, deduciendo sus activos líquidos.
Se considera adecuado que el ente supervisor sea la SIB, dado el tipo de operaciones que llevan a cabo las entida-des de microfinanzas, pues cuenta con la experiencia y el personal capacitado necesario para ello, aunque resulta obvio que tendrá que ampliar su personal y funcionarios que asuman estos cargos. Respecto de la cuota que debe-rán pagar las instituciones supervisadas, cabe indicar que esta es análoga a la que pagan las demás instituciones que están bajo la vigilancia de la SIB. Además es impor-tante acotar que es un costo de operación adicional que deberán tener en cuenta las entidades supervisadas.
9 Término utilizado por la SIB, fijado para los bancos en un dólar de los Estados Unidos de América por unidad de multa o su equivalente en quetzales.
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3.5.6 Mecanismo de exclusión
De la misma manera que en el caso de los bancos, se incluyen disposiciones relaciona-das con el mecanismo de exclusión si se dieran las condiciones que ameriten que una entidad deba suspender operaciones (Artículos 54 a 63). Para el efecto, prescribe que la JM deberá nombrar una Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, con facultades legales para actuar judicial y extrajudicialmente dentro del ámbito de las atribuciones que les señala la ley. La junta dependerá funcionalmente del Superintendente de Bancos y a través de la SIB dará cuenta de sus actuaciones a la JM.
Este mecanismo ya ha probado su eficiencia en el caso del cierre de dos instituciones bancarias ocurridas en octubre de 2006 y enero de 2007; también se observa que incor-pora las modificaciones contenidas en el Decreto 26-2012 del Congreso de la República que introduce modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros, las que a su vez contienen las enmiendas necesarias derivadas de las experiencias vividas en los dos ca-sos mencionados, particularmente en lo relativo a expeditar los procedimientos que im-plica la liquidación de las operaciones propias de las instituciones que dejan de operar.
A fin de conocer la opinión y expectativas derivadas de la propuesta de una ley específi-ca para las entidades de microfinanzas y su entorno de negocios, en 2013 se realizó una encuesta con representantes del sistema bancario, de cooperativas y de instituciones de microfinanzas, que como se explicó en el capítulo 1, constituyen las entidades que en el país integran el sector. Sobre la base de los directorios de estas instituciones se construyó una muestra estratificada en bancos, cooperativas y entidades de microfi-nanzas. Dentro de cada estrato se procedió a realizar un muestreo aleatorio irrestric-to y se entrevistaron a 313 personas que desempeñan cargos ejecutivos, en la que el número de entrevistados por tipo de institución guarda proporción con el número de entidades que operan en el país, en cada uno de los tres subsectores. Los resultados muestran que en su mayoría, las entidades pertenecen a las cooperativas, seguidas por las entidades de microfinanzas y las bancarias como se muestra en la gráfica 410.
Capítulo 4. Expectativas de las entidades del sector
de microfinanzas
11 Los instrumentos fueron validados por parte de expertos internos de ASIES del Departamento de Estudios de Opinión Pública.
31
Los resultados de la encuesta reflejan que el servicio financiero con mayor demanda es el crédito, lo cual resulta razonable, toda vez que es uno de los objetivos principales de este tipo de entidades. Para las entidades de microfinanzas lo es en un 62%, para las cooperativas constituye el 44% y para los bancos el 50%. Estos porcentajes son aún ma-yores si se agregan los correspondientes a modalidades específicas de crédito incluidas en las preguntas, como el agrícola, comercial y para construcción de vivienda, en refe-rencia al tipo de actividad a la que se destinan los recursos; asimismo, los hipotecarios y fiduciarios por tipo de garantía, como se observa en el cuadro 3.
Gráfica 4 | Instituciones encuestadas
Base: 313 informantes de loa cuales 12 son bancos, 268 son cooperativas y 33 son entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.
Cuadro 3 | Servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios
4%
85%
11%
Banco
Cooperativa
Entidad de Microfinanzas
Servicio financiero Banco Cooperativa Entidad de Microfinanzas
Ahorro 0% 17% 7%
Crédito 50% 44% 62%
Crédito agrícola 14% 12% 3%
Crédito fiduciario 14% 4% 0%
Crédito hipotecario 7% 3% 0%
Crédito para comercio 7% 6% 3%
Crédito para construcción y vivienda 7% 9% 7%
Otros (remesas familiares, cobros di-versos y venta de seguros) 0% 5% 17%
Total 100% 100% 100%
Base: 486 respuestas de las cuales 14 provienen de bancos, 414 de cooperati-vas y 58 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
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Por separado se consultó acerca de los otros servicios fi-nancieros que además del microcrédito prestan las enti-dades, se determinó que el ahorro representa el 50% para los bancos y para las cooperativas el 27%, mientras que las entidades de microfinanzas no tuvieron respuesta, toda vez que no están autorizadas para captarlo, contra-rio al caso de los bancos que sí pueden hacerlo y en forma limitada también las cooperativas, especialmente en con-cepto de aportes de sus asociados.
Llama la atención que, en tanto las entidades de microfi-nanzas reportaron que la capacitación empresarial pres-tada como asesoramiento administrativo y asistencia téc-nica productiva constituye el 37% de la categoría de otros servicios ofertados, para las cooperativas este porcentaje es de 8% y ningún porcentaje para los bancos. Esto corro-bora lo que manifiestan las entidades de microfinanzas, relativo a que dentro del listado de los servicios de merca-deo que ofrecen se incluye el acompañamiento a los pe-queños empresarios que utilizan sus facilidades de crédi-to para alcanzar mejores resultados en la actividad de sus empresas. Dicha actividad se considera muy importante para la buena gestión de los recursos que prestan11.
El de seguros es otro servicio que reporta porcentajes relativamente menos importantes, figura con un 30% dentro de los servicios de los bancos y con solo 4% y 7% para las cooperativas y entidades de microfinanzas, res-pectivamente. Estos porcentajes se deben al tipo de or-
ganización y las normas que rigen sus operaciones. Pues, mientras la mayoría de los bancos que están integrados en grupos financieros cuentan con una aseguradora, no es el caso de las cooperativas y las entidades de micro-finanzas, que solamente podrían ofrecer este servicio como uno por cuenta ajena, a pesar de que sus usuarios en otra investigación realizada por ASIES12 manifestaron interés en adquirirlos.
A la pregunta relacionada con los factores a los que se puede atribuir el surgimiento y crecimiento de las enti-dades de microfinanzas, el porcentaje mayor de respues-tas como se observa en el cuadro 4, se concentra en la necesidad de la población de tener acceso al crédito especialmente desde el punto de vista del sector de las cooperativas. Este resultado es congruente, ya que como quedó indicado anteriormente, las regulaciones que de-ben observar los bancos y sociedades financieras priva-das, les impide atender a usuarios que no llenan los requi-sitos establecidos en las leyes y reglamentos propios de la actividad bancaria. En consecuencia, estas entidades que generalmente no persiguen el lucro, son producto de la visión de empresarios que con capital propio o con soporte de la cooperación internacional, han encontrado una forma de atender la concesión de crédito. La creación de estructuras y mecanismos financieros les ha permiti-do agenciarse de recursos para canalizarlos en el otor-gamiento de préstamos en condiciones más accesibles, sobre todo para quienes carecen de garantías reales.
Cuadro 4 | Motivos del surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas
Servicio financiero Banco Cooperativa Entidad de Microfinanzas
Necesidad de acceso a crédito 45% 59% 45%
Facilidad de acceso a crédito 18% 12% 23%
Necesidad de crédito a bajas tasas de interés 9% 7% 0%
Financiamiento de actividades productivas y desarrollo comunitario 9% 9% 5%
desarrollo comunitario 9% 9% 5%
Situación económica del país (ambiente de negocios) 18% 5% 9%
Otros 0% 7% 18%
Total 100% 100% 100%
11 Esta percepción se constató en las entrevistas a los ejecutivos del sector de microfinanzas.
12 Revista ASIES No. 2 – 2012. Impacto de las microfinanzas con prácticas culturales en educación, salud y actividad económica de las familias del departamento de Totonicapán.
Base: 350 respuestas de las cuales 11 provienen de bancos, 295 cooperativas y 44 entidades de microfinanz.a. Fuente: ASIES.
33
Los resultados de la encuesta realizada muestran otras de las características de las insti-tuciones: en su orden, las entidades de microfinanzas y las cooperativas son las que en mayor medida operan en toda la República, excepto el área metropolitana (cuadro 5) y en algunos casos con énfasis en el área rural; los bancos respondieron que solamente lo hacen en un 25%. Es importante indicar que por la misma competencia en la prestación de sus servicios, los bancos han incrementado significativamente el número de agen-cias, incluso algunos cuentan con más de una agencia en una misma ciudad, contribu-yendo con ello al fortalecimiento de la bancarización en Guatemala.
Los porcentajes obtenidos demuestran la necesidad de un marco legal de las micro-finanzas, dado que su presencia en el país es significativa. En términos de desarrollo, especialmente en el área rural, la regularización de las microfinanzas que motive la in-clusión financiera de los sectores que carecen de acceso a crédito productivo por no calificar en los bancos del sistema, es un factor esencial.
Cuadro 5 | Distribución geográfica de clientes de las instituciones encuestadas
Base: 313 respuestas de las cuales 12 provienen de bancos, 268 de cooperativas y 33 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.
Área Banco Cooperativa Entidad de Microfinanzas
Metropolitana 17% 26% 6%
Resto de la República 25% 66% 79%
Ambas 58% 8% 15%
Total 100% 100% 100%
En la boleta se incluyó una pregunta relacionada con la ayuda que algunas de las insti-tuciones encuestadas, particularmente las cooperativas y las entidades de microfinan-zas, reciben de la cooperación internacional y organismos financieros internacionales; también se solicitó identificar a los cooperantes. Estas entidades se manifestaron afir-mativamente en un 22% y 64%, respectivamente, en cuanto a que sí han recibido el apoyo de dicha cooperación; entre los cooperantes tanto para cooperativas como para las entidades de microfinanzas, destaca el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el 16% y 33%, respectivamente, como se muestra en el cuadro 6.
Otros cooperantes citados en menor escala que dan ayuda a las cooperativas, son los siguientes: Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad Agro-pecuaria (FONAGRO), Unión Internacional de Cooperativas y el World Council of Credits Unions (WOCCU), mientras que las entidades de microfinanzas también han sido apo-yadas por la Cooperación Holandesa, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Intermón Oxfam,Care International y otros. Esta cooperación ha consistido principal-mente en financiamiento y en menor medida, en capacitaciones y asesorías.
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Según fuentes de la dirigencia actual del sector de mi-crofinanzas13, la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América (USAID) al inicio de los años ochenta otorgó ayuda para la formación del patri-monio inicial de algunas entidades de microfinanzas (FUNDAP y GÉNESIS EMPRESARIAL), cuyas áreas de cober-tura se definieron en su orden para la región occidente, centro y costa sur. De igual manera, con anterioridad la misma entidad cooperante había apoyado financiera-mente a dos sociedades financieras privadas en su inicio de operaciones: Financiera Industrial y Agropecuaria S.A. (FIASA) y Financiera Guatemalteca S.A. (FIGSA). Corres-pondieron US$ 5.0 millones para cada una de las cuatro entidades mencionadas.
En cuanto a la interrogante sobre lo que necesitan las entidades financieras que otorgan microcrédito para ser más competitivas en el mercado, la respuesta con el ma-yor porcentaje correspondió a la necesidad de financia-
miento para otorgar créditos, lo cual resalta la importan-cia que tiene la disponibilidad de fondos canalizables en el otorgamiento de préstamos.
La necesidad de modificar la política de créditos registró respuestas del orden del 17%, 12% y 8%, respectivamen-te, para bancos, cooperativas y entidades de microfinan-zas, lo cual podría atribuirse a las regulaciones vigentes dentro de la actividad crediticia de los bancos. Este re-sultado también estaría relacionado con las políticas de mercado financiero, que en función de la disponibilidad de liquidez pudiese estar generando competencia en el otorgamiento de crédito, a base de variaciones en las ta-sas de interés.
