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REDISTRIBUCIÓN DE DERECHOS Y RESPONSABILIDADES: CIUDADANÍA Y CAPITAL SOCIAL*

Charles A. Reilly

De las cofradías al capital social

Robert Putnam (1994) nos introdujo al estudio, en ciertos casos fascinante, de los vínculos entre el civismo y la economía, primero en Italia y más recientemente en los Estados Unidos. El “capital social” es un concepto que ha provocado un animado debate en los medios académicos y una apropiación menos crítica del mismo por parte de algunos en las organizaciones de desarrollo. Este autor y sus colegas trazaron los diferentes destinos económicos de Italia del Norte y del Sur, en relación con las redes y asociaciones, grupos corales y clubes de fútbol del Norte, en comparación con las organizaciones del Sur, más encapsuladas, familiares y con mayor autoridad vertical. Concluyen que la tendencia a formar asociaciones es la que hace posible un mejor desempeño económico y un mayor desarrollo - que la confianza y las redes creadas mediante asociaciones pasan al escenario productivo, constituyendo un capital social que en todos sus aspectos, es tan importante como las riquezas naturales o el capital físico. En una línea de pensamiento aún más provocativa, aunque con menor sustentación empírica, Putnam (1995) hace un llamado de advertencia en el sentido de que el capital social y las proclividades asociacionistas proclamadas por Tocqueville como el núcleo central de la experiencia democrática de los Estados Unidos se estarían deshaciendo, haciendo referencia al deterioro de la afiliación en las ligas de bowling. “Jugando solo” fue su pegadiza aunque poco convincente base de argumentación.

¿Qué hace el capital social para aliviar la pobreza en general y por las empresas de desarrollo en particular? Algunos académicos encuentran que este concepto ha sufrido el sino de “otros conceptos promisorios en las ciencias sociales en el pasado, que van desde un hallazgo intelectual hecho suyo por los entendidos en políticas, a un cliché periodístico, para caer eventualmente en el olvido. Sería merecedor de mejor suerte” (Portes y Landolt, 1996: 118).

Encuentran que el concepto de capital social de Putnam se sustenta en un razonamiento circular, que lo extiende erróneamente desde una dimensión individual a una dimensión colectiva, ignorando a menudo el fundamento de su “posesión”. En relación con su utilidad en el contexto urbano, estos académicos señalan:

“Por ejemplo, el requerimiento de un mayor capital social como solución de los problemas de los centros de las ciudades parte de un diagnóstico errado del problema y puede conducir al despilfarro de recursos y a nuevas frustraciones. No es la falta de capital social, sino la falta de recursos económicos concretos - comenzando con trabajos decentes - lo que subyace a la situación de los grupos urbanos empobrecidos. Aún aceptando que el fortalecimiento de las redes sociales y de la participación comunitaria pudieran contribuir a superar los traumas de la pobreza, nadie sabría decir cómo se podrían alcanzar esos resultados. Indudablemente, tanto los individuos como las comunidades pueden beneficiarse grandemente con la participación y la confianza

* Este documento amplía las ideas presentadas previamente en la Conferencia sobre Ciudadanía Social - SSRC, Guadalajara, México, 1997. La traducción del español y del portugués es del autor. Agradezco a Miriam Weglian por la preparación del manuscrito y a Joseph Kershner por los gráficos. (Las opiniones expresadas acá no necesariamente representan las de las instituciones a las que pertenece el autor). Traducido del inglés por Carlos Sánchez.

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social, pero los resultados variarán dependiendo de qué recursos se obtengan, quién se beneficia con ellos y qué se pide a cambio” (Portes y Landolt, 1996: 5).

¿El capital social lleva a alguna parte? Creo que puede hacerlo. Si se enriquece con nociones más plenas y se construye sobre los cimientos sólidos de la formación del capital humano, el capital social puede muy bien constituir una brújula, una guía confiable para recorrer la ruta que permitiría salir de la pobreza a un número todavía creciente de pobres en América Latina. Pero al igual que en Italia, el cuento empieza mucho antes - si no en grupos corales, ciertamente en equipos de fútbol y “cofradías” las comunidades incas y mayas manejaron asentamientos de esclavos y organizaciones de inmigrantes que agrupaban a grupos diferentes en estadios tempranos de la ciudadanía.

Mientras que la tesis de la formación del capital social en Italia por parte de Putnam conduce a conclusiones relativamente pesimistas acerca del prolongado marco temporal requerido para profundizar la cultura cívica, la proclividad asociacionista de los latinoamericanos (así como mi propio pensamiento esperanzado) admiten el planteamiento de una perspectiva más optimista. Tradiciones de solidaridad horizontal ampliamente compartidas, múltiples redes entrecruzadas de CSOs, y la existencia de asociaciones formales e informales sorprendentemente fuertes en el interior y a través de las fronteras, se suman a una considerable capacidad productiva que realza la posesión de recursos naturales significativos, aunque desigualmente distribuidos, en muchas partes del hemisferio. Putnam es agnóstico en cuanto a cómo acelerar y profundizar la formación del capital social. La emergencia de la sociedad civil en América Latina, la multiplicación de CSOs y de redes relativamente fuertes han dado lugar a una creciente autoconfianza colectiva capaz de superar las dudas del profesor de Harvard. La transición cívica tomó siglos en Italia del Norte. Yo apuesto a un cambio mucho más rápido en este hemisferio. Con los efectos de la informática y de los transportes, del correo electrónico y de sus consiguientes demostraciones, estaríamos en condiciones de estimar el cambio en décadas o generaciones y ya no en siglos. La producción, el crecimiento con rostro humano, y la creación de puestos de trabajo son posibles. ¿La distribución y redistribución a través del Estado? Puede ser. O puede ser la oportunidad para una incidencia más prominente del factor comercial en el proceso. Los empresarios necesitan a los consumidores tanto como los ciudadanos procuran la ciudadanía.

Erosión de derechos e ilusiones de progreso

Retrocedamos nuestros relojes conceptuales hasta aproximadamente cincuenta años atrás, cuando T.H. Marshall (1950) enunció una serie de proposiciones sobre la emergencia de la ciudadanía en Occidente. ¿Cuál es la relevancia de estas proposiciones en relación con las luchas para lograr la ciudadanía y el desarrollo en América Latina hoy en día? ¿Cuáles son sus implicaciones actuales para la organización de los pobres y para las políticas sociales? ¿Orientar la formación de la ciudadanía? ¿Este proceso adoptará la perspectiva de T.H. Marshall que enfatiza la expansión de los derechos sociales? ¿La crítica del francés Georges Sorel de las “ilusiones del progreso”? ¿Las concepciones de Putnam sobre el capital social? ¿O serán los ciudadanos latinoamericanos, las “cofradías” y los grupos de solidaridad quienes mejor podrían enseñarnos cómo reinventar la ciudadanía mediante la reconstrucción de las relaciones y la redistribución de derechos y responsabilidades entre Estados, mercados y sociedad civil? Una emisora de radio en América Central se refirió a la “cofradía de los en desacuerdo” y me impactó como una hermosa metáfora muy parecida a lo que dijo alguna vez John Courtney Murray acerca

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de la democracia de los Estados Unidos: “Sostenemos estas verdades, y por consiguiente podemos estar en desacuerdo”.

Marshall identificó un continuum que se extiende desde los derechos sociales civiles a los políticos, que ha evolucionado durante varios siglos en Occidente. Este argumento, así como la subsiguiente práctica del Estado de Bienestar, supusieron la existencia de un movimiento permanente hacia un rango de titularidad social: educación, salud, jubilación, seguridad social, pleno empleo, etc. La ciudadanía, al menos como es descrita por Marshall, no sólo asumió las “ilusiones del progreso”, sino una progresión real, una secuencia desde los derechos sociales civiles y la titularidad de los mismos hacia los derechos políticos. Esta progresión contenía en su seno las semillas de una contradicción que socavó y luego desplazó algunas de las libertades individuales y de las dimensiones comunitarias una vez que hizo eclosión. Dicha progresión promovió el papel del Estado mucho más allá de su capacidad fiscal y alimentó sus ambiciones monopólicas y burocráticas, dando lugar a Estados de bienestar o “benefactores” con menor capacidad de respuesta y menos sustentables.

Figura 1. Visiones de ciudadanía

Visiones de Ciudadania

• Derechos Civiles

• Politicos

• Sociales/Economicos??

• “Entitlements”, 3a generacion????

• Que de responsabilidad?

???

Evolucion de derechos en estados benefactores (Marshall)

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Hacia 1997, la erosión de la titularidad de los derechos económicos y sociales del Estado de bienestar se aceleró en distintos escenarios. Los beneficios y conquistas de las organizaciones laborales se deterioraron. A los antiguos pobres “estructurales” se unieron los “nuevos” pobres - aquéllos desplazados por la disminución del tamaño del Estado o la globalización del mercado. La declinación de los servicios ofrecidos por el Estado de bienestar puso de manifiesto la falta de consistencia de las inversiones y de los servicios sociales en numerosos Estados latinoamericanos. Sería forzado hablar de un “Estado benefactor” como los de Europa Occidental o en comparación con los niveles alcanzados por los países del Cono Sur, en la mayoría de los países de América Central, aún cuando Costa Rica en un momento dado constituyó la excepción que confirma la regla. No obstante, los cambios en la dimensiones y en las funciones del Estado que tuvieron lugar en todo el mundo, también han sido evidentes en América Latina. Los actores de la sociedad civil y del mercado han relevado en cierta medida a los gobiernos inefectivos y “redimensionados” en el escenario social - ya sea a través de actividades de caridad, como mediante la provisión de servicios sociales y la promoción de microempresas en la economía informal, así como apuntalando a los gobiernos locales, mal equipados para gerenciar las cargas de la descentralización y de la desconcentración.

Los problemas ambientales, que van desde el reciclaje de la basura y la eliminación de residuos tóxicos hasta la polución del aire, el calentamiento global y “El Niño”, han servido como una advertencia de que el capital físico y el aprovechamiento de los recursos naturales son limitados, que las futuras generaciones deben ser incluidas en las formulaciones para el desarrollo y que los derechos económicos deben ser moderados por la justicia ecológica. Tanto los pudientes como los pobres contribuyen con la degradación ambiental y ambos grupos comparten responsabilidades en este sentido. La cumbre ambiental sostenida en Rio en 1992 marcó un hito en el proceso de incorporar las voces de los ciudadanos en las agendas de debates gubernamentales, de modo que los Estados y los ciudadanos puedan comenzar a participar de manera armónica en torno al futuro del planeta.

Los países del Norte y del Sur, los Estados de “bienestar y de ajuste estructural” corren el riesgo de desestimar la posibilidad de una ciudadanía de base amplia, de abandonar el bien común de los muchos y establecer bienes de consumo para los pocos. La ciudadanía está siendo reinventada con mayor énfasis en la responsabilidad y mayor incertidumbre en torno a los derechos. El proceso refleja los cambios en los enfoques de las Naciones-Estados ocurridos a partir de los siglos XVIII y XIX, las fallas fiscales de los gobiernos contrarrestadas por convenciones y garantías globales. Los puestos de trabajo son escasos, y los Estados disminuidos en su tamaño luchan con las leyes de rendición de cuentas en aras de mantener su capacidad para suministrar servicios públicos.

El Estado debe cambiar, señala el Banco Mundial (1997) en su último informe acerca del desarrollo mundial, y debe también escuchar a sus ciudadanos: “El Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento, sino como socio, como elemento catalizador e impulsor de este proceso” (p.1). “Tendrá mayor dependencia de la ciudadanía y las empresas (p.3), y tendrá que entablar un amplio debate público acerca de la orientación y prioridades básicas de las políticas” (p. 12).

Los ciudadanos se relacionan con las empresas y con el mercado más directa y continuamente que con el Estado. Si se debe seguir a Tocqueville, el “arte de la asociación” debe crecer paso a paso, en “igualdad de condiciones”. La ciudadanía es económica tanto como política.

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La naturaleza cambiante de la ciudadanía económica ha sido convincentemente sostenida por Saskia Sassen-Koob (1996), haciendo referencia tanto a las corporaciones multinacionales como a las garantías internacionales para los derechos de los inmigrantes, como ejemplos en el vértice y en la base de la escala de la ciudadanía económica. Las corporaciones multinacionales actúan como ciudadanos en el escenario económico reclamando derechos (aunque no siempre responsabilidad social) y exigiendo seguridades de estabilidad (aunque sus fidelidades locales pueden ser nulas). La territorialidad y la soberanía son marginales para estas corporaciones. En el extremo opuesto, las políticas de inmigración ofrecen tal vez un ejemplo quizás menos convincente de las demandas de cambio en la ciudadanía económica. El impacto significativo de convenciones y tratados internacionales ha afectado los flujos de inmigrantes y la ciudadanía “desde abajo”, al igual que las corporaciones multinacionales han influido en la ciudadanía económica “desde arriba”.

