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    EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACINPBLICA: LA CONSTRUCCIN INSTITUCIONAL*

    Atzimba BALTAZAR MACASJuan Pablo GUERRERO AMPARN

    SUMARIO:I.Objetivos del Instituto Federal de Acceso a la In-formacin Pblica Gubernamental (IFAI). II.La integracin

    del IFAI: proceso de seleccin de los comisionados.III.

    La au-tonoma del Instituto Federal de Acceso a la Informacin P-

    blica. IV.Autonoma presupuestaria.V. Diseo organizacionaldel Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.

    La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gu-bernamental (LFTAIPG) crea al Instituto Federal de Acceso a la Informa-

    cin Pblica Gubernamental (IFAI) como un rgano encargado de pro-mover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin;resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin; yproteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades(artculo 33). En otras palabras, el IFAI es la autoridad encargada de vigi-lar el cumplimiento de la LFTAIPG por lo que respecta al Ejecutivo fede-ral. Para cumplir con estos objetivos y para asegurar su plena inde-

    pendencia respecto del Ejecutivo, la Ley dot al Instituto con autonomaoperativa, presupuestaria y de decisin.En este captulo se har un anlisis de las caractersticas principales del

    Instituto, las implicaciones que tienen las autonomas deliberadamenteotorgadas y se har una revisin de los aspectos que han sido fundamen-tales en su construccin.

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    * Aunque las opiniones de los autores estn basadas en datos institucionales del Instituto Fede-

    ral de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, no necesariamente reflejan la postura institu-cional del IFAI.

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    El texto est organizado en torno a cinco temas: en primer lugar, sedescriben los principales objetivos del IFAI, establecidos en laLFTAIPG; en segundo lugar, se explica el proceso de seleccin de losprimeros comisionados que conforman el Pleno del IFAI; en tercer lugar,

    se analizan las caractersticas de la autonoma legal del Instituto; en cuar-to lugar, se sealan algunas consideraciones sobre su diseo institucionaly; finalmente, se apuntan los principales retos que el IFAI tendr queafrontar en los aos siguientes.

    I. OBJETIVOS DELINSTITUTO FEDERAL DEACCESOA LAINFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL(IFAI)

    Aunque se dirige a todos los rganos pblicos del Poder federal, laLFTAIPG regula con mayor detalle el acceso a la informacin en el Eje-cutivo, compuesto por ms de 250 dependencias y entidades. Para ello,establece en su artculo 33 que el IFAI es un rgano de la administracinpblica federal encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho

    de acceso a la informacin; resolver sobre la negativa a las solicitudes deacceso a la informacin y proteger los datos personales en poder de lasdependencias y entidades. En otras palabras, el IFAI es la institucin en-cargada de vigilar el cumplimiento de la Ley en lo que respecta al PoderEjecutivo federal.1

    La Ley crea al IFAI como un organismo descentralizado regido por laLey Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Guber-namental y en forma supletoria, por la Ley Federal de Entidades Paraesta-

    tales. Tiene control presupuestario indirecto y no estsectorizado, lo cualimplica que no est subordinado a ninguna Secretara de Estado. Tieneautonoma operativa, lo cual le permite decidir libremente sobre sus re-glas de organizacin y funcionamiento internas; cuenta con autonomapresupuestaria, que le facilita definir sus necesidades financieras y lebrinda la flexibilidad suficiente para la asignacin interna y ejecucin desus recursos, bajo el control normativo de la administracin pblica fede-

    ral. Y, por ltimo, tiene autonoma de decisin, que garantiza inde-pendencia en sus resoluciones y decisiones.

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    1 La Ley establece que los dems Poderes (Legislativo y Judicial), los rganos constitucionalesautnomos (IFE, CNDH y Banco de Mxico) y cualquier otro organismo con autonoma, como laUNAM, establecern sus propios mecanismos de acceso a la informacin, incluyendo a los rganosresponsables de vigilar el cumplimiento de la Ley en sus respectivas esferas.

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    El Instituto es la autoridad en materia de acceso a la informacin en elmbito de la administracin pblica federal. Debe resolver sobre la nega-tiva a las solicitudes de informacin y sus resoluciones sern definitivaspara dependencias y entidades; es importante mencionar que, en materia

    de sus resoluciones, el IFAI no estsubordinado a autoridad administrati-va alguna. El IFAI tiene tambin la importante tarea de proteger los datospersonales; definir los lineamientos para hacer pblica la informacin;definir los criterios generales para la clasificacin de la informacin gu-bernamental; vigilar a las dependencias y entidades en el cumplimientode sus obligaciones de transparencia; orientar a particulares para que for-

    mulen sus solicitudes de informacin; y prestar asesora tcnica y capaci-tacin a los servidores pblicos.

    De acuerdo con estas atribuciones, el Instituto Federal de Acceso a laInformacin Pblica busca cuatro objetivos principales:

    1. Proteger los datos personales en posesin de las dependencias y en-tidades federales, es decir, contribuir a la proteccin del derecho a laprivacidad y la intimidad;

    2. Vigilar los avances en la transparencia del gobierno federal, es de-cir, ser contrapeso en contra de la opacidad en el gobierno;

    3. Resolver las negativas de acceso a informacin pblica, es decir, ga-rantizar el acceso a la informacin pblica gubernamental y ascon-tribuir a preservar el derecho de peticin de informacin pblica;

    4. Promover y difundir los beneficios del derecho al acceso a la infor-macin pblica y la transparencia, es decir, contribuir al fortaleci-

    miento de la cultura de la transparencia y rendicin de cuentas delas autoridades (artculos 33, 37 y 38).

    II. LA INTEGRACIN DEL IFAI:PROCESO DE SELECCINDE LOS COMISIONADOS

    Como se ver a lo largo de este captulo, la naturaleza jurdica del

    IFAI es sui generisal considerar que dentro de la administracin pblicafederal no existe un precedente similar: no hay un organismo pblico conla misma autonoma legal. La Ley contemplun Instituto con la autono-ma necesaria para asegurar que las funciones de promocin del derechode acceso a la informacin y, especialmente, la revisin de las negativas asolicitudes de acceso a la informacin se desempearan con plena inde-

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    pendencia. La Ley no le dio autonoma constitucional al IFAI, pero lohizo la autoridad en el seno de la administracin pblica federal en mate-ria de acceso a la informacin pblica gubernamental y proteccin de da-tos personales. Desde esta perspectiva, la definicin de su autonoma den-tro de la administracin pblica federal fortalece la autoridad del IFAIgracias al carcter obligatorio que para las dependencias y entidades tie-nen sus resoluciones. En otros trminos, si el IFAI tuviera autonomaconstitucional, sus resoluciones podran ser impugnadas por dependenciasy entidades, al formar parte de una instancia constitucional distinta a ladel Ejecutivo federal. Por otra parte, al ser parte de la propia administra-

    cin pblica federal, el hecho que sus resoluciones sean definitivas paradependencias y entidades es una garanta de velocidad y bajo costo al ac-ceso a la informacin pblica gubernamental y proteccin de datos perso-nales.

    Para asegurar la objetividad en sus resoluciones, la LFTAIPG crealIFAI como un rgano colegiado integrado por cinco comisionados, queforman el Pleno. A diferencia de otros organismos colegiados pertene-

    cientes a la administracin pblica federal, los comisionados del Institutoson elegidos por el presidente y sus nombramientos deben pasar por unproceso de revisin en el Senado de la Repblica (o la Comisin Perma-nente en los recesos legislativos), que puede objetarlos2(artculo 34). Unvez que el nombramiento ha sido avalado por el Senado de la Repblica,la LFTAIPG establece que los comisionados no pueden ser removidos

    durante su periodo de encargo, de siete aos, salvo por causas graves im-putables a faltas que ellos mismos cometan (artculos 34 y 35).3

    La Ley establece algunas condiciones para el nombramiento de los co-misionados. stos deben ser ciudadanos mexicanos; no haber sido conde-nados por la comisin de un delito doloso; tener, al menos, treinta y cincoaos al momento del nombramiento; haberse desempeado destacada-mente en actividades profesionales de servicio pblico o acadmicas rela-

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    2 La Comisin Reguladora de Energa, por ejemplo, estintegrada por cinco comisionados ele-

    gidos por el Ejecutivo a propuesta del secretario de Energa (Ley de la Comisin Reguladora de Ener-ga, artculos 4o. y 5o.). La Comisin Federal de Competencia, por su parte, estintegrada por cincocomisionados elegidos por el presidente (Ley Federal de Competencia Econmica, artculos 25 y 26).

    3 Con objeto de darle continuidad a la labor del Instituto, en los primeros nombramientos seestableca que dos de los comisionados tendran el cargo por siete aos (Alonso Gmez RobledoVerduzco y Juan Pablo Guerrero Amparn) y los tres restantes por cuatro aos con la posibilidadexcepcional de ser ratificados para un nuevo mandato de siete aos (Horacio Aguilar lvarez deAlba, JosOctavio Lpez Presa y Mara Marvn Laborde).

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    cionadas con la materia de la Ley y no haber desempeado cargos pbli-cos ni de eleccin popular durante el ao anterior a su designacin (ar-tculo 35). Es decir, la autonoma del IFAI parte de la supuesta inde-pendencia de sus integrantes y su inamovilidad durante el periodo del

    mandato: los cinco comisionados que integran la instancia de resoluciny decisin del Instituto, el Pleno del IFAI, son designados por el Ejecuti-vo federal, presumiblemente en consideracin de su independencia inte-lectual y experiencia profesional, lo que orienta hacia especialistas quetienen carreras profesionales independientes.

    El artculo 5o. transitorio de la LFTAIPG estableci que la designa-

    cin de los cinco primeros comisionados se realizara a ms tardar tresmeses despus de su publicacin. En cumplimiento de estas disposicio-nes, el 12 de septiembre de 2002 el Ejecutivo anunciel nombramientode los cinco comisionados que integraran el primer Pleno del IFAI. Estosnombramientos fueron enviados al Senado para su aprobacin el mismoda. Es importante destacar que el nombramiento se hizo el ltimo da an-tes de que el plazo sealado por la LFTAIPG venciera.

    La propuesta original del Ejecutivo estaba integrada por HoracioAguilar lvarez de Alba,4 Alonso Gmez-Robledo Verduzco,5 JuanPablo Guerrero Amparn,6 JosOctavio Lpez Presa7y Guillermo Ve-

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    4 Horacio Aguilar lvarez de Alba es abogado por la Escuela Libre de Derecho, donde ha sidodesde hace 17 aos profesor de derecho. Tambin ha ejercido la enseanza de diversas asignaturas

    jurdicas en la Facultad de Derecho de la UNAM, en la Universidad Anhuac, en la UniversidadPanamericana, en la Universidad Iberoamericana, entre otras. Antes de ser comisionado, su actividadprofesional se haba desarrollado en la prctica privada de la abogaca y fue notario pblico en elEstado de Mxico.