Otro factor importante para mejorar la competitividad que amerita comentario, es el relacionado con la necesi-dad de reducir la tasa de interés al usuario de crédito, a lo cual los bancos respondieron afirmativamente en un
*Incluye al Fondo de Tierras, Anacafé, Pronacom, Inacop y Mujeres en Acción. Base: 87 repuestas de las cuales 69 provienen de cooperativas y 18 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
Cuadro 6 | Instituciones de Cooperación que apoyan a las instituciones encuestadas
Institución Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Banco Interamericano de Desarrollo 16% 33%
Fonagro 15% 0%
Unión internacional de cooperativas 9% 0%
WOCCU 9% 0%
Fondo Internacional del desarrollo agríco-la 0% 11%
Unión Europea 4% 0%
Cooperación Holandesa 4% 22%
Disop de Bélgica 4% 0%
Cooperación Canadiense 4% 0%
Intermon Oxfam 0% 11%
Care international 0% 11%
Otras entidades cooperantes del país* 20% 0%
Otros 15% 12%
Total 100% 100%
13 Entrevista con el Presidente de CONAMIF y REDIMIF.
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33%, las cooperativas en 17%, mientras que las entidades de microfinanzas no respondieron. En general, la tasa de interés es una variable clave en la actividad crediticia, la cual está ampliamente diversificada en el sistema finan-ciero; aún dentro de la experiencia de la banca, se obser-va diferenciación de tasas de interés según las garantías, el tamaño de la empresa solicitante y el tipo de actividad económica a la que se destinarán los fondos. Las tasas más altas en la banca, de acuerdo con la información de la SIB, corresponden a los créditos destinados al comercio y al microcrédito; luego en un siguiente estrato se ubican los empresariales menores y las tasas que se aplican a los créditos para vivienda bajo el sistema Fomento de Hipo-tecas Aseguradas (FHA); y finalmente, las tasas más bajas corresponden a los créditos empresariales mayores.
Respecto a otras entidades encuestadas, cabe anotar que tanto para las cooperativas como para las entida-des de microfinanzas, las tasas de interés que aplican a sus créditos son bastante más altas que las del sistema bancario, como se observa en la gráfica 2 del capítulo 1. Las primeras informaron que su tasa activa oscila entre el 3% y el 47%, en tanto que las segundas manifestaron que sus tasas oscilan entre el 27% y el 36%. Esto podría derivarse de que sus fuentes de financiamiento difieren entre ellas, derivado de que algunas tienen acceso al aho-rro del público (bancos y cooperativas), mientras que las otras deben financiarse a través de créditos que obtienen de las entidades bancarias nacionales y del exterior, los que obviamente ya tienen incorporado algún margen de ganancia para los prestamistas14.
Los otros factores no mostraron porcentajes relevantes en sus respuestas, excepto la falta de certeza jurídica para las entidades de microfinanzas cuyo peso es de un 17%, lo que podría asociarse a que estas operan al amparo del Código de Comercio, pero carecen de normas que respal-den y orienten sus actividades. Tal situación evidencia la necesidad de fortalecer el marco institucional en el cual se desenvuelven.
4.1 Conocimiento sobre la legislación en perspectiva y reacciones sobre su contenido
La serie de preguntas sobre este tema se incluyó para co-nocer la opinión respecto a la necesidad de contar con una ley, así como auscultar cuánto conocen del proyecto de ley, el medio por el que se enteraron de su existencia y su acuerdo o no con la clasificación de las entidades que contiene. También se cuestionó si les atrae el proyecto de ley para acogerse a su normativa y la probabilidad que desde su perspectiva tiene de ser aprobada por el Con-greso de la República.
A la pregunta de si creen necesaria la emisión de esta ley (cuadro 7), en su mayoría las entidades respondieron afirmativamente; resalta la respuesta de las entidades de microfinanzas, lo que muestra la aceptación tanto de los entes que compiten con estas entidades como de los que estarían sujetos a sus normas. Por el contrario, la respues-ta negativa registró porcentajes bastante bajos en las agrupaciones objeto de la investigación.
Cuadro 7 | Necesidad de una ley para regular a las entidades de microfinanzas
Bancos Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Sí 91% 87% 94%
No 9% 13% 6%
Total 100% 100% 100%
Base: 310 respuestas de las cuales 11 provienen de bancos, 267 de cooperativas y 32 de entidades de microfinanzas.Fuente: ASIES.
14 Los recursos obtenidos de préstamos se destinan a incrementar las disponibilidades para otorgar microcrédito. Los bancos nacionales otorgan crédito a entidades de microfinanzas a tasas de interés que oscilan en torno a la tasa promedio que al mes de septiembre 2013 era de 13.63% según información del BANGUAT. Las tasas de interés de las instituciones financieras internacionales generalmente son más blandas que las aplicadas por los bancos nacionales.
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Sin embargo, al preguntárseles sobre el conocimiento que tienen del contenido del pro-yecto de ley (cuadro 8), fueron las entidades de microfinanzas las que en mayor medida respondieron que sí, considerándose positivo que estas lo conozcan.
Cuadro 8 | Conocimiento del proyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB
Del porcentaje de instituciones que no conoce el proyecto de ley, en su mayoría los ban-cos y las cooperativas mencionaron que se debe a la falta de divulgación por la parte de la SIB, en tanto que las entidades de microfinanzas hicieron el mismo señalamiento pero en menor porcentaje (cuadro 9).
Con relación al interés de los entrevistados por conocer el proyecto, las entidades de mi-crofinanzas fueron las que respondieron afirmativamente en mayor medida y en menor proporción los bancos y las cooperativas.
Bancos Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Sí 25% 19% 70%
No 75% 81% 30%
Total 100% 100% 100%
Base: 315 repuestas de las cuales 12 provienen de bancos, 270 de cooperativas y 33 de entida-
des microfinancieras.
Fuente: ASIES.
Cuadro 9 | Causas de desconocimiento del proyecto de ley de microfinanzas
Base: 256 respuestas de las cuales 7 provienen de bancos, 230 de cooperativas y
19 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
Motivos Banco Cooperativa Entidad de Microfinanzas
Falta de divulgación por parte de la SIB 57% 66% 21%
Poco interés personal 43% 30% 68%
Falta de tiempo 0% 1% 11%
Total 100% 100% 100%
Dado que el proyecto de ley prevé la autorización de dos tipos de entidades de microfi-nanzas, las MAC y las MIC, se consideró importante conocer si las entidades, que mani-festaron conocer el proyecto de ley, están de acuerdo con esa definición (cuadro 10). Al respecto, los bancos respondieron en su mayoría positivamente, y en menor medida las cooperativas y las microfinancieras. Este resultado estaría reflejando que estas últimas tienen una concepción que no coincide del todo con la propuesta de la SIB, al manifes-tarse en desacuerdo en un 62%.
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En forma complementaria, se preguntó en qué medida resulta atractivo para las enti-dades acogerse a la normativa en proyecto (cuadro 11). Mientras que todos los bancos objeto de estudio estuvieron a favor, no se emitió opinión similar de parte de las coo-perativas y de las microfinancieras. Llama la atención que los entes de microfinanzas, a los que está dirigida esta ley, no se sientan invitados a sujetarse a ella. Lo anterior quizás podría explicarse por el contraste que habría entre operar sin regulaciones frente a te-ner que acomodarse a una normativa que al permitirles el acceso al ahorro del público vía depósitos y colocación de títulos valores, también implica que tendrán que sujetarse a la supervisión de la SIB. Dicha supervisión exige observar varias normas de tipo pru-dencial, a fin de mantener la solidez y solvencia de las instituciones, en resguardo de los intereses de quienes les confíen sus recursos, mediante las operaciones pasivas que les serán permitidas.
En tanto la opinión de los bancos difiere debido a que las demás entidades ya les repre-sentan una competencia importante y sin regulaciones específicas, los bancos también podrían optar por la creación de este tipo de entidades dentro de su grupo, en vez de tener solamente una división encargada de las operaciones de microcrédito.
Cuadro 10 | Aceptación de la clasificación de instituciones de microfinanzas pre-vista en el proyecto de ley
Bancos Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Sí 100% 62% 38%
No 0% 38% 62%
Total 100% 100% 100%
Base: 71 respuestas de las cuales 3 provie-nen de bancos, 47 de cooperativas y 21 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
Base: 76 respuestas de las cuales 3 provie-nen de bancos, 50 de cooperativas y 23 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
Cuadro 11 | El proyecto de ley ofrece atractivos para acogerse al mismo
Bancos Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Sí 100% 42% 22%
No 0% 58% 78%
Total 100% 100% 100%
Finalmente, para conocer la percepción sobre la probabilidad de que este proyecto sea aprobado por el Congreso (cuadro 12), se incluyó una pregunta a la cual todas las entida-des respondieron mayoritariamente de forma pesimista; las respuestas probablemente están influidas por la poca dinámica que se observa en el Organismo Legislativo para conocer y aprobar nuevas leyes o porque lo consideran de menor importancia en rela-ción a otras iniciativas de ley que ya obran en el mismo.
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4.2 Entrevistas con ejecutivos vinculados al manejo de entidades de microfinanzas
Se llevaron a cabo entrevistas con un grupo reducido de ejecutivos de las principales entidades de microfinanzas del país seleccionados intencionalmente por su experiencia y vinculación con el sector (ver cuestionario y lista de funcionarios entrevistados en el anexo 2). Las entrevistas giran en torno a las expectativas derivadas de la aprobación de la ley, cuyo proyecto se ha analizado en el Capítulo 3 de este estudio. A continuación se incluyen en forma resumida, las principales respuestas obtenidas.
1. A esta ley le antecedieron por lo menos otros dos proyectos que no llegaron a su fase final por diversas razones, el último de ellos en el año 2002. Sin embargo, en esta ocasión ha influido el interés de las autoridades bancarias y el interés de organizaciones del exterior, entre ellos el Departamento de Estado de los Esta-dos Unidos de América. Todavía algunas personas dentro del sector muestran escepticismo sobre su aprobación final.
2. Teniendo en cuenta la experiencia en otros países –especialmente en Perú y Bolivia–, la expectativa es que la ley es conveniente y traerá beneficios para el sector de microfinanzas.
3. Puede preverse que las entidades que podrían acogerse a la ley en primera ins-tancia serían las más grandes y que cuenten con un Consejo Directivo; estas no excederían en número de cuatro o cinco. Esto debido al monto del patrimonio requerido de US$ 5.0 millones para las MAC y US $1.8 millones para las MIC, toda vez que los recursos de que disponen están invertidos en créditos, y su recupe-ración depende de los plazos concedidos. No obstante, debe tenerse en cuenta que tendrán la opción de fusionarse, con lo que podrían también unir capitales.
4. Aunque varias entidades tendrán problemas para preparar la información finan-ciera que les será requerida, se espera que la ley contribuya al establecimiento de una estructura eficiente para recabar la información financiera derivada de sus operaciones. Esto significa que debe establecerse una central de riesgo en la SIB, similar a la que existe para los bancos, con el objeto de que las instituciones mejoren su tecnología y controles. Con ello, la información fluiría con más regu-laridad, exactitud y calidad, contribuirían así a la reducción de la mora crediticia y reforzarían el análisis de riesgos.
Bancos Cooperativas Entidad de Microfinanzas
Mucha 33% 11% 13%
Poca 67% 79% 65%
Ninguna 0% 11% 22%
Total 100% 100% 100%
Cuadro 12 | Probabilidad de aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República
Base: 73 respuestas de las cuales 3 provienen de bancos, 47 de cooperativas
y 23 de entidades de microfinanzas.
Fuente: ASIES.
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5. La división de opinión entre las entidades de microfinanzas en torno a la conve-niencia de la ley, se deriva del balance que hacen entre ventajas y desventajas, según su tamaño.
6. Acogerse a la normativa de la ley posibilitará mayor captación de recursos de la cooperación internacional, debido a que las instituciones donantes están exi-giendo que las entidades de microfinanzas estén reguladas, aspecto que tam-bién es motivador para la aprobación de la ley. Sin embargo, se advierte que los fondos provenientes de la cooperación internacional han disminuido en los últimos años y que básicamente estos se otorgan para apoyo tecnológico y de capacitación.
7. Los ejecutivos perciben que será difícil para las MIC captar recursos a través de la colocación de títulos, por experiencias anteriores y por las condiciones imperan-tes en el mercado financiero.
8. Estiman que en la fase inicial, las entidades deben asumir un costo en torno a los tres millones de quetzales para mejorar sus sistemas de información, elabo-ración de manuales de riesgos y la contratación de firmas de auditoría, el cual consideran elevado por su naturaleza.
9. Consideran que entre los beneficios de la ley estaría el ordenamiento, la integra-ción del sector y el registro de las entidades existentes.
