Revista Electrónica Sinéctica

E-ISSN: 1665-109X

bado@iteso.mx

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores

de Occidente

México

Zorrilla, Margarita

LA REFORMA EDUCATIVA: LA TENSIÓN ENTRE SU DISEÑO Y SU INSTRUMENTACIÓN

Revista Electrónica Sinéctica, núm. 18, enero-junio, 2001, pp. 11-23

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente

Jalisco, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=99817934003

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Sinéctica 18

ene-jun/2001

Margarita Zorrilla*

* Profesora investigadora

del Departamento de Edu-

cación de la Universidad

Autónoma de Aguasca-

lientes. Colabora como

asesora de la Secretaría

de Educación Pública de

Guanajuato.

LA REFORMA EDUCATIVA:

LA TENSIÓN ENTRE SU DISEÑO

Y SU INSTRUMENTACIÓN

Introducción

Las reformas educativas se sitúan en el ámbito delas políticas públicas, y como afirma Reimers,éstas “son el conjunto de decisiones y accionestomadas con el propósito deliberado de cambiarlos insumos, procesos y productos del sistemaeducativo”.1

Siguiendo al mismo autor, “el funcionamientode un sistema educativo expresa un conjunto depolíticas educativas explícitas o implícitas”. Lasprimeras son aquéllas diseñadas para producirestados de equilibrio en el sistema, y las segun-das son las que por omisión equivalen a decidircuáles aspectos del sistema le deben mantener-se en el estado en el que están.

En este sentido, la reforma de las políticaseducativas son decisiones explícitas y accionesdeliberadas para cambiar diversos elementos deun estado de cosas y sus interrelaciones en elsistema educativo.

En el contexto de los procesos de reforma queen la última década viven los sistemas educativosen diversas partes del mundo, la planificación delas políticas educativas enfrenta varias cuestiones:por un lado, se reconoce que la complejidad delos problemas desafía las respuestas simples quesuelen derivarse sólo del uso de metodologías deanálisis técnico, y por otro, cada vez es más claroque la viabilidad de las políticas, es decir la posi-bilidad real de su instrumentación, depende deidentificar y reconocer la existencia de diversosactores cuyos intereses, al no ser considerados

por los técnicos, obstaculizan el desarrollo de lareforma o incluso la impiden.

Los problemas educativos tienen dimensionespedagógicas, económicas, burocráticas, jurídicas,psicológicas, políticas e incluso culturales quedeben ser identificadas y tomadas en cuenta paramaximizar el logro de propósitos como el de lacalidad con equidad, la eficacia interna y externa,así como la eficiencia. Es un hecho que las alter-nativas deseables desde el punto de vista de larentabilidad de los recursos financieros, que sonpúblicos, pueden no serlo, en sentido estricto,desde el punto de vista de los objetivos de de-sarrollo político, o desde el ángulo del desarrolloinstitucional desde donde se deba instrumentar laalternativa elegida.

De esta manera, las políticas educativas pue-den analizarse desde una dimensión que llamare-mos “declarativa”. En esta dimensión, general-mente contenida en documentos como leyes,acuerdos, programas, se expresan enunciadoscomo las metas, los propósitos y las líneas deacción que se definen para un tiempo y un espa-cio determinados.

Por otro lado, las políticas pueden observarsedesde otra dimensión, que llamaremos “del dise-ño de su instrumentación”. Generalmente, estenivel de las políticas se desconoce o se conocepoco; se da por supuesto que del nivel declarati-vo se pasa a la acción casi de manera directa.

Y finalmente está la dimensión de los resulta-dos de las políticas, y en función de éstos, suevaluación.

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La reforma del sistema educativo en México,tiene el propósito de elevar con equidad la cali-dad de la educación. No obstante el trabajo de laúltima década, los resultados no han sido losesperados. ¿Dónde se encuentran los proble-mas?, ¿en el diseño de la reforma, es decir, en ladimensión declarativa?, o ¿en la instrumentaciónde la reforma?, o ¿en ambos? En este ensayo seplantean elementos para reflexionar sobre lanecesidad de articular el nivel declarativo de laspolíticas con el de su instrumentación y susresultados.

Características de las reformas

Las reformas educativas de fines del siglo XX seubican en un contexto más amplio de reforma delEstado, de reconversión industrial, de globaliza-ción y, por todo ello, de nuevas exigencias a lossistemas educativos.

La década de los noventa se caracteriza poruna importante cantidad de tiempo, talento yrecursos dedicados a la tarea de transformar lagestión de los sistemas de educación pública, deampliar la oferta de oportunidades de educaciónpara todos con criterios de calidad y equidad,fortalecer la profesión docente, aumentar la inver-sión pública en educación y abrir los sistemasde educación y enseñanza a los requerimientos dela sociedad.

Las reformas educativas impulsadas en distin-tos países consideran elementos de lo que losanalistas clasifican como reformas de primerageneración y de segunda generación.

Las de primera generación, ubicadas a partirde la segunda mitad de los años ochenta, seorientan a producir cambios estructurales en laprovisión de los servicios sociales y educativos;Estado y gobierno central transfieren a los esta-dos, provincias y comunas la gestión y adminis-tración de servicios educativos tradicionalmentecentralizados; los énfasis de política se definenen términos de accesibilidad y cobertura de laeducación primaria o educación básica, en mejo-rar la eficiencia de los servicios educativos y enla asignación de recursos según criterios deenfoque, esto último con el objeto de atender lasnecesidades de los grupos sociales.

