I NS T I T U T O P OL I T ECN I CO N A C I O N A L E S CU E L AS U PE R I O R D E I N G E N I E R I A Y A R Q U I T E C T U R A UNIDAD

ZACATENCO

ANLISIS DE LA LEY DE OBRAS PBLICAS Y SERVICIOSRELACIONADOS CON LAS MISMAS, APLICACIN EN ELPROCEDIMIENTO DE CONTRATACIN POR LICITACINPBLICA DE LA PRESA BECERRA C, EN EL DISTRITOFEDERAL.

TESIS QUE PARA OBTENER EL TTULO DE:

INGENIERO CIVIL

PRESENTA:

AARN IVN LPEZ GUADARRAMA

ASESOR.

ING. ANTONIO SOLORIO AGUIRRE

MXICO, D. F., ABRIL DE 2007

A mi madre MarthaEl pilar de la familia, quien nos ha entregado su cario, apoyo y confianza; cuya fortaleza me alent a seguir adelante. Gracias madre por ser el mejor ejemplo que un hijo puede tener.

A mi hermano y hermanasDaniel, Alejandra, Roco, Lourdes, Martha y Adriana; por que siempre han estado conmigo, su apoyo y compaa son parte importante de mis logros.

A la memoria de mi padre y mi hermano Antonio

A los profesoresAgradezco la participacin compartida de los profesores: Ing. Antonio Solorio Aguirre eIng. Luis Fernando Castro Paredes, por su inters y la confianza depositada en m paraconcluir esta etapa de mi formacin.

Al personal del Sistema de Aguas de la Ciudad de MxicoGracias por el apoyo para la realizacin de este trabajo, una mencin especial alIng. Eduardo Jarero Cabrera por su colaboracin.

A mis amigosAquellos que me acompaaron en las buenas y malas, gracias por su apoyo incondicional.

INDICE

TEMA: ANLISIS DE LA LEY DE OBRA PBLICA Y SERVICIOS RELACIONADOSCON LAS MISMAS, APLICACIN EN EL PROCEDIMIENTO DECONTRATACIN POR LICITACIN PBLICA DE LA PRESA BECERRA C,EN EL DISTRITO FEDERAL.

PG. INTRODUCCIN I FUNDAMENTACIN II OBJETIVO V

CAPITULO I INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIN EN MXICO 1I.1 POLTICAS DEL CONSTRUCTOR 2I.2 CICLO ECONMICO 5

CAPITULO II ANTECEDENTES DE LA OBRA PBLICA EN MXICO Y MARCO LEGISLATIVO 8II.1 EL ESTADO CONTRATANTE 9II.2 ANTECEDENTES DE LA OBRA PBLICA 11II.3 LEGISLACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 14II.4 LEY DE OBRAS PBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS 23

CAPITULO III LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIN 30III.1 ACTIVIDADES PREVIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 31III.2 PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIN 35

CAPITULO IV LA LICITACIN PBLICA 40

IV.1 EL PROCEDIMIENTO DE LA LICITACIN 41

IV.2 ANLISIS, CLCULO E INTEGRACIN DE LOS PRECIOS UNITARIOS 49

CAPITULO V PROPUESTA DE LICITACIN PBLICA: DESAZOLVE DE LA PRESA BECERRA C 59

V.1 ANTECEDENTES PARTICULARES 60

V.2 SEGUIMIENTO DE LA LICITACIN Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 62

V.3 PROPUESTA DE LICITACIN PBLICA 71V.3.1 DOCUMENTACIN LEGAL 74V.3.2 PROPUESTA TCNICA 84V.3.3 PROPUESTA ECONMICA 109

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 146

BIBLIOGRAFA 155

IINTRODUCCIN

La diversidad de las polticas econmicas adoptadas en Per en los ltimos aos ha afectado

notoriamente el comportamiento de los sectores productivos, los periodos de crecimiento y contraccin de

los ciclos econmicos son repetitivos. La constante inestabilidad econmica ha generado que los

proyectos de inversin, tanto en el sector pblico como el privado se vean truncados afectando el proceso

de desarrollo de nuestro pas.

El Estado tiene la funcin de concretar los intereses del pas, para tal efecto dispone de la

Administraciones Pblicas (ministerios, municipalidades, programas, etc.) que se encargan de elaborar las

estrategias, planes y programas que permitan el desarrollo del pas, todo esto fundamentado en un

sistema de leyes que regula los recursos del aparato administrativo y las funciones de los servidores

pblicos, orientndolos a crear mecanismos para la correcta utilizacin de los recursos de la nacin. No

obstante la complejidad misma de la Administracin Pblica y los constantes cambios en los organismos

que la componen, han provocado que el seguimiento de los planes y programas de desarrollo de

infraestructura se pierdan, por lo que el mercado de construccin en la obra pblica se limita cada vez

ms. La reduccin en los programas de obras pblicas ha ocasionado que la competencia entre las

empresas sea cada vez mayor, esto se refleja en la cantidad de empresas que persiguen la adjudicacin

de un contrato de obra, ofreciendo propuestas que se encuentran al lmite de la solvencia, poniendo en

riesgo la correcta ejecucin de las obras y la propia liquidez de las empresas.

El instrumento legal a nivel nacional que regula todas las actividades relativas a obra pblica es la

Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, esta ley ha sido precedida por una gran cantidad de

ordenamientos que han evolucionado para establecer condiciones de transparencia, efectividad y

competitividad, entre las empresas interesadas en contratarse para la ejecucin de las obras y prestacin

de servicios afines.

Por lo expuesto anteriormente el presente trabajo est orientado a la preparacin de una

propuesta de licitacin basada en los principios y criterios de seleccin de mercado, aprovechando los

recursos propios, la capacidad y experiencia del personal de una empresa, para lograr la subsistencia y

crecimiento de la misma. En este trabajo se presenta como ejemplo un caso prctico de licitacin

correspondiente al desazolve de una presa de regulacin en el Distrito Federal.

II

La estructura de este trabajo consta de cinco captulos, su contenido permite conocer los aspectos

relevantes de la situacin actual del mercado, la legislacin aplicable, los procedimientos de contratacin

y la metodologa de preparacin de una proposicin para licitacin pblica.

En el Captulo I se presenta un anlisis de las premisas que se deben tener presentes para el

funcionamiento de una empresa, como son: los recursos disponibles, las alternativas de mercado y el

grado de competitividad. Incluye una breve descripcin del ciclo econmico y los efectos del mismo en la

industria de la construccin.

En el Captulo II se presenta una sinopsis de la legislacin de la Administracin Pblica que nos

permite conocer las funciones que competen a cada uno de sus integrantes, as como, el proceso de

asignacin de los recursos destinados a la obra pblica. Adems dada la importancia de conocer la Ley

de Contrataciones del Estado y su Reglamento, su contenido y forma de aplicacin, se presenta un breve

anlisis de su estructura general.

En el Captulo III se exponen las generalidades de los procedimientos de contratacin de obra

pblica servicios afines, as como, las disposiciones a que se sujetan.

En el Captulo IV se presentan las etapas en que se lleva a cabo el procedimiento de licitacin

pblica, incluyendo comentarios de cada una de ellas, as como las disposiciones aplicables al anlisis

clculo, e integracin de una propuesta de licitacin para obra pblica.

En el Captulo V se presenta un caso prctico de licitacin pblica nacional correspondiente al

desazolve de la presa Becerra C, ubicada en la zona poniente del Distrito Federal.

Finalmente se presentan conclusiones y recomendaciones relativas a la aplicacin de la Ley de

Contrataciones del Estado y su Reglamento en la preparacin de la propuesta de licitacin pblica y del

anlisis de costos.

6Fundamentacin

Para asegurar la permanencia de las empresas constructoras que desarrollan su actividad en el

mbito de obra pblica es preciso conocer la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, pues

de ella emanan las directrices administrativas a las que se sujeta la asignacin de los contratos de obras y

servicios. Por ello es necesario analizar el contenido de la ley y traducirlo a trminos aplicables a

planteamientos tcnicos y econmicos, orientados a la elaboracin propuestas efectivas que aseguren la

correcta utilizacin de los recursos pblicos y el desarrollo de las empresas.

7Objetivo

Aplicacin de las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento en la

elaboracin de una propuesta de licitacin pblica, relativa a la adjudicacin del contrato de la obra:

Desazolve de la presa Becerra C en el Distrito Federal.

8CAPITULO I

INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIN EN EL PER

I.1 POLITICAS DEL CONSTRUCTOR

Parte del xito de una empresa son las polticas de actuacin de la misma, es decir, no podemosparticipar en un proyecto sin antes haber analizado diversas situaciones. A continuacin se describen loselementos que deben evaluarse y que han de servir a los empresarios como premisas para el manejo desu inversin. La evaluacin consta de dos aspectos fundamentales: el anlisis introspectivo y el anlisisde mercado.

POLITICAS DE ACTUACIONDE LA EMPRESA

ANALISIS INTROSPECTIVO

ANALISIS DEMERCADO

INTERNO EXTERNO PBLICO PRIVADO

A n lis i s i n t r o s p e c t i vo

Es el diagnostico de las caractersticas de la empresa, a partir de l se elaboran los planes y estrategias de trabajo. Bsicamente se evalan dos aspectos: interno y externo.