    5 Alonso Gmez-Robledo Verduzco es abogado por la UNAM de la que fue profesor investiga-dor en el Instituto de Investigaciones Jurdicas. Tambin ha sido profesor en el ITAM, en la Universi-dad Panamericana, en la Universidad Iberoamericana y en el Instituto Matas Romero de EstudiosDiplomticos, en diferentes periodos. Como parte de su experiencia profesional fue asesor de las Se-cretaras de Gobernacin y Relaciones Exteriores.

    6 Juan Pablo Guerrero Amparn es licenciado en relaciones internacionales por la UniversidadIberoamericana, maestro en poltica y economa internacional por la Universidad Johns Hopkins de laciudad de Washington y maestro en polticas pblicas por el Instituto de Estudios Polticos de Pars, ytiene estudios doctorales en ciencia poltica por el mismo Instituto. En 1994 ingrespor concurso

    como profesor investigador de la Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin yDocencia Econmicas, donde se especializen aspectos relacionados con la administracin pblicafederal, la accin gubernamental, el gasto pblico. En forma especial ha abordado el estudio de latransparencia presupuestaria, la rendicin de cuentas y la lucha contra la corrupcin. Pidilicencia enel CIDE en enero de 2003 para incorporarse al IFAI.

    7 JosOctavio Lpez Presa es actuario por la Universidad Anhuac y maestro en ciencias por elInstituto Tecnolgico de Massachussets. Antes de su nombramiento como comisionado fue directorejecutivo de Transparencia Internacional, captulo Mxico, y socio fundador de la consultora LR&B.

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    lasco Arzac.8La votacin en el Senado para ratificar a los comisionadosse lleva cabo hasta el 10 de octubre de 2002 (un par de das antes delvencimiento del plazo contemplado en la Ley). Para ese efecto se emitie-ron tres dictmenes por separado.

    En el primer dictamen todas las fracciones parlamentarias con presen-cia en la Cmara aprobaron los nombramientos de Alonso Gmez Roble-do Verduzco, Juan Pablo Guerrero Amparn y JosOctavio Lpez Presa.Este dictamen se aprobpor unanimidad con los 70 votos a favor, de lossenadores presentes.9En el segundo dictamen las fracciones parlamenta-rias rechazaron el nombramiento de Guillermo Velasco Arzac arguyendo

    que su perfil no cumpla con los requisitos establecidos en la Ley: su de-sempeo profesional no se relacionaba con la materia de la Ley y, ade-ms, Guillermo Velasco Arzac haba desempeado un cargo pblico has-ta el momento de su nombramiento. El dictamen fue rechazado por 67

    votos a favor, tres en contra y una abstencin.10Por ltimo, el tercer dic-tamen rechazaba el nombramiento de Horacio Aguilar lvarez de Albacon el supuesto argumento de que su desempeo profesional tampoco se

    relacionaba con la materia de la Ley y, adems, por sus vnculos con laIglesia Catlica. Este dictamen, sin embargo, no fue aprobado por los se-nadores del Partido Accin Nacional por lo que el procedimiento de lavotacin fue rechazado (45 votos en contra, 25 a favor y una abstencin),con lo cual el nombramiento de Horacio Aguilar fue aceptado.11

    En sustitucin de Guillermo Velasco Arzac, el 12 de noviembre de 2002el Ejecutivo puso a consideracin del Senado el nombramiento de MaraMarvn Laborde como comisionada del IFAI.12El Senado no objet el

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    De 1995 a 1999 se desempe como subsecretario de Atencin Ciudadana en la SECODAM y deagosto de 1993 a Julio de 1994 fue el director de PROCAMPO.

    8 Guillermo Velasco Arzac fue director general de Servicios a la Comunidad y ParticipacinCiudadana de la Secretara de Seguridad Pblica. Fue integrante de la terna para la presidencia de laComisin Nacional de Derechos Humanos. Cofundador de varias instituciones educativas, presidentede Mxico Unido Contra la Delincuencia, de la Asociacin Nacional de Comunicadores Inde-pendientes.

    9 Reforma, 11 de octubre de 2003, p. 12-A.10 Novedades, 11 de octubre de 2002.11 Miguel ngel Granados Chapa, Plaza pblica ,Reforma, 14 de octubre de 2002.12 Mara Marvn Laborde es doctora y maestra en sociologa por laNew School for Social Re-

    searchy licenciada en sociologa por la UNAM. Desde 1994 fue profesora investigadora del CentroUniversitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara, donde tambintuvo el cargo de secretaria acadmica de la Divisin de Estado y Sociedad. De 1994 a 1997, se de-sempecomo coordinadora de la maestra en ciencias sociales en la misma institucin. Se ha desem-

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    nombramiento de Mara Marvn, pues considerque cumpla con todoslos requisitos establecidos en la Ley. El dictamen se aprobcon 58 votosa favor, 49 en contra y cinco abstenciones,13en un proceso que por ciertoresultextemporneo, al ocurrir un da despus de cumplido el plazo de30 das que la Ley establece para el pronunciamiento del Senado despusdel nombramiento del jefe del Ejecutivo.

    De esa forma, el primer pleno del IFAI qued constituido por cincointegrantes que contaban con desarrollos profesionales consolidados e in-dependientes del gobierno al momento de su nombramiento.

    III. LA AUTONOMA DEL INSTITUTOFEDERAL DE ACCESOA LA INFORMACIN PBLICA

    Como se ha sealado de acuerdo con la Ley, el Instituto Federal deAcceso a la Informacin Pblica tiene cuatro tareas principales:

    1. Resolver las negativas de acceso a informacin pblica, es decir, ga-rantizar el acceso a la informacin pblica gubernamental y ascon-tribuir a preservar el derecho de acceso a la informacin pblica, alfungir como una instancia quasi-jurisdiccional;

    2. Proteger los datos personales en posesin de las dependencias y en-tidades federales, es decir, contribuir a la proteccin del derecho a laprivacidad y la intimidad;

    3. Vigilar los avances en la transparencia del gobierno federal, es de-cir, ser contrapeso en contra de la opacidad en el gobierno;

    4. Promover y difundir los beneficios del derecho al acceso a la infor-macin pblica y la transparencia, es decir, contribuir al fortaleci-miento de la cultura de la transparencia y rendicin de cuentas delas autoridades (artculos 33, 37 y 38).

    Las tres primeras tareas se refieren sobre todo a funciones de carcterregulatorio; la ltima se refiere a funciones de carcter promocional. Esoscuatro objetivos plantean, de origen, el principal reto para el IFAI desde

    el punto de vista organizacional: funge como rbitro definitivo para la ad-

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    peado tambin como consejera del Consejo Local de IFE en Jalisco y del Consejo de Transparenciade la SEMARNAT en la delegacin del estado de Jalisco. Ha sido editorialista de Milenio Diarioy del peridico Siglo 21.

    13 La Jornada, 13 de diciembre de 2002.

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    ministracin pblica federal y al mismo tiempo funge como promotor yentrenador para orientar a dependencias y entidades hacia el acceso a lainformacin y la transparencia. Detrs de dicho reto estuna de las prin-cipales motivaciones del diseo del Instituto que, como se verms ade-lante, se sostiene sobre dos columnas especializadas en cada una de lasprincipales funciones: la de resolver controversias y vigilar el cumpli-miento de sus fallos y, la de promover la transparencia.

    Para que cumpla con sus tareas, la LFTAIPG dota al Instituto con au-tonoma y construye esa autonoma a travs de varios instrumentos. Elprimer elemento tiene que ver con las autonomas deliberadamente otor-

    gadas al Instituto, el cual goza de autonoma presupuestaria, de operaciny de decisin (artculo 33). A este respecto, vale la pena destacar algunosejemplos: a diferencia de cualquier rgano de la administracin pblicafederal, el IFAI hace su presupuesto y lo enva a la Secretara de Hacien-da y Crdito Pblico (SHCP) para que integre la propuesta al proyecto dePresupuesto de Egresos de la Federacin que se enva a la Cmara de Di-putados para su discusin y aprobacin.14La autonoma operativa se re-

    fiere a la atribucin que tiene el IFAI para elaborar libremente su regla-mento interior y dems normas de operacin, definir su estructuraorgnica y ocupacional y designar a los funcionarios a su cargo (artculo37). En lo que se refiere a la toma de decisiones y resoluciones, a diferen-cia de cualquier otro rgano de la administracin pblica federal, el presi-dente del IFAI es elegido por los propios comisionados, en un esquema

    de gobierno colegiado y con una presidencia rotativa con dos aos de du-racin (artculo 36).

    Otro elemento importante de su autonoma se refiere al mecanismo derendicin de cuentas del IFAI, que es tambin particular en el marco de laadministracin pblica federal. El IFAI no responde ante el Ejecutivo encuestiones sustantivas, es decir, que para efectos de sus resoluciones no

    estsectorizado ni subordinado a ninguna instancia administrativa. No obs-tante, debe rendir cuentas al Congreso de la Unin a travs de un infor-me pblico anual sobre el estado del acceso a la informacin, al aportar

    los datos que generen las aproximadamente 250 dependencias y enti-

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    14 En el caso de las entidades paraestatales, la Ley Federal de Entidades Paraestatales estableceque en la formulacin de sus presupuestos, stas debern sujetarse a los lineamientos que establezcanla SHCP y la coordinadora de sector correspondiente (artculo 51). La particularidad del IFAI es queno estsectorizado, por lo que no hay una coordinadora de sector de sus actividades, como se ver ms adelante.

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    dades federales (artculo 39). Como cualquier rgano que ejerce recursospblicos federales, el IFAI serobjeto de fiscalizacin por parte de la Au-ditora Superior de la Federacin. No obstante, al ser miembro de la ad-ministracin pblica federal, el IFAI debe registrar sus operaciones degasto ante la SHCP y es sujeto de auditora interna por parte de la Secre-tara de la Funcin Pblica para cuestiones relacionadas estrictamentecon la administracin y gasto. Es decir, la Secretara de la Funcin Pbli-ca no puede hacer observaciones a sus actividades sustantivas relativas al

    acceso a la informacin del gobierno y la proteccin de datos personaleso cualquier otra de carcter consustancial; su funcin se reduce a la vigi-lancia del funcionamiento administrativo y presupuestario del Instituto(artculo 33).