Las reformas de segunda generación, caracte-rísticas de los años noventa, se identifican conelementos como los siguientes: se diseñan cam-bios centrados en la calidad, cambios curricu-lares y en las prácticas pedagógicas; se destinanmayores inversiones a mejorar la infraestructurade las escuelas, a producir libros, materiales edu-cativos y otros insumos, de manera especial paralas escuelas más pobres; se diseñan y desarro-llan sistemas de incentivos y estímulos a maes-tros con base en su desempeño. Un componentede las reformas de segunda generación seencuentra en el diseño y la instrumentación demecanismos de evaluación del rendimiento es-colar de los alumnos y del desempeño profesio-nal de los docentes.

Se advierte la presencia de elementos de loque se denomina la reforma de tercera genera-ción, la cual coloca a la escuela en el centro de latransformación. Esta nueva generación de refor-mas educativas se caracteriza por la búsqueda dela autonomía escolar, por el énfasis en los resulta-dos y la rendición de cuentas, y por un nuevo tipode relaciones entre educación, trabajo y sociedad.

No obstante los problemas ligados al desarro-llo de las sociedades, al reconocimiento de lainsuficiencia de los sistemas educativos para lo-grar contener los procesos inerciales de desigua-lación social, se puede afirmar que en los últimos10 años existe un contexto favorable a las refor-mas y un relativo acuerdo entre los distintos acto-res involucrados, o interesados, en la educación,sobre políticas para introducir cambios institucio-nales, modernizar la gestión institucional, mejorarla calidad con equidad, acercar las escuelas a lasdemandas más amplias de la sociedad y el mun-do del trabajo y abrirlas a las iniciativas de innova-ción provenientes de varios actores.

Marcela Gajardo señala que las transformacio-nes de la última década comparten algunas orien-taciones y ejes de política que son comunes enla mayoría de los países y en torno a los cuales seordenan las medidas de cambio.2 Estos elemen-tos enfatizan la necesidad de: dar mayor prioridada la educación en la agenda de los gobiernos;concertar consensos amplios entre diferentesactores para llevar a cabo las transformacionesque requieren los sistemas educativos; mejorar laequidad para disminuir las brechas entre distintos

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grupos sociales y prestar un servicio de mejorcalidad a los grupos excluidos; mejorar la ense-ñanza y focalizar la atención en los resultados deaprendizaje; descentralizar y reorganizar los ser-vicios educativos; fortalecer la institución escolary ofrecerle mayor autonomía, sobre todo en laeducación básica; abrir la escuela a las deman-

das de la sociedad y a la presencia de los padresde familia; invertir más en educación y, sobretodo, administrar mejor y probar modelos de asig-nación de recursos vinculados a resultados; forjarmejores profesores tanto desde su formacióninicial como en la de servicio; eliminar burocraciay fortalecer la capacidad de gestión de los

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directivos escolares (directores y supervisores), yformar para el trabajo e incorporar tecnologías depunta en las escuelas.

El consenso internacional sobre los elementosanteriores ha originado el diseño de políticas yprogramas, y sitúa a la reforma educativa comouna tarea estratégica del gobierno de la educa-ción, con una visión de largo plazo que requierecompromisos financieros estables para sudesarrollo.

Siguiendo a Gajardo, en las reformas de ladécada de los noventa se han perfilado con fuer-za cuatro ejes de política, de los cuales se deri-van estrategias, programas y proyectos de inno-vación y cambio: gestión institucional, calidad yequidad, perfeccionamiento docente y finan-ciamiento.3

En el siguiente cuadro, Gajardo sintetiza larelación entre estrategias y ejes de la políticaeducativa.

Teniendo como marco de referencia lo ante-riormente expuesto, a continuación se exponen yanalizan los componente de la reforma de la edu-cación en México.

¿En qué consiste la reforma

del sistema educativo?

Primero se sintetizan los proyectos educativosmás importantes del siglo XX, que comprendendiversidad de programas y acciones con especialénfasis en la educación primaria, el único nivelobligatorio hasta que en 1993 la secundaria sedefine como un nivel de la educación básica y sehace constitucionalmente obligatoria.

Antecedentes

Para situar la reforma actual de la educación me-xicana importa preguntarse acerca de cuáles hansido los proyectos educativos de México en elsiglo XX. Se pueden identificar los siguientes:

• Entre 1921 y 1924 se ubica el proyecto deeducación nacionalista de José Vasconcelos,ligado a la creación de la Secretaría de Edu-cación Pública.

• Los proyectos de educación rural e indígenasurgidos tanto del proyecto de Vasconcelos y

de otros dinamismos derivados de la Revolu-ción. Sus protagonistas fueron las primerasgeneraciones de maestros rurales y el pro-yecto se extendió de 1921 a 1942.

• El proyecto de educación socialista, de 1934a 1942, impulsó de manera muy importante laeducación técnica y la educación rural.

• De manera particular, el proyecto de educa-ción técnica primero formó parte del pro-yecto nacionalista, fue impulsado por laeducación socialista y tiene sus más impor-tantes manifestaciones en la creación delInstituto Politécnico Nacional, el sistema deinstitutos tecnológicos y las recientes univer-sidades tecnológicas. Por todo ello, se deli-mita desde 1915 hasta el presente.

• El proyecto de unidad, nacional que suprimióla educación socialista y puso las bases parael crecimiento y la preponderancia de la edu-cación urbana, se extiende de 1940 a 1958.

• El Plan de Once Años, de 1959 a 1970, esta-blecido por Adolfo López Mateos, cuandoera Jaime Torres Bodet el secretario de Edu-cación Pública. Proyecto explícitamente di-señado para ser transexenal. Se caracterizópor lograr un crecimiento sostenido del gastoeducativo y una importante expansión de laeducación primaria. Una de sus accionesmás trascendentes fueron los libros de textogratuitos para todos los niños en educaciónprimaria, política que persiste hasta nuestrosdías.

