Recuperación Del Estado Para El Buen Vivir

7/25/2019 Recuperacin Del Estado Para El Buen Vivir

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Recuperacin del Estadopara El Buen VivirLa experiencia ecuatoriana detransformacin del Estado

Documento de trabajo34


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Recuperacin del Estadopara El Buen VivirLa experiencia ecuatoriana de

transformacin del Estado

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SENPLADESRecuperacin del Estado para el Buen VivirLa experiencia ecuatoriana de transformacin del EstadoSENPLADES / a edicin Quito, 201144 p., 180 x 260 mm (Serie Documento de trabajo N 4)

Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre quesea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditoscorrespondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.

SENPLADES, 2011De esta edicin:Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Colaboradores:Ana Mara Larrea, Alejandra Pea, Gustavo Bedn, Sara Bez, GlendaCalvas, Lorena Jcome, Galo Mayorga, Nathalie Snchez, Amanda Tello,Mara Josefina Torres, scar Uquillas.

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo,SENPLADES.Av. Juan Len Mera N 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ec

Impreso en Quito / Printed in QuitoISBN: 978-9978-92-893-6Depsito legal: 034214

Diseo de lnea editorial: Vernica vila Activa

Diagramacin: Alejandro Aguirre.Impresin:

ndice

Introduccin 5

Del Estado neoliberala la recuperacin de la accin colectiva 7

2 Ejes de la democratizacin delEstado en el Ecuador 13

3 Transformacin del Estado: avances y desafos 17Recuperacin de las facultades del Estado 17

El Estado en el Territorio 19

La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural 31

Participacin 34

Fomentar un servicio pblico eficiente y competente 36

Bibliografa 39


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No hay cambio en el modelo de desarrollo si no se transforman, a la vez, las basesinstitucionales y los principios de accin del Estado. Este debe ser comprendidocomo una dinmica de accin colectiva que provee uno de los principales recursosde accin pblica con que cuenta la nacin para encaminar las decisiones estrat-gicas que le permitirn acercarse a las metas de desarrollo que ella pueda fijarseen el marco de procesos democrticos de auto-determinacin poltica (SENPLA-DES, 2009a: 31-32).

Las esculidas estructuras estatales que hered el neoliberalismo al pas han cons-tituido, a todas luces, un obstculo para la reactivacin productiva de la economa yel acceso de las grandes mayoras a mejores condiciones de vida. Por ello, la estra-tegia de transformacin del Estado del Gobierno ecuatoriano apunta hacia la recu-peracin de las principales capacidades de accin estatal (la rectora, planificacin,la regulacin, el control) hacia la puesta en marcha de un modelo de gestin efi-ciente, descentralizado y participativo.

El objetivo es democratizar las relaciones entre Estado y sociedad. Dicha perspec-

tiva incluye la consolidacin de un servicio civil moderno, orientado por resulta-dos, estructurado de modo meritocrtico; y la constitucin de un sistema de pla-nificacin capaz de articular lo local y lo nacional bajo una visin de conjunto. Elproceso de transformacin del Estado, cuyos avances se describen a continuacin,debe ser completado adems sobre la base de la asuncin plena del carcter pluri-nacional del Estado, otra de las grandes transformaciones enunciadas en la nuevaConstitucin ecuatoriana.

El proceso de transformacin del Estado en el Ecuador tiene como uno de sus pila-res fundamentales el cambio constituyente. La nueva constitucin de la Repblica,aprobada por la mayora del pueblo ecuatoriano a fines del ao 2008 y construidacon el aporte de miles de personas y colectivos, es el nuevo pacto de convivenciaque la sociedad ecuatoriana estableci para alcanzar el Buen Vivir (sumak kawsay).

Introduccin


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Del Estado neoliberal a larecuperacin de la accin colectivaAlcanzar el Buen Vivir de todas y todos los ecuatorianos es el principal objetivo delproceso de la Revolucin Ciudadana. Para ello, proponemos repensar el viejo para-digma del desarrollo entendido como progreso y crecimiento econmico; el lla-mado desarrollo es fundamentalmente un proceso poltico, que plantea la trans-formacin de las relaciones de poder y la eliminacin de los privilegios de unos pocossobre las grandes mayoras. El sumak kawsayo Buen Vivir nos plantea que el serhumano constituye el motivo y el fin de la poltica pblica: es necesario buscar subienestar, una vida en armona entre los seres humanos, y entre ellos y la naturaleza.

Este cambio en la forma de concebir al desarrollo supone que la economa debeestar en funcin de la vida y no la vida en funcin de la economa. Para lograr queel ser humano se constituya en el principio y fin de las polticas pblicas, es indis-pensable la transformacin del Estado. Por eso, para lograr el Buen Vivir se debeconstruir un nuevo Estado.

La transformacin del Estado requiere dejar atrs las viejas concepciones neoliberalesen las que predominaba la idea de que el mercado era el mejor regulador de la eco-

noma, por lo que la intervencin del Estado no era deseable, ni necesaria. A travsde la implementacin de las polticas neoliberales se busc estimular el crecimientoeconmico, eliminando la injerencia del Estado, al dejar que las fuerzas del mercadoacten libremente (Correa, 2011 b: 1). Frente a la disyuntiva entre accin colectiva yaccin individual, el neoliberalismo opt por poner en primer plano la accin indivi-dual y despreciar a la accin colectiva, y al Estado como su agente primordial.

El neoliberalismo plante la reduccin del tamao del Estado como parte de losprogramas de ajuste estructural de la economa. Sin embargo, en el Ecuador el des-mantelamiento del Estado durante esta etapa no tuvo las dimensiones, ni los efec-tos que en otros pases de la regin. Si bien la privatizacin de las empresas pbli-cas solo se dio parcialmente, el desmantelamiento de las capacidades estatales derectora, planificacin, regulacin, control y redistribucin oper plenamente, a tra-vs de varios mecanismos que no condujeron a una reduccin del aparato estatal.

En su artculo primero, la Constitucin seala que el Ecuador es un E stado consti-tucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, uni-tario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y segobierna de manera descentralizada.

En concordancia con esta declaracin, la Corte Constitucional se coloca como lapiedra angular del proceso de control, interpretacin constitucional y administra-cin de justicia en esta materia (art. 429).

Tambin, segn lo dispuesto en la Carta Magna, se establece un orden estatal com-puesto por cinco funciones en lugar de la tradicional divisin en tres poderesdel Estado incorporando, adems de la Funcin Ejecutiva, Legislativa, (SENPLA-

DES, 2009a: 31-32) y Judicial, a la Funcin Electoral y a la Funcin de Transparen-cia y Control Social. El cambio de nominacin de poderes a funciones parte delreconocimiento de que la soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fun-damento de la autoridad (Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 1).


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El Estado perdi sus facultades de regulacin y control, pues el mercado no reque-ra controles, llevando a una prdida constante de la soberana del pas sobre susrecursos no renovables y el traspaso de ingentes recursos pblicos a grupos priva-dos en la mayora de los casos, transnacionales.

El desentendimiento del Estado en el mbito social1, gener la proliferacin de unaserie de mecanismos locales de autogestin. Muchas acciones tuvieron que serasumidas por los gobiernos locales o por agrupaciones de la sociedad civil, ya queel Estado central no atendi la poltica social.

La desinversin estatal fue maquillada con un discurso descentralizador, que trans-fera competencias a los gobiernos locales, sin los recursos necesarios para ejer-

cerlas. La descentralizacin a la carta de la Constitucin de 1998 persegua undebilitamiento del Estado central y una profundizacin de las desigualdades terri-toriales; puesto que la descentralizacin era voluntaria, los gobiernos locales sola-mente asumiran aquellas competencias rentables que implicaban un debilita-miento ms profundo del Estado Central y, por otra parte, s olamente las localidadesgrandes que tenan capacidad de presin podan acceder a estas competencias.

Frente al desmantelamiento del Estado impulsado por el neoliberalismo, se hacefundamental recuperar el Estado para la ciudadana, en el marco de la recupe-racin de lo pblico, entendido en un sentido ms abarcativo, que rebasa elmbito netamente estatal. (Larrea, 2011b: 2-4) No existen recetas para deter-minar cunta accin colectiva es necesaria en una sociedad. Para resolver ladisyuntiva entre accin colectiva y accin individual es necesario analizar lascondiciones iniciales. En el caso ecuatoriano, al igual que en Amrica Latina,donde el Estado ha sido usado como el principal instrumento para transferirrecursos pblicos a lites econmicas y polticas, dejando a los grupos mayo-ritarios de la poblacin en situaciones de alta precariedad y vulnerabilidad, esobvia la necesidad de fortalecer la accin colectiva y al Estado, como la repre-sentacin institucionalizada de la sociedad.