Anlisis Interno

Un aspecto importante para participar en todo proyecto son los recursos disponibles en la empresa, as debemos evaluarlos siguientes puntos:

Liquidez.- Es la disponibilidad de capital activo disponible constituido por el circulante y losbonos o crditos existentes en todo tipo de instituciones financieras. Parece un anlisis simple,pero en realidad va ms all del balance entre capital activo y pasivo, ya que el activo no siemprerepresenta el efectivo disponible para cubrir los compromisos inmediatos, pues parte de l estdestinado a cubrir gastos mediatos, as que del activo debemos extraer el capital de trabajo. Elcapital de trabajo es aquel que nos guiara a la seleccin de clientes y obras, que de acuerdo a lascondiciones actuales de mercado podemos realizar, pero al mismo tiempo extrapolando almercado futuro.

Inventarios.- Son los bienes tangibles de los cuales podemos disponer de manera inmediatapara la venta o para ser consumidos en la produccin de bienes o servicios para su posteriorcomercializacin. Un aspecto relevante en la integracin de los costos de ejecucin de una obrason los recursos materiales, dependiendo de los trabajos a realizar, disponer de equipos ymateriales propios de la empresa permite reducir costos y por tanto ser competitivos.

Ventas.- Analizar los volmenes de ventas de una empresa constructora durante un periodopermite evaluar la rentabilidad de los trabajos que ha venido realizando y determinar cul ser elcampo de accin para el siguiente periodo. De tal manera que, si cierta empresa incrementa lainversin para expandir su campo de accin espera por lo menos que aumente su volumen deventas en forma proporcional. Es importante sealar que si esta empresa ejecuta contratos deobra por un total 80 millones de pesos en el 2004 y 90 millones en el 2005, pensamosinmediatamente en un crecimiento del 12.5%, pero si tomamos en cuenta que la tasa de inflacinpromedio anual para el 2005 fue de 4.00 %, el crecimiento es en realidad de un 8.5% por tantopara tener un crecimiento real se debe considerar el porcentaje de inflacin ms el porcentaje decrecimiento esperado.

Productividad.- Es importante determinar los gastos derivados de la ejecucin de las obras,como son adquisicin de materiales, pago de nminas, renta de equipos y maquinaria. El objetivoes establecer un balance entre los gastos y la efectividad de produccin. Es recomendableimplantar controles continuos en cada uno de los procesos, cuyo objetivo es la reduccin en loscostos y aumento en la produccin. Si logramos reducir los costos seremos productivos y por tantoms competitivos en el mercado.

Uso del capital.- Parte medular en el xito de las empresas es el uso de su capital, se debeemplear mecanismos que aseguren una mayor produccin y cada vez con mayor calidad. Loanterior conlleva a la retribucin del capital de manera segura y rentable. Cuando una empresalogra esto tiene la capacidad de satisfacer las necesidades bsicas de la misma, as como lasnecesidades superiores de su personal.

ndices de rentabilidad.- La rentabilidad es la relacin generalmente expresada en porcentaje,que se establece entre el rendimiento econmico que proporciona una operacin y lo que se hainvertido en ella. El ndice de rentabilidad es el mtodo para medir la bondad de una inversinsegn el cual las empresas deben aceptar los proyectos. Es la medida a la que se recurre con msfrecuencia para evaluar el xito de la compaa con respecto a sus ingresos por concepto deventas.

Estado anmico y moral del personal.- Para garantizar la productividad del personal de unaempresa se requiere establecer mecanismos que incentiven el desempeo del mismo.

Anlisis externo

Aunque parece ajeno a nuestra rea es conveniente hacer un estudio de las condiciones econmicasimperantes en el medio. El sector de la construccin es el que trabaja con mayor factor de riesgo para lasinversiones realizadas. Por lo que es vlido afirmar que la participacin en un proyecto de inversinrequiere de identificar las caractersticas de fortaleza y debilidad de las empresas, para determinar lacompetitividad y en el mismo sentido las posibilidades de que las inversiones realizadas sean rentables.

A n lis i s d el m e r c a d o

En nuestro pas las empresas constructoras tienen varias alternativas de mercado, la alternativa a elegirdepende de los recursos tcnicos y econmicos de que dispone.

En el sector de obra pblica tenemos como cliente a la Administracin Pblica representada por lasdependencias y entidades del gobierno en sus dos niveles: regionales y locales; adems tambin tenemosa los distintos ministerios y programas (PSI, PRONIED, ETC.) que licitan para el estado en bienes, serviciosy obras. Los trabajos a realizar son muy variados, edificacin, remodelacin, infraestructura urbana, obrasde irrigacin, obras hidrulicas enfocadas a la generacin de energa, de proteccin civil, para eldesarrollo agropecuario, telecomunicaciones, etc. Es en este sector donde se desarrolla la mayor parte delas empresas de nuestro pas.

El sector privado se enfoca principalmente a la construccin de vivienda, edificacin para corporacionescomerciales e industriales, pero encontramos tambin casos muy particulares como la explotacin deyacimientos mineros y bancos de materiales. Una empresa en este sector requiere de una grancapacidad financiera as como el apoyo de la publicidad para vender su producto.

La contratacin de las obras en el sector pblico y privado se realiza por tres procedimientosconvencionales: Licitacin Pblica, Adjudicacin Directa Pblica, Adjudicacin Directa Selectiva yAdjudicacin de Menor Cuanta. La obra pblica a nivel nacional es regulada por la Ley deContrataciones del Estado y su Reglamento y la obra privada por las Leyes Mercantiles vigentes.

I.2 CICLO ECONMICO

El desarrollo econmico del pas no puede concebirse sin la infraestructura que permita elcrecimiento de los sectores productivos, la industria de la construccin debe por tanto evolucionar parasatisfacer dichas necesidades. Es bien sabido que la industria de la construccin ha experimentadoperodos de abundancia cuando ha sido cobijada por la poltica econmica, pero tambin ha sufrido losefectos de los fenmenos econmicos.

El ciclo econmico es comn a casi todos los sectores de la vida econmica en los pases capitalistas. Es posible distinguir en el ciclo econmico cuatro fases: expansin, recesin, depresin y recuperacin.

EXPANSIN

RECUPERACIN RECESIN

DEPRESIN

Los ciclos econmicos son caractersticos del sistema capitalista, son necesarios para su funcionamientoya que permite renovar las condiciones de mercado. Los economistas llaman ciclos a las crisis quizporque ellos tratan estos sucesos en el aspecto tcnico haciendo a un lado el aspecto social o poltico.

La construccin se define como la combinacin de materiales y servicios para la produccin de bienestangibles. Una de las caractersticas que la distingue de otras industrias es su planta mvil y su productofinal, que es distinto en cada caso, adems es importante proveedora de bienes de capital fijo,indispensables para el sano crecimiento de la economa. Por tal razn, la industria de la construccin esuno de los sectores ms importantes y dinmicos por su estrecha vinculacin con la creacin de:

Puentes, carreteras, puertos, vas frreas,Generacin de energa elctrica, hidroelctrica y termoelctrica

Infraestructura bsica Lneas de transmisin y distribucin para energa e instalaciones para telecomunicacionesPresas de almacenamiento, obras de irrigacin y proteccin.

Construcciones industriales y comercialesPlantas potabilizadoras y de tratamiento de agua residual

Equipamiento urbano Lneas de distribucin para servicios bsicosInmuebles de servicios sanitarios y recreativos

Por lo que es evidente el fuerte impacto multiplicador, que genera en las diversas ramas de la economade un pas. Los factores antes mencionados hacen de la construccin el eje fundamental para lograr eldesarrollo econmico y social.

A continuacin se describen las etapas del ciclo econmico y sus efectos en la construccin:

Auge.- El auge econmico es la fase del ciclo econmico donde las variables principalesalcanzan el grado mximo de expansin, por el mayor uso de los factores de produccin y por mejorescondiciones en los mercados, dicha etapa es posterior a la recuperacin y anterior a la crisis. Determinael momento en el que por haber alcanzado el pleno empleo en la fase anterior, en esta etapa seinterrumpe el crecimiento de la economa.

Para las empresas constructoras representa la poca de bonanza, donde se llegan a manejar cantidadesvariables de contratos simultneamente que solo pueden estar restringidos por la capacidad instalada dela empresa

Recesin.- La recesin es una fase del ciclo econmico caracterizado por una contraccin enlas actividades econmicas de consecuencias negativas sobre los niveles de empleo, salarios, utilidadesy en general los niveles de bienestar social; recesin es la fase que sigue al auge y precede la depresin.La recesin puede producirse de forma suave o abrupta, en este ltimo caso hablamos de crisis.

Se caracteriza por la disminucin de los contratos, a esto debemos sumar que los pagos por los trabajosrealizados llegan a diferirse considerablemente afectando la solvencia de las empresas, ocasionando quelas empresas que tienen compromisos crediticios se atrasen en sus pagos y es donde la mayor parte deellas quedan en riesgo de quiebra.

Depresin.- Se caracteriza por un alto nivel de desempleo y una baja demanda de losconsumidores en relacin con la capacidad productiva de bienes de consumo. Los beneficiosempresariales descienden e incluso muchas empresas incurren en prdidas.

En esta etapa a menudo solo se mantiene vigentes las empresas cuya estructura les permite reducir elpersonal empleado y seguir operando con eficacia, los contratos que en su caso pudieran tener lespermiten cubrir sus gastos de operacin.

Recuperacin o expansin.- Se produce una renovacin del capital que tiene efectosmultiplicadores sobre la actividad econmica generando una fase de crecimiento econmico y por tantode superacin de la crisis. La recuperacin se caracteriza por una reanimacin paulatina de todas lasactividades econmicas: aumenta el empleo, la produccin, la inversin, las ventas, etc.; en la poca dela recuperacin, las variables macroeconmicas tienen un movimiento ascendente que se orienta hacia elpleno empleo.

