Reflexiones en torno a tres experiencias de gestión...
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1 Reflexiones en torno a tres experiencias de gestión ambiental en México 1 José Luis Lezama, María Perevochtchikova y Boris Graizbord Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México A.C. Introducción Los problemas ambientales se caracterizan por ser de un amplio alcance, con implicaciones territoriales que van de lo local a lo global y con una amplia capacidad interactiva tanto al nivel de su existencia natural, como también con el contexto social en el que tiene lugar, el cual en muchas ocasiones lo determina. La solución de los problemas que derivan de este complejo e interactivo sistema se ha intentado tradicionalmente por medio una estructura administrativa gubernamental dividida sectorialmente, estrechamente dirigida al cumplimiento de funciones, con una organización jerárquica vertical que en la práctica impide la comunicación sectorial horizontal (Baker, 1989). Regularmente esta estructura sectorial con que se efectúa la toma de decisiones en materia ambiental en el sector público se dirige sobre todo a las manifestaciones físicas de los problemas ambientales, descuidando las causas sociales que los condicionan y explican. El medio ambiente urbano, por ejemplo, constituye el máximo grado de intervención humana en los ecosistemas naturales. Los procesos económicos, la urbanización y expansión demográfica y los distintos proyectos gubernamentales y sociales han modificado, en muchas ocasiones dramáticamente, sus formas naturales de existencia. Es esta intervención humana sistemática lo que se ha expresado bajo la forma de desequilibrios, pérdida de formas de vida, agotamiento de recursos y contaminación. Tradicionalmente estos problemas han sido analizados e intervenidos por la acción gubernamental aislándolos del contexto social que los produce, o con base a interpretaciones de la ecología ortodoxa; es decir, ofreciendo explicaciones estrictamente naturales para un fenómeno fuertemente influido por la dinámica social. En realidad son producto de una intervención sistemática de las actividades humanas, acciones humanas llevadas a cabo dentro de una estructura económica, de un sistema social y de una estructura política e institucional determinada. El tratamiento sectorial tiende a la desagregación de los problemas ambientales, lo cual desvirtúa su naturaleza integrada. La creación de ministerios o secretarías del medio ambiente a nivel nacional o estatal se ha considerado un avance administrativo para el tratamiento integral de los problemas ambientales. No obstante, los ministerios y secretarías del medio ambiente en la práctica tienden a funcionar como un sector más de la administración, a menos que el marco jurídico nacional o estatal los provea del poder necesario para influir en las decisiones de los otros sectores. Estos ministerios no tienen, en muchas ocasiones, control sobre la legislación y las acciones de los otros sectores con fuertes impactos ambientales, ni cuentan con el personal adecuado para la planeación. También se observa una falta de los necesarios vínculos sectoriales horizontales que demanda la intervención gubernamental en los problemas ambientales. 1 Ponencia preparada para el Primer Encuentro de Investigación Urbana y Ambiental. Análisis y Evaluación de Políticas Urbanas y Ambientales, El Colegio de México, 16 de Mayo de 2013.
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Reflexiones en torno a tres experiencias de gestión ambiental
en México1
José Luis Lezama, María Perevochtchikova y Boris Graizbord
Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México A.C.
Introducción
Los problemas ambientales se caracterizan por ser de un amplio alcance, con
implicaciones territoriales que van de lo local a lo global y con una amplia capacidad
interactiva tanto al nivel de su existencia natural, como también con el contexto social
en el que tiene lugar, el cual en muchas ocasiones lo determina. La solución de los
problemas que derivan de este complejo e interactivo sistema se ha intentado
tradicionalmente por medio una estructura administrativa gubernamental dividida
sectorialmente, estrechamente dirigida al cumplimiento de funciones, con una
organización jerárquica vertical que en la práctica impide la comunicación sectorial
horizontal (Baker, 1989). Regularmente esta estructura sectorial con que se efectúa la
toma de decisiones en materia ambiental en el sector público se dirige sobre todo a las
manifestaciones físicas de los problemas ambientales, descuidando las causas sociales
que los condicionan y explican.
El medio ambiente urbano, por ejemplo, constituye el máximo grado de intervención
humana en los ecosistemas naturales. Los procesos económicos, la urbanización y
expansión demográfica y los distintos proyectos gubernamentales y sociales han
modificado, en muchas ocasiones dramáticamente, sus formas naturales de existencia.
Es esta intervención humana sistemática lo que se ha expresado bajo la forma de
desequilibrios, pérdida de formas de vida, agotamiento de recursos y contaminación.
Tradicionalmente estos problemas han sido analizados e intervenidos por la acción
gubernamental aislándolos del contexto social que los produce, o con base a
interpretaciones de la ecología ortodoxa; es decir, ofreciendo explicaciones
estrictamente naturales para un fenómeno fuertemente influido por la dinámica social.
En realidad son producto de una intervención sistemática de las actividades humanas,
acciones humanas llevadas a cabo dentro de una estructura económica, de un sistema
social y de una estructura política e institucional determinada.
El tratamiento sectorial tiende a la desagregación de los problemas ambientales, lo cual
desvirtúa su naturaleza integrada. La creación de ministerios o secretarías del medio
ambiente a nivel nacional o estatal se ha considerado un avance administrativo para el
tratamiento integral de los problemas ambientales. No obstante, los ministerios y
secretarías del medio ambiente en la práctica tienden a funcionar como un sector más de
la administración, a menos que el marco jurídico nacional o estatal los provea del poder
necesario para influir en las decisiones de los otros sectores. Estos ministerios no
tienen, en muchas ocasiones, control sobre la legislación y las acciones de los otros
sectores con fuertes impactos ambientales, ni cuentan con el personal adecuado para la
planeación. También se observa una falta de los necesarios vínculos sectoriales
horizontales que demanda la intervención gubernamental en los problemas ambientales.
1 Ponencia preparada para el Primer Encuentro de Investigación Urbana y Ambiental. Análisis y
Evaluación de Políticas Urbanas y Ambientales, El Colegio de México, 16 de Mayo de 2013.
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En lo que sigue hemos reunido tres casos que ejemplifican para México algunos de los
aspectos señalados en esta introducción. El primero, “Política del aire. Hacia una
gestión ambiental metropolitana”, preparado por José Luis Lezama, da cuenta de los
intentos de construir una política del aire, y las dificultades institucionales que se
enfrentan, tomando en cuenta inconsistencias políticas, técnicas e ideológicas en los
diferentes momentos de su evolución. El segundo, “Programa federal de pago por
servicios ambientales hidrológicos”, que presenta María Perevochtchikova, reflexiona
sobre un mecanismo que se ha implementado en el país con el propósito de involucrar a
los propietarios de la tierra en la preservación de los bosques, y señala las dificultades
para compatibilizar los intereses comunitarios con los del gobierno. El tercero, “Los
aspectos institucionales en la construcción de una agenda de sustentabilidad ambiental
para la ZMVM”, desarrollado por Boris Graizbord, intenta desde la teoría de la
planificación justificar el énfasis en aspectos de procedimiento, siendo que para poder
cumplir las recomendaciones sustantivas de política, suponiendo que son las adecuadas,
es necesario llevar a cabo cambios institucionales en las agencias que tienen a su cargo
el diseño, la formulación y la implementación de las políticas.
1. Política del aire. Hacia una gestión ambiental metropolitana
Programas para el combate a la contaminación del aire en la Ciudad de México
La contaminación del aire ha sido uno de los retos ambientales más serios a que se han
venido enfrentando los pobladores y las autoridades políticas de la Ciudad de México en
las últimas décadas, pero que también han debido encarar ciudades en otras latitudes, en
razón de que se trata de una problemática típica de las aglomeraciones urbanas. En la
Ciudad de México se han elaborado, hasta la fecha, cuatro programas destinados
específicamente a mejorar la calidad del aire, a través de los cuales se han logrado
reducir parcialmente las descargas de contaminantes sobre la atmósfera, persistiendo, no
obstante severos problemas con la contaminación por ozono y partículas finas.
A partir de 1979 se han puesto en práctica cuatro programas gubernamentales para
enfrentar el problema de la contaminación del aire en el Valle de México. Estos son los
siguientes: 1) “Programa Coordinado para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
México 1979-1982” (PCMCA) de 1979; 2) “Programa Integral contra la Contaminación
Atmosférica de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México” (PICCA) de 1990; 3)
“Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México, 1995-2000”
(Proaire) de 1996 y 4) “Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
México, 2002-2010”. Durante los años ochenta se implementaron diversas medidas.
Nos concentraremos en el análisis de los cuatro programas más importantes, en la
medida que ellos constituyen estrategias de política de mayor alcance que las poseídas
por programas más específicos.