10. Se espera que la ley amplíe la inclusión financiera proveniente de entidades re-guladas y contribuya al desarrollo rural.
11. Preocupa la excesiva previsión de normas que serán objeto de reglamentación posterior por parte de la JM, porque podría hacerla poco operativa.
12. Respecto a que la vigencia de la ley podría derivar que las entidades de micro-finanzas obtuvieran mayores beneficios de las políticas públicas, se tiene una previsión positiva. En este sentido se destacan aquellas dirigidas al desarrollo rural para favorecer a amplios sectores marginados de la población, con la ob-servación que estas políticas deben ser facilitadoras de la gestión de dichas enti-dades; es decir, con el menor número de restricciones para acceder a las mismas.
13. Para el caso de las ONG que habrán de inscribirse en el MINECO, cuyo fondeo se reforzaría con operaciones de banca de segundo piso por medio de dicho ministerio, recomiendan que este diseñe un plan de acompañamiento. El plan establecería tres niveles, de acuerdo con el tamaño de su cartera crediticia y el nivel de capacitación que presentan para su adhesión futura al mercado, como MIC o como MAC, a manera de crear un escalafón que les permita visualizar una ruta de progreso en el futuro.
14. Una de las ventajas más importantes será que podrán captar recursos del públi-co, particularmente mediante depósitos, con el consiguiente efecto en la reduc-ción del costo del microcrédito.
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15. Por el mayor desarrollo del sector de microfinanzas, cabría esperar un crecimien-to importante de los riesgos, lo que supondría la necesidad de hacer alianzas con entidades bancarias.
16. Como un ejemplo de que las entidades de microfinanzas carecen de apoyo por la vía de las políticas públicas, se expone que lo dispuesto en el Artículo 84, nu-meral 2, incisos a, b y c de la Ley de Actualización Tributaria (Decreto 10-2012 del Congreso de la República), grava las rentas de capital en un 10%, y se traduce en un recargo para los intereses que cobran por los créditos que conceden. Este gravamen no existía y lo consideran discriminatorio, ya que otras entidades del sector financiero (bancos y cooperativas) no están afectas a este impuesto aun-que sí pagan el Impuesto sobre Productos Financieros (IPF), que es también del 10% pero sobre los intereses devengados por los depósitos de sus clientes; con ello, opinan se encarecerá aún más el microcrédito.
17. Con respecto a la relación entre las microfinanzas y las políticas públicas se hizo alusión a que el proyecto de ley en su artículo 81, contempla que los entes a los que se refiere el artículo 4 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros que otorgan microcrédito, para su financiamiento, su desarrollo o fortalecimiento, podrán optar a programas que implemente el MINECO o la dependencia que para el efecto designe dicho ministerio, la que deberá llevar el registro respectivo. La información que se genere en el referido registro servirá de base para la mejor formulación de esos programas.
4.2.1 Resultado de análisis FODA realizado por las entidades de microfinan-zas en torno al proyecto de ley
Las instituciones de microfinanzas que operan en Guatemala realizaron un FODA deno-minado Marcos Normativos y Regulatorios para las Microfinanzas en Guatemala, con el fin de conocer la percepción de las personas involucradas en el manejo de microfinan-cieras sobre el proyecto de ley que propuso la SIB y que dio a conocer entre los dirigen-tes de las instituciones que podrán acogerse a esta ley.
Entre lo más importante, se percibe que los participantes pusieron de manifiesto el mar-co de referencia dentro del cual se desarrolla la actividad de las microfinanzas en el país. Entre sus debilidades destacan la carencia de controles, de sistemas contables y de información estandarizados para el sector, aunada a la ausencia de supervisión; sus altos costos de operación y de intermediación financiera, carencias en tecnología, personal capacitado y de unidad en el sector. Como amenazas destacan la falta de garantías; au-sencia de un buró de crédito integrado; sobreendeudamiento y cultura de no pago de sus clientes; riesgos diversos derivados del auge de la delincuencia; y desigualdad en el tratamiento del sistema tributario.
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En las fortalezas resaltan: el enfoque de género en el que destaca especialmente la atención crediticia a grupos de mujeres en el área rural; la existencia de un mercado ya establecido; el impacto social, dado el alcance y la amplia cobertura alcanzada con sus servicios; la identificación y fidelidad de su clientela. Dentro de las oportunidades: la profundización e inclusión financiera; la diversificación de sus productos y el dar mayor amplitud a la cobertura de las necesidades crediticias del mercado de las MIPYMES; así como atención a los sectores no atendidos por la banca formal.
De este evento cabe destacar los temas relacionados con las percepciones en torno a su transformación hacia un mercado regulado por una ley específica en proceso de discu-sión y aprobación, por los órganos correspondientes. Conforme lo manifestado por los participantes se infiere un ambiente favorable hacia la emisión de la Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro. Esta apreciación se fundamenta en expresiones como las siguientes: “es un marco jurídico que da certeza”, “propicia acercamiento, consensos, unificación y expansión del sector de las microfi-nanzas”, “facilitará el acceso a fuentes de financiamiento”, “creará un marco regulatorio para transparentar al sector”, “ayudará a la reducción de las tasas de interés activas”, “denota apertura del gobierno”, “contempla la implementación de fondos de garantía”, dará lugar a “la creación del buró de créditos y mayor credibilidad al sector”, “permiti-rá mayor incidencia política como sector de microfinanzas y permitirá alianzas con el sector bancario”, permitirá “supervisión y acompañamiento técnico”, “habrá más apoyo del Ministerio de Economía con programas de crédito y promoverá la profundización financiera y el acceso a mejor tecnología y capacitación”.
No obstante esa actitud positiva que se capta de lo expresado, cabe también resaltar que hubo algunas manifestaciones indicadoras de alguna incertidumbre en los partici-pantes. Al respecto, se advierte cierta debilidad en el capital de las entidades y su frágil sostenibilidad financiera, debido a los montos que prevé el proyecto de ley que son un tanto elevados, mayormente si se toma en cuenta que la mayor parte de los fondos dis-ponibles están invertidos en la cartera de créditos, podría considerarse alguna dificultad al reunir los fondos necesarios para el aporte de capital inicial.
Otros aspectos se refieren a que los ejecutivos visualizan que el sistema bancario podría obstaculizar las propuestas de su sector. Particularmente esto se considera en referen-cia a obstáculos en la promulgación de la ley como ya ocurrió anteriormente, así como al riesgo de desaparición de pequeñas organizaciones de microfinanzas que operan actualmente, ya sea por su incapacidad financiera para acogerse a la ley como por la amenaza de las entidades de mayor tamaño vía la competencia. También debe men-cionarse que hubo alguna reserva respecto a que la regulación que se está impulsando es ambigua y pudiera no estar acorde con las necesidades del sector de microfinanzas.
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1. Entre varios conceptos utilizados para el término, las microfinanzas pueden definirse como un tipo de servicio bancario que se proporciona a las personas desempleadas o de bajos ingresos o de grupos que de otra manera no tienen otro medio de obtener servicios financieros. En última instancia, el objetivo de las microfinanzas es dar a las personas de bajos ingresos la oportunidad de ser autosuficientes, proporcionarles un medio de ahorrar dinero, de obtener dinero prestado y de adquirir seguros. El proyecto de ley define la clase de instituciones que normará, su autorización, organización y go-bierno, así como su capital y administración; las operaciones de captación e inversión de recursos; normas de solidez, solvencia y liquidez de las instituciones; concentración de inversiones, administración y calificación de riesgos; fondo de garantía para sus deposi-tantes; y sanciones, supervisión y mecanismo de exclusión. En general, se considera que este proyecto contiene todas las disposiciones requeridas en este tipo de legislación, dentro del marco de la legislación financiera guatemalteca.
2. En busca de analogías con otras legislaciones, se revisó la legislación vigente en países como Perú, Bolivia, Ecuador y Honduras que sí la poseen, y en Colombia que todavía no ha considerado necesario adoptar una ley especial para las microfinanzas que permita la captación a entidades no sometidas a regulación prudencial ni supervisión. De ello se puede concluir que el proyecto de ley impulsado por las autoridades bancarias en Guatemala, aun cuando presenta diferencias en su conformación, recoge en esencia los aspectos que han sido objeto de regulación en los países mencionados.
3. El desarrollo de este sector financiero en Guatemala se ha venido fortaleciendo desde la última década del siglo XX y no fue sino hasta entonces que se hizo notorio su creci-miento, paralelamente con el incremento de las operaciones, sobre todo comerciales del sector informal, al igual que ocurre en las economías de los países en desarrollo. De esta manera también se infiere que el sector no ha sido considerado en el diseño e implementación de las políticas públicas. Así, por iniciativa de personas o grupos de emprendedores se fueron creando varias instituciones que principiaron a especializarse en la concesión de crédito en montos pequeños.
4. El sector financiero del país se compone de tres sectores: los bancos del sistema, las coo-perativas y las instituciones de microfinanzas. Los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones y las instituciones del tercero operan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes del país, pero hasta ahora carecen de una ley espe-cífica que regule sus operaciones.
5. De acuerdo con la información disponible al 31 de marzo de 2012, relativa a su monto, el microcrédito proviene en su orden del sector cooperativo, los bancos y las entidades de microfinanzas. Los destinos atendidos por las cooperativas se canalizaron, en orden de importancia a vivienda, comercio, gastos personales y agricultura, en tanto que las entidades de microfinanzas los otorgaron para comercio, vivienda, sector agropecuario, servicios y pequeña industria;
Conclusiones
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6. También se considera de mucho beneficio que las entidades de microfinanzas al operar bajo la supervisión de la SIB, podrán contribuir en la prevención y combate del lavado de dinero y de financiamiento del terrorismo, mediante la aplicación de la normativa de la Intendencia de Verificación Especial (IVE), como lo hacen al presente los grupos financieros y más recientemente, las cooperativas.
7. Se pudo determinar que las entidades que atienden operaciones de microfinanzas incluidas en la encuesta pertenecen en su mayoría a cooperativas seguidas de las entidades de microfinanzas y de los bancos, lo cual muestra una proporción con-gruente con el número de instituciones que operan en el país y en alguna medida con su cobertura de microcréditos. Según los resultados obtenidos en la encuesta realizada, el servicio más demandado para las entidades de microfinanzas es el cré-dito.
8. En relación a los factores a los que se puede atribuir el surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas, se corroboró que el de mayor peso fue la necesidad de la población de tener acceso al crédito. Acorde con ello, la característica saliente de las entidades de microfinanzas y las cooperativas es su presencia en el interior de la República y en algunos casos con énfasis en el área rural, en donde resalta el enfoque de género y destaca la atención crediticia a grupos de mujeres —caracte-rística corroborada en investigaciones sobre microfinanzas anteriores realizadas por ASIES—; su impacto social por el alcance y la amplia cobertura de sus servicios; su contribución a la profundización e inclusión financiera; la diversificación de sus pro-ductos y ampliación de la cobertura de las necesidades crediticias del mercado de las MYPIMES, así como la atención a los sectores no atendidos por la banca formal.
9. Entre las debilidades y amenazas que se identificaron en el sector, destacan la caren-cia de controles y de sistemas contables y de información estandarizados, a lo que se une la ausencia de supervisión; sus altos costos de operación y de intermediación financiera; la falta de garantías; la ausencia de un buró de crédito integrado; el so-breendeudamiento y cultura de no pago de sus clientes; riesgos diversos derivados del auge de la delincuencia; desigualdad en el tratamiento del sistema tributario; y carencias en tecnología y personal capacitado y de unidad.
10. Resulta evidente la necesidad de un marco legal para las microfinanzas a fin de esti-mular la inclusión financiera en las áreas que no han tenido acceso a crédito produc-tivo, por no calificar en los bancos del sistema. La falta de una normativa específica para este sector tampoco permite la captación de recursos del ahorro nacional, lo cual solamente pueden hacerlo las instituciones bancarias y que representaría como beneficio principal, el acceso a recursos de menor costo. Esto a su vez contribuiría al desarrollo y fortalecimiento de las mismas, que reducirían sus costos de operación y la tasa de interés de los créditos para sus usuarios. Sin embargo, la mayoría de clien-tes de estas entidades pertenecen a un sector de bajos ingresos que tienen carácter cíclico por la naturaleza de las actividades a que se dedican, lo que podría redundar en alguna volatilidad de los depósitos que capten.