En apariencia esta etapa es de recuperacin para las empresas pero debemos tomar en cuenta quepuede ser lenta. La parte ms difcil de recuperar es el recurso humano ya que durante la etapa derecesin se reduce la plantilla laboral y difcilmente podemos recuperar a todo el personal que ceso susfunciones. Lo anterior implica la contratacin de personal que no siempre est familiarizado con lostrabajos que realizan las empresas y obliga a invertir nuevamente en la capacitacin del mismo.

La situacin econmica de nuestro pas dificulta la actuacin de las empresas constructoras, lospresupuestos insuficientes reducen la cantidad de obras ocasionando que una gran cantidad deempresas compitan por un contrato y en el afn de verse beneficiados por la adjudicacin del contratoofertan sus servicios con presupuestos bajos, arriesgando su propia solvencia.

CAPITULO II

ANTECEDENTES DE LA OBRA PBLICA EN ELPER Y MARCO LEGISLATIVO

II.1 EL ESTADO CONTRATANTE

El desarrollo econmico y social de nuestro pas depende directamente de una infraestructurafuncional que permita a los integrantes de la sociedad realizar toda la gama de actividades productivasque retroalimentan el sistema.

El Estado es un ente constituido por el pueblo para concretar los intereses comunes. La manera deestablecer un equilibrio en el ejercicio de las funciones es la divisin de poderes, as el Estado se divideen Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.

El Poder Legislativo tiene por objetivo la creacin de normas jurdicas abstractas, para regular laconducta externa humana, con un carcter general y obligatorio, independientemente del rganoque la dicte. De acuerdo al artculo 72 constitucional para que un ordenamiento sea consideradocomo ley, desde un punto de vista formal, debe ser de carcter general, imperativo y coercible,adems, de ser producido mediante el proceso legislativo correspondiente.

El Poder Ejecutivo se manifiesta en el cumplimiento de un mandato legal, con el fin de realizarsus fines, se define como el manejo de elementos para la ejecucin de propsitos determinados.Es el poder que ejerce la funcin de gobierno y la administracin del Estado en un gobiernodemocrtico.

El Poder Judicial ejerce la potestad jurisdiccional en las controversias sometidas a suconsideracin, aplicando la ley, y controlar la constitucionalidad de las normas emitidas por losrganos legislativo y ejecutivo en resguardo de la supremaca de la Constitucin.

El Estado actuando como titular del poder pblico tiene como objetivo la realizacin de los interesescolectivos, para lograrlo elabora planes y programas de desarrollo, destinando los recursos necesariospara la ejecucin de las obras de infraestructura. Para el ejercicio de sus funciones el Estado ha creado laAdministracin Pblica cuyo funcionamiento permite alcanzar los intereses de la sociedad, estcompuesta por organismos a los que ha asignado diversas actividades de forma directa y leyes queregulan sus propias atribuciones. Las funciones de la Administracin Pblica son variadas pero destaca elServicio Pblico, que se traduce como la actividad tcnica que tiene como fin satisfacer las necesidadesde carcter general, sea directa a travs de los rganos del Estado, o indirecta mediante concesin o pormedio de particulares sujetndose a un rgimen de derecho pblico.

La Administracin Pblica realiza sus funciones a travs de los actos administrativos definidos como:

La manifestacin unilateral de voluntad que expresa una resolucin o decisin de unaautoridad administrativa, competente en ejercicio de la potestad pblica. Esta definicincrea, reconoce, modifica, transmite y declara o extingue derechos u obligaciones, esgeneralmente ejecutivo y se propone satisfacer el inters general. 1

Otro medio utilizado por el Estado para cumplir sus funciones es el contrato, se define como: Acuerdo dedos o ms personas manifestado de conformidad a la ley, sobre una declaracin de voluntad comndestinada a reglar sus derechos y obligaciones. El contrato existe desde que una o varias personasconsienten en obligarse a dar alguna cosa o prestar algn servicio.

Los contratos administrativos surgen a raz de la gran cantidad de funciones que desempea el Estado,por lo que se ve en la necesidad de establecer convenios y contratos con particulares para cumplir susfines. De esta manera se celebran los contratos de adquisiciones, arrendamientos y por supuesto de obrapblica que es parte del presente trabajo.

1 Acosta Romero Miguel, Compendio de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial Porra, Mxico, 1998, p.397.

17

Los contratos administrativos tienen diversas definiciones:

Son aquellos que celebra la administracin pblica de acuerdo a las normas de DerechoPblico que establecen las bases y efectos de la realizacin, con formas predeterminadas ycon caractersticas particulares en cuanto a su celebracin, interpretacin, ejecucin yextincin. 2

Un acuerdo de voluntades celebrado por una parte de la Administracin Pblica y por laotra personas privadas o publicas, con la finalidad de crear, modificar y extinguir unasituacin jurdica de inters general, o en particular relacionada con los servicios pblicos,que une a las partes en una relacin de estricta derecho publico, sobre las bases de unrgimen exorbitante de derecho. 3

Podemos definirlo de la manera siguiente:

Acuerdo bilateral entre la Administracin Pblica en ejercicio de las funciones que lecompeten y particulares, este ultimo de manera individual o colectiva, con el objetivode satisfacer necesidades de inters pblico, sujeto a un rgimen de derecho.

2 Delgadillo Gutirrez Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo, Editorial Limusa, Mxico, 1999, p. 1953 Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo. Segundo Curso, Editorial Porra, Mxico,2001 p.637

II.2 ANTECEDENTES DE LA OBRA PBLICA

Sin lugar a dudas desde la poca prehispnica ha sido necesaria la construccin de obras quecoadyuvan al desarrollo de la sociedad, as se pueden mencionar obras como son los caminos quecomunicaban la isla de Tenochtitlan con tierra firme. Debido a la formacin de la cuenca del valle deMxico y sus caractersticas hidrolgicas, durante la poca de lluvias los pueblos asentados en la zonabaja del valle eran azotados por inundaciones, por lo que otras de sus obras importantes fueron diquespara regular los niveles del sistema de lagos.

Durante la conquista y la instauracin del virreinato se presentaron ms catstrofes por inundaciones, detal manera que los espaoles tuvieron que reconstruir los diques daados durante las batallas de laconquista para proteger la ciudad, el mas importante de ellos fue el albarradn de Ecatepec que data de1604, siendo una obra que se conserva hasta nuestros das. La construccin del muro tuvo como finseparar los lagos de Texcoco y Xaltocan, entre los siglos XVI y XX el albarradn funciono a manera decalzada-dique y como parte del Camino Real de Mxico-Veracruz. As mismo, fue necesario construircaminos transitables para las caravanas de carruajes permitiendo el transporte de la gente, lasmercancas y los tesoros que eran enviados hacia Espaa. Se estima que la primer gran obra pblica enesta poca fue el desage de la Ciudad de Mxico, dada la imperiosa necesidad de proteger a lapoblacin de las inundaciones el gobierno virreinal ordeno un impuesto sobre casas, huertas y tierrasadems de solicitar la cooperacin especial de las clases privilegiadas. En esta etapa de nuestro pas loscontratos se celebraban mediante subasta adjudicando al mejor postor la ejecucin de los trabajos.

En el Mxico independiente fue necesaria la reconstruccin del sistema poltico y econmico tras ladevastacin de la lucha. Por otra parte al instaurar un gobierno independiente que prometa mejorar lavida de los mexicanos comenz el auge de ampliacin de la infraestructura. Entre 1821 y 1857 seconstruyeron muchos caminos y carreteras cuyos contratos eran adjudicados en forma de subastaaunque a decir de los historiadores, la adjudicacin se hacia de manera autoritaria por el gobernante enturno. En la Constitucin de 1857, en el artculo 72 determino que es facultad del Congreso de la Unindictar leyes sobre vas generales de comunicacin, sobre postas y correos, con lo que se abri laposibilidad de contratar obra pblica relativa a vas de comunicacin y la concesin de su explotacinpara recuperar el costo de la inversin. No obstante aquel contratista a quien le adjudicaran la obra raravez tenia garantizada la rentabilidad de su inversin.

As llegamos a la poca porfirista durante la que se materializaron proyectos como la construccin devas ferroviarias y lneas de telgrafos, adems de la construccin de obras hidrulicas para proteccincivil y desarrollo agropecuario. Los documentos de la poca que se consideran como antecesores de lalegislacin relativa a la obra pblica son:

Ley del 16 de diciembre de 1881, sobre reglamentacin de ferrocarriles, telgrafos y telfonos ysu Reglamento del 1 de julio de 1883.

El 13 de mayo de 1891 se decreta a travs de la ley de las Secretaras de Estado la creacin dela Secretara de Comunicaciones y Transportes, atendiendo principalmente al mandatoconstitucional de 1857.

A principios del siglo XX podemos mencionar la construccin de varias obras hidrulicas de importanciacomo la Presa Necaxa (Puebla) terminada en 1909, para suministro de electricidad a la Ciudad deMxico y la presa La Boquilla (Chihuahua) que empez a operar en 1916 para generacin de electricidady riego.

Durante el gobierno de Plutarco Elas Calles los fondos para creacin de infraestructura procedan de laCaja de Prstamos para obras de Irrigacin y Fomento a la Agricultura, en 1926 fue creada la ComisinNacional de Irrigacin, Lzaro Crdenas creo el Banco Nacional de Crdito Ejidal. Quiz la parte medulardel crecimiento de la infraestructura es la reorientacin del gasto pblico y la canalizacin de recursosque tenan por objetivo el gasto administrativo en direccin del fomento de obras pblicas y gasto social.

La dcada de los 40 es especialmente significativa para la economa del pas y para la industria de laconstruccin. El desarrollo de infraestructura se basa en la demanda de productos del sector agrario, esdecir, se enfocaba en obras de irrigacin.

