Informe sobre el desarrollo mundial 1 95: Perspectivas regionales

14922Spanish

REFORMAS LABORALES Y

ECONÓMICAS EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE

rFlLE COPYj

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Informe sobre el desarrollo mundial 1995: Perspectivas regionales

REFORMAS LABORALES Y

ECONÓMICAS EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE

BA N CO M UN DI AL

WASHINGTON, D.C.

Copyright O 1995 Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, N. W, Washington, D.C 20433, EE. UU

Reservados todos los derechosHecho en los Estados Unidos de América

Primera edición, noviembre de 1995

Este informe fue preparado por elpersonal del Banco Mundial. Los juicios ue se formulan enél no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo o de los gobiernosrepresentados en éste.

Servicios editoriales, diseño y producción: American Writing Corporation

ISBN 0-8213-3501-4ISSN 1020-3648

IndicePrefacio v

1 Antecedentes en materia de política económica 1Reformas emprendidas en los años ochenta 1

La pobreza y la distribución del ingreso 2

2 Condiciones del mercado de trabajo 4Demografia y oferta de trabajo 4

Empleo, desempleo y salarios reales 7

El caso especial de los países del Caribe 8

La evolución de los mercados de trabajo en América Latina, 1960-95 9

3 Reformas en materia de política económica e integración regional 12Reforma del comercio exterior 13

El tipo de cambio real y la afluencia de capital 14

Reformas de amplio alcance: La clave del éxito 15

Migración internacional 17

4 La intervención estatal en los mercados de trabajo y el camino a la reforma 19Función del Estado en la determinación de los salarios 19

El problema de los despidos injustificados 19

Las contribuciones a la seguridad social 22

Relaciones obrero-patronales 24

5 Cambio en las funciones del estado 27El empleo y la remuneración en el sector público 27

Establecer prioridades y elegir mejores instrumentos de política 28

6 Perspectivas para los trabajadores 30

Referencias bibliográficas 32

FILE COPY

El presente informe fue preparado conjuntamente con el Informe sobre el Desarrollo

Mundial 1995: El mundo del trabajo en una economía integrada. Fue redactado por

Alejandra Cox Edwards, bajo la dirección de Michael Walton y en estrechacolaboración con la Oficina Regional de América Latina y el Caribe. Suman Bery

coordinó este trabajo conjunto. Meta de Coquereaumont y Paul Holtz editaron el

informe, y su diseño estuvo a cargo de Christian Perez.

Ian Bannon, Daniel Cotlear, Sebastián Edwards, Edgardo Favaro, Norman Hicks,

Homi Kharas, Danny Leipziger, Luis Londono, Raj Nalari y Roberto Steiner revisaron

versiones preliminares del informe e hicieron observaciones. Louise Cord, Geoffrey

Shepherd y Mateen Thobani ayudaron a redactar el Recuadro 2. Muchos otros

profesionales de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe proporcionaronestudios de casos, informes sobre países y otros antecedentes. Luis Riveros

(Universidad de Chile) también formuló observaciones a una versión preliminar del

informe.

iv

Prefacion los últimos 10 años la mayoría de los países de América en el sector formal, pero introdujeron un sesgo negativo en laLatina y el Caribe ha estabilizado sus economías y reducido demanda de trabajolas barreras al comercio internacional. Estas iniciativas, que El veulco hacia la orientación de mercado y la apertura alhan sido premiadas con la reanudación de un crecimiento comercio internacional exige un enfoque distinto con respecto a la

económico positivo, son impulsadas en definitiva por la necesidad de política laboral, e instrumentos, también distintos, para resolver losavanzar en la lucha contra la pobreza, el problema económico más problemas de distribución del ingreso. La política laboral debeacuciante de la región. Si bien el mismo proceso de reforma a veces reorientarse de tal manera que se logre aumentar las oportunidadespuede producir perturbaciones transitorias, una mayor integración de empleo y la productividad de los trabajadores en el conjunto decon la economía mundial es la mejor garantía para elevar las la economía. Un crecimiento económico basado en el mercado, quecondiciones de vida de toda la población y reducir las desigualdades. utilice con eficiencia el factor trabajo, ofrece mayores oportunidadesEn los países de la región, el imperativo de reformar presenta retos a los trabajadores, pero una distribución desigual de la dotaciónrelacionados con lo siguiente: una población urbanizada, muy inicial de recursos (incluidos el acceso a una educación eficaz y losdependiente de las actividades del sector informal; elevados activos físicos) tiende a perpetuar las diferencias en la distribución delimpuestos sobre la nómina; grandes desigualdades en los niveles de ingreso de una generación a otra. Para cambiar esta situación, loseducación; y necesidades apreciables de financiamiento para la países de América Latina tienen que encontrar formas de mejorar estaseguridad social, como consecuencia de la etapa relativamente distribución inicial fomentando un mayor acceso a la educación yavanzada de la transición demográfica en que se encuentran diversos orientando la prestación de servicios a los sectores pobres. Lapaíses. Si se han de obtener todos los beneficios de la liberalización, intensificación de las reformas, incluidas las del sector social y laes preciso prestar atención a estos factores, puesto que reducen los política laboral, prometen mejorar considerablemente los ingresos yefectos de las reformas que ya se han introducido para mejorar las las condiciones de trabajo de la mayoría de los trabajadores de lacondiciones de vida de la población. región y reducir las desigualdades entre ricos y pobres.

El objetivo de crear un entorno propicio para el crecimiento En el presente informe se presta especial atención a cuatroeconómico conforme a las leyes del mercado cimentado en la ventaja aspectos de la política laboral. En primer lugar, la intervención estatalcomparativa de cada país representa una ruptura radical con el directa en la determinación de los salarios y la aplicación de reglaspasado. Entonces se recurría a las intervenciones directas en los rígidas con respecto a la antiguedad tienen que ser sustituidas por unprecios para hacer frente al problema de la pobreza, y a la sustitución sistema que recompensa el esfuerzo y premie los altos niveles dede las importaciones para fomentar la industrialización. Pero, las productividad y la eficacia de la gestión en un marco basado en lainversiones realizadas en entornos económicos distorsionados negociación voluntaria de las condiciones de trabajo entreprodujeron bajas tasas de aumento de la productividad total de los empresarios y trabajadores. En segundo lugar, la legislación sobrefactores, socavando la capacidad para incrementar el ingreso per seguridad en el empleo tiene que ser remplazada por un mecanismocápita. Las autoridades trataron de compensar las deficiencias de los más eficaz que ajude a los trabajadores cuando cambien de empleo.mercados aumentando la producción del sector público, lo que en Tercero, las contribuciones obligatorias a la seguridad social y a otrosúltima instancia puso en peligro el equilibrio macroeconómico y dio programas deben estructurarse de tal manera que se reduzcan allugar a un aumento de la inflación y a persistentes crisis de balanza mínimo los efectos distorsionantes de los impuestos sobre el factorde pagos. trabajo. Cuarto, las subvenciones estatales con fines de capacitación

Muchas de las medidas de política encaminadas a aliviar la y educación deben reorientarse hacia la demanda y destinarse a lospobreza y corregir las desigualdades durante el período de beneficiarios que no pueden sufragar el costo de esa instrucción.1960-1980 -incluidas la reforma agraria, la legislación sobre Si se logra una mayor presencia de los países de América Latinasalarios mínimos y la reglamentación del mercado de trabajo- y el Caribe en la economía internacional y estos perseveran en lasperseguían fines muy nobles, pero la región avanzó muy poco, si reformas a escala nacional, éstos podrán seguramente alcanzar rasasacaso hizo progreso alguno, en mejorar la distribución del ingreso. más altas de crecimiento, lograr una participación más plena de losAdemás, dichas medidas desalentaron el uso eficaz de los recursos trabajadores en el sector formal de la economía y reducirmás abundantes de la región, incluida la mano de obra. Se significativamente la pobreza en los próximos años.consideró que la política laboral podía ser un medio para mejorardirectamente el bienestar de los trabajadores mediante la <7 jiintervención del gobierno en la determinación de los salarios y laaplicación de disposiciones obligatorias con respecto a las O _.

prestaciones suplementarias y la seguridad en el empleo. En el Shahid Javed Burkimejor de los casos, estas medidas permitieron mejorar las Vicepresidentecondiciones y la seguridad de la minoría de trabajadores empleados Oficina Regional de América Latina y el Caribe