Entre la fecha de publicación del primer programa y la del último han ocurrido cambios
fundamentales, tanto en la problemática ambiental del Valle de México, como en las
condiciones económicas y sociopolíticas en las que aquélla tiene lugar. En el primer
caso, la composición de las sustancias emitidas a la atmósfera sufrió importantes
modificaciones, provenientes de los cambios en los combustibles utilizados por las
diversas actividades productivas y de consumo, por las transformaciones en las
tecnologías utilizadas en las mismas y por los cambios operados en la composición del
producto. La conceptualización de estas modificaciones es fundamental para la
elaboración de las políticas del aire. No obstante, los diagnósticos de los programas
gubernamentales no dan cuenta de esta situación cambiante, por lo que las propuestas
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de acción se rezagan respecto a la evolución de los fenómenos. Todo el sistema de
programación ambiental de 1979 a 2002 muestra una insensibilidad especial a la
dinámica real del problema ambiental, por lo que mientras éste se ve sujeto a un intenso
proceso de cambio, las propuestas de política se obstinan en repetir un proyecto
analítico y programático que nace con el programa de 1979 y que se caracteriza por
plantear una noción de los problemas atmosféricos y un conjunto de propuestas de
acción al margen del contexto económico, social y político en el que se sitúan estos
problemas sobre los que se desea intervenir.
La construcción del problema ambiental por parte del sector gubernamental ha padecido
de un estancamiento analítico, lo cual se refleja en la incapacidad de los programas
oficiales para trascender esa visión estrecha de lo ambiental y de la contaminación del
aire que se hace oficial con el programa de 1979. Mediante ella se acota el ámbito de
análisis y de intervención gubernamental al nivel de existencia físico-técnica de los
problemas, dejándose intacto el nivel de lo económico, de lo social y de lo político en
los que se sitúan estos problemas objetos de la acción del gobierno. La causa del
estancamiento se explica, entre otras, por la práctica de un sistema de planificación
monopólica tanto en la etapa de formulación de políticas, como en la de su puesta en
operación. Los hallazgos de la comunidad científica no llegan a las oficinas de gobierno
y cuando lo hacen es sólo en la medida que convalidan la visión gubernamental; las
instancias institucionales creadas para hacer intervenir a los distintos sectores de la
comunidad, sólo son convocadas para validar diagnósticos ya elaborados y decisiones
ya tomadas, la participación ciudadana en los distintos momentos de la planeación no
existe, practicándose solo una versión manipuladora de ella que pretende involucrar a la
ciudadanía en la visión gubernamental del problema y en la versión oficial de las
soluciones. Lo ambiental aparece como una construcción unilateral, y particularmente
dirigida a satisfacer las necesidades de legitimación de la acción pública.
Las diferencias entre los programas son más de forma que de fondo. La concepción
general formulada por el PCMCA de 1979, sigue sosteniéndose aún en el programa más
reciente. El plan analítico y programático planteado por el PCMCA de 1979 se ha
convertido en una especie de techo analítico infranqueable para el sistema de
programación posterior. Las únicas diferencias contenidas en el PICCA (1990) y en
Proaire (2002) consisten en llevar a sus últimas consecuencias el programa original y
hacer más amplio y detallado el desglose de las metas y las acciones concretas. Más allá
de estas diferencias operativas, los últimos programas revalidan aquélla concepción en
la cual se privilegia y aísla la dimensión físico-química y técnica, demostrándose una
especial incapacidad para ascender al nivel de lo social y lo político.
A partir del Proaire de 1996 la forma discursiva se independiza de todo contenido. El
propósito es adecuar la acción planificadora gubernamental al discurso ambientalista
internacional y a las emergentes aspiraciones de una ciudadanía cada vez más
informada y más consciente del deterioro de su calidad de vida por obra de la
disminución de la calidad del aire. La agenda gubernamental no logra asimilar que los
cambios en las características de la contaminación y en el contexto social ya
mencionado en su esencia tienen que ver también con la mejor calidad de los
conocimientos generados y con la internalización de la problemática ambiental en el
esquema de preferencias de la sociedad mexicana. La política del aire se hizo más
agresiva porque también la ciudadanía devino más consciente de la severidad de un
daño ambiental que repercute cada vez más en la salud, la economía y la vida cotidiana
de diversos sectores de la población. No obstante, una ciudadanía más consciente y
activa y una política del aire más agresiva no derivan automáticamente en una mayor
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efectividad de los programas gubernamentales. A lo sumo crea las condiciones para
una mayor presencia, vigilancia y presión por parte de la sociedad en la aplicación de la
estrategia escogida. Que esta estrategia sea la correcta no depende de la voluntad
ciudadana, ni del activismo discursivo gubernamental, sino de una construcción de los
problemas atmosféricos adecuada, de una voluntad social y gubernamental de llevar las
metas ambientales adelante y de la existencia o capacidad de creación de condiciones
sociales y políticas, por parte de los distintos agentes sociales, para poner en práctica
programas que implican una redistribución de los costos y beneficios públicos y
privados asociados al combate de la contaminación.
El PCMCA de 1979 nace en un contexto social poco favorable para lograr el tránsito de
la contaminación física, indudablemente existente en esa época, a la contaminación bajo
su dimensión social. No bastaban, como ya se ha mencionado, con los 4 millones de
toneladas de contaminantes vertidos en la atmósfera para hacer emerger lo ambiental
como problemática social y como objeto de atención de las políticas públicas. No
bastaba esta presencia porque no existía de manera paralela un movimiento
ambientalista con presencia amplia, los hallazgos de la comunidad científica aún no
eran suficientes para analizar las causas o los efectos de la contaminación, el problema
del plomo en la atmósfera no había sido aún suficientemente documentado y difundido
y los estudios de las consecuencias en la salud no habían llegado al punto de despertar
la conciencia colectiva. En síntesis, no existía, o al menos no de manera significativa, el
tránsito de la condición de riesgo físico, a riesgo social, y es este último el que resulta
de su incorporación a una tabla de valores sociales, que propicia su inclusión en el
paquete de necesidades y reivindicaciones básicas de la comunidad.
El manejo de la cuestión ambiental por la Secretaría de Salubridad, no sólo da cuenta
del enfoque de salud pública del problema, sino también de la baja capacidad de
maniobra de los tomadores de decisiones en la implementación de los programas. En
este sentido destaca el reducido margen de maniobra, los escasos recursos financieros y
profesionales y un enfoque con el sesgo de la medicina tradicional. No existe, en el
programa de 1979, un intento por construir lo ambiental con legalidad propia, sino
únicamente como aquella rama de la medicina que tiene que ver con la salud pública.
No existe la vinculación entre las propuestas ambientales con las de carácter económico,
ni intento alguno de cuestionamiento de los modelos de desarrollo y su relación con la
degradación ambiental.
Si tomamos el problema de la contaminación atmosférica tal y como es pensada y
combatida en el PICCA y lo comparamos con el PCMCA, suponiendo que ambos
corresponden a las condiciones generales de su época, podemos afirmar que los 11 años
transcurridos entre uno y otro programa dan cuenta de cambios sustantivos en la
problemática de la contaminación atmosférica del Valle de México, lo cual se traduce
en una lectura diferente (más científica, más política y también más ideológica) por
parte de los distintos sectores de la sociedad involucrados en ella y da cuenta del
minucioso proceso de construcción social de la problemática ambiental. En este proceso
fue fundamental, desde luego, tanto el aumento del volumen y la composición de la
contaminación atmosférica, como los progresos logrados en el conocimiento y el papel
de los medios. Existe en este sentido, una mayor y más amplia medición y
caracterización de algunos de los contaminantes, particularmente de aquellos
clasificados por la comunidad internacional como los contaminantes criterio y la
acumulación de un número significativo de estudios de caso sobre la relación
contaminación-morbilidad. Por otra parte, la problemática ambiental se ha convertido
en bandera de reivindicación por parte de grupos ecologistas, y diversos sectores de la
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sociedad, al mismo tiempo que este discurso ha ingresado al discurso oficial de la
planificación. En 1985 tiene lugar el terremoto en la Ciudad de México y se produce, a
consecuencia de sus efectos devastadores y de la inacción gubernamental, una gran
movilización social. El medio ambiente aparece con una fuerza que no había poseído
anteriormente en el plano de la conciencia colectiva, destacando, sobretodo, el
nacimiento de diversas organizaciones ecologistas. Desde el punto de vista ideológico,
los temas de la sustentabilidad y del medio ambiente poco a poco han ido penetrando en
el esquema de valores sociales, interviniendo paulatinamente como elemento de calidad
de vida. Los medios de comunicación y en parte el sistema educativo llevan el tema
ambiental al escenario público, haciendo emerger una opinión pública cada vez más
interesada en el medio ambiente, ya sea porque es afectada por su degradación o porque
es conmovida por la información cada vez más amplia que se divulga sobre los distintos
peligros a los que se enfrenta por el manejo irresponsable de los recursos naturales.
