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Pueblos Indígenas y Programas de Transferencias Condicionadas
Estudio etnográfico sobre la implementación y los efectos socioculturales del Programa Juntos en seis comunidades
andinas y amazónicas de Perú
Norma Correa Aste Pontificia Universidad Católica del Perú
Lima, 07 de enero 2014
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Contenidos
I. Metodología
II. Principales hallazgos
III. Áreas críticas para mejorar la efectividad del Programa Juntos
IV. Recomendaciones para fortalecer las políticas de inclusión social
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I. Metodología de investigación
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Objetivos Identificar los logros, retos y efectos socioculturales del programa Juntos en contextos indígenas:
a) Nociones, actitudes y prácticas relacionadas con el principio de corresponsabilidad, focalización, condicionalidades, uso del bono y egreso del programa.
b) Incidencia de las dinámicas socioculturales y el papel de los grupos de interés locales en la implementación de Juntos.
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Objetivos
c) Factores que potencian o limitan el acceso y uso de los servicios públicos asociados a las corresponsabilidades del programa
d) Efectos socioculturales: i) Relación con el Estado y con actores externos ii) Valoraciones sobre las políticas de inclusión social iii) Tensiones y conflictos asociados a la presencia del PJ iv) Género y empoderamiento de la mujer
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Metodología
• Estudio cualitativo de carácter etnográfico • Trabajo de campo: febrero - agosto 2012 • 6 comunidades andinas y amazónicas, 5 grupos étnicos • 2 meses de permanencia en cada comunidad
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Metodología
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Ámbito geográfico
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Metodología
Muestreo intencional:
• Presencia y patrones de expansión del PJ • Diversidad geográfica y acceso • Diversidad étnica • Aceptación de la comunidad y de las organizaciones
representativas.
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Metodología
• 90 estudios de caso a nivel de hogar: 15 por comunidad siguiendo tipología
• Entrevistas: informantes claves y de salida • Observación participante • Diario etnográfico • Datos primarios
• 323 entrevistas • Más de 600 horas de testimonios en 6 idiomas • Participación de intérpretes y traductores indígenas • Análisis con software para datos cualitativos
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Metodología: Análisis de datos cualitativos con NVivo
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II. Principales hallazgos
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• Juntos es un instrumento relevante de inclusión social en contextos similares a la muestra:
– Sistemas económicos que combinan la monetización con mecanismos tradicionales de intercambio
– Vínculos con el mercado – Con oferta de servicios de educación y salud
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Posicionamiento del programa Juntos
• Altamente valorado y con fuerte legitimidad local • Mayor visibilidad frente el Estado • Cambios positivos en acceso a servicios
(educación, salud, identidad): hogares y comunidades
• Capital de confianza: cumplimiento e independencia política
• Tránsito: asistencialismo - desarrollo 16
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Posicionamiento del Programa Juntos
• Mejoras en los procesos operativos • Validación comunitaria: mecanismo de transparencia y
vigilancia • Comités locales presentes en todas las comunidades:
institucionalización del PJ y nuevos espacios de liderazgo femenino
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Focalización
• Juntos llega a familias pobres que cumplen con los criterios de eligibilidad
• No se identificaron filtraciones • Expectativa de ampliación de cobertura en las
comunidades • Se comprende que es un programa dirigido a familias en
situación de pobreza
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Focalización
• Prevalecen confusiones y malos entendidos
– Falta de información sobre los criterios de eligibilidad – Nociones locales de pobreza • Experiencia compartida de carencia • Distinción de grados de pobreza y vulnerabilidad
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Nociones locales de pobreza
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Bono económico
• Valorado como fuente de liquidez segura • Mejora capacidad de respuesta:
a) malas cosechas b) falta de trabajo estacional
• Ingreso complementario • No funciona como incentivo perverso:
a) Disminución del trabajo familiar b) Embarazo adolescente
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Bono económico a) Compras – Mayor inversión: alimentos, ropa, uniformes y útiles, artículos de