• El último programa del siglo corresponde alos llamados “proyectos de reforma, descen-tralización y modernización de la educación”llevado a cabo en un amplio periodo que vade 1970 a 1995. Este periodo incluye desde lareforma de Luis Echeverría, centrada en pla-nes y programas de la educación primaria ysecundaria y con planteamientos similaresen la educación superior, pasando por lasprimeras medidas de desconcentración, elperiodo de la llamada “década perdida”, hastael gran impulso de reforma de los añosnoventa.

• En la década de los noventa se dio un fuertedesplazamiento del discurso educativo: elderecho a la educación se centra en losprincipios de obligatoriedad, laicidad y gratui-

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dad, se agrega, de manera importantísima, lareflexión sobre la calidad y la equidad, en elsentido de que la educación no es sólo dis-poner de un mesabanco sino que, sobretodo, significa el derecho de aprender, y éstees de todos. El debate nacional e internacio-nal por transformar el sistema educativo tieneun primer puerto de llegada: el AcuerdoNacional para la Modernización de la Educa-ción Básica (ANMEB), acuerdo políticoestablecido por el gobierno federal, losgobiernos de los estados y el SindicatoNacional de Trabajadores de la Educación(SNTE), firmado el 18 de mayo de 1992. Apartir de esta fecha, el sistema educativomexicano en su conjunto, pero de maneraparticular la educación básica (preescolar,primaria y secundaria), se encuentra inmersoen un amplio proceso de reforma.

La reforma educativa en los años noventa

Después de más de 70 años de manejo centrali-zado de la educación básica (preescolar, primariay secundaria), la firma del ANMEB significó, sinduda, un parteaguas en la historia del sistemaeducativo mexicano. Por medio de este acuerdo,la Secretaría de Educación Pública (SEP) transfie-re a los gobiernos de los estados la responsabili-dad, las facultades y los recursos para operar demanera descentralizada la educación básica y laformación de maestros. Este proceso es impulsa-do desde el gobierno federal para incrementar laeficiencia en la prestación del servicio educativoy se da en un amplio contexto de reforma delEstado y de modernización de la gestión pública.El propósito último sería avanzar en la calidad dela educación, entendida desde el marco de suvinculación con el sector productivo: formar

Ejes y estrategias en las orientaciones de política educacional en los años noventa

Descentralización administrativa y pedagógica

Fortalecimiento de las capacidades de gestión (macro y micro)

Autonomía escolar y participación social

Mejoría de los sistemas de información y gestión

Evaluación/medición de resultados/rendición de cuentas ante la sociedad

Participación de padres de familia, gobiernos y comunidades locales

Focalización en los niveles básicos de las escuelas más pobres

Discriminación positiva hacia grupos vulnerables (pobres e indigentes urbanos y rurales,

población indígena, mujeres pobres e indígenas)

Reformas curriculares

Provisión de textos y materiales de instrucción

Extensión de la jornada escolar/incremento de horas de clase y de días

Programas de mejoramiento e innovación pedagógica

Programas de fortalecimiento institucional

Desarrollo profesional de los docentes

Remuneración por desempeño

Políticas de incentivos

Subsidio a la demanda

Financiamiento compartido

Movilización de recursos del sector privado

Redistribución/impuestos para educación

Uso efectivo de los recursos existentes (racionalización)

Ejes de política Estrategias/ programas

Gestión

Equidad y calidad

Perfeccionamiento

docente

Financiamiento

Nota: Los ejes de política se han organizado con base en las cuatro grandes áreas de reforma y orientaciones de política predominantes en la

década de los noventa.

Fuente: Marcela Gajardo. Reformas educativas en América Latina. Balance de una década, PREAL (documento 15), 1999, p.13.

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recursos humanos mejor calificados para com-petir en una economía globalizada.

Según Braslavski, los procesos de transforma-ción educativa están teniendo lugar en escenariosextremadamente complejos, por la emergenciade la sociedad de la información y del cono-cimiento, la articulación a la economía mundial yla reapertura de la oportunidad de desarrollodemocrático. Precisamente una de las razonesque induce a esos procesos de transformaciónes la toma de conciencia de la potencialidad dela educación como factor de crecimiento econó-mico, oportunidad de lograr mayor equidad socialy de consolidar la democracia.4

La reforma educativa derivada del ANMEB fuelegitimada a nivel nacional por una decisión polí-tico-administrativa, es decir, el gobierno federal,los gobiernos de los estados y la organizacióngremial de los maestro acuerdan realizarlo.Además, se legitima también aquélla por unadecisión político-legislativa, que consistió en lapromulgación en 1993 de la reforma al artículotercero constitucional y a la Ley General deEducación.

A pesar del poco tiempo transcurrido se apre-cian ya importantes beneficios, especialmente entérminos de cobertura. La población de 6 a 14años que asiste a la escuela se incrementó de85% en 1990 a 92% en 1997, mientras que el nú-mero alumnos por grupo pasó de 24.8 a 22.1 en elmismo lapso. La deserción en primaria se redujoa menos de la mitad de 1990 a 1999, al pasar de5.3% a 2.4%; en el mismo período, el porcentajede alumnos que transitaron de primaria a secun-daria creció de 82.3% a 90.0 %.5

Sin embargo, los resultados educacionalesaún están lejanos de los propósitos iniciales, estose debe en parte a que los cambios culturales seproducen más lentamente. La reforma educativano ha ido acompañada todavía de cambiossignificativos en la mentalidad y la lógica deacción de algunos actores (burocracias guberna-mentales y educativas, sindicato, padres de fami-lia), por lo que se deben reconocer una serie deobstáculos que han dificultado, a las entidadesfederativas o estados, el aprovechar la descentra-lización educativa para avanzar hacia la calidad dela educación en el marco de un federalismo enfranco proceso de construcción.