CAPITULO 1

Antecedentes en materiade política económicaE n el Informe sobre eldesarrollo mundial 1995, se examinan Con la adopción de reformas orientadas hacia el mercado se

las relaciones que existen entre la política económica, los ha procurado corregir los sesgos introducidos por estas políticas.resultados económicos y el bienestar de los trabajadores, En este proceso, se está redefiniendo lentamente el papel del

y se llega a la conclusión de que el medio más eficaz para Estado. En algunos países se han reducido significativamente lasaumentar el ingreso de los trabajadores es el desarrollo inducido tasas efectivas de protección de las actividades industriales y sepor el mercado. La integración en la economía mundial ofrece han restablecido los incentivos a las exportaciones noenormes oportunidades a los países que logren gestionar acerta- tradicionales. Ahora bien, hay otros aspectos de la formulacióndamente su economía. Una estrategia basada en el mercado exige de la política económica que aún requieren atención, entre ellos,que el sector público tome medidas para reforzar el funciona- la política laboral, el empleo en el sector público, los derechos demiento de los mercados, sobre todo del mercado de trabajo, y propiedad y el suministro de bienes y servicios públicos. Pese atiene repercusiones importantes a la hora de escoger los las considerables variaciones que se observan en la región, estáinstrumentos de política social más idóneos. Cuando se realiza la claro que es necesario revisar ciertos aspectos de la política laboral,transición a un sistema de mercado, es inevitable que unos ganen así como las políticas de empleo y de retribución del sectory otros pierdan. Los programas de transferencias, las reformas público que influyen en el funcionamiento de este sector.encaminadas a estimular la movilidad de la mano de obra y las Desde mediados de los años ochenta, en muchos países demedidas orientadas a preparar a los trabajadores para el cambio América Latina se observa tina mayor estabilidad macro-son elementos necesarios para aumentar su capacidad de económica y un incipiente repunte del crecimiento económico.adaptación y distribuir los beneficios que reportará en el futuro Esta mejora general de los indicadores constituye un pasoel crecimiento económico. importante para reducir la pobreza y corregir las deplorables

Estas lecciones son importantes para los países de América condiciones sociales que han caracterizado a la región duranteLatina que emprendieron programas de industrialización decenios. La única forma de mantener las reformas estructuralesbasados en la sustitución de las importaciones y que registraron iniciadas en los diez últimos años es reducir la pobreza y lograrfrecuentes desequilibrios macroeconómicos en el período una mayor igualdad en la distribución del ingreso. Satisfacer lascomprendido entre los años cincuenta y los afños setenta. Como necesidades de los pobres en materia de educación, nutrición yresultado de ello, no lograron establecer un entorno propicio para salud incidirá de forma directa y significativa en el crecimientoun crecimiento sostenido de la productividad de la mano de obra. económico: a medida que una mayor proporción de la poblaciónLa sobrevaloración del tipo de cambio real perjudicó a las adquiera capital humano básico, aumentará seguramente elexportaciones y a la agricultura de uso intensivo de mano de obra, crecimiento.y tuvo repercusiones negativas sobre el empleo y los salarios, entanto que la inflación afectó especialmente a los pobres porque Reformas emprendidas en los años ochentaéstos son más vulnerables a las consecuencias directas e indirectas Despues de más de tres décadas de política económica autárquicadel impuesto-inflación. Al analizar la transformación estructural y de fuerte intervención estatal, en los años ochenta los países dede la región entre 1950 y 1980 se observa que la dependencia de América Latina emprendieron una serie de reformas orientadaslas exportaciones fue menor de lo previsto, que la inversión se hacia el mercado para lograr la estabilidad macroeconómica ysituó en un nivel cercano a la tasa esperada y que la contracción reactivar el crecimiento económico. Las autoridades impusierondel empleo en el sector agrícola fue mayor de lo previsto (Syrquin, disciplina presupuestaria en el sector público, privatizando en1993). En forma paralela, las autoridades intentaron aumentar algunos casos las empresas estatales; redujeron las barreras alel bienestar de los trabajadores interviniendo en la determinación comercio internacional y ajustaron el tipo de cambio, yde los salarios y la negociación colectiva y legislando sobre las desreglamentaron los mercados financieros (Banco Mundial,prestaciones suplementarias y la seguridad en el empleo. 1993b). Estas reformas están transformando el papel del Estado

I

R E F 3 R1 M A^S L A, s orA,R L E S Y E C ON N 0 M I C^A S

Durante los años setenta, los niveles de pobreza Pese a los recortes presupuestarios, losse mantuvieron prácticamente constantes indicadores sociales han seguido mejorando

Cuadro 1. Población que vive por debajo del umbral Cuadro 2. Indicadores sociales, 1970, 1980, 1990de pobreza en algunos países de América Latina, (promedio ponderado)1970 y 1981 Indicador 1970 1980 1990(porcen taje)

Población analfabetaPaís 1970 1981 (porcentaje de la población

Argentina 8 8 de 15 años o más) 29,0 23,0 15,3Brasil 49 43 Tasa de matrícula,Colombia 45 43 niños de entre 6 y 11 años 71,0 82,3 87,3Costa Rica 24 22 Tasa bruta de matrícula,Chile 17 16 nivel secundario 31,6 47,4 54,9Honduras 65 64México 34 29 Número de habitantesPanamá 39 37 por cada médico 2.053 1.315 1.083Perú 50 49 Porcentaje de la poblaciónVenezuela 25 24 con acceso a agua potable 53,7 70,1 79,8Promedio de los diezPaoses de Aéi in 3 Tasa de mortalidad infantil

paises de América Latina 39 35 (por cada mil nacidos vivos) 84,9 63,0 48,2Fuente: Banco Mundial 1993b. Esperanza de vida al nacer

. , (años) ~~~~~~~~60,1 64,3 67,5a medida que éste reduce sus actividades como productor de (años)bienes y servicios, así como su intervención en la fijación de los Nota: Incluye datos sobre países con más de 1 millón de

habitantes.precios y la asignación de las inversiones. Hasta cierto punto, es Fuente: Banco Mundial 1993b.sorprendente que estas reformas apenas hayan afectado almercado de trabajo en la mayoría de los países de América Latina. registrado entre 1960 y 1980 elevó el nivel de vida -medido en

Actualmente está claro que la disciplina fiscal, la eliminación función de las tasas de matrícula escolar, las condicionesde las barreras al comercio exterior y la desreglamentación sanitarias, los niveles de nutrición y otros indicadores sociales-financiera no bastan para estimular la inversión del sector privado a principios de los años ochenta un gran porcentaje de lay crear empleo, al menos no al ritmo necesario para reducir la población de la región seguía viviendo en la pobreza (Cuadro 1).pobreza y lograr el respaldo necesario para la adopción de El crecimiento económico casi siempre reduce la pobreza,medidas de mercado. Además, el Estado tiene que mejorar su como lo demuestran los resultados obtenidos por Brasil,función tradicional de proveedor de bienes públicos Colombia, Costa Rica y México durante los años setenta. Morley(infraestructura básica y orden público) y buscar nuevos (1992) calcula que al incrementarse el ingreso per cápita de Costainstrumentos de política social que no produzcan distorsiones (o Rica en un 41% entre 1961 y 1971, la pobreza se redujo a laque las reduzcan al mínimo) en la asignación de los recursos. Para mitad. Análogamente, la disminución del ingreso de la región enello es necesario reformar la política tributaria, la asignacion de los años ochenta se produjo en forma simultánea con el aumentoos recursos que dedica el Estado a la educación, los sistemas de de la magnitud y la gravedad de la pobreza.seguridad social, los programas de subsidio habitacional, etc. Sin embargo, muchos indicadores sociales -incluidos laEstas reformas deben reducir las distorsiones que aún persisten mortalidad infantil, la tasa de matrícula escolar y la esperanzaen estas economías, sin comprometer los objetivos sociales, a de vida- han seguido mejorando a pesar del aumento de lasaber, mejorar el nivel de vida y crear más oportunidades pobreza (Cuadro 2). Aunque se cree que los servicios queeconómicas para los pobres. presta el Estado disminuyeron sustancialmente como con-

secuencia de los fuertes recortes presupuestarios, es probableLa pobreza y la distribución del ingreso que el gasto total haya registrado tan sólo una ligera dis-Las economías de América Latina han sufrido durante mucho minución, e incluso que se haya mantenido constante (Grosh.tiempo los efectos de la pobreza y la desigualdad en la 1992). La falta de correlación entre los recortes presu-distribución del ingreso. Entre 1950 y finales de los anos setenta, puestarios y la variación observada en los indicadores socialesse redujo en general la proporción del ingreso que percibía el 20% explica quizás por qué estos indicadores han seguidomás pobre de la población. Aunque el crecimiento económico mejorando. También es posible que la mejora se deba al hecho

2

A N T E C E D E N T E S E N M ^AT E R I A D E P O L IT I C A E: C N M 0I M I C A

de que las tendencias globales no permiten apreciar el deterioro primario, contribuyó a incrementar la productividad y elde las condiciones de vida de algunos segmentos de la sociedad, crecimiento de los salarios reales, y redujo la desigualdad (Bancoo que el gasto social se haya tornado más eficiente. Mundial, 1995). La subida de los salarios indujo nuevos

La experiencia de los países de Asia oriental demuestra cómo aumentos de la productividad en el conjunto de la economía yun crecimiento económico sostenible reduce la pobreza a través contribuyó al proceso de crecimiento económico.de cauces muy diversos, por ejemplo, mediante la creación de En el presente informe se analiza el efecto que está teniendoempleo yel aumento de los salarios reales. A medida que la región el proceso de reforma -en virtud del cual las economías de laadoptó políticas de mercado, se ampliaron las actividades en las región se están integrando en los mercados mundiales- sobreque se hace uso intensivo de mano de obra, y la acumulación de aspectos fundamentales de las condiciones del mercado defactores complementarios de ésta permitió obtener mayores trabajo, por el lado de la oferta y de la demanda. Se destacanrendimientos. Se registró un aumento sustancial del empleo cuatro aspectos en los que la política laboral ha tenido un efectorural, con lo cual se incrementó también el ingreso rural. significativo y en los que las reformas pueden contribuir alAsimismo, el rápido aumento de la demanda de mano de obra crecimiento y mejorar el bienestar de los trabajadores. Tambiénen los mercados urbanos se tradujo en una subida de los salarios, se examinan cuestiones relativas a la transición y a las acuciantesy los sectores pobres se beneficiaron de la mejora del nivel de vida. tareas que enfrentan los países de la región para reformar susLa inversión en capital humano, sobre todo a nivel preescolar y sistemas de prestaciones sociales.