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11. En relación a la ayuda recibida de la cooperación internacional y organismos financieros internacionales, particularmente fueron las entidades de microfinanzas y las coopera-tivas, que en orden de importancia manifestaron haberla recibido, especialmente la destinada a capacitación técnica. Esta última actividad se identificó como característica importante de las entidades de microfinanzas.
12. De los elementos necesarios para las entidades financieras que otorgan microcrédito para ser más competitivos en el mercado, se identificó como el de mayor importancia la necesidad de captar recursos para otorgar créditos. Asimismo se observó que las tasas de interés que aplican las cooperativas y las entidades de microfinanzas son bastante más altas en relación a las del sistema bancario y constituyen una desventaja.
13. La falta de certeza jurídica para las entidades de microfinanzas, aunada a la carencia de normas que respalden y orienten sus actividades, evidencia la necesidad de fortalecer el marco jurídico e institucional en el cual se desenvuelven. Se corroboró que para los bancos, las cooperativas y las entidades de microfinanzas, la emisión de una ley espe-cífica tiene aceptación. Se espera que la ley contribuya al establecimiento de una es-tructura que permita recabar la información financiera derivada de sus operaciones, la cual fluiría con mayor regularidad, exactitud y calidad. Sin embargo, las entidades que serían reguladas están conscientes de que algunas tendrán problema para preparar la información financiera que les será requerida para su autorización.
14. Un producto importante de la disponibilidad de información financiera que ahora no se tiene, sería la creación de burós de crédito que informen sobre la calidad de los deman-dantes, ya que el intercambio de información de sus usuarios de crédito contribuirá a la reducción de la mora crediticia y reforzará el análisis de riesgos.
15. Como otro beneficio de contar con una normativa específica se identificó que las or-ganizaciones del exterior que han venido otorgando apoyo financiero a través de do-naciones, incrementarían la confianza en las mismas para aprobar nuevas gestiones de fondos.
16. Durante la investigación se pudo comprobar que dentro de las entidades que se dedi-can a las actividades de microfinanzas existe bastante dispersión, ya que si bien funcio-nan varias agrupaciones que concentran a un número determinado de estas, todavía sobresale la necesidad de que todas estén integradas bajo una misma organización.
17. Se identificó que una de las ventajas más importantes de contar con la ley será que por lo menos las MAC podrán captar recursos del público, particularmente mediante depó-sitos, con el consiguiente efecto en la reducción del costo del microcrédito.
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18. En esa línea, se estableció en relación a la conveniencia de acogerse a la nue-va ley, que mientras los bancos y cooperativas se manifestaron a favor en alto porcentaje, las microfinancieras lo hicieron en menor medida, lo cual podría ex-plicarse por las exigencias que implicará la normativa en perspectiva, particular-mente para las de menor tamaño.
19. Según la percepción de los funcionarios de las entidades, sólo podrían acogerse a la ley en primera instancia las instituciones más grandes que cuenten con un Consejo Directivo, el cual no excedería de cuatro o cinco de estas. Esto debido principalmente a lo elevado del monto del patrimonio inicial requerido para las MAC de US$5.0 millones y US$1.8 millones para las MIC y porque los recursos que poseen están invertidos en préstamos cuya recuperación requiere del ven-cimiento de los plazos al que fueron otorgados.
20. Existe opinión dividida entre las entidades de microfinanzas en torno a la con-veniencia de la ley, derivada del balance que hacen entre ventajas y desventajas, según su tamaño. Más aún porque estiman que en la fase inicial, se debe asumir un alto costo para mejorar sus sistemas de información, elaboración de manua-les de riesgos y contratación de firmas de auditoría.
21. Se tiene la apreciación de que será bastante difícil para las MIC captar recursos mediante la colocación de títulos, por experiencias anteriores y por las condicio-nes imperantes en el mercado financiero.
22. Preocupa la excesiva previsión de normas en la ley que serán objeto de regla-mentación posterior por parte de la JM, porque podría hacerla poco operativa y establecer más limitaciones para el desarrollo de sus operaciones.
23. Se percibió que dentro del sector de las microfinanzas priva el sentimiento de que las políticas públicas en materia fiscal discriminan en su contra, principal-mente porque la Ley de Actualización Tributaria les impuso un impuesto de 10% sobre los intereses que reciben sobre las operaciones crediticias, de lo cual están exentos otros entes financieros como los bancos y las cooperativas. En tal senti-do les preocupa el posible encarecimiento del crédito que otorgan.
24. Finalmente, se interrogó a los encuestados para conocer su percepción sobre la probabilidad de que este proyecto sea aprobado por el Congreso de la Repú-blica para convertirse en ley, respondieron mayoritariamente que le ven poca probabilidad, motivados quizás por los intentos anteriores.
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1. Partiendo del criterio de las personas vinculadas al sector, para el caso de las ONG que habrán de inscribirse en el MINECO y cuyo fondeo se reforzaría con operaciones de banca de segundo piso, sería conveniente que este ministerio diseñe un plan de acompañamiento y establezca tres niveles, de acuerdo con el tamaño de la cartera crediticia de las entidades y su nivel de capaci-tación, para que en el futuro se adhieran al mercado como MIC o como MAC, a manera de crear un escalafón que les permita visualizar una ruta de progreso gradual.
2. Que en el diseño de políticas públicas y de leyes, tanto de las que están en proceso como de las que se propongan en el futuro, dirigidas a fortalecer el desarrollo rural, se tenga en cuenta al sector de las microfinanzas como ente de apoyo, canalizador de programas crediticios con fon-dos en moneda nacional y extranjera, así como de asistencia técnica para mejorar y aprovechar las destrezas de producción inherentes a las actividades que se desarrollan en el área rural.
3. Que en el futuro se tenga en cuenta al sector de microfinanzas para integrar juntas directivas o comités, cuya función sea el desarrollo económico y social del país en el interior de la República, en especial en la dirección de los programas de crédito con fondos públicos.
4. Atendiendo a que varios artículos de la ley serán reglamentados posteriormente por la JM a propuesta de la SIB, es oportuno recomendar que las normas reglamentarias a emitir no sean restrictivas, a fin de no obstaculizar el desarrollo de las microfinanzas y si jurídicamente fuera posible, prever una aportación escalonada del aporte de capital inicial para las entidades de microfinanzas, en vista de las limitaciones financieras que le son inherentes.
5. A partir del consenso existente entre los ejecutivos de entidades de microfinanzas, en torno a la magnitud del aporte inicial que deben hacer las entidades que se acojan a la ley, se recomienda realizar esfuerzos a fin de que la comisión del Congreso de la República que conozca el proyec-to para dictamen, modifique el artículo correspondiente, en el sentido de que este aporte se fije acorde al tamaño de los activos de cada entidad al momento de solicitar acogerse a la ley, guardando la relación del 10% del patrimonio respecto de sus activos de riesgo; igualmente, prever que para mantener esta relación las MAC y las MIC, deberán hacer oportunamente los aportes de capital adicionales que sean necesarios, a cuyo efecto según la ley no se requiere autorización de la JM.
6. En la medida en que las entidades de microfinanzas se vayan acogiendo a la ley, convendría pro-mover que estas cooperen en la implementación de políticas públicas para iniciar un proceso simplificado de formalización de pequeños usuarios de crédito, que solo requerirán del Número de Identificación Tributaria (NIT) al momento de formalizar los créditos, en especial para los usuarios mayores que acudan a realizar su solicitud. Con ello además se obtendría un beneficio adicional dado que se estaría ampliando la base tributaria del país.
7. Se recomienda la aprobación de la normativa propuesta por las autoridades bancarias por los beneficios que según los resultados obtenidos fueron identificados; sin embargo, es necesario incorporar modificaciones que den cabida a las sugerencias de las entidades de microfinanzas que visualizan todavía algunos inconvenientes.
Recomendaciones
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Álvarez-Moro, O. (2010). ¿Qué son las microfinanzas? recuperado del Blog Salmón: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-son-las-microfinanzas
Bald, J. (2008). Stability of Small Balance Deposits. Washington, D.C.: Consultative Group to Assist the Poor/The World Bank.
Convergences. (2013). “Sector overview in developing countries” en Microfinance Baro-meter 2013. Cuarta edición 2013.
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Elliot, D. (2013). Regulación de Instituciones de Importancia Sistémica que no son Ban-cos. Initiative on Business and Public Policy at Brookings.
González, A., & Rosenberg, R. (2006). The State of Microfinance - Outreach, Profitability and Poverty: Findings from a Database of 2600 Microfinance Institutions.
Guatemala. Congreso de la República (1978). Ley General de Cooperativas, Decreto No. 16 – 1978. Guatemala.
_________. (2002 y 2012), Ley de Bancos y Grupos Financieros, Decreto No. 19-2002 y sus modificaciones contenidas en el Decreto No. 26-2012). Guatemala.
_________. (2002), Ley de Supervisión Financiera, Decreto No. 18 – 2002). Guatemala.
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_________. Gobierno de la República (1974). Ley de Sociedades Financieras Privadas, Decreto-Ley 208. Guatemala.
_________. (1979), Reglamento de la Ley General de Cooperativas, Acuerdo Gubernati-vo No. ME 7/79. Guatemala.
Guérard-Langlois, A. (2009). Regulation of Microfinance Institutions in Latin America and the Caribbean. ABA Fall Meeting. Miami.
Gutiérrez, E. y Caraballo, P. (2011). Survey on Systemic Oversight Frameworks in LAC: Current Practices and Reform Agenda. The World Bank, Washington DC.
Bibliografía
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MicroRate (2011), The State of Microfinance Investment 2011. http://www.microrate.com/media/downloads/2012/04/The-State-of-Microfinance-Investment-2011-MicroRate.pdf
Navajas, S. & Tejerina, L. (2006). Microfinance in Latin America and the Caribbean: Con-necting Supply and Demand. No. 9212, Publicaciones BID, Banco Interamericano de Desarrollo.
Pedroza, P. (2010). Microfinanzas en América Latina y el Caribe: El sector en cifras. Washing-ton D.C: Banco Interamericano de Desarrollo.
Prado Villegas, C. (2007). Comentarios sobre la presentación de la experiencia de Brasil. En Distribución de servicios financieros a través de agentes no bancarios: Conferencia sobre la Supervisión y Regulación de Actividades de Microfinanzas en América Lati-na, México D.F., Marzo 15 y 16, 2007, por ASBA y CGAP/Banco Mundial.
Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (2000), Colección de Leyes Regionales, Decreto 229-2000, Ley de Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF)/ Honduras.
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Anexos
Universo
Ante la ausencia de directorios de cooperativas, microfinancieras y bancos que ofrecen mi-crocréditos en el país, el universo bajo estudio está compuesto por:
• La lista general de cooperativas activas en el Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP)
• Microfinancieras asociadas a la Asociación Gremial de Entidades de Microfinanzas (AGRE-MIF)
• Microfinancieras asociadas a la Red de Instituciones de Microfinanzas de Guatemala (RE-DIMIF)
• Microfinancieras asociadas a la Red de Asociaciones Comunitarias (RED FASCO)
• Otras financieras •
• Bancos que brindan servicio de microcrédito
Técnica de mues-treo
Muestreo estratificado en tres estratos (bancos, cooperativas y entidades de microfinanzas). Dentro de cada estrato se procedió a realizar un muestreo aleatorio irrestricto.
Período de re-colección de la
información
Los datos fueron recopilados en 15 días hábiles comprendidos entre el 25 de febrero al 15 de marzo de 2013.
Cuestionario
De las veinticinco preguntas del cuestionario, doce tienen como propósito clasificar a las en-tidades por tipo de operación, servicios que ofrecen, áreas que atienden, beneficios recibidos de la cooperación internacional y tasas de interés que manejan; siete corresponden a la per-cepción de una ley que regula las entidades de microfinanzas, conocimiento del anteproyec-to de ley de microfinanzas de la Superintendencia de Bancos y sugerencias para mejorarlo; y seis para identificar cada entidad.
Tamaño de la muestra
134 cooperativas, microfinancieras y bancos seleccionados según la técnica de muestreo an-teriormente descrita. Con un error máximo de ± 6.5% y una confiabilidad del 95%.
Anexo 1. Ficha técnica y cuestionario utilizado en la encuesta
Estructura de la muestra
Por tipo de operaciones
Para clasificar a las entidades por tipo de operaciones, se preguntó si realizan ope-raciones como banco, cooperativa o entidad microfinanzas. En esta oportunidad, la participación de cada tipo de operaciones es la siguiente: bancos 3.8%, cooperati-vas 85.7% y entidades de microfinanzas 10.5%.