En 1979, cuando se elabora el PCMCA, el volumen de contaminantes parece ser similar
al registrado en 1994. Desde luego que los 4 millones de toneladas de 1994
corresponden a una medición más precisa, mientras que los de 1979, es solo una
estimación muy ligera. También es cierto que la composición en uno y otro inventario
es muy distinta. En 1994 el plomo de la atmósfera es significativamente menor. No
podemos decir, sin embargo que el resto de los contaminantes en términos de efectos en
la salud y de variedad de sustancias tóxicas sea más favorable en uno u otro de los
cortes temporales establecidos. Ya para 1998 las concentraciones de plomo en el aire se
redujeron en más de 99% en comparación con los niveles que se presentaban una
década atrás; asimismo, los niveles de bióxido de azufre y monóxido de carbono se han
reducido significativamente, aunque siguen constituyendo un riesgo a la salud en las
zonas de mayor tránsito vehicular. Adicionalmente, los niveles de ozono dejaron de
aumentar en contraste con la tendencia que mantenían a principios de los noventa, pero
no se han logrado disminuir. No obstante, la conciencia gubernamental y ciudadana de
la magnitud del problema no existía en 1979 con la fuerza que posee en 1996 y en el
2002. El componente social de la contaminación, en el caso del último programa del
aire, le ha dado legitimidad a su componente físico, algo que no ocurría en el programa
de 1979 y para años anteriores.
Entre 1979 y 2002 ocurren cambios significativos en el país y en el Valle de México en
los distintos niveles de que se integra la cuestión ambiental en general y la problemática
del aire en particular. La población de la Zona Metropolitana aumenta de manera
importante, el número de industrias y establecimientos de servicios también se
incrementa, la composición del producto sufre transformaciones, los insumos se
modifican, los combustibles son sometidos a un intenso proceso de reformulación, los
agentes económicos sufren reacomodos importantes y los agentes políticos enfrentan
situaciones nuevas y cambiantes que los lleva a nuevas formas del consenso social.
Finalizando este período, se suscitan también transformaciones en el aparato político,
entre las cuales las dos más expresivas son la elección popular del Jefe de Gobierno del
Distrito Federal a partir de 1997 y la salida del Partido Revolucionario Institucional del
poder, después de setenta años. Cabe destacar, al respecto, que desde que el Jefe de
Gobierno del D.F. es producto de una elección popular y no de la designación
presidencial, este cargo ha sido ocupado por un representante del Partido de la
Revolución Democrática, de tal suerte que se ha asistido, en los últimos años, a una
desacostumbrada necesidad de negociación y concertación en las esferas
gubernamentales en sus distintos niveles.
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Es este también un periodo de nacimiento de todo un aparato institucional en el cual lo
ambiental entra de lleno en el discurso oficial y la práctica de la planificación y gestión
ambiental se oficializa. El gobierno de la Ciudad de México, que inicia los años ochenta
sin contar con un organismo directamente establecido para el manejo de la cuestión
ambiental crea, primero una dirección de ecología y, después, una Secretaría del medio
ambiente; instituciones éstas que surgen al abrigo de otras de carácter nacional,
movidas también por la misma necesidad de enfrentar los diversos problemas
ambientales nacionales. Pero son estos también años de cambios en el plano de la
conciencia ciudadana hacia lo ambiental, de una generación de conocimientos sin
precedentes en todos los aspectos vinculados a lo ambiental y, particularmente de un
deterioro de las condiciones materiales y sociales en la calidad de vida de muchos
sectores de la población.
Proaire nace, en 1996, en un contexto más favorable hacia lo ambiental. La medición
misma de la contaminación atmosférica es más precisa, de lo cual dan cuenta los
inventarios de emisiones de 1989 y de 1994. La posibilidad de profundizar en el análisis
están dadas, tanto por la gran cantidad de información generada en los últimos años,
como por la gran producción de conocimientos de los 4 o 5 años anteriores a Proaire y a
su Inventario de Emisiones (1994) con el cual se precisan las mediciones y se podría
apuntar hacia una evaluación de las estrategias del PICCA, se avanza en el
conocimiento de los factores meteorológicos, se plantean nuevas normas, y se alcanzan,
alrededor de 1991 niveles históricos de contaminación en algunas sustancias como el
ozono, además de vivirse el ambiente ecologista internacional que rodea a la cumbre de
Río. Ocurre también un acontecimiento con importantes repercusiones en las emisiones
de contaminantes, el cierre de la refinería 18 de Marzo en Azcapotzalco medida política
no prevista y ni siquiera insinuada en el PICCA, realizada en el contexto de las
negociaciones del TLC.
No obstante todos estos cambios, los programas para combatir la contaminación del aire
han fracasado en su intento por incorporar un enfoque social apropiado en el cual se
refleje la dinámica económica, social y política conformada en las últimas dos décadas.
Existe una ausencia de las fuerzas sociales y políticas como factores explicativos de la
contaminación del aire. Las propuestas para la acción, en consecuencia, no incluyen
medidas de política en esa dirección.
Hacia una política del aire comprensiva e integral
El problema de la contaminación atmosférica desde el punto de vista de su diagnóstico
y de la instrumentación de políticas para su corrección debe ser considerado con una
lógica, analítica por una parte, y programática por otra, que permita entender las
principales fuerzas explicativas y las estrategias correctivas más adecuadas. Tanto el
diagnóstico como las propuestas de política deben partir del carácter integrado con el
que se presentan en la realidad los problemas ambientales. Esto significa que, aun
cuando el análisis y la intervención vayan dirigidos a uno de los problemas, como en
este caso es el aire, el análisis y las propuestas de política deben realizarse tomando en
consideración las interacciones existentes entre los tres medios fundamentales en los
que ocurren los procesos de la vida natural y social en los ecosistemas, estos son agua,
aire y suelos.
La ZMVM constituye un claro ejemplo de un ecosistema altamente integrado. Agua,
aire y suelos constituyen los medios en los que tienen lugar tanto los procesos de la vida
natural como los de la vida social. Este carácter integral y ecosistémico de la vida
natural y social que allí tiene lugar, no sólo es aplicable para explicar su
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funcionamiento, sino también para dar cuenta de los problemas que derivan de la
interrelación entre las distintas formas de vida. En este sentido, no basta con explicar el
funcionamiento interrelacionado e interdependiente de los procesos vitales y sociales
sino que también es necesario analizar los problemas de los ecosistemas, como es el
caso del de la Ciudad de México, como consecuencia de una compleja relación entre el
medio ambiente natural y el social.
Los problemas de la contaminación del aire en la Ciudad de México ejemplifican
también esa estrecha y sutil conexión entre fenómenos naturales y actividades humanas.
Las condiciones orográficas, meteorológicas, la naturaleza del suelo, las condiciones
hídricas y del ciclo hidrológico, la flora y la fauna, el clima, etc., constituyen el sustrato
natural en el que tiene lugar el proceso de la vida social. A esta base natural se le
superpone la intervención humana, generadora de un conjunto nuevo de interacciones y
procesos de naturaleza compleja. El desarrollo de las actividades económicas, el
proceso de urbanización, la dinámica demográfica, del desarrollo urbano en términos de
patrones de uso del suelo, y las relaciones e interacciones entre actores sociales y
políticos, en los que se personifican las relaciones hombre-naturaleza que tiene lugar en
el ecosistema Ciudad, constituyen un factor fundamental para explicar cada uno de los
problemas ambientales de la Ciudad de México. Por medio de la acción humana de las
generaciones pasadas y presentes, la Ciudad de México se ha convertido en una fábrica
de riesgo y vulnerabilidad. Los terremotos, las inundaciones y la contaminación son
fenómenos en los que se combinan de manera diversa los factores naturales y los
sociales. En algunos de ellos los factores naturales adquieren una fuerza más decisiva,
en otros los sociales adquieren el mayor peso explicativo. De cualquier manera, la
intervención humana en el mundo natural, la cual adquiere su máxima expresión en la
ciudad y especialmente en la dimensión metropolitana, resulta siempre un factor
imprescindible para explicar las grandes proporciones adquiridas por el riesgo
ambiental. La Ciudad de México aparece hoy en día como una fuente de riesgos en
cada uno de los medios (agua, aire, suelos) en los que tienen lugar las actividades
humanas. Pero los problemas que se registran en cualquiera de los medios, tiene
repercusiones en los otros, de tal manera que afectan o resultan afectados por los otros.
La contaminación del aire en la Ciudad de México, que de acuerdo a los datos de los
últimos inventario de emisiones, representaba cerca de 3 millones de toneladas de
sustancias emitidas anualmente en la atmósfera, mantiene una estrecha relación con los
otros medios del ecosistema Valle de México, como es el caso del agua y los suelos, y
con los procesos socioeconómicos, demográficos y políticos que allí tienen lugar. El
agua deviene lluvia ácida, contaminando suelos, bosques, cultivos y edificaciones. El
suelo erosionado por resequedad, sobreexplotación de los acuíferos y por ser
receptáculo de residuos peligrosos, desechos sólidos, residuos biomédicos, etc., se
traduce en fuente de contaminación del agua, y del aire, así como en factor de
deforestación, de alteración del ciclo hidrológico y de riesgo sísmico (Mazarí 2000;
Cotler, 2000; Puente, 2000).