En la dcada de los 50 se crea la Cmara Nacional de la Industria de la Construccin (CNIC) y se dainicio a la contratacin de obras gubernamentales por concurso, de acuerdo con lo establecido en elartculo 134 de la Constitucin. En esta etapa se suscito un alto crecimiento de la poblacin y para 1966se hizo patente el problema de vivienda, por lo que la industria de la construccin empez a contribuir ensu solucin.

En la dcada de los 60 se asigna un mayor presupuesto para infraestructura, la mayor parte destinado aobras hidrulicas, de ah emanan obras de gran importancia como las presas El Infiernillo (Michoacn yGuerrero) y Chicoasn (Chiapas). En la relacin al transporte areo, de 1966 a 1970 se enfoca parte delpresupuesto a la construccin de 75 aeropuertos en todo el pas. En la Ciudad de Mxico comienza en1967 la construccin del Sistema de Drenaje Profundo que contribuye de manera fundamental a laseguridad de la ciudad con relacin a los riesgos de inundaciones, ese mismo ao inicia la primera etapade construccin del Sistema de Transporte Colectivo (Metro).

La dcada de los 70 se caracterizo por la inestabilidad en las polticas econmicas, por un lado LuisEcheverra lvarez se enfocaba en las exportaciones del petrleo y la atraccin turstica para generarrecursos por lo que tuvo la necesidad de invertir en infraestructura principalmente carreteras. Laconstruccin crece pero debido al intenso desarrollo habitacional. En los ltimos dos aos de su gestintambin se terminan proyectos trascendentes, como la presa La Angostura y se construyen en total 29puertos pesqueros. Por su parte Jos Luis Lpez Portillo continuo con la exportacin de petrleomaterializando el proyecto de La Cangrejera, en sus propias palabras en uno de sus informes degobierno el complejo petroqumico ms grande del mundo, adems incentivo la inversin privadaofreciendo generosos subsidios.

En el ao de 1980 entro en vigor la Ley de Obras Pblicas y se introduce al sector de la construccin enel rgimen ordinario del Impuesto Sobre la Renta. Durante la gestin de Miguel de la Madrid Hurtado serecurre al endeudamiento mediante crditos internacionales para contrarrestar la baja en los precios delpetrleo, pero la inestabilidad de las bolsas de valores a nivel mundial ocasiona fuga de capital y vctimade la moderada inversin pblica, quedo congelada toda posibilidad de continuar con el desarrollo deinfraestructura que es riqueza duradera. Los planes de desarrollo estn enfocados a poltica industrial yde comercio exterior.

Con la llegada de Carlos Salinas de Gortari la inversin en infraestructura se deriva de las promesas a losinversionistas para facilitar la produccin y transporte de su producto, as, una parte del gasto pblico sedirige a la construccin y modernizacin de carreteras principalmente. En febrero de 1989, el gobierno daa conocer el programa 1989-1994, con 23 proyectos de autopistas y puentes, con una longitud de 1,773km, dentro de un paquete a largo plazo que contemplaba como objetivo la construccin de 4 mil km. Lared carretera concluye el sexenio con 6 mil kilmetros ms. Sobresalen algunos proyectos hidrolgicos ehidroelctricos como la central hidroelctrica Zimapn en Hidalgo, y la de Aguamilpa entonces la ms altadel mundo en su tipo, en la sierra del Nayar. En el entorno local se amplia la red del Metro a 10 lneas yse inician las gestiones del proyecto de la lnea B.

Posteriormente en el mandato de Ernesto Zedillo Ponce de Len se pusieron en evidencia todos loserrores cometidos por las administraciones anteriores. A solo unos das de haber tomado el poder,comenz la cada econmica. Para el rescate de la economa se promovi incrementar la explotacin deenergticos. La inversin en obra pblica fue limitada a pesar de las condiciones imperantes se logra darcierta continuidad a los programas propuestos en la administracin anterior.

Finalmente llegamos a la llamada etapa de transicin democrtica, esta administracin promueve laspolticas de comercio exterior e inversin extranjera para lo que llaman reactivacin de la economa, loscompromisos internacionales que se adquieren son cada vez mayores. Hoy en da la inversin eninfraestructura es necesaria por que permite al pas no solo crecimiento interno, adems permite cumplir

con los compromisos adquiridos con los inversionistas extranjeros. La inversin en obra pblica secanaliza principalmente en la modernizacin de vas de comunicacin, renovacin de los serviciosbsicos y en proyectos que se presentan como aportacin a los sectores productivos

La asignacin del presupuesto gubernamental es cada vez mas limitado, para dar seguimiento a lasnecesidades de infraestructura el Estado aun hace uso de los crditos externos como los programas definanciamiento del BIRF (Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento). El BIRF concedeprstamos y asistencia para el desarrollo de pases de ingreso mediano y a los pases ms pobres concapacidad de pago.

II.3 LEGISLACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

En la Constitucin Poltica de 1917 aparece el primer antecedente moderno de los contratos deobra pblica. En el proyecto presentado por Venustiano Carranza no contemplaba este precepto, noobstante la Comisin de Constitucin presento la propuesta de adicin de un artculo alusivo al tema. Detal manera que se adhiere el artculo 134 que llevaba como texto:

Artculo 134.- Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obraspblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria, y para que se presentenproposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica.

De tal manera que fue necesario adecuar la estructura de la Administracin Pblica para darcumplimiento a la contratacin y ejecucin de obra pblica, aparecen as las siguientes leyes:

Ley de las Secretaras de Estado (25 de diciembre de 1917)Estableca a la Secretara de Comunicaciones como la encargada de la ejecucin de las obras materiales de las secretaras y departamentos del gobierno federal.

Ley Orgnica del Departamento de la Contralora de la Federacin (1 de marzo de 1926) Otorgaba facultades a la contralora para vigilar los contratos celebrados por el gobierno.

Ley de Secretaras y Departamentos del Estado (31 de diciembre de 1935) Estableca la creacin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.

Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (24 de diciembre de1958).Estableca la separacin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas creando laSecretara de Comunicaciones y Transportes y la Secretara de Obras Pblicas, esta ltimatendra a su cargo el establecimiento de las bases y normas para contratar las obras pblicas.

Posteriormente el artculo 134 fue reformado en 1982 cuando se elevo la licitacin pblica a rangoconstitucional, en la modificacin quedaron contempladas las obras pblicas, adquisiciones,arrendamientos y enajenacin de bienes:

Artculo 134. Los recursos econmicos de que disponga el gobierno federal y el gobierno federal y elgobierno del Distrito Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales, seadministrara con eficiencia y honradez para satisfacer los objetivos a que estn destinados.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestacin de servicios decualquier naturaleza y la contratacin de obra que realicen se adjudicarn o llevaran a cabo a travsde licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para que libremente se presentenproposiciones solventes en sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de asegurar al Estadolas mejores condiciones en cuanto a precio, calidad financiamiento, oportunidad y demscircunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el prrafo anterior no sean idneas para asegurardichas condiciones, las leyes establecern las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demselementos para acreditar la economa, eficacia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejorescondiciones para el Estado.

El manejo de recursos Federales se sujetara a las bases de este artculo.

Los servidores pblicos sern responsables del cumplimiento de estas bases en los trminos del titulocuarto de esta constitucin.

Ante los cambios en la estructura administrativa y poltica del Estado fue necesario que se elaboraranleyes que dieran orden a los nuevos organismos. Los ordenamientos que se mencionan a continuacin

hacen las veces de directrices que establecen facultades y obligaciones a los rganos administrativos relacionados con la planeacin, programacin, presupuestacin y contratacin de obra pblica.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica FederalPublicada por decreto oficial en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 29 de diciembre de1976, ultima reforma publicada 10 de junio de 2005.

Ley de Planeacin.Publicada por decreto oficial en el DOF el 5 de enero de 1983, ultima reforma publicada 13 de junio de 2003.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.Publicada por decreto oficial en el DOF 31 de diciembre de 1976, ultima reforma publicada el 10 de abril de 2003.

Cdigo Fiscal de la FederacinPublicado el 31 de diciembre de 1981, ultimas reformas publicadas en el DOF 18 de julio de 2007.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

Establece las obligaciones del aparato gubernamental y las Secretaras de Estado. Para darsolucin a todas las necesidades de la sociedad, la Administracin Pblica se divide en dos ramas:centralizada y paraestatal.

La Administracin Pblica Centralizada se define como auxiliares directos del Presidente de la4Republica los titulares de las Secretarias y Departamentos Administrativos 5 del artculo 2 de la Ley

Orgnica de la Administracin Pblica Federal se identifica como parte de la Administracin PblicaCentralizada a las Secretarias de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica; delas anteriores cabe destacar:

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Secretara de Desarrollo Social

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Secretara de Economa

Secretara de la Funcin Pblica

Secretara de Comunicaciones y Transportes

A continuacin se describen las principales funciones que les competen y que tienen relacin directa conla obra pblica.