Fracciones de muestreo
El número de entidades en cada categoría y el número consultado se presentan en la tabla siguiente:
Tipo de entidad Instituciones en el universo
Instituciones en la muestra
Fracción de muestreo
Banco 12 11 0.9
Microfinancieras 33 20 0.6
Cooperativas 270 103 0.4
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Encuestador Boleta Día Rechazo
Microfinanzas
1 Su institución realiza operaciones como:
1 Banco
2 Cooperativa
3 Entidad de microfinanzas
2 ¿Cuáles son los servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios?
3 ¿Qué otros servicios presta además del microcrédito?
4 ¿A qué podría atribuirse el surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas?
5
¿En qué área de la República su clientela desarrolla sus actividades?
1 Metropolitana
2 Interior
3 Ambas
9 No sabe, no responde
6¿Le ha beneficiado la cooperación internacional?
1 Sí
2 No
9 No sabe, no responde
6.1 ¿Qué cooperante?
6.2 ¿Cómo?
7 ¿Quién es su competencia?
8 ¿Cuáles son las tasas de interés de los créditos que otorga? Tasa de interés mínima
Tasa de interés máxima
9 ¿Qué necesita usted para hacer más competitivos sus créditos?
10 ¿Cree necesario que se emita una ley que regule a las entidades de microfinanzas?
1 Sí
2 No
9 No sabe, no responde
11¿Conoce el anteproyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB?
Si la respuesta a esta pregunta es No, pasar a la pregunta 11.1 y terminar la encuesta.
1 Sí
2 No
9 No sabe, no responde
11.1¿Por qué?Terminar la encuesta.
12¿Está de acuerdo con la clasificación de entidades de microfinanzas que contiene el anteproyecto de ley (Microfinanzas de Ahorro y Crédito; Microfinanciera de In-versión y Crédito y Entes de Microfinanzas sin fines de Lucro)?
1 Sí
2 No
9No sabe, no responde
13 ¿Qué sugerencias haría para mejorar el anteproyecto de ley?
14 ¿El anteproyecto es atractivo para que las entidades que, están funcionando ac-tualmente, se motiven para acogerse a la misma?
1 Sí
2 No
9 No sabe, no responde
15 ¿Qué probabilidad de ser aprobada por el Congreso de la República le otorga a la Ley de Entidades de Microfinanzas?
1 Mucha
2 Poca
3 Ninguna
9 No sabe, no responde
Cuestionario utilizado en la encuesta
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Preguntas relacionadas con el desempeño de las microfinanzas en Guatemala y pun-tos de vista sobre la emisión de una ley que regule las operaciones de esta actividad.
• ¿Cuáles son los aspectos necesarios para fortalecer la estructura institucional de las microfinanzas en Guatemala?
• ¿Cuáles son los montos que manejan las entidades de microfinanzas en sus opera-ciones crediticias y cuáles son las tasas de interés que aplican?
• Aparte del microcrédito, ¿qué otros servicios financieros ofrecen o son demanda-dos por parte de los usuarios de este sector?
• ¿Cómo beneficiaría al marco institucional de las microfinanzas la existencia de una política dirigida específicamente hacia este sector financiero?
• ¿Cuáles han sido los obstáculos que se han identificado en el proceso de aproba-ción de una ley de microfinanzas?
• ¿Cuál es la percepción de las entidades de microfinanzas en cuanto a la ausencia de una normativa que regule sus funciones y les permita trabajar de una mejor forma?
• ¿Cómo se beneficiarían los usuarios de las microfinanzas con una política y una ley que regule esas actividades?
• A su criterio en las políticas públicas del área económica, ¿se toman en cuenta los beneficios para la actividad que desarrollan las entidades de microfinanzas?
• En caso afirmativo a la pregunta anterior, ¿cuáles políticas públicas consideran el desempeño de las microfinanzas?
• En términos generales ¿cuál es su opinión sobre el contenido del proyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro, aprobado por la Junta Monetaria?
• ¿Qué elementos debería considerar la normativa de las microfinanzas en proyecto para mejorar su impacto en la economía rural?
Lista de funcionarios clave (ejecutivos involucrados en las microfinanzas), con quie-nes se sostuvieron entrevistas personales en torno al proyecto de ley de microfinan-zas.
1. Lic. Fabián Pira Arrivillaga, Presidente de REDIMIF y de CONAMIF
2. Lic. Carlos E. Herrera, Gerente General de Génesis Empresarial
3. Lic. Edgar Búcaro R., Microfinance Consulting, Especialista en microfinanzas y exge-rente en varios entes de microcrédito.
4. Lic. Daniel Ruíz Arrivillaga, Director Ejecutivo de REDIMIF
Anexo 2. Cuestionario utilizado en las entrevistas y lista de funcionarios consultados
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Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto re-gular lo relativo a la constitución, autorización, fusión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspensión y li-quidación de las Microfinancieras de Ahorro y Crédito y de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo atinente al registro, administración de riesgos, envío y di-vulgación de información y cancelación y liquidación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro.
Artículo 2. Denominación. Para los efectos de la pre-sente ley, la denominación “entidades de microfinanzas” comprende a las Microfinancieras de Ahorro y Crédito y a las Microfinancieras de Inversión y Crédito, y la denomi-nación “Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro” com-prende a las sociedades mutualistas, asociaciones comu-nitarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones no gubernamentales, entre otras.
Artículo 3. Definiciones. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
Microfinanciera de Ahorro y Crédito: aquélla que otorga financiamiento a través de microcrédito, ofrece otros pro-ductos y servicios financieros y capta recursos del público en forma de depósitos de ahorro y a plazo, así como por medio de emisión de deuda.
Microfinanciera de Inversión y Crédito: aquélla que otor-ga financiamiento a través de microcrédito, ofrece otros productos y servicios financieros y capta recursos del pú-blico por medio de emisión de deuda.
Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro: aquellos Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro que otorgan micro-crédito, ofrecen otros productos y servicios financieros y no pueden captar depósitos de terceros ni emitir deuda.
Artículo 4. Régimen legal. Las entidades de microfinan-zas se regirán por la presente ley, la Ley de Bancos y Gru-pos Financieros, la Ley de Supervisión Financiera, la Ley Contra el Lavado de Dinero u Otros Activos, la Ley para Prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo, por las disposiciones emitidas por la Junta Monetaria y la Su-
perintendencia de Bancos y, en las materias no previstas en estas leyes, se sujetarán a la legislación general de la República, en lo que les fuese aplicable.
Los actos administrativos y resoluciones que dicten, tanto la Junta Monetaria como la Superintendencia de Bancos en aplicación de las leyes y disposiciones aquí indicadas, observando el debido proceso, serán de acción ejecutiva y aplicación inmediata.
En el caso de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lu-cro, éstos se regirán, en su orden, por el instrumento legal que dio origen a su creación, por sus estatutos, por sus re-glamentos y, en lo aplicable, por las disposiciones de esta ley y la legislación general de la República de Guatemala.
TÍTULO IIENTIDADES DE MICROFINANZASCAPÍTULO I CONSTITUCIÓN Y AUTORIZACIÓN
Artículo 5. Constitución. Las entidades de microfinanzas deberán constituirse como sociedades anónimas, su capi-tal estará dividido y representando por acciones nomina-tivas, de acuerdo a lo establecido en la presente ley y en la legislación general de la República.
Artículo 12. Participación de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro en el capital de entidades de microfinan-zas. Las sociedades mutualistas, las asociaciones comuni-tarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones privadas de desarrollo, entre otras, podrán participar como accionistas en el capital de las entidades de micro-finanzas, para lo cual deberán cumplir con los requisitos establecidos en el reglamento que para el efecto emita la Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos. Los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro a que se refiere este artículo podrán destinar parte de sus dividen-dos, utilidades, excedentes y patrimonio para adquirir una participación en el capital accionario de las entidades de microfinanzas.
Anexo 3. Artículos del Anteproyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, contenida en la Resolución JM-9-2013, de fecha 16 de enero de 2013, citados y analizados en el Estudio “Propuesta para el fortalecimiento institucional de las Microfinanzas en Guatemala.
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Artículo 13. Transformación. Las Microfinancieras de In-versión y Crédito podrán transformarse en Microfinan-cieras de Ahorro y Crédito, previa autorización de Junta Monetaria. No podrá otorgarse dicha autorización sin dic-tamen previo de la Superintendencia de Bancos.
La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará el presente artículo.
CAPÍTULO II CAPITAL
Artículo 14. Capital pagado mínimo inicial. El monto mínimo de capital pagado inicial de las entidades de mi-crofinanzas que se constituyan será de acuerdo con los montos siguientes:
a. Para Microfinancieras de Ahorro y Crédito, cinco mi-llones de dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales; y
b. Para Microfinancieras de Inversión y Crédito, un mi-llón ochocientos mil dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales.
El monto mínimo de capital pagado inicial de dichas enti-dades deberá ser cubierto en moneda nacional o en mo-neda o en moneda extranjera; en este último caso, por su equivalente en quetzales, y depositarse en un banco del sistema financiero nacional a la orden de la nueva enti-dad.
El monto mínimo de capital pagado inicial será revisado anualmente y fijado por la Superintendencia de Bancos, con base en el mecanismo aprobado por la Junta Mone-taria. Dicho mecanismo podrá ser modificado siguiendo el mismo procedimiento.
El monto mínimo de capital pagado inicial que se deter-mine, de conformidad con el mecanismo que apruebe la Junta Monetaria, no podrá ser menor al indicado en el presente artículo o al que haya resultado de la aplicación de dicho mecanismo para el año anterior.
Artículo 15. Aumento de capital. Las entidades de microfi-nanzas podrán aumentar su capital autorizado, el cual no requerirá autorización de la Junta Monetaria; sin embar-go, deberán informarlo a la Superintendencia de Bancos
dentro de los cinco días siguientes de haber dispuesto di-cho aumento. Todo pago correspondiente a un aumento de capital debe realizarse totalmente en efectivo.
Artículo 16. Adquisición de acciones. Las personas que adquieran directa o indirectamente una participación igual o mayor al cinco por ciento del capital pagado de una entidad de microfinanzas, deberán contar con la au-torización de la Superintendencia de Bancos, quien veri-ficará el cumplimiento de los requisitos para accionistas de nuevas entidades. De igual manera se procederá en el caso de aquellos accionistas que aumenten el monto de su participación accionaria y con ello alcancen el porcen-taje indicado. Si no se cuenta con la autorización respecti-va, la entidad no los podrá admitir como accionistas o, en su caso, no podrá inscribir ni reconocer su participación en acciones por el excedente del porcentaje indicado. La Junta Monetaria reglamentará lo establecido en el pre-sente artículo.
Las entidades de microfinanzas deberán presentar en el mes de enero de cada año a la Superintendencia de Bancos, la información que contenga la integración de sus accionistas, así como el monto y porcentajes de par-ticipación de cada uno en el capital social de las mismas, referido al treinta y uno de diciembre del año anterior, sin perjuicio de que ésta, en cualquier momento, requiera dicha información a la fecha que lo estime conveniente.
Los nombres de los integrantes de las juntas directivas u órganos de administración y gerencias de las entidades de microfinanzas deberán ser publicados por éstas, en medios de divulgación disponibles al público en general.
CAPÍTULO III ADMINISTRACIÓN
Artículo 21. Integración a grupos financieros. Las entida-des de microfinanzas podrán formar parte de un grupo financiero, conforme lo establece la Ley de Bancos y Gru-pos Financieros.
CAPÍTULO V PROHIBICIONES
Artículo 26. Prohibiciones. A las entidades de microfi-nanzas les está prohibido:
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a. Recibir depósitos monetarios;
b. Recibir depósitos con opción de inversiones financie-ras;
c. Comprar y vender títulos valores por cuenta ajena;
d. Realizar operaciones que impliquen financiamiento para fines de especulación, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 342 del Código Penal.
e. Conceder financiamiento para pagar, directa o indi-rectamente, total o parcialmente, la suscripción de sus propias acciones;
f. Admitir en garantía o adquirir sus propias acciones;
g. Adquirir o conservar la propiedad de bienes inmue-bles o muebles que no sean necesarios para el uso de la entidad, excepto cuando les sean adjudicados activos extraordinarios, de conformidad con la pre-sente ley;
h. Transferir por cualquier título, los bienes o valores de la misma entidad a sus accionistas, directores, funcionarios y empleados, así como a las personas individuales o jurídicas vinculadas a dichas personas. Se exceptúan únicamente los bonos y títulos valores emitidos por la propia entidad cuando sean adquiri-dos en las mismas condiciones ofrecidas al público y las acciones cuando sean compradas en las mismas condiciones que se otorgan a otros accionistas;
i. Simular operaciones financieras y de prestación de servicios; y
j. Realizar operaciones incompatibles con esta ley, su reglamentación, otras leyes aplicables o su escritura social.