limpieza
b) Fondo de emergencia: enfermedades, pago de deudas
c) En algunos casos: ahorro productivo
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Bono económico
Razones que limitan los efectos del bono:
• Alimentos duran entre 1 y 2 semanas • Gastos vinculados con la participación en el PJ
- Movilidad - Multas de comités locales, trámites - Incremento de precios de algunos productos durante los días de pago
• Roles: esposos e hijos
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Corresponsabilidades
• Mayor demanda de servicios: identidad, salud y educación • Juntos destaca por ser la única intervención que ha
promovido el uso sistemático de los servicios públicos • Ha contribuido a generar una mayor conciencia sobre la
calidad de la atención: servicios para ciudadanos y no para pobres
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Efectos: Educación • Juntos contribuye a superar las barreras económicas
– Incremento de la matrícula – Mayor interés por asegurar la asistencia escolar
• Incremento del gasto familiar asociado a la educación: docentes pueden considerar que el bono que reciben las familias debe usarse como recursos para financiar los gastos operativos de las escuelas
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Efectos: Educación
– Alta valoración de la educación facilita la sostenibilidad de los cambios de comportamiento:
- Expectativas por educación secundaria y superior
– PJ promueve la educación de las niñas, pero es un cambio poco sostenible
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Efectos: Salud
• Mayor demanda de servicios: vacunación, monitoreo de crecimiento, control prenatal
• Menor utilización del bono en gastos de salud • Sostenibilidad del cambio de comportamiento es más frágil:
- No se estima indispensable acudir a los servicios de salud: calidad, medicina tradicional
- Monitoreo del PJ contribuye a asegurar la atención de niños mayores de un año
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Efectos: Salud
• Diversificación de la canasta familiar – Sierra: frutas y verduras – Selva: menestras, carnes, aderezos
• De no recibir la transferencia, se priorizaría la compra de alimentos que “rindan” o “llenen” (fideos)
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Efectos: Salud
• Barreras socioculturales – Idioma – Miedo – Incomodidad – Ausencia de tratamientos alternativos
• Quejas: discriminación, malos tratos y atención superficial • Uso de anticonceptivos
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Efectos: Género
• Incremento de la autoestima de las usuarias • Mayor participación de las mujeres indígenas en la toma de
decisiones dentro del hogar • Mejor posicionamiento de las mujeres en los espacios de
toma de decisiones de la comunidad • Contribuciones en la disminución de la violencia doméstica
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Efectos: Género
• Percepción generalizada de la mujer como única responsable del cumplimiento de las corresponsabilidades
• Poder de negociación femenino circunscrito al ámbito del hogar
• Machismo y violencia doméstica
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Egreso del programa Juntos
Barrera potencial para el desarrollo de estrategias de egreso:
• Percepción generalizada: el PJ “castiga” o excluye a familias que logran progresar a través de emprendimientos económicos. Se teme no ser colectivamente reconocido como pobre.
Alta expectativa por acciones complementarias de orientación productiva
Interés por la inclusión financiera 32
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Principales desafíos
I. Comprensión de los objetivos y de la racionalidad técnica del programa Juntos
• Existe un sistema moral de las transferencias monetarias condicionadas en las comunidades indígenas estudiadas
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Principales desafíos
• Grupos de interés resignifican los componentes del programa
• Figuras locales de poder y autoridad asociadas al Estado imponen requisitos adicionales ajenos a los objetivos del PJ que afectan a las madres titulares
• Las corresponsabilidades extraoficiales son socialmente aceptadas
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Principales desafíos
Consecuencias:
• Tensión con enfoque de restitución de derechos • Puede desincentivar la participación de las familias • Puede reducir monto del bono disponible para
alimentación o gastos de salud y educación
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Principales desafíos
II. Cobertura y calidad de la oferta de servicios públicos
• Deficiencias en infraestructura y provisión • Limitada o nula oferta de servicios con pertinencia cultural • Proveedores de servicios públicos: actitudes paternalistas,
valoraciones peyorativas y prácticas que interfieren con la autonomía de las personas.