“A medida que la economía global crea nuevas condiciones, la institución de la ciudadanía puede evolucionar una vez más. El última paquete de derechos que vino con el Estado de bienestar no constituye una definición inamovible; ciertamente, algunas de las condiciones prevalecientes pueden desaparecer, como parecen sugerir la crisis del Estado de bienestar, el desempleo creciente, y la desigualdad de ingresos en todos los países altamente desarrollados (p. 13). En la actualidad, todas las antiguas jerarquías de poder y de influencia en el interior del Estado están siendo reconfiguradas por la creciente globalización económica y el crecimiento de un régimen internacional de derechos humanos (Saskia Sassen-Koob, ibid: 99).

Las políticas de migración están siendo reevaluadas por los países en todo el mundo, aún cuando sus márgenes de maniobra son redefinidos por fuentes transnacionales. Las demandas económicas concernientes a la ciudadanía rivalizan con las políticas y las formulaciones sociales tradicionales, en el Sur y en el Norte. ¿Por qué? Los mercados globales son una fuente de cambio, pero también inciden causas domésticas.

Desplazando las fronteras entre el Estado, la sociedad civil y los mercados

La democratización, así como la formulación del capital social para el desarrollo, se construyen sobre la ciudadanía. La evolución descrita por Marshall (1950) tiene pocas semejanzas con los escenarios latinoamericanos, en los cuales los avances en materia de derechos políticos no se acompañaron de avances en materia de derechos civiles o sociales, y ciertamente no de mejores asignaciones o igualdad de oportunidades. Las empresas de desarrollo se han apartado de sus orígenes Estadocéntricos, pasando por aspiraciones centradas en el mercado, y ahora apuntan débilmente hacia modelos centrados en el ciudadano. Sin embargo, ¿podría otra cosa que no fuera un modelo integral suministrar los bienes y servicios que hicieran el desarrollo humano y las oportunidades posibles para la mayoría?.

Ya sea en el Norte o el Sur, el Este o el Oeste, el Estado, el mercado y la sociedad civil se redefinen a sí mismos o son remodelados por fuerzas externas, poniendo severamente a prueba sus presunciones. El Estado deja de ser un “benefactor”, en caso de que realmente alguna vez hubiese sido benévolo con la mayoría, pero sigue manteniendo una responsabilidad normativa, la carta de triunfo de la coerción, y algún umbral mínimo de la función de custodia de sus miembros. Los mercados, siempre crueles y competitivos, se han globalizado. ¿Querrán los ávidos empresarios echarse a descansar y renunciar a ver al 80% de una población incapaz de entrar en la economía de consumo? La creación de puestos de trabajo y el empleo son la clave obvia, pero las habilidades basadas en el conocimiento son, cada vez más, la única entrada para

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un empleo futuro. Los incrementos marginales en el empleo a través de las “maquiladoras”, la diversificación agrícola a través de cultivos no tradicionales, los fondos de emergencia social para la creación de puestos de trabajo a través de obras públicas locales, cooperativas militantes y uniones crediticias, así como otros esfuerzos esporádicos de las empresas de desarrollo, han creado menos puestos de trabajo que los resultantes de las tácticas de supervivencia de la gente pobre, que inventa puestos en la economía informal, en micro-empresas, como “cuentapropistas” y alternativas parecidas. El trabajo y los ingresos tienen sentido. Si los mercados son indiferentes a la ciudadanía y desdeñosos respecto a la soberanía, se encuentran al menos subyugados por los consumidores. La ciudadanía, especialmente entre los pobres, le deberá más a la economía que a la política. Figura 2. Estado / Mercado /Sociedad civil

ESTADO(Príncipe/Princesa)

MERCADO(Empresario)

SOCIEDAD(Ciudadano)

La sociedad civil emergió a través de movimientos sociales, ONGs y OSCs, y de un sinnúmero de esquemas de auto-ayuda, auto-aprovisionamiento y auto-gestión. Si el Estado confía en la coerción y los mercados prosperan con la competencia, los románticos como yo apelan al consenso forjado por los disidentes como la fuerza directriz de la sociedad civil (con realistas y relativistas haciendo notar que la sociedad asienta sus disputas sobre valores en la sociedad civil; que al igual que sucede con otros constructos humanos, no siempre funciona muy bien). Las identidades étnicas y culturales vuelven a la superficie - a veces impulsando, a veces obstruyendo cambios positivos. La auto-ayuda y la auto-gestión, la vertiente “informal” de la economía, de la vida ciudadana y de la sociedad, prevaleció entre los ciudadanos pobres mucho antes de que el tema fuese hecho suyo por las élites políticas, periodísticas y académicas. La buena ciudadanía corporativa y la filantropía ya habían hecho algunas adquisiciones en la región,

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acompañando movimientos de solidaridades horizontales, que han sido sustentados por comunidades indígenas durante siglos.

Las exigencias en relación con el empleo y los ingresos, la emergencia de los movimientos sociales y de las ONGs, y el ansia por lograr un amplio consenso social en toda América Latina, plantean nuevas formas para la configuración del Estado, del mercado y de la sociedad civil. En América Central, la guerra civil finalizó y el interés internacional declina, pero las causas de la pobreza perduran. Muchas personas confían en la creación de puestos de trabajo y en la reforma del Estado, aunque probablemente existen también muchos como yo, que concordamos con la apreciación de Michel Crozier sobre Francia: “De hecho, muchos franceses creen que es más fácil cambiar la sociedad que el Estado” (Michel Crozier, 1992: 15).

Los parámetros de las políticas económicas y sociales cambian a medida que las fronteras entre Estado / mercado / sociedad civil pierden nitidez. René Villarreal (1997: 212) resumió los nuevos retos para un retorno a lo básico:

"Retornar a lo básico implica recorrer dos caminos: 1.- En el largo plazo, para la solución del problema económico y social, generar un modelo incluyente del empleo, donde sea el propio trabajador, quien con su ingreso y salario real creciente, se incorpore en el mercado, y 2.- en el corto y mediano plazo, contar con programas asistenciales con nuevos enfoques de gestión de la política social, donde los mismos beneficiarios participan en la instrumentación, evaluación y control de los programas y el Gobierno con una administración pública moderna coadyuve con la eficacia y eficiencia de los mismos".

Con una retórica alusión a Adam Smith, Villarreal defiende una economía de mercado participativa... y un desarrollo integral en un nuevo capitalismo post-moderno, a través de: la mano invisible del mercado (para la asignación eficiente de recursos) la mano solidaria de la sociedad (para la equidad y el bienestar social) la mano promotora del Estado (para el crecimiento sostenido y el empleo)

A diferencia de las indicaciones del Banco Mundial, citadas más arriba, Villarreal asigna al Estado un papel económico clave en el proceso y adjudica a la sociedad el papel de asegurar la equidad y el bienestar social.

Organizaciones de la sociedad civil (OSCs): de base, ONG, redes

La gama de organizaciones erigidas por los ciudadanos fuera de, y a menudo a pesar del Estado, es amplia y varía sustancialmente en los distintos países. Las OSCs pueden caracterizarse en función de sus “dueños” (miembros o no), de su nivel de operaciones, de acuerdo con una clasificación sectorial o temática, o por sus orígenes. Los niveles incluyen grupos comunitarios o vecinales, ONGs intermediarias, organizaciones de desarrollo de profesionales a menudo contando con financiamiento internacional, y redes de organizaciones unidas sobre la base de intereses sectoriales, e inclusive nacionales e internacionales. Las OSCs pueden identificarse a lo largo de determinadas líneas temáticas. La Asamblea de la Sociedad Civil Guatemalteca, por ejemplo, incluye 10 categorías de actores, considerando iglesias, organizaciones de género, étnicas, ambientales, cooperativas, organizaciones de investigación independientes, entre otras. Estas organizaciones reconocen sus orígenes en la iglesia católica, y cada vez más en las iglesias protestantes o evangélicas, organizaciones mayas tradicionales y revitalizadas, y las necesidades de índole económica que dan lugar a microempresas y a organizaciones en el sector informal - las tácticas y estrategias de supervivencia de los pobres.

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Figura 3.- Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs)

Microempresas

Produccion Agropecuaria

Calamidades Naturales

Derechos de Mujeres

Religion

Indigena s

Medio Ambiente

Entrega de Servicios(IMPULSO PARAORGANIZAR)

Marginalizados

Ciudadanos

Organizaciones de Base(Comunidad, Barrio, Base)

Movimientos Sociales (i.e., Derechos Humanos)

OrganizacionesProfesionales, Tecnicos, o de Investigaciones

Cooperativas,Federaciones,Redes

OSC Profesionalesy Tecnicas

OSCNacionales

OSCMultinacionales

ORGANIZACIONES DE MIEMBROSORGANIZACIONES DEAPOYO

Las organizaciones de la sociedad civil son, potencialmente o de hecho, actores clave en el

avance del desarrollo y de la democracia. “Escuelas para la democracia” es la declaración franca y bien sustentada de muchas de estas organizaciones inspiradas por Tocqueville. Dada la escasa práctica de la democracia en la región (“democracia sin ciudadanía” o “democracia delegada”), no cabe duda de que las cooperativas, las comunidades basadas en las iglesias, comunidades indígenas y “cofradías” pueden desempeñar roles fundamentales en cuanto a dar forma a una ciudadanía más autóctona. Las organizaciones de la sociedad civil pueden proclamar que están geográfica y empáticamente más cerca del pueblo, que son proveedoras bastante eficientes de servicios sociales para algunos pobres, que son innovadoras y experimentales en sus respuestas a los problemas sociales, que se encuentran frustradas por los marcos legales poco amistosos, estimuladas por las incipientes relaciones con los gobiernos, y que en algunos casos encuentran mayor afinidad con los empresarios que con el gobierno, con empresarios más que con burócratas.

Al igual que los actores del Estado y del mercado, las dinámicas internas y externas de las organizaciones de la sociedad civil están cambiando rápidamente en toda la región. Las OSCs incluyen a nuevos miembros y a antiguos participantes - “ONG” era el término que se aplicaba habitualmente a las organizaciones existentes desde los años 60 y 70; “OSC” es el término más abarcativo que ha cobrado forma en los años 90. Aún cuando su número varía considerablemente de uno a otro país, (ver el Directorio de Directorios de IAF, que identifica aproximadamente

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14.000 organizaciones), los millares de organizaciones no gubernamentales de desarrollo u ONGs que pueblan el mapa del desarrollo han entrado en crisis, al igual que el Estado. Las fuentes de financiamiento externo se han agotado, la generación anterior de líderes se desplazó sin dejar en todos los casos una generación de relevo bien preparada, y los procesos de democratización han tentado al liderazgo de las OSCs a asociarse con el gobierno, cuando no han sido objeto de “cooptación” por el gobierno, en una forma bastante impensable durante los períodos autoritarios previos de “dictadura y dictablanda”.

ONGs y OSCs: Lo Bueno, Lo Malo y Lo Feo

La sociedad civil alberga organizaciones muy inciviles. No existe una garantía de virtud ni vacuna contra el vicio entre las OSCs y ONGs, pese a que ellas crecieron con una mayor adhesión a la auto-regulación. Existen extraordinarios realizadores, caracterizados por un servicio heroico y crasos oportunistas, por lo cual es necesario el discernimiento. Las OSCs pueden clasificarse como organizaciones con o sin membresía, distinguiendo así las organizaciones cooperativas y étnicas, cuyos miembros son propietarios y dirigentes de las mismas, de aquellas que suministran servicios profesionales o de apoyo técnico. Sus estilos de liderazgo varían considerablemente, comprobándose que el liderazgo democrático y la gestión transparente no siempre son la regla. Muchas de estas organizaciones han ganado una justa reputación por incentivar la participación y de esta forma asegurar programas sustentables que efectivamente lleguen a los destinatarios, así como por ofrecer bienes y servicios a través de enfoques flexibles y experimentales a una base manejable de clientes. Algunas OSCs han seguido a líderes carismáticos, pero han crecido al punto de reconocer la necesidad de perfeccionar habilidades gerenciales, vale decir de “profesionalización”. Muchas organizaciones han incrementado su competencia con un compromiso de largo plazo. Otras, de más reciente aparición en escena, en ciertos casos se han cobijado en forma oportunística bajo el manto de aquellas que habían venido trabajando desde tiempo atrás, mientras que en otros casos han interpretado los signos de los tiempos, conciliando dinámicas inspiradas tanto en el mercado como en el Estado, para desempeñarse en este “tercer” sector o sector “voluntario”, conocido como sociedad civil.