En el ao 2007 el pas tena una institucionalidad para-ministerial que debilitaba la rec-tora sectorial. Adems de los ministerios, existan 94 consejos, comisiones, fondos,institutos y otros, junto con 16 Organismos de Desarrollo Regional. Todos ellos dupli-caban los roles de los ministerios y de los gobiernos autnomos descentralizados. Deeste modo el neoliberalismo no redujo el aparato del Ejecutivo, sino que oper dupli-cando funciones para debilitar la capacidad del ejecutivo de generar poltica pblica. Enel grfico N1 se puede apreciar claramente cmo se debilit la capacidad del Ejecutivo.

La elipse en la mitad del grfico engloba un conjunto particular de organismos, la mayo-ra de los cuales presentan una composicin corporativa. Este tipo de entidades son lasque ms se multiplicaron en la dcada de los noventa y tuvieron dos objetivos (conse-cuencias) principales: intermediacin directa de intereses corporativos con la Presiden-

cia de la Repblica y el menoscabo de las capacidades de los ministerios.

La parte baja del grfico nos muestra un conjunto de organismos autnomos dedistinto tipo, los cuales, amparados en supuestos procesos de descentralizacinfuncional y de mejora de la eficiencia, se independizaron de sus respectivosministerios. Estos objetivos no se pudieron alcanzar y estas entidades terminarontransformndose en islas con agendas propias, desentendidas de polticas deEstado y de gobierno. En suma, estos organismos hicieron un uso maniqueo y fun-cional a intereses particulares de su statusde autonoma.

Finalmente, el crculo pequeo en medio del grfico engloba el nivel donde se ubi-can los ministerios, los cuales, como se ha manifestado anteriormente, han sido losorganismos ms perjudicados por esta evolucin catica de la estructura orgnicadel Ejecutivo. Esto se constata en lo que respecta a prdida de funciones mnimaspara articular la gestin estatal, dentro de las que habra que destacar la imposibi-lidad de ejercer la rectora sobre polticas, la escasa o poco funcional planificaciny la coordinacin inter-organizativa.

En este esquema, la planificacin no tena espacio. Por eso, durante la larga nocheneoliberal la planificacin fue archivada. Uno de los principales instrumentos depoltica pblica, la inversin, dej de planificarse y respondi a las necesidades

coyunturales o a las presiones polticas.

Pese a varios intentos, la mayor parte de empresas pblicas no pudieron ser priva-tizadas, pero la poltica pblica se esforz en promover su quiebra, para facilitar sutraspaso al sector privado. Durante ms de 20 aos no se invirti en las empresaspblicas de los sectores estratgicos.

El Estado fue privatizado por otros mecanismos: los grupos econmicos del paspasaron a participar en los directorios de las instituciones pblicas y eran ellosquienes finalmente decidan la orientacin de la poltica pblica. En 2007, el 75%de las instituciones autnomas y adscritas tenan carcter corporativo; de entreellas el 45% representaban intereses empresariales. La privatizacin soterradatambin se evidenciaba en mantener una condicin ambigua de las entidadesestatales respecto a su carcter pblico o privado.

1 En los ochenta y noventa, el gasto social en el Ecuador represent entre el 4 y el 5% del PIB. En 2006, fue del6,6% del PIB, el segundo porcentaje ms bajo de toda Amrica Latina, cuyo promedio fue del 15,9% para elperodo 2004-2005 (SENPLADES, 2009c: 81).


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Grfico N .Estructura orgnica

del sector pblico ecuatoriano, 2007.

Fuente y elaboracin: SENRES, 2007.


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Ejes de la democratizacindel Estado en el Ecuador

Sin embargo, no se trata de una visin estatizante, en la que el antiguo rol del mer-cado es sustituido acrticamente por el Estado. Desde la perspectiva del Gobiernoecuatoriano la accin colectiva es fundamental para superar los procesos hist-ricos de desigualdad y opresin vividos por las sociedades latinoamericanas. Sinembargo, es necesario buscar un justo equilibrio entre accin colectiva y accinindividual, y permitir que la iniciativa individual se despliegue, procurando proce-sos de produccin redistributiva y procesos de regulacin y control por parte delEstado.

El principal agente de accin colectiva es sin lugar a dudas el Estado, pero no esel nico. El Gobierno ecuatoriano busca recuperar el Estado para la ciudadana ytambin fomentar la accin colectiva de la propia sociedad. Se parte del respeto

a la autonoma de las organizaciones sociales y se reconoce el papel del Estadopara promover la participacin social y ciudadana. De este modo se persigue cons-truir ms sociedad paralelamente a la recuperacin del Estado. Es por ello que lanueva Constitucin busca el fortalecimiento de la sociedad como condicin nece-saria para el Buen Vivir en comunidad. De este modo se impulsa la construccin deun verdadero poder social y ciudadano.

Democratizar el Estado significa recuperarlo para la ciudadana. Amparados en elmandato constitucional, la transformacin del Estado tiene como primer eje recu-perar las facultades del Estado de rectora, planificacin, regulacin, y control, quedurante el perodo neoliberal fueron profundamente debilitadas hasta, en algunoscasos, casi desaparecer.

La rectora es la capacidad del Estado de generar polticas pblicas en sus diver-sos mbitos de accin: polticas sociales, econmicas, productivas, ambientalesy culturales. Para ello, hemos fortalecido el rol de los ministerios sectoriales yhemos creado ministerios coordinadores, como instancias de articulacin de lapoltica pblica. Esto nos ha permitido organizar la Funcin Ejecutiva y fortale-cer la poltica pblica.

Recuperar la planificacin ha implicado la creacin del Sistema Nacional de Plani-ficacin Descentralizada y Participativa, en el que participan todos los niveles degobierno (Estado central y Gobiernos Autnomos Descentralizados) y la ciudada-na. Para ello, la inversin pblica est ligada a los objetivos de la planificacin, lo

que permite priorizar la inversin, como principal instrumento de poltica pblicapara la construccin del buen vivir.

Las facultades de regulacin y control se han fortalecido, en primer lugar comofruto de la recuperacin de la rectora del Estado, pues la regulacin es parteimportante de la facultad de rectora. En segundo lugar, a travs de la creacinde instancias especializadas para la regulacin y el control dentro de la FuncinEjecutiva: las Agencias de Regulacin y Control para los sectores estratgicos. LaConstitucin de Montecristi estableci una nueva funcin del Estado: la Funcinde Transparencia y Control Social, en donde se encuentran las Superintendencias,la Contralora, la Defensora del Pueblo y el Consejo de Transparencia y ControlSocial, instancias que ejercen las facultades de control, de manera independientede la Funcin Ejecutiva y combinando el control horizontal (entre funciones delEstado) y el control vertical de la poltica pblica (control ciudadano).

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Promover la participacin en el Estado implica dotarla de grados de institucio-

nalizacin, favorecer la capacidad de organizaciones colectivas de la sociedad

y aumentar los mrgenes de poder de la ciudadana para asegurar el cumpli-

miento pleno del derecho a la participacin (SENPLADES, 2009a: 54-55).

Buscamos un Estado democrtico, eficiente y transparente. Los cinco ejes de trans-formacin del Estado resumidos anteriormente se asientan en tres procesos trans-versales, que son:

a) La generacin de un nuevo servicio pblico meritocrtico y profesionalizado;

b) El uso de tecnologas de informacin y comunicacin para conseguir adecua-

dos niveles de interaccin al interior del Estado, y con la ciudadana, gene-rando mayor y mejor acceso a los servicios pblicos; y,

c) La transparencia en la gestin pblica a travs de procesos de rendicin decuentas y de acceso gratuito a l a informacin.

Centrada en un conjunto de reformas institucionales y en un amplio y heterodoxopaquete de polticas econmicas y sociales destinadas a procurar el bienestar colec-tivo de la poblacin, la visi n que inspira esta propuesta transformadora entiendeque el Estado es un actor fundamental del cambio, tanto como garante del funcio-namiento adecuado del mercado y de la correccin de sus tendencias auto-centra-das y monoplicas, como de la distribucin y provisin universal de un conjunto debienes y servicios pblicos destinados a asegurar la vigencia de los derechos fun-damentales de las personas (SENPLADES, 2009b: 5).

Al hablar de recuperar el Estado y sus facultades se habla tambin de la nece-sidad de que el Estado cuente con una adecuada articulacin territorial. Fortale-cer el Estado no es centralizar el Estado. Por el contrario, es construir un Estadofuerte, con mltiples centros: desconcentrado y descentralizado. El segundo ejede la democratizacin del Estado es la desconcentracin, es decir, la delegacin decompetencias del nivel central a los distintos niveles subnacionales. Sobre la basede una desconcentracin eficiente, que permita acercar el Estado a la ciudadana,construimos un verdadero proceso de descentralizacin; es decir, de transferenciade competencias con sus respectivos recursos, a los gobiernos autnomos descen-tralizados en las provincias, los cantones y las parroquias. El tercer eje de la demo-cratizacin del Estado es la descentralizacin, que de acuerdo a la Constitucintiene carcter obligatorio y progresivo.