    Finalmente, la autonoma del Instituto se basa en el principio de la au-toridad administrativa, a travs del cual el IFAI funciona como un tribu-nal administrativo que no est subordinado a autoridad alguna y queadopta sus decisiones con plena independencia, adems de contar con losrecursos humanos y materiales necesarios para el desempeo de sus fun-

    ciones (artculo 34). Esta autonoma se refuerza con dos atribuciones devital importancia: primero, el Instituto tendracceso, en todo momento, ala informacin reservada o confidencial del Ejecutivo federal para deter-minar su debida clasificacin, desclasificacin o la procedencia de otor-gar su acceso (artculo 17). Segundo, las resoluciones del Instituto serndefinitivas para las dependencias y entidades, aunque los particulares po-

    drn impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federacin (artculo 59). Lo

    anterior significa que las dependencias y entidades no podrn recurrirante el Poder Judicial ante una resolucin del IFAI, salvo si hubiera, parael caso de la entidades, dao patrimonial.

    Una vez que el Instituto empeza resolver sobre negativas de acceso ala informacin, algunas entidades de la administracin pblica federal seampararon contra la LFTAIPG. Las entidades que se ampararon fueron el

    Banco Nacional de Comercio Exterior y Nacional Financiera, sin embar-

    go, el Poder Judicial no admitininguno de los amparos por considerar-los improcedentes, ya que las entidades ya haban admitido el primer actode la LFTAIPG; es decir, haban cumplido con disposiciones especficastales como constituir la unidad de enlace y designar a los miembros del

    comitde informacin.

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    Como puede verse, la autonoma del IFAI es indispensable, porque lastareas de proteccin del derecho de acceso a la informacin (vigilar las ac-ciones del gobierno federal en materia de transparencia) y la resolucinde los recursos de los ciudadanos a los que se les haya negado la informa-

    cin requieren de equilibrio, objetividad y autosuficiencia del Instituto.La autonoma del IFAI es importante tambin porque la LFTAIPG le daal Instituto un mandato claro de transparencia sobre su interpretacin: elprincipio de la publicidad de la informacin. Es decir, en caso de duda,las resoluciones del Instituto debern favorecer, en todo momento, elprincipio de publicidad.

    Por todas estas razones, el xito del IFAI depende de su real inde-pendencia del Ejecutivo federal y de la confianza que logre ante la socie-

    dad por la justicia e imparcialidad exhibida en sus acciones y resolucio-

    nes. Por ello, es esencial, por una parte, preservar su autonoma y, por laotra, asegurar que sus acciones se apegan estrictamente a los trminos ymandatos de la Ley (el principio de publicidad y la proteccin de los da-tos personales) desde una posicin objetiva, profesional e independiente.

    En trminos de la Ley, el IFAI estllamado a ser garante del derecho deacceso a la informacin gubernamental. Su razn de ser es ascontribuir amejorar la vida democrtica, al acercar la informacin a todas las perso-nas usuarias de este servicio, y hacerlas partcipes y corresponsables en elejercicio de las tareas de gobierno.

    IV. AUTONOMA PRESUPUESTARIA

    Aun cuando la autonoma del IFAI estdefinida en la Ley, el Institutotuvo que ir construyendo poco a poco los elementos que le permitirnmantener esta autonoma en el futuro. Un aspecto muy importante es, sinduda, su autonoma presupuestaria, ya que el Instituto necesita contar conlos recursos suficientes que le permitan cumplir con las atribuciones que

    se le han otorgado, requiere independencia suficiente para poder dirigir esos

    recursos hacia donde es necesario y para poder gastarlos con eficiencia.Para lograr lo anterior, era indispensable asegurar desde el primer mo-

    mento que, en su tratamiento presupuestario, el Instituto asegurara su in-

    dependencia respecto del Ejecutivo federal en varios aspectos. Al inicio

    lo anterior no era evidente y muy pronto se tuvo la primera prueba. Pri-

    mero, se deba aclarar que el IFAI elabora su presupuesto y establece el

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    monto anual requerido para su funcionamiento, mismo que la SHCP debe

    integrar sin cambiosal proyecto de Presupuesto de Egresos que se aprue-

    ba en la Cmara de Diputados. Segundo, el presupuesto del IFAI no pue-de ser modificado por razones polticas aunque pueda ser reducido porrazones generales de carcter presupuestario y macroeconmico. Tercero,el IFAI debe contar con independencia en la asignacin operativa de susrecursos, es decir, en las afectaciones presupuestarias y movimientos en-

    tre partidas y captulos de gasto. Cuarto, el Instituto requiere de autono-ma en su ejercicio financiero y corriente de gasto.

    Tomando en cuenta el diseo institucional del Estado mexicano, en oc-tubre del 2002 los comisionados del Instituto llegaron a la conclusin deque lo ms parecido a lo deseable para el IFAI era el ejemplo de los rga-nos que tienen verdadera autonoma presupuestaria, operativa y de deci-sin y que son los que reciben su presupuesto por la va de ramos autno-mos, es decir el IFE, la CNDH y el BM, que adems tienen autonomaconstitucional. Al revisar la Ley de Presupuesto y su reglamento se hizo

    evidente que la autonoma constitucional no establece una forma de asig-

    nacin presupuestaria especial o particular. En otros trminos, la formacomo se asigna el presupuesto a esos rganos se deriva de una de las ver-tientes de su autonoma constitucional, es decir, la autonoma presupues-taria que lleva implcita. Si el IFAI tiene autonoma legal y presupuesta-ria, podra recibir el mismo trato de asignacin presupuestaria. En pocaspalabras: al revisar la normatividad presupuestaria, se llega la conclu-sin de que nada impide que un rgano de la administracin pblica fede-

    ral reciba su presupuesto por medio de un ramo autnomo.Con ese razonamiento, y acorde con lo que al respecto se establece enla LFTAIPG, los comisionados hicieron la propuesta de presupuesto para

    el IFAI (mediante un nuevo ramo autnomo denominado Acceso a laInformacin y Proteccin de Datos Personales ), misma que fue enviadaa la SHCP con copia para la Presidencia y el Congreso el 23 de octubre

    del 2002.

    Al saber que la SHCP estara en la fase final de la integracin del pro-yecto de PEF 2003, los comisionados buscaron informacin al respecto yconocieron que la SHCP no haba respetado la solicitud de ramo autno-mo y haba decidido dar el carcter de descentralizado al IFAI sectorizn-dolo en SECODAM. Los comisionados se entrevistaron con el subsecre-

    tario de Egresos de la SHCP, quien informque haba razones jurdicas

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    detrs de la decisin, y que no haba marcha atrs, que asse hara la pre-sentacin a la Cmara de Diputados. Ante la presentacin de un hechoconsumado que lastimaba seriamente el principio legal de la autonomapresupuestaria del IFAI, los comisionados decidieron agotar todas las ins-

    tancias para exigir el respeto a la autonoma presupuestaria y, de no con-seguirla, renunciar al cargo de comisionados del IFAI. Se acordtambinrecurrir a los medios de comunicacin para plantear una alerta a la opi-nin pblica y mostrar una postura firme ante la SHCP. Esta situacin sepublicen el peridicoReformael 4 de noviembre de 2002.

    A raz de la publicacin, la Secretara de Gobernacin encargal pre-sidente de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) me-diar frente al IFAI con objeto de establecer un puente de comunicacincon la SHCP que facilitara la resolucin del conflicto. En una primeracomunicacin con los comisionados, se acordtransmitir lo antes posiblea la SHCP el significado de autonoma presupuestaria para el IFAI.

    El planteamiento de los comisionados del IFAI era claro: el Instituto

    no poda cuidar la transparencia y garantizar el acceso a la informacin si

    las agencias vigiladas podan subordinarlo; el IFAI no poda trabajar enfavor de la sociedad si estaba controlado por las agencias que tienen en su

    poder la informacin pblica. Es un principio bsico de diseo institucio-nal: hay que dividir el poder para asegurar el equilibrio que resulta de los

    pesos y contrapesos, adems del control externo del Poder Legislativo yla sociedad que resulta de la rendicin de cuentas. La independencia desus resoluciones y la autonoma en sus decisiones slo es posible si se

    construye sobre la autonoma de decisiones, operativa y presupuestaria(tal como lo marca la Ley). Si el presupuesto del IFAI estcontrolado porla SHCP y su operacin estcontrolada por la Secretara de la Contraloray Desarrollo Administrativo, aunque los comisionados no puedan ser re-

    movidos, estas dependencias podran generar intromisiones que compro-meteran la imparcialidad e independencia del IFAI.

    A partir de este momento, las negociaciones del Instituto con la Secre-

    tara de Hacienda y con la Contralora fueron intensas. Dadas las lagunasjurdicas presentes en la normatividad presupuestaria, el otorgamiento deramo autnomo al IFAI no podra sustentarse eficazmente. As que losfuncionarios de Hacienda, SECODAM y Gobernacin plantearon unapropuesta que, dentro del marco jurdico y normativo vigente, asegurarala independencia. El acuerdo contemplaba las siguientes acciones:

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    Modificacin del artculo cuarto transitorio del Presupuesto deEgresos para el ejercicio fiscal 2003 para que los recursos del Ins-tituto se le otorgaran ntegramente y sin intermediarios

    Publicacin en elDiario Oficial de la Federacindel Decreto deCreacin del Instituto aclarando la importancia de sus atribucio-nes, su naturaleza jurdica y el trato presupuestario que, en adelan-te, tendra.

    Con respecto al primer punto, el artculo cuarto transitorio del PEF, ensu redaccin original, estableca que los recursos del Instituto estaran

    contemplados en el Ramo 27 (Contralora y Desarrollo Administrativo),que seran traspasados una vez que el IFAI entrara en operaciones y queno podran ser asignados a otras unidades de la Contralora. El plantea-miento inicial de los comisionados para la redaccin del artculo cuartotransitorio estableca que los recursos del IFAI seran directamente tras-pasados a travs de un ramo especial y que, con base en su autonoma, elIFAI establecera y publicara su normatividad para el ejercicio de su gasto.

