Reforma de las InstitucionesPresupuestarias en América Latina

Carlos Scartascini Email: carlossc@iadb.org

XVIII Seminario Regional de Política FiscalSantiago de Chile, 23 al 26 de enero de 2006

Temario

1. Relevancia de las instituciones presupuestarias

2. El índice de instituciones presupuestarias

3. Origen y actores de las reformas

4. El sendero de las reformas a las institucionespresupuestarias en América Latina1. Reglas de jerarquía2. Reglas numéricas3. Reglas de transparencia

5. Instituciones presupuestarias y resultados fiscales

6. Algunos caveats al diseñar reformas

7. Agenda actual

1. Instituciones presupuestarias

= Las decisiones fiscales no son hechas por un planificadorsocial.

= Son el resultado de un proceso de acción colectiva, queinvolucra a un número variado de actores, cada uno con susmotivaciones e incentivos.

= Esto genera un número importante de problemas que lasinstituciones presupuestarias pueden ayudar a resolver. Entreotros:– Ciclo electoral– Horizonte de corto plazo de los políticos– Problemas de agente-principal– El problema de los comunes

= En situaciones como las del problema de los comunes, instituciones más jerárquicas, reglas numéricas, y una mayor transparencia pueden ayudar a disminuir la tendencia a resultados ineficientes.

= “Institucionalistas presupuestarios”– Límites al gasto y al endeudamiento, junto con mayor poder para quienes

tienen mayores incentivos a mantener las finanzas bajo control, en un ambiente de transparencia, puede generar mayor disciplina fiscal.

= La evidencia– La evidencia indica que existe una relación positiva entre instituciones

presupuestarias y los resultados fiscales.– Para América Latina las estimaciones originales son de AHHS (1997, 1999)

y Stein et al (1999)

1. Instituciones presupuestarias

2. El indice de instituciones presupuestarias

= Se utilizaron 22 preguntas de la encuesta OECD/BM/BID

= Se agruparon en tres índices– Reglas numéricas (9 preguntas)

= Límites fiscales= Marcos de mediano plazo= Límites al endeudamiento= Fondos de reserva

– Reglas jerárquicas (10 preguntas)= Restricciones dentro del poder ejecutivo= Restricciones al poder legislativo= Manejo de caja

– Reglas de transparencia (3 preguntas)

= Se realizó una encuesta adicional sobre reformas y se consultaron los PER, CFAA, Art.IV, etc

3. Origen y actores de las reformas

= La situación antes del período de reformas– Presupuesto no era mecanismo relevante para la asignación de recursos

= Democratización de los ’80s– Nuevos actores en el proceso de decisión

= Crisis económicas (deuda, inflación, etc)– Búsqueda de sostenibilidad– La política fiscal recobra un rol importante– Nuevos actores

= Desencanto con los resultados de la democracia– Búsqueda de transparencia– Búsqueda de mayor eficiencia– Búsqueda de mayor representatividad

4. Las reformas en América Latina

= Existieron dos momentos y métodos diferenciados de introducir las reformas.

= Método:– Reformas fueron introducidas en forma individual.– Las reformas se introdujeron en el marco de leyes de responsabilidad fiscal y

administración financiera.

= Momentos:– Mediados de los ’90s: reformas tendientes a otorgar mayor jerarquía a los

Ministerios de Finanzas en las decisiones fiscales.– Principios de los ’00s: reformas tendientes a introducir restricciones fiscales y

aumentar la transparencia.

4. Las reformas en América Latina

Cuadro 1. Resumen de las reformas fiscales en América Latina 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Argentina N, F U,E1 R(N,C,T),S P,f,S,E,F2 r,S R(N,S,C)

Bolivia N U

Brasil N R(N,S,T),P

Colombia F3 C N S R(N,P,T)

Chile R4(N,C)* e5,T

Cost a Rica U,A

Ecuador U E6 N C R(N,P,C,T) T r

El Salvador U A

Guatemala P,N,U

Honduras P,U

México C C,P,T

Nicaragua S,F7,A P

Panama U R(N)S,T r P,U

Paraguay e8 U p p

Peru U R(N,P,C,T) r,C,T

Rep. Dominicana F9 T

Uruguay N11 U,E10,N11 N11

Venezuela C,U P R

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Notas : N: Reglas numéricas C: Fondo Contraciclico P: Marco plurianual R: Ley de Responsabilidad Fiscal; S: Gob Subnacionales; U: Cuenta Única; E: Incremento del poder Ejecutivo; F: Incremento del poder del Ministerio de finanzas; T: Transparencia; A: Principios de transparencia Minúsculas itálicas implica que existió reversión en las reformas establecidas anteriormente o debilitamiento de las restricciones. R(X,Y) implica que dentro de la Ley de Responsabilidad Fiscal se incluyeron restricciones a X e Y.

4. El camino de las reformas

El camino de las reformas

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Reglas Fiscales Reglas de Procedimiento Reglas de Transparencia

INST 1990

INST 2005

5. Instit. presupuestarias y resultados fiscales

= Cuál es la situación luego de más de una década de reformas?

= Se efectuó un análisis de regresión incluyendo los índicesindividuales y el índice compuesto.

= Se utilizaron las variables de control tradicionales.

= Todavía existe una relación positiva entre el índice compuestode instituciones presupuestarias y los subíndices de reglasnuméricas y de jerarquía con los resultados fiscales.