El cuarto eje de la democratizacin del Estado es la construccin del Estado Plurina-cional e Intercultural, conforme al mandato de la Constitucin de 2008. Para hacerefectivo este planteamiento, estamos trabajando en cuatro mbitos:

a) La generacin de polticas pblicas diferenciadas, que permitan superar losprocesos histricos de exclusin de las nacionalidades y pueblos del Ecua-dor, incorporando procesos de reparacin desde una perspectiva de justi-cia histrica;

b) La incorporacin de enfoques interculturales en la institucionalidad pblica;

c) El apoyo a los procesos de creacin de las circunscripciones territoriales ind-genas, afroecuatorianas y montubias; y,

d) El impulso a mecanismos que permitan la efectiva participacin de las nacio-nalidades y pueblos en la gestin pblica.

Finalmente, la construccin de un Estado radicalmente democrtico com-prende el fortalecimiento de los procesos participativos. La participacin es

el quinto eje de la democratizacin del Estado. La nueva constitucin delEcuador es, sin duda, la ms participativa en la historia republicana del pasy, posiblemente, una de las ms participativas del continente. La ciudada-na pueden participar a lo largo de todo el ciclo de elaboracin de las polti-cas pblicas tanto a nivel nacional como local: en la planificacin, presupues-tacin, gestin, control y evaluacin de las polticas. Se crean los ConsejosCiudadanos como instancias de deliberacin de los grandes lineamientos deldesarrollo nacional. Se fijan los consejos en todos los niveles de gobiernocon participacin ciudadana. La nueva Ley de Participacin obliga a todaslas instancias gubernamentales a contar con consejos ciudadanos sectorialespara la generacin y seguimiento a las polticas pblicas. Es importante ade-ms sealar que los sujetos de la participacin no son solo los ciudadanosa ttulo individual sino, adems, comunidades, colectivos, nacionalidades ypueblos (Larrea, 2011b: 4-6).


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Recuperacin de las facultades del Estado

El proceso de transformacin estatal ha concebido al Estado como la articulacin entrecentros de poder y redes de accin (Estado-red).En trminos metodolgicos, y de caraal proceso especfico de transformacin institucional de la Funcin Ejecutiva, ello haimplicado determinar los puntos centrales y estratgicos de la gestin del Ejecutivo ydelinear los mbitos en los que se requiere de accin pblica concertada e intersec-torial. En efecto, para hacer efectiva su autoridad, que no es sino la capacidad institu-cional de poner en marcha una decisin, la Funcin Ejecutiva requiere de adecuadosniveles de articulacin a lo largo de una red de instituciones de diferentes dimensio-nes, funciones e importancia jerrquica en el territorio ecuatoriano. El objetivo priorita-rio del cambio institucional es asegurar el mayor grado de consistencia y coordinacinentre estas diversas dependencias y mbitos de intervencin pblicas, para lograr pti-mos niveles de desempeo institucional y eficiencia en las polticas pblicas.

Los objetivos finales del proceso son racionalizar las entidades del Ejecutivo, for-talecer la institucionalidad de los ministerios e instituciones rectores de la poltica

pblica, reorganizar las funciones y facultades de cada entidad, y reducir la discre-cionalidad de un sinnmero de instituciones pblicas. Poner la casa en ordenpodra ser una adecuada imagen para entender el sentido de uno de los principa-les componentes del cambio institucional del Estado.

Para encaminar la reorganizacin de la Funcin Ejecutiva se ha procurado mante-ner un enfoque flexible y diferenciado segn las especificidades funcionales y nor-mativas de cada sector. Ello ha implicado:

Un anlisis exhaustivo y comprensivo de todas las instituciones pblicas exis-tentes: dependientes, autnomas, adscritas, semipblicas, entre otras;

Una reorganizacin del conjunto de agencias e instituciones que giran en torno

a la Funcin Ejecutiva, segn las caractersticas de cada uno de los sectores de

Transformacin del Estado:avances y desafos 3


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Denicin de la estructura desconcentraba de cada entidad, basada en la tipo-loga sectorial y los bienes y servicios a ser prestados a la ciudadana

El Estado en el territorio

Desconcentracin de la Funcin Ejecutiva

La desconcentracin es la transferencia de competencias de una entidad adminis-trativa del nivel nacional a otra j errquicamente dependiente (nivel zonal, provin-

cial o distrital), siendo la primera la que mantiene la rectora y asegura su calidady buen cumplimiento.

El proceso de desconcentracin en el Ecuador busca acercar el Estado a la ciu-dadana a travs de una prestacin eficiente y clida de los servicios de res-ponsabilidad del Ejecutivo en los territorios. Es un mecanismo que permiteconstruir equidad territorial a travs de la presencia equilibrada de las institu-ciones pblicas a lo largo y ancho del pas, para garantizar los derechos de las ylos ecuatorianos. Una gestin pblica eficiente, vinculada a la gente, capaz delograr acciones articuladas entre los distintos niveles de gobierno y las institu-ciones estatales, es una condicin para alcanzar colectivamente el Buen Vivir,considerando las particularidades territoriales en procura de la construccindel Estado Plurinacional e Intercultural.

Uno de los mayores problemas para la gestin y la prestacin de servicios porparte del Estado tiene que ver con el caos de administracin territorial provo-cado por la poca presencia o incidencia de las entidades de la Funcin Ejecutivaa nivel local a lo largo de los ltimos aos. Por esta razn, una de las primerasmedidas para el proceso de desconcentracin fue ordenar la presencia de lasinstituciones a travs de la conformacin de nueve Zonas de Planificacin quepermitan una presencia homognea del Ejecutivo a nivel nacional, as como la

armonizacin y coordinacin de las intervenciones pblicas sobre una mismabase territorial. (Ver mapa 1).

En este contexto, se ha trabajado en cinco lneas complementarias:

a) La definicinde la estructura desconcentrada de cada una de las entidades delEjecutivo, de acuerdo a sus competencias diferenciadas a travs de una tipolo-ga de desconcentracin;

b) La distribucindel Ejecutivo en el territorio, comprendida como la ubicacin delas sedes desconcentradas de todas las carteras de Estado;

c) La conformacin de distritos y circuitos administrativos, una nueva forma deorganizacin para la prestacin de servicios pblicos ms cercana a la poblacin;

la agenda pblica articulados en torno a la novedosa figura de los Minis-terios de Coordinacin que se han fijado para su adecuada operacin ycoordinacin;

La consideracin de un margen coherente de maniobra para el funcionamiento

y la creacin de instituciones que respondan a la emergencia de nuevas pro-blemticas y dinmicas de la sociedad: criterio de flexibilidad y capacidad deadaptacin de las instituciones estatales.

El procesamiento de este enfoque ha supuesto la construccin de una serie deherramientas y procesos tcnicos que permitan operar el cambio institucional demodo racional, transparente y acorde a los principios de la democratizacin de la

accin pblica (SENPLADES, 2009a: 41-42). Entre los principales instrumentos yprocesos tenemos:

a) Diferenciacin funcional de las entidades;

b) Definicin de un glosario de trminos;

c) Homologacin de las estructuras bsicas de los Ministerios y las SecretarasNacionales.

En el marco del proceso de diferenciacin funcional, hasta junio de 201 1 se ha tra-bajado en 191 entidades de la Funcin Ejecutiva. Se eliminaron 79 entidades, se hantransformado 59 instituciones y se han creado 53 entidades nuevas.

Al culminar este proceso de ordenamiento del conjunto de entidades, se buscatener una Funcin Ejecutiva coherente, estructurada, coordinada, efectiva y efi-ciente en la traduccin de las demandas sociales. En un sentido funcional, se buscaque el Gobierno Central se estructure ordenadamente distribuyendo responsabili-dades especficas por cada nivel y o rganismo.

Cabe recalcar que al mismo tiempo que se desarrolla este proceso organizativo

macro, se realiza una revisin integral de la estructura interna de cada ministerio afin de corregir disfuncionalidades y ubicar sus unidades orgnicas en funcin de losretos normativos asignados a los mismos. Hasta junio de 2011 se ha transformadola estructura institucional de 59 entidades del Ejecutivo.

Para la revisin y reforma interna de las entidades y organismos del Gobierno Cen-tral se han establecido tres criterios centrales:

Divisin funcional de los procesos tcnicos de las entidades pblicas basada en

la normativa legal que la s ustenta (Matriz de Competencias).

Homologacin y estandarizacin de los rangos salariales de los servidores

pblicos.