    Por las razones anteriormente expuestas, el ramo autnomo para elejercicio del presupuesto no poda otorgarse, sin embargo, se establecaun tratamiento presupuestal que respetaba la autonoma del Instituto.Como primer punto la redaccin final del artculo cuarto transitorio esta-blecique los recursos del Instituto seran traspasados en su totalidadunavez que entrara en operacin y que stos no podan ser traspasados a otrasdependencias y entidades; adems, se deca que el Ejecutivo Federal de-ba crear al Instituto adoptando la figura de organismo descentralizado enlos trminos de las leyes orgnicas de la administracin pblica federal yde entidades paraestatales, pues esta figura garantizara su autonomaoperativa, presupuestaria y de decisin. El artculo cuatro transitorio esta-bleca, por ltimo que, para efectos de su tratamiento presupuestario, elIFAI sera considerado como una entidad no apoyada presupuestaria-mente . En otras palabras, el IFAI sera considerado como un organismoque cuenta con recursos propios (en el anexo 1 se muestran las tres pro-

    puestas del artculo cuarto transitorio). El acuerdo sobre la naturaleza ju-rdica del Instituto y, especialmente, su tratamiento presupuestario se res-pet en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para elao 2004 que, en su artculo 6, estableci que los recursos del IFAI nopodran ser traspasados a otras dependencias o entidades y que, para efec-tos del Decreto se considera que el IFAI opera con recursos propios, por

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    lo que recibirun tratamiento presupuestario equivalente al de una enti-dad no apoyada presupuestariamente.

    Dado que el Instituto no gozaba de autonoma constitucional, era nece-sario expedir un decreto que aclarara su naturaleza jurdica y que estable-ciera los elementos jurdicos suficientes para su funcionamiento cotidia-no. De esta manera, el 24 de diciembre de 2002, se publicen el DiarioOficial de la Federacinel Decreto del Instituto Federal de Acceso a laInformacin Pblica.

    Respecto a sus caractersticas cabe mencionar que el Decreto definialIFAI como un organismo descentralizado, no sectorizado, con persona-

    lidad jurdica y patrimonio propios que cuenta con autonoma operativa,presupuestaria y de decisin (artculo 1o.). Esta autonoma se afirma alestablecer que, para efectos de sus resoluciones, el Pleno del IFAI no es-tarsubordinado a autoridad alguna (artculo 4o.).

    Un aspecto importante fue el relativo a su autonoma presupuestaria yadministrativa pues, como ya se mencion, al establecer que el IFAI reci-birun tratamiento de entidad paraestatal de control indirecto no apoyada

    presupuestariamente, lo dotcon plena flexibilidad en la asignacin y usode los recursos que apruebe el Congreso (artculo 8). Finalmente, comotodo rgano de la administracin pblica federal, el Decreto establecaque el IFAI tendrun contralor. Sin embargo, se dejaba claro que ste nopodra intervenir en ninguna actividad sustantiva del IFAI (en particular,en aquellas relacionadas con la resolucin de recursos, la proteccin dedatos personales o la promocin de la transparencia gubernamental).Adems, como toda entidad paraestatal, se establecique el IFAI contaracon un rgano de vigilancia y que esta funcin recaera en el contralorinterno (artculo 10).

    Con estas acciones y tomando en cuenta las necesidades de IFAI, secomplementla definicin de autonoma contenida en la LFTAIPG conlo dispuesto por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, otorgando al

    Instituto un marco jurdico claro y amplio para desarrollar cabalmente susfunciones.

    Al conocerse las primeras resoluciones del IFAI, varias de ellas adver-sas a entidades y dependencias, para octubre del 2003, empezaron a llegarlas primeras amenazas a la autonoma del IFAI. El 12 de octubre de 2003,la Secretara de Gobernacin impulsun debate en medios, sin previo co-nocimiento por parte del IFAI, de una reforma que reducira la autonomay autoridad del Instituto en su materia de trabajo. Una iniciativa propona

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    la autonoma constitucional del IFAI, con lo cual sus resoluciones po-dran ser impugnables por dependencias y entidades ante el Poder Judi-cial, reduciendo al mximo la capacidad del IFAI de fungir como contra-peso ante la APF. La segunda sugera supeditar por completo al Pleno delIFAI al Ejecutivo federal, al incluir a tres comisionados ms, que seranelegidos por el presidente, pero sin necesidad de pasar por un proceso derevisin en el Senado. Esta iniciativa, adems, estableca que las resolu-ciones del IFAI no fueran vinculantes, sino nicamente recomendacionescomo las que emite la CNDH, con lo cual nuevamente se reducira la ca-pacidad del IFAI de fungir como contrapeso ante la APF.

    V. DISEO ORGANIZACIONAL DEL INSTITUTOFEDERAL

    DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

    La LFTAIPG previ la existencia de un gobierno colegiado para elIFAI, con un presidente rotativo nombrado por los comisionados. Este di-seo alude a un esquema de primero entre iguales para el comisionado

    presidente, como coordinador de sus pares para el bien del grupo, sin au-toridad sobre ellos en lo individual o sobre el conjunto.15 Con esto enmente, los comisionados evaluaron la manera en que el Instituto deba or-ganizarse.

    Es importante sealar que el objetivo de un gobierno colegiado es to-mar decisiones y emitir resoluciones que garanticen, en todo momento, laobjetividad de la organizacin; el objetivo de un gobierno colegiado es,por lo tanto, tomar decisiones y emitir resoluciones:

    Informadas y documentadas. Integrales y complementarias, es decir que agreguen positivamen-

    te los conocimientos y criterios de sus integrantes. Equilibradas y objetivas, al integrar varios criterios y despersona-

    lizar la decisin definitiva a travs de la participacin de variosactores.

    A grandes rasgos, existen dos modelos de gobierno colegiado encarga-dos de la resolucin de controversias. En un extremo, un modelo favoreceque los miembros del rgano de gobierno se involucren en el estudio y

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    15 En enero de 2003, los comisionados del Pleno eligieron por unanimidad a la nica mujer,Mara Marvn, como la primera comisionada presidente del IFAI.

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    presentacin a la instancia de decisin en este caso, el Pleno de una pro-puesta de resolucin. En otro extremo, el segundo modelo deja el estudioen manos de los servicios de expertos adscritos al rgano de gobierno yreserva la deliberacin final para la instancia resolutiva. Es obvio que am-bos modelos tienen ventajas y desventajas.

    El primer modelo aprovecha la experiencia de los miembros del rga-no de gobierno y usa a los diversos servicios como apoyo para las resolu-

    ciones. Su principal desventaja es que inevitablemente prejuzga sobre unaresolucin en el sentido de la propuesta del comisionado ponente. Estemodelo, por lo general, dificulta la objetividad en las deliberaciones, pues

    con frecuencia los comisionados ponentes se involucran personalmenteen la defensa de sus posturas recomendadas al Pleno y en ocasiones,con los propios actores involucrados en la controversiay asumen comodiferencias personales, y no deliberativas, las posturas opuestas de los co-

    misionados que necesariamente saben menos sobre el caso tratado. Alpaso del tiempo, lo anterior mina la atmsfera de trabajo de deliberacindel Pleno.

    El segundo modelo descansa en los servicios administrativos para elanlisis y tratamiento de los conflictos y deja a la instancia resolutivacomo tribunal que interviene en la ltima etapa del proceso. Con este es-quema, se asla al Pleno del tratamiento de los casos, lo cual puede gene-rar mayor objetividad y equilibrio de todos sus integrantes en el pronun-ciamiento de su valoracin del caso. Tiene, por el contrario, la desventaja deque si no se aseguran sistemas de control adecuados del rgano resolutivohacia abajo, deja en la administracin y servicios de apoyo un poder de in-fluencia significativo en las resoluciones. Ello es indeseable debido a queel objetivo de las instancias colegiadas de resolucin es la bsqueda de lacomplementariedad en el anlisis de los casos (por las diversas especiali-dades de sus integrantes) y del equilibrio y objetividad en las resoluciones.

    Otro reto importante en la construccin de rganos colegiados es el re-lativo a la ejecucin de las decisiones y la operacin de los rganos congobierno colegiado. El riesgo evidente (y frecuentemente verificado) es

    que la autoridad inhiba, obstaculice o retrase decisiones de carcter ope-rativo y administrativo, lo cual afecta a la capacidad del rgano de fun-cionar con efectividad y eficiencia.

    Para establecer el diseo del Instituto tambin se estudiaron otros mo-delos de gobierno colegiado en el contexto mexicano. En primer lugar,cabe sealar que en ningn rgano colegiado el presidente es elegido por

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    sus pares. Para el caso de los rganos constitucionales autnomos, el con-sejero presidente del Instituto Federal Electoral (IFE) es designado porlas dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputa-dos, mientras que al presidente de la Comisin Nacional de los DerechosHumanos (CNDH) lo elige el Senado. En el caso de la Comisin Federalde Competencia (CFC) su presidente es designado por el Ejecutivo y,para el caso de la Comisin Reguladora de Energa (CRE) el presidentees designado por el secretario de Energa.

    Estos rasgos imprimen ciertas condiciones sobre el gobierno interior yel funcionamiento de los rganos colegiados. Por ejemplo, en el caso del

    IFE y de la CFC, el Consejo y el Pleno no pueden sesionar sin la presen-cia del presidente. En todos los rganos las decisiones se toman por ma-yora de votos y en algunos casos el presidente tiene voto de calidad(CRE y CFC). Finalmente, con relacin a las facultades del presidente ydel Pleno, en todos los casos, el presidente es el representante legal deorganismo y es el encargado de tomar todas las decisiones administrati-vas, de esta forma las facultades de los dems integrantes del Pleno se

    circunscriben nicamente a cuestiones de carcter sustantivo. En algunoscasos, incluso, entre las facultades de los miembros del Pleno, stos tie-nen que resolver los asuntos que el presidente les encargue.16

    Tomado en cuenta estas consideraciones, los comisionados se inclina-ron por adoptar un diseo con las caractersticas del segundo modelo. Esdecir, el IFAI cuenta con un rgano colegiado que tomardecisiones conbase en la informacin que las unidades de la estructura les proporcionen.El 23 de diciembre de 2002 el Pleno aprob las Reglas Bsicas para el

    fUncionamiento del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica,en ellas se estableca la forma como el Instituto se integrara y se detallabanlas atribuciones del Pleno, del comisionado presidente y de los comisio-nados en particular. Lo importante de este documento fue el estableci-miento del Pleno como rgano mximo de autoridad del Instituto.

    Las reglas bsicas establecieron que el Pleno, integrado por los comi-sionados del Instituto, es la mxima autoridad del Instituto y que ste

    tomarsus decisiones y desarrollar sus funciones de manera colegiada,ajustndose para ello al principio de igualdad entre todos sus integrantes,por lo que no habrpreeminencia alguna entre ellos.

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    16 Vanse Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), Ley de laComisin Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH), Ley Federal de Competencia Econmica,Ley de la Comisin Reguladora de Energa y sus respectivos reglamentos interiores.

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    Como un elemento importante para conservar la objetividad e impar-cialidad del Pleno se estableci que sus decisiones y resoluciones seadoptarn con un mnimo de tres votos en el mismo sentido y, en caso deempate, el comisionado presidente resolver con voto de calidad. Ade-ms, se establecique el Pleno slo podrsesionar cuando se encuentrenpresentes tres comisionados. Esto implica que, en estos casos, slo se po-drn tomar decisiones si y slo si todos los comisionados presentes sepronuncian en el mismo sentido.