Lo más conocido de esta reforma educativa esla descentralización; sin embargo, ésta no es suúnico elemento sino que se enmarca en unproceso sistémico de transformación educativa,que incluye, una profunda reforma curricular ysignificativos cambios en el financiamientoeducativo.

Según el trabajo de J. Álvarez destacan diezelementos característicos de la reforma educativamexicana:6

1. El propio proceso de descentralización hacia

los estados, que es, limitado en el sentido de quela federación se reserva importantes facultades

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normativas, de evaluación, de financiamiento yde administración del personal. Entre las faculta-des normativas destacan tres: el establecimientode los grandes objetivos y lineamientos genera-les de la política educativa; la planeación, progra-mación y evaluación del sistema educativopúblico nacional, y los planes y programas deestudio y libros de texto para la educación básicay normal. Por otro lado, la SEP se reserva lafacultad de determinar el monto de las transferen-cias a los estados de acuerdo con tres criterios:monto irreductible —gasto corriente comprome-tido—; prioridades sectoriales —por ejemplo,programas de equidad y de educación a distan-cia—, y fondos de participación estatal y munici-pal. Entre las facultades de administración delpersonal, las negociaciones con el sindicatosiguen fundamentalmente centralizadas y sondecisión conjunta de la SEP y del SNTE, aunque apartir de 1995 la distribución del monto destinadoa prestaciones es una decisión que se toma encada uno de los estados.

Con estos elementos, es posible afirmar quela descentralización mexicana está definida yregulada desde el centro, es decir, es una “des-centralización centralizada”. Sin embargo, hayrazones que justifican la entrega parcial de auto-nomía a los estados, que tienen que ver con lanecesidad de: proteger los intereses nacionales,ejercer la función compensatoria entre regionesy evitar los problemas que podrían derivarse porla asimetría de información y falta de competen-cias locales. Así, en el contexto latinoamericano,México avanzó de un nivel central a un nivelintermedio en la toma de decisiones, de manerasimilar que Argentina.7

2. La reforma estableció la obligatoriedad de la

educación secundaria (tres años), que sumada ala primaria (seis años) incrementa a nueve losaños de educación básica obligatoria, con lasconsecuentes implicaciones sobre la necesidadde proveer de infraestructura física y docente, asícomo de dotar de libros de texto y materialesgratuitos. De manera importante este hecho sig-nificó la novedad del concepto “educación bási-ca”, comprendido como aquella educación quetodo ciudadano debe tener y que responde a lasnecesidades básicas de aprendizaje en los tér-minos en que se definió en la Declaración Mun-

dial de Educación para Todos suscrita por Méxi-co en Jomtién, Tailandia, en 1990.

La educación de tipo básico está conformadapor los niveles de preescolar, primaria y secunda-ria; es obligación del estado impartirla, y de lospadres de familia, enviar a sus hijos a cursarla.3. El tercer elemento de la transformación delsistema educativo incluye también una reformacurricular y pedagógica, inédita y de ampliasdimensiones tanto para la educación básicacomo para la formación inicial y la actualizaciónde maestros. Se reformulan los contenidos y seorganizan por asignaturas; se amplía y diversificala producción de materiales educativos paraalumnos y maestros; se propone el trabajo peda-gógico con un enfoque constructivista y ademásse incorpora una visión institucional de la escue-la, que exige nuevas formas y contenidos detrabajo a la supervisión y dirección escolares.4. Se elevó a rango de ley un incremento de 180 a200 días efectivos de clase por ciclo escolar, quedeben ser cumplidos en cada entidad federativaindependientemente de los días de asueto quese otorguen por celebraciones locales.5. Se diseñó e instrumentó una política orientadaa revalorar la función magisterial, la cual se hasustentado en tres estrategias:

• Impulso a la actualización y capacitación delos docentes en servicio. El Programa de Ac-tualización Magisterial (PRONAP) ha llegado auna atención cercana a 50% de la poblaciónde docentes. Este programa comprendediversas acciones, como son la instalaciónde 500 centros de maestros diseminados entodo el país; un plan de estudios organizadoen cursos nacionales de actualización (CNA)

y en talleres generales de actualización

(TGA); y la acreditación de los CNA mediantela aplicación de exámenes nacionales.8

• Diseño de un sistema de incentivos basadoen un mecanismo de promoción horizontalque ha incorporado a más de 75% de losdocentes —Carrera Magisterial—,9 dondepueden acceder, dentro de su misma función(docentes frente a grupo, directivo o personalde apoyo técnico-pedagógico), a nivelessalariales superiores con base en su antigüe-dad, grado académico, preparación profesio-

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nal, cursos de actualización, y desempeñoescolar de los alumnos en el caso de losdocentes.