El consumo de agua, por ejemplo, que es de poco más de 60 m³/s, proviene en un 70%
de agua extraída de los acuíferos locales. El agua que se extrae para satisfacer la
demanda local, repercute en problemas de hundimientos del suelo urbano,
contaminación de aguas subterráneas por efecto de rupturas en el sistema de drenaje o
agrietamientos en la formación arcillosa por pérdida de humedad, lo cual facilitaría la
entrada de agua superficial contaminada en los acuíferos (Mazari, 2000). Las obras de
drenaje provocaron salinización en el Vaso de Texcoco y el bombeo excesivo de las
fuentes subterráneas inhabilitó a los suelos para sustentar la cobertura vegetal. El
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resultado en términos de contaminación del aire ha sido una inmensa contribución a la
contaminación atmosférica por partículas suspendidas. El inventario de emisiones de
1998 da cuenta de casi 20 mil toneladas de partículas suspendidas, 40% proveniente de
la erosión de los suelos y que es depositado en la atmósfera por las tolvaneras, y otro
36% producido por fuentes móviles. La expansión de la mancha urbana ha provocado
deforestación y ha sellado el acceso del agua de lluvia impidiendo la filtración hacia los
acuíferos (Cotler, 2000). El deterioro de los suelos por la deforestación, pérdida de
humedad y acumulación de residuos peligrosos y domésticos en general, afecta a los
otros medios, como son el aire y el agua. Al primero bajo la forma de partículas,
conteniendo polvo, heces fecales, metales y otras sustancias acumuladas en los suelos.
Al segundo, es decir al agua, la contaminación de los suelos trasmite a las fuentes
subterráneas de agua contaminantes químicos y bacteriológicos, los cuales han sido
detectados en muestras tomadas en diversas zonas de la ciudad (Mazari, 2000).
Diversos ámbitos de la vida natural y social resultan afectados por el deterioro,
contaminación o agotamiento de los medios. La contaminación del aire se traduce en
enfermedades y muertes por enfermedades respiratorias. La producción se ve afectada
por el ausentismo derivado de estos padecimientos. Pero también la infraestructura
urbana y diversos componentes del ecosistema metropolitano resultan afectados. La
contaminación del aire también puede ser analizada en sus efectos globales,
particularmente en su contribución al calentamiento de la tierra. La contaminación del
agua, por su parte, conduce a morbilidad y mortalidad por enfermedades
gastrointestinales. Su escasez afecta particularmente a las colonias populares y a los más
pobres de los asentamientos irregulares. Por su parte los desechos depositados en los
suelos al trasladarse al agua y al aire como sustancias contaminantes, pueden también
afectar directamente la salud de la población o la estabilidad y permanencia de los
ecosistemas.
En esta visión ecosistémica del problema ambiental y del aire en especial en el AMCM,
interviene como factor explicativo fundamental las actividades humanas y la
organización económica, social y política en la que esta tiene lugar. Estas son las
fuerzas motrices que dan cuenta del deterioro en la calidad del aire y de sus efectos en la
salud, el bienestar, la economía y los ecosistemas.
Estos son ejemplos de la naturaleza integral de los problemas ambientales. Es necesario
insistir en el hecho de que esta integración se da tanto en el nivel de la existencia
natural del fenómeno como también en el de su naturaleza social. Es importante, en
este orden de ideas, que las dos dimensiones (natural y social) de la contaminación sean
analizadas en sus interacciones. No obstante, la contaminación es un fenómeno
provocado por la intervención humana en el mundo natural, de allí la importancia que
para el diseño de las políticas públicas tiene analizar esta condición de existencia del
fenómeno, a fin de plantear una estrategia de intervención preventiva y correctiva
adecuada.
Desde el punto de vista del análisis de la contaminación del aire (nivel analítico) se
puede establecer una secuencia lógica de factores explicativos que funcionaría de la
siguiente manera: La contaminación del aire causante de daños a la salud, a la economía
y a los ecosistemas sería el resultado de un doble proceso causal. A) Por una parte,
estarían los factores relacionados con la química atmosférica en la que intervienen las
emisiones de sustancias provenientes de las distintas fuentes identificadas (industria,
servicios, transporte y fuentes naturales), las condiciones naturales, como son los casos
de la meteorología, la orografía, las condiciones geográficas, climatológicas que en su
conjunto deciden las características que finalmente asumen las sustancias emitidas en la
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atmósfera. Esto es lo que se considera aquí como factores naturales. B) Por otra parte se
tiene un conjunto de actividades de orden social, como son las actividades económicas
(producción y consumo), que son las responsables directas de las emisiones de
contaminantes. Estas son particularmente la industria, los servicios y el transporte que,
junto con la erosión del suelo, son responsables de la contaminación del aire en el
AMCM. No obstante, estos procesos son a su vez influenciados o determinados en
distintos grados por el estado de la tecnología, la organización de los sistemas
productivos, la organización del sistema de transporte, el desarrollo urbano, con sus
patrones de uso del suelo y la infraestructura vial. Detrás de estos factores, a un nivel
más general, pero también más comprensivo, se encuentran los factores económicos
macro y las dinámicas urbana y demográfica, así como los componentes de naturaleza
cultural. Detrás se encuentran agentes sociales y políticos en los que se personifican los
factores, procesos y relaciones antes referido. Ambos conjuntos de factores, tanto los
naturales como los sociales se producen en el contexto de un orden social, económico y
político determinado. La intervención gubernamental, por medio de políticas sectoriales
indirectas y de la misma programación directa en materia ambiental, influye en las
características de la contaminación, ya sea generando deterioro y daño ambiental o
mejorando la calidad del medio ambiente, como es el caso de la calidad del aire.
Se puede concluir que en el nivel de la intervención gubernamental (nivel
programático), la política del aire deberá plantear diversos órdenes de acciones:
1. Una política con objetivos, metas y acciones concretas dirigida a atacar el
problema en las fuentes directas. Esto significa acciones a nivel de las plantas
industriales dirigida al establecimiento de la tecnología anti-contaminante de
vanguardia, en función de las capacidades y viabilidad económica de las
empresas, acciones dirigidas a la organización de los procesos productivos con
el propósito de atacar el desperdicio de materias primas, de insumos y de
establecer prácticas de reciclamiento y reuso de materiales. También se deberán
plantear diversas medidas que contribuyan a mejorar el desempeño ambiental y
que se refleje en un menor impacto, en términos de deterioro de la calidad del
medio ambiente y de un uso excesivo de recursos naturales. La estructura del
transporte debe tener prioridad dentro de las medidas que atacan las fuentes
directas. Una política de mejoramiento de calidad del aire debe incluir
objetivos, metas y acciones concretas dirigidas a resolver los problemas de la red
vial, los modos de transporte y los combustibles que éstos utilizan.
2. En un segundo momento programático se deberán proponer lineamientos
generales de política dirigidas a los factores más generales que explican la
contaminación. Estas tienen que ver con el planteamiento de una política
demográfica, del desarrollo urbano, del desarrollo tecnológico, de desarrollo
social, y de una política educativa y cultural que sea congruente con las
necesidades y metas de la política del aire. Se plantea también una acción
negociadora y concertadora con los distintos agentes sociales, económicos y
políticos directamente involucrados en la contaminación del aire.
3. Como una estrategia de apoyo fundamental para la puesta en práctica con mayor
efectividad de la política del aire, con sus objetivos, metas y acciones concretas,
se plantea la necesidad de una propuesta de integración sectorial de políticas en
dos niveles. Un primer nivel, llamado aquí preventivo, consiste en la elaboración
y negociación de los criterios ambientales que rijan la acción de aquellos
sectores con mayor impacto en el medio ambiente. Un segundo nivel,
considerado correctivo, consiste en la negociación que permita una distribución
10
y asignación de los esfuerzos sectoriales que deberán realizarse para la
búsqueda de los objetivos y metas de la política del aire. Con el esquema actual
de la administración pública, los sectores no están obligados a incluir los
criterios ambientales en sus acciones. Es necesario empujar iniciativas dirigidas
a promover cambios legislativos que den mayor poder de influencia sectorial a
las oficinas públicas encargadas de la gestión ambiental y que incluyan tanto
sanciones como estímulos para los agentes contaminantes.
4. Se propone también una organización y sistematización de los esfuerzos de la
ciudadanía y de distintos sectores de la sociedad que permita una verdadera
participación social, tanto en el momento del diseño, como en el de la puesta en
práctica de las acciones inherentes a la política del aire.
5. La política del aire requiere también, como parte fundamental, la readecuación e
innovación permanente en materia de política energética, acciones concretas en
el nivel de existencia natural (físico-químico) de los problemas del aire y una
readecuación de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), que es la
encargada de coordinar las gestión ambiental en la ZMVM, que permita hacer
más eficiente la participación de todos los niveles de gobierno que allí
coinciden: el federal, el del Estado de México, el del Distrito Federal y los
gobiernos municipales.
6. Como parte importante de la política del aire, deberán también plantearse líneas
de acción que se dirijan a la prevención y corrección de los problemas
ambientales de los otros medios con los que interactúa la contaminación del aire,
esto es, con los problemas del agua y del suelo. La integración de políticas debe
practicarse tanto en el interior del sector ambiental para hacer congruente las
políticas de los tres medios: agua, aire, suelos, como también entre los distintos
sectores encargados de la gestión de las otras áreas de la administración pública,
cuyas políticas y programas poseen un importante impacto ambiental.