    Es importante mencionar que los comisionados que asistan a las sesio-nes del Pleno debern votar invariablemente respecto de los asuntos que

    se sometan a la consideracin del Pleno, es decir, no puede haber absten-ciones. Se contempla que, cuando exista un conflicto de inters, el Plenodecidirsi el comisionado deberabstenerse de conocer el caso de que setrate.

    Dado que el Pleno es la mxima autoridad del Instituto, todas las deci-siones y funciones son de la competencia originaria de ste, mismo quede acuerdo con la propia normatividad del Instituto, determinarla dele-gacin en instancias, rganos, unidades administrativas y servidores p-blicos diversos de aqul.

    Para asegurar que el Pleno serun rgano colegiado, donde el comi-sionado presidente es primero entre iguales, se establecieron ciertas re-glas con relacin a este puesto. Por ejemplo, el presidente es elegido me-diante un sistema de voto secreto por los cinco integrantes del Pleno; paraelegirlo se requiere de la asistencia de la totalidad de los comisionados yde cuando menos cuatro votos a favor.

    El comisionado presidente dura en su encargo dos aos y tiene posibi-lidad para reelegirse una vez por el mismo periodo. Sin embargo, el Plenotiene la facultad para removerlo, aunque para ello se requiere de la vota-cin unnime de los cuatro comisionados restantes y podrn hacerlosiempre y cuando exista acuerdo unnime respecto del comisionado quelos sustituir.

    La figura del comisionado presidente es tambin peculiar por otras ra-zones. A diferencia de otros rganos colegiados, donde el presidente esseleccionado por el Ejecutivo federal o por el secretario del ramo,17en el

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    17 El presidente de la Comisin Reguladora de Energa es designado por el secretario de Energa(Ley de la Comisin Reguladora de Energa, artculo 5o.). En el caso de la Comisin Federal deCompetencia el presidente es designado directamente por el Ejecutivo (Ley Federal de CompetenciaEconmica, artculo 28).

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    Instituto, como se ha dicho, al presidente lo eligen los propios comisiona-dos, lo cual lo coloca como primero entre sus pares. Por esta razn, lasatribuciones del comisionado presidente se encuentran acotadas y estnms vinculadas con la operacin del Instituto que con sus tareas sustanti-vas. Entre estas atribuciones se encuentran la representacin legal del Ins-tituto; el comisionado presidente funge como enlace entre el Instituto ylas dependencias y entidades de la administracin pblica federal, los Po-deres Legislativo y Judicial, los dems rganos obligados por la LFTAIPG,los estados y municipios y cualquier otra institucin nacional o extranje-ra. Finalmente, el comisionado presidente tiene a su cargo la coordina-

    cin de la agenda de trabajo del IFAI y es el encargado de fungir comoenlace entre el Pleno y la estructura administrativa del Instituto.

    En pocas palabras, el diseo del rgano colegiado para el IFAI estpensado para funcionar de manera horizontal y donde las nicas funcio-nes del comisionado presidente son esencialmente operativas: el comisio-

    nado presidente es el representante legal del Instituto y es el puente decomunicacin entre ste y el exterior.

    La creacin de instituciones nuevas supone que deben llenarse variosespacios vacos. La ocupacin de estos espacios es catico y conflictivo,con numerosas luchas por poder y espacios (de influencia, de control deinformacin, recursos, espacios fsicos etctera) que se libran en formadesordenada y simultnea, cuando no existe un liderazgo fuerte en la na-ciente institucin. Por liderazgo fuerte entendemos un mando claramenteubicado, con capacidad de comunicar en forma clara los objetivos estrat-gicos de la organizacin, con determinacin en la toma de decisiones yoportunidad en el mando, respuesta rpida, consistencia y continuidad enlas decisiones y su seguimiento.

    En el IFAI no se defini liderazgo fuerte alguno, no slo por la inexpe-riencia de sus integrantes en ese plano, sino porque tomtiempo conformarun sistema eficaz de toma de decisiones en el Pleno que incorpore en for-ma eficiente los flujos y piezas de informacin necesarios para la decisin.

    Las coaliciones inestables en el Pleno son deseables por cuatro razones

    fundamentales:1. Estimula al apego a la legalidad, por ser el respeto del los acuerdos

    y la norma el mejor refugio para todos los integrantes del rganocolegiado (por encima de cualquier alianza estable que tiende a fa-vorecer la fuerza de la alianza por encima de la norma).

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    2. Obliga a la rpida recomposicin de las relaciones y superacin delas diferencias entre los miembros del mismo.

    3. Disminuye el incentivo a colusiones previas a las sesiones del Ple-no, dada la multiplicidad de temas a tratar sobre las que subyacen

    alianzas cruzadas.4. Evita el aislamiento permanente de alguno o algunos de los inte-

    grantes del Pleno, con lo cual se disminuye el riesgo de que se lle-

    ven los conflictos al pblico, fuera del rgano colegiado.

    1.Estructura orgnica

    Para el diseo de la estructura administrativa del Instituto, se tomaronen cuenta las funciones que le fueron atribuidas por la Ley. Estas funcio-nes pueden clasificarse en cuatro tipos (artculos 33, 37-39): resolutivas,reguladoras, de supervisin y vigilancia, de promocin y difusin y, ope-rativas y administrativas. Las resolutivas y reguladoras son clave para ga-rantizar el acceso a la informacin pblica gubernamental y proteger los

    datos personales, a travs de la resolucin de negativas de acceso a la in-formacin, la interpretacin de la Ley y la expedicin de lineamientos so-bre la publicidad de la informacin. La funcin de vigilancia es esencialpara impulsar avances en la transparencia del gobierno federal. La fun-cin de promocin es esencial para fomentar y difundir los beneficios delderecho de acceso a la informacin e impulsar una cultura de la transpa-rencia y rendicin de cuentas. Las funciones operativas y administrativasson necesarias para asegurar el correcto funcionamiento de Instituto. Elsiguiente cuadro ilustra sobre las funciones del Instituto.

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    Vigilar a las dependen-cias y entidades.

    Denunciar ante el rga-no de control interno.

    Difundir el derecho deacceso a la informacin. Capacitar a servidorespblicos. Proporcionar apoyotcnico. Orientar a los particu-lares acerca del accesoa la informacin.

    Elaborar investigacio-nes para ampliar el co-nocimiento de la trans-parencia. Vinculacin con enti-dades federat ivas yotros sujetos obligadosInformar al Congresosobre labores.

    Colaboracin interna-cional.

    Resolver sobre la nega-tiva a las solicitudes deacceso a la informacin.Interpretar la Ley en elsentido de la publicidadde la informacin.

    CUADRO1PRINCIPALES FUNCIONES DEL IFAI

    Funciones resolutivas Funciones reguladorasFunciones de

    supervisin y vigilanciaFunciones

    de promocinFunciones de operacin

    y administracin

    Clasificacin, desclasi-ficacin y custodia dela informacin reserva-da y confidencial. Lineamientos y polti-cas generales para elmanejo, mantenimiento,seguridad y proteccinde los datos personales. Elaborar la gua deprocedimientos de ac-ceso a la informacin yformatos de acceso. Elaborar los criteriospara catalogacin yconservacin de docu-mentos y archivos.

    Gestin de los recursoshumanos, financieros,materiales, generales,informticos, jurdicos,seguridad. Ejecucin del controlinterno.

    Fuente: elaboracin propia.La estructura del IFAI agrupa estas funciones en sustantivas, operativasy de vinculacin. En trminos de su estructura, estas atribuciones se dividen en diezdirecciones generales coordinadas por dos Secretaras (Ejecutiva y de Acuerdos). A grandes rasgos, a la Secretara de Acuerdos corresponde coordinar las tareassustantivas del Instituto y a la Secretara Ejecutiva, por su parte, corresponden las tareas operativas y de vinculacin hacia el exterior.

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    En trminos generales, la Secretara de Acuerdos se encarga de propor-cionar a los comisionados el apoyo tcnico necesario para la integracin ysustanciacin de los recursos sobre negativas que se presenten y darles eltrmite necesario. La Secretara de Acuerdos tambin es la responsablede elaborar los lineamientos para la clasificacin, catalogacin y conser-vacin de archivos y documentos en posesin de las dependencias y enti-dades de la administracin pblica federal, as como los lineamientospara la proteccin de los datos personales. Finalmente, la Secretara deAcuerdos tiene la responsabilidad de integrar los documentos y el ordendel da de las sesiones del Pleno, as como levantar las actas correspon-

    dientes y enviarlas a los comisionados para su firma.Por su parte, la Secretara Ejecutiva se encarga de conducir las relacio-

    nes del Instituto con otros sujetos. En primer trmino, la Secretara Ejecu-tiva debe elaborar y ejecutar las polticas de vigilancia a las dependenciasy entidades, as como remitir las comunicaciones al rgano Interno deControl sobre presuntas infracciones de servidores pblicos y es respon-sable de elaborar y ejecutar polticas de capacitacin a servidores pbli-

    cos sobre el acceso a la informacin, la correccin de datos personales yel manejo y conservacin de documentos. Por otra parte, la SecretaraEjecutiva tiene a su cargo el diseo de mecanismos de coordinacin conlos Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con los rganos autno-mos, los estados y municipios e instituciones civiles nacionales y ex-tranjeraspara difundir los beneficios del derecho de acceso a la infor-macin. Adems, la Secretara Ejecutiva est obligada a asesorar a losparticulares en la elaboracin de sus solicitudes de acceso a la informa-cin, los datos personales o la interposicin de recursos. En este sentido,tambin es responsable de atender la unidad de enlace del IFAI. Final-mente, la Secretara Ejecutiva se encarga de elaborar y conducir las pol-ticas de administracin interna del IFAI y de los sistemas tecnolgicosnecesarios para el cumplimiento de sus atribuciones.

    Adicionalmente, cada comisionado tiene adscrito personal tcnico deapoyo quienes se encargan de asesorar al comisionado en asuntos de su

    competencia, elaborar dictmenes e informes sobre las consultas que stele haga y resolver asuntos relevantes cuya tramitacin se encuentre dentrodel rea de su competencia.