Artculo 31.- A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I, Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo y elaborar, con la participacin delos grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente;( .... )

XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administracin pblicaparaestatal, hacindolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atencin a lasnecesidades y polticas del desarrollo nacional;( .... )

XVI. Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las dependencias y entidadesde la administracin pblica federal;( .... )

XXI. Opinar, previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas y lineamientos enmateria de adquisiciones, arrendamientos y desincorporacin de activos, servicios yejecucin de obras pblicas de la Administracin Pblica Federal;( .... )

XXIII. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia deplaneacin nacional, as como de programacin, presupuestacin, contabilidad y evaluacin;( .... )

XXV Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

4 Gutirrez Aragn, Raquel, Esquema fundamental del derecho mexicano, Editorial Porra, Mxico, 1993, 1 ed. p.113.

Artculo 32.- A la Secretara de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I.Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a lapobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;( .... )

IV. Elaborar los programas regionales y especiales que le seale el Ejecutivo Federal,tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidadesde la Administracin Pblica Federal y los gobiernos estatales y municipales, as comoautorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fraccin IIque antecede, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;( .... )

XV. Promover la construccin de obras de infraestructura y equipamiento para eldesarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinacin con los gobiernosestatales y municipales y con la participacin de los sectores social y privado;( .... )

XVII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

Artculo 32 Bis.- A la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Fomentar la proteccin, restauracin y conservacin de los ecosistemas y recursosnaturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento ydesarrollo sustentable;( .... )

XI Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos dedesarrollo que le presenten los sectores pblico, social y privado; resolver sobre losestudios de riesgo ambiental, as como sobre los programas para la prevencin deaccidentes con incidencia ecolgica;( .... )

XXXI. Intervenir, en su caso, en la dotacin de agua a los centros de poblacin e industrias;fomentar y apoyar tcnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable,drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridadeslocales, as como programar, proyectar, construir, administrar, operar y conservar por s, omediante el otorgamiento de la asignacin o concesin que en su caso se requiera, o en lostrminos del convenio que se celebre, las obras y servicios de captacin, potabilizacin,tratamiento de aguas residuales, conduccin y suministro de aguas de jurisdiccinfederal;( .... )

XLI Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

Artculo 34.- A la Secretara de Economa corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Formular y conducir las polticas generales de industria, comercio exterior, interior, abasto y preciosdel pas; con excepcin de los precios de bienes y servicios de la Administracin Pblica Federal;( ..... )

XXVI. Registrar los precios de mercancas, arrendamientos de bienes muebles y contratacin deservicios, que regirn para el sector pblico; dictaminar los contratos o pedidos respectivos;autorizar las compras del sector pblico en el pas de bienes de procedencia extranjera, as como,conjuntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, autorizar las bases de lasconvocatorias para realizar concursos internacionales, y( ..... )

XXXI. Las dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

Artculo 36.- A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Formular y conducir las polticas y programas para el desarrollo del transporte y lascomunicaciones de acuerdo a las necesidades del pas;( .... )

XVIII. Construir, reconstruir y conservar las obras martimas, portuarias y de dragado, instalar elsealamiento martimo y proporcionar los servicios de informacin y seguridad para lanavegacin martima;( .... )

XXI. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales; as comolas estaciones y centrales de auto transporte federal;

XXII. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobiernos de las entidadesfederativas, con los municipios y los particulares;

XXIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Estados y lasautoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras de ese gnero;

XXIV. Otorgar concesiones o permisos para construir las obras que le corresponda ejecutar; ( .... )

XXVII. Los dems que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.

Artculo 37.- A la Secretara de la Funcin Pblica corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluacin gubernamental. Inspeccionar elejercicio del gasto pblico federal, y su congruencia con los presupuestos de egresos;( .... )

V. Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la AdministracinPblica Federal, de las disposiciones en materia de planeacin, presupuestacin, ingresos,financiamiento, inversin, deuda, patrimonio, fondos y valores;( .... )

VII. Realizar, por s o a solicitud de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o de lacoordinadora del sector correspondiente, auditorias y evaluaciones a las dependencias yentidades de la Administracin Pblica Federal, con el objeto de promover la eficiencia en sugestin y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas;( .... )

XVI. Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo deconvenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de laAdministracin Pblica Federal, salvo los casos en que otras leyes establezcanprocedimientos de impugnacin diferentes;( .... )

VIII. Inspeccionar y vigilar, directamente o a travs de los rganos de control, que lasdependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal cumplan con las normas ydisposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratacin yremuneraciones de personal, contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios, yejecucin de obra pblica, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja debienes muebles e inmuebles, almacenes y dems activos y recursos materiales de laAdministracin Pblica Federal;( .... )

XIX. Establecer normas, polticas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos,desincorporacin de activos, servicios y obras pblicas de la Administracin Pblica Federal;( .... )

XXVII. Las dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal define a la administracin pblica paraestatal,de la manera siguiente:

Artculo 3.- El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal:

I. Organismos descentralizados;II. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones

auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, yIII. Fideicomisos.

Son auxiliares de la Administracin Pblica Centralizada, pero sus funciones no tienen dependenciadirecta, en palabras de Raquel Gutirrez Aragn: estas tiene lugar cuando se confan algunasactividades administrativas a rganos relacionados con la administracin en un plano que no esjerrquico, no hay relacin de dependencia de los rganos inferiores a los rganos superiores5 .

Entre los organismos y empresas que comnmente contratan obras pblicas y servicios afines podemosmencionar:

Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) Banco de Mxico (BANXICO)Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, SNC (Banobras)Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE) Comisin Federal de Electricidad (CFE)Comisin Nacional del Agua (Conagua)Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)Petrleos Mexicanos (PEMEX)

5 Gutirrez Aragn, Raquel, Esquema fundamental del derecho mexicano, Editorial Porra, Mxico, 1993, 1 ed. p113.

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Ley de Planeacin

Establece los principios que servirn para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo, losplanes sectoriales, institucionales, regionales y especiales para encauzar las actividades de laAdministracin Pblica Federal.

Apegndose a lo establecido en la Ley de Planeacin, el Plan Nacional de Desarrollo se elabora,aprueba y publica dentro de un plazo de seis meses a partir de la fecha en que toma posesin elPresidente de la Repblica, y su vigencia no excede del perodo constitucional que le corresponde,aunque puede contener consideraciones y proyecciones de largo plazo. El Plan contiene la ordenacinracional y sistemtica de las acciones, en materia de regulacin, promocin de la actividad econmica,social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales. En el sefijan los objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignan recursos, responsabilidades y tiempos deejecucin, permite coordinar acciones y evaluar resultados.

La Ley de Planeacin designa a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como coordinador de lasactividades de Planeacin Nacional del Desarrollo y tiene las siguientes atribuciones establecidas en elartculo 14:

Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo.Proyectar y coordinar la planeacin regional con la participacin que corresponda a los gobiernosestatales y municipales.Cuidar que el plan y los programas que se generen en el sistema, mantengan congruencia en suelaboracin y contenido.Coordinar las actividades que en materia de investigacin y capacitacin para la planeacinrealicen las dependencias de la Administracin Pblica Federal.Elaborar los programas anuales globales para la ejecucin del plan y los programas regionales yespeciales.Verificar, peridicamente, la relacin que guarden los programas y presupuestos de las diversasdependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como los resultados de suejecucin, con los objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales a fin deadoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso,el plan y los programas respectivos.

Del Plan Nacional de Desarrollo se desprenden:

Los programas sectoriales.- Son elaborados por las Dependencias centralizadas tomando encuenta las propuestas de las entidades de cada sector y los gobiernos estatales. En ellos seespecifican los objetivos, prioridades y polticas que rigen el desempeo de las actividades de lossectores de que se trate. Contienen adems la estimacin de recursos y determina losinstrumentos y responsables de su ejecucin.

Los programas institucionales.- Son elaborados por las entidades paraestatales, se sujetan a lasprevisiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente. Las entidades, alelaborar sus programas institucionales, se ajustan, en lo conducente a la ley que regule suorganizacin y funcionamiento.Los programas regionales.- Se refieren a las regiones que se consideran prioritarias oestratgicas, en funcin de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y cuya extensin territorialrebase el mbito jurisdiccional de una entidad federativa. Por tanto en su elaboracin se requierede la colaboracin de las entidades consideradas.Los programas especiales.- Se referirn a las prioridades del desarrollo integral del pas fijadosen el plan o a las actividades relacionadas con dos o ms dependencias coordinadoras de sector.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal

El gasto pblico federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversinfsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo o de deuda pblica; y por concepto deresponsabilidad patrimonial, que realizan los organismos de la administracin centralizada y paraestatal.

La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal establece que la programacin del gastopblico federal se basa en las directrices y planes nacionales de desarrollo econmico y social queformule el Ejecutivo Federal, para tal efecto faculto a la extinta Secretaria de Programacin yPresupuesto, creada en 1958 como la Secretara de la Presidencia de la Repblica con el objetivo deconcentrar la planeacin y estrategias de todas las dependencias de la Administracin Pblica Federal,con lo cual se convirti en una Jefatura de Gabinete. En 1976 Jos Lpez Portillo modific susatribuciones y su nombre, transformndola en la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) ,atribuyndole muchas funciones que hasta ese momento tena la Secretara de Hacienda y CrditoPblico (SHCP) en el ramo presupuestal y centrando sus funciones en la elaboracin de los llamadosPlanes Nacionales de Desarrollo en el gobierno en turno. Finalmente en 1992 el presidente CarlosSalinas de Gortari resolvi desaparecer la SPP incorporando ntegramente todas sus atribuciones a laSHCP. Tomando en cuenta lo anterior es necesario que se hagan las modificaciones pertinentes a la Leyde Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, formalizando as la personalidad jurdica de laSHCP.

El gasto pblico federal se basa en presupuestos que se formulan con apoyo en los programas descritosen la Ley de Planeacin. Para la formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin,las entidades elaboran sus anteproyectos de presupuesto con base en los programas respectivos y loremiten a la SHCP, con sujecin a las normas, montos y plazos que el Ejecutivo establezca por medio dela propia SHCP. El Proyecto de Presupuesto de Egresos es enviado a la Cmara de Diputados a mstardar el da 30 de noviembre del ao inmediato anterior al que corresponde ejercerlos. Los proyectos depresupuestos se elaboran para cada ao calendario y se fundan en costos.