2. Programa federal de pago por servicios ambientales hidrológicos2
A pesar de que el tema de la conservación ambiental se ha manifestado a nivel mundial
desde hace décadas; el concepto de Servicios Ambientales (SA) se considera bastante
reciente, que surge a principios de los 1990 desde la Economía Ecológica, con las
publicaciones de Costanza and Daly (1992), Costanza et al. (1997) y Postel and
Carpenter (1997). En este sentido los SA se definen como las condiciones y procesos de
los ecosistemas naturales que éstos proveen a la gente y a la sociedad en general
(Daily, 1997). Cabe señalar que a partir de estas publicaciones se ha generado una
discusión académica y política sobre el valor de los SA para la sociedad (económico y
ecológico), y en general, sobre la importancia del mantenimiento de los ecosistemas
para la subsistencia de la especie humana a largo plazo.
Por la propia complejidad ecosistémica, los SA incorporan diversas dimensiones, como
ambiental (por la regulación climática, retención de suelo, captación de agua),
económica (por la provisión de alimentos, materia prima, agua, etc.), de salud pública
(por proporcionar un medio fisiológico y psicológico), paisajística (por disfrute
2 Se agradece al CONACYT por el financiamiento del Proyecto 155039 titulado “Desarrollo de
un esquema de evaluación de los beneficios socio-ambientales del programa de Pago por
Servicios Ambientales Hidrológicos en el Suelo de Conservación del DF”.
11
estético), recreativa y sociocultural. Según Millennium Ecosystem Assessment (2005),
los SA se clasifican en virtud de las funciones que cumplen para la sociedad humana en:
i) SA de abastecimiento (por la provisión de agua y alimentos), ii) de regulación (de
ciclos biogeoquímicos, hídricos, etc.), iii) culturales (estéticos, recreativos y
espirituales), y iv) de soporte (que sostienen la existencia de todos los demás servicios).
Por lo que se reconocen cuatro grupos más grandes de los SA: de biodiversidad, paisaje,
captura de carbono e hidrológicos.
A partir de la presentación del término en la Declaración de Río en 1992, los SA han
sido aceptados y validados en varios eventos y documentos políticos de influencia
internacional. Por mencionar al Protocolo de Kyoto, donde se plasmaron los primeros
esquemas de compensación por los SA, como uno de los instrumentos de política
pública ambiental dirigida hacia los principios del Desarrollo Sustentable; la Cumbre de
Johannesburgo, con la introducción del aspecto de pobreza en los mecanismos de pago
por SA; y finalmente, el Millennium Ecosystem Assessment en 2005, donde se reunió el
esfuerzo de 1360 expertos para plasmar los conceptos fundamentales, presentar el
estado de arte en el tema de Servicios Ambientales y analizar las propuestas científicas
sobre las acciones de conservación.
Estos eventos impulsaron la implementación de los programas de compensación por la
conservación ambiental a nivel mundial, donde se aprecia el uso de dos términos: los
Servicios Ambientales (SA) y Servicios Ecosistémicos (SE). Es importante notar que
los primeros se usan con frecuencia en la determinación política más amplia (en vínculo
con la economía y la gestión ambiental) y otro dentro de los estudios desde el enfoque
ecológico (proveniente del concepto de ecosistema).
El mecanismo de Pago por Servicios Ambientales (PSA) en sí, se ha desarrollado para
prevenir la degradación ecosistémica y a la vez mejorar el bienestar humano, por medio
de la realización de las actividades de conservación que garanticen permanencia y
calidad de ecosistemas a largo plazo bajo ciertas compensaciones económicas (Fregoso,
2006). Al respecto es importante comentar que existe una serie de actores involucrados
directamente en los esquemas de PSA, que son: i) los proveedores de los servicios (los
propietarios de terrenos, en su mayoría comunales, que poseen los recursos naturales y
quienes se benefician del pago, renunciando a otros usos del suelo) y ii) los usuarios de
estos servicios (la sociedad en general). En los programas federales es el gobierno quién
administra y financia este tipo de mecanismos (tomando el rol de usuarios), pero existen
otros esquemas (como los creados a escala local con fondos mixtos), donde entran otros
actores, como Organizaciones no gubernamentales, sector privado y/o gobierno estatal y
municipal (Rosa y Kandel, 2002; Wunder, 2005; Wunder et al., 2008).
Hoy en día hay evidencia del desarrollo de los programas de PSA en diversos países del
mundo, con publicaciones científicas que van en aumento gradual en: América Latina
(Costa Rica, Bolivia, Perú, Ecuador, Panamá, Nicaragua, El Salvador, Honduras,
Guatemala, Colombia, Brasil, Argentina, México, Canadá y Estados Unidos), Europa
(Inglaterra, España, Holanda, Francia, Alemania, Noruega, Dinamarca, Suecia, Suiza y
Eslovenia), Asia (China, India, Vietnam, Indonesia y Japón), África (Sudáfrica,
Tanzania y Madagascar) y Oceanía (Nueva Zelanda y Australia), según Balvanera et al.
(2012), Molnar and Kubiszemski (2012), Ulgiati et al. (2011), McElwee (2012), Gross-
Camp et al. (2012).
En el caso de México, el programa federal del PSA empezó en 2003 bajo el ejemplo de
Costa Rica y auspicio de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), en la modalidad
de Hidrológicos y ha sido cambiando su formulación hasta integrarse como parte del
12
ProÁrbol en 2006-2012, el ahora llamado Programa Nacional Forestal. Igual las Reglas
de Operación que lo rigen y los criterios de selección de zonas elegibles se han
modificado de año a año. Sin embargo, es importante reconocer que aun para 2010 el
programa ha logrado formular distintas formas de apoyo y cumplir las metas
establecidas para 2012, incorporado 2,767 millones de hectáreas, 5,400 propietarios y
administrando 5,289 millones de pesos (www.conafor.gob.mx); convirtiéndose de este
modo en uno de los programas (federales) más importantes del mundo.
En este sentido, como cualquier instrumento de la política pública ambiental (PPA), el
programa de PSA requiere ser evaluado en forma constante, con el propósito de mejorar
su desempeño operativo y optimizar los efectos que pretende dejar en la sociedad y el
ambiente. Al respecto se puede comentar que existen diferentes publicaciones en el país
sobre el estudio de los servicios ambientales que incluyen los informes técnicos, tesis,
capítulos de libros, libros y recientemente artículos. Entre las evaluaciones oficiales
dedicadas concretamente al programa de PSA, se detectan realizadas por la misma
CONAFOR, el Banco Mundial, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL), la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), El Colegio de Posgraduados, La Universidad Autónoma de Chapingo,
Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), y la última, en proceso de edición,
de varias universidades de Estados Unidos Americanos (Wisconsin, Duke y Amhesrt
College).
En particular, en estas evaluaciones se han estudiado: i) los aspectos económicos, como
valoración y demanda de servicios ambientales (costos de oportunidad y restauración,
valoración contingente), y por otro lado ejercicios fiscales y transparencia de fondos; ii)
los aspectos sociales, como índice de marginación, usos y costumbres, etc.; iii) los
ambientales, como la caracterización del estado ambiental de algunas zonas de interés; y
iv) los operativos, como cumplimiento de las metas establecidas, de las reglas de
operación, entre otros. Por lo que en el proyecto 80848 de Ciencia Básica del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), realizado en 2008-2011, se propuso la
primera exploración para la evaluación de la política pública ambiental en forma
sistémica en el Distrito Federal (DF), que ahora continua con el proyecto CB-155039,
que tiene por el objetivo analizar los efectos socio-ambientales del programa de PSA en
el Suelo de Conservación (SC) del DF.
Como resultado de la primera fase de estudio se reconocieron los siguientes avances del
programa de PSA en México: la aceptación del concepto en el discurso político y en la
sociedad en general; el intento de la inclusión de las dimensiones sociales y económicas
en la conservación ambiental; el crecimiento del interés, la creación y la
implementación de diversas herramientas de compensación por los SA, como: Programa
federal de PSA, Fondo Patrimonio de Biodiversidad, Fondos Concurrentes (basados en
el financiamiento mixto por parte de diversos actores); y el proyecto de Reducción de
Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD). Sin embargo, se evidenciaron
diversas problemáticas que limitan su implementación, como: el trámite burocrático; los
pagos mínimos, no permanentes que se consideran además como subsidios y no cubren
los costos de oportunidad; la falta de la evaluación, la cuantificación y el monitoreo de
los SA y sus beneficios; la falta de capacitación profesional, el fortalecimiento
institucional y de la investigación científica de muchos aspectos del funcionamiento de
este tipo de esquemas, entre otros (Perevochtchikvova y Ochoa, 2012; Campusano at
al., 2012; Perevochtchikova and Vázquez, 2012).