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ZONA 1

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ZONA 8

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Mapa . Zonas de Planificacin en el Ecuador.

Zona 1:Provincias de: Esmeraldas, Imbabura, Carchi,Sucumbos.

Zona 2:

Provincias de: Pichincha (excepto el cantnQuito), Napo, Orellana.

Zona 3:Provincias de Cotopaxi, Tungurahua,Chimborazo, Pastaza.

Zona 4:Provincias de: Manab, Santo Domingo delos Tschilas.

Zona 5:Provincias de: Santa Elena, Guayas

(excepto los cantones de GuayaquilSamborondny Durn), Bolvar, Los Rios

y Galpagos.Zona 6:Provincias de: Caar, Azuay, Morona Santiago.Zona 7:Provincias de: El Oro, Loja, Zamora Chinchipe.Zona 8:Cantones de: Guayaquil, Samborondn y Durn.Zona 9:

Distrito Metropolitano de Quito.


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El diseo de la propuesta ha considerado criterios tanto institucionales/sectoria-les como territoriales. Por un lado, en el mbito institucional/sectorial se parti delas tipologas de desconcentracin a la cual pertenece cada institucin. Esto permi-ti saber los niveles de desconcentracin deseables para cada cartera de Estado.Adems, se revisaron los modelos de gestin institucionales en los que se estable-cen sus competencias, as como la manera en que stas se gestionarn de maneradesconcentrada.

Por otro lado, se consideraron las potencialidades territoriales, la accesibilidad einfraestructura existente para lograr una gestin eficiente, equitativa, inclusiva y sus-tentable. Con base en el anlisis de las potencialidades y limitaciones territoriales,las caractersticas productivas, demogrficas y sociales, y la realidad de las provinciasque conforman cada una de las Zonas de Planificacin, se elabor la propuesta nacio-

nal de ubicacin de las unidades desconcentradas de Ministerios Sectoriales y Secre-taras Nacionales. Todo ello, en el marco de la Estrategia Territorial Nacional que esparte del Plan Nacional para el Buen Vivir y que se configura como

un conjunto de criterios y lineamientos que articulan las polticas pblicas a

las condiciones y caractersticas propias del territorio, constituyen referentes

importantes para la formulacin e implementacin de polticas sectoriales y

territoriales, en concordancia con los objetivos y metas definidas en el Plan

Nacional de Desarrollo (SENPLADES, 2009c: 325).

La tercera lnea de trabajo plantea la creacin de distritos y circuitos administrativos,como los niveles de desconcentracin ms cercanos a la ciudadana. Bajo princi-pios de integralidad, universalidad, corresponsabilidad, complementariedad y fle-xibilidad, el Gobierno Nacional plantea la conformacin de 140 distritos y 1.134 cir-cuitos administrativos; as como la generacin integral de un modelo intersectorialque permita una adecuada, coordinada y permanente prestacin de servicios decalidad adaptada a las especificidades locales.

De este modo, las instituciones del Ejecutivo, de acuerdo a sus competencias, sedesconcentran en zonas, provincias, distritos y/o circuitos, logrando que la ciuda-dana tenga servicios pblicos locales de calidad y calidez.

El distrito administrativo es la unidad territorial para la prestacin de serviciospblicos, que corresponde a uno o varios cantones, dependiendo de la densidadpoblacional, de la extensin territorial y de criterios de accesibilidad.

Se define un circuito como un conjunto de varios establecimientos en un territo-rio determinado dentro del mbito parroquial que formaran una red articulada atravs de los servicios que oferten los diferentes sectores. El conjunto de circuitosconformar un distrito.

La implementacin de los distritos y circuitos administrativos no implica la reduccinde los establecimientos prestadores de servicios que han venido brindando coberturalocal. Se trata, sobre todo, de garantizar la prestacin de servicios pblicos de manerapermanente y continua en todo el territorio nacional, con mayor nfasis en aquellos

d) Lacreacinde espacios de coordinacin del Ejecutivo en el territorio, comomecanismo para garantizar intervenciones integrales en el territorio y coordi-nacin de actividades de todas las entidades desconcentradas, as como tam-bin con los gobiernos autnomos descentralizados y sociedad civil; y,

e) La relocalizacin,entendida como el traslado de la oficina matriz de una institu-cin fuera de la capital de la Repblica.

Para llevar adelante el proceso de desconcentracin de la Funcin Ejecutiva, el pri-mer paso fue la construccin de tipologas de las entidades rectoras de poltica pblica,con el fin de establecer el nivel de desconcentracin necesario para cada una deestas entidades. Las Tipologas de Desconcentracin tienen como objetivo la defini-

cin de lineamientos para la presencia territorial de las instituciones de la FuncinEjecutiva de acuerdo a la naturaleza de sus competencias y al tipo de productos yservicios que stas prestan. Se establecieron cuatro tipos de instituciones:

Privativas: Aquellas entidades cuyas competencias son exclusivas delGobierno Central y que por su naturaleza no requieren desconcentrarse msall del nivel zonal.

Alta desconcentracin, baja descentralizacin: Aquellas entidades que prestanservicios directamente a la ciudadana y que requieren alto grado de desconcen-tracin. Estas entidades llegan a organizar sus servicios en distritos y circuitos.

Alta descentralizacin, baja desconcentracin: Entidades que de acuerdo a laConstitucin de 2008 deben transferir parte de sus competencias a los gobier-nos autnomos descentralizados.

Sectores estratgicos: Aquellas entidades que manejan los sectores definidosen la Constitucin de 2008 como estratgicos. En estos sectores, la recupera-cin de las facultades de regulacin y control son fundamentales. De ah quepara su funcionamiento cuenten con agencias especializadas de regulacin ycontrol. Adems, para el ejercicio de sus facultades de gestin cuentan con

Empresa Pblicas. El proceso de desconcentracin, por consiguiente, opera noen las estructuras ministeriales, sino en las Agencias de regulacin y control yen las empresas pblicas.

Una vez concluido el trabajo de diseo de la institucionalidad desconcentrada porcada una de las entidades rectoras del Ejecutivo, se construy una propuesta dedistribucin del Ejecutivo en el territorio,desde una visin integral, que detalla la ubi-cacin de las carteras de Estado desconcentradas en su nivel zonal y provincial alo largo del territorio nacional, evitando la conformacin de nuevos focos centra-lizados en cada una de las Zonas de Planificacin. Busca la consolidacin de unaestructura sectorial gil e inteligente a nivel desconcentrado, que permita nive-les de coordinacin interinstitucional e intersectorial y que a la vez fortalezca laspotencialidades locales, sin que esto implique un crecimiento excesivo del aparatoestatal, promoviendo sinergias territoriales y generando equidad territorial.


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Finalmente, el quinto eje de accin es la relocalizacin del Ejecutivo en el territorio,entendida como el traslado de las matrices (planta central) de algunos ministeriossectoriales a diferentes localidades del pas. Esta iniciativa constituye una medidaradical para profundizar el proceso de desconcentracin y fortalecer la presenciadel Ejecutivo en el territorio nacional.

Esta lnea de trabajo tiene como objetivo principal la configuracin de sentidos de lonacional en las localidades. Se pretende tener nuevas miradas de pas para la construc-cin de la poltica pblica que responda a las diversidades territoriales, conservando elsentido nacional. Por otro lado, se busca potenciar la gestin de las carteras de Estadoen relacin a la vocacin del territorio, bajo la consideracin de que la cercana institu-cional permitir responder de manera ms eficaz a las necesidades territoriales.

Este proceso comprende dos modalidades. La primera es la relocalizacin total, en laque se considera factible la reubicacin de la totalidad de la planta central. Esta modali-dad se plantea cuando todas las competencias institucionales pueden relacionarse conel territorio o no requieren de una presencia especfica en el nivel central; las caracte-rsticas de la localidad en las que se relocalizara responden a la naturaleza de los Minis-terios Sectoriales o Secretaras Nacionales, lo que potenciara su trabajo en el territorio.

La segunda modalidad consiste en la relocalizacin parcial, en la que se traslada nica-mente una parte de la institucin, permaneciendo el resto de la entidad en la capitaldel pas, donde se encuentra el centro administrativo. Este modelo se aplica cuandola entidad requiere de fuertes mecanismos de coordinacin, as como de un relacio-namiento directo con Presidencia y las otras Funciones del Estado que tienen su sedeen la ciudad de Quito. La localizacin de Viceministerios o Subsecretaras Temticastiene nfasis en el desarrollo de factores productivos y estratgicos con ubicacinterritorial especfica que tienen incidencia nacional. Adems, la presencia parcial deun Ministerio Sectorial y Secretara Nacional potenciara la regulacin y control de unmbito especfico en el territorio nacional.