El Presupuesto de Egresos de la Federacin ser el que contenga el decreto que apruebe la Cmara deDiputados, a iniciativa del Ejecutivo, para solventar, durante el perodo de un ao a partir del 1o. de enerode cada ejercicio fiscal, las actividades, las obras y los servicios pblicos previstos en los programas acargo de las entidades que en el propio presupuesto se sealen.

Cdigo Fiscal de la Federacin

Establece que las personas fsicas y las morales, estn obligadas a contribuir para los gastospblicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este Cdigo se aplicarn en sudefecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que Mxico es parte. Enmateria de obras pblicas establece lo siguiente:

Artculo 32-D. La Administracin Pblica Federal, Centralizada y Paraestatal, as como laProcuradura General de la Repblica, en ningn caso contratarn adquisiciones, arrendamientos,servicios u obra pblica con los particulares que:

I. Tengan a su cargo crditos fiscales firmes.II. Tengan a su cargo crditos fiscales determinados, firmes o no, que no se encuentren pagados o

garantizados en alguna de las formas permitidas por este Cdigo.III. No se encuentren inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes.IV. Habiendo vencido el plazo para presentar alguna declaracin, provisional o no, y con

independencia de que en la misma resulte o no cantidad pagar, sta no haya sido presentada. Lodispuesto en esta fraccin no es aplicable tratndose de omisin en la presentacin dedeclaraciones que sean exclusivamente informativas.

La prohibicin establecida en este artculo no ser aplicable a los particulares que se encuentren en lossupuestos de las fracciones I y II de este artculo, siempre que celebren convenio con las autoridadesfiscales en los trminos que este Cdigo establece para cubrir a plazos, ya sea como pago diferido oen parcialidades, los adeudos fiscales que tengan a su cargo con los recursos que obtengan porenajenacin, arrendamiento, servicios u obra pblica que se pretendan contratar y que no se ubiquenen algn otro de los supuestos contenidos en este artculo.

Para estos efectos, en el convenio se establecer que las dependencias antes citadas retengan unaparte de la contraprestacin para ser enterada al fisco federal para el pago de los adeudoscorrespondientes.

Igual obligacin tendrn las entidades federativas cuando realicen dichas contrataciones con cargototal o parcial a fondos federales.

II.4 LEY DE OBRAS PBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS

A lo largo del siglo XX, los cambios polticos, econmicos y administrativos han puesto enevidencia las deficiencias de la legislacin, todo cambio en la estructura de la Administracin Pblicanecesita de ajustes en la legislacin vigente para garantizar que los actores en todos los procesos actenconforme a derecho. De la misma manera se emitieron diversas leyes que trataban de regular losprocedimientos relativos a la obra pblica, cada uno fue auxiliado por reglamentos y normas. Acontinuacin se relacionan las leyes, reglamentos y normas que han precedido a la legislacin actual.

AO LEY REGLAMENTO REGLAS Y/O NORMAS

1966 4 de enero de 1966Ley de inspeccin de Obra PblicaQue hacia referencia a los contratosde obras pblicas y estableci comoobligatoria la inscripcin al Padrn deContratistas.

Reglamento de la Ley de Inspeccinde Contratos y Obras Pblicas

1970 28 de enero de 1970 y del3 de septiembre de 1974Bases y Normas Generales para laConstruccin o Contratacin yEjecucin de las Obras Pblicas

1980 30 de Diciembre de 1980Ley de Obras PblicasEn la que se emplea por primera vez el trmino licitacin pblica.

11 de septiembre de 1981Reglamento de la Ley de ObrasPblicas

1982 Reformas y adiciones18 de octubre de 1982

Adiciones18 de octubre de 1982

1983 6 de julio de 1983Reglas Generales para la Contrataciny Ejecucin de Obras Pblicas

1984 30 de enero de 1984Acuerdo que establece normas quedebern observarse en ejecucin deobras pblicas.

1985 Reformas y adiciones 13 de Febrero de 1985Reglamento de la Ley de ObrasPblicas

1990 18 de Julio de 1991Reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones

9 de Enero de 1990Reformas y adiciones

1993 30 de Diciembre de 1993Ley de Adquisiciones y Obras PblicasEntra en vigor a la par del Tratado deLibre Comercio de Amrica del Norte.

2000 4 de Enero de 2000Ley de Obras Pblicas y ServiciosRelacionados con las Mismas

2001 20 de agosto de 2001Reglamento de la Ley de ObrasPblicas y Servicios Relacionados conlas Mismas

2005 Reformas y adiciones 07 de julio de 2005

En la actualidad la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM),regula las acciones relativas a la planeacin, programacin, presupuesto, contratacin, gasto, ejecucin ycontrol de las obras pblicas, as como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:

Las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica.

Las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica del EjecutivoFederal.

La Procuradura General de la Repblica.

Los organismos descentralizados.

Las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal.

Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los conveniosque celebren con el Ejecutivo Federal, con la participacin que, en su caso, corresponda a losmunicipios interesados.

La LOPSRM fue publicada por Decreto Presidencial el 4 de Enero del 2000 y reformada el 7 de julio de2005.

Estructura bsica de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con lasMismas

La LOPSRM esta integrada por 91 artculos, agrupados en 8 ttulos de la siguiente manera:

Titulo Primero.- Disposiciones generales.

Capitulo nico.Artculo 1 al Artculo 16.

Contiene el objeto de la Ley; presentacin de las dependencias, entidades y organismos que se sujetarana ella; la definicin de obra pblica y los servicios relacionados con las mismas; refiere a los documentosoficiales que sirven de apoyo para la solucin de aspectos no contemplados dentro de la Ley y el glosariode trminos.

Titulo Segundo.- De la planeacin, programacin y presupuesto

Capitulo nico.Artculo 17 al Artculo 26.

Menciona los documentos en que se basa la planeacin de las obras pblicas, los objetivos y prioridades.Seala a las dependencias y entidades que ejecutan obra publica y/o servicios relacionados con lasmismas, la obligatoriedad de contar con los permisos a nivel federal, estatal o municipal para la ejecucinde sus programas de obras, resalta adems la necesidad de realizar estudios para la elaboracin deproyectos que permitan la integracin de propuestas tcnicamente factibles y econmicamente solventes.Establece el periodo para que las dependencias y entidades presenten su programa anual de obras ascomo los recursos necesarios para cubrir las erogaciones causadas por la ejecucin de las mismas,incluyendo los recursos correspondientes al ajuste de costos y convenios para asegurar la continuidad delos trabajos. Es importante sealar que en este capitulo tratan de cubrir todos los aspectos de laPlaneacin, Programacin y Presupuesto, aunque no contiene las definiciones respectivas y se basa enlas leyes de la administracin pblica sealadas anteriormente.

Contempla adems la necesidad de formar comits de obra pblica en las dependencias o entidadesatendiendo a la cantidad de obras y servicios afines que realizaran, establece las funciones que habrnde desempear los comits. As mismo contempla la forma de ejecutar las obras pblicas y serviciosrelacionados con las mismas.

Titulo Tercero.- De los procedimientos de contratacin.

Capitulo primero. Generalidades.Artculo 27 al Artculo 29.

Establece los procedimientos de contratacin, as mismo, la obligatoriedad de la dependencia o entidadde hacer pblicos los requisitos y condiciones para todos los participantes, la informacin necesaria encuanto a plazos de ejecucin, normalizacin, formas y tiempos de pago, penas convencionales, garantasy anticipos. Hace nfasis en que los mecanismos de contratacin deben asegurar al Estado las mejorescondiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.

Capitulo segundo.De la licitacin pblicaArtculo 30 al Artculo 40.

En este capitulo se describen e procedimiento de licitacin pblica, cuando se puede utilizar, los mediosde publicacin de la convocatoria, los requisitos que debe cumplir la misma, quien tiene derecho aparticipar en la licitacin y los aspectos generales que regirn el proceso. Establece los plazos parapresentacin y apertura de las proposiciones y el procedimiento a seguir hasta el fallo. As como lascausas para declarar desierto el procedimiento de licitacin pblica y acciones a seguir.

Capitulo tercero.De las excepciones a la licitacin pblicaArtculo 41 al Artculo 44.

Esta seccin prev los casos en que no es aplicable contratar las obras publicas o servicios relacionadoscon las mismas mediante el procedimiento de licitacin pblica, y establece los mecanismos alternoscomo son la licitacin por invitacin a cuando menos tres personas o la adjudicacin directa, adems delas restricciones al uso de estos procedimientos de contratacin.

Titulo Cuarto.- De los contratos.

Capitulo primero. De la contratacin Artculo 45 al Artculo 51.

Establece los tipos de contratacin de obras y servicios, pudiendo ser por precios unitarios, por precioalzado o mixto. La modalidad de contratacin debe ser tal que garantice al estado las mejorescondiciones al Estado en la ejecucin de los trabajos. Dicta la informacin bsica que debe contener uncontrato de obras o servicios. Regula los tiempos para la formalizacin de los contrato los requisitos parala firma del mismo y las sanciones correspondientes a quien no cumpla con su parte. Establece lasdisposiciones a que se sujetan las garantas y anticipos y los ajustes derivados de la ejecucin de lostrabajos contenidos en los contratos. Incluye los casos en que no se podr celebrar un contrato conpersonas fsicas o morales.

Capitulo segundo. De la ejecucinArtculo 52 al Artculo 69.