3

-~~~~~~~~ 0

Condiciones del mercadode trabajoD urante el período de 1965-93, la población en edad de años ochenta al 1,6% que se proyecta para el final de los años

trabajar aumentó en torno a un 3% anual en todas las noventa. La región se encuentra en una etapa avanzada deregiones en desarrollo. Este firme crecimiento con- transición demográfica, en la que se está empezando a prestar más

trasta acusadamente con las grandes diferencias en el crecimiento atención a la tercera edad que a la infraestructura escolar. Condel PIB y en el aumento de la productividad en todo el mundo todo, se observan importantes variaciones en las tendencias deen desarrollo. El crecimiento anual del PIB en Asia oriental, por crecimiento demográfico. En algunos países, sobre todo deejemplo, fue del 7,5%, en América Latina yel Caribe del 4,1%, América Central, la población sigue creciendo rápidamenteyen los países de Africa al sur del Sahara de menos del 3%. Todo como resultado de las altas tasas de fecundidad. En el cre-indica que el crecimiento económico no está limitado por el lado cimiento demográfico entran en juego variables de com-de la oferta. Es posible lograr un crecimiento sostenido utili- portamiento (fecundidad) y la demografía (distribución por edadzando de forma eficiente los recursos naturales y acumulando de la población). Brasil, por ejemplo, tiene una tasa de fecun-recursos complementarios. América Latina y el Caribe enfrentan didad más baja que México, pero debido a que la proporción deel desafío de crear un entorno propicio para el uso eficiente de los mujeres en edad de procrear es mayor en Brasil, este país registrarecursos de la región y para la expansión de la demanda de mano una tasa de crecimiento demográfico más alta (2,1%) que Méxicode obra. (1,9%).

Las condiciones del mercado de trabajo pueden considerarse Las tendencias demográficas afectan al crecimiento de ladesde varias perspectivas. A los trabajadores les interesa el empleo población en edad escolar, a la tasa de actividad y a la proporcióny los niveles de remuneración. Las decisiones que toman con de ancianos con respecto a la población en edad de trabajar.respecto a su participación en la población activa se basan en las Existe una estrecha relación entre la composición por edad de lacondiciones del mercado de trabajo y en otras variables que población y la oferta de trabajo, como lo demuestra el caso deafectan al costo de vida. A los empleadores, por su parte, les Brasil, Guatemala y México, que difieren en la composición porinteresa la oferta y la calidad del factor trabajo así como los costos edad de su población (Gráfico 1).laborales. A la hora de contratar trabajadores también tienen en En todos los casos, salvo en los grupos de jóvenes y de edadcuenta los precios vigentes en el mercado y las condiciones avanzada, las tasas de actividad de los varones en todos los gruposmacroeconómicas. En cuanto a las autoridades, el aumento de de edad varían poco de un país a otro y de un período a otro. Sinlos salarios reales suele ser un motivo de preocupación, ya que embargo, la tasa de actividad de las mujeres aumenta a medidapuede ser indicativo de una pérdida de competitividad; por otra que se reduce la fecundidad. La tasa total de actividad de un paísparte, un descenso de los salarios reales también es motivo de es el resultado de la interacción del comportamiento individualpreocupación porque puede indicar que la situación de los (participación) y de la demografía (distribución de la poblacióntrabajadores se ha deteriorado. Para que ofrezcan una medida por edades). Por ejemplo, Brasil, que registra una tasa defiable del desempeño, los indicadores del mercado de trabajo esperanza de vida más alta que otros países de la región, mantienedeben interpretarse teniendo en cuenta otras variables. Por una mayor proporción de ancianos inactivos.ejemplo, es importante determinar si las variaciones de lossalarios reales guardan relación con la productividad de los Población en edad de trabajary tasas de actividadtrabajadores, si afectan a todos ellos, o si obedecen al juego de las Entre 1965 y 1993, la población en edad de trabajar (los quefuerzas del mercado o a intervenciones del Estado. tienen entre 15 y 65 años) creció a una tasa anual de alrededor

del 3%, y actualmente se calcula en unos 300 millones. Se estimaDemografía y oferta de trabajo que la tasa de actividad (los que están en edad de trabajar, y tienenLas tasas de crecimiento demográfico se han venido reduciendo o buscan empleo) se sitúa en un 56 %, o sea casi 165 millones.en toda América Latina, pasando de un 2% anual a finales de los Aunque en América Latina la tasa de crecimiento de la población

4

C o DM ID I C I ON EN E: s DE L E M E: R C A ID O D E: T R A IEff A J O

en edad de trabajar en los 30 últimos anos fue similar a la de otras los años noventa. Se observan marcadas variaciones de un país aregiones en desarrollo, la población activa creció más otro, que oscilan desde un 24% en Bolivia (1989) a un 51% enrápidamente que en otras regiones (salvo Oriente Medio y Norte El Salvador (1990). No existe una relación directa entre elde Africa), debido principalmente a la mayor participación de la desarrollo económico y la tasa de actividad de la mujer. Sinmujer a medida que disminuyeron las tasas de fecundidad y embargo, con frecuencia se observa que un rápido desarrolloaumentaron las tasas de escolarización femenina. Al igual que en económico suele ir acompañado de tasas más altas deotras regiones, en América Latina se registró una disminución de participación femenina, de niveles más altos de escolarización dela tasa de actividad de los más jóvenes (a medida que aumentaron las niñas, y de tasas de fecundidad más bajas. También hay quelas tasas de escolarización) y de los más viejos (Gráfico 1). tener en cuenta las condiciones del mercado de trabajo. En El

Las tasas de actividad de las mujeres han aumentado de un Salvador, por ejemplo, los conflictos militares y las migracionespromedio del 28% en los años setenta a un 38% a principios de redujeron la oferta nacional de mano de obra masculina, lo que

Influencia de los cambios demográficos en la tasa de actividad

Gráfico 1. Población y población activa por edades y sexos en Brasil, Guatemala y México(milliones)

Brasil, 1965 Brasil, 1995Más de 65 años

60-64 , L55-59 Cf L50-5445-49

E H 40-4435-3930-34

hombres C mujeres 25-29 hombres mujeres20-2415-19

10-14- ~~~0-9 ! Z Z Z__ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

20 15 10 5 0 5 10 15 20 20 15 10 5 0 5 10 15 20

Guatemala, 1965 Guatemala, 1995Más de 65 años El

60-64 1EJ ~~~~~~~55-59 F

El ]50-54 ]EJ l45-49 9 ]

40-4435-3930-34

hombres mujeres 25-29 hombres mujeres20-2415-19 E10-14 LC

0-9

2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,0 1,5 1,0 0,5 0 0.5 1,0 1,5 2,0

México, 1965 México, 1995E il Más de 65 años EE L

E] 60-64 ]E EJ 255-59 -]El g50-54 E ]

45-4940-44

7 :: 35-3930-34

hombres mujeres 25-29 hombres mujeres20-2415-19 C10-14 = __ _

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 0~~~-9

15 10 5 0 5 10 15 15 10 5 0 5 10 15

E Población C Población activa

Fuente: Estimaciones y proyecciones de la OIT.

5

REF ORMAS LABoRALES Y ECGONO0MICA5S

propició la incorporación de la mujer a la población activa. La

Aumento de la escolarización en el nivel desaceleración de la actividad económica en los años ochentasecundario en los años setenta y ochenta también repercutió en la participación de la mujer, que tiende a

aumentar cuando se produce una recesión en los países de ingreso

Gráfico 2. Escolarización secundaria en América bajo.Latina y el Caribe, 1970-90(porcentaje) Aumento de los niveles de escolarización

0 20 40 60 80 100 En los años setenta, las tasas de escolarización de nivel primario

Barbados alcanzaron el 100% en la mayoría de los países de América LatinaTrinidad kbrsr»y el Caribe, aunque en el nivel secundario siguieron observándoseUruguay .. grandes discrepancias de un país a otro, desde un 8% en

ChileArgentina Guatemala y Haití hasta un 70% en Barbados. Desde entonces,

República Dominicana jie. 3'., la escolarización en el nivel secundario ha aumentado rápida-Perú - * mente y en 1990 las tasas se habían duplicado en la mayoría de

Guyana los países. Entre las excepciones se cuentan El Salvador, que sigueJam aica __ _ _ _ _ _ _ _ _ex e c o esi uPanamá _ registrando una tasa de escolarización secundaria inferior al 30%,

Venezuela y Brasil, cuya tasa alcanza sólo un 40%, cifra baja dado el nivelEcuador i' i' . de ingreso del país (Gráfico 2). A diferencia de otras regiones, las

suriname divergencias por sexos a nivel de escolarización secundaria ya eranMéxico insignificantes en los afios setenta.