Es as como se es t consolidando un nuevo modelo de Estado, efectivamente des-concentrado y con altos niveles de coordinacin, con una clara y renovada rede-

finicin de roles, estructuras y distribucin territorial. Es un Estado pensado paragarantizar los derechos de las y los ecuatorianos a travs de una prestacin efi-ciente y clida de los servicios pblicos.

Descentralizacin

La Constitucin de 1998 estableca que todas las competencias del Gobierno Centraleran susceptibles de ser descentralizadas, excepto la defensa y seguridad nacional, ladireccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica econmicay tributaria del Estado, y la gestin del endeudamiento externo. La descentralizacinera facultativa para los gobiernos subnacionales y obligatoria para el Gobierno Cen-tral, con lo que, tericamente, se dejaba abierta una gama prcticamente interminablede posibilidades de descentralizacin de competencias, propiciando un posible caos

lugares que histricamente han sido desatendidos. Las unidades administrativas dis-tritales responden a un nivel de micro-planificacin sectorial, ms cercano que elprovincial, que busca fortalecer la correcta organizacin y el dimensionamiento delos requerimientos institucionales; mientras que los establecimientos prestadores delservicio, especialmente en el rea social, se ubicarn en funcin de las particularesdinmicas territoriales, evitando y transformando una vez ms el antiguo modeloconcentrador estatal, cubriendo todo el territorio nacional.

Para el anlisis y la conformacin de los distritos se tomaron en cuenta criteriostcnicos que permiten una adecuada desconcentracin, en la cual se visibilizan lasnecesidades y realidades territoriales:

La Divisin Poltico Administrativa Cantonal: es la base para la delimitacin dis-trital (unicantonal o pluricantonal), respetando los lmites cantonales estable-cidos. Para la definicin de los distritos se parte de la divisin poltico-adminis-trativa parroquial.

El principal criterio para la definicin de distritos y circuitos es la poblacin: setoma en cuenta la poblacional total y sus caractersticas tnicas, etreas (pir-mide poblacional), la poblacin urbana y rural, los movimientos migratoriosinternos y externos y el crecimiento poblacional.

Densidad poblacional: es la distribucin del nmero de habitantes por kilme-tro cuadrado. La distribucin de la poblacin en los territorios es fundamen-tal para la prestacin de servicios pblicos desde una perspectiva de cercana.

Accesibilidad (terrestre, area, fluvial): se refiere a una medida relativa de lamayor o menor facilidad de acceso que tiene la poblacin a un servicio distri-buido irregularmente en la red / o espacio en que intervienen, y est relacio-nada con las condiciones de distancia. De la accesibilidad depender que losusuarios puedan o no llegar al lugar que brinda los servicios y el tiempo queles tomar acudir a los mismos.

En la cuarta lnea de trabajo estn los espacios de coordinacin en el territorioconfor-mados, por un lado, por Gabinetes Zonales y Gabinetes Provinciales con el objetivode propiciar la coordinacin del Ejecutivo; y, por otro lado, Equipos Polticos Terri-toriales como espacio de coordinacin poltica.

Los espacios de coordinacin en el territorio, en su conjunto, responden a unapropuesta cuyo rol es ser generadores de insumos para la planificacin, espa-cios de evaluacin, monitoreo y seguimiento, instancia de rendicin de cuen-tas internas del Ejecutivo y un espacio tcnico-poltico con las entidades cuyapresencia administrativa desconcentrada est a nivel zonal y provincial. Parti-cularidad que plantea, adems, que estos espacios sean flexibles pero tambinarticuladores, de tal manera que puedan ser funcionales para las necesidades ysituaciones especficas del territorio, guardando la integralidad y consistenciacon la totalidad del Estado.


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Para operativizar la descentralizacin, la nueva Carta Magna crea el Sistema Nacio-nal de Competencias y su Consejo, con el fin de disminuir los niveles de discrecio-nalidad en la transferencia de competencias y asegurar la transferencia de recur-sos correspondientes a cada competencia. Para ello, establece los principios, losmontos, los criterios de distribucin de los recursos y los mecanismos para costearlas competencias que sern transferidas a los gobiernos locales. Adems, cierra laspuertas a cualquier forma discrecional de transferencias de recursos.

El Consejo Nacional de Competencias es un organismo tcnico integrado por unrepresentante de cada nivel de gobierno. El Consejo regula la transferencia obli-gatoria y progresiva de competencias, y resuelve los conflictos relacionados con elejercicio de las mismas. De esta manera se asegura una efectiva descentralizacin

al crearse una institucionalidad especfica para la transferencia de competencias.La descentralizacin pasa a ser parte de un programa ms amplio, que articula lareestructuracin econmica con procesos de democratizacin que generen desa-rrollo y crecimiento con equidad. (Larrea, 2011a: 178-179).

Frente al modelo voluntario de transferencia de competencias anterior, la nuevaCarta Magna del Ecuador define competencias exclusivas para cada nivel degobierno y establece el ejercicio obligatorio de las mismas.

Con el fin de evitar la superposicin de competencias, a ms de la creacin delConsejo Nacional de Competencias, la nueva Constitucin establece interesan-tes mecanismos de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, como losgabinetes territoriales; la articulacin entre Gobiernos Provinciales, Municipales yParroquiales, a travs de la participacin de las autoridades municipales y parro-quiales, como Consejeros Provinciales.

Con el fin de contribuir a los equilibrios territoriales, la nueva Carta Magna esta-blece que los gobiernos autnomos tendrn derecho a participar en las rentas queperciba el Estado por explotar recursos naturales no renovables en su territorio(Larrea, 2011a: 179-181).

La vigencia de la nueva Constitucin impuso la necesidad de reformar y actualizarel marco legal secundario en materia de descentralizacin. El Cdigo de O rganiza-cin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) obedece a este mandatoconstitucional y se constituye en un nico cuerpo normativo temtico que regula,unifica y simplifica la normativa dispersa que rige a los distintos Gobiernos Aut-nomos Descentralizados. Los principales aportes del Cdigo son:

Una delimitacin clara del rol fundamental, aunque no exclusivo, de cada nivel

de gobierno, esto es, el rol rector del nivel central, coordinador y articuladordel gobierno intermedio, y de gestin de los niveles locales.

Clarica y diferencia los conceptos de: territorio, gobierno y regmenes espe-ciales. De manera que los niveles territoriales del E stado, claramente definidos,son: la regin, la provincia, el cantn y la parroquia.

competencial: bastaba la sola voluntad del gobierno seccional y su autodeclaratoriade capacidad operativa para que empiece a regir un plazo perentorio y forzoso para latransferencia de las competencias y recursos que stos hayan decidido solicitar.2

No obstante, la descentralizacin no oper, a pesar de haberse iniciado varios proce-sos, bajo distintas modalidades (en grupo, uno a uno, por bloques, aislados, por sec-tores, etc.), y se puede afirmar que no se produjo ninguna experiencia significativaen que se haya concretado totalmente la transferencia de competencias y recursos,tal como lo dispona el marco jurdico. Durante una dcada perdida el Ecuador ini-ci varios procesos de descentralizacin en los que, sin embargo, se puede advertirresultados muy modestos en la mayora de los casos, tanto por la inejecutabilidad delas competencias, como por la ausencia de recursos financieros que las acompaen.

El individualismo con el que estuvo pensado el modelo estanc el proceso, y en unanlisis integral se detectan los siguientes problemas:

a) Un divorcio entre lo tcnico y lo poltico en los actores que impulsaban ladescentralizacin;

b) No fue un proyecto concertado de pas, sino impulsado por organismosinternacionales;

c) Una falta de apropiacin local y ciudadana del proceso;

d) La inexistencia de modelos de gestin descentralizados que operen el ejerciciode las competencias;

e) Un excesivo peso de los recursos financieros antes que el beneficio que la des-centralizacin poda generar a la poblacin;

f) Un modelo de descentralizacin individualista (uno a uno y a la carta);

g) La falta de una institucionalidad debida con facultades para obligar jurdica-

mente a los actores a transferir y recibir competencias (Bedn, 2011: 9-14).

Frente a esta problemtica, el nuevo proceso de descentralizacin establecido enla Constitucin de 2008 tiene por objetivo el desarrollo equitativo y solidario detodo el territorio (art. 3, numeral 6), a partir de la recuperacin del rol del Estadoen sus distintos niveles territoriales y en su responsabilidad en el ejercicio de lascompetencias de frente a la ciudadana. De este modo, existe una ruptura con elmodelo de descentralizacin neoliberal, impulsado como estrategia para debilitaral Estado. La descentralizacin es vista como un medio para alcanzar el Buen Viviry no como un fin en s misma.