• Incremento real al salario base magisterial.Mientras que en 1988 los maestros ganaban1.5 veces el salario mínimo, para 1999 estarelación se elevó a cuatro veces, y si seincorporan las percepciones provenientes deCarrera Magisterial, el salario promedio delos maestros equivale a cinco salarios mí-nimos.8

6. La reforma ha implicado la necesidad de mayo-

res inversiones en infraestructura educativa, enespecial debido a la obligatoriedad de la secun-daria. En materia de construcción, se promovió ladescentralización del gasto, logrando que la tota-lidad del presupuesto federal para edificación deespacios escolares la ejerzan los estados y losmunicipios. En materia de equipamiento deescuelas, se ha impulsado la tecnología educati-va y la educación a distancia, a través de distintosprogramas y proyectos como son la Red Escolar,la Educación a Distancia (EDUSAT) y la introduc-ción de nuevas tecnologías para apoyar losaprendizajes en matemáticas y ciencias.7. La autoridad educativa nacional continúa ejer-ciendo la función compensatoria entre estados yregiones. Se han destinado mayores recursos alas entidades con más carencias, y diseñado yoperado programas especiales de apoyo a laszonas con mayor rezago educativo. El primerprograma compensatorio, el Programa para Abatirel Rezago Educativo (PARE, 1991), se basaba enindicadores socioeconómicos a nivel estatal yapoyaba sólo a la educación primaria en cuatroestados. Los programas compensatorios hanevolucionado hasta llegar al actual, (Programapara Abatir el Rezago Educativo en EducaciónInicial y Básica, (PAREIB, 1999), que es muchomás flexible porque que se basa en una combina-ción de indicadores socioeconómicos e indica-dores educativos por escuela, involucra a lospadres de familia, la comunidad y las autoridadeslocales en el proyecto escolar, este programaapoya a los maestros, directivos escolares, pa-dres de familia y alumnos de los tres niveles deeducación básica en todas las entidades del país.

8. El crecimiento de la cobertura educativa, larecuperación paulatina de los ingresos de losdocentes y el desarrollo de programas tendientesa mejorar la calidad de la educación, han implica-do una clara tendencia a la alza, en términos

reales del gasto total ejercido por la SEP hayaobservado en la presente década. En 1998, elgasto real de la SEP fue ciento por ciento mayor alejercido en 1990; el gasto promedio por estudian-te creció en términos reales 54% de 1978 a lafecha, mientras que el gasto per cápita, conside-rando sólo a la población en edad de recibiratención educativa (de 3 a 25 años), creció 72%en el mismo periodo.11

Así, el gasto nacional en educación se haincrementado anualmente en términos reales, apartir de la reforma, hasta alcanzar 6% del produc-to interno bruto PIB en 1999, en donde 4% corres-ponde al gasto público federal en educación, 1%al gasto de los gobiernos estatales, y alrededor de1% a gasto privado (SEP, 1999a).12 El gasto públicoen educación con respecto al gasto programabledel gobierno federal ha incrementado su partici-pación paulatinamente, pasando de 20.3% en 1992a 26.3% en 1999. De esta forma, México cuentacon uno de los porcentajes más altos en esterenglón entre los miembros de la Organizaciónde Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE).13

9. Un elemento más de la reforma tiene que vercon reconocer la necesidad de generar instan-cias que fomenten la participación de la socie-

dad para apoyar la tarea educativa y estableceruna verdadera “contraloría social”, no coercitivasino persuasiva y propositiva. Esto se planteallevar a cabo a través de la creación de figurascolegiadas en las que estén representados losmaestros, los padres de familia, la comunidad ylas autoridades, partiendo de la escuela mismay siguiendo con los niveles municipal, estatal ynacional (consejos de participación social).10. Además de los indicadores de evaluacióntradicionales derivados de la estadística escolar(cuestionario 911),14 se han desarrollado meca-nismos de medición del desempeño de losmaestros y del logro académico de los alumnos,con la premisa de que la evaluación externa delos resultados es necesaria para asegurar el me-

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joramiento continuo de la calidad de la enseñan-za. Es a partir de esta reforma que se inicia laconstrucción de una cultura de evaluación cuyosinstrumentos fundamentales han sido: la medi-ción del indicador de preparación profesional delos maestros que aspiran a Carrera Magisterial, lamedición del indicador de aprovechamientoescolar de los alumnos cuyos maestros estáninscritos en Carrera Magisterial, los exámenes deestándares nacionales para valorar el logro de losaprendizajes en español y matemáticas enalumnos de primaria, y exámenes aplicados aegresados de todos los niveles educativos y quebuscan ingresar al siguiente nivel, como son elInstrumento de Diagnóstico para Alumnos deNuevo Ingreso a Secundaria (IDANIS), creado porla SEP, y los exámenes diseñados por el CentroNacional de Evaluación de la Educación Superior(Ceneval), como son el EXANI I para ingreso a laeducación media superior; el EXANI II, que seutilizar para el ingreso a la educación superior, ylos exámenes de egreso de la educación supe-rior, entre los más importantes.

Los elementos anteriores de la reforma edu-cativa en México, sólo enuncian algunos de susrasgos más sobresalientes. Cada uno de ellos estema de análisis, estudio y valoración, lo cualrebasa el propósito de este ensayo. Sin embargo,lo importante es al menos identificar los compo-nentes de este complejo proceso de transforma-ción en el cual se encuentra inmerso el sistemaeducativo nacional.

En el siguiente apartado nos referiremos acuestiones relativas a la instrumentación de lareforma.

La instrumentación de la reforma

Es innegable que la puesta en práctica de lareforma educativa ha traído consigo nuevos pro-blemas, escenarios inéditos y heterogéneos, yuna combinación inestable de consensos,rechazos, expectativas e incertidumbres, querecién comienzan a ser objeto de atención de losinvestigadores y analistas. Al ingresar nuevosactores en el escenario de la política educativanacional, aparecen, de manera casi natural, nue-vas dificultades y obstáculos para la conducciónde la reforma.

En buena medida la puesta en práctica decualquier reforma educativa, y con mayor razónuna tan compleja como la que ahora vivimos,depende del diseño de su implantación. Estediseño a su vez está relacionado con la compe-tencia de los actores para realizarlo y llevarlo a lapráctica.