OSCs y Partidos

La sociedad civil se relaciona con el Estado a través de los partidos políticos y de otras formas de mediación. La mayoría de las OSCs se distancian por decisión propia de toda identificación partidista, pese a que en muchos países ellas a menudo se iniciaron como una oposición de hecho a los regímenes autoritarios. Aún cuando las declaraciones no partidistas pueden haber asegurado algún apoyo de los donantes internacionales en el pasado, las relaciones con los partidos políticos siguen siendo importantes, especialmente cuando las OSCs procuran financiamiento nacional o tener influencia en las políticas. Algunas OSCs evitan toda identificación partidista, optando por una representación política a través de comités cívicos, como en Guatemala. Otras apoyan partidos laborales o alternativos surgidos del movimiento laboral o de las bases de oposición, como el PT del Brasil, la Causa R en Venezuela, o el FREPASO en Argentina (ver Chalmers et al. 1997). La mayoría prefiere un rótulo no partidista. Las redes de OSCs y las asociaciones nacionales han comenzado a forjar espacios para la participación y la representación a los cuales las élites políticas están comenzando a prestar atención (por ejemplo, consultas Estado - sociedad civil).

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Fuentes de financiamiento y aumento de escala Las fuentes tradicionales de financiamiento de las OSCs se están agotando. Muchas ONGs

han sido dependientes durante largo tiempo de fuentes externas de soporte, satisfaciendo a los donantes, pero con escasa rendición de cuentas a la supervisión oficial del gobierno o a los clientes y al control jurisdiccional. En la medida en que el financiamiento internacional decae, la legitimidad de dichos programas en un contexto nacional es puesta en tela de juicio, especialmente por aquellas élites políticas que las ven como competidoras en sus jurisdicciones. La búsqueda del financiamiento gubernamental, o convertirse en contratistas para empresas del sector estatal o privado, es una opción adoptada con más frecuencia, pero quizás con más reservas. La mayoría de las OSCs tienen un rango limitado de programas y una marcada inexperiencia en cuanto a ofrecer una cobertura amplia. Su dimensión experimental, de laboratorio social, no es lo suficientemente apreciada. Estas organizaciones se encuentran confrontadas al desafío de aprender a “aumentar la escala”. Las OSCs reconocen por lo general la necesidad de una mayor profesionalización, de contar con un financiamiento y una asistencia técnica permanentes, y de adquirir habilidades gerenciales que les permitan alcanzar un público más vasto para sus bienes y servicios. Las transiciones de la efectividad desde el micro al meso o al macro nivel son problemáticas, tanto como sucede en el caso del gobierno.

Variaciones nacionales y regionales - ¿Dónde están las raíces?

A medida que las influencias del mercado penetran el mundo de las OSCs, las fronteras entre las OSCs proveedoras de servicios sin fines de lucro y los contratistas y empresas consultoras con fines de lucro se desvanecen. A medida que la democratización avanza, el poder atrae a algunos líderes de OSCs hacia el gobierno, cambiando habitualmente sus puntos de vista, y cambiando sus perspectivas hacia el futuro. El considerable número de líderes chilenos de ONGs que se ubicaron en posiciones estatales durante la “concertación” es ilustrativo a este respecto. En Argentina, al igual que en México, nuevos programas estatales estructurados por antiguos líderes de OSCs muestran que los reflejos corporatistas y clientelares han calado muy hondo - y que el Estado es una plataforma dudosa para el fortalecimiento de la sociedad civil. Cómo podría canalizarse de manera constructiva este financiamiento es una cuestión aparte - y las sociedades civiles en todo el mundo están abocadas a manejarse con las finanzas gubernamentales (ver Salamon, 1994). De hecho, la democracia requiere de raíces más profundas en la sociedad, no sólo el apoyo estatal. Carlos Fuentes lo expresó adecuadamente, planteando la siguiente reflexión en la víspera de las elecciones mexicanas de julio de 1997:

"Independientemente de lo que suceda en la política oficial mexicana, se encuentra en curso una revolución política en las propias raíces de la sociedad mexicana. Se trata de la aparición de una nueva constelación dinámica de organizaciones no gubernamentales, cooperativas agrarias, sindicatos independientes, movimientos de mujeres, minorías sexuales y grupos de derechos humanos, asociaciones universitarias, voluntarias, de vecinos, y religiosas. Todo esto, que es conocido como sociedad civil, ofrece la mejor esperanza sostenida de que la democracia mexicana es no sólo inevitable, sino que cuenta con una base amplia y que se encuentra estrechamente vinculada con los deseos y las realizaciones de la sociedad. Allí donde el autoritarismo, unido al capitalismo salvaje, ha sido la regla, la sociedad civil demuestra que la democracia no es sólo una cuestión del Estado, de los partidos y de las corporaciones, sino también de la universidad, de la fábrica y de la granja. Aquí radica la mejor esperanza para una democracia mexicana amplia y profundamente enraizada, cualquiera sean los resultados del plazo

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político que nos hemos impuesto a nosotros mismos en la elección del domingo 6 de julio de 1997" (Los Angeles Times, 2 de julio de 1997, B7).

Fuentes es claro en relación con la democracia. ¿Qué de un desarrollo que, en forma similar, sea “profundamente enraizado”? ¿Pueden “la fábrica, la granja y la universidad” alzarse con el triunfo? ¿Cuánto de la carga del desarrollo debe ser asumido por la sociedad civil? Las capacidades varían de un país a otro, pero en conjunto, las OSCs en toda América Latina enfrentan los siguientes retos: - declinación del interés en la región por parte de los actores internacionales luego de la Guerra Fría; - disponibilidad decreciente de fondos internacionales; - temores de cooptación de las OSCs por parte del gobierno; - comercialización de las relaciones a través de la consultoría y la contratación; - aparición de movimientos de base comunitaria o étnica como competidores; y - problemas persistentes relacionados con la representatividad y la intermediación.

Dados estos múltiples retos, pienso que la prueba crucial para la OSCs no se ubica tanto en los niveles micro y macro, y sí en el meso, en los niveles intermedios de la organización social.

Las estructuras de mediación: la cambiante faz de la representación

A medida que la democratización se extiende más allá del escenario electoral y el desarrollo, por sacudidas, arranca y se detiene, las organizaciones de la sociedad civil se multiplican, se diferencian, y lentamente inventan nuevas estructuras de mediación y organizaciones representativas. Los partidos, las legislaturas y las instituciones políticas heredadas de los períodos anteriores se encuentran a sí mismas en ocasiones compitiendo, a menudo colaborando, con nuevos actores políticos para quienes la “sociedad civil” ha servido como estandarte de los intereses populares. La conjunción de intereses y la representación están en juego, compitiendo con la apatía y el repudio general del desempeño de la élite política (ver Latinobarómetro, Encuesta, 1996).

Mientras que la representatividad de cualquier individuo, segmento o sector de la sociedad civil puede ciertamente ser cuestionada, la inadecuación de las instituciones representativas tradicionales es reconocida en toda la región. La representación es el mayor problema subyacente que debe resolverse, por cuanto la representación encuentra numerosos mecanismos organizacionales nuevos que se multiplican en los niveles micro, meso y macro en las sociedades latinoamericanas. Consejos de vecinos, presupuestos participativos, asociaciones de ONGs a nivel nacional, lobbies sectoriales, organizaciones indígenas, asociaciones étnicas, de género y religiosas - la diversidad de las organizaciones representativas se multiplica prácticamente en todas partes, estimulando a las instituciones representativas tradicionales para que tengan un buen desempeño, respondan, sean transparentes y responsables, o para que abandonen el campo.

En la próxima sección presentaré algunas reflexiones acerca de estas formas emergentes de representación, disenso y consenso entre las organizaciones ciudadanas. Seguidamente examinaré cómo estas formas se traducen en la formulación de políticas a un nivel conceptual, con ejemplos de formas emergentes de representación y representatividad tomados de varios países.

Redes de la Sociedad Civil: Entre los tipos ideales pluralista y corporatista

Durante los años 70 y 80 se desarrolló un animado debate en el ámbito de las ciencias políticas, que permitió examinar y contrastar los formas de conjunción de intereses y de

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representación en las democracias occidentales, resumidas en dos “tipos ideales” weberianos, el corporatismo y el pluralismo. Los “pluralistas” sostenían que existían múltiples y competitivos grupos de interés, rivalizando en cuanto a influencia, supuestamente sobre bases igualitarias. Los teóricos pluralistas fueron criticados por desestimar el poder y el rol de las estructuras de intermediación, que podrían tender un puente para salvar el vacío existente entre la sociedad y el Estado. Por su parte, el corporatismo hizo énfasis en estas estructuras de mediación, elaborando un decepcionantemente armónico marco de conjunción de intereses y de participación, generalmente estructurado desde arriba, pero que a veces podía ser sensible a las iniciativas provenientes de la base, y que daba como resultado lo que Schmitter y Lembruch (1974) designaron como formas tanto “estatales como societales” de la intermediación corporatista. Hasta cierto punto, el marco corporatista estatal alimentó el debate sobre los regímenes autoritarios burocráticos (las reflexiones de Fernando Henrique Cardoso en torno a los “anillos burocráticos” son ilustrativas a este respecto), pero también aparece en forma bastante clara en muchas de las reformas constitucionales incluidas en 18 Constituciones latinoamericanas desde fines de los años 1980.

Figura 4. Pluralismo / Corporatismo

Sociedad Civil-La Agregación de intereses y la expresión de valores a través de

ASOCIACIONES DE INTERES COMUN Tipos ideales

. Pluralista Múltiple Voluntario Autónomo Competitivo No jerárquico Auto-determinado Sin monopolio de representación Sin control del liderazgo

. Corporatista Singular Obligatorio Oficialmente Certificado Monopolista Jerárquico Diferenciación de Funciones Hay monopolio de representación Liderazgo controlado

¿Cuál es el estatus teórico y “estratégico” que puede atribuirse a la emergencia de actores

y redes de la sociedad civil en procura de implementar programas sociales, influenciar las políticas públicas e introducirse directamente en la “asignación autoritaria de valores” (así como de presupuestos)? ¿La emergencia de la sociedad civil representa un estadio cualitativamente diferente en las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos en la región? ¿Las formas populistas, clientelares y corporatistas han cedido el paso a una nueva generación de iniciativa ciudadana y de participación política que rompe con los modelos heredados y da inicio a una aproximación al tipo ideal pluralista?. Durante mucho tiempo yo lo he creído así. Un trabajo de investigación colectiva que examina las nuevas “políticas de desigualdad” en toda América Latina presenta el problema con más fuerza, a través del estudio de las “redes asociacionales” (Chalmers, 1997).

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En toda la región ha surgido una considerable variedad de organizaciones de ciudadanos, que están probando el cauce de la representación popular. Las ONGs de desarrollo tienen una larga historia de compromiso, aunque sus vínculos con sus financiadores internacionales fueron a veces más fuertes que con su clientela. El movimiento sindical se debilitó dramáticamente - inclusive los sindicatos del sector público están sufriendo una retracción, pero, al igual que en el Norte, constituyen la mayoría de los sindicalizados y están a la búsqueda de nuevos patrones de representación por fuera de los marcos corporatistas (ver Scott Martin en Chalmer et al. 1997). Los movimientos sociales van y vienen, pero ponen de manifiesto la influencia residual de la organización popular. Los movimientos campesinos, de los sin tierra y los sin techo, alcanzaron notoriedad en Brasil, las ocupaciones de tierras se multiplican en Guatemala, y por supuesto, la presencia zapatista en el sur de México llama la atención sobre los deformados esquemas de distribución de la tierra, de los ingresos y de los recursos, y sobre las tensiones entre las élites locales y el gobierno central. La etnicidad está en la palestra por intermedio de las iniciativas restauradoras relativas a los mayas, incas y aztecas, así como por la aparición de una plétora de expresiones de organizaciones afro-americanas. La temática de género ha cobrado una enorme importancia en la medida en que los hogares encabezados por mujeres se multiplican y la violencia doméstica provoca reacciones e induce una nueva legislación. En forma tentativa, las organizaciones locales están aprendiendo cómo incrementar su visibilidad, su influencia y su protagonismo, mediante la formación de redes, asociaciones de niveles secundario y terciario, y federaciones, más que a través de los partidos tradicionales.

Este proceso es acelerado por la reforma del Estado. Mediante la descentralización, la desconcentración, controles y balances, y otros métodos propios de una gestión de gobierno moderna, el predominio del Ejecutivo y la toma de decisiones unívoca se extienden a múltiples centros y niveles del poder, ofreciendo de esta manera numerosos espacios a los ciudadanos organizados para realizar actividades de “lobby” o “cabildeo”. Apoyados en sus redes y asociaciones, muchas OSCs han optado por entrar en el escenario político. Si bien las OSCs son bienvenidas calurosamente como ejecutoras de los programas sociales, la recepción es más fría en la medida en que procuran adquirir influencia política. De acuerdo con Douglas Chalmers y sus colaboradores (1997: 567), “las redes asociacionales son estructuras no jerárquicas formadas por medio de decisiones de múltiples actores que se agrupan para incidir en las políticas publicas”. Las redes ofrecen un “nuevo modelo analítico” de grupos cambiantes de organizaciones populares, representantes del gobierno, empresarios individuales y ONGs (p.574).