2 Art. 226 de la Codificacin de la Constitucin de 1998, y arts. 9 y 10 del Reglamento a la Ley de Descentralizacin


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solo recaudadoras y de autogestin, sino como espacios polticos de participa-cin, generacin de consensos, procesamiento de demandas, generadores derespuestas y en ejercicio pleno de una autoridad local legtima. Con esta nuevadimensin, por ejemplo, los gobiernos locales no valoraran la descentralizacinexclusivamente por la cantidad de recursos econmicos que aspiran recibir conlas competencias asumidas, sino por su contribucin a mejorar el nivel de vidade la poblacin. Es decir, es necesario contar con Gobiernos Autnomos Descen-tralizados que sean corresponsables y no solo beneficiarios del proceso.

c) El fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana en cada uno delos niveles de gobierno, capaces de generar corresponsabilidad social y ampliarla democracia.

d) Eficiencia ms redistribucin como garanta de equidad. Si bien es indispensa-ble una mayor eficiencia del Estado, es necesario que sta est acompaada deuna modificacin de los sistemas redistributivos, diferenciando un sistema deredistribucin social, destinado a asegurar a cada habitante el derecho a acce-der a una canasta bsica de servicios, y un sistema territorial, dirigido a apoyarla iniciativa y los aportes locales (Finot, 1998).

La construccin del EstadoPlurinacional e Intercultural3

La nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador incorpora un cambio de grantrascendencia para la vida del pas: se pasa del estado pluricultural y multitnicode la Constitucin de 1998, al Estado intercultural y plurinacional. De este modo,se recoge una de las reivindicaciones ms profundas e importantes de los movi-mientos indgenas y afroecuatorianos del pas para la construccin de la socie-dad del Buen Vivir.

Sin embargo, en sociedades marcadas por la desigualdad no se puede pensar la

interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de dominacin. El dilogo inter-cultural parte de la premisa del dilogo entre iguales. Este no es posible cuandounas culturas estn subordinadas a otras. De esta manera el tema de las relacionesinterculturales, ms que un aspecto antropolgico se convierte en un aspecto fun-damentalmente poltico. La desigualdad econmica est acompaada de profun-dos procesos de exclusin social, discriminacin y desconocimiento de todo otrocultural. De ah que al hablar de inclusin e integracin social se haga imprescin-dible generar estrategias claras de reconocimiento a la diferencia y a la diversidad,que a la larga conduzcan a generar cambios en las estructuras de poder.

Una conceptualizacin integral de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, que

se ejercen en el marco de esa organizacin territorial: gobiernos regionales, gobier-nos provinciales, gobiernos municipales y gobiernos parroquiales rurales. Estncompuestos por rganos ejecutivos (gobernador regional, prefecto, alcalde y pre-sidente de junta parroquial rural) y rganos legislativos (consejos regionales, con-sejos provinciales, concejos municipales y metropolitanos, y juntas parroquiales);perfectamente diferenciados en sus atribuciones, funciones y responsabilidades.

Una delimitacin de la naturaleza jurdica de los regmenes especiales: dis-tritos metropolitanos autnomos, circunscripciones tnico-culturales (indge-nas, afroecuatorianas y montubias), y la provincia de Galpagos, como formasespeciales de gobierno, en el marco de esos territorios y gobiernos autnomos.

Un nuevo modelo de descentralizacin obligatorio y progresivo, distinto del

modelo facultativo y discrecional contemplado en la Constitucin de 1998, deforma que la descentralizacin opere de manera uniforme, por mandato cons-titucional y legal, y no por la voluntad de las partes, a travs de la determina-cin de las competencias, recursos, plazos, procedimientos y de la institucio-nalidad encargada de su ejecucin.

Las herramientas normativas necesarias para el funcionamiento de los gobier-nos autnomos descentralizados, a travs de distintas modalidades de gestin,as como su articulacin con el sistema de planificacin y las instancias de par-ticipacin ciudadana (SENPLADES, 2009a: 53-54).

Una vez promulgado el COOTAD en octubre de 2010, empez a operar el nuevomodelo. En enero de 2011 se constituy el Consejo Nacional de Competencias yaprob su plan de trabajo. Apenas despus de 5 meses de constituido, el ConsejoNacional de Competencias transfiri la competencia de riego a los gobiernos pro-vinciales del pas, con el costeo respectivo. En septiembre de 2011 se transfirila competencia de gestin de la cooperacin internacional a todos los niveles degobierno y actualmente se encuentra en proceso de transferencia la competenciade trnsito y transporte a los gobiernos municipales del pas.

Segn Bedn (2011: 13-14), los principales desafos del proceso de descentraliza-cin en el Ecuador son:

a) La integralidad del proceso, donde todos los actores asumen y cumplen un rolarticulado que permita el funcionamiento de un nuevo esquema de gestin,no excluyente. En este sentido, la descentralizacin no debe concebirse comoun mecanismo para el fortalecimiento individual de los Gobiernos AutnomosDescentralizados sino como un proyecto solidario de pas, que debe respondertanto a las legtimas demandas nacidas en los territorios, como a la realidadpoltica y econmica del Estado en su conjunto.

b) La construccin y ejercicio de verdaderos gobiernos locales, fortalecidos ymenos dependientes econmicamente, donde se potencie sus capacidades, no 3 Esta seccin recoge textualmente extractos de Larrea (2011a).


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En los pases andinos, los Estados fueron los principales fabricantes de naciones.La construccin de la nacin, fue implementada desde arriba en el proceso de rup-tura con los vnculos coloniales. En el caso ecuatoriano, la construccin de la nacinestuvo ligada a un proceso de homogenizacin y desconocimiento de las diferen-cias. Tras la nocin de mestizaje subyace un proceso de blanqueamiento entrminos de incorporar los valores e imaginarios de los sectores dominantes en lavida de la sociedad en su conjunto. Este proceso de blanqueamiento y homogeni-zacin ha ido generando un racismo institucionalizado, sostenido en una etnici-dad hbrida dominante que excluye a amplios sectores de la poblacin (Barrera,Ramrez y Rodrguez, 1999: 213). Se produce de este modo un desencuentro entrela vida estatal y la composicin social y cultural del pas. En este contexto, el plan-teamiento de la plurinacionalidad supone una reconciliacin entre Estado y socie-

dad capaz de poner fin a la histrica exclusin cultural (Garca Linera, s/f: 58). Lanacin pasa a identificarse con una comunidad histrica, asentada en un territo-rio y cuyos miembros comparten una lengua, una cultura y un pasado comn (Viz-cano, 2007: 37).

Por ltimo, la plurinacionalidad conlleva la construccin de una sociedad poscolo -nial. La Repblica ecuatoriana se constituye como tal a partir del orden colonial, elque pese al proceso de independencia se mantiene a travs de nuevas formas. Laspoblaciones colonizadas (indgenas, afroecuatorianos) no alcanzan con la indepen-dencia la categora de ciudadanos plenos y el proceso de exclusin y discrimina-cin hacia estos sectores sociales se mantiene en menor grado hasta hoy en da.

En el orden administrativo poltico institucional la construccin del Estado Plurina-cional requiere y exige un sistema de planificacin territorial tendiente a la supe-racin del centralismo y la inequidad territorial que ha caracterizado al Estado libe-ral precedente. En este proceso de cambio institucional la presencia del Estado enlos territorios avanza hacia la estructuracin de los sistemas interculturales secto-riales (salud, educacin, administracin de justicia) articulados en circuitos y distri-tos bajo el sentido de territorios del Buen Vivir donde se asegure el acceso univer-sal y ejercicio cabal de derechos.

La construccin de un Estado Plurinacional, basado en una sociedad intercultural,requiere de polticas pblicas adecuadamente territorializadas, para garantizar elejercicio pleno de los derechos colectivos. La territorializacin de la poltica pblicaas diseada pretende la reduccin de brechas de inequidad y la satisfaccin de lasnecesidades bsicas de los territorios y su poblacin.

La plurinacionalizacin del Estado avanza hacia su concrecin territorial por medio dela convergencia y el reconocimiento de complementariedad del Plan Nacional para elBuen Vivir, las Agendas de Igualdad, Sectoriales, Zonales; y las Agendas de los PueblosCampesinos Montubios, Afroecuatorianos y Nacionalidades Indgenas; y los Planes deVida de las Circunscripciones Territoriales Montubias, Afroecuatorianas e Indgenas.