Nicaragua 1970 Si bien los países de América Latina y el Caribe han alcanzadoCosta Rica I progresos importantes en materia de educación, otras regiones

Bolivia ¡ III 1985 han logrado resultados similares o mejores. En 1985, la pro-

Hondurasil .. * 9 porción de la población con algún nivel de escolarización en losParaguay 1 países de América Latina y el Caribe era más o menos igual que

El Salvador FE en los de Asia oriental (Gráfico 3). En los países de Asia oriental,Guatemala era mayor el porcentaje de población que había recibido al menos

Haiti í i educación secundaria, mientras que en América Latina y el

Fuente: Banco Mundial 1993a. Caribe era mayor la proporción de la población con educación

superior. Desde entonces, en Asia oriental, la matrícula total y la

Asia oriental ha superado a América Latina y el Caribe en los niveles de escolarización

Gráfico 3. Niveles de educación en América Latina y el Caribe, y Asia oriental, 1985-95(porcentaje)

100 100

89 Aumento de la escolarización s Aumento de la escolarización80 , .;r;r,.: L3,3 j ,: ,,r. 80 _n ;-. 5't*& , .r, i,

ó. ~~~~~~~~~~~~~~~~~~60

S19854 ' 40

* 1995

2: 20

Alguna Alguna Alguna AlgunaSuperior Secundaria educación Primaria educación Superior Secundaria educación Primaria educación

secundaria primaria secundaria primaria

Fuente: Ahuja y Filmer 1995.

6

C O ND I ) CI O 1mN N S 5 DE L L M r- F C A D O D E T-r A B A, J 0

proporción de estudiantes con educación secundaria o superior En América Latina, la economía rural, tras años de abandono,han aumentado a un ritmo más rápido que en América Latina y está siendo objeto de considerable atención. Las recientesel Caribe, aunque esta última región todavía le lleva la delantera reformas han dado impulso a la agricultura, que durante añosen lo que respecta a educación superior. Cabe señalar que los soportó la carga de la inestabilidad macroeconómica, laniveles de educación globales cambian lentamente, pese a los sobrevaloración del tipo de cambio y la sustitución de lasaumentos significativos de la cobertura. Ello se debe al hecho de importaciones para estimular la industrialización. En cambio, elque la inversión se concentra en los jóvenes, mientras que en la enfoque más equilibrado que aplicó Asia oriental con respecto aldistribución se tiene en cuenta a la población en su conjunto. sector agrícola fomentó el desarrollo de actividades productivasBrasil, que representa una tercera parte de la población de la rurales agrícolas y no agrícolas. En un estudio reciente del Bancoregión, influye mucho en el rendimiento relativo de la inversión Mundial se llegó a la conclusión de que la incidencia de la pobrezaen educación en América Latina y el Caribe. rural en Ecuador disminuye significativamente a medida que

aumentan la tenencia de tierras per cápita, los años de

Empleo, desempleo y salarios reales escolarización y la proporción de miembros de la unidad familiarUna gran parte de la población activa está empleada en el que tienen un empleo estable al margen del trabajo agrícola.sector formal. Según estimaciones de la Comisión Económica En algunos países la demanda de mano de obra rural nopara América Latina y el Caribe, en 1990 los empleadores, los agrícola ha aumentado como consecuencia de tendencias esta-empleados de empresas con más de cinco trabajadores, los cionales, mientras que en otros se ha enmarcado en períodos deprofesionales, y el sector público constituían el 43% de la auge de las actividades de procesamiento de materias primaspoblación activa urbana en Bolivia, el 54% en Brasil, el 60% locales. En muchos países los trabajadores se trasladan de lasen Chile y Panamá, y casi el 70% en Costa Rica y Venezuela. zonas rurales a las urbanas, y viceversa, trabajando en las zonasLos empleados del sector público constituyen una gran rurales en períodos de mayor actividad y como vendedoresproporción de los empleados del sector formal: 37% en ambulantes en las ciudades cuando afloja la actividad. EnVenezuela, 42% en Costa Rica y 50% en Panamá. En toda la consecuencia, esa migración de los trabajadores resuelve en granregión, un 52% del empleo se genera en el sector de los medida el problema de la estacionalidad en la producción de caféservicios, un 26% en la industria y un 22% en la agricultura. o azúcar. Reconocer la importancia de esta movilidad a la horaLos países de América Central están menos urbanizados de elaborar la legislación laboral puede ser una medida(aproximadamente en un 40%) y son más agrarios que los de importante para aumentar la eficiencia global, incrementar laAmérica del Sur, en los que casi el 80% de la población vive en productividad de los trabajadores y crear mejores oportunidades.zonas urbanas (Cuadro 3). En varios países, la legislación laboral atenta contra estos

Las tendencias demográficas del mercado laboral varían considerablemente en la región

Cuadro 3. Empleo urbano y rural en países seleccionados, 1990(porcentaje)

Empleo urbano

Empleadoresdel sector privado, Trabajadores Empleo rural

profesionales autónomos,Población y empresas pequeñas empresas Trabajadores Trabajadores

urbana con más de Sector y empleados autónomos autónomosPaís (proporción) cinco empleados público domésticos Empleadores Asalariados agrícolas no agrícolas

Venezuela 84 45,6 22,5 31,9 6,9 46,2 33,1 13,2Chile 81 59,4 40,6 2,9 64,7 25,1 7,2Brasil 76 54,0 _ 46,0 3,1 42,5 45,6 8,8Panamá 70 32,6 29,3 38,1 2,0 38,9 47,3 11,8Costa Rica 46 42,5 25,0 32.5 5,1 66,3 16,8 11,8Guatemala 38 31,3 14,6 54,1 0,5 38,3 47,9 13,2Honduras 35 30,1 14,8 55,1 0,5 33,9 48.7 17,2

a. Incluidos en el sector privado.Fuente: CEPAL 1992.

7

R E F ORFI MAS E A BL R A L E S Y E C O3 r 0 M I C A S

movimientos migratorios en vez de favorecerlos. Los contratos Cuando en los sistemas de seguridad social no existe una claraformales de carácter temporal son de corta duración y no suelen correspondencia entre las prestaciones y las contribuciones obli-ser renovables; con frecuencia se imponen restricciones a los gatorias, los trabajadores tienen un incentivo para evadir el im-contratos de trabajo por horas, y las prestaciones que prescribe la puesto sobre la nómina trabajando en el sector informal, que noley presuponen la existencia de un contrato de larga duración. está reglamentado. En un estudio sobre el sistema de seguridad

En todas las economías se observa un amplio espectro de opor- social de Brasil se observó que los trabajadores permanecen en eltunidades de trabajo, desde el trabajo por cuenta propia dentro sector informal el mayor tiempo posible y sólo deciden pasar aldel hogar hasta el empleo formal en empresas formalmente con- sector estructurado para cumplir los requisitos mínimos delstituidas. Se recurre al trabajo en el sector informal para evitar el sistema de pensiones. En los últimos años de la década de 1980,pago de impuestos. El porcentaje de la población activa urbana los trabajadores del sector privado de Perú empezaron a renunciarque trabaja en el sector informal alcanza a hasta un 75% en a sus contratos como asalariados para trabajar en régimen autó-algunos países en desarrollo (Burkina Faso y Sierra Leona). Existe nomo durante un período corto, lo que les permitía utilizar la con-una relación negativa entre el empleo en el sector informal y la tribución obligatoria al seguro médico estatal, equivalente al 9%productividad de la mano de obra como lo indica el Gráfico 4. de la nómina, para costearse un seguro de salud privado.Pero, para un determinado PIB por trabajador, el nivel de parti- Otro motivo que pueden tener los trabajadores para per-cipación en el sector informal tiende a ser mas importante en manecer en el sector informal es que, cuando los ascensos se basanAmérica Latina y el Caribe. La incidencia del empleo informal en la antiguedad, el sector formal quizás no recompensa adecua-en los centros urbanos puede atribuirse a dos factores que guardan damente el espíritu de empresa, la iniciativa o el esfuerzorelación con la política económica: una preferencia por el sector personal. En un estudio comparativo del sector informal de Elindustrial frente al sector agrícola que ha estimulado un éxodo del Salvador, México y Perú se observó que en México los salarioscampo a las ciudades más rápido que en otras regiones, y una polí- eran más altos en el sector informal que en el formal, lo que parecetica laboral que no tuvo debidamente en cuenta el papel que indicar que algunos trabajadores mexicanos están pagando ladesempeñan los salarios y las condiciones de trabajo como incen- estabilidad y la previsibilidad del empleo en el sector formal acep-tivos y señales de mercado, lo cual redujo el número de empleos tando salarios más bajos.en el sector formal y estimuló el desarrollo del sector informal. La política de las autoridades con respecto al mercado de

trabajo informal debe guiarse por tres principios. Primero, debeneliminarse los sesgos que perjudican a los trabajadores tanto del