“La mayor implicación del crecimiento de un Estado policéntrico y de redes asociativas múltiples y cambiantes, es que las tareas de asegurar la distribución y una participación significativa no serán obra de un liderazgo popular central único, sino que serán llevadas a cabo, en todo caso, por numerosos individuos y organizaciones operando en escenarios muy diversos” (p.582).

De aquí la importancia, tanto analítica como estratégica, de contar con organizaciones de la sociedad civil más efectivas, responsables y transparentes, que manejen las transferencias de información electrónica rápida a través de Internet, analizando y mejorando el acceso de la opinión pública a través de los medios de comunicación de masas, aumentando las habilidades de negociación y conformación de alianzas, o como lo expresan Chalmers y sus colegas, “forjando nuevos espacios para el planteamiento de demandas políticas y (la formación) de coaliciones en relación con las políticas sociales” (Ibid. p. 582).

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Si consideramos los tipos ideales de pluralismo y corporatismo como formas contrarias de agregación de intereses - el primero caracterizado por articulaciones sumamente fluidas de apoyo y demandas a través de actividades de grupos de intereses que ingresan y se mueven en el escenario político, y el segundo caracterizado por la canalización de intereses por intermedio de categorías organizacionales vertebradas y preestablecidas, me parece que en la actualidad estamos en presencia de una nueva expresión de agregación de intereses, todavía en evolución. En tanto refleja aspectos tanto del pluralismo como del corporatismo, ella constituye un fenómeno político y de políticas enteramente nuevo, que se desarrolla bajo el manto de la “sociedad civil”. Se desprende de un conjunto de organizaciones de ciudadanos con el cometido de ingresar al escenario de las políticas, los programas y la opinión pública - y no sólo para suministrar servicios sociales o financiar tareas caritativas o filantrópicas en el “tercer sector”. Incluye ONGs, redes, coaliciones, asociaciones y movimientos que van y vienen, se fusionan y compiten, disputan y concuerdan, en tanto que ocupan espacios políticos y articulan exigencias políticas que, según manifiestan explícita o implícitamente sus portavoces, no han sido adecuadamente representadas a través de las instituciones formales del gobierno, legislativas, judiciales y ejecutivas, o por las instituciones establecidas de representación ciudadana, como son los partidos políticos y los grupos de interés.

Ya sean hegelianos o tocquevillianos en cuanto a su inspiración, pluralistas o corporatistas en sus formulaciones, los debates sobre la sociedad civil resuenan en América Latina y en todo el mundo. Una versión de inspiración pluralista que he encontrado de bastante utilidad para la operacionalización conceptual es la siguiente:

Sociedad Civil es la esfera de vida social organizada que es: - voluntaria - auto-generada - auto-financiada (más o menos) - autónoma del Estado - compartiendo reglas y normas que limitan el poder y legitiman la autoridad estatal basadas en un estado de derecho (Diamond, 1995).

Hacia un Estado creativo y las tensiones de la sociedad civil

Los entusiastas de la sociedad civil deben reconocer las tensiones y contradicciones en su propia esfera (Pulido de Briceño, 1997). Se da por hecho que la sociedad civil es ciertamente el escenario para el debate y el disenso acerca de los valores que conforman las sociedades, y que en la sociedad pueden residir organizaciones altamente inciviles como el Ku Klux Klan, milicias y paramilitares. El problema está en saber si esto es permitido, a quién es permitido y cómo se maneja. Aquí debe enfatizarse la consideración de las tensiones entre los actores de la sociedad civil y los sectores estatales y privados. A medida que las sociedades civiles emergen y que los Estados llevan a cabo reformas democráticas, políticos y burócratas se ven tentados de retornar a sus prácticas clientelares, tomando más de los modelos tutelares corporatistas que de los modelos pluralistas o democráticos, y cediendo poca o ninguna autonomía a la sociedad civil.

La emergencia de las asociaciones de la sociedad civil se ha encontrado con una variedad de respuestas por parte de los Estados latinoamericanos. Algunos países han creado agencias no sólo para coordinar, sino también para permisar, financiar, supervisar y controlar las OSCs, haciéndolas de esta manera dependientes del Estado. Otros aspiran a controlar el movimiento utilizando canales corporativos para contener la agregación de intereses.

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Gobiernos geográficamente tan distantes como México y Argentina, por ejemplo, han creado instituciones en el interior de los ministerios públicos, que procuran coordinar, canalizar y en ocasiones monopolizar las iniciativas de la sociedad civil, en un marco de referencia estadocéntrico. Los Ministerios mexicanos de Gobernación y de Relaciones Exteriores han creado Oficinas para la Sociedad Civil. La Secretaría de Desarrollo Social en la Argentina, inauguró un Centro Nacional para las Organizaciones Comunitarias (CNOC), que procura desempeñar un papel específico en la gestión de la información, en la coordinación y aún en el entrenamiento de la sociedad civil. Estas iniciativas sugieren la existencia de tensiones en un enfoque estadocéntrico, percibido por algunos actores de la sociedad civil como corporatista o clientelar. Más adelante examinaré el caso de la Asamblea Guatemalteca de la Sociedad Civil, que representó el extremo opuesto del continuum, una asamblea representativa de ciudadanos que reaccionaron ante un intento de golpe de Estado interno, “autogolpe” del Presidente Serrano, evitándolo. La Asamblea fue seguidamente confirmada por las fuerzas guerrilleras (UNRG) como garante y mediador entre el gobierno y los negociadores de la guerrilla.

Menos dramáticos, pero igualmente importantes en el largo plazo, son los diálogos, debates y sesiones de planificación estratégica que se multiplican en toda la región, sustentados por patrocinantes internacionales y nacionales, gobiernos, o por la “igualdad de explotación” de los ciudadanos. Estos diálogos se han hecho rutinarios en ciertos países (Colombia constituye un excelente ejemplo) y se han convertido en un mecanismo normal para la representación de la sociedad civil y el diálogo de ésta con el Estado. Las tendencias descentralizadoras en la región han acelerado y han hecho cosa de rutina la participación y la representación a través de las organizaciones de la sociedad civil. En la ciudad brasileña de Porto Alegre, la “planificación del presupuesto participativo” permite a los vecinos revisar, discutir y recomendar las asignaciones financieras a nivel de la ciudad. Al cabo de ocho años, el experimento ya ha dejado sentir su influencia en más de 60 ciudades brasileñas. Los alcaldes de siete ciudades y metrópolis guatemaltecas visitaron Porto Alegre en fecha reciente para indagar en torno a la posibilidad de adaptar este enfoque a sus municipalidades. El caso puede ser único, pero sus derivaciones pueden ser múltiples.

La experiencia boliviana con la “participación popular” y la devolución de la toma de decisiones a los ciudadanos en las 311 municipalidades de este país es otro ejemplo importante. La Ley de Participación Popular en Bolivia data de 1994. Teniendo como propósito acelerar la descentralización y ofrecer oportunidades para la democratización, el proceso representa uno de los experimentos sociales de vanguardia en el hemisferio. Más de 20.000 organizaciones populares han sido identificadas, de las cuales más de 14.000 están reconocidas oficialmente. La coexistencia de formas organizacionales occidentales e indígenas hace que la experiencia sea más compleja, así como altamente relevante para otros países en los cuales las mayorías indígenas o minorías significativas intentan preservar su cultura además de superar la exclusión (Ecuador, Guatemala, Perú), al igual que las numerosas minorías y mayorías afro-americanas en toda la región. En Bolivia, los Comités de Vigilancia juegan un papel fundamental en la supervisión de los programas de gobierno. Si los comités deben ser remunerados, por quién y a qué costo para el Tesoro y para la autonomía de los mismos, está siendo objeto de debates en el momento actual, ejemplificando uno de los muchos problemas de significación colateral que enfrentan los gobiernos y los ciudadanos en el proceso de redefinición. La democratización, al igual que la descentralización, son siempre tareas en proceso. Los fondos de emergencia y de inversión social fueron anunciados como los vehículos más idóneos para la participación, pero su desempeño y la

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rapidez para transferir la toma de serias decisiones a las comunidades fueron inciertos, a menudo simbólicos o rituales. Los préstamos recientes del BID para el suministro de servicios sociales están diseñados para responder a prioridades establecidas mediante la planificación comunitaria y la participación. Sin embargo, los escépticos se preocupan, con buenas razones, por el hecho de que los tradicionales criterios clientelares pueden sobreponerse a las prioridades comunitarias, especialmente en la medida en que se acercan las elecciones y que los políticos compran influencias. A este respecto, debe multiplicarse la supervisión, la vigilancia, la “veeduría” y los mecanismos para asegurar la transparencia.

Redistribución de derechos y responsabilidades

Habiendo transcurrido medio siglo del análisis de Marshall (1950), la tendencia hacia la “des-titularidad” de los derechos económicos y sociales parece global e irresistible, aún cuando Putnam (1994) celebra las virtudes del capital social. La “reducción” o “redimensión” del Estado en relación con el sector empresarial y con los ciudadanos puede llegar a un máximo en el momento en que el péndulo alcance su límite y comience a regresar, como ha sucedido en el caso de otras “grandes transformaciones” anteriores (Polanyi, 1944). Las ilusiones de progreso del siglo XX a través del crecimiento económico han carecido de un rostro humano, descuidaron el ambiente natural y trajeron aparejada poca equidad. Los billonarios se multiplicaron en la región, mientras que los índices de Gini muestran iniquidades alarmantes aún para el economista más duro en su apoyo al libre mercado. La protección del ambiente natural es una garantía central de la dignidad humana. Equilibrar los derechos económicos con las obligaciones ecológicas se ha tornado un imperativo. Ya sea en razón de la opulencia como de la pobreza, la degradación del ambiente natural presiona hacia un redescubrimiento de las responsabilidades y obligaciones, tanto como de los derechos y de las demandas. Los pueblos indígenas pueden ayudarnos a todos nosotros a redescubrir una cosmovisión que incorpore la naturaleza en nuestras formulaciones y nos haga perder la arrogancia antropocéntrica que se abstrae de la ecología.

Existe una redistribución radical de derechos y responsabilidades empujada por los vientos de “privatización”, “reducción”, “descentralización” y un sinnúmero de prescripciones de desarrollo macroeconómico impuestas por el pretendido Consenso de Washington, confirmadas luego por las aquiescentes élites políticas de la región. Estas últimas asentaron su acuerdo ante todo por una versión endeble de democracia, medida en sus resultados electorales y sus frágiles derechos políticos, no sustentada en los derechos civiles, económicos y sociales, ni en la igualdad de oportunidades. El castigo a esta resignación incivil está por fin apareciendo en las urnas electorales. Las elecciones en México en julio de 1997, el resurgimiento de coaliciones de centro-izquierda y social-demócratas en muchos países, encuentros de políticos que exploran alternativas a las políticas neoliberales, todo esto refleja una toma de conciencia colectiva de que la pobreza y la cuestión social no van cada una por su lado, que el fin de la Guerra Fría marcó sólo el fracaso de los modelos socialistas disponibles, no el triunfo del capitalismo, y que se requieren algunas ideas innovadoras y una redistribución más decidida (Conger, 1997). Las campañas contra las instituciones multilaterales de Bretton Woods simbolizan este descontento. Inclusive el Vaticano ha intervenido en el tema, con el Papa Juan Pablo II pidiendo a los bancos multilaterales la decisión de una moratoria para los países pobres, como una forma apropiada de celebrar el milenio. Los bancos no se mostraron de acuerdo.

El ajuste macroeconómico trajo problemas tanto como beneficios. El FMI, los bancos multilaterales y las agencias de ayuda bilateral combinaron el garrote y la zanahoria,

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condicionalidades y subsidios para estabilizar las economías, asegurar el balance fiscal e internacionalizar los mercados. Los fondos de emergencia social y la inversión social se multiplicaron, llenando así algunos de los vacíos creados por la reducción del Estado, previniendo la conmoción social, poniendo a prueba una maquinaria estatal alternativa, o sólo suministrando nuevos vehículos para el clientelismo de viejo estilo. En muchos lugares, los fondos incorporaron ONGs como vehículos para el suministro de servicios, las introdujeron como contratantes y subcontratantes competitivos (y en ocasiones reprodujeron la proliferación de firmas consultoras dependientes del gobierno, conocidas en Washington como “beltway bandits”). La embestida privatizadora en áreas como la atención de la salud ampliaron el desplazamiento desde enfoques “universalistas” a enfoques “focalizados”, pero estos focos mostraron tendencia a localizarse en el extremo superior de la escala de ingresos. Se exigió a los ciudadanos que soportaran la mayor parte de la carga.