En el nivel nacional la institucionalidad de la plurinacionalidad e interculturalidadse expresar en los Consejos de la Igualdad tnica (de pueblos y nacionalidades

Las polticas encaminadas a alcanzar mayor justicia e igualdad, como garanta parael ejercicio pleno de los derechos de los seres humanos, guardan una estrechaarticulacin con aquellas polticas encaminadas a generar cambios sociocultura-les para establecer el reconocimiento de la diferencia y la erradicacin de todotipo de discriminacin, exclusin o subordinacin por opcin sexual, gnero, raza,edad, discapacidad o creencias. No existe una verdadera disyuntiva entre las polti-cas que promueven la igualdad en trminos redistributivos y aquellas que promue-ven el reconocimiento a las diferencias y las particularidades culturales. Igualdady diferencia no son dos nociones contrapuestas, por el contrario constituyen dosdimensiones de la justicia social. Este es el sentido de la unidad en la diversidad. Deah que para construir una sociedad democrtica y pluralista la orientacin estra-tgica busque la transformacin en tres planos articulados entre s: el socioecon-

mico, para asegurar la igualdad; el poltico, que permita cambios en las estructu-ras de poder, de manera que la diferencia deje de ser un elemento de dominacin yopresin; y el sociocultural, encaminado al reconocimiento de la diferencia y a abrirlas posibilidades para un aprendizaje entre culturas (Daz Polanco, 2005: 61-63). Laplurinacionalidad promueve la justicia econmica y pregona la igualdad. La luchapor la igualdad es tambin la lucha por el reconocimiento de la diferencia. Igual-dad no es sinnimo de homogenizacin. Ni diferencia sinnimo de desigualdad.

En el plano de la democracia, el Estado plurinacional supone la construccin de unEstado radicalmente democrtico: recupera y fortalece el Estado y la sociedad paragarantizar el ejercicio pleno de la soberana popular. La igualdad poltica desde lavisin plurinacional del Estado conlleva un cambio institucional en el Estado de talmagnitud que genere instituciones que permitan producir igualdad poltica y ejer-cer igualdad poltica para el conjunto de los ciudadanos y los pueblos existentes enestos territorios (Tapia, 2006: 53).

En este sentido, la plurinacionalizacin del Estado no etnifica a un Estado ya etni-ficado, sino que desmonopoliza la etnicidad del Estado, permitiendo a los distin-tas grupos tnicos que lo conforman compartir las estructuras de reconocimientosocial y poder poltico; solamente as se puede hablar de igualdad poltica, es decir,de prcticas polticas, de instituciones polticas y sistemas de autoridad diferentes,

que coexisten en la sociedad (Garca Linera, s/f: 66, 83).

La construccin de un Es tado radicalmente democrtico es tambin la construccinde un Estado policntrico. De ah que la plurinacionalidad va de la mano con la des-centralizacin y no con el debilitamiento del Estado.

La plurinacionalidad implica una ruptura con la nocin liberal de la nacin, aquellasegn la cual a cada Estado le corresponde una nacin. El reconocer que un Estado nodeja de ser unitario por estar constituido por mltiples naciones es sin duda un avancedemocrtico, pero tambin un avance terico-poltico, basado en la concepcin de ladiversidad. La existencia de mltiples naciones conlleva adems al reconocimiento demltiples adscripciones identitarias. De este modo, el planteamiento de la plurinacio-nalidad exige nuevas formas de pensar al Estado: es asumir que se puede pensar,actuar y plasmar institucionalmente otros modos de ser (Vega, 2007: 14).


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y la rendicin de cuentas en la gestin de lo pblico y lo privado cuando demanejen fondos pblicos (art. 3, numeral 1).

En el captulo concerniente a l a participacin ciudadana en las distintas funcionesdel Estado, esta Ley establece tres espacios fundamentales dentro de la FuncinEjecutiva a travs de los cuales la ciudadana puede participar en la definicin delas polticas nacionales a cargo de los ministerios.

El primero de estos espacios son los Consejos Nacionales para la Igualdad, quede acuerdo a la Constitucin son los rganos responsables de asegurar la plenavigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin y en lo s ins-trumentos internacionales de derechos humanos. Los Consejos ejercern atribucio-

nes en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacinde las polticas pblicas relacionadas con las temticas de gnero, tnicas, gene-racionales, interculturales, de discapacidades y movilidad humana (art. 156). Msan, determina que estos organismos deben estar integrados de forma paritariapor representantes de la sociedad civil y del Estado, y que su estructura, funciona-miento y forma de integracin se regularn de acuerdo con los principios de alter-nabilidad, participacin democrtica, inclusin y pluralismo.

En segundo lugar, la Ley hace referencia a la Asamblea Ciudadana Plurinacional eIntercultural para el Buen Vivir, que conformada por delegadas y delegados de lasasambleas locales de participacin, de cada consejo ciudadano sectorial y de lasorganizaciones sociales nacionales, constituye el espacio fundamental de interlo-cucin entre la ciudadana y el Estado para la construccin del Plan Nacional para elBuen Vivir. Este espacio tiene como funciones principales contribuir, como espaciode consulta, en la definicin y formulacin de los lineamientos nacionales de desa-rrollo, monitorear que los objetivos de desarrollo que se plasmen en el Plan Nacio-nal para el Buen Vivir s e concreten en la programacin y ejecucin del presupuestodel Estado , en la inversin y asignacin de los recursos pblicos a las instanciasestatales correspondientes y aportar en el seguimiento y la evaluacin peridica decumplimiento del Plan Nacional para el Buen V ivir.

Y, finalmente, la Ley prev la constitucin de espacios para la discusin de los linea-mientos y seguimiento de la evolucin de las polticas ministeriales, a travs de losConsejos Ciudadanos Sectoriales, que deben ser impulsados por la Funcin Ejecu-tiva en el marco de sus procesos de planificacin y evaluacin. Dichos Consejos,que deben ser convocados al menos dos veces al ao, tienen como funciones prin-cipales intervenir como instancias de consulta en la formulacin e implementacinde las polticas sectoriales de alcance nacional, proponer a los ministerios agendassociales de polticas pblicas sectoriales, monitorear que las decisiones de las pol-ticas y los planes sectoriales ministeriales se concreten en las partidas presupuesta-rias respectivas y se implementen en los programas y proyectos gubernamentalessectoriales, y hacer el seguimiento y la evaluacin participativa de la ejecucin delas polticas pblicas sectoriales en las instancias estatales correspondientes (SEN-PLADES, 2010c: 119-136). Actualmente, la mayora de instituciones se encuentra enproceso de conformacin de su consejo ciudadano.

indgenas, de afroecuatorianos y de montubios) como entidades que interactancon un alto perfil tcnico, poltico e institucional respecto de las cinco funcionesdel Estado, en particular con el Ejecutivo, pues es su responsabilidad garantizar laimplementacin de las polticas pblicas hacia la igualdad, la cohesin social, lapluralidad y diversidad.

En cuanto a las Circunscripciones Territoriales Indgenas, Afroecuatorianas o Montu-bias, el avance ms importante en relacin a la Constitucin de 1998 es que estas reem-plazan a los gobiernos locales correspondientes en el territorio y, por consiguiente, reci-ben los recursos del Estado central que corresponden a su nivel de gobierno. En 1998se facultaba a los pueblos indgenas a formar circunscripciones territoriales, pero no seestableca las competencias de las mismas y tampoco se les asignaban recursos econ-

micos, por lo que esta disposicin, al igual que muchas otras, nunca logr hacerse rea-lidad para los pueblos indgenas. Un segundo avance importante es que en la nuevaConstitucin se define claramente el procedimiento para crear una circunscripcinterritorial indgena, afroecuatoriana o montubia, a travs de una consulta popular a lapoblacin del territorio en cuestin. Un tercer avance es el reconocer las circunscripcio-nes territoriales no solamente para indgenas y afroecuatorianos, como en la Constitu-cin de 1998, sino tambin para los pueblos montubios.

Participacin

La Constitucin de la Repblica consolida una posicin de vanguardia en lo concer-niente a la exigencia de una transformacin del Estado en pos de una participacinprotagnica de la ciudadana en el desempeo de la vida democrtica y de la ges-tin y control de los asuntos pblicos.

En este contexto el deber del gobierno democrtico consiste en impulsar la parti-cipacin ciudadana y la organizacin social e institucionalizar mecanismos de par-ticipacin en el Estado, a travs del fortalecimiento y rediseo de las estructuras ylos modos de gestin pblica.

Con el fin de dar cumplimiento a estos mandatos constitucionales, la AsambleaNacional aprob en abril del 2010 la Ley O rgnica de Participacin Ciudadana queestablece las pautas para la conformacin de espacios de participacin ciudadanaen las entidades de la Funcin Ejecutiva.

En este sentido, la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana establece comouno de sus objetivos: Garantizar la democratizacin de las relaciones entrela ciudadana y el Estado en sus diferentes niveles de gobierno; la igualdad deoportunidades de participacin de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos,comunas, comunidades, y dems formas de organizacin lcita, en los diver-sos espacios e instancias creados para la interlocucin entre la sociedad y elEstado; el acceso de la ciudadana a la informacin necesaria para encaminarprocesos dirigidos a la exigibilidad de los derechos y deberes, el control social


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esfuerzo de reforma del servicio pblico en el nodo de intervencin con miras nosolo a mejorar las prestaciones pblicas, sino tambin a consolidar los regmenesdemocrticos.