La actividad del sector informal es intensa en sector agrícola como del sector formal. Segundo, la cargaAmérica Latina tributaria y reglamentaria impuesta sobre la actividad formal debe

ser moderada y fácil de aplicar. Tercero, todavía hay margen paraGráfico 4. Tendencias regionales del empleo que el sector público adopte medidas, sobre todo en la provisióninformal en los centros urbanos de infraestructura urbana. También deben evitarse las medidas(porcentaje) que subvencionan el crédito a ciertas explotaciones agrícolas enTrabajadores del sector informal como detrimento de otras. Para las pequeñas empresas la falta deproporción de la población activa crédito, y no necesariamente su alto costo, constituye una

80 Africa al sur del SaharaO E Asia oriental y el Pacífico limitación. La experiencia de los países de Asia oriental, y más

70 Burkina Faso A Asia meridional recientemente de Bolivia, demuestra que estas empresas pueden,gX ~~~~~~* América Latina y el Caribe0 América Latina y el Caribe prosperar a pesar de que las tasas de interés alcanzan al 40%,

60 - *Perú siempre y cuando tengan acceso al crédito y a los mercados. La

50 ->Senegal \ estabilidad de los precios parece ser la condición necesaria paraO0 "~Senegal que el crédito llegue también a las pequeñas empresas y

40 _ México explotaciones agrícolas (Mosley 1993).A El Malasia

30W Pakistánn30 Pakn El* El caso especial de los países del CaribeI j ~~~~~~~~* Argentina

20 _ Argenta Los países del Caribe, cuya población en 1992 ascendía a 20millones, representan alrededor del 5% de la población total de la

10 región. A este grupo de países pertenecen el más rico de la región,0 2.000 4.000 6.000 8.000 medido según el PNB -Bahamas- y los más pobres: Guyana y

PIB por trabajador <precios internacionales de 1985) Haití. En conjunto, estos paises son muy distintos del resto deFuentes: Banerji 1995; Summers y Heston 1991. América Latina. En los países del Caribe, la razón entre el comercio

8

C E N D I C I O- D E S D E L M E R C AD O D E T R A B A J O

exterior y el producto es elevada. En los países con economías más América Latina registró un decenso de laabiertas, esta razón sobrepasa el 80%; incluso en la menos abierta productividad de la mano de obra durante la(Haití), la razón es de más del 25%. Como consecuencia, estas crisis de la duedaeconomías suelen sufrir fuertes perturbaciones externas.

Gráfico 5. Diferencias regionales en el crecimientoLa evolución de los mercados de trabajo en Améríca del PIB por trabajador, 1965-93Latina, 1960-95 (porcentaje)

Entre 1965 y 1980, la región registró un aumento satisfactorio -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10

del producto y de la productividad del factor trabajo, pero la crisis 1965-80

de la deuda de los años ochenta marcó el comienzo de una _ 1990-93

acusada contracción a medida que los países de la región dejaronde recibir crédito internacional (Gráfico 5). Los países que Europa y Asia central

adoptaron reformas económicas empezaron a recuperarse en losaños noventa (Chile, Argentina), mientras que los que no lo

América Latina y el Caribehicieron se mantuvieron a la zaga (Brasil y otros). ¿Es sosteniblela recuperación? La respuesta depende de que se persevere o noen las reformas, sobre todo a nivel microeconómico, aunque la Oriente Medio y Norte de.' ;

política macroeconómica nacional y el entorno externo también _desempeñan un papel importante. Países de la OCDE de ingreso alto

La crisis de la deuda y el consiguiente período de ajusteinfluyeron negativamente sobre el empleo y los salarios reales. Engeneral, el desempleo urbano en la región aumentó a principios Asia meridional

de los años ochenta y se redujo a partir de entonces (Cuadro 4).Resulta difícil comparar las cifras de los distintos países (los datos Africa al sur del Sahara

proceden de una encuesta), pero se pueden apreciar algunastendencias. En Argentina. Nicaragua y Perú el desempleo haaumentado en los años noventa, mientras que en Bolivia, Chile, Fuente: Datos y estimaciones del Banco Mundial.

Colombia, Guatemala y Venezuela se ha reducido.

El desempleo urbano aumentó tras la crisis de la deuda

Cuadro 4. Tasa media anual de desempleo urbano en países seleccionados de América Latina, 1984-94(porcentaje)

País 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 19949

Argentina 4,6 6,1 5,6 5,9 6,3 7,6 7,5 6,5 7,0 9,6 11,2Bolivia 6,9 5,8 7,0 7,2 11,6 10,2 9,5 7,3 5,8 5,4 5,8Brasil 7,1 5,3 3,6 3,7 3,8 3,3 4,3 4,8 5,8 5,3 5,5Colombia 13,4 14,1 13,0 11,8 11,2 9,9 10,2 10,2 10,2 8,7 9,3Costa Rica 6,6 6,7 6,7 5,9 6,3 3,7 5,4 6,0 4,3 4,0Chile 18,5 17,0 13,1 11,9 10,2 7,2 6,5 7,3 4,9 4,0 6,2Ecuador 10,5 10,4 10,7 7,2 7,4 7,9 6,1 8,5 8,9 8,9 8,1Guatemala 9,1 12,0 14,0 11,4 8,8 6,2 6,4 6,7 6,1 5,5Honduras 10,7 11,7 12,1 11,4 8,7 7,2 7,8 7,4 6,0 5,9México 5,7 4,4 4,3 3,9 3,5 2,9 2,9 2,7 2,8 3,4 3,7

Panamá 12,4 15,7 12,7 14,1 21,1 20,4 20,0 16,1 14,2 12,5 12,0Paraguay 7,3 5,1 6,1 5,5 4,7 6,1 6,6 5,1 5,3 5,1 5,1Perú 8,9 10,1 5,4 4.8 7,9 7.9 8,3 5,9 9,4 9,9 9,5Uruguay 14,0 13,1 10,7 9,3 9,1 8,6 9,3 8,9 9,0 8,4 9,0Venezuela 14,3 14,3 12,1 9,9 7,9 9,7 10,5 1(,1 8,0 6,6 8,9

,. No se dispone de datos.a. Datos preliminares.Fuente: CEPAL, Estudio Económico de América Latina, varios números.

9

R E: FO rElR M AS5 L AB E o R A, L E s Y E G O) N 0 M IC GA S

En Argentina y algunos otros países el desempleo guarda una implanten paralelamente a las reformas orientadas hacia elestrecha relación con la reestructuración económica y los cambios mercado tengan por objeto extender las oportunidadessectoriales. Según PessinoyGiacchini (1994), el desempleo tiene económicas a todos los sectores, sobre todo a los pobresuna duración cada vez mayor. Ello parece indicar que, al menos (Recuadro I).para algunos de los desempleados, ha aumentado la brecha entre Varios países de la región están adoptando medidas en estesu precio de oferta y los salarios de mercado, y por eso es menos sentido. El renovado interés en aumentar las tasas deprobable que acepten ofertas de trabajo. Esta situación quizás se escolarización, sobre todo a nivel primario, explica las recientesdeba a variaciones en el valor de mercado de sus calificaciones - reformas en algunos países, desde Argentina hasta Nicaragua. Lalo cual es coherente con la reestructuración económica- y a la corrección de los problemas que afectan a los mercados agrariosintroducción del seguro de desempleo. forma parte del programa de medidas de Colombia, Ecuador y

En la mayoría de los casos, la reactivación del crecimiento Perú, y fue un factor crucial para la recuperación del sectoreconómico en América Latina ocasionó un repunte de los salarios agrícola en Chile en los años ochenta. Con todo, en la mayoríareales, aunque en Argentina, Perú y Uruguay los salarios reales de los países el mercado de trabajo formal sigue estando cerradotodavía eran más bajos en 1993 que en 1980 (Cuadro 5). En a la participación activa y a la negociación de los salarios, lasalgunos países, el aumento de los niveles de escolarización ha condiciones de trabajo y los convenios colectivos. Por ejemplo,ayudado a que aumenten los salarios. En Argentina, Brasil, Chile en Ecuador la legislación no permite los contratos por horas, loy México las reformas de mercado y la liberalización del comercio que fuerza a un gran número de trabajadores a permanecer en elexterior han venido acompañadas de aumentos de los salarios sector informal.relativos de los trabajadores con más años de escolarización. Losdatos correspondientes a Colombia y Costa Rica parecen indicar Relación entre la política laboraly la demanda de mano de obraque en el aumento de los salarios reales también entran en juego La legislación laboral vigente en muchos países determina no sólootros factores. los derechos jurídicos básicos, sino también hasta el más mínimo

detalle del contrato laboral (salario, seguridad en el empleo,El desaflo que supone la reducción de la pobreza número de días de vacaciones, obligaciones del empleador, etc.)El acceso a la educación básica, a la infraestructura rural y urbana, para todos los trabajadores. Estos requisitos engorrosos desa-y a los bienes públicos afecta a la capacidad de las unidades lientan la contratación formal y dejan a los trabajadores del sectorfamiliares y de los individuos para desenvolverse en una informal sin protección jurídica. Además, limitan la creación deeconomía de mercado. Por consiguiente, el Estado está llamado empleo formal y repercuten negativamente en el uso del factora desempeñar una función cada vez más importante para brindar trabajo. Como subraya la teoría dinámica de la demanda de manoa todos los ciudadanos oportunidades de participar en el de obra, las decisiones relativas a las contrataciones y los despidosmercado. También es esencial que los programas sociales que se tienen tres características: entrañan costos irrecuperables, se