En este capitulo se trata de abordar todos los aspectos relativos a la ejecucin y pago de las obras porcontrato como son: la entrega del sitio de los trabajos y el inicio de los mismos, la presentacin de laresidencia designada por la dependencia o entidad y del representante del contratista, adems desupervisin externa en caso de existir; la formulacin, presentacin, autorizacin y periodos de pago delas estimaciones; contempla tambin medidas a tomar si existiere retrasos en el flujo de caja y pagos enexceso. Contempla la necesidad de hacer ajustes de costos por eventos que as lo ameriten, losprocedimientos aplicables y las consideraciones pertinentes. Incluye las disposiciones de modificacin delcontrato, los convenios adicionales o de reduccin de montos, as como la suspensin temporal odefinitiva de los mismos. El proceso administrativo de entrega y recepcin de los trabajos esta incluido eneste capitulo, as como, las garantas y responsabilidades del contratista posteriores a la terminacin delos trabajos.

Titulo Quinto.- De la Administracin directa.

Capitulo nico.Artculo 70 al Artculo 73.

En este capitulo establece los requisitos para que una dependencia o entidad realice obra por lamodalidad de administracin directa, as mismo, estipula las facultades, funciones, obligaciones yprocedimientos a seguir cuando las obras sean ejecutadas por personal de la dependencia o entidad.

Titulo Sexto.- De la informacin y verificacin.

Capitulo nico.Artculo 74 al Artculo 76.

Seala la forma y trminos en que las dependencias y entidades debern remitir a la Secretaria de laFuncin Publica, a la Secretara de Hacienda y Crdito Publico y a la Secretara de Comercio lainformacin relativa a los actos y contratos materia de esta Ley, Otorga a la Secretaria de la FuncinPublica facultades para verificar todos los actos y procedimientos relativos a contratacin, administraciny ejecucin de obras y servicios, mediante revisin de la documentacin relativa, as como la calidad delos trabajos mediante visitas, inspecciones y pruebas de laboratorio.

Titulo Sptimo.- De las infracciones y sanciones.

Capitulo nico.Artculo 77 al Artculo 82.

Este capitulo establece los motivos de infracciones y sanciones a las omisiones que en un momento dadolos contratistas y servidores pblicos pudiesen cometer, estas pueden ser econmicas e incluso lainhabilitacin para ser contratados.

Titulo Octavo.- De las inconformidades y del procedimiento de conciliacin.

Capitulo primeroDe las inconformidades. Artculo 83 al Artculo 88.

Establece las generalidades del procedimiento de presentacin de inconformidades, los medios, laestructura, las causas de desechamiento, el plazo de investigacin y resolucin, y las consecuenciasderivadas del dictamen correspondiente.

Capitulo segundo.Del procedimiento de conciliacin. Artculo 89 al Artculo 91.

Establece el procedimiento de conciliacin, con motivo del incumplimiento de los trminos y condiciones pactados en los contratos que tengan celebrados los contratistas con las dependencias y entidades.

Artculos TransitoriosLos artculos transitorios son normas relativas a la adjudicacin de aplicacin y vigencia de la ley.

Definicin de obra pblica

La obra pblica es un concepto con definiciones que atienden principalmente el contexto en que seutilizara. As tenemos que, Serra Rojas define la obra publica como: la cosa hecha o producida por elestado a su nombre sobre un inmueble determinado, con un propsito de inters general y se destina aluso pblico, o cualquier finalidad de beneficio general6.

De acuerdo a la LOPSRM:

Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, se consideran obras pblicas los trabajos que tengan porobjeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener,modificar y demoler bienes inmuebles. Asimismo, quedan comprendidos dentro de las obraspblicas los siguientes conceptos:

I. El mantenimiento y la restauracin de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble,cuando implique modificacin al propio inmueble;

II. Los trabajos de exploracin, geotecnia, localizacin y perforacin que tengan por objeto laexplotacin y desarrollo de los recursos petroleros y gas que se encuentren en el subsuelo y laplataforma marina;

III. Los proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el diseode la obra hasta su terminacin total, incluyndose, cuando se requiera, la transferencia detecnologa;

IV. Los trabajos de exploracin, localizacin y perforacin distintos a los de extraccin de petrleoy gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extraccin y aquellos similares, quetengan por objeto la explotacin y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en elsuelo o en el subsuelo;

V. Instalacin de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o indirectamente en laexplotacin de recursos naturales;

VI. Los trabajos de infraestructura agropecuaria;VII. La instalacin, montaje, colocacin o aplicacin, incluyendo las pruebas de operacin de bienes

muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y cuandodichos bienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando incluyan laadquisicin y su precio sea menor al de los trabajos que se contraten, y

VIII. Todos aquellos de naturaleza anloga.

6 Serra Rojas, Andrs, Derecho Administrativo, Segundo Curso. Editorial Porra, Mxico, 2001, p.652

Los trabajos sealados en el artculo 3 deben ser previamente estudiados con seriedad yprofesionalismo, asimismo, deben tener un control de calidad y constantes evaluaciones tcnicas yfinancieras en el avance de los trabajos. Estas actividades puede desempearlas la dependencia oentidad por si misma cuando sus recursos lo permiten o valerse de la contratacin los servicios deterceros. La contratacin de los servicios se sujetara a los preceptos que al efecto seala la propiaLOPSRM.

Artculo 4.- Para los efectos de esta Ley, se consideran como servicios relacionados con lasobras pblicas, los trabajos que tengan por objeto concebir, disear y calcular los elementos queintegran un proyecto de obra pblica; las investigaciones, estudios, asesoras y consultoras quese vinculen con las acciones que regula esta Ley; la direccin o supervisin de la ejecucin de lasobras y los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar la eficiencia de lasinstalaciones. Asimismo, quedan comprendidos dentro de los servicios relacionados con las obraspblicas los siguientes conceptos:

I. La planeacin y el diseo, incluyendo los trabajos que tengan por objeto concebir, disear,proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto de ingeniera bsica, estructural,de instalaciones, de infraestructura, industrial, electromecnica y de cualquier otra especialidadde la ingeniera que se requiera para integrar un proyecto ejecutivo de obra pblica;

II. La planeacin y el diseo, incluyendo los trabajos que tengan por objeto concebir, disear,proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto urbano, arquitectnico, de diseogrfico o artstico y de cualquier otra especialidad del diseo, la arquitectura y el urbanismo,que se requiera para integrar un proyecto ejecutivo de obra publica;

III. Los estudios tcnicos de agrologa y desarrollo pecuario, hidrologa, mecnica de suelos,sismologa, topografa, geologa, geodesia, geotcnia, geofsica, geotermia, oceanografa,meteorologa, aerofotogrametra, ambientales, ecolgicos y de ingeniera de trnsito;

IV. Los estudios econmicos y de planeacin de preinversin, factibilidad tcnico econmica,ecolgica o social, de evaluacin, adaptacin, tenencia de la tierra, financieros, de desarrollo yrestitucin de la eficiencia de las instalaciones;

V. Los trabajos de coordinacin, supervisin y control de obra; de laboratorio de anlisis y controlde calidad; de laboratorio de geotecnia, de resistencia de materiales y radiografas industriales;de preparacin de especificaciones de construccin, presupuestacin o la elaboracin decualquier otro documento o trabajo para la adjudicacin del contrato de obra correspondiente;

VI. Los trabajos de organizacin, informtica, comunicaciones, ciberntica y sistemas aplicados alas materias que regula esta Ley;

VII. Los dictmenes, peritajes, avalos y auditorias tcnico normativas, y estudios aplicables a lasmaterias que regula esta Ley;

VIII. Los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir, sustituir o incrementar la eficiencia delas instalaciones en un bien inmueble;

IX. Los estudios de apoyo tecnolgico, incluyendo los de desarrollo y transferencia de tecnologaentre otros, y

X. Todos aqullos de naturaleza anloga.

El auxiliar de la LOPSRM es el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionadoscon las Mismas (publicado en DOF el 20 de agosto de 2001, y corregido mediante Fe de erratas DOF19-09-2001), tiene por objeto establecer las disposiciones que propicien el oportuno y estrictocumplimiento de la LOPSRM. En el capitulo IV se har mencin de los aspectos relevantes delReglamento aplicables al anlisis de costos.

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CAPITULO III

LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIN

III.1 ACTIVIDADES PREVIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El proyecto

Dentro de las muchas definiciones de Proyecto, podemos aceptar como ms universal la que locaracteriza as: "Es el conjunto de actividades no repetitivas de naturaleza tcnica, administrativa yfinanciera, que tienen como objetivo final la obtencin de determinados productos dentro de losparmetros preestablecidos".

La ingeniera tiene un papel gravitante en los resultados de los proyectos, ya que estn orientados asolucionar la problemtica de la sociedad. Las propuestas se sustentan en el anlisis objetivo de lanaturaleza del problema. El pas requiere de proyectos de desarrollo que deben incluir enfoques tcnicosy que deben ser dirigidos en su mayor parte por ingenieros. Los proyectos de ingeniera no sonactividades de rutina, sus parmetros de definicin y control exigen la participacin de diversas disciplinasprofesionales para minimizar los riesgos que los proyectos envuelven:

Financieros econmicosExpansiones y adecuaciones futurasImpacto ambiental

De modo que, en la toma de decisiones son consideradas las opiniones de personal capacitado en reascomo son: diseo, produccin, costos, operacin y mantenimiento. Un plan concebido y aprobado portodas las partes implicadas tiene ms posibilidades de alcanzar el xito. En forma general los proyectosde construccin se desarrollan en las siguientes etapas:

Planeacin Programacin PresupuestoEjecucin de los trabajosOperacin y mantenimiento

Para aplicar a un proyecto de construccin el trmino de calidad es necesario que en materia de suprograma de necesidades, tiempo de ejecucin y cumplimiento de la partida presupuestal de inversin,optimice las especificaciones del diseo y el proceso de construccin, para obtener la calidad en lostrabajos, tiempos predeterminados y costos preestablecidos. Esto solo se cumple cuando se conjugan laplaneacin, programacin y presupuesto de los proyectos. Con el objeto de optimizar la calidad, loscostos y los periodos de ejecucin de los proyectos es recomendable que no subestimar el tiempo yrecursos necesarios para la concepcin de los mismos.