    La estructura orgnica anteriormente descrita contempla la contrata-cin de aproximadamente 200 funcionarios pblicos para el IFAI, distri-buidos de la siguiente manera:

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    CUADRO2

    ESTRUCTURA ORGNICA DEL IFAI

    rganoSecretara Secretara Interno

    Nivel Pleno Ejecutiva de Acuerdos de Control Total

    HB1 5 5

    IA1 1 1 2KB2 6 4 10

    LC2 1 1MC2 6 16 10 32

    NC3 5 23 11 2 41OC1 13 30 19 3 65

    OB1 3 1 1 5

    MC08 5 18 9 2 34MC10 2 2

    Total 37 97 55 8 197

    El 11 de junio de 2003 se publicen el Diario Oficial de la Federa-cinel Reglamento Interior del IFAI. En este documento se reiteraron lasfunciones y reglas de operacin del Instituto establecidas en las Reglasbsicas. Durante la elaboracin del Reglamento Interior nuevamente sediscuti la naturaleza del Instituto y la forma en que se apoyara en lasunidades administrativas para cumplir con sus tareas.

    Se acordrespetar al Pleno como el rgano mximo de direccin delInstituto. Es decir, la autoridad del IFAI descansa nicamente en el Pleno.Este fue un tema que suscitun debate entre los comisionados y los se-cretarios, pues se pensaba que la titularidad del Pleno deba recaer en elcomisionado presidente.

    Otro tema polmico se refiria la toma de decisiones. De acuerdo con

    las Reglas Bsicas, las decisiones en el Pleno se adoptan por mayora.Las Reglas Bsicas establecieron que el qurumpara que el Pleno sesio-ne es de tres comisionados y que, en este supuesto, la adopcin de cual-quier decisin deba ser unnime. Sin embargo, durante las reuniones dediscusin del Reglamento Interior se intentmodificar esta regla y esta-blecer que cuando haya qurum, las decisiones se adoptasen por mayora

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    de votos. Como puede apreciarse, esta inclusin atenta directamente con-tra la objetividad del rgano de autoridad, es decir, en caso que slo trescomisionados sesionen, el peso de la decisin recaera en slo dos comi-sionados, lo cual es a todas luces peligroso y, por tal motivo, se respetlaidea de que todas las decisiones del Pleno se tomen con un mnimo detres votos en el mismo sentido.

    2. Proceso de seleccin de personal

    La Ley estableca que el IFAI tendra que cumplir con ciertas tareas

    para antes del 12 de junio de 2003. Esta situacin planteun grave reto,pues se deba disear un mecanismo de contratacin que combinara lapremura en la integracin de recursos humanos con mecanismos que ga-rantizaran capacidad profesional, integridad moral y compromiso con elproyecto de acceso a la informacin y la transparencia. Con ello en men-te, el Pleno estableci un mecanismo de contratacin de sus mandossuperiores y medios que cumple con varias funciones simultneas. En pri-mer lugar, es gil y permite hacer contrataciones en un tiempo reducido.En segundo lugar, delega la responsabilidad de conformacin de los equiposde trabajo en los titulares de las unidades administrativas, pero conservaen el Pleno el control de calidad en las contrataciones. En tercer lugar,reduce la interferencia de los comisionados en los cuerpos administrati-vos del IFAI, favorece la capacidad de decisin del Pleno y al mismotiempo la profesionalizacin y eficiencia en la ejecucin administrativa.Finalmente, es un proceso competitivo y transparente, al impulsar desig-

    naciones con base en las evaluaciones de los candidatos y dejar constan-cia escrita del proceso.18

    Para cumplir con lo anterior se establecieron diversos mecanismos. Enprimera instancia, el Pleno acordque deban establecerse criterios gene-rales que todos los candidatos cumpliesen. Estas caractersticas mnimasson: honestidad y profesionalismo probados; no haber sido dirigente deun partido o asociacin polticos durante el ao previo del da del nom-

    bramiento; compromiso verificable con la transparencia y el derecho deacceso a la informacin; conocimiento de la LFTAIPG, su reglamento,las reglas bsicas del IFAI y dems normas relacionadas; disposicin aser pblico su patrimonio, disposicin a firmar un contrato de confiden-

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    18 Los detalles del proceso de seleccin se pueden consultar en las obligaciones de transparenciade la pgina del IFAI (http://www.ifai.org.mx).

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    cialidad que incluya las penas en caso de violacin; disposicin a ser eva-luado por resultados y; disposicin a firmar un cdigo de tica.

    Como siguiente paso se elaboraron los perfiles profesionales para cadapuesto de la estructura que sirvieran de referencia para la contratacin delpersonal. Estos perfiles se aprobaron por el Pleno. Dada la importancia

    del tema de la transparencia en Mxico, al Instituto llegaron personas in-teresadas en prestar sus servicios. Para hacer que el proceso de seleccinfuera democrtico se elaboruna base de datos con los candidatos a lospuestos que cumplen con los perfiles profesionales de referencia.

    Finalmente, el proceso de seleccin de todos los puestos de la estructu-

    ra del IFAI se realizcon base en un concurso de capacidades, experien-cia y la entrevista de los candidatos ante un comit de seleccin inde-pendiente que incluyla evaluacin individual y comprobada a travs deun formato de referencia. En otros trminos, aquel funcionario del IFAIque estuviera interesado en contratar algn perfil para ocupar un puestodeterminado primero tendrque consultar la base de datos del IFAI y en-trevistar como mnimo a tres candidatos por puesto. Una vez que entre-

    vista los candidatos deba delegar en las instancias superiores inmedia-tas la propuesta de dos candidatos por puesto. Ambos candidatos sonavalados por una comisin de evaluacin conformada por los titulares delas unidades administrativas para su reexaminacin y seleccin definitivaa travs del voto abierto y sustentado de cada uno de los miembros delcomitde seleccin que verifica que los candidatos cumplan con los per-files aprobados y que sean por lo menos equivalentes a los candidatos queintegran la base de datos.19

    Se pensque con este procedimiento se privilegiara el profesionalis-mo y honestidad de los candidatos sobre otros criterios de carcter perso-nal. No obstante, en un futuro prximo, la seleccin del personal estarbasada en un estatuto de servicio profesional meritocrtico que fomente yaproveche la experiencia de algunos de sus cuadros, pero que impulsetambin una formacin de jvenes competentes para garantizar la conti-nuidad institucional del ms alto nivel.

    64 ATZIMBA BALTAZAR / JUAN PABLO GUERRERO

    19 El comitde evaluacin se integra por cinco funcionarios del IFAI elegidos de manera aleato-ria. Para la contratacin de los secretarios, directores generales y directores de rea del IFAI, la comi-sin estintegrada por los cinco comisionados del Instituto. En el caso de los subdirectores de rea elcomitestintegrado por los dos secretarios y tres directores generales (dentro de los cuales no podrestar el director general de rea que propuso la dupla). Finalmente, en el caso de los jefes de departa-mento, el comitest integrado por cinco directores generales (dentro de los cuales tampoco podrestar el director general del rea que propuso la dupla).

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    El 27 de agosto de 2003, los comisionados iniciaron el proceso de ela-

    boracin del Estatuto del Servicio Profesional del IFAI. Los objetivosprioritarios de Servicio Profesional del IFAI son: la calidad (constituidapor el profesionalismo, la experiencia y la integridad personal de sus inte-

    grantes); el alto rendimiento en el desempeo de sus integrantes (eficien-cia y efectividad); el compromiso institucional (sinergia institucional, tra-bajo en equipo, diversificacin de competencias). Para cumplir con losobjetivos anteriores, se acordque los componentes principales del Servi-cio seran el establecimiento de un sistema de desarrollo profesional quefavorezca el compromiso institucional (incentivos, concursos, oportuni-

    dades); la capacitacin y, finalmente, la evaluacin como un componenteclave para determinar la movilidad de los miembros del Instituto (ingre-so, permanencia, incentivos, desempeo y separacin).

    Como todo servicio profesional, el IFAI contar con diferentes siste-mas que determinarn el desarrollo profesional del servidor pblico delIFAI. Con relacin al sistema de ingreso, ste se harmediante convoca-toria abierta publicada en la pgina del IFAI. El proceso de seleccin

    constarde varias etapas: una serie de exmenes psicomtricos, analticosy de conocimientos que sern practicados por un evaluador externo, quienpresentaral IFAI un nmero de finalistas previamente establecido por elIFAI. La segunda etapa consiste en una entrevista que el superior jerr-quico llevara cabo de acuerdo con los criterios previamente establecidosy evaluara los candidatos de acuerdo con un formato aprobado y con lasupervisin de un representante designado por el comit.

    Con relacin al sistema de formacin y desarrollo, el Instituto proveerentre los miembros del Servicio un programa de capacitacin que serobligatorio para todos los miembros del Servicio y que tendrcomo obje-tivo desarrollar la experiencia y el conocimiento de los miembros del Ser-vicio para el mejor desempeo de sus funciones.

    Por lo que respecta al sistema de evaluacin del desempeo, un eva-luador externo realizar la evaluacin de los miembros del Servicio paraasegurar la objetividad en el proceso de evaluacin. La evaluacin ser

    individual y tomar en cuenta los siguientes aspectos: aprovechamientodel programa de formacin; desempeo (consecucin de metas) y habili-dades requeridas para el perfil del puesto (competencias verificadas a tra-vs de evaluaciones especficas). Finalmente, se acordque la separacinestarnicamente definida por una deficiente evaluacin del desempeo,por el incumplimiento a las normas establecidas en otros ordenamientos

    INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA 65

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    jurdicos, como la Ley Federal de Responsabilidades de los ServidoresPblicos o la acumulacin de dos sanciones establecidas en el Estatuto.El Estatuto entraren vigor en el ao 2005.

    3.Los problemas de construccin

    A partir de enero de 2003, y de forma paralela a la organizacin de suestructura y presupuesto, el IFAI se enfrent a un reto de eficiencia yefectividad, ya que la Ley marcaba que, a partir del 12 de junio de ese

    ao, los ciudadanos podan hacer efectivo su derecho a solicitar informa-

    cin del gobierno federal. Para ello, se requera que el IFAI establecieralas condiciones necesarias para asegurar ese derecho.En primer lugar, para instalarse, comenzar a operar y cumplir con las

    funciones descritas el IFAI envia la Secretara de Hacienda y CrditoPblico su proyecto de presupuesto para que fuera incorporado al proyec-to de Presupuesto de Egresos para el Ao 2003. El monto solicitado a laCmara de Diputados fue de aproximadamente $216 millones de pesosintegrados como se muestra en el cuadro siguiente:

    CUADRO3PRESUPUESTO DELIFAI PARA EL EJERCICIO

    PRESUPUESTARIO2003

    Captulo Presupuestode gasto Concepto anual Porcentaje

    1000 Servicios personales 142,352,926.1 66

    2000 Materiales y suministros 7,410,000 33000 Servicios generales 45,059,511.7 214000 Bienes muebles e inmuebles 20,996,704.2 10

    Total 215,819,142 100

    Para efectos de la transferencia de estos recursos, el IFAI deba cum-plir una serie de requisitos ante la Unidad de Servicio Civil (USC) y laDireccin General de Programacin y Presupuesto B de la Subsecreta-ra de Egresos de la SHCP. Los requisitos contemplaban la valuacin porparte de la USC del nivel de los comisionados; el registro de la estructuraorgnica del IFAI y el registro de la estructura presupuestaria.