En la segunda etapa se ha podido detectar un panorama algo cambiante, con base en la
aplicación de entrevistas semi-estructuradas a los funcionarios de la CONAFOR y
13
encuestas cerradas los integrantes de labores de la conservación de una comunidad del
SC del DF. En particular, se observa que el equipo de los funcionarios en el tema de los
SA ahora es joven y preparado; donde se perciben con mayor claridad los procesos
estratégicos a nivel gerencial, y los detalles operativos a nivel estatal. La mayor parte de
los entrevistados coincide que el futuro de los mecanismos de PSA está exactamente en
los Fondos Concurrentes, porque propician el interés directo de los proveedores de los
SA y pretenden mantener su funcionamiento bajo esquemas de mercado (eficientes) a
largo plazo. Entre los trabajadores comunitarios se resalta una gran interés y
participación de los jóvenes y mujeres, con bajos índices de escolaridad, que sin
embargo cada vez más tomen la conciencia sobre la necesidad de la conservación de su
bosque, pero en muchos casos desconocen los objetivo del programa, ni les genera
ingresos económicos significativos, permanentes. Además, a nivel administrativo de la
comunidad, los recursos adquiridos por medio de la participación en diversos programas
sociales y ambientales, se juntan en una “bolsa”, por medio de la cual se pagan las
actividades, optimizados de una manera muy importante; por lo que se hace
prácticamente imposible dividir el efecto de un programa en particular del otro.
Al final, con base en estos avances nos gustaría comentar, que los mecanismos de PSA
no deberían considerarse como una panacea, sino como una de las herramientas de
política pública dedicada a resolver la situación de la degradación ambiental y
deforestación, que debería ir acompañada por otras actividades y programas dentro de
los lineamientos estratégicos de ordenamiento y planeación territorial. Razón por la cual
es de suma importancia entender los efectos que se generan en una comunidad y el
ambiente, sobre todo en los proveedores de los SA, porque de sus decisiones depende si
se van a realizar las acciones de carácter ambiental en su territorio o no.
3. Los aspectos institucionales en la construcción de una agenda de sustentabilidad
ambiental para la ZMVM
En este apartado se discute la pertinencia de plantear cambios institucionales
considerados necesarios para fortalecer la actuación de cualquiera instancia que tenga
como tarea la planificación y la toma de decisiones en la administración pública. Esta
propuesta se desprende de un ejercicio que se llevó a cabo durante 2010-2012 para
construir una agenda de sustentabilidad ambiental (ASA) para la Zona Metropolitana
del Valle de México (ZMVM). Desde la perspectiva de la teoría de la planificación
(TdP), se intenta justificar la necesidad de considerar la lógica procedimental además
del conocimiento sustantivo en la formulación de políticas públicas.
Faludi (1973) mencionaba hace ya varias décadas la ineludible complementariedad
entre los aspectos procedimentales y el conocimiento sustantivo de los fenómenos o
procesos sobre los que se pretende actuar, planificar, decidir. Pero sin resolver la
estructura formal y las formas de funcionamiento de la agencia planificadora o aquella
instancia que toma decisiones, no será posible llevar a cabo las acciones necesarias
sobre los fenómenos y procesos sustantivos hacia los que se orienta la función
planificadora. Asi que, paralelamente al conocimiento sustantivo, es necesario ajustar
procedimientos administrativos y de proceso de diseño e implementación de las
políticas.
14
En la mencionada ASA-ZMVM se proponen tanto una serie de acciones sustantivas
sobre el objeto de intervención como un conjunto de ajustes y cambios institucionales
que la CAM debiera realizar para aumentar su eficiencia, eficacia y efectividad.3
La entonces secretaria del medio ambiente del Estado de México Mireille Roccatti
señalaba hace casi una década la necesidad de fortalecer la Comisión Ambiental
Metropolitana (CAM) y sugería un nuevo esquema de coordinación. Este aspecto ha
sido sin duda relevante no solo por el papel que desempeña la CAM como instancia de
gestión ambiental, sino por la forma en que habría que organizar el desarrollo
metropolitano. En el caso de la CAM se trata de una agencia de planificación en la que
inciden dos entidades federativas en cuyo ámbito territorial se ha desarrollado la
ZMVM (Distrito Federal y Estado de México) y dos órdenes de gobierno (esas
entidades y la federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales). Pero de hecho son los tres órdenes de gobierno los involucrados pues habría
que considerar los municipios en que se divide la metrópolis, que afectan las
condiciones ambientales de la cuenca con sus acciones y a la vez se ven afectados,
ambiental, social y económicamente, ya sea por vecindad y/o por el alcance regional de
diversos procesos derivados de la actividad humana.
En las relaciones intergubernamentales, horizontales y verticales, esta coordinación se
convierte en una imperiosa necesidad para que las políticas, las decisiones, las acciones
sean implementadas y se conviertan en instrumentos que “resuelvan” problemas
sustantivos en cualquier ámbito de la realidad. No solo para evitar duplicidades o
medidas contrapuestas sino porque los fenómenos y procesos ambientales rebasan
límites espaciales y sectoriales.
Faludi (1973) distinguía entre teoría de la planificación y teoría en la planificación.
Estas no son cuestiones triviales como se tratará de mostrar. Para Faludi entonces sería
necesario distinguir entre 1) la pertinencia o las modalidades y forma o estructura de la
agencia planificadora, de la planificación o del proceso, y los procedimientos o
modalidades y enfoque (racional-comprensivo o incrementalista) que siguen o deben
seguir los planificadores y 2) el conocimiento sustantivo que deben tener los agentes o
instancias de planificación de los asuntos de interés para la sociedad o para los
tomadores de decisiones o políticos a los que asesoran, o lo que es lo mismo la
incorporación del conocimiento o explicaciones de los procesos sociales (incluyendo
desde luego el ambiental) como insumo temático para planificar y asesorar en la toma
de decisiones y la definición e implementación de las políticas (en este caso públicas).
Fue Britton Harris (Faludi, 1973:4) quien hizo la distinción original entre teoría de la
planeación (lo que intenta desarrollar Faludi en su tratado de 1973) y teoría en la
planeación. La primera, como lo explica Faludi a partir de Hightower (1969), se refiere
a las teorías del proceso de la planeación y la segunda a las teorías concernientes con los
fenómenos en los que el proceso de planeación se involucra. Y, por supuesto, ambos
tipos de teoría no están enteramente separados y ambos son necesarios para una
planeación efectiva (Faludi, 1973:7). La otra distinción se refiere al hecho de
racionalizar procesos de la necesidad de prever las acciones para alcanzar objetivos y
reducir sorpresas en el futuro (tratar de controlarlo). En ambas, la distinción no es nítida
en el tiempo, pues hacer que las cosas sucedan de acuerdo a criterios aceptables
(personal, colectiva o socialmente) distintos a cómo sucedieron, están sucediendo o se
espera que sucedan, no es solamente un problema de procedimiento, a pesar de la
centralidad que esto tenga.
3 Se entiende por eficiencia…por eficacia…y por efectividad… (véase xxx).
15
Es difícil pero posible según Weber (1919) separar la ciencia y el conocimiento de la
política y los valores o intereses. Para otros es imposible. Sin embargo, en un reciente
título de Forsyth (2003) dirigido a discutir the politics of environmental science este
autor sugiere la posibilidad de ser realista, relativista y constructivista. Para Forsythe
(2003:70, Box 3.4) una posición constructivista implica aceptar principios relativistas y
ambas posiciones no necesariamente rechazan el realismo sino un realismo ortodoxo.4
Esta referencia se considera relevante para aclarar que al retomar a Faludi en la
distinción entre de y en la planificación la teoría social, sea esta la que envuelve la
planificación o un componente de la misma, es necesario, como señala Forsythe (nota
anterior), entender las relaciones recíprocas o el contenido valorativo ya sea en la lógica
procedimental o en la sustantiva al hacer propuestas de política pública.
En el caso del conocimiento de la ecología y de los problemas ambientales “separar la
ciencia de lo político en la política ambiental resultaría en dos problemas serios –dice
Forsythe (2003:11)-, primero, muchas políticas ambientales no encararían o atenderían
las causas [biogeofísicas] subyacentes de los problemas ambientales; segundo, muchas
políticas ambientales impondrían restricciones innecesarias e injustas en las vidas de
[individuos que forman parte de] grupos marginales”. De lo anterior se desprenden y se
justifican, me parece, dos consideraciones que hace ese autor: el hecho de que en el
enfoque científico que intenta explicar el mundo biofísico no se haya considerado lo
político (p. 11) y el que no se haya tomado en cuenta la perspectiva de poblaciones
subrepresentadas o no tomadas en cuenta a fin de “empoderarlas” para que participen en
la toma de decisiones, o buscado redes alternativas a las puramente científicas con el fin
de “democratizar” la ciencia ambiental (p.262). La sugerencia de Forsythe no es una
frase vacía. Ofrece (p.262) una lista de posibles métodos para alentar la participación en
los procesos políticos. El propósito, me parece, es lo que señala en sus conclusiones
(p.269):
…many popular broad-brush statements about ecological degradation and
fragility can be criticized for simplicity. A “critical” political ecology allows an
engagement with both the social framing and the predictive capacity of ecology in order
to show the coproduction of environmental politics and science within different
contexts.5
El proceso de construcción de la ASA-ZMVM
En este apartado se presenta el contenido de las propuestas realizadas en un ejercicio
que se llevó a cabo durante 2010-2012 para construir una agenda de sustentabilidad
ambiental para la ZMVM. Se hace referencia breve a la conformación de las comisiones
metropolitanas, para luego referirse a la metodología seguida pues ésta permite entender
el proceso de formulación de las propuestas de cambios institucionales considerados
4 Realismo [ortodoxo] es la creencia de que la ciencia refleja las estructuras subyacentes de causalidad y
se asocia con el supuesto de que las declaraciones o afirmaciones científicas son representaciones fieles o
certeras del mundo real (cursivas en el original). Esto que pudiera ser aún motivo de discusión entre
científicos duros es difícil de sostener en las ciencias sociales (véase Sayer, 2000). De hecho, como dice
Forsythe (2003:1), es necesario reevaluar [en este caso] la ciencia ambiental explorando la manera
intrincada en que la ciencia y la política se relacionan mutuamente. 5 Subrayo lo que me parece esencial, aunque problemático. Pero también señalo el problema que enfrenta
el tomador de decisiones pues por un lado puede contar con un diagnóstico bueno y preciso y no tener la
capacidad o el conocimiento para seleccionar instrumentos de política correctos o bien pensar que su
diagnóstico es correcto sin serlo y contar con excelentes respuestas para algo que no es. Ambos tipos de
error se repiten insistentemente y hay innumerables ejemplos, aquí y en China.