Confieso que es con muchas reservas que enfatizo la responsabilidad ciudadana sobre los derechos. Lamento que la sociedad civil y algunas empresas deban cargar con la mayor parte del peso de la ciudadanía y no el Estado. Sin embargo, una estimación más realista de la capacidad del gobierno, junto con una escala apropiada para balancear los derechos y las responsabilidades, pudiese ser más efectiva si el Estado fuese menos pretensioso, más eficaz; si los ciudadanos fuesen menos belicosos; y si el ambiente natural fuese protegido para las futuras generaciones. Sea o no la solución preferible, la revisión de los derechos (muchos de ellos ilusorios excepto en el papel) y el desplazamiento hacia los ciudadanos de mayores responsabilidades para la auto-gestión, la auto-regulación, la protección ambiental y los servicios sociales, incluyendo el patrocinio para la elaboración de las políticas públicas, ha comenzado en muchos países de la región. El reconocer, cuando no el dar la bienvenida a esta tendencia, puede equipar a aquellos de nosotros que estamos preocupados por la justicia social, para evaluar cuidadosamente las bases sociales de apoyo, y la sustentabilidad de las políticas sociales dirigidas a reducir la pobreza y la iniquidad.

La formación de capital humano y social son esenciales. Bajo la inspiración de la experiencia de Asia del Este, en América Latina se difunde el tardío reconocimiento de que los gastos en capital humano son ciertamente inversiones, y que las reformas de reingeniería del Estado muy bien pueden ser necesarias para asegurar el crecimiento, incrementar el capital social productivo, garantizar la equidad y acelerar las transacciones del mercado. Los ciudadanos responsables exigen un gobierno responsable. Los derechos no deben estar encasillados - pero tampoco deberían consistir en demandas unilaterales por parte de ciudadanos individuales al Estado. El Estado latinoamericano no ha sido y no es el único garante de los derechos de sus ciudadanos. Los derechos sociales y económicos pueden surgir en un Estado de Derecho, pero deben encontrar sustentación en todos los ámbitos de la sociedad. Las actividades empresariales son claves. La economía también debe ser participativa. “Its jobs, stupid”, es el “mantra” político/económico que debe ser acatado en la actualidad.

Entre las consecuencias no anticipadas de enfatizar la responsabilidad sobre los derechos puede estar la ampliación del número de actores privados que reclaman una participación en las políticas públicas. Ello puede contribuir a acelerar una mayor participación ciudadana y a legitimar sus reclamos para dirigir y auditar las políticas sociales, así como para suministrar servicios esenciales. El rol del Estado, en cuanto a lograr el balance fiscal, recabar impuestos por medios progresivos, y estimular la creación de puestos de trabajo fuera de sus propios límites, será al mismo tiempo novedoso aunque tardío. El Estado también tiene que reconocer las

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estrategias y las tácticas de supervivencia de los pobres, y comenzar a sentar las bases para convertir a los “informales” en productores formales y ciudadanos. Los impuestos indirectos, pagados por los pobres de manera desproporcionada, podrían ser balanceados por un ingreso progresivo y por un esquema de impuestos corporativos efectivamente recaudados en las clases media y alta.

“Outsourcing” los servicios sociales

El ajuste estructural y la redimensión del Estado obligaron a repensar las políticas sociales. Al igual que la producción industrial y los servicios, el escenario de las políticas sociales también comenzó a confiar en proveedores externos. “Outsourcing” quiere decir el desplazamiento desde los monopolios estatales al campo empresarial y a la sociedad civil del suministro de bienes y servicios públicos o sociales. El BID está apoyando una variedad de iniciativas gubernamentales innovadoras en Argentina, Venezuela, Brasil, Guatemala y México, para canalizar los servicios sociales hacia las poblaciones pobres, vulnerables y excluidas, a través de OSCs y grupos de vecinos. En esto se encuentra implícita la hipótesis según la cual muchos servicios pueden ser realizados mejor en condiciones competitivas, con múltiples proveedores y empresas mixtas. ¿Qué significa esto para la inversión social?. Los gastos sociales, siempre bajos en la región, declinaron aún más durante los años 80, y se recuperaron ligeramente a comienzos de los años 90. Sin embargo, la reducción del tamaño del Estado conduce a que se descuiden algunos programas sociales “universales”. En escenarios tales como los de América Central, el dogma neoliberal amenaza las frágiles democracias, en las que los Estados han sido demasiado “débiles”, demasiado comprometidos con un estrecho segmento de élites económicas o militares como para garantizar a la mayoría de los ciudadanos aunque más no fuese algunos pocos derechos políticos y civiles, y casi nunca la protección de derechos sociales y económicos. En la Tabla I se aprecian las dramáticas diferencias en gastos sociales per cápita y como porcentaje del PBI en 18 países latinoamericanos. Es de hacer notar también la deplorable ubicación de los países de América Central en cuanto a gasto social. La aplicación de impuestos sin representación alimentó una revolución en las Américas. ¿Pueden las revoluciones fallidas y una frágil paz generar formas de imposición y de representación hasta ahora desconocidas en América Central? ¿Pueden los países grandes y pequeños del Sur generar recursos, recaudar impuestos, y poner en práctica políticas sociales efectivas? ¿Y cuánto de la carga del alivio de la pobreza puede ser realista y apropiadamente asignada a la sociedad civil y al sector empresarial?.

Tabla 1. GASTO SOCIAL DE AMÉRICA LATINA (18 PAISES) (Promedio) a/

Países b/

Gasto social real per capita

(en dólares de 1987)

Gasto social/GDP Gasto social/ Total gasto público

1990-91 1994-95 1990-91 1994-95 1990-91 1994-95 Gasto social alto 333.6 424.9 15.2 17.2 52.7 60.4Uruguay 463.2 624.9 18.9 23.6 63.0 75.1Costa Rica 334.0 388.6 19.8 20.8 45.5 44.3Panamá 349.9 466.5 17.1 20.0 37.5 44.2Argentina 548.5 703.8 17.1 18.3 58.0 66.0Chile 259.1 318.3 13.1 13.4 60.3 63.3México 156.4 247.3 8.4 13.1 53.3 71.8Brasil c/ 224.0 224.8 11.6 11.2 51.0 57.0Gasto social moderado d/ 99.1 126.6 9.0 10.9 35.5 47.4Colombia 107.2 164.2 8.2 11.6 33.9 54.0Nicaragua 97.4 86.4 10.8 10.6 36.2 48.8

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Ecuador 92.7 129.3 7.8 10.4 36.5 39.5Venezuela 215.6 - 8.5 - 32.1 -Gasto social bajo e/ 42.3 54.3 4.8 5.9 31.1 33.2Honduras 7.2 69.6 7.8 7.6 33.1 29.1Paraguay f/ 25.9 66.7 2.6 6.6 32.2 43.2Bolivia 34.4 49.5 4.6 6.3 36.0 32.0El Salvador 50.1 53.7 5.5 5.3 23.6 25.0Guatemala 28.7 32.2 3.3 3.7 29.8 36.4República Dominicana 36.3 - 4.7 - 36.6 -Perú 20.6 - 2.1 - 15.9 -Promedio regional g/ 189.6 241.7 10.4 12.2 42.1 48.7 Países con gasto social alto Porcentaje de variación en gasto social - 27.4 - 13.5 - 14.6 Porcentaje de variación en GDP - 17.7 - 17.7 - 17.7 Países con gasto social moderado Porcentaje de variación en gasto social - 27.7 - 21.5 - 33.6 Porcentaje de variación en GDP - 11.7 - 11.7 - 11.7 Países con gasto social bajo Porcentaje de variación en gasto social - 28.4 - 24.6 - 6.5 Porcentaje de variación en GDP - 12.3 - 12.3 - 12.3

Fuente: CEPAL, base de datos de gasto social (CEPAL, Proyectos del Banco Mundial). a/ Los países se presentan en orden descendiente de acuerdo al porcentaje de GDP asignado a gasto social en 1994 - 1995. b/ Promedios para 1990-1991 y 1994-1995 para todos los países excepto Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, México y Panamá, cuyas cifras corresponden sólo a 1994. c/ Sólo gasto del gobierno central. d/ Promedios no incluyen a Venezuela. e/ Promedios no incluyen Perú ni República Dominicana. F/ Sólo gasto del gobierno central.

Ni el nivel de la contribución de la sociedad civil en efectivo y en especies a la inversión social, ni el volumen del financiamiento internacional se reflejan en estos datos. En efecto, un gran monto de responsabilidad social ha recaído sobre las ONGs, respaldadas por donantes internacionales. Otra importante fuente de ingresos, pero escasamente cuantificada es la que proviene de los envíos remitidos por la comunidad de emigrantes centroamericanos y del Caribe. Estos envíos se han convertido en el programas más grande de ayuda extranjera en muchos países de la región, aunque su impacto y su efectividad como herramienta para el desarrollo, más allá de las estrategias de supervivencia y de las escogencias de consumo, no han sido examinadas.

Redistribución de las políticas sociales

Más allá de los envíos individuales y de las operaciones de las ONGs en los niveles micro y meso, la sociedad civil internacional ha impulsado el tema de las políticas sociales al epicentro de las relaciones del Estado con la sociedad civil. Las organizaciones de la sociedad civil disfrutan actualmente de una dimensión y de una red globales, que en el pasado estuvieron limitadas a la Iglesia o a las corporaciones multinacionales. Al recompensar con el Premio Nobel de la Paz a la campaña internacional “Ban the Landmine”, el comité del Nobel reconoció el papel de un millar de ONGs vinculadas a través de una red de la sociedad civil internacional, que persuadieron a más de un centenar de Jefes de Estado para prohibir las minas terrestres que afectan a los civiles en muchas partes del mundo. Los planteamientos de la sociedad civil en un principio acompañaron y luego penetraron en las delegaciones gubernamentales a los encuentros internacionales de las Naciones Unidas: Tailandia - “educación para todos”; Rio de Janeiro - ambiente; El Cairo - población; Beijing - la mujer; y de la mayor importancia para esta discusión, la Cumbre Social de Copenhague, que dio lugar a una multiplicación de las redes a nivel nacional de organizaciones no gubernamentales para el desarrollo, que cuestionaron la ortodoxia

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económica y social, y propusieron políticas sociales alternativas. Con toda claridad, las redes internacionales de OSCs tienen influencia sobre las políticas interiores, y viceversa. Estas influencias bidireccionales se han multiplicado en forma espectacular.

Venezuela ofrece un interesante ejemplo de respuesta estatal y societal a la cumbre social. Bajo la coordinación de la Fundación Polar, una “Red Nacional de Organizaciones para el Desarrollo Social” registró una amplia gama de ONGs, organizaciones caritativas y de bienestar, representantes del sector privado, filántropos y grupos de solidaridad, así como “activistas políticos”, en procura de revertir la exclusión y la marginalización de vastos sectores de la población. Las bases de datos de las organizaciones de la sociedad civil se unieron, se pusieron en línea las comunicaciones electrónicas a través de un “Intranet” nacional y el Internet global, y se convocaron reuniones a nivel nacional y regional para colaborar con la formulación de las políticas sociales. En julio de 1997 tuvo lugar un foro a nivel nacional - Caminos hacia la superación de la pobreza - articulando espacios para la dignidad humana. Se contó con un creciente apoyo en Venezuela para la creación de un fondo mixto público/privado (“joint venture”) denominado PAIS. Este fondo, a ser financiado por las empresas locales y organizaciones filantrópicas, así como por un préstamo del BID con garantía gubernamental, invierte en grupos y vecindarios excluidos de los servicios sociales. Los recursos ayudarán a fortalecer la capacidad técnica de las OSCs para diseñar y llevar a cabo las actividades que beneficiarán a los muy pobres, excluidos o desestimados por las redes existentes de servicios sociales.

Aún cuando tuvo lugar un crecimiento económico en algunos pocos países, la organización social y la inseguridad ciudadana se han multiplicado en la medida en que la pobreza y la violencia han seguido creciendo. El doloroso impacto de las políticas de ajuste propició el reconocimiento de la debilidad de los Estados y de la evanescencia de las políticas públicas. Así como los modelos de producción industrial se orientaron hacia el “outsourcing”, contratando o subcontratando, del mismo modo los programas y las políticas sociales entraron en la dinámica del “outsourcing”. De acuerdo con el marco referencial de Lowi (1978) respecto de las políticas públicas, se tiene la impresión de que las políticas, programas y servicios distributivos, y también los redistributivos, descansan cada vez más en su asignación a los mercados o a la sociedad civil, en tanto que las políticas regulatorias y constitutivas siguen siendo (es de esperar) herramientas estatales. Gran parte de los efectos de las políticas, como la creación de puestos de trabajo, dependen menos del Estado, coincidiendo con el hecho de que la mayoría de los ciudadanos pobres han confiado primero en sí mismos, luego en el mercado, y por último en el Estado. “No hay que dejar al Estado afuera” podrán objetar algunos, pero es que en muchos países de la región el Estado nunca ha estado adentro, nunca garantizó efectivamente los derechos ni suministró eficientemente servicios a sus ciudadanos, en particular a la mayoría pobre. Es un desafío gigantesco para Estados notoriamente débiles tornarse “públicos”, transparentes, y aptos para un rol regulatorio y constitutivo (comenzando por un paso radical como es el de recaudar los impuestos). “Cofradías”, hermandades de hombres o de mujeres, y otras OSCs existentes, podrían ser un buen punto de partida para un balance tanto fiscal como social. La descentralización y la desconcentración multiplican los puntos de intersección entre el Estado y la sociedad civil. Los gobiernos subnacionales pueden multiplicar las oportunidades para ejercer mayor influencia sobre una mayor diversidad de intereses en sociedades civiles más plurales y con actividades políticas más policéntricas.