Cuadro 7. Promedio del balance primario INDEX FISCALRULES HIERARCHICAL TRANSPARENCY Arriba media 0.8% 1,1% 0,3% -0,2% Abajo media -1,5% -1,8% -0,9% -0,3% Diferencia 2,3% 2,9% 1,2% 0,1% Nota : Cada celda indica el promedio del balance primario del gobierno general como porcentaje del PBI.

Scartascini and Filc (2005)

MéxicoArgentina

Bolivia

ChileColombiaUruguay

Perú

Brasil

El Salvador

Surinam

Paraguay

Venezuela

Guatemala

Ecuador

Panamá

Costa Rica

Honduras

Nicaragua

Republica Dominicana

-0.05

-0.04

-0.03

-0.02

-0.01

0

0.01

0.02

0.03

0.04

0.05

0.06

Res

ulta

dopr

imar

iode

l gob

iern

oge

nera

l / P

BI

5. Instit. presupuestarias y resultados fiscales

6. Hemos conseguido la fórmula del exito?

= La evidencia indicaría que:– Reglas numéricas mas estrictas– Mayor poder de decisión a quienes tienen mayores incentivos a mantener las

finanzas bajo control– Mayor transparencia de las cuentas públicas

= Permitirían lograr mejores resultados fiscales.

6. No todo es tan simple…

a. Estos resultados explican los “promedios”

b. No explican por qué no se realizan las reformas

c. Las reglas y procedimientos pueden ser eludidas

d. Las reformas no necesariamente alcanzan los resultadosesperados

e. Estos estudias miran (y permiten analizar) principalmente la sostenibilidad.

6.a. No explican los ciclos electorales

-1 0 1 2

Año Electoral

-0.060

-0.040

-0.020

0.000

Bal

ance

/GD

P

Bergara, et al (2004)

6.b. No siempre se realizan las reformas

MéxicoArgentina

Bolivia

ChileColombiaUruguay

Perú

Brasil

El SalvadorSurinam

Paraguay

Venezuela

Guatemala

Ecuador

Panamá

Costa Rica

Honduras

Nicaragua

Republica Dominicana

ARGBHS

BOL

BRA

CHL

COLCRIDOM

ECU

GTM

HND

JAM

MEXPAN

PER

PRY

SLV

TTO

URY

VEN

1990-1995

2000-2004

6.c. Las reglas pueden ser eludidas

5,70%

3,70%

3,70%

3,60%

2,75%

1,51%

2,35%

0,60%

3,00%3,00%3,00%

10,00%10,00%4,50%

21,80%9,90%4,00%

17,00%9,00%5,20%

3%

3%

3%

3%

“Actual” ActualSNAActual

DéficitGanancias de eficienciaCrecimiento

2002

2001

2000

8,60%

7,00%

4,20%

3,70%1999

EstimadoSNIIEstimado

Supuestos utilizados para la preparación del presupuesto en Bolivia

6.d. Las reformas no necesariamente alcanzanlos resultados deseados

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

3.50%

4.00%

1999 2000 2001 2002 2003Año

Déf

icit

del G

obie

rno

Cen

tral

com

o%

del

PB

I

Déficit del Gobierno CentralLímite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 2001Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 1999

Braun y Tommasi(2002)

6.e. Más allá de la sostenibilidad…

• Existe un elevado nivel de desencanto con la gestión de los fondos públicos. En promedio, la población no está satisfecha con la educación y servicios de salud querecibe. Más aún:

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Argentin

aBoliv

iaBraz

ilChile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salva

dor

Guatem

ala

Hondura

sMexic

o

Nicarag

ua

Panam

a

Paragu

ay Peru

Uruguay

Venezue

la

Promedi

o

Impuestos son altos o muy altosLa recaudación impositiva no se utiliza adecuadamenteLas transferencias favorecen principalmente a los ricos

Scartascini and Filc (2005) Source: Latinobarómetro

6. Por lo tanto…

= Es importante analizar el impacto de las institucionespresupuestarias en los resultados fiscales. Sin embargo, mientrasque pueden ser necesarias, no siempre son suficientes.

= El resultado fiscal es la culminación de un proceso complejo de negociación. Por lo tanto, hay que entender la dinámica del procesopresupuestario y la complejidad del proceso de toma de decisiones.

= Mientras que algunas reformas pueden obtener los resultadosbuscados, otras pueden ser eludidas o tener efectos no deseados sino modifican el esquema de incentivos prevalecientes.

= Asimismo, hay que tener en cuenta que las reformas al procesopresupuestario pueden alterar el proceso de toma de decisionespolíticas. Sus efectos pueden ser considerables ya que el presupuesto suele ser la arena donde las políticas públicas son negociadas.

7. La agenda actual

= Reformas exitosas requieren un conocimiento cabal del proceso de toma de decisiones, del proceso presupuestario y de su rol en el sistema de negociaciones políticas.

= Para ello, es fundamental conocer:– Quiénes son los actores que participan del proceso presupuestario?– Cuáles son sus incentivos?– Cómo se producen los intercambios?

= Conociendo el proceso de toma de decisiones presupuestarias esposible explicar los resultados fiscales en términos de su:

– Sostenibilidad– Adaptabilidad– Flexibilidad– Eficiencia– Representatividad

7. La agenda actual

= Continuando con la línea de trabajo presentada en el IPES, el BID está trabajando para entender la economía políticadel proceso presupuestario.

= Proyecto RE1/OVE/RES para los países del Cono Sur– Working papers ya han sido publicados para AR, BR, PR, y UR– Existen borradores para CH y BO

= Proyecto RE3/OVE/RES – DFID para los países andinos– Se está trabajando en el segundo borrador para CO, EC, PE, y VE

…………Muchas gracias