CAPÍTULO VI LÍMITES
Artículo 27. Concentración de inversiones. Las entida-des de microfinanzas, con excepción de las operaciones financieras que pueden realizar sin limitación alguna con el Banco de Guatemala y con el Ministerio de Finanzas Públicas, no podrán efectuar operaciones que impliquen financiamiento directo o indirecto de cualquier natu-raleza, sin importar la forma jurídica que adopten, tales
como, pero no circunscrito a bonos, pagarés, obligacio-nes y/o créditos que en conjunto excedan los porcentajes siguientes:
a. Uno por ciento del patrimonio computable, como límite global, con sus accionistas, administradores o gerentes, o con personas individuales o jurídicas vin-culadas a las indicadas anteriormente, por relaciones de propiedad, administración o de cualquier otro ín-dole.
b. Tres por ciento del patrimonio computable, como lí-mite global, con las Microfinancieras de Inversión y Crédito, sociedades mutualistas, asociaciones comu-nitarias de desarrollo, empresas comunitarias asocia-tivas, organizaciones no gubernamentales y organi-zaciones privadas de desarrollo.
c. El porcentaje máximo, respecto del patrimonio com-putable, que establezca la Junta Monetaria en el re-glamento que emita para el efecto, en una sola insti-tución bancaria; y
d. El porcentaje máximo del patrimonio computable para microcréditos otorgados a una persona indivi-dual o jurídica será establecido de conformidad con el reglamento que emita la Junta Monetaria, a pro-puesta de la Superintendencia de Bancos.
Cuando las entidades excedan los límites establecidos en el presente artículo, deberán deducir de inmediato dicho exceso de su patrimonio computable, sin perjuicio de ser sancionadas de conformidad con la presente ley.
La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará lo establecido en el presente ar-tículo.
Artículo 28. Microcréditos de consumo y vivienda. Los microcréditos destinados a consumo y vivienda deberán ser otorgados conforme a los límites y porcentajes es-tablecidos en el reglamento que para el efecto emita la Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos.Artículo 29. Gastos de organización. Las entidades de microfinanzas podrán computar como gastos de organi-zación, hasta el cinco por ciento del capital pagado inicial. Tales gastos deben quedar amortizados dentro de un pe-ríodo no mayor de cinco años.
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Artículo 30. Distribución de dividendos. La Superinten-dencia de Bancos, observando el debido proceso, podrá limitar a las entidades de microfinanzas, la distribución de dividendos, bajo cualquier modalidad o forma que adopten tales dividendos, cuando a juicio de dicho órga-no y como medida prudencial sea necesario fortalecer la liquidez y/o la solvencia de la entidad respectiva. Dicha limitación no será aplicable a las acciones de voto limita-do con dividendos preferentes.
CAPÍTULO VIII ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS
Artículo 31. Concesión de financiamiento. Las entidades de microfinanzas, antes de conceder financiamiento, de-ben cerciorarse razonablemente que los solicitantes ten-gan la capacidad de generar flujos de fondos suficien-tes para atender el pago oportuno de sus obligaciones dentro del plazo del contrato. Asimismo, deberán hacer un seguimiento adecuado a la evolución de la capacidad de pago del deudor o deudores durante la vigencia del financiamiento.
Las entidades de microfinanzas exigirán a los solicitantes de financiamiento y a sus deudores, como mínimo, la in-formación que determine la Junta Monetaria mediante disposiciones de carácter general que dicte para el efec-to.
Artículo 32. Garantías. Los créditos que concedan las en-tidades de microfinanzas deberán estar respaldados por una adecuada garantía fiduciaria, hipotecaria, prendaria o una combinación de éstas u otras garantías mobiliarias, las que podrán ser mancomunadas solidarias.
Los créditos sujetos a garantía real no podrán exceder del setenta por ciento del valor de las garantías prenda-rias, ni del ochenta por ciento del valor de las garantías hipotecarias.
La Junta Monetaria reglamentará lo establecido en este artículo.
Artículo 33. Valuación de activos. Las entidades de mi-crofinanzas deben valuar sus activos, que impliquen ex-posiciones a riesgos. Adicionalmente, deben constituir contra los resultados del ejercicio, las reservas o provisio-nes suficientes, conforme la valuación realizada.
En caso de incumplimiento, la Superintendencia de Ban-cos podrán ordenar la reclasificación de los activos y la correspondiente constitución de reservas o provisiones, sin perjuicio de las sanciones que correspondan.
Cuando a juicio del Superintendente de Bancos, existan factores de riesgo que requieran la constitución de reser-vas o provisiones especiales adicionales a las indicadas en el primer párrafo del presente artículo, deberá ordenar, en cada caso, la constitución de las mismas con el fin de cubrir el riesgo en la medida necesaria.
La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará el presente artículo, conside-rando además el régimen de clasificación de activos y de reservas o provisiones, tomando en cuenta, entre otros, la capacidad de pago y el cumplimiento del deudor.
Artículo 34. Activos extraordinarios. Las entidades de microfinanzas que reciban bienes, derivado del incum-plimiento de las obligaciones crediticias de sus deudores, sea por convenio entre las partes o por adjudicación en virtud de acción judicial, deberán realizarlos conforme a las disposiciones que emita Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos.
Los activos que posean y los que adquieran de acuerdo con lo anterior se denominarán activos extraordinarios.
Artículo 35. Políticas para administración de riesgos. Las entidades de microfinanzas deberán elaborar e imple-mentar políticas, procesos integrales, y sistema de control interno que les permitan administrar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operacionales u otros a que estén expuestos. Asimismo, deben contar con polí-ticas, prácticas y procedimientos que les permitan tener un conocimiento adecuado de sus clientes, con el fin de que no sean utilizadas para efectuar operaciones ilícitas.
Las políticas a que se refiere este artículo así como los cambios que efectúen a las mismas deberán someterse a la aprobación de los órganos de administración de las entidades de microfinanzas, debiendo ser comunicados a la Superintendencia de Bancos en un plazo no mayor de diez días, contando a partir de la fecha de su aprobación.
Los auditores externos deberán informar a la Superinten-dencia de Bancos sobre el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.
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La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará lo establecido en el presente artículo.
CAPÍTULO VIII RÉGIMEN DE CONTABILIDAD Y DIVULGACIÓN DE IN-FORMACIÓN
Artículo 41. Calificación de riesgos. Las entidades de microfinanzas deberán obtener anualmente una califi-cación de riesgos otorgada por una empresa calificadora de riesgo especializada en microfinanzas, que aplique es-tándares internacionales, que observe las mejores prác-ticas y esté registrada en la Superintendencia de Bancos. El reporte de la calificación otorgada por la calificadora deberá ser enviado en forma escrita al ente supervisor y la calificación actualizada deberá ser publicada por la enti-dad calificada con la gradualidad que establezca la Junta Monetaria.
Lo establecido en el presente artículo será reglamentado por la Junta Monetaria, a propuesta de la Superintenden-cia de Bancos.
CAPÍTULO X CAPITAL Y RESERVAS
Artículo 43. Adecuación de capital. Las entidades de mi-crofinanzas deberán mantener permanente un monto mínimo de patrimonio en relación con su exposición a los riesgos de crédito, de mercado y otros riesgos, de acuer-do con las regulaciones de carácter general que, a pro-puesta de la Superintendencia de Bancos, emita la Junta Monetaria.
El monto mínimo del patrimonio requerido para la expo-sición a los riesgos indicados y las ponderaciones respec-tivas serán fijados por la Junta Monetaria, a solicitud de la Superintendencia de Bancos. Dicho monto no podrá ser menor al equivalente del diez por ciento de los activos y contingencias, ambos ponderados de acuerdo a su ries-go.
En todo caso, cualquier modificación a los montos míni-mos requeridos y a las ponderaciones de riesgo se apli-cará en forma gradual y será notificada con anticipación.
Artículo 44. Patrimonio computable. El patrimonio com-putable de una entidad de microfinanzas será la suma del capital primario más el capital complementario.
El capital complementario será aceptable como parte del patrimonio computable hasta por la suma del capital pri-mario.
El capital primario se integra por:
a. El capital pagado;
b. La reserva legal;
c. Las reservas de naturaleza permanente provenientes de utilidades retenidas; y
d. Otras aportaciones permanentes de capital.
El capital complementario se integra por:
a. Las ganancias del ejercicio;
b. Las ganancias de ejercicios anteriores;
c. El superávit por revaluación de activos, hasta el cin-cuenta por ciento del capital primario, el cual no se podrá distribuir hasta que se venda el artículo reva-luado;
d. Otras reservas de capital; y
e. Deuda subordinada contratada a plazo mayor de cin-co años, hasta el cincuenta por ciento del capital pri-mario. Para efectos del cómputo de la deuda subordi-nada dentro del capital complementario, durante los últimos cinco años para su vencimiento, se aplicará un factor de descuento acumulativo anual de veinte por ciento.
Las pérdidas acumuladas y las del ejercicio corriente, y las reservas específicas para activos determinados de dudo-sa recuperación, se deducirán, en primer término, del ca-pital complementario y, en caso de resultar insuficiente, del capital primario.
Artículo 45. Posición patrimonial. La posición patrimo-nial será la diferencia entre el patrimonio computable y el patrimonio requerido, debiendo mantenerse un patri-monio computable no menor a la suma del patrimonio requerido.
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Artículo 46. Deficiencia patrimonial. Cuando el patrimo-nio computable sea menor al patrimonio requerido exis-tirá deficiencia patrimonial, en cuyo caso deberá seguirse el procedimiento de regularización patrimonial conteni-do en esta ley.
CAPÍTULOS XII EXCLUSIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS
Artículo 54. Junta de Exclusión de Activos y Pasivos. La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, a más tardar al día siguiente de dispuesta la sus-pensión de operaciones de una entidad de microfinan-zas, deberá nombrar una Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, conformada por tres miembros, quienes esta-rán relevados, como cuerpo colegiado o individualmente considerados, a prestar garantía por su actuación.
Los miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasi-vos tienen todas las facultades legales para actuar judicial y extrajudicialmente dentro del ámbito de las atribucio-nes que les señala la ley. Tendrán, además, las facultades que se requieran para ejecutar los actos y celebrar los contratos que sean del giro de sus atribuciones.
Por ministerio de la ley y por razones de interés social, los derechos que incorporan las acciones de la entidad de que se trate quedan en suspenso y sus directores o ad-ministradores quedan separados de sus cargos; asimismo, quedan revocados los mandatos de toda clase que hayan sido otorgados en nombre de la entidad suspendida, en cuyo caso no será aplicable lo establecido en el artículo 1715 del Código Civil, Decreto-Ley 106.
La Junta de Exclusión de Activos y Pasivos dependerá fun-cionalmente del Superintendente de Bancos, y dará cuen-ta de sus actuaciones a la Junta Monetaria por medio de la Superintendencia de Bancos.
La Junta de Exclusión de Activos y Pasivos deberá llevar cuenta ordenada y comprobada de su gestión.
Los miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasi-vos de la entidad de que se trate, contra quienes se plan-teen procesos, juicios o demandas derivados de actos y decisiones adoptados de conformidad con la ley en el ejercicio de sus atribuciones, funciones u obligaciones,
tienen derecho a que el Banco de Guatemala cubra los gastos y costas que sean necesarios para su defensa.
Lo dispuesto en el párrafo que antecede se aplicará a aquellos miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos de la entidad de que se trate, aun cuando ya no se encuentren en el ejercicio de dichos cargos, siempre y cuando los procesos, juicios o demandas que se planteen deriven de actos y decisiones adoptados de conformidad con la ley en el ejercicio de las atribuciones, funciones u obligaciones que les correspondían.