En México, y tal vez en otros países, solemosquedarnos en la dimensión declarativa de laspolíticas, de ahí un salto mortal a la instrumenta-ción, y posteriormente los críticos ponen suatención en se da “los resultados y los comparansólo con dicha dimensión, dejando de lado unanálisis de la dimensión referida al diseño de suoperación. Pareciera que la enunciación de lasintenciones de mejoramiento y transformaciónfueran a cambiar por sí mismas la realidad. Elsistema educativo, como otros ámbitos de la vidasocial, sólo es posible transformarlo si se escapaz de realizar una productiva conexión entreel ámbito de lo declarativo y el complejo ámbitode la vida cotidiana, en el cual se realizan o no losproyectos de trabajo y éstos pasan necesaria-mente de una a otra persona.

Desde otro ángulo, pero siempre relacionandola dimensión declarativa con la referida a la instru-mentación, se encuentran los niveles de actua-ción y de gestión del sistema educativo: federal,estatal, municipal y escolar.

La reforma no es un objeto que pueda serinstalado en un lugar determinado, ni tiene pro-piedades esenciales que están esperando serdescubiertas, sino que es el resultado de la par-ticular dinámica que establecen los actores entorno a las cuestiones de la agenda.15

Con el fin de ofrecer algunos elementosconcretos que permitan avanzar en la identifica-ción tanto de las dificultades como de las oportu-nidades de instrumentación exitosa de políticaseducativas de reforma del sistema, se retoma elanálisis de Braslavski y Cosse referido a las ten-siones que éstas enfrentan y que de alguna ma-nera los actores resuelven, generalmente sintener muy claro sus decisiones lo que implican.16

La primera tensión se refiere a la definición dela función de la educación, del sentido de laescuela, del papel del conocimiento, al papel delmaestro, las responsabilidades de los distintosactores, la calidad con equidad versus eficiencia,

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entre otros elementos. El dilema se expresa entérminos de si conviene tener explícita una con-ceptualización de lo anterior o no. Si se decide suconveniencia, ¿cómo definir lo fundamental? Endefinitiva, en el momento de decidir y ejecutar laspolíticas educativas, la articulación de estascuestiones, generalmente enfatizadas por dife-rentes actores, es un desafío que hay que atendery no soslayar como suele hacerse.

Una segunda tensión, que no es excluyentede la anterior, se produce entre el consenso so-cial y la ejecución eficiente de las políticas. Lahistoria de los sistemas educativos, y en particularde los procesos de reforma, ha mostrado quecuando se consigue el consenso entre los acto-res que resultaran afectados por medidas decambio, el éxito se logra. Para el caso de AméricaLatina, Braslavski y Cosse dicen:

Es posible que en este momento Chile sea el

país donde existan más altos niveles de con-

senso respecto de la necesidad de políticas

educativas orientadas desde el Estado para

transformar la educación, y de la orientación de

esas políticas, así como de su carácter priorita-

rio en el conjunto del gasto público.17

Sin duda a las autoridades educativas del nivelfederal y estatal les corresponde forjar los equili-brios razonables entre la construcción de con-sensos y la ejecución eficiente de las políticaseducativas.

La construcción de consensos para la transfor-mación no se agota en el establecimiento deacuerdos entre distintas partes interesadas en elqué hacer, sino que abarca la toma de decisionesy la ejecución misma de las políticas. En estesentido, existen tensiones entre ejecutar, dina-mizar e instrumentar.

Los distintos actores educativos, burocraciasgubernamentales federal y estatales, burocraciaseducativas, también federal y estatales, burocra-cias escolares, la organización gremial de losmaestros, los padres de familia, los partidospolíticos, los empresarios, ciertas organizacionessociales, actúan desde diferentes contextos dereferencia. Así, entre los actores responsablesdel funcionamiento del sistema educativo seencuentran los funcionarios con responsabilidadpolítica, como los ministros o secretarios de

Estado, los cuales tienen como su principalcontexto de referencia al gobierno y al sistemapolítico; para los intelectuales e investigadores,su principal contexto de referencia es el sistemaacadémico y el sector de la opinión pública. Loseducadores reformadores tienen a la escuela y alos estratos intermedios de las burocracias. Losfuncionarios de larga trayectoria en la administra-ción pública y en general el segmento adminis-trativo, suelen tener como principal contexto dereferencia al conjunto de normas y reglas delsistema.

Quienes analizan los procesos de decisión enel ámbito de las políticas públicas, insisten enque se requiere de una buena complementarie-dad entre los niveles políticos y los técnico-pro-fesionales.

Una de las principales tensiones por resolverpara conseguir dicha complementariedad radicaen la presencia de cuatro tipo de tiempos, cuyaslógicas son completamente distintas: los tiempospolíticos, los cuales se definen a partir de los“objetivos del Gobierno —federal o estatal— y dela secretaría de educación en el contexto de susrelaciones con las fuerzas políticas, en la necesi-dad de consolidar o establecer posiciones enfunción de otros actores políticos, o de tensionesgeneradas por actores corporativos”.18 Estostiempos se rigen por calendarios externos a losprocesos de reforma educativa y están vincula-dos a las agendas electorales.