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Educación
• Carencias en infraestructura básica • P.E: salas de informática: falta de luz, falta de personal,
cobro por el mantenimiento de los equipos (OLPC) • Tensiones con los docentes: 1) hogares, 2) gestores • Percepción que la educación y el saber español son
caminos hacia el progreso
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Educación
EIB: situación mixta
- Valoración crítica en hogares y autoridades - Menor nivel de profesores EIB + carencia de materiales - Problemas en la transición primaria - secundaria - Ambientes educativos poco respetuosos con las culturas locales. - Los jóvenes pueden considerar más útil aprender español o inglés:
tienden a visualizar el progreso fuera de su comunidad y expresan interés por empleos no agrarios.
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Salud
- Comportamiento y actitudes del personal - Uso limitado de idiomas indígenas en la prestación de
servicios: clave para generar confianza - Calidad y costos asociados al tratamiento - Problemas con el abastecimiento de materiales - Uso de mercados informales para acceder a medicinas
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Identidad
- Valoración como reconocimiento y protección - Presencia efectiva de las campañas gratuitas RENIEC,
pero con costos “invisibles” - Problemas: errores de registro, demora en entrega del
DNI, traslados - Se identificaron temores específicos sobre este servicio
asociados al uso de la información
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III. Áreas críticas de mejora para el programa Juntos
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El estudio identifica implicaciones de política en dos niveles:
a) Relevantes para los contextos rurales de intervención b) Críticas en contextos indígenas
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Contextos rurales
• Mejora de oferta y calidad de servicios básicos • Estrategia de comunicación dirigida a los grupos de
interés: hogares, proveedores de servicios y autoridades locales, etc
• Temas prioritarios: criterios de elegibilidad, causales de suspensión y salida
• Corresponsabilidades oficiales: precisar las prácticas que no avala el programa
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Contextos indígenas
• Protocolos de ingreso del PJ: conocimiento previo, vínculo con autoridades locales, convocatorias
• Contextualizar los criterios de focalización tomando en cuenta las nociones locales de pobreza
• Capacitación intercultural para gestores que trabajan en zonas indígenas
• Alianzas de cooperación con la institucionalidad indígena
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IV. Recomendaciones para fortalecer los programas sociales en la Amazonía
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¿Cómo se interpretan las políticas de inclusión social?
• Reflejan un mayor interés del Estado por la situación de los más pobres: Juntos, Pensión 65
• Altas expectativas en familias y comunidades • Confusión sobre el público objetivo de los programas
sociales (Pensión 65 y Beca 18) • Incertidumbre por continuidad de asistencia alimentaria
(Pronaa) • Pueden ser percibidas como “paliativos” frente al desarrollo
de industrias extractivas 47
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Diferencias Sierra / Selva
Comunidades de la Sierra:
- Mayor experiencia relativa de vinculación con actores externos de desarrollo (Estado, ONGs)
- Autoridades con mayor capacidad de intermediación frente los programas estatales
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Diferencias Sierra / Selva
Comunidades de la Selva:
- Perfiles de liderazgo más tradicionales y con menor comprensión sobre el funcionamiento del aparato público
- Menor experiencia organizativa y capital social asociado a los programas sociales
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Recomendaciones generales
1) Ampliar la base de conocimiento sobre la implementación y efectos de los programas sociales; p.e pilotos geográficamente diversos
2) Ampliación y mejora de la oferta de servicios interculturales, priorizando salud
3) Afianzar el rol de los gobiernos locales y regionales en la agenda de la política social: deben contribuir con la generación de confianza
4) Evitar recargar al programa Juntos con acciones complementarias que distraigan sus objetivos
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Recomendaciones generales
5) Generar una oferta de intervenciones productivas y de desarrollo de capacidades con presencia permanente (Foncodes, Agrorural)
6) Ampliar acciones del MIMP en la Amazonía: responder a violencia doméstica y consecuencias del machismo
7) Establecer alianzas con la institucionalidad indígena para fortalecer la implementación de los programas sociales
8) Comunicar oportunamente el carácter temporal de los programas sociales: afianzar esquemas de transición/egreso
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