Artículo 55. Representante legal. La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, a más tar-dar al día siguiente de dispuesta la suspensión de ope-raciones, deberá nombrar un representante legal de la entidad suspendida, quien estará investido de las faculta-des para representar judicial y extrajudicialmente a dicha entidad y no interferirá en las funciones y atribuciones de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos.
El representante legal además, tendrá las facultades si-guientes:
a. Comparecer en nombre y representación de la enti-dad suspendida a otorgar cartas de pago de créditos totalmente pagados previo a la suspensión, otorgar mandatos con representación para la conservación de activos, rescindir contratos, así como otorgar otros que sean necesarios para el ejercicio de sus faculta-des;
b. Ser el responsable de la guarda y custodia de los bienes y documentos que le entregue la Junta de Ex-clusión de Activos y Pasivos, hasta que el depositario nombrado en el proceso de quiebra tome posesión de los mismos. Para efecto de la conservación de di-chos bienes y documentos, la Junta Monetaria fijará la fuente de los recursos; y
c. Otras que le fije la Junta Monetaria.
El representante legal desempeñará el cargo bajo su es-tricta responsabilidad, debiendo rendir informe por es-crito de sus actuaciones a la Junta Monetaria, por medio de la Superintendencia de Bancos, cuando termine su gestión y cuando le sea requerido por dicho cuerpo co-legiado. Sus honorarios serán establecidos por la Junta Monetaria, quien fijará la fuente de los mismos y gozará de la protección legal en los términos a que se refiere el artículo 54 de la presente ley.
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Artículo 56. Facultades de la Junta de Exclusión de Ac-tivos y Pasivos. La Junta de Exclusión de Activos y Pasi-vos estará facultada para disponer la aplicación de cua-lesquiera o todas, sin orden determinado, de las medidas siguientes:
a. Determinar las pérdidas y cancelarlas con cargo a las reservas legales y otras reservas y, en su caso, con car-go a las cuentas de capital;
b. Disponer la exclusión de los activos en el balance de la entidad suspendida, en una o más de las formas si-guientes:
b.1) Por un importe equivalente o mayor al de los pasivos mencionados en el
subinciso c.1) de este artículo, y la transmisión de tales ac-tivos a un fideicomiso administrado por la entidad elegi-da por la Superintendencia de Bancos;
b.2) Por un importe equivalente al de los pasivos mencio-nados en el subinciso
c.1) de este artículo y la enajenación de estos activos, mediante procedimientos competitivos, a favor de una o varias entidades de microfinanzas o bancos, conforme la reglamentación correspondiente; o
b.3) Por un importe equivalente o mayor al de los pasivos mencionados en el
subinciso c.2) de este artículo y la enajenación de estos activos, mediante procedimientos competitivos, a favor de una entidad de microfinanzas o un banco, conforme la reglamentación correspondiente.
Los activos excluidos se tomarán de acuerdo con normas contables, a su valor en libros, neto de provisiones, reser-vas y cualquier otro ajuste que determine la Superinten-dencia de Bancos conforme a las normas y regulaciones prudenciales existentes;
c. Excluir los pasivos en el balance de la entidad suspen-dida, en una de las formas siguientes:
c.1) Excluir los depósitos e inversiones hasta por el monto cubierto por el
Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas y los pasivos laborales.
En caso el valor estimado de los activos mencionados en los subincisos b.1) y b.2) de este artículo así lo permita, se excluirán el resto de los depósitos e inversiones, y los importes debitados de cuentas de depósitos o importes recibidos, en ambos casos para la adquisición de giros del exterior o para transferencias de fondos, siempre que di-chas operaciones no hayan sido liquidadas al momento de la suspensión de operaciones.
Para efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, establecerá el procedimiento para determinar el monto máximo a excluir.
La entidad que asuma las obligaciones que corresponda, resultado de la exclusión a que se refiere este subinciso c.1), deberá documentar la sustitución a favor del acree-dor según las condiciones que se pacten.
c.2) Excluir el total de pasivos de la entidad suspendida. La entidad que asuma las obligaciones que corresponda, resultado de la exclusión a que se refiere este subinciso c.2), deberá documentar la sustitución a favor del acree-dor según las condiciones que se pacten.
d. Transferir a favor de una o varias entidades de micro-finanzas o bancos, conforme la reglamentación co-rrespondiente, los pasivos indicados en el subinciso c.1), quienes recibirán como contrapartida un monto equivalente a tales pasivos en:
d.1) Certificados de participación que para el efecto emita el fideicomiso a que se refiere el subinciso b.1) de este artículo, neto de los costos de transacción autorizados por la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos; o
d.2) Activos de la entidad suspendida.
e. Transferir a favor de una o varias entidades financie-ras especializadas o bancos, conforme la reglamen-tación correspondiente, los pasivos indicados en el subinciso c.2), quienes recibirán como contrapartida a tales pasivos la totalidad de activos de la entidad suspendida.
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Para realizar las transferencias a que se refieren los incisos d) y e) anteriores, no se requiere el consentimiento del deudor, acreedor o cualquier otro titular.
La Junta Monetaria reglamentará lo establecido en el presente capítulo a propuesta de la Superintendencia de Bancos.
Artículo 57. Derechos de los acreedores. Los procesos ini-ciados y las medidas cautelares decretadas, que tiendan a afectar los activos excluidos, cuya transferencia hubiese sido dispuesta por la Junta de Exclusión de Activos y Pasi-vos conforme a esta ley, quedarán en suspenso.
Artículo 58. Participación del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinan-zas. El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionis-tas en Entidades de Microfinanzas podrá, a requerimien-to de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, realizar aportes, aun sin contraprestación, al Fideicomiso a que se refiere el artículo 56 de la presente ley. Adicionalmente, el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas podrá comprar a valor facial, los certificados de participación en el fideicomiso a que se refiere el artículo 56 de esta ley, asimismo podrá cele-brar contratos de compra venta sobre parte o la totalidad de dichos certificados.
En ningún caso el total de las erogaciones que efectúe el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas podrá superar el monto de los depósitos de la entidad suspendida, cubiertos por la garantía de dicho fondo.
El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, a requerimiento de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, deberá restituir en efectivo o con otros activos líquidos a la entidad de microfinanzas o banco adquirente, los activos que éste, por causas debidamente justificadas, devuelva a la enti-dad suspendida. La entidad adquirente dispondrá de un plazo de sesenta días, contado a partir de la fecha de la enajenación, para devolver los activos enajenados a la en-tidad suspendida, a su valor en libros o al de enajenación, el que resulte menor.
Cuando se trate de la enajenación a que se refiere el su-binciso b.2) del artículo 56 de la presente ley, el valor de dicha devolución no podrá exceder el veinte por ciento del monto de los activos de que se trate o el setenta y cinco por ciento del monto de los depósitos e inversiones garantizados asumidos, el que fuere menor.
En el caso de la enajenación a que se refiere el subinciso b.3) del artículo 56, el valor de dicha devolución no podrá exceder el treinta por ciento del monto de los activos de que se trate o el cien por ciento del monto de los depó-sitos e inversiones garantizados asumidos, el que fuere menor.
Artículo 59. De la operación del fideicomiso. Cuando la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos de la entidad sus-pendida haya cesado en sus funciones y atribuciones, el Banco de Guatemala, como administrador de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, y en su calidad de fidei-comitente especial en el fideicomiso a que se refiere el subinciso b.1) del artículo 56 de esta ley, estará faculta-do para otorgar, juntamente con el fiduciario, los instru-mentos necesarios para aclarar, ampliar o modificar los instrumentos atinentes a la transmisión de los activos al fideicomiso mencionado, hasta la terminación del mismo.
Artículo 60. Suspensión definitiva de operaciones. La Jun-ta de Exclusión de Activos y Pasivos, dentro de los cinco días de concluida la transferencia de activos y pasivos a que se refiere el artículo 56 de esta ley, rendirá informe por escrito a la Junta Monetaria sobre el resultado de su gestión.
En igual plazo, la Junta Monetaria, a petición de la Super-intendencia de Bancos, deberá revocar la autorización para operar de la entidad de microfinanzas de que se tra-te.
Artículo 61. Declaratoria de quiebra. La Junta Monetaria, dentro del plazo de quince días de recibido el informe a que se refiere el artículo 60, instruirá a la Superintenden-cia de Bancos para que solicite a un Juzgado de Primera Instancia del Ramo Civil, la declaratoria de quiebra de la entidad suspendida de que se trate.
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El juzgado que conozca de tal solicitud deberá resolver la declaratoria de quiebra a que se refiere el párrafo an-terior, dentro del plazo de cinco días contado a partir del día en que reciba dicha solicitud.
Para los efectos de la indicada declaratoria de quiebra, el juzgado tornará como base el balance proporcionado por la Superintendencia de Bancos, que resulte después de efectuarse la exclusión, transmisión o enajenación de activos y pasivos.
Artículo 62. Saldo de la operación del fideicomiso. Cual-quier saldo o remanente de valor que quedare en el fidei-comiso a que hace referencia el subinciso b.1) del artículo 56 de esta ley, una vez pagados todos los certificados de participación en el mismo, se trasladará al Fondo de Ga-rantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, hasta por el monto aportado por éste al fideicomiso indicado; si queda algún remanente se trasla-dará a la liquidación judicial.
En el caso de la enajenación de activos a que se refieren los subincisos b.2) y b.3) del artículo 56, cualquier saldo o remanente de valor que quedare en la entidad suspen-dida, luego de la devolución a que se refiere el artículo 58, se trasladará al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, hasta por el monto restituido a la entidad de microfinanzas o banco adquirente; si queda algún remanente se trasladará a la liquidación judicial.
Artículo 63. Exención. La transmisión o enajenación de activos, la transferencia de pasivos y la devolución de ac-tivos que se realicen con base en los artículos 56 y 58 de la presente ley; así como, la enajenación que efectúe el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas para liquidar los activos que provengan de la exclusión de activos y pasivos, estarán exentas del pago del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos. Asimismo, estarán exentas del Impuesto Sobre la Renta, las rentas que obtengan los fideicomisos que se constituyan de conformidad con el subinciso b.1) del artículo 56 citado.
CAPÍTULO XIII FONDO DE GARANTÍA PARA DEPOSITANTES E INVER-SIONISTAS EN ENTIDADES DE MICROFINANZAS
Artículo 64. Creación y objeto. Se crea el Fondo de Ga-rantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, con el objeto de garantizar al depositante e inversionista de dichas entidades la recuperación de sus depósitos o inversiones, en los términos a que se refiere el presente capítulo.
Artículo 65. Fuentes de financiamiento. Las fuentes de financiamiento del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas estarán constituidas por:
a. Las cuotas que obligatoriamente deberán aportar las entidades de microfinanzas, de conformidad con el artículo 67 de esta ley;
b. Los rendimientos de las inversiones de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversio-nistas en Entidades de Microfinanzas, multas e inte-reses;
c. Los recursos en efectivo que se obtengan en virtud del proceso de liquidación de la entidad de que se trate, con motivo de la subrogación de derechos a que se refiere el artículo 70 de la presente ley;
d. Los recursos en efectivo que se obtengan de la ven-ta de los activos que le hubieren sido adjudicados al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, en virtud del proceso de liquidación de la entidad de que se trate, con mo-tivo de la subrogación de derechos a que se refiere el artículo 70 de la presente ley. Queda entendido que los indicados activos que le sean adjudicados en pago al Fondo de Garantía para Depositantes e Inver-sionistas en Entidades de Microfinanzas no constitui-rán fuente de financiamiento del mismo, en tanto no sean vendidos y los recursos en efectivo producto de la venta hayan sido percibidos,
e. Los aportes del Estado, para fortalecer la posición fi-nanciera de dicho fondo de garantía o para que éste pueda cumplir las obligaciones a que se refiere el artículo 66, a requerimiento del Banco de Guatema-la, como administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Micro-
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finanzas, previo dictamen conjunto que emita la Su-perintendencia de Bancos y el Banco de Guatemala; y
f. Otras fuentes que incrementen los recursos del Fon-do de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas.
Los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas serán inem-bargables, no tendrán carácter devolutivo y sólo podrán ser aplicados para las finalidades previstas en esta ley.
Artículo 66. Cobertura. El Fondo de Garantía para Depo-sitantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas cubrirá hasta un monto de veinte mil quetzales, o su equi-valente en moneda extranjera, por persona individual o jurídica que tenga depósitos o inversiones constituidos en entidades de microfinanzas. Para tal efecto se exclui-rán los intereses pendientes de capitalización, y las cuen-tas mancomunadas se entenderán abiertas por una sola persona, individual o jurídica, excepto en aquéllas en las que uno de los titulares sea diferente, en cuyo caso las mismas estarán cubiertas en los términos de este capítu-lo.