También están los tiempos técnico-profesio-

nales, definidos como el recorrido indispensablepara construir determinado producto con el apo-yo de conocimientos fundamentados de maneraempírica y argumentativa. Este recorrido tienepoco que ver con el de los tiempos políticos,pero su falta de acoplamiento con ellos puedellevar a perder grandes inversiones de tiempo,dinero y esfuerzo. El desafío para la implantaciónde las acciones de la reforma en buena medidase encuentra en una sana complementaciónentre tiempos, intereses y saberes políticos conlos tiempos técnico-profesionales. Cuando losactores colocados en uno y otro lado de la accióneducativa no los consideran, lo cual es muy fre-cuente en nuestro país, se toman decisiones conun alto costo de ineficiencia o con poco o nuloimpacto en una transformación real de la educa-

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ción en el lugar en el cual, por excelencia, ocurreel hecho educativo: la escuela.

El tercer conjunto se refiere a los tiempos

burocráticos, que implican el recorrido exigidopara cumplir con todos los pasos definidos porlas normas, sin correr riesgos administrativos yjurídicos.

Cuando se consigue que existan alianzaspolítico-técnicas y éstas son sólidas y perdura-bles, es posible conquistar importantes sectoresburocrático-administrativos que ponen su conoci-miento de la norma al servicio de la reformamisma.

Finalmente están los tiempos pedagógicos,los más importantes y casi siempre los menosconsi-derados para la instrumentación de lareforma. Éstos tienen que ver con el recorridoque requie-ren los actores de la vida cotidiana delas escuelas para procesar y asimilar las políticaseducativas. Es decir, es el tiempo de aprendizajeque los actores necesitan para comprender einvolucrar-se en la reforma.

Continuando con las tensiones, otra de ellasse da entre el cumplimiento de la norma y laacción. En otros términos, la reforma suponeprocesos de franca innovación, que no puedenllevarse a cabo sin la flexibilidad de la normativi-dad existente, la cual deriva y tuvo su razón deser en las épocas de centralización de las gestio-nes del sistema educativo. Para conseguir loanterior, los políticos y los técnicos reformadoreshabrán de conjuntar sus saberes y esfuerzos.

Una tensión más se encuentra entre la necesi-dad, la disponibilidad y la utilización de compe-tencias y conocimientos. Sin lugar a dudas, estatensión está presente en el caso mexicano, consus propias peculiaridades, que ahora no sonobjeto de análisis. ¿A qué se refiere la tensión?Tiene que ver con la variedad del tipo de actores,que a su vez, por estar inscritos en contextos dereferencia diferentes, tienen saberes y conoci-mientos también distintos. Es conocida la polé-mica acerca de la no utilización de los resultadosde investigación para diseñar las políticas, porparte de los funcionarios responsables de estatarea, y por el otro lado están presentes la crítica yel rechazo de los profesionales prácticos y de lospolíticos hacia los resultados de investigación,que generalmente son críticos acérrimos del

trabajo de aquellos. Sin embargo, es necesariosuperar estas disyuntivas inútiles, la transforma-ción de los sistemas educativos exige poner enjuego diversos tipos de conocimiento de maneracomplementaria, reconociendo lo que cada unoaporta a la identificación de los problemas y a lassoluciones.

La gestión del sistema educativo exige tenerapertura hacia otros escenarios: hacia redes deinstituciones educativas exitosas en otros paísesy hacia espacios académicos que otorgan impor-tancia a una producción académica que tengacomo propósito mejorar las decisiones, sin quepor ello dichos espacios pierdan su distanciarespecto de las políticas en curso. Superar estatensión implica introducir en los ámbitos de laadministración pública prácticas académicascomo el análisis crítico de las acciones en mar-cha, y lecturas y seminarios de análisis de casoque inspiren la propia acción, entre otras prácti-cas.

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La última tensión que analizan Braslavski yCosse se refiere a las dificultades que enfrentanlos equipos de trabajo acerca de la búsqueda deprofesionalismo en un contexto de ajuste fiscal.En algunos países las restricciones presupues-tales han obligado a reducir los salarios, acciónno siempre acompañada de la reducción deresponsabilidades y de tiempo laboral. No esprecisamente aún el caso de México sin embar-go, la instrumentación de la reforma ha venidohaciéndose con el personal existente, todavía esincipiente la práctica de incorporar profesionalesde distintas disciplinas para atender los procesos,cada vez más complejos en el aspecto técnico,que exige la gestión del sistema, por ejemplo, eldiseño y la implantación de sistemas de informa-ción computarizados. Este problema suele resol-verse mediante la contratación por honorarios, ysabemos que en situaciones de recorte presu-puestal éste es el tipo de personal que resultaafectado, en detrimento de las tareas que realiza.

Los elementos anteriormente expuestosmuestran distintos ángulos del comportamientodel sistema educativo como organización. Ycomo tal, se realiza a través de los peculiaresmodos de actuar de los seres humanos que inte-gran el sistema. Son los actores quienes de unamanera u otra van definiendo en la práctica elrumbo de la reforma educativa.

Para transitar hacia las reformas de tercerageneración, es decir hacia la reforma de la es-cuela, en México el desafío se encuentra en elfortalecimiento del federalismo. La política edu-cativa y los programas de acción derivadoshabrán de realizarlos de manera conjunta lasautoridades educativas del gobierno federal y losgobiernos de los estados. En un contexto comoel que actualmente vivimos en México, de francademocracia, caracterizado por la competenciacada vez más fuerte de las distintas fuerzas po-líticas del país, es necesario refrendar y actualizarel pacto federal que dio origen y aún impulsa a lareforma actual.