Cabe aclarar que se tratara brevemente el tema de la planeacin programacin y presupuesto de lasobras publicas, dado que son actividades que corresponden a la Administracin Pblica, en el caso de laejecucin pude correr a cargo de la propia dependencia o entidad, o mediante el contrato de un particular,siendo este ultimo el caso que nos compete.

Planeacin

Es el establecimiento general de los fines que se proponen alcanzar, de forma general con el programa ycon la obra en particular. La planeacin es la formulacin de un curso de accin que sirve de gua pararealizar un proyecto7.

Dada la importancia de proporcionar a la sociedad de las obras necesarias para satisfacer susnecesidades es indispensable que estn acordes a los planes y programas existentes. Tomando encuenta las disposiciones de la Ley de Planeacin, la LOPSRM seala:

Artculo 17.- En la planeacin de las obras pblicas y de los servicios relacionados con las mismas, las dependencias y entidades debern ajustarse a:

I. Lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos;II. Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas

sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, as como a lasprevisiones contenidas en sus programas anuales, y

III. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos deegresos de la Federacin o de las entidades respectivas

La historia de la planeacin en Mxico es extensa, sin embargo, la formacin cultural de la mayor parte denosotros los profesionistas se ha viciado durante aos. Existen una gran cantidad de planes deinfraestructura y estos abordan la gran mayora de los problemas de desarrollo, el problema en realidades de cmo ponerlos en prctica. Es bien sabido que en nuestro pas carecemos de un orden,coordinacin y documentacin acerca de los estudios y proyectos de infraestructura, por lo que laLOPSRM dicta en el artculo 18 que es obligatorio verificar si en los archivos existen estudios o proyectossobre la materia de que se trate. En el caso de que existan y se compruebe que los mismos satisfacen losrequerimientos de la dependencia o entidad, no proceder la contratacin para su realizacin, conexcepcin de aquellos trabajos que sean necesarios para su adecuacin, actualizacin o complemento.

Corresponde a la dependencia o entidad que pretende realizar obras pblicas realizar los tramitesnecesarios a nivel federal, estatal o municipal para la ejecucin de las mismas, como son: permisos,licencias, derechos de bancos de materiales, as como la propiedad o los derechos de propiedadincluyendo derechos de va y expropiacin de inmuebles sobre los cuales se ejecutarn las obraspblicas. As mismo, debe realizar los estudios pertinentes que consideren el impacto ambiental, es suresponsabilidad la proyeccin de obras que preserven o restituyan las condiciones ambientales cuandoestas se vean alteradas por la ejecucin de las mismas. Adems de observar las disposiciones que enmateria de asentamientos humanos, desarrollo urbano y construccin rijan en el mbito federal, estatal ymunicipal segn corresponda. Lo anterior tiene como objetivo dar continuidad a la ejecucin de lostrabajos.

Programacin

Es el establecimiento del perodo de tiempo en el que se pretende alcanzar los fines propuestos. Laprogramacin es la determinacin de las actividades que componen un proyecto, adems establece larelacin entre ellas, as como su duracin.

Las dependencias y entidades segn las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos formulansus programas anuales de obras y de servicios afines, incluyendo en su caso, aquellos que abarcan msde un ejercicio presupuestal, as como sus respectivos presupuestos, considerando:

Los estudios de preinversin que definen la factibilidad tcnica, econmica, ecolgica y social de los trabajosLos objetivos y metas a corto, mediano y largo plazoLas acciones previas, durante y posteriores a la ejecucin de las obras

7 Garold D. Obender, Project Management for Engineering and Construction, McGraw Hill, 1993. U.S.A.

Las caractersticas ambientales, climticas y geogrficas de la regin donde deba realizarse la obraLas normas aplicablesLos resultados previsiblesLa coordinacin que sea necesaria para resolver posibles interferencias y evitar duplicidad de trabajos o interrupcin de servicios pblicosLa calendarizacin fsica y financiera de los recursos necesariosLas unidades responsables de su ejecucin, las fechas previstas de iniciacin y terminacin de los trabajosLas investigaciones, asesoras, consultoras y estudios que se requieran, incluyendo los proyectos necesariosLa adquisicin y regularizacin de la tenencia de la tierra, as como la obtencin de los permisos de construccin necesariosLa ejecucin, que deber incluir el costo estimado de las obras pblicas y servicios relacionadoscon las mismas que se realicen por contrato y, en caso de realizarse por administracin directa, loscostos de los recursos necesarios.Los trabajos de mantenimiento de los bienes inmuebles a su cargoLos permisos, autorizaciones y licencias que se requieran

Las dependencias y entidades tienen la eleccin de poner a disposicin de los interesados y remitir a laSecretara de Economa, a ms tardar el 31 de marzo de cada ejercicio fiscal, su programa anual deobras pblicas y servicios afines, con excepcin de aquella informacin que, de conformidad con lasdisposiciones aplicables, sea de naturaleza confidencial. Los programas de obras son de carcterinformativo, cabe sealar que la LOPSRM no establece obligatoriedad de la dependencia o entidad paracon los contratistas de ejercer los programas antes mencionados.

Presupuesto

Es el establecimiento del costo que tendr el fin propuesto, corresponde a la dependencia oentidad determinar los recursos financieros necesarios para la ejecucin de su programa de obraspblicas. Cuando las obras pblicas y los servicios relacionados con las mismas, cuya ejecucin rebaseun ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades deben determinar tanto el presupuesto total,como el relativo a los ejercicios de que se trate; la formulacin de los presupuestos de los ejerciciossubsecuentes, adems de considerar los costos que en su momento se encuentren vigentes, se debentomar en cuenta las previsiones necesarias para los ajustes de costos y convenios para asegurar lacontinuidad de los trabajos.

Las dependencias y entidades requieren de autorizacin de la SHCP para licitar o adjudicar los contratospara obras y servicios. La asignacin presupuestal aprobada para cada contrato sirve de base paraotorgar, en su caso, el porcentaje pactado por concepto de anticipo.

Una vez obtenida la autorizacin de la SHCP para realizar una obra se elabora un presupuesto detalladopara definir el techo financiero del proyecto, este incluye la revisin de la totalidad de los estudios defactibilidad, las necesidades de los servicios, el anlisis conceptual de la localizacin, la mano de obradisponible, las rutas de acceso, los factores regionales y ambientales del entorno. As mismo, incluye laevaluacin el proyecto ejecutivo para determinar el catalogo de conceptos, los programas de ejecucin.El monto estimado ser la base para evaluar la solvencia de los presupuestos que pudieran presentar losinteresados en ejecutar los trabajos de un proyecto en particular.

Ejecucin de las obras

La ejecucin de los trabajos de conformidad con el artculo 26 de la LOPSRM, puede ser:

Por administracin directa.- Es factible que la dependencia o entidad ejecute las obras cuandodisponga de los recursos necesarios consistentes en maquinaria y equipo de construccin ypersonal tcnico segn corresponda. La ejecucin de los trabajos en esta modalidad se sujetara alos preceptos del Titulo Quinto de la LOPSRM

Por contrato.- Cuando alguno de los aspectos arriba mencionados limita a la entidad, sernecesario establecer un contrato con terceros. Estos contratos se ajustaran a los procedimientosdescritos en la LOPSRM.

Para efectos de este trabajo trataremos la ejecucin de los trabajos por contrato. Ahora bien, existen tres tipos de contratos:

Precios unitarios. En la fraccin I del artculo 45 de la LOPSRM se define como: elimporte de la remuneracin o pago total que deba cubrirse al contratista se har por unidadde concepto de trabajo terminado.

Cuando se tienen disponibles planos y especificaciones y se define el alcance de lostrabajos, pero slo se pueden establecer cantidades aproximadas, se celebra un contrato aprecio unitario. En este de divide el objeto del contrato en unidades de trabajo para lascuales se establece un costo, estimando analticamente las constantes de mano de obra,uso y desperdicio de materiales, y requerimientos de maquinaria y equipo. A este costounitario se le aade un porcentaje para cubrir los gastos administrativos y la utilidad. Seestima el reembolso para el constructor midiendo las unidades de obra conforme progresa elavance fsico de la misma de acuerdo al contrato y aplicando los precios unitarios ofrecidos.

Precio alzado. En la fraccin II del artculo 45 de la LOPSRM se define como: el importede la remuneracin o pago total fijo que deba cubrirse al contratista ser por los trabajostotalmente terminados y ejecutados en el plazo establecido.

Es el contrato en el que se fija como remuneracin una cifra global, que incluye el costo deejecucin de los trabajos y la utilidad del contratista. La esencia de este tipo de contratoradica en mantener el importe total al llevar a cabo la ejecucin de un proyecto bien definido.

Mientras el cliente no modifique en el proyecto dimensiones, calidades y tiempos deconstruccin, el contratista no podr, a su vez, modificar el monto del contrato8.

Mixtos. En la fraccin III del artculo 45 de la LOPSRM este tipo de contrato se caracterizapor contener una parte de los trabajos sobre la base de precios unitarios y otra a precioalzado.

8 Castillo Tufio, Jorge Lui