La reactivación del crecimiento ha traído consigo un repunte de los salarios

Cuadro 5. Salario real medio en países seleccionados de América Latina, 1984-94.(1980=100)

País 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994a

Argentina 116,9 106,1 107,5 96,9 93,7 75,8 79,4 80,5 81,6 80,3 85,7Brasil

Río de Janeiro .. .. 122,9 101,5 105,7 108,2 87,0 92,2 115,3 119,5 109,2Sáo Paulo 105,1 111,8 137,3 127,7 138,3 149,1 130,8 125,4 138,1 151,9 162,7

Colombia 118,1 114,6 120,1 119,2 117,7 119,5 116,0 115,3 117,3 122,8 122,2Costa Rica 84,7 92,2 98,0 88,5 84,5 85,1 86,5 82,5 85,9 94,7Chile 97,2 93,5 95,1 94,7 101,0 103,0 104,8 110,1 115,1 118,6 124,6México 74,8 75,9 73,2 72,0 71,3 77,8 79,4 84,7 92,9 100,2Perú 87,2 77,6 101,1 108,9 82,1 44,8 39,1 42,1 41,6 41,3 47,4Uruguay 72,2 67,3 71,7 75,0 76,0 75,8 70,4 73,0 74,6 78,2 79,2

.. No se dispone de datos.a. Datos preliminares.Fuente: CEPAL, Estudio Económico de América Latina, varios números.

10

C O N DWI C IO r N ES s DE E: L M Er F2 C A^D O DE- T rR AB EA J O3

Recuadro 1. Cómo llegar eficazmente a los pobres

Entre las familiasu pobresd una estrategia de sub'i-enciaimportante consiste en aumenrar el número de miembros de El nivel de pobreza es elevado en los gruposla unidad familiar que mantienen al grupo, induidos los indigenasniños. Pese a las res[ricciones que impone la Iey, el trabajo demenores sigue siendo común en Arrmérica Latina. En Brasil Cuadro del Recuadro 1. La pobreza entre los grupospor ejemplo, se estima que trabaja aproximadamente un 18'o indíenas N no indigenasde los niños de edadeq comprendidas entre 10 v 14 años. En (nogenas y no indígenaslas ¡amilias de ingresos bajos y en los hogares pobres oencjbezados por una mujer. la incidencia del rrab,jo de uinibral de pobreza.)menores es alta. Sin embargo. tambien es elevada cuando País Indigenas No indigenasesi'e una fuerie demanda de trabajo de menores. * la calidid Bolivia 6-1.3 48.1de IJ educación s'elaccesoalamismasonbajos. Laaplicacion Gu3temnala 86.6 5E3.9de la legíslacion laboral puede a teces eliminmr el trabaio: de Nlé-eo 80.6 1_ 9los menores, pero tambien puede empeorar la situacion de Perúi 79.0 49.7algunas familias pobres. Sin embargo. para llegar eficazmentea los pobres y brindarles más oportunidades en una economla bueno; caminos. ! tienen un acceso limitado a la educacioi 1de mercado. es necesario adoptas una vision global en la que al cuidado medico fo,rmales. Lo, prosectos entamrunadol ase rome en consideración la forma en que se conjugan las aliviar el aislamiento s la pobreza en que iLsen los pueblOscondiciones del mercado laboral, el acceso a la educación, el indigenas pueden beneficíarse de Ii parrticipaion de esto'trabajo de menores y la pobreza. grupos en el diseño v la ejecución de dichos pro;ectos.

En muchos paises, la pobreza ramcbién se manihiesra en la ['ara encarar etos problema' de política ocial tan dierso:presencia de niño. sobre todo adolescentes. en las calles se requiere un entoque mulitícetico en el que 'e conjiuguenSegun estudios recientes realizados en Brasil. has sana, le.s programas especíicos con la pirncipacion dcditerencias entre Ios niños de la calle y los niños que trabajan. organizaciones no gubernar-enrale< y otro, grupo' de accioriEn la mayoria de los casos, han cortado los Y inculos con sus cIVic.L En vtrios paisc, de Am.cria Lína se han empezado afamirlas. sobre todo con los padres. Tambien suelen tener -alorar en su justa medida las senwalas que conllevan laproblemas de conducta. de desercion escolar s de droga- foclizacion Y la descentralización de los programas En e_,eliccion. Durante muchos año' las instiruciones no guber- enfoque se reconocen las ventajas de fnanciar solucionesnamentales ! religiosas han presLado ayuda a estos niños privadas para abordar problemas sociales en con,tanlteotreciendoles albergue Y educ.ción escolar s atendiendo a evolución. Su eficacia reside en la division de funcionessus necesidades basicas. Se estima que las medidas pre- mientras que las organiízcí.:rnes pnsadas se ocupan de reolservenr¡sas son las mas ehcaces para evitar que los niños los problemas. el ector público centra su itencion en losterminen en la calle. resultados cuantificables yen la eficacia en tuncion de lo co,to

La pobreza es un nial gr.íse y generalizado enrie las dada la escacer de recurso,poblaciones indigenas de Amunca L.atina véase el cuadro delRecuadro Hi. Los grupos indígenas pobres suelen concentrarse Fu'>tr>te Psjchiropoaulos P[arimnos 1'>- dí.'s del Banicoen zonas rurales aisladas por la lalta de comunicaciones Y de Míundial; Vial y Valdés 1994.

producen en un entorno de incertidumbre y requieren cierta inciertas. Esta incertidumbre tiene un impacto negativo directoflexibilidad en lo que respecta al momento de su aplicación sobre los niveles de empleo y la velocidad del ajuste (Dertouzos y(Hamermesh 1993). Debido a lo engorroso de la reglamentación Karoly 1992). Por consiguiente, las reformas deben encaminarsesobre la seguridad en el empleo y a lo imprevisible del sistema de a establecer los derechos básicos, reducir las distorsiones y larepresentación de los trabajadores y de solución de conflictos, las incertidumbre, y aumentar los incentivos para que los empresariosestimaciones de los costos de la mano de obra resultan aún más privados creen empleo en el sector formal.

11

CAPITULO 3

Reformas en materia de

política económica e

integración regional

L as oportunidades que ofrece el comercio internacional dades de empleo. De hecho, durante los últimos 20 años, lospermiten una especialización eficiente, pero entranan salarios reales aumentaron a una tasa media anual del 3% en lostambién nuevos riesgos. ¿Cómo puede la región evitar la países en desarrollo que registraron una expansión del comercio

inestabilidad cambiaria del pasado? La respuesta no es otra que exterior (exportaciones como proporción del PNB) superior alfortalecer la economía nacional e intensificar la función y la promedio, pero se estancaron en los países en los que dichaeficiencia de los mercados de factores. expansión fue menor (Gráfico 6). Esta correlación no significa

Como consecuencia de la crisis de la deuda, los países de necesariamente que un aumento de las exportaciones sea unaAmérica Latina y el Caribe tuvieron que reexaminar su política condición suficiente para acelerar el crecimiento económico,económica y considerar más seriamente las ventajas de una pero sí parece indicar que dicho aumento es un factor que se debeestrategia orientada a la exportación, pero se tardó algún tiempoen poner en práctica las reformas necesarias. En lo que respectaal entorno externo, a finales de los años ochenta se produjo un Los salarios reales aumentan con la expansióndeterioro de las relaciones de intercambio y una desaceleración del comercio exteriorde la actividad económica en los países industriales, pero lospaíses de América Latina y el Caribe pudieron obtener crédito a Gráfico 6. Salarios reales y iexportaciones en lostasas bajas de interés real, y la región registró un repunte del países en desarrollo, 1975-93crecimiento económico en los años noventa. La combinación de (porcentaje)

un volumen de financiamiento abundante a tasas bajas de interés Aumento medio anual de los salarios

y la fuerte competencia de los mercados internacionales de bienes reales en el sector de manufacturas

creó una situación de peligro para algunos países. Por ejemplo, 0,12

en todos los países, salvo Brasil, el producto creció más del 15% 0.10 _en 1990-94; como resultado, la inversión y el consumoaumentaron drásticamente. Pese a la expansión de las 0,0

exportaciones, en la mayoría de los países, el déficit en cuenta 0.06 -

corriente aumentó. Esto se explica por el acelerado crecimiento _ ,0.04-

de las importaciones. Durante el periodo, no siempre se dio unacorrelación positiva entre las exportaciones y el crecimiento 0,02 -

económico. En Argentina y Paraguay se redujo el volumen deexportación pese a registrarse elevadas tasas de crecimientoeconómico. En Brasil y gran parte de los países del Caribe, el -0,02

crecimiento ha aumentado a un ritmo significativamente inferior* ~~~~~~ ~ ~ ~~~~~~~~-0,04_*

a las exportaciones.El comercio internacional reporta ventajas inmediatas al -0,06 4 *' ___ _ S

abaratarse las importaciones, y ventajas a largo plazo al utilizarse -0,08 -0.06 -0,04 -0,02 0 0.02 0.04 0,06 0.08Tasa media anual de crecimiento

los recursos con mayor eficiencia. A medida que crece la eco- de la razón exportación-PNB

nomía, los trabajadores se benefician de las mejores oportuni- Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