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Las políticas sociales, una vez consideradas como dominio exclusivo del Estado, se están abriendo lentamente tanto al patrocinio del mercado como de la sociedad civil. En el Sur, como en el Norte, a las iglesias que han predicado entre los más pobres a través de la caridad y de programas remediales, se les pide que soporten todavía una parte más de las cargas de la iniquidad y de los retos del desarrollo. Las declaraciones de cobertura “universal” de los servicios básicos por parte de los gobiernos se reconocen como espurias. Las aspiraciones en relación con políticas sociales “universales” se han reducido a políticas sociales “focalizadas” y a redes de seguridad, que han probado ser muy poco apropiadas para dar respuestas a las crecientes filas de nuevos y antiguos pobres. De aquí la búsqueda, a veces con reservas, por parte del Estado, de socios, aliados, coaliciones y voluntarios, y el papel actual de las multilaterales en cuanto a apoyar las reformas del Estado.

Si bien las políticas sociales ya no están más monopolizadas por el gobierno, a menudo son reorientadas para incorporarse al mercado (privatización) o a la sociedad civil (publicización) en el proceso. El papel del Estado se concreta más en asegurar que en suministrar servicios sociales, más en ser un guía, menos en ser un proveedor (ver Bresser Pereira, 1997). Los grupos vulnerables, a veces la mayoría, pueden ascender desde la exclusión y la marginalización hasta tornarse beneficiarios, y aún artífices de políticas sociales más efectivas. La competencia global exigirá más compromiso de las empresas en el entrenamiento técnico y en la formación de capital humano para una fuerza laboral más capacitada sobre la base de conocimientos. La “esfera pública no estatal”, como la denominan los autores brasileños, está atrás en el mapa. Necesitamos un pensamiento creativo acerca de cómo las políticas sociales distributivas y redistributivas pueden ser manejadas conjuntamente desde esta “esfera pública”. En efecto, las políticas sociales comienzan a cubrir las tres esferas, del Estado, del mercado y de la sociedad civil, y al hacerlo, pueden permitir la participación ciudadana para colaborar en la configuración del proceso, convirtiendo a los receptores de las políticas en hacedores de las mismas, en el escenario distributivo, cuando no en el redistributivo. Ciudadanía significa responsabilidad para influir en las políticas sociales y para intervenir en las acciones de alivio a la pobreza, tanto como para asegurar la vigencia de los derechos humanos fundamentales.

Fundamentación del debate sociedad civil/políticas: #1. Brasil

Permítaseme ejemplificar algunos rasgos de las relaciones sobre políticas sociales entre el Estado y la sociedad civil en un país grande y en uno pequeño. En Brasil, un importante debate teórico, así como experimentos prácticos impactantes, han atravesado el marco pluralista-corporatista. A nivel práctico, la creación de Comunidad Solidaria a comienzos de la administración de Cardoso en 1995, marcó un nuevo esfuerzo para vincular al gobierno con los actores del sector privado en empresas conjuntas o “parcerias”, con el propósito de hacer frente a los problemas sociales, estimulando el voluntariado, y reclutando un gran número de ciudadanos brasileños para la lucha contra la pobreza. Establecida luego del cierre de la denominada Legión Brasileña de Asistencia, una organización de bienestar tradicional y supuestamente clientelar, Comunidad Solidaria concitó grandes expectativas y provocó encendidos debates. Su Junta Directiva, presidida por la Primera Dama, Ruth de Cardoso, que incluía 20 personas provenientes de la sociedad civil y siete ministros del sector social, se fijó el objetivo de coordinar las iniciativas sociales a través de las líneas públicas y privadas. Las campañas a nivel nacional contra el hambre y por los derechos de los niños de la calle en el Brasil, evidenciaron la

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solidaridad de la sociedad civil, así como su capacidad para edificar alianzas estratégicas con el sector empresarial y con la clase media.

El experimento de Comunidad Solidaria simbolizó sin duda los problemas que confrontan los gobiernos y las sociedades en todas partes, especialmente cuando las políticas macroeconómicas se anteponen a las políticas sociales y las recetas para disminuir el tamaño del Estado recortan las abultadas nóminas de pago estatales. En consecuencia, la inversión en capital humano y social se comprime. Si bien el desempeño macroeconómico del Brasil ha sido apropiado y la inflación se ha reducido aproximadamente a un 15 %, la agenda social ha quedado relegada. El Papa Juan Pablo II, quien llegó a Rio de Janeiro el 2 de octubre de 1997 en su tercera visita, recordó reiteradamente al gobierno (no a la sociedad civil, ni a la iglesia) sus obligaciones para enfrentar los problemas que afectan a la mayoría de los brasileños. El Papa hizo énfasis en lo que respecta a los pueblos indígenas, “quienes merecen vivir con dignidad” y a la población afro-brasileña, “que puede, con buenas razones, pedir y esperar el mayor respeto por los fundamentos de su cultura”. Juan Pablo II siguió adelante señalando “otros desequilibrios sociales tales como la distribución desigual e injusta de los medios económicos, que genera conflictos en la ciudad y en el campo, la necesidad de una distribución más amplia de los medios básicos que aseguran la salud y la cultura, y los problemas de los niños abandonados en las grandes ciudades, que entre muchos otros, claramente representan retos de enormes proporciones para los gobernantes (Jornal do Brasil on line, 3 de octubre, 1997).

La actual iniciativa de reforma del Estado en el Brasil hace una importante contribución conceptual con el reconocimiento de un “sector público no-estatal” (White Paper, 1995). Criticando la “falta de realismo de la propuesta neoliberal del Estado mínimo”, el documento describe un aparato administrativo estatal consistente en un “núcleo estratégico” (poderes legislativo, judicial, ejecutivo y ministerios) y un conjunto de actividades exclusivas (p.ej. seguridad ciudadana, regulación y salud pública). Especifica “actividades no-exclusivas” que pueden ser transferidas al sector público no-estatal o a las “organizaciones sociales” (haciendo énfasis en universidades, hospitales, centros de investigación y museos) así como a la privatización de compañías de propiedad estatal. En Brasil, como en todas partes, esta reforma del Estado ha provocado un enérgico debate, gran parte del cual está teñido por el temor de que el Estado pueda ejercer controles corporatistas y un financiamiento manipulador de los ciudadanos y de sus organizaciones. El White Paper no se refiere a ONGs o OSCs genéricas, en el sentido en que hemos venido usando estos términos, sino a “organizaciones sociales”, significando con esto “entidades sin fines de lucro regidas por el Derecho privado, que tienen una autorización específica del Congreso para formalizar contratos de gestión con la rama ejecutiva y, en consecuencia, están habilitadas para recibir asignaciones presupuestarias” (p. 61). Estos vástagos gubernamentales continuarían disfrutando del financiamiento público.

Las organizaciones y los individuos de la sociedad civil dan la bienvenida al concepto de “sector público no estatal”, pero muchos cuestionan el probable privilegio para el acceso al financiamiento y a los incentivos fiscales para las antiguas “fundaciones públicas y autarquías” transferidas desde el Estado hacia la “esfera pública no-estatal”. ¿Se restringirán las fuentes de apoyo para las OSCs establecidas que durante muchos años han suministrado asistencia técnica, servicios y apoyo para actividades productivas y que en el momento actual confrontan una crisis en el financiamiento externo? Otros temen que la “organización social” pueda convertirse en una expresión más del corporatismo residual en el Brasil. Preocupaciones similares han sido manifestadas por OSCs en países de toda la región, promoviendo debates en la pasada década

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acerca de la creación de organizaciones clientelares, “GOINGOS” (“government-induced non-governmental organizations” - ¡organizaciones no gubernamentales inducidas por el gobierno!). Una especialista en materia legal expresó estas preocupaciones como sigue:

"Este (concepto de organización social) significa la creación de una nueva categoría legal. Tratar de manejar las fundaciones y asociaciones, e interferir en forma decisiva en su composición, su estructura y sus funciones, implica desobedecer a la actual legislación sobre estas entidades jurídicas, y ciertamente, ir en contra del espíritu de la Constitución Federal que garantiza el máximo grado de libertad para tales iniciativas" (Oliveira, 1995).

El marco legal para un entorno más favorable para la sociedad civil, incentivos fiscales para la actividad social empresarial y para la creación de nuevos mecanismos de representación, está siendo revisado y debatido en toda la región (para una discusión completa, comparativa, del marco legal de las OSCs en Brasil, en comparación con otros países de América del Sur, ver Braga, 1997). El debate sobre los marcos legales más apropiados se ha desplazado desde las salas de conferencia y desde los ámbitos legislativos, hacia las publicaciones, y más recientemente hacia los medios electrónicos de comunicación. El Banco Mundial, en octubre de 1997, lanzó un innovador “Simposio Virtual” a través de INTERNET, que provocó la discusión y el análisis de los marcos legislativos concerniente a las organizaciones no gubernamentales en América Latina.

De las iniciativas a nivel estadal y municipal para tender puentes entre el gobierno y la sociedad civil a menudo es posible extraer enseñanzas prácticas para los gobiernos centrales. Así, por ejemplo, Curitiba recibió distinciones nacionales y mundiales por su sistema de transporte urbano y su sensibilidad ambiental y capacidad para resolver en la práctica el problema del reciclaje de la basura de modo de garantizar la calidad de la vida urbana. Igualmente, Porto Alegre es reconocida como un ejemplo excepcional de participación ciudadana en el proceso presupuestario municipal. Dieciseis consejos vecinales revisan cada paso de los planes financieros y sectoriales con la oficina del alcalde. En el más moderno centro comercial de Salvador de Bahia, el gobierno estadal reunió a los representantes de aproximadamente 36 agencias federales, estadales y municipales, para ofrecer servicios en forma continua, día y noche, incluyendo licencias automovilísticas, pagos de impuestos y beneficios públicos, procesamiento de quejas de los usuarios, además de una evaluación computarizada de la calidad de la atención por parte de los representantes de las agencias. Un gerente me hizo notar que “los ciudadanos/consumidores habituados a servicios y productos de primera clase en el sector comercial, se sorprenden al recibir un tratamiento y servicios de primera clase por parte del gobierno, cosa que aprecian”.

Las organizaciones de la sociedad civil en el Brasil han jugado un papel significativo y muy creativo en la experimentación y en el trabajo con la pobreza al menos durante cuatro décadas. Con la ayuda de la Iglesia, dirigieron las luchas por los derechos humanos bajo los regímenes militares. Muchas de ellas están vinculadas a las organizaciones comunitarias locales y a las Comunidades Cristianas de Base. Otras, como CEBRAP y CEDEC, sirvieron como “think tanks” y centros intelectuales, o proveyeron de líderes a los Partidos Social Demócrata y de los Trabajadores. Algunos, como el programa de FASE sobre tecnología agrícola apropiada o el de IBASE para el uso adecuado de tecnologías de punta, mantienen oficinas filiales y afiliados en todo el país, habiendo logrado un impacto demostrable a nivel nacional. Algunos sectores de la Iglesia Católica se encuentran alineados con movimientos sociales tales como los sin tierra, y cuestionan tenazmente la situación actual y las disposiciones vigentes acerca de la tenencia de la tierra. Algunas organizaciones de la sociedad civil se identifican plenamente con el Partido de los

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Trabajadores y cuestionan persistentemente la gestión de los asuntos públicos por parte de la coalición gobernante. La Asociación Brasileña de ONGs (ABONG) ha llevado adelante varios debates nacionales sobre los problemas que afectan el desarrollo y la democratización - y recientemente ha hecho un llamado a un foro a nivel nacional de las ONGs y de los donantes para abordar la crisis financiera que afecta a las ONGs. Algunas de estas OSCs están pidiendo más espacios para hacerse oir en materia de políticas económicas que enmarcan las políticas fiscales y las perspectivas para un desarrollo integral de todos los ciudadanos. Pero al igual que las OSCs en la mayoría de los demás países del hemisferio, ellas no pueden por sí solas manejar el número creciente de problemas sociales que confrontan las sociedades. Las empresas mixtas público/privadas, las iniciativas gubernamentales y la incorporación del sector empresarial y de la sociedad civil, constituyen la norma para alcanzar un Estado con mayor capacidad de respuesta.