Consideraciones finales19

Como se ha descrito, la reforma educativa tieneun importante componente o dimensión declara-tiva, la cual se encuentra expresada en los orde-namientos jurídicos: el artículo tercero constitu-cional, la Ley General de Educación, el Programade Desarrollo Educativo, así como en las leyesestatales de educación y los programas corres-pondientes de desarrollo educativo locales. Enestos documentos encontraremos los grandespropósitos y lineamientos para conducir al sis-tema educativo, cuya finalidad primordial es ase-gurar el derecho a la educación, el derecho aaprender que tenemos todos los mexicanos. Estadimensión es fruto de la historia de la nación; noobstante el camino andado y los logros obteni-dos, existen evidencias de que la vida cotidianade la escuela aún se encuentra lejos, de la reali-zación de la reforma.

Poner la atención en la escuela como institu-ción y en las personas que la hacen posible:director, maestros, alumnos y comunidad, tieneimportantes implicaciones para la definición de

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las nuevas políticas y los programas que habránde impulsar el desarrollo de dicha reforma.

En cierto sentido, las nuevas políticas tendránque considerar el aprendizaje colectivo, tantonacional como internacional, para el diseño nosólo del ámbito declarativo sino sobre todo de lainstrumentación cuidadosa de las políticas dereforma. Esto implicará superar las tensiones ycontradicciones presentes entre diversos actoressociales (gobernantes, partidos políticos, gre-mios, burocracias, organizaciones no guberna-mentales, padres de familia), con el fin de con-certar intereses, perspectivas e interpretacionesque se encuentran en juego.

Desde este punto de vista, para que la reformaavance y madure se requiere un cambio en lapercepción y la actitud de los actores, con nue-vas formas de trabajo, más participativas y máscomprometidas, que permitan transitar del autori-tarismo al liderazgo compartido, de la dependen-cia y subordinación a los consensos, al trabajocolegiado y a la distribución de responsabilida-des.

Para todo ello, como afirma Braslavski, serequiere contar con autoridades estatales compe-tentes al menos en cinco áreas: con capacidadpara reflexionar de manera inter y multidiscipli-naria sobre escenarios futuros y estrategias decambio; con capacidad para generar y aplicarinformación empírica en los procesos de gestión;con capacidad para comprender distintos niveles(nacional, estatal, municipal y escolar) y dimen-siones (institucional, pedagógica, comunitaria) dela política y de la gestión educativa, y las interre-laciones de éstas; con capacidad para manejartécnicas de programación, que implica la posibi-lidad de articular las tres capacidades anteriores,para diseñar alternativas de innovación y reformaempleando herramientas actualizadas; y por últi-mo con capacidad para aplicar técnicas moder-nas de gestión, que implican el desarrollo decompetencias tales como el manejo de procesosde concertación, de trabajo en equipo, comuni-cación y liderazgo.20

Afirmamos de manera contundente que lareforma del sistema educativo en su conjunto, yla de la escuela en particular, es ante todo unaapuesta a los actores, a su capacidad de aprendi-zaje, de responsabilidad y de compromiso.

Notas

1. Reimers Fernando. “Participación ciudadana enreformas de políticas educativas”, en Pensamiento

Educativo, vol. 17, diciembre de 1995, pp.115-131.2. Gajardo Marcela. Reformas educativas en América

Latina. Balance de una década, PREAL (Documento5), 1999, 50 pp.

3. Ibidem, pp. 12 y 55.4. Brasklavski C. “Proyecto: formación de formadores

en gestión y política educativa”, IIPE, Buenos Aires,1999.

5. SEP. Informe de labores 1998-1999, México.6. Álvarez, Jesús. “Oportunidades y obstáculos de la

descentralización educativa: el caso de México”,Ponencia presentada en el Seminario Internacional“Reformas Educativas y Política en América Latina”,organizado por CIDE, PREAL, CEPAL y la Embajada deMéxico en Chile, Santiago de Chile, 18 de enero de2000.

7. Di Gropello Emanuela. “Los modelos de descentrali-zación educativa en América Latina”, en Revista de

CEPAL, agosto de 1999.8. Para información más detallada véase el Informe de

Labores 1998-1999 de la SEP y los documentoselaborados por la Coordinación Nacional del PRONAP.

9. SEP. Perfil de la educación en México, México, 1999.10. SEP. Informe de labores 1998-1999, op. cit.

11. Mancera. Carlos. “Financiamiento y gasto educativo”,ponencia presentada en el Foro Nacional: La

Educación Básica ante el Nuevo Milenio, organizadopor el Congreso de la Unión, en Guadalajara,México, agosto de 1999.

12. SEP. Perfil de la educación..., op. cit.13. OCDE. Education at a Glance 1998, Center for

Educational Research and Innovation, 1998.14. Se refiere al cuestionario que se levanta al principio

y al final de cada ciclo escolar en todos los niveles ylas modalidades educativas en toda la nación.

15. Popkewitz, Th. en Braslavski C. y Gustavo Cosse, Las

actuales reformas educativas en América Latina:

cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones, PREAL,(documento 5), 1996, 24 pp.

16. Popkewitz, Th. en Braslavski C. y Gustavo Cosse, Las

actuales reformas educativas en América Latina:

cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones, PREAL,(documento 5), 1996, 24 pp.

17. Ibidem, p.12.18. Ibid., p.15.19. La reforma educativa en México requiere de ser

estudiada y valorada en todos sus componentes. Porejemplo dos de éstos ejes de la reforma, son ladescentralización o federalización descentralizadoray la reforma curricular y pedagógica. Su diseño,instrumentación, obstáculos y posibilidades con elobjetivo de advertir los componentes que habría queponer en juego para la reforma de tercera genera-ción, la de la escuela singular. Para quienes seinteresen por el estudio de las reformas educativas,se recomienda consultar la página Web de PREAL:www.preal.el.

20. Braslavski, “Proyecto: formación de...”, op. cit.