12

R E: F E) 1 M A S E E NiIrE: DE PE 1I: - C A, E C ON N r C M IA

tener en cuenta. El comercio internacional entraña ventajas

recíprocas para todos los países, pero además puede tener efectos Los aranceles se están reduciendo en la regiónimportantes sobre la distribución del ingreso en cada país,

beneficiando a los trabajadores cuyos productos registran una Cuadro 6. La apertura en América Latina, países y

mayor demanda y perjudicando a los que quedan desDlazados a s 198-9*anos seleccionados, 1985-92

por la aparición de nuevos competidores. (

Los países que aplican una estrategia de crecimiento orientadaa la exportación terminarán especializándose de distintas Protección Cobertura media de las

arancelaria mediaa barrras no arancelariasbmaneras. La trayectoria de crecimiento de cada país dependerá

de su dotación inicial de recursos y de la estrategia que elija. A País 1985 1991-92 l9587 1991-92medida que aumentan los salarios reales, se observa en todos los Países que emprendieronreformas en una etapa inicialpaíses una sustitución de la agricultura y de la producción Bolivia 20,0 8,0 25,0 0,0

primaria por las manufacturas y los servicios, es decir, primero se Chile 36,0 11,0 10,1 0,0

producen bienes que requieren un uso intensivo de mano de Países que emprendieronobra, y posteriormente la actividad se centra cada vez más en los reformas recientemente

Costa Rica 92,0 16,0 0,8 0,0bienes cuya producción requiere conocimientos especializados. México 34,0 4,0 12,7 20,0

Ahora bien, los países con una mayor dotación de recursos Uruguay 32,0 12,0 14,1 0,0

naturales seguirán siendo durante más tiempo exportadores netos Países que emprendieron

de productos primarios, es decir, no podrán especializarse en las reformas muy recientementeArgentina 28,0 15,0 31,9 8,0

manufacturas hasta que no alcancen niveles más altos de Brasil 80,0 21,1 35,3 10,0

conocimientos técnicos y de capital por trabajador. Es probable Colombia 83,0 6,7 73,2 1,0

que muchos países de América Latina sigan esta trayectoria. La Ecuador 50,0 18,0 59,3Guatemala 50,0 19,0 7,4 6,0

experiencia de los países más industrializados demuestra que, aun Nicaragua 54,0 , 27,8

cuando los recursos naturales sean abundantes, variará la Paraguay 71,7 16,0 9,9 0,0

estructura de la producción, sobre todo en lo que respecta al uso Perú 64,0 15,0 53,4 0,0Venezuela 30,0 17,0 44,1 5,0

del factor trabajo. Ello obedece principalmente al hecho de que

debe existir un equilibrio entre el aumento de los salarios reales .. No se dispone de datos.a. Cargos medios totales (aranceles más "paraaranceles") no

y el aumento de la productividad de la mano de obra. Como se ponderados.

observa en las economías de reciente industrialización de Asia b. No ponderados.oriental, los países que logran aumentar su capacidad interna Fuentes: Datos del Banco Mundial; Erzan y otros 1989.

invirtiendo en capital humano y físico son los que estarán mejor

preparados para adoptar nuevas tecnologías cuando las Los países que emprendieron reformas en unacondiciones de mercado sean propicias. etapa inicial obtuvieron mejores resultados que

los demásReforma del comercio exteriorEn muchos países de América Latina y el Caribe se ha procedido

a una rápida reducción de los aranceles, pero en la mayoría de los Carod 7.ti as de crcmino anual de la

casos el proceso se encuentra todavía en una etapa relativamente 1965-94

temprana (Cuadro 6). Por consiguiente, es prematuro evaluar el

impacto de las reformas sobre el crecimiento económico o la (porcentaje)

demanda de mano de obra. Con todo, se pueden extraer algunas Grupos de países 1965-80 1980-90 1990-94

conclusiones. Agrupando los países conforme a la clasificación Países que emprendieronque figura en el Cuadro 6, y estimando la tasa media de reformas en una etapa inicial 1,38 -0,12 4,12

Países que emprendieroncrecimiento de la productividad de la mano de obra, se observa reformas recientemente 2,72 -1,55 -0,51

que los primeros países que adoptaron reformas obtuvieron Países que emprendieronmejores resultados que todos los demás grupos en los años reformas muy recientemente 3,41 -1,20 0,71

Países que no emprendieronochenta y principios de los noventa (Cuadro 7). Se observa reformas 2,49 -1,37 0,01

también que la tasa media de aumento de la productividad fue Total 3,09 -1,24 0,56

negativa en los paises que emprendieron las reformas Nota: Promedios ponderados basados en la población de 1995.recientemente. En este sentido, destaca el caso de México, donde Fuente: Datos y estimaciones del Banco Mundial.

13

R E F O R M A S L A^B O R A L- Es Y y E Co N o M X C A S

la tasa media de aumento de la productividad de la mano de obra Sri lanka, Tailandia y la Provincia china de Taiwan). Las entradasse redujo en un 1,6% anual durante los afños ochenta, y siguió de capital ascendieron al 3,3% del PIB en los países de Américabajando a un ritmo anual del 0,75% a principios de los años Latina, y al 2,7% del PIB en los de Asia. Las reservasnoventa. internacionales registraron un aumento significantivo tanto por

Con el mayor acceso a los mercados internacionales países como por regiones. En las primeras etapas de la afluenciaaumentan las oportunidades para los inversionistas privados y se de capital se produjeron alzas pronunciadas en las bolsas deproducen grandes cambios en la forma en que se desarrolla la valores y, en ambas regiones, dicha afluencia coincidio con unaactividad económica. En estas condiciones, cobran especial aceleración del crecimiento económico.importancia factores tales como la oportunidad, la calidad y la Lo que diferenció a los países de América Latina de los de Asiafiabilidad. La apertura a una mayor competencia y al comercio fue la medida en que se apreció el tipo de cambio real y la reaccióninternacional está contribuyendo a mejorar las relaciones entre del ahorro ante la afluencia de capital. Mientras que en los paíseslos trabajadores y los empleadores. Sin proteccion no hay una de Asia los coeficientes de ahorro aumentaron en tres puntoscuota fija de ganancias por cuya repartición se deba luchar, y porcentuales, en América Latina se redujeron en general. Sintanto a trabajadores como a empresarios les conviene colaborar embargo, no está clara la relación causal que existe entre elpara que la empresa obtenga mejores resultados. Sin embargo, en consumo interno y el tipo de cambio real. Los países de Asialas relaciones laborales siguen teniendo una gran influencia los fueron más agresivos a la hora de aplicar medidas para esterilizarmétodos del pasado y el marco jurídico que desalienta la las entradas de capital a fin de limitar el crecimiento de la masacooperación entre patronos y trabajadores. Es preciso reformar monetaria. Además, los países de Asia recibieron una mayoreste tipo de legislación. proporción de dichas entradas en forma de inversión extranjera

directa, lo que resta importancia a la esterilización, en vista de laEl tipo de cambio real y la afluencia de capital menor volatilidad de estas entradas. La política óptima para hacerTras el gran esfuerzo desplegado para reducir los aranceles y los frente a la afluencia de capital depende de la duración que se prevéproblemas que crearon las fuertes devaluaciones en las etapas que tenga ésta y de la naturaleza de los mercados de créditoiniciales de la reforma, varios países han permitido que el tipo de nacionales. Si la afluencia de capital es fácilmente reversible, secambio real se aprecie significativamente. Los cambios en la considera que esterilizar el 100% de las entradas es la medida máspolítica interna y en la situación del mercado internacional prudente. Esto es precisamente lo que hizo Indonesia paraatrajeron una gran afluencia de capital a la región en los afños mantener la estabilidad macroeconómica durante el auge de losnoventa, pero la apreciación real del tipo de cambio ha afectado precios del petróleo. En estos casos, el objetivo es evitarnegativamente a las exportaciones y a la creación de empleo. situaciones en que la apreciación del tipo de cambio real