Fundamentación del Debate sobre Políticas de la Sociedad Civil. #2. GUATEMALA

Guatemala ofrece otro ejemplo oportuno de la dinámica de las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. La terminación de 36 años de guerra civil y el frágil proceso de paz han impulsado a las OSCs a desempeñar, tal vez prematuramente, un papel relevante en la validación de los acuerdos de paz. La firma de los acuerdos en diciembre de 1996 configura nuevos retos a las OSCs en una sociedad que es increíblemente discriminatoria y desigual, en la que la democracia es particularmente vulnerable y reversible, y la ciudadanía tiene verdaderamente poco arraigo.

La pobreza en Guatemala favoreció la creación de numerosas ONGs que se remontan a los años 60, así como sucesivos intentos de vincular sus esfuerzos en pro del desarrollo a través de redes y empresas cooperativas. Algunas de estas iniciativas dieron lugar a la aparición de redes fragmentarias y competitivas como COINDE y ASINDES. Tales eran los vaivenes de la sociedad civil. Mientras que las décadas pasadas fueron testigos de la formación de redes y de coaliciones entre las organizaciones de la sociedad civil en el contexto del desarrollo, se pudo apreciar un aumento de la confianza política como resultado del intento de “autogolpe” en 1993 por parte del entonces Presidente Jorge Serrano, quien disolvió el Congreso y la Corte Suprema y llamó a nuevas elecciones.

Las prácticas políticas de todas las ramas del gobierno con seguridad han sido totalmente corruptas pero, como se sabe ahora desde su recién descubierto exilio de millonario, el propio Serrano no era inocente. Los grupos de la sociedad civil a través de todo el espectro político se movilizaron rápidamente en contra del intento de golpe de Serrano y durante los días del “autogolpe”. Serrano y sus más cercanos asesores se vieron forzados a abandonar el país y un nuevo presidente fue designado por el Congreso (Holiday, 1997).

Una serie de acuerdos surgieron de los diálogos entre el gobierno y la guerrilla (URNG) iniciados en 1996, y que culminaron en un Acuerdo de Paz definitivo firmado en diciembre de 1996. El proceso de paz en sí catapultó a las organizaciones de la sociedad civil a la discusión de los problemas públicos y condujo a la creación de la Asamblea de la Sociedad Civil en 1994.

"... el proceso legitimó la necesidad de comprometer a las diversas fuerzas políticas de la sociedad civil en la creación de una agenda nacional ... aún cuando no todos los grupos apoyen todas las cosas que fueron firmadas, es importante que todos los sectores hayan participado en el prolongado y tardo debate público acerca de las prioridades y los valores de la Nación... Los acuerdos convocaban a la creación de nuevos mecanismos para la participación cívica en el desarrollo comunitario local así como en el establecimiento de políticas nacionales. Este no será

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un camino fácil para un país en el que muchos líderes y ciudadanos están todavía imbuidos de valores y prácticas autoritarias (Holiday, ibid.)

Los nuevos mecanismos se multiplicaron. El 19 de mayo de 1997, por ejemplo, el Arzobispo Víctor Hugo Martínez celebraba una misa en Cantel, un pueblo indígena en las afueras de Quetzaltenango. El evento celebraba el regreso a la comunidad de 16 jóvenes afiliados al URNG, quienes acababan de entregar sus armas a los representantes de las Naciones Unidas. Tales eventos de alta visibilidad ayudan a sostener los compromisos para implementar los acuerdos de paz y a fortalecer el regreso vacilante hacia la coexistencia pacífica. Al mismo tiempo, la administración de Alvaro Arzú mantenía diálogos públicos con el propósito de ganar apoyo para varias iniciativas de reforma del Estado, invitando a las organizaciones de la sociedad civil a participar. En el mediano y en el largo plazo, sin embargo, los problemas raciales y de tenencia de la tierra subyacentes, seguirán caldeándose.

Una de las principales causas del conflicto civil ... ha sido la discriminación, la marginación social y económica, y la exclusión política sufrida por la mayoría de los guatemaltecos - los pobres, las mujeres y particularmente las personas indígenas, que constituyen aproximadamente la mitad de la población del país - un 85 % de los cuales viven en la pobreza (Byrne, 1996).

A los acuerdos referidos a derechos humanos, reasentamientos, políticas de desarrollo y agrarias, fortalecimiento del poder civil y definición del rol del ejército en una sociedad democrática, el proceso de paz introdujo un acuerdo extraordinario (31 de marzo de 1995) en relación con la identidad y los derechos de las personas indígenas con implicaciones de largo alcance para la ciudadanía y los problemas constitucionales.

Nuestra discusión sobre la ciudadanía, los derechos y las responsabilidades reclama un examen más atento del Acuerdo sobre la Identidad y los Derechos de los Pueblos Indígenas. El acuerdo habla de Guatemala como de una nación “multi-cultural, multi-étnica y multi-lingüe”. Rechaza la discriminación y la explotación sufridas por los pueblos indígenas y enfatiza la identidad indígena. Promueve los derechos indígenas a través del sistema educacional y de los medios masivos de comunicación, y reconoce la situación particularmente vulnerable de las mujeres indígenas.

El Acuerdo defiende los derechos culturales, haciendo énfasis en el valor de la cultura indígena y de sus instituciones, de la espiritualidad maya, de los lugares sagrados y de la importancia del conocimiento y de las tecnologías tradicionales. Procura el apoyo gubernamental para la promoción de las lenguas indígenas, insistiendo en que el gobierno descentralice y adapte el sistema educativo de acuerdo con las necesidades lingüísticas y culturales de los pueblos indígenas. Reclama una representación institucionalizada de los pueblos indígenas a todos los niveles, así como la posibilidad para ellos de acceder a los medios de comunicación de masas. (Byrne, 1996). En suma, los acuerdos destacan las relaciones de los indígenas y de las OSCs con el Estado por una parte, y con la tierra y con la producción por otra parte, con ambos grupos de relaciones enraizadas en la identidad cultural y en la autonomía. Los Acuerdos no aluden a la responsabilidad de los ciudadanos mayas, tal vez considerándola como un hecho, dados los altos niveles de auto-ayuda, auto-gestión y auto-aprovisionamiento que han puesto en evidencia los pueblos mayas a lo largo de cinco siglos de explotaciones sucesivas y de negligencia de parte del resto de la sociedad.

El impulso utópico de estas propuestas es evidente. Sin embargo, el sólo hecho de que ellas se discutan es un indicador de cuánto han avanzado los guatemaltecos en la dirección del diálogo cívico. La administración de Arzú ha organizado foros a nivel local y nacional, así como

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reuniones en los centros urbanos, a efectos de discutir los problemas de las políticas sociales implicados en las listas sumamente ambiciosas contentivas de centenares de acuerdos. En los breves 10 meses transcurridos desde su firma, los acuerdos de paz no han quedado en letra muerta. Influencias externas tales como el grupo consultivo de donantes, han contribuido a mantener el proceso en marcha (las presiones para seguir elevando los ingresos impositivos son un ejemplo claro al respecto), al igual que la presencia de MINUGUA asegura una supervisión internacional, aún cuando su continua vigilancia y los ocasionales excesos en el cumplimiento de su mandato para conservar la paz en escenarios como los conflictos en torno a la tenencia de la tierra, puedan irritar al gobierno guatemalteco. Sin embargo, los grandes problemas persisten. Las frecuentes invasiones de tierras recuerdan las necesidades económicas en un país de contrastantes latifundios y minifundios, donde el imperio de la Ley está lejos de haberse arraigado, y donde las tensiones Ladino / indígenas son todavía palpables. El país se encuentra ciertamente en una encrucijada.

Un excelente ejemplo de construcción de un consenso para la administración de las OSCs en el cauce común de los préstamos gubernamentales, fue la consulta sostenida en Panajachel, Guatemala, en octubre de 1996. Más de 120 personas, incluyendo ONGs, organizaciones comunitarias indígenas, empresarios, microempresarios, filántropos, funcionarios del BID de Washington y de Guatemala, se reunieron durante tres días para examinar cómo las organizaciones de la sociedad civil podrían incorporarse con mayor plenitud en los programas del gobierno guatemalteco ya financiados o a la espera de serlo para la próxima década.

El proyecto de Desarrollo Comunitario para la Paz (DECOPAZ), un fondo de $ 55 millones para proyectos comunitarios en la “Zona de Paz” (los departamentos del norte y del oeste que sufrieron más durante la guerra civil), se discutió en detalle. El proyecto procura reconstruir el tejido social rasgado durante la guerra, a través de la construcción de consensos y de mecanismos participativos. Estos préstamos gubernamentales serían de hecho manejados primariamente por organizaciones de la sociedad civil de base comunitaria, con la asistencia técnica especializada de agencias para el desarrollo, ONGs, y con la colaboración de los gobiernos municipales de la región. Por consiguiente, la implementación de las políticas sociales, y en un menor grado el diseño de los estadios sucesivos de este programa, estarían en manos de las comunidades involucradas. Experiencias similares de “main streaming”, de toma de un cauce común, de las organizaciones de la sociedad civil en operaciones bancarias se han iniciado en Argentina, Venezuela y México.

El BID, al igual que otras instituciones multilaterales y bilaterales, ha jugado un papel de estimulación, cuando no de soporte, del surgimiento de redes y asociaciones de OSCs más articuladas, de su incorporación en programas sociales, y recientemente, de su participación en el diálogo sobre políticas. El BID es un banco que pertenece a los gobiernos miembros. A partir de su 8a. Reposición de Capital, en 1994, y sobre la base del reconocimiento de la “deuda social” resultante del ajuste estructural, se planteó incrementar su contribución a los programas sociales y su apoyo a la reforma del Estado y al fortalecimiento de la sociedad civil. El Banco tiene un largo camino por recorrer y mucho que aprender. Varias iniciativas del BID han acompañado y contribuido a la reconceptualización, la reubicación y la reorientación de los roles y de las responsabilidades sociales. El proceso comenzó a fines de 1994, cuando el banco convocó a un amplio espectro de representantes de la sociedad civil para sugerir las formas en las que el Banco podría asumir una participación más constructiva ante los dilemas relativos al alivio de la pobreza y a la democratización, mediante una mayor interacción con la sociedad civil.

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En San José de Costa Rica, en 1995, el Banco patrocinó un diálogo entre representantes de la sociedad civil, empresarios del sector privado y funcionarios del gobierno de las naciones centroamericanas, Panamá y República Dominicana. Los participantes en el evento discutieron la reforma del Estado, los requerimientos de un nuevo marco legal para la sociedad civil, las deficiencias de las políticas sociales y las inconsistencias del discurso de la Cumbre Presidencial. Se enfatizó la necesidad de concretar empresas mixtas más efectivas entre actores sociales. (Chiriboga, 1996). El BID también llevó a cabo algunos diálogos a nivel regional y nacional en México, Guatemala, Colombia, Brasil, Argentina, y República Dominicana, y tiene planeada la pronta realización de otros en Jamaica, Bolivia, Chile y Argentina. Los encuentros regionales reúnen organizaciones de la sociedad civil, actores de los sectores estatal y privado de todos los países de América Central y del Sur, para discutir la formación de redes, las formas de elaborar marcos legales más favorables, y qué operaciones del Banco pueden enfrentar mejor los desafíos de la pobreza. Los participantes recomendaron mecanismos de participación ciudadana para todos los estadios de la formulación, implementación y evaluación de políticas sociales. En México, Venezuela, Argentina, Guatemala, Brasil y Colombia, el financiamiento del Banco a los gobiernos para la realización de programas de la sociedad civil ha dado buenos resultados, demostrando así que una estrategia de construcción de consenso puede contribuir con la incorporación de la sociedad civil en el cauce común de las operaciones bancarias con los gobiernos. (ver Valencia y Winder, 1997, y Reilly, 1996).

Estas iniciativas del BID representan pequeños pero significativos pasos hacia la ampliación de la discusión sobre el desarrollo y la democratización, que trascienden los diálogos exclusivos entre el Estado y el Banco, que habían prevalecido hasta este momento. El Banco es sólo un actor entre muchos otros. Los cambios en las asignaciones de la responsabilidad que tienen lugar en toda la región, nos obligan a repensar nuestros patrones, afinar nuestros paradigmas y forjar nuevos instrumentos para el financiamiento, así como para estimular definiciones más satisfactorias de ciudadanía.

Control popular y responsabilidad: ¿retórica o realidad?