16
necesarios para fortalecer la actuación de la CAM como agencia de política ambiental
para la ZMVM.
En este sentido se trata de responder, desde la perspectiva de la teoría de la
planificación, al propósito de fortalecer y racionalizar en la lógica procedimental la
actuación de la agencia planificadora y de toma de decisiones, en este caso la Comisión
Ambiental Metropolitana. Faludi (1973) señalaba la ineludible complementariedad entre
los aspectos procedimentales y el conocimiento sustantivo de los fenómenos o procesos
sobre los que se pretende actuar, planificar, decidir. Puesto que si la estructura formal y
el funcionamiento de la agencia planificadora o aquella instancia que toma decisiones
no es consistente y congruente, no será posible llevar a cabo las acciones necesarias
sobre los fenómenos y procesos sustantivos en los que se orienta la función
planificadora. Asi que paralelamente al conocimiento sustantivo es necesario ajustar
procedimientos administrativos y de proceso de diseño e implementación de las
políticas.
Por estas razones en la mencionada ASA-ZMVM se proponen de forma paralela a una
serie de acciones sustantivas sobre el objeto de intervención un conjunto de ajustes y
cambios institucionales que la CAM tendría que adoptar para aumentar su eficacia y
eficiencia. Aquí señalamos estas últimas que han servido de excusa para reflexionar
sobre la necesidad de considerar los elementos de la teoría de la planificación que recién
hemos tratado de manera sucinta.
El problema de la coordinación metropolitana
Con la finalidad de enfrentar los retos metropolitanos en materia ambiental derivados
del excesivo crecimiento de la ZMVM, se requirió la intervención de los distintos
niveles de gobierno incluyendo al gobierno federal, el gobierno del Distrito Federal y el
Gobierno del Estado de México para la creación de una instancia de coordinación. El 8
de enero de 1992 se publicó en el Diario oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo
Presidencial que creó la Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación
Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México. El objetivo era la prevención
y control de la contaminación ambiental.
En los años siguientes se creó un fideicomiso para apoyar los programas, proyectos y
acciones de dicha comisión (el cual fue suspendido más tarde en 1998). Sin embargo, en
el marco de coordinación metropolitana y ante la necesidad de atender y resolver en el
corto y mediano plazos, en forma armónica, conjunta y coordinada (cursivas nuestras),
la problemática común, se crearon, con la participación de las dos entidades y el
Ejecutivo Federal, varias comisiones durante 1994 y 2000: Agua y Drenaje, el 27 de
junio de 1994; Transporte y Vialidad, el 27 de junio de 1994; Seguridad Pública y
Procuración de Justicia, el 27 de junio de 1994; Asentamientos Humanos, el 23 de junio
de 1995; Comisión Ambiental Metropolitana, el 13 de septiembre de 1996; y Protección
Civil, el 6 de marzo de 2000.
El 13 de marzo de 1998, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Gobernador del
Estado de México suscribieron un convenio mediante el cual la Comisión creada en
1992 se convirtió en la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana. Ésta sería
una instancia de coordinación bilateral, creada con el objetivo de fortalecer la
colaboración en áreas de interés común; de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los
planes, programas, proyectos y acciones conjuntamente acordados; de fortalecer el
trabajo de las comisiones metropolitanas, con la participación de la federación al
tratarse de facultades concurrentes y en cumplimiento de las disposiciones legales y
constitucionales.
17
La CAM como instancia de gestión ambiental metropolitana
De acuerdo al Convenio de Coordinación por el que se creó la Comisión Ambiental
Metropolitana (DOF: 17/09/1996), integrada por miembros de carácter permanente (el
Secretario de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; el Jefe del Departamento
del Distrito Federal; y el Gobernador del Estado de México) y miembros de carácter
eventual (los titulares de las secretarias de Gobernación; Hacienda y Crédito Público;
Desarrollo Social; Energía; Comercio y Fomento Industrial; Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural; Comunicaciones y Transportes; Contraloría y Desarrollo
Administrativo; Educación Pública y de Salud. Así como los Directores generales de las
siguientes instituciones: Petróleos, Pemex –Refinación, Pemex-Gas y Petroquímica
Básica, Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, y del Instituto
Mexicano del Petróleo).
El convenio establece que la CAM será presidida por periodos de dos años alternando el
jefe del gobierno del Distrito Federal con el gobernador del Estado de México,
asímismo contará con un Consejo Consultivo formado por representantes de la
comunidad científica, especialistas y miembros de los sectores social y privado.
Metodología a partir de la teoría de la planificación
En un contexto en el que no es una sola persona quien decide, sino varias, y en el que
las alternativas de política tienen que decidirse a partir de consideraciones basadas en
múltiples dimensiones, habrá que partir de diversos criterios que permitan apreciar los
pros y contras de seleccionar entre las que se presentan. El dilema que enfrentan los
tomadores de decisiones (los políticos), además de que siempre hay alguien que valora
ciertos atributos más que otros, es que sus decisiones dependen del contexto en el que se
toman. Por esa razón es necesario entrar a un proceso analítico que permita informar
acerca de aspectos tanto cuantitativos como cualitativos de las diferencias entre
alternativas, y logre escapar de una simple comparación entre una y otra (“echar la
moneda al aire”), reconociendo la importancia de las múltiples implicaciones que
involucra cada una de ellas.
Existen diversos métodos para comparar entre alternativas una vez que estas se
identifican. El proceso de selección, por cierto, no es sencillo. En la elaboración de la
ASA-ZMVM, se siguieron varias estrategias. La que se adoptó fue incorporar
audiencias relevantes (profesionales, académicos, sector social y la iniciativa privada) .
Sin embargo es necesario tomar en cuenta e incorporar otros actores como los clientes o
usuarios, o ciudadanos en general o a grupos que pudieran afectados por las decisiones
públicas que habrán de tomarse.6 Todos tendrán su punto de vista y ponderarán distintos
valores. De hecho, la metodología seguida permitió identificar, a través de las
entrevistas a actores relevantes, temas y subtemas sustantivos relacionados con el medio
ambiente, pero también los elementos o factores que se consideran podrían asegurar el
éxito en el diseño, implementación y alcance de metas y objetivos de política sobre los
temas ambientales que consideran de mayor relevancia (prioritarios) en el ámbito de la
ZMVM.
Cuando se trata de problemas simples, la información técnica y económica pudiera
llevarnos a la mejor solución. Sin embargo, la mejor solución técnica no siempre es la
más aceptable políticamente; la de menor costo puede tener efectos indeseados; una
6 Vease Graizbord (1999), sobre las implicaciones de la participación pública.
18
puede satisfacer criterios importantes para un grupo pero no para los demás; etc. En fin,
una solución nunca satisface todos los criterios. Por tal motivo es necesario poner en
práctica o utilizar técnicas fáciles de entender que permitan de manera coherente ayudar
a alcanzar soluciones basadas en decisiones informadas. Y seguir procedimientos que
permitan evaluar las consideraciones de diagnóstico que ofrecen los planificadores a
partir del conocimiento sustantivo y además que garanticen la operación de la agencia
que interviene en el diseño, adopción e implementación de las políticas.
Según la Comisión Europea (1999, cit. en Konstantinos y Efrosini, 2003: 390) hay
cuatro principales tipos de evaluación y diversos enfoques metodológicos:
a) Experimental. Trata los fenómenos causales sin analizarlos directamente
comparándolos con un grupo de control pero el procedimiento es tardado, complicado y
no siempre concluyente.
b) Económico. Está sustentado en la economía del bienestar y considera que la
acción pública es una suma de beneficios al conjunto de individuos. Ha sido criticado en
términos prácticos y teóricos.
c) Plural. Se basa en la idea de que el mundo social y político es una construcción
colectiva y resultado de la interacción entre grupos sociales con interpretaciones
distintas a los mismos asuntos o fenómenos. El evaluador actúa solo como un mediador
entre los diferentes puntos de vista y busca conciliar visiones y alcanzar consensos.
d) Pragmático. Adopta una visión simplificada de los procesos que describe. Es
ecléctico y esencialmente administrativo, basado en técnicas inspiradas en la gestión de
negocios con propósitos de implementación y eficiencia corporativa.