El monto de cobertura deberá ser modificado por la Jun-ta Monetaria cuando el porcentaje de cuentas de depó-sitos e inversiones, cuyos saldos sean menores o iguales al monto de cobertura vigente, se sitúe por debajo del noventa por ciento del total de cuentas de depósitos e inversiones en las entidades de microfinanzas. Para el efecto, la Superintendencia de Bancos verificará los ex-tremos anteriores y, al darse el caso señalado, presentará a la Junta Monetaria la propuesta de revisión del monto de cobertura, que permita que éste cubra totalmente a no menos del noventa por ciento de las referidas cuentas e inversiones.
Si el depositante o inversionista es al mismo tiempo pres-tatario de las entidades de microfinanzas, se deberán compensar ambos saldos únicamente por las cantidades que sean líquidas, exigibles y de plazo vencido. De la mis-ma manera, en el caso de cuentas de depósitos e inver-siones abiertas en forma mancomunada, si alguno de los depositantes o inversionistas es al mismo tiempo presta-tario de la entidad, se deberán compensar los saldos en la proporción que le corresponda al deudor. En ambos
casos, si después de realizar la compensación de mérito existiere saldo a favor del depositante o inversionista, di-cho saldo será restituido hasta por el monto máximo de cobertura a que se refiere el presente artículo.
No se incluyen en la cobertura a que se refiere el presente artículo los depósitos e inversiones siguientes:
a. Los de las personas individuales o jurídicas vincula-das con la entidad de que se trate; y
b. Los de los accionistas con participación mayor al uno por ciento del capital, miembros del consejo de ad-ministración, gerentes, subgerentes, representantes legales y demás funcionarios de la entidad respecti-va.
Artículo 67. Cuotas al Fondo de Garantía. Las cuotas que cada entidad de microfinanzas debe aportar mensual-mente al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversio-nistas en Entidades de Microfinanzas, se integran por los componentes siguientes:
a. Un componente fijo, equivalente a una doceava par-te del dos por millar del promedio mensual de la to-talidad de los depósitos e inversiones que registren tales entidades, durante el mes inmediato anterior; y
b. Un componente variable, equivalente a una doceava parte de hasta el dos por millar del promedio men-sual de la totalidad de los depósitos e inversiones que registren tales entidades, durante el mes inmediato anterior. La Junta Monetaria, a propuesta de la Super-intendencia de Bancos y con el voto favorable de las tres cuartas partes de los miembros que la integran, determinará las tasas a aplicar, así como el mecanis-mo mediante el cual se calculará la cuota que corres-ponderá pagar a cada entidad, con base a criterios de riesgo.
Para el cálculo de las cuotas a que se refiere el presente artículo, se tomará como base la información que la Su-perintendencia de Bancos requerirá a cada entidad.
Para el pago de las cuotas de referencia, el Banco de Gua-temala queda autorizado para que dentro de los primeros cinco días del mes siguiente al que corresponda la infor-mación, debite las cuentas de depósito que cada entidad mantiene para efectos de la reserva de liquidez.
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Cuando una entidad no proporcione la información ne-cesaria para el cálculo de la cuota, el Banco de Guatemala debitará la cuenta respectiva con base en la última infor-mación proporcionada por la entidad, sin perjuicio de efectuar los ajustes pertinentes cuando se complete la información requerida.
Artículo 68. Suspensión de las cuotas al Fondo de Garan-tía. La obligación de las entidades de microfinanzas de aportar las cuotas al Fondo de Garantía para Depositan-tes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas cesará, para cada entidad, cuando el saldo de dicho aporte alcan-ce el cinco por ciento de la totalidad de los depósitos e in-versiones. Para el efecto, el fondo de garantía deberá lle-var un registro de las cuotas de cada entidad participante.
Si por cualquier circunstancia los recursos aportados al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas por la entidad de que se trate se situaran por debajo del porcentaje señalado, dicha en-tidad deberá reiniciar el pago de sus cuotas hasta alcan-zar el porcentaje mencionado.
Artículo 69. Administración del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfi-nanzas. Los recursos del Fondo de Garantía para Depo-sitantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas serán administrados por el Banco de Guatemala.
Artículo 70. Procedimiento de pago. El Banco de Guate-mala, en su calidad de administrador de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, a requerimiento de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, y en los términos que ésta le indique, procederá a realizar los desembolsos que sean necesarios para hacer efectiva la cobertura de los depósitos e inversiones a que se refiere el presente capítulo. Dicha Junta podrá solicitar al Banco de Guate-mala que, en su calidad de administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, efectúe pagos a los depositantes e in-versionistas de la entidad de que se trate.
El depositante e inversionista que sea beneficiado por la mencionada cobertura, por ministerio de la ley, subroga sus derechos a favor del Fondo de Garantía para Deposi-tantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas por la suma que le haya sido pagada.
El pago que haga el Banco de Guatemala a los depositan-tes e inversionistas, en su calidad de administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, con motivo de la aplicación de este capítulo, es sin perjuicio de los derechos de los mismos de exigir a la entidad correspondiente, la restitu-ción del saldo de sus depósitos e inversiones no cubiertos por dicho fondo de garantía.
El Banco de Guatemala, como administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entida-des de Microfinanzas, queda autorizado para contratar los servicios de los bancos o de las entidades de microfinan-zas que considere conveniente, para realizar los pagos co-rrespondientes, así como para reconocer las comisiones u honorarios por los servicios de que se trate, con cargo al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas.
Artículo 71. Inversión. El Banco de Guatemala, en su cali-dad de administrador del Fondo de Garantía para Depo-sitantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, debe invertir los recursos de dicho fondo de garantía en instrumentos financieros expresados en moneda nacio-nal o extranjera, conforme sanos y prudentes criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, que aseguren una ade-cuada diversificación de las inversiones.
Se prohíbe al Banco de Guatemala invertir los recursos obtenidos por el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas en instru-mentos de inversión a cargo de las entidades que contri-buyan a éste. La política de inversión de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas deberá ser aprobada por la Junta Monetaria, a propuesta del Banco de Guatemala.
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Artículo 72. Supervisión. El Fondo de Garantía para De-positantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas estará sujeto a la vigilancia e inspección de la Superinten-dencia de Bancos.
Artículo 73. Informes y divulgación. El Banco de Guate-mala trimestralmente deberá presentar a la Junta Mone-taria un informe de las operaciones del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Micro-finanzas del trimestre anterior.
Las entidades de microfinanzas están obligadas a infor-mar a todas las personas con las que realicen operaciones de captación, que la cobertura a que se contrae esta ley es aplicable a los depósitos e inversiones, hasta por el mon-to de cobertura correspondiente, por persona individual o jurídica.
Artículo 74. Disposiciones reglamentarias. La Junta Mo-netaria emitirá las disposiciones reglamentarias para el cumplimiento de lo establecido en este capítulo.
CAPÍTULO XIV SANCIONES
Artículo 75. Infracciones. Las infracciones que cometan las entidades de microfinanzas a cualquier disposición de la presente ley y otras que le sean aplicables, a las disposi-ciones que emita la Junta Monetaria, a su escritura consti-tutiva, a reglamentos o estatutos, a ordenes administrati-vas o disposiciones de la Superintendencia de Bancos, así como la presentación de informaciones, declaraciones o documentos falsos o fraudulentos, obstrucción o limita-ción a la supervisión de la Superintendencia de Bancos, y cuando realicen o registren operaciones para eludir la reserva de liquidez o que conlleven el incumplimiento de requerimientos patrimoniales, serán sancionados por el órgano supervisor, con la observancia de los principios del debido proceso y del derecho de defensa.
Artículo 76. Sanciones. Las infracciones a que se refiere el artículo anterior se sancionarán de la manera siguiente:
• En la primera infracción, una sanción pecuniaria de quinientas a cuarenta mil unidades de multa de acuerdo con la gravedad de la infracción;
• En la segunda infracción sobre un hecho de la mis-ma naturaleza del hecho ya sancionado, una sanción igual al doble de unidades de multa impuesta en la primera infracción; y
• En la tercera y siguientes infracciones sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, una sanción igual al doble de unidades de multa de la úl-tima sanción impuesta.
La imposición de las sanciones anteriores es sin perjuicio de que la Superintendencia de Bancos pueda adoptar cualquiera de las medidas preventivas que, a su juicio, sean necesarias para el reajuste de las operaciones a los límites y condiciones señalados en las disposiciones lega-les.
Los ingresos por multas impuestas conforme este artículo incrementarán el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas.
El valor de cada “unidad de multa” será de un dólar de los Estados Unidos de América, o su equivalente en quet-zales al tipo de cambio de referencia establecido por el Banco de Guatemala, vigente a la fecha de la imposición de la sanción.
La Junta Monetaria reglamentará lo referente a la clasi-ficación de la gravedad de las infracciones y al ciclo de recurrencia de las mismas, para los efectos de lo previsto en el presente artículo, así como el número de unidades de multa que serán aplicadas según la gravedad de la in-fracción.
Artículo 77. Otras medidas. Los miembros del consejo de administración, el gerente general, gerente, subgerentes, representantes legales, mandatarios, auditores y demás ejecutivos que resulten responsables de infracciones que afecten la situación financiera, pongan en peligro la solvencia, liquidez o reputación de sus respectivas en-
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tidades, que tiendan a ocultar información, distorsionar las cifras de los estados financieros de las entidades de microfinanzas, o eviten que se conozcan aspectos de las mismas o que afecten intereses de terceras personas, sin perjuicio de plantear las acciones legales que correspon-dan, serán sancionados, con observancia de los principios del debido proceso y del derecho de defensa, a requeri-miento de la Superintendencia de Bancos, por el consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, de la entidad de que se trate, de la manera siguiente:
a. En la primera infracción, apercibimiento por escrito;
b. En la segunda infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá inhabi-litarles por un mes para ejercer sus funciones en la entidad;
c. En la tercera infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá inhabili-tarles por seis meses para ejercer sus funciones en la entidad; y
d. En la cuarta infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá remo-verlo de su cargo.
No obstante lo anterior, si la gravedad de la falta cometi-da lo amerita, el Superintendente de Bancos podrá reque-rir al consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, para que remueva inmediatamente a las personas a que se refiere este artículo.
Sobre las sanciones impuestas por parte del consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, se deberá informar a la Superintendencia de Bancos dentro del plazo de tres días contado a partir de la notificación al sancionado.
CAPÍTULO XV SUPERVISIÓN
Artículo 78. Órgano supervisor. La Superintendencia de Bancos ejercerá la vigilancia e inspección de las entidades de microfinanzas.
TÍTULO III ENTES DE MICROFINANZAS SIN FINES DE LUCRO CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 81. Registro. Los entes a que se refiere al artículo 4 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros, que otorguen microcrédito, para su financiamiento, su desarrollo o for-talecimiento, podrán optar a programas que implemente el Ministerio de Economía o la dependencia que para el efecto designe dicho Ministerio, quien deberá llevar el re-gistro correspondiente de tales entes. La información que se genere en el referido registro servirá de base para la mejor formulación de esos programas.
Artículo 82. Reglamento. El Ministerio de Economía emi-tirá las disposiciones que estime pertinentes para el ade-cuado cumplimiento del presente título, las cuales debe-rán incluir, entre otros aspectos, lo relativo a las funciones del Registro, a los requisitos que deben cumplir los entes a que se refiere el artículo 81 para su registro y cancela-ción, así como al régimen sancionatorio aplicable a las mismas.
Artículo 83. Administración de riesgos. Los Entes de Mi-crofinanzas sin Fines de Lucro deberán establecer los me-canismos para una adecuada administración de riesgos, de la cual, el consejo de administración o junta directiva, u órgano de administración o dirección equivalente, será responsable.
Artículo 84. Envío y divulgación de información. Los En-tes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, que otorguen mi-crocrédito, deberán proporcionar la información periódi-ca u ocasional que les requiera el Ministerio de Economía, en el plazo, medio y forma que establezca dicho Ministe-rio; asimismo, divulgarán al público información suficien-te sobre sus actividades, la cual debe ser precisa, correcta y oportuna, conforme a las instrucciones generales que les comunique tal Ministerio.
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