En este sentido, el Objetivo 12 del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013,incorpora polticas destinadas a revertir los problemas acarreados por dcadas, loscuales, segn varios estudios5colocan a la gestin del servicio pblico en el Ecua-dor como uno de los ms deficitarios en Amrica Latina marcado por el cliente-lismo, compadrazgo y baja institucionalizacin de elementos mnimos indispensa-bles en un sistema de gestin integral de recursos humanos.6

El organismo rector en materia de recursos humanos para el sector pblico, el

Ministerio de Relaciones Laborales ha desplegado importantes esfuerzos para laconsolidacin de un sistema de servicio civil meritocrtico que responda a los desa-fos del Estado que emanan de la Constitucin de 2008 y el Plan Nacional para elBuen Vivir 2009-2013.

As, las polticas y los aportes en esta materia pueden ser agrupados en dosmbitos: por una parte el normativo-legal y, por otra, las polticas especficasdesarrolladas. En el primero de estos mbitos hay que destacar el trabajo deapoyo realizado a la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusin de nor-mas bsicas de rango constitucional que orienten el desarrollo jurdico poste-rior. Se destacan artculos tendientes a la garanta de los derechos de los ser-vidores pblicos; determinacin de un nico organismo rector en la materia;prohibiciones para el ejercicio de la funcin pblica; garanta de formacin ycapacitacin continua a los servidores.

Por otra parte, la promulgacin de la Ley Orgnica de Servicio Pblico es el prin-cipal logro en materia de regulacin del talento humano al servicio del Estado, yaque constituye un marco normativo que aborda de manera integral a los funciona-rios pblicos al servicio del Estado7y dispone la aplicacin, entre o tras cosas, de unsistema integrado de gestin de recursos humanos que considera, en gran medida,los distintos subsistemas de gestin aplicados con relativo xito en otros pases.

Adicionalmente la Ley Orgnica la Participacin Ciudadana, en su artculo 100,establece la obligatoriedad de todas las entidades que conforman el sector pblicoo las entidades privadas que manejen fondos del Es tado, realicen funciones pbli-cas o manejen asuntos de inters pblico, a promover y facilitar el ejercicio delderecho de acceso a la informacin pblica. En la actualidad, la mayor parte de ins-tituciones de la Funcin Ejecutiva implementan mecanismos de rendicin de cuen-tas, que se traducen tanto en eventos pblicos de exposicin a la ciudadana de lasacciones desarrolladas por la entidad en cuestin en el ao de gestin transcurrido,como en documentos en los que se plasman los diversos programas y proyectosrealizados, y el monto asignado a cada uno de stos.

Fomentar un servicio pblico4

eficiente y competente

Los diversos procesos de reforma de la administracin pblica en muchos paseshan estado marcados por una preocupacin central en torno la transformacin einstitucionalizacin de la gestin de los recursos humanos al servicio del Estado.Esta preeminencia en los esfuerzos reformadores radica en la necesidad de contarcon una gestin eficiente del capital humano de las administraciones pblicas queno solo facilite el accionar de lo pblico en trminos de eficacia y eficiencia, sino,sobre todo, porque los servidores pblicos (burocracia) constituyen mucho msque la planta de recursos humanos que prestan sus servicios en el Estado.

La burocracia, en este sentido, es una de las anclas institucionales para la efecti-vidad del sistema democrtico y la vigencia del Estado de Derecho. Constituye unconjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en elpoder ejecutivo con la finalidad de, por un lado, dar continuidad, coherencia y rele-vancia a las polticas pblicas y, por otro, de asegurar un ejercicio neutral, obje-tivo y no arbitrario de los poderes pblicos (Echevarra, 2008: 27). Incluso autorescomo Bresser-Pereira avanzan significativamente en este segundo atributo de laburocracia, y entienden a los funcionarios pblicos como actores polticos defen-

sores y guardianes del bien comn. No es suficiente que l o ella (los funciona-rios) sean capaces. Tambin deben se democrticos, es decir, estar comprometidoscon los derechos civiles y polticos. Deben estar comprometidos social y democr-ticamente con la justicia social y con los derechos sociales. Y, adems, deben serrepublicanos, es decir, deben estar comprometidos con el inters general (Bres-ser-Pereira y otros, 2004: 39).

La importancia esgrimida desde enfoques tradicionales a innovadoras concep-ciones transformadoras, aportan suficientes argumentos para colocar cualquier

4 En esta seccin se utilizar indistintamente las nociones de servicio civil, funcin pblica y servicio pblicopara denotar la burocracia al servicio del Estado.

5 Por ejemplo, el Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina , elaborado por Francisco Lon-go-BID o los Lineamientos de un Sistema de Servicio Civil para el Estado ecuatoriano, elaborado por scarOszlak.

6 Segn el estudio de Zuvanic y Iacoviello, el ndice de mrito (profesionalidad y proteccin a la intervencin po-ltica) para el Ecuador era de 18 puntos en una escala de 100 lo cual lo colocaba como uno de los peor evaluadosde la regin (Zuvanic y Iacoviello, 2006: 54).

7 Se calcula que aproximadamente un 16% de los empleados del Gobierno Central estaban regidos por la anteriorLey Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y Homologacin de las Remuneracionesdel Sector Pblico (LOSCCA). El grueso se encontraba alcanzado por las leyes de Carrera Docente y Escalafndel Magisterio, del Personal de las Fuerzas Armadas y del Personal de la Polica Nacional. Las tres reas suma-das dan cuenta del 71% de los empleados del Gobierno Central. Otros regmenes de menor magnitud incluyenel Cdigo de Trabajo, la Ley de Carrera Administrativa de la Funcin Legislativa y el Reglamento de Carrera

Judicial, entre otros. El primero de ellos es el nico que presenta grados de coincidencia con el rgimen laboralcomn que regula el empleo privado (Oszlak, 2009: 16).


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Respecto a la ejecucin de polticas concretas se destacan las siguientes, las cuales,por fines expositivos se presentarn en relacin a los subsistemas del modelo degestin de recursos humanos elaborado por Longo (Longo, 2004: cap. 4):

Planicacin: Se est trabajando en un sistema de informacin de recursos huma-nos cuyo primer producto fue el catastro de organismos y entidades del Estado.

Organizacin del trabajo: Se han realizado intervenciones especcas en algu-nas instituciones a fin de establecer diseo de puestos y definicin de perfiles.

Gestin del empleo: La incorporacin de nuevos funcionarios a la carrera admi-nistrativa ha estado marcada por concursos de mritos bajo los principios de

no discriminacin, equidad y publicitacin. Destaca la creacin del Institutode la Meritocracia, entidad encargada de promover el principio de mrito enlos servidores pblicos a travs de la gestin de la incorporacin de nuevosfuncionarios. Por otra parte, el Ministerio de Relaciones Laborales ha impul-sado polticas para la desvinculacin de personal sobre l a base de la jubilacinvoluntaria.

Gestin del rendimiento: Las prcticas de evaluacin del desempeo a los ser-vidores pblicos estn extendidas en la mayora de organismos del GobiernoCentral y se realizan con una periodicidad de cuatro meses. De igual modo, seha aplicado evaluaciones de las mximas autoridades de las entidades.

Gestin de la compensacin: Se ha expedido una nueva escala salarial.

Gestin del desarrollo: Quiz uno de los logros ms destacados, en lo que res-pecta a las polticas de recursos humanos, tiene que ver con la creacin delInstituto de Altos Estudios Nacionales Escuela de Gobierno y Administra-cin Pblica8para la formacin de funcionarios pblicos de alto nivel.

Gestin de las relaciones humanas y sociales: Se han aplicado encuestas de

clima laboral.

8 Mediante Decreto Ejecutivo No. 1011 del 9 de abril de 2008 se dispone la reorganizacin del Instituto de AltosEstudios Nacionales a fin de constituirse en la Universidad de Postgrado del Estado. Con la promulgacin de laLey Orgnica de Educacin Superior, en agosto de 2010, el IAEN pasa a formar parte del Sistema de Edu cacinSuperior, como la Universidad de Postgrado del Estado.

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No existen recetas para determinar cunta accin colectiva esnecesaria en una sociedad. Para resolver la disyuntiva entre accincolectiva y accin individual es necesario analizar las condicionesiniciales. En el caso ecuatoriano, al igual que en Amrica Latina,donde el Estado ha sido usado como el principal instrumentopara transferir recursos pblicos a lites econmicas y polticas,dejando a los grupos mayoritarios de la poblacin en situacionesde alta precariedad y vulnerabilidad, es obvia la necesidad defortalecer la accin colectiva y al Estado, como la representacin

institucionalizada de la sociedad.

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