En el proyecto referido se adoptó el enfoque plural combinado con el pragmático. Entre
otros se aplicó un análisis FODA cuyos resultados se sintetizan enseguida. Este sirvió
de referencia a nuestras recomendaciones para el desarrollo y fortalecimiento
institucional que fue incluido en la ASA-ZMVM.
A partir del análisis FODA se identificaron algunos aspectos relevantes del desempeño
de la CAM y lo que podría o debiera hacerse para su consolidación. A continuación se
presenta una síntesis.
Fortalezas: La CAM muestra una experiencia exitosa a través de una respuesta
coordinada a la contaminación atmosférica del Valle de México; los Proaires han
funcionado como planes que reflejan acuerdos y consensos en torno a medidas y
acciones; La planeación se ha hecho en un horizonte más amplio que los periodos
administrativos; Se han consolidado equipos de trabajo integrados por especialistas del
tema que han brindado continuidad y solvencia técnica; Se manifiesta una integración
de voluntad política y de soluciones a partir de un sólido trabajo técnico de diagnóstico
ambiental y de diseño, seguimiento y evaluación de programas.
Debilidades: La CAM ha mantenido un enfoque casi exclusivo a temas de
contaminación del aire, mientras que otros temas como educación ambiental han tenido
alcances muy limitados; las instancias y experiencias participativas han sido limitadas
dado que no recogen intereses de los diversos actores y grupos involucrados; No ha
existido un enfoque comprensivo que incluya las relaciones entre los componentes del
ambiente, los procesos socioeconómicos y el mundo natural; y se aprecia la ausencia de
un esquema institucional que le brinde una estructura formal, con mayor capacidad de
coordinación y operación.
19
Oportunidades: Existe la posibilidad de coordinar una agenda metropolitana a partir de
acuerdos de reestructuración de las comisiones metropolitanas sobre la base de
presidencias conjuntas, secretariados técnicos y ejecutivos conjuntos; La nueva
delimitación que amplia la ZMVM debe reconocerse como oportunidad; El Consejo
Consultivo de la CAM, puede ser la entidad de participación social que refleje intereses
de las principales audiencias; Incorporar los intereses del sector privado y de las
organizaciones sociales, permitirán a la CAM interactuar a través de sus organizaciones
gremiales, cámaras industriales y ONG; La colaboración con instituciones académicas
puede representar ciertas ventajas; Lograr un consenso en torno a la necesidad de un
programa de fortalecimiento y desarrollo de capacidades de la CAM representa un
cambio positivo para su desempeño e impacto social.
Amenazas: La agudización de diferencias entre visiones o prácticas de los partidos
políticos pueden afectar el ámbito de colaboración y coordinación de la CAM; Los
vacios legales existentes pueden impedir una mayor coordinación y capacidad operativa
conjunta; La crisis económica y la caída de la recaudación fiscal puede limitar
posibilidades de inversión en políticas y programas de la CAM; La drástica aceleración
del cambio climático y sus efectos puede rebasar la capacidad de respuesta de la CAM.
Fortalecimiento institucional
Tomando en cuenta lo anterior se incluyó un listado de recomendaciones de carácter
institucional para fortalecer la capacidad de acción de la CAM. Estas se presentan
enseguida para terminar con una interpretación sintética de sus implicaciones.
a) Ampliar el ámbito de incidencia temática de la CAM, en el marco del Cambio
Climático, que parece ser el principal tema de la Agenda Ambiental no sólo federal sino
en distintas escalas; y que incluye necesariamente la eficiencia energética, el cuidado de
bosques, el manejo de residuos sólidos, el control del uso del suelo, el transporte
metropolitano y la gestión del agua.
b) Establecer una presidencia y un secretariado técnico conjunto bajo principios de
equidad y de corresponsabilidad ambiental entre los diversos actores.
c) Diseñar un mecanismo claro y obligatorio de financiamiento en el que participen
los tres órdenes de gobierno.
d) Elaborar, adoptar, implementar y evaluar la Agenda de Sustentabilidad
Ambiental con enfoque regional y metropolitano.
e) Consolidar la CAM como un organismo con autonomía relativa con soporte
técnico de investigación, en donde el sector académico debe ocupar un sitio
trascendente, y los gobiernos locales y el federal garanticen la incorporación de
especialistas bajo esquemas de servicio civil de carrera.
f) Crear mecanismos de generación de recursos financieros que se inscriban en el
presupuesto de las diversas dependencias que integran la CAM, así como promover la
concurrencia de recursos no sólo públicos sino privados e incluso fondos
internacionales como ya ha ocurrido en cuestiones de investigación sobre calidad del
aire, así como en inversiones en sistemas de transporte público (metrobús).
g) Llevar a cabo esquemas de descentralización que permitan incorporar en los
procesos otras entidades como la Asociación Nacional de Autoridades Ambientales
Estatales y la Comisión Nacional de Gobernadores.
h) Fortalecer el Consejo Consultivo con la participación activa de todos los actores
relevantes así como su capacidad de comunicar y brindar medios de participación a la
ciudadanía.
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Estas recomendaciones se resumen en los siguientes cinco aspectos sectoriales a
considerar:
1) La viabilidad económico-financiera se refiere al costo que pudiera tener un
programa frente a los beneficios esperados, aunque también debe considerar los
recursos disponibles y quizá la posibilidad de movilizarlos no solo de fuentes
públicas sino privadas y/o internacionales.
2) La capacidad administrativa mide la posibilidad de implementar el programa en
el contexto social, político, administrativo y geográfico que en este caso implica
la concurrencia de los tres órdenes de gobierno y tres entidades político-
administrativas incluyendo municipios metropolitanos.
3) La compatibilidad normativa se refiere al conjunto de leyes, normas, planes y
programas vigentes y también a la coincidencia o no de las agendas de las
entidades involucradas.
4) La aceptación política se refiere al impacto que la selección de alternativas del
programa para conformar la agenda tenga en los grupos de poder relevantes:
tomadores de decisión, legisladores, coaliciones ciudadanas, actores sociales
relevantes y posibles aliados políticos que puedan aceptar las decisiones en el
seno de la CAM y estén dispuestos a comprometerse.
5) Las facilidades técnicas se refieren a la posibilidad de que los proyectos que
integran el programa logren alcanzar los propósitos y resultados esperados en
términos de su funcionamiento, es decir, que estén vinculados de manera clara a
las condiciones técnicas adecuadas para llevarlos a cabo.
Conclusiones
Desde hace décadas se ha reconocido a nivel internacional el deterioro ambiental que
producen las actividades antropogénicas realizadas dentro de la visión de la extracción
desmedida de los recursos naturales para la satisfacción de diversas necesidades de la
sociedad. Esta relación se ha presentado con mayor auge, mostrando graves
transformaciones ecosistémicas con consecuente pérdida de la calidad de vida de las
personas, en núcleos urbanos y zonas industriales. En este trabajo se reflexiona acerca
de la gestión ambiental en México desde la perspectiva del gobierno federal y desde la
visión del gobierno de la ciudad. Los casos presentados se refieren a varios
instrumentos de política pública ambiental creados en los años recientes (a partir de la
pronunciación de los principios del Desarrollo Sustentable a nivel global), sobre todo
con atención a su construcción política e institucional.
En términos generales se puede observar que la problemática ambiental, reflejada en
forma directa en múltiples afectaciones de carácter ecológico, se construye a partir de
un vínculo constante con la acción social y, por lo tanto, incorpora diversas
dimensiones, como la social, económica, ambiental, política e institucional. En este
sentido es indispensable considerarla como un sistema socio-ambiental, lo que requiere
un cambio radical en el paradigma de la gestión misma y las formas de su análisis. Por
lo visto, en el caso de México esta problemática se ha atendido descuidando por
completo el contexto social pero también el institucional en el que operan los actores
interesados, lo que influye en las condiciones de la degradación ambiental. Esto ha
provocado una situación en la que no se atienden las verdaderas causas del deterioro,
sino sólo se actúa sectorialmente para lograr los objetivos y metas de algunos
instrumentos políticos (restringidos) en particular.
21
En virtud de este panorama se requiere repensar la acción política y su análisis dentro de
los principios de integralidad de un sistema complejo socio-ambiental, lo que llevaría al
replanteamiento de una política comprensiva, integral y transversal, porque cada uno de
los instrumentos en sí no puede ser considerado como panacea, sino necesita un
“alineamiento” dentro de una estrategia nacional. Por otro lado, se demanda una
colaboración inter e intra institucional e intersectorial, con base en la participación
activa de la sociedad, el gobierno y la academia; con una voluntad política y
fortalecimiento institucional. El papel de la academia en este caso sería esencial para la
mejora de la política pública ambiental en México; en particular, dirigida a la
evaluación integral de los efectos que producen diversas acciones e instrumentos de
política.
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