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    Los trmites ante estas dependencias se iniciaron el 9 de enero del2003 y concluyeron hasta abril, pues por la naturaleza jurdica mismadel Instituto el trato que presupuestariamente se le debe dar no queddeltodo claro para los funcionarios de SHCP. Desgraciadamente, no existe

    precedente en la normatividad presupuestaria para un Instituto con las ca-

    ractersticas particulares de que goza el IFAI. Como se ha mencionado, alInstituto no se le otorgun ramo autnomo presupuestario, pero se esta-bleciclaramente que tendra que tener un tratamiento flexible en las de-cisiones de contratacin y asignacin de niveles salariales y de responsa-bilidad de sus funcionarios, ascomo en los movimientos entre captulosde gasto.

    A pesar de estas demoras en el trmite administrativo de registro ycreacin, el Instituto empeza trabajar en el cumplimiento de sus faculta-des desde el mes de enero. A este respecto, el proceso de contratacin desu personal se ha hecho de forma ininterrumpida y se formaron comisio-nes de trabajo encargadas de las tareas ms apremiantes.

    El Ejecutivo Federal deba publicar en elDiario Oficial de la Federa-

    cinel Reglamento de la LFTAIPG, donde se establecan de manera detalla-da procedimientos relativos al cumplimiento de las obligaciones de trans-parencia, la clasificacin y catalogacin de informacin, la proteccin dedatos personales, las cuotas de reproduccin y envo de la informacin ylos procedimientos de acceso a la informacin y la presentacin de recur-sos ante el Instituto.

    El presidente de la Repblica, en diciembre de 2002, creun grupo detrabajo que elaborel anteproyecto del Reglamento. En este grupo parti-ciparon funcionarios del IFAI. El anteproyecto final se puso a consultapblica con el fin de enriquecerlo para que, tanto las dependencias y enti-dades, como la ciudadana pudieran contribuir con sus ideas. El IFAItambin particip en la revisin de las propuestas presentadas y, final-mente, el Ejecutivo publicel Reglamento el 11 de junio de 2003.

    Con el objetivo de facilitar el acceso a la informacin, el Instituto Fe-deral de Acceso a la Informacin Pblica, en coordinacin con la Secreta-

    ra de la Funcin Pblica, se dio a la tarea de desarrollar el Sistema deSolicitudes de Informacin (SISI) para que los ciudadanos puedan reali-zar sus solicitudes de informacin sin necesidad de acudir a la dependencia.El SISI es un sistema electrnico donde el ciudadano slo requiere regis-trarse y hacer su solicitud de informacin a la dependencia correspon-diente. El sistema genera un acuse de recibo con un nmero de folio que

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    le permite al ciudadano conocer en cualquier momento el curso y estadode su solicitud.

    Vale la pena hacer nfasis en dos aspectos que son de vital importanciapara asegurar el acceso a la informacin pblica. El primero tiene que vercon su gratuidad: la Ley establece que la informacin del gobierno es gratui-ta y que slo se podrn cobrar los costos de reproduccin y envo; gracias alSISI la informacin pblica se podrconseguir a travs de medios electrni-cos sin ningn costo para el usuario. Por otra parte, el Instituto emitiunlineamiento que obliga a todas las dependencias y entidades a utilizar el SISIpara atender las solicitudes de informacin. Finalmente, dentro de sus tareas

    de promocin, el Instituto tambin deba elaborar una gua de acceso a lainformacin que orientara al ciudadano sobre la manera en que puede so-licitar informacin del gobierno, ascomo elaborar los formatos para elacceso a la informacin pblica, a los datos personales y su correccin.

    Los resultados del SISI han mostrado la efectividad del uso de medioselectrnicos, pues del 12 de junio al 31 de diciembre de 2003, las de-pendencias y entidades de la administracin pblica federal recibieron untotal de 24 740 solicitudes de informacin, de las cuales 92% se recibie-ron mediante el SISI.20

    CUADRO4SOLICITUDES DE INFORMACIN

    Concepto Total

    Solicitudes electrnicas 22,909

    Solicitudes manuales 1,831Total 24,740Respuestas electrnicas 20,051Respuestas manuales 1,479

    Total 21,530Recursos ante el IFAI 635

    Fuente: SISI/IFAI

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    20 La cifra es importante, pues los pronsticos que al respecto haba hecho el IFAI contemplabanun total de 2000 solicitudes de informacin para el primer ao. A la luz de la experiencia internacio-nal, la cifra es igualmente relevante. Por ejemplo, en Canadse esperaba recibir 50 000 solicitudes deinformacin durante el primer ao que entren vigor la Ley (1983), aunque slo se recibieron 1 000.Australia, por su parte, esperaba 100 000 solicitudes, de las que slo se recibieron 1 300 (Libertad deInformacin AC, www.limac.org.mx).

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    Cabe sealar que las dependencias y entidades que mayor nmero desolicitudes de informacin han recibido son aquellas que prestan un servi-cio, con las que mayor nmero de trmites realizan los ciudadanos y lasque reciben un mayor presupuesto.

    CUADRO5DEPENDENCIAS Y ENTIDADES CON MAYOR NMERO

    DE SOLICITUDES

    Porcentaje

    Nmero de de solicitudes Dependencia / entidad solicitudes atendidas

    SHCP 1,570 93IMSS 1,114 85SEP 1,061 88

    SEMARNAT 779 82

    SFP 696 80SEGOB 694 86

    Presidencia 685 88SCT 636 81CFE 536 92

    PGR 528 92Sedena 490 95

    Salud 474 89SAGARPA 447 90PEMEX 446 92Economa 422 94Relaciones exteriores 419 88

    Comisin Nacional del Agua 386 94SAT 354 90ISSSTE 333 78

    SEDESOL 332 74

    Fuente: IFAI/SISI

    Para asegurar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, elInstituto tambin elaboruna serie de polticas de vigilancia a dependen-

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    cias y entidades, ascomo cursos de capacitacin para servidores pblicosen materia de acceso a la informacin. Adems, definisus programas depromocin del derecho de acceso a la informacin pblica y de orienta-cin a los particulares acerca de las solicitudes de informacin, ascomola elaboracin de estudios e investigaciones sobre la materia. El IFAI haestado trabajando tambin en el establecimiento de programas de colabo-racin con otros sujetos obligados, entidades federativas, organizacionesciviles e instituciones internacionales. Finalmente, el Instituto elaborunanteproyecto para la clasificacin de informacin del Ejecutivo federalque actualmente se encuentra en consulta pblica; y junto con el Archivo

    General de la Nacin, el IFAI estelaborando lineamientos para la cata-logacin y conservacin de los documentos, ascomo para el manejo dearchivos.

    Como parte del proceso de construccin institucional, se elaboren ju-lio de 2003 un estudio organizacional que tena como objetivo aportar unelemento de anlisis para la definicin de la misin institucional ascomopara el mejoramiento continuo del diseo institucional y su planeacin

    estratgica. Este anlisis consistien entrevistar a diferentes funcionariosde todos los niveles jerrquicos del IFAI (desde comisionados hasta jefes dedepartamento).21El resultado de las entrevistas mostrla percepcin ge-neralizada sobre diversos aspectos del IFAI como son: sus fortalezas ydebilidades institucionales, las oportunidades y amenazas de su entorno,sus objetivos estratgicos en el largo plazo. Una parte del estudio abarccuestiones internas tales como la percepcin de los funcionarios sobre lasfortalezas y debilidades de reas administrativas especficas, las expecta-tivas de desarrollo profesional que ofrece el IFAI, ascomo los problemasque los funcionarios del IFAI experimentaron durante los primeros seis

    meses de existencia del Instituto.Los resultados obtenidos resultaron interesantes dado que reflejaron

    inquietudes muy particulares que se vinculan, en casi todos los casos, con

    la etapa de construccin en la que se encontraba el Instituto al momentode realizar el estudio. Entre las fortalezas que los funcionarios entrevista-

    dos identificaron destaca como la ms importante el empeo de los traba-

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    21 El anlisis abarcun total de 39 funcionarios del IFAI, que representa un total de 102 funcio-narios contratados y agrupsus respuestas en tres niveles. En el primer nivel se ubicaron a los comi-sionados, los secretarios y los directores generales. En el segundo nivel se ubicaron a los directores derea, subdirectores de rea y jefes de departamento. Por ltimo, se mostraron los resultados totales, esdecir, agrupando las respuestas de todos los funcionarios entrevistados.

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    jadores del IFAI, es decir, su compromiso con el proyecto (49%). En se-

    gundo orden de importancia se ubiclo relacionado con el carcter nuevodel IFAI (41%), esto es, muchos de sus funcionarios identificaron que poresta razn las inercias burocrticas que minan el funcionamiento de otrasdependencias todava no existan en el IFAI. Entre las debilidades delIFAI los funcionarios entrevistados identificaron con mayor frecuenciaproblemas de comunicacin (28%) y coordinacin interna (26%), ascomo indefinicin de atribuciones y funciones de las reas (23%) e inex-periencia en el tema de la transparencia y el acceso a la informacin(23%). Lo anterior sugiere que los problemas de coordinacin o comuni-

    cacin interna podran ser retos importantes para el IFAI durante su cons-truccin, pues al preguntar a los funcionarios sobre los problemas que ha-ban enfrentado, 41% seal que la coordinacin y planeacin era elproblema ms importante y la falta de comunicacin interna ocupabael tercer lugar (28%).

    La percepcin de fortalezas y debilidades se modificcuando se pre-gunt sobre las reas donde trabajaban directamente los funcionarios

    entrevistados. Como fortaleza ms importante se identific la competen-cia, capacidad y preparacin de los funcionarios del rea (49%). Otra for-taleza que se ubic con mayor frecuencia fue el trabajo en equipo y lacoordinacin y comunicacin al interior de cada rea (36%). Este es, sinduda, un dato importante, puesto que la falta de comunicacin entre lasdiferentes reas del IFAI fue ubicada como una debilidad importante.Con respecto a las debilidades de cada rea, 31% de los entrevistadosidentific la falta en la definicin de funciones y atribuciones como ladebilidad ms relevante.