Si mis afirmaciones son correctas en el sentido de que está teniendo lugar una tensión creativa en la que Estado, sociedad civil y mercados se superponen, y que de esta confluencia surgen nuevas combinaciones, es igualmente cierto que ellas también generan temores ante la posibilidad de manipulación por parte de actores poseedores de poderes y de recursos financieros desiguales. El compartir el poder no ocurre fácilmente en ninguna parte. ¿Pueden la disensión y los conflictos ser resueltos a través de alguna forma de “ganar-ganar” para ambas partes, o prevalecerán los patrones de manipulación que reflejan el intercambio clientelar de “ganar-perder”? ¿Pueden los actores de la sociedad civil desarrollar habilidades de negociación que los capaciten para manejarse tanto con el gobierno como con los sectores privados, si no como iguales en poder y recursos, al menos con la igualdad que es inherente a los planteos de la ciudadanía? ¿Puede un acceso a la información más democrático mejorar el acceso al poder, al igual que el conocimiento y las habilidades? Este conjunto de interrogantes nos obsesionará durante años, hasta dar con diferentes respuestas para diferentes escenarios. Adam Przeworski resume adecuadamente el problema:

La conformación de la democracia y la configuración del desarrollo a lo largo de las Américas puede cambiar a través de la supervisión de la reforma política por parte de los ciudadanos. Hay cosas que los gobiernos pueden hacer para mejorar el bienestar. Sin embargo,

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los efectos del impacto neoliberal persisten... ¿cómo diseñar instituciones políticas de tal naturaleza que capaciten al Estado para hacer lo que debe hacer y evitar que haga lo que no debe hacer? Un país tras otro se están planteando esta pregunta... los Estados intervendrán efectivamente si están sujetos al control popular. La calidad de la intervención del Estado depende del mecanismo mediante el cual el Estado es responsabilizado ante aquellos en beneficio de quienes se supone que funciona. Es posible discernir por lo menos dos interrogantes en este problema. Una se refiere a los mecanismos de supervisión de los burócratas por parte de los políticos. Una segunda interrogante es: ¿cómo los votantes controlan a los políticos? ... los políticos no necesariamente conocen cuán bien está funcionando la burocracia... ellos no saben cuánto ha tenido Ud. que esperar en la oficina de correos, si la maestra estuvo ausente o no, o si el policía aceptó sobornos. Nosotros, los ciudadanos somos los receptores de estos servicios y tenemos ese conocimiento, y por ende, la necesidad de poner en pie instituciones que permitan obtener y organizar la información agregada de los ciudadanos acerca del funcionamiento de la burocracia ... y formas de control popular y de responsabilidad de los políticos (Przeworski, 1997).

Costo/beneficio del capital social

Los derechos y las responsabilidades sociales se están redistribuyendo ciertamente. La ciudadanía está siendo redefinida, sus relaciones con la democratización y la reducción del tamaño de los Estados están siendo revisadas. Tocqueville observó inteligentemente que el “arte de la asociación” y la “igualdad de condiciones” habrían de llegar juntos para que la democracia y la ciudadanía fueran significativas. La economía determina la igualdad tanto como la política. Los mercados también tienen influencia sobre las organizaciones de la sociedad civil. ¿Acaso hemos crecido abiertamente dependientes en relación con las versiones estatistas de la ciudadanía? ¿Tendrán rasgos diferentes las variantes del siglo XXI? ¿Qué podemos aprender de los mercados acerca de la asociación y de la igualdad? ¿Son lo suficientemente relevantes los modelos de producción industrial para los ciudadanos y para las políticas sociales? El centro de servicios a los ciudadanos de Salvador de Bahia, asentado en el corazón de un centro comercial es un ejemplo fulgurante al final de la línea de ensamblaje. ¿Y qué acerca de otros vínculos previos de esta línea, en la producción misma de los servicios sociales?

“Especialización flexible” es el término relacionado con las recientes modificaciones en la escala y es el enfoque a la producción industrial en algunas regiones del mundo (Italia nor-central, Singapur). El fenómeno, tal como es descrito por Sable y Piore, se basa en empresas pequeñas o de mediano tamaño que han aprendido a combinar actividades, apoyándose en una fuerza laboral altamente preparada, con capacidad para modificar en forma rápida y frecuente las líneas de productos, para acomodarse a los cambiantes gustos de los consumidores y así ocupar nichos en el mercado. Las OSCs también han aprendido a adaptarse a los cambios ambientales y a las demandas cambiantes de los clientes. Ellas también tienden a ser organizaciones relativamente pequeñas, y en la medida en que sus fuentes de financiamiento internacional se agotan y que sus posturas de confrontación con el Estado pierden sentido, también han comenzado a especializarse, orientadas cada vez más a acordar contratos con los gobiernos y a consultar con las empresas, tanto como a atender a los cambios en las necesidades de sus clientes. Los OSCs del Sur se parecen cada vez más a las del Norte, donde, como ha sido documentado por Lester Salamon, las organizaciones del “tercer sector” ciertamente dependen en gran medida del financiamiento gubernamental (Salamon y Anheier, 1996).

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La investigación de Judith Tendler (1997) en Ceará ofrece otro valioso conjunto de evidencias que corroboran los procesos de acumulación de capital social cuando las organizaciones de la sociedad civil (ONGs), los gobiernos locales y los gobiernos centrales, permiten controles y balances, incentivos y frenos unos a otros. Sus estudios de caso relativos a la reforma del sector público en las áreas de prevención de la salud en el medio rural, desarrollo de la pequeña empresa, extensión agrícola para pequeños granjeros, obras públicas para la creación de empleo, y acciones para enfrentar las sequías, constituyen una demostración de las formas en que los funcionarios públicos se comprometen realmente con su trabajo y asumen sus responsabilidades ante sus clientes. Las relaciones y las ventajas comparativas consiguientes de todas las organizaciones participantes, públicas y privadas, marcan una diferencia excepcional. La desconfianza en el gobierno puede disminuir, especialmente a través del análisis concreto y de la difusión de estas experiencias positivas. El capital social no puede considerarse como un elixir mágico, como no lo son las recetas utópicas derivadas de las ciencias sociales ni la alquimia proveniente de las fábulas para producir un desarrollo con equidad.

Sin embargo, gradualmente, a través de la descentralización y la desconcentración, los Estados también adoptarán enfoques más flexibles y más especializados para elaborar programas y políticas. Los Estados podrán crecer habituándose a escuchar a los ciudadanos. La presunción, si no la hipótesis de este documento, es que el marcado desplazamiento de las “fuentes” de los programas y de las políticas sociales, desde una propiedad exclusiva Estadocéntrica hacia una propiedad compartida con los mercados y con los ciudadanos, conducirá con certeza hacia la universalización de derechos y responsabilidades, ampliamente compartidos a través de las esferas del mercado, de la sociedad civil y del Estado. ¿El resultado? Un Estado más menguado, pero más efectivo; ciudadanos que harán sentir más sus opiniones, pero autogestionarios; y mercados que estimen en forma realista los beneficios de multiplicar los consumidores, tornándose socialmente responsables.

Algunas proposiciones de mediano plazo para el milenio - El Estado ya no es más la “única fuente” de las políticas sociales (un hecho que los pobres conocían desde largo tiempo atrás). - Los Estados necesitan reformarse, focalizarse y crecer orientándose hacia los resultados, asegurar el Estado de Derecho, y apreciar las redes, asociaciones e instituciones representativas diseñadas por la ciudadanía. - Los críticos del Estado toman nota: la sociedad civil no está para subrogar al Estado, ni el sector empresarial para sustituirlo. La complementariedad y la subsidiariedad, a través de un modelo integral de desarrollo constituyen, una vez más, el modelo preferido de desarrollo. - La actividad empresarial requiere de una fuerza de trabajo saludable y capacitada; también exige consumidores; e insiste en que el Estado asegure un entorno estable. - La actividad empresarial aspira a establecer un monopolio o, como lo lamentaba Adam Smith, “las uniones de mercaderes”, inevitablemente terminan como “conspiraciones contra el público”. - Algunas empresas se han desarrollado con mayor responsabilidad social, en la medida en que los problemas de equidad y distributivos de sus sociedades se han agudizado - Al igual que los negocios, muchos ciudadanos, conectados a través de la sociedad civil global, se han desarrollado indiferentes a la soberanía. - Los ciudadanos se muestran escépticos respecto de las élites políticas y del Estado. ¿Se habrán desarrollado en una mayor sintonía con el sector empresarial?

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- Los ciudadanos, para ejercer la ciudadanía, requieren una base económica, subsistencia, trabajos, ingresos. A través de las táctica y estrategias de supervivencia, así como del sector informal, se han estado autoabasteciendo. - Los ciudadanos se vinculan simultáneamente a la política y a la economía. Después de todo, la “economía” comienza y termina en los hogares. - Así como la “especialización flexible” es característica de algunas formas contemporáneas de producción, también el suministro de servicios sociales a través de variadas combinaciones público/privadas podría desarrollar formas más flexibles y especializadas, distintas de la cobertura pseudouniversal que predominó en el pasado. - Las OSCs habrán de confiar más en las garantías internacionales, menos en el soporte financiero internacional. Los empresarios locales socialmente responsables, los filántropos y el autoabastecimiento serán la norma para la movilización de recursos. - Habiendo jugado ampliamente en torno a la privatización, el desarrollo del milenio y los actores de la democratización apostarán en el futuro a la “publicización”, en conjunto con actores de la “esfera pública no-estatal”.

Una enorme nube oscurece el horizonte del milenio. Las preocupaciones acerca de la seguridad personal por parte de ciudadanos que confrontan una violencia tanto individual como estructural, crecen casi tan rápidamente como sus percepciones relativas a la incompetencia y a la corrupción de las élites políticas. Una sociedad civil fuerte florece en el contexto de un Estado competente. La seducción de “soluciones” verticales, autoritarias, podría nuevamente hacer a las democracias aún más vulnerables y reversibles. Tal vez el desarrollo y la democracia no marchen fácilmente. Los puntos de partida nunca son los mismos. La ciudadanía ciertamente requiere echar raíces en el suelo nativo. Los legados autoritarios verticales necesitan controles y balances horizontales. Los soberanos deben percibir la solidaridad. Pero en lugar de concluir en las sombras echadas por la violencia, por favor examinemos esta imagen de una carta organizacional maya.

Figura 5. El POP - una Carta Organizacional Maya

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La figura de arriba, llamada RI POP WOCOJ, petate o carpeta de pergamino en Maya Quiché, es la carta organizacional de una red indígena en las zonas montañosas de Guatemala, que vincula a 32 comunidades en un programa de desarrollo integral inspirado por la tradición maya y caracterizado por lazos laterales densamente interconectados entre sus programas. El Pop ilustra, a través de círculos concéntricos, la existencia de más de 400 grupos de base (círculo más externo), 28 aldeas, 8 programas concernientes a las áreas de educación, artesanía, infraestructura, mujeres, salud, servicios sociales, consumidores y agricultura, una asamblea general y, en el centro, un directorio. Menos vertical que las cartas que vemos habitualmente, esta Carta refleja conexiones formales e informales que están mucho más cerca de la realidad social y política maya. Quizás la creatividad maya pueda ofrecer lo que los gobiernos y los programas internacionales de desarrollo han fracasado ampliamente en lograr - el tejido de hilos democráticos de interdependencia. Al igual que redes o hamacas, ellas soportan y dan forma por sí mismas al cuerpo que envuelven, ayudando a la gente a descansar y a prepararse para encarar el mundo externo. Una sentencia maya hallada en el POP WUJ es igualmente relevante, desde que insiste en que “ningún grupo debe ser dejado afuera”. Ciertamente las sociedades, al igual que las economías, no pueden funcionar bien excluyendo a la mayoría. Por supuesto, el capital social, como la sociedad civil, incluye caídas y callejones sin salida, tanto como energías constructivas para la transformación positiva. El crecimiento y la equidad siguen constituyendo un desafío tras cuatro décadas y media de trabajo para el desarrollo que nos han dejado con más gente pobre.

Lograr una reasignación de responsabilidades mejor balanceada y más justa entre las esferas del Estado, el mercado y la sociedad civil es un enorme reto. Sin un Estado fuerte y un predecible Estado de Derecho, los ciudadanos no tienen probabilidades. Sin ciudadanos organizados, competitivos, habilitados para expresar sus opiniones, y contribuyentes, no hay esperanzas de que puedan existir controles y balances del poder en un Estado democrático. Y sin un crecimiento económico basado en la expansión del capital social, con más puestos de trabajo, estructuras salariales más justas, mayor productividad y más ahorro, con la promoción de microempresas y pequeñas firmas, y sistemas de apoyo mixtos, público/privados para el sector informal y las comunidades rurales, América Latina y sus 200 millones de pobres no tendrán redención. El futuro es incierto en la medida en que 50, 60, 70 u 80% de la población no pueden ser ni consumidores ni ciudadanos. La equidad es el problema, el crecimiento es uno de los medios. Mucho antes que la sociedad civil, antes que el capital social y la especialización flexible, y antes que cualquiera de las modas de la democratización y el desarrollo, los mayas lo habían establecido correctamente cuando insistían en que “ningún grupo debe ser dejado afuera”. Deberíamos aprender de ellos.

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