    Con respecto al entorno, 51% de los entrevistados identificcomo laoportunidad ms significativa la posibilidad de que el IFAI logre un im-pacto social en trminos de crear una cultura de la transparencia y de larendicin de cuentas. Otra oportunidad se relacioncon el hecho de quela transparencia era un tema de actualidad que generaba grandes expecta-tivas en el ciudadano (51%). En trminos de las amenazas que enfrenta el

    IFAI los funcionarios ubicaron como las ms importantes la resistenciade la administracin pblica federal en la aplicacin de la Ley y la desilu-sin o el desencanto de la ciudadana si no obtiene la informacin quesolicita (49% en ambos casos).

    Con respecto a los objetivos estratgicos que el IFAI deba plantearseen el corto y mediano plazos, los funcionarios identificaron como funda-

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    mental que, desde el punto de vista de su organizacin interna el IFAI seconsolide plenamente (49% expresque se deba lograr en los primerosdos aos y 46% en cinco aos). Como un segundo objetivo se identificque el IFAI debe ser una institucin eficaz y profesional (31% expresqueesto deba lograrse en los primeros dos aos y 18% en cinco). Hacia elexterior, lograr credibilidad se ubiccomo el objetivo ms importante enel corto plazo (38%) y ser una institucin ejemplar, eficiente y transpa-rente deba ser el objetivo en el largo plazo (41%). Por ltimo, otro de losobjetivos primordiales tanto en el corto como en el largo plazo deba serel impacto social que genere su actuacin (21%).

    4.Los retos del derecho a la informacin y la transparencia

    En el curso de los meses, el Instituto tendrque superar nuevos proble-mas que se relacionan ms con la naturaleza del sistema poltico mexica-no. Si bien es cierto que el pas ha logrado impulsar cambios importan-tes en el plano econmico, poltico y social en los ltimos aos, dista de

    estar en un nivel aceptable de igualdad de oportunidades y bienestar so-cial. Mltiples e indispensables transformaciones institucionales estninacabadas y otras, quizpor su dimensin y complejidad poltica, ni si-quiera han comenzado.

    En la raz del problema se encuentra el hecho de que histricamentenuestros gobiernos federales y locales han ejercido el poder con el apoyo

    econmico y poltico de distintos grupos de inters a cambio de preservar

    su estatus privilegiado. Si bien es cierto que desde hace ms de quinceaos algunas de estas alianzas han comenzado a erosionarse, lo ciertoes que an existen grupos de inters que han retenido e incluso acrecenta-do su poder, lo cual se ha facilitado por la falta de informacin a la socie-dad sobre los costos econmicos y sociales que significa mantener susprivilegios.

    Los mexicanos tenemos hoy una oportunidad histrica para ser motordel cambio. Para lograrlo es necesario el acceso a la informacin guber-namental, ya que sigue siendo mnima la proporcin de la informacingubernamental verdaderamente accesible a la poblacin, a los medios, alos sectores productivos, a las fuerzas polticas y a los propios gobernantes.

    Gracias a la convergencia del Ejecutivo federal, el Congreso de la

    Unin, los medios de comunicacin y diversos grupos de la sociedad ci-

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    vil, se aprobpor unanimidad la Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica Gubernamental, la cual desde el 12 de junio de2003 permite a cualquier ciudadano tener acceso a la informacin pblicagubernamental de la Federacin. Esta Ley, al menos en el mbito federal,tiene el potencial de restituirle a cada persona la capacidad de solicitarcuentas.

    Sin embargo, e independientemente de la entrada en vigor de esta Ley,

    debemos reconocer que nuestro sistema poltico se erigi en torno a lacultura del secreto, y que para lograr la transparencia y el acceso a la in-formacin, ascomo un verdadero proceso de rendicin de cuentas, se re-

    quiere mucho ms que leyes y nuevas instituciones. Se requiere cambiarnormas, procedimientos, sistemas; ascomo las formas internas de orga-nizacin, administracin y control. Se requiere reenfocar la actuacin decada uno de los servidores pblicos; transformar la forma misma en queoperan las administraciones pblicas en Mxico y revisar cada pieza que ar-ticula al aparato gubernamental tanto federal, como estatal y municipal;por ltimo, se requiere fomentar una cultura en la sociedad en la que cada

    persona estconsciente de su capacidad de obtener informacin pblica ytomar decisiones cvicas con base en ella.Culminar esta tarea tomar tiempo. Lo importante es que tengamos

    juntos la voluntad de emprender esta tarea que a todos compete: poderespblicos, medios de comunicacin, la sociedad y el IFAI.

    ANEXO1

    ARTCULO CUARTO TRANSITORIO DEL DECRETODE PEF PARA EL 2003

    Texto originalTexto propuesto

    por los comisionados

    Texto publicado en elDOF (30 de diciembre

    de 2002)

    CUARTO. Las erogacionescorrespondientes al

    Ramo Administrativo 27Contralora y DesarrolloAdministrativo incluidasen el Anexo 1.B de esteDecreto, incluyen los re-cursos para el InstitutoFederal de Acceso a la In-

    CUARTO. Los recursospara el Instituto Federal

    de Acceso a la Informa-cin Pblica sern di-rectamente traspasadosa travs de un ramo es-pecial una vez que entreen operacin conformea lo previsto en los artcu-

    CUARTO. Las erogacio-nes de este Presupuesto

    incluyen la cantidad de$215, 819, 142. 00, parael Instituto Federal deAcceso a la InformacinPblica, observando lassiguientes disposiciones:

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    formacin Pblica, loscuales sern traspasadosa dicho Instituto una vez

    que ste entre en opera-cin Pblica Guberna-mental. Los recursos a que serefiere el prrafo ante-rior, no podrn ser tras-pasados a otras unidadesadministrat ivas de laContralora

    los 33 y und cimotransitorio de la LeyFederal de Transparen-

    cia y Acceso a la In-formacin, conforme alo previsto en los artcu-los 33 y undcimotransitorio de la Ley Fe-deral de Transparenciay Acceso a la Informa-cin Pblica Guberna-mental.

    I. Los recursos del Insti-tuto sern traspasados ensu totalidad al mismo,

    una vez que ste entre enoperacin, conforme a losprevisto en los artculos33 y undcimo transito-rio de la Ley Federal deTransparencia y Acceso ala Informacin PblicaGubernamental. El pre-supuesto del Instituto

    Con base en la auto-noma presupuestaria,operativa y de decisinestablecida en los artcu-los 33, 34 y 37 fraccio-nes decimosexta y deci-moctava de la Ley, elInstituto establecer ypublicar a ms tardarel 31 de enero del aofiscal 2003 su normati-vidad para el ejercicio yoperacin de su gasto,incluyendo su calenda-rio, su estructura org-nica, funcional y depuestos, as como las

    reglas interiores paralas afectaciones presu-puestarias y movimien-tos entre partidas, con-ceptos y captulos degasto del presupuestoaprobado.

    incluye la totalidad de losrecursos para la creacinde plazas necesarias parasu adecuado funciona-miento. Para tal efecto el Ejecu-tivo debercrear el rganoa que se refiere el citadoartculo 33, preferente-mente adoptando la figu-ra de organismo descen-tralizado en los trminosde las leyes Orgnica dela administracin pblicafederal, y Federal de En-tidades Paraestatales, ga-rantizando la autonoma

    operativa, presupuestariay de decisin del Instituto; II. Para efectos de esteDecreto el Instituto recibi-r un tratamiento presu-puestario equivalente al deuna entidad no apoyadapresupuestariamente y; III Los recursos autori-

    zados al Instituto en estePresupuesto no podrnser traspasados a las de-pendencias o a otras enti-dades.

    Fuente: Elaboracin propia con base en DOF y archivo documental del IFAI.

    74 ATZIMBA BALTAZAR / JUAN PABLO GUERRERO

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    ANEXO2

    DECRETO DELINSTITUTOFEDERALDEACCESO A LAINFORMACINPBLICA

    GUBERNAMENTAL

    Propuesta inicial del Ejecutivo federal

    Versin publicada en el DOF, 24 de diciembre de 2002

    ARTCULO1o.- El Instituto Federal deAcceso a la Informacin Pblica es unorganismo descentralizado, no secto-

    rizado, con personalidad jurdica y pa-trimonio propios, con domicilio legalen la Ciudad de Mxico.

    ARTCULO 1o.-El Instituto Federal deAcceso a la Informacin Pblica es unorganismo descentralizado, no sectori-

    zado, con personalidad jurdica y patri-monio propios, con domicilio legal enla Ciudad de Mxico.

    El Instituto contar con autonomaoperativa, presupuestaria y de deci-sin, en trminos de la Ley que locrea, este Decreto y las dems dispo-siciones jurdicas aplicables.

    El Instituto contar con autonomaoperativa, presupuestaria y de deci-sin, en trminos de la Ley que lo creay este Decreto; sin perjuicio de que enmateria de gasto, presupuesto y conta-

    bilidad, se regirpor la Ley de Presu-puesto, Contabilidad y Gasto PblicoFederal, el Presupuesto de Egresos dela Federacin de cada ejercicio y lasdisposiciones que de estos dos ltimosemanen.

    ARTCULO2o.-El Instituto tendrporobjeto promover y difundir el ejerci-cio del derecho de acceso a la infor-macin; resolver sobre la negativa alas solicitudes de acceso a la informa-cin y proteger los datos personalesen poder de las dependencias y enti-dades.

    ARTCULO 2o.- El Instituto tendr porobjeto promover y difundir el ejerciciodel derecho de acceso a la informa-cin; resolver sobre la negativa a lassolicitudes de acceso a la informaciny proteger los datos personales en po-der de las dependencias y entidades.

    ARTCULO 3o.-

    Para el cumplimientode su objeto, el Instituto tendr lasatribuciones establecidas en la Ley

    Federal de Transparencia y Acceso ala Informacin Pblica Guberna-mental.

    ARTCULO 3o.-

    Para el cumplimientode su objeto, el Instituto tendrlas atri-buciones establecidas en la Ley Fede-

    ral de Transparencia y Acceso a la In-formacin Pblica Gubernamental ylas dems disposiciones jurdicas apli-cables.

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    ARTCULO4o.- El rgano mximo dedireccin del Instituto estar integra-do por cinco comisionados, incluyen-

    do a al comisionado presidente. Deli-berar en forma colegiada y tomarsus resoluciones por mayora de vo-tos, de conformidad con su reglamen-to interior.

    ARTCULO 4o.- El rgano mximo dedireccin del Instituto estarintegradopor cinco comisionados, incluyendo al

    comisionado presidente. Deliberarenforma colegiada y tomar sus resolu-ciones por mayora de votos, de con-formidad con su reglamento interior.

    Para efectos de sus resoluciones, elpleno del Instituto no estar subordi-nado a autoridad alguna, por lo queadopta