En la mayoría de los países, el tipo de cambio real se ha perjudique al sector de exportaciones y dé lugar a déficitapreciado del 10% al 30% desde 1990. Existe una fuerte insostenibles en cuenta corriente, o en que un brusco cambio decorrelación entre la apreciación de la moneda, la afluencia de dirección de los flujos de capital ocasione una crisis financieracapital y los déficit en cuenta corriente. Teniendo en cuenta la interna.inflación, la afluencia de capital a la región sobrepasó en 1992 y1993 los niveles máximos registrados en los años setenta. La Efectos sobre el mercado de trabajovelocidad con que se produjo la afluencia también fue mucho Las apreciaciones del tipo de cambio real equivalen a un aumentomayor. Los datos sobre diez países indican que los factores de los salarios reales en relación con los precios de los bienesexternos desempeñíaron un papel importante en esta tendencia exportables, aumento que sólo puede sostenerse si el ingreso realreciente, lo que significa que es menos probable que persista la está creciendo. Con frecuencia las autoridades caen en laafluencia de capital. tentación de aprovechar la popularidad de una apreciación del

tipo de cambio real, sobre todo cuando consideran que puedenCómo aprovechar al máximo losflujos de capital adoptar medidas correctivas en una etapa posterior. Ahora bien,América Latina no ha sido la única región que ha recibido una la apreciación del tipo de cambio real también reduce laconsiderable afluencia de capital en los últimos años. En un competitividad internacional de las exportaciones. Si el sector deestudio reciente realizado por Calvo, Leiderman y Reinhart exportación es pequeño, las autoridades pueden hacer caso omiso(1993), se encontraron notables similitudes en la magnitud de toda queja en este sentido. Sin embargo, los datos indican querelativa de la afluencia de capital a diez países de la región los ciclos que engendra la inestabilidad de los tipos de cambio(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile. Colombia, Ecuador, México, reales crean enormes distorsiones en la economía, sobre todo enPerú, Uruguay y Venezuela) y ocho economías asiáticas el mercado de trabajo. Estos ciclos son especialmente peligrosos(Filipinas, Indonesia, Malasia, la República de Corea, Singapur, en países que están superando años de fracasos en su política

14

rF E: F O rl MAS E: N M A, TrE R2 1 A DE E:-- P oLI T I rz E: r cND MoC M 1I CA

económica. La reciente experiencia de México con respecto a las reducir el abultado déficit público. El objetivo a largo plazo erasalidas de capital indica que hay mucho que aprender en materia reactivar el potencial de crecimiento de la economía, para lo cualde gestión monetaria. fue necesario eliminar las graves distorsiones en la asignación de

Sin embargo, son muchos más los elementos que hay que los recursos. En la primera etapa de las reformas se liberalizaronconsiderar. Siguen existiendo grandes dificultades en el los precios al por menor, se suprimieron los controles sobre lasfuncionamiento de los mercados de bienes tales como la tierra y tasas de interés, se regularizaron las cuentas del sector público, seel agua, en las técnicas de gestión de la mano de obra y en la adoptaron sistemas más eficientes de verificación del cum-vigencia de un sistema tributario que sigue subvencionando a plimiento de las obligaciones tributarias, se impuso disciplinaalgunos sectores. Para evitar fuertes oscilaciones del tipo de financiera, se privatizaron las empresas estatales y se redujeron lascambio real se debe fortalecer la economía nacional, sobre todo barreras a la importación.mediante un funcionamiento más eficaz de los mercados de En la segunda etapa de las reformas se redefinió el papel delfactores. El ajuste económico puede producirse con mayor Estado y su interacción con el sector privado- especialmente envelocidad si los individuos aprovechan los cambios en las siete areas. La legislación laboral, la ley de seguridad social, lacondiciones del mercado cambiando de empleo, comprando y educación, los servicios de salud, los derechos sobre la tierra y elvendiendo activos e iniciando nuevas actividades. Además, el agua, el sector judicial y la admistración de gobiernos locales. Elajuste económico puede ser más rápido si las empresas toman resultado de todo ello fue un marco reglamentario moderno quedecisiones con respecto a la ubicación, la actividad y el uso de los garantiza el libre acceso al mercado y los derechos de propiedadfactores, en las que se tengan en cuenta las ventajas comparativas y que amplía las posibilidades con respecto a las transacciones.de la economía. En el caso de la agricultura, para aprovechar las Por ejemplo, la tierra puede alquilarse, arrendarse, dividirse,nuevas oportunidades que brinda la reforma del comercio comprarse y venderse, con lo que aumentan las opciones para losexterior es necesario contar con un mercado agrario que funcione terratenientes y también el valor de la tierra. En los sectoreseficientemente (Recuadro 2). En países como El Salvador y sociales, lograr la apropiada focalización y descentralización fueNicaragua, la revolución y la guerra han generado conflictos con una tarea sumamente compleja desde el punto de vistarespecto a los derechos de propiedad, y las autoridades recién institucional, administrativo y político. Se reestructuraron losestán comenzando a resolver el problema. En los países de programas, se abordaron cuestiones jurídicas complejas y huboAmérica Latina y el Caribe se observa una notoria represión y que vencer la oposición de quienes se habían beneficiado de lasfrecuentes distorsiones en los mercados agrarios. En algunos subvenciones que otorgaba el sistema anterior.casos, superficies importantes de terreno pertenecen a grandes A principios de la década de 1980, la economía chilena sufrióexplotaciones agrícolas que hacen uso intensivo del capital y que un fuerte revés. En circunstancias notablemente similares a laemplean a un escaso número de trabajadores, pero que se experiencia de México en los primeros anos del decenio de 1990,benefician del acceso al crédito y a otras subvenciones. Las a finales de los años setenta el sistema bancario chileno se vioreformas agrarias efectuadas con poco entusiasmo y cuyo anegado por una fuerte afluencia de capital, que ocasionó unapropósito era otorgar o amenazar con otorgar derechos sobre la expansión masiva del crédito. Se produjo un aumento de latierra a los arrendatarios no sirvieron más que para acentuar las demanda agregada y de los salarios reales que dio lugar a unapreferencias de los terratenientes por las prácticas de producción insostenible sobrevaloración del peso. La afluencia de capitalcon baja intensidad de mano de obra. En Colombia, por cesó en 1982 al iniciarse la crisis de la deuda y, poco después, seejemplo, la tierra que podría utilizarse para el cultivo se dedica a produjo una fuerte devaluación del peso. En la tercera fase de lasla ganadería porque las distorsiones de la política agraria reformas Chile reaccionó dando más autonomía a las autoridadesfavorecen a las grandes explotaciones agrícolas. monetarias y delegando en ellas la responsabilidad de mantener

la estabilidad de los agregados monetarios.Reformas de amplio alcance: La clave del éxito Las tres etapas de la reforma redujeron la incertidumbreLos países que han emprendido con éxito las reformas, como inducida por la política económica, aumentaron las presionesChile y Nueva Zelandia, han demostrado que la mejor forma de competitivas con respecto a la inversión y alentaron a losaprovechar las oportunidades que brinda la liberalización del inversionistas a ejercer sus opciones. Sin embargo, se tardó máscomercio exterior es adoptar un enfoque de amplio alcance. En de diez años para que el crecimiento económico se acompasara aChile, las reformas introducidas a mediados de los años setenta se la dinámica de la oferta de mano de obra. Las reformas secentraron principalmente en potenciarel papel del sector privado iniciaron a mediados de los años setenta y el desempleo seen una estrategia de desarrollo económico basada en criterios de mantuvo por encima del 10% durante la segunda mitad de lamercado. La prioridad a corto plazo de las autoridades era década. A principios de los años ochenta, el desempleo alcanzórestablecer la estabilidad macroeconómica del país, lo cual exigía la cifra del 20%. La reciente experiencia de México con respecto

15

R E F D R M A S L AB O o R A L E S Y E C O3 NM O M I c A S

Recuadro 2. Cómo mejorar el mercado de tierras: La reforma en Colombia, Ecuador, México y Perú

Los limitados derechos sobre la tierra, incluida la casi toral funcionamiento del mercado de la tierra al aumentar laeliminación del régimen de arriendo. explican en gran flexibilidad de las ventas. definir los derechos dc agua- 'lírrutamedida la falta de innovación en el uso de la tierra y la escasa las expropiaciones de tierras privadas. Ulna campaña pirademanda de mano de obra agricola en muchos paises de regularizar el catastro. combinada con una reducción de lasAmérica Latina. Los esFuerzos desplegados recientemente ubvenciones agricolas que actualmente Fasorecen a lospara eliminar estas restricciones han sido ob¡eto de una grandes agricultores, repercutiria muy positivamente sobretremenda oposición s requieren una gran dosis de voluntad los pobres.polírica. En el marco de la reforma agraria emprendida en Perú en

En Colombia, comoconsecuencia de una serie de medidas 1969. el 8jY de las tierras rurales de propiedad privada se<uridicas adoptadas desde los años treinta. se han reducido los transformaron en cooperativas. .A los aníigu.s trrba¡adore'incentivos que tenían los grandes terratenientes para alquilar se les encomendó que administraran ellos mismos la tierra.sus tierras aarrendatarioc. En 1%G se abolió Formalmene el pero no podian uilizarla comro garantia. ni 3rrendarla,derecho de los terratenientesa emplear aparceros. Entre 19-1: transferirla o ena¡enarla. Estas reformas coarraron las 1T-5 se produjo una acusada caída del empleo rural, del inversión, con lo cual la producción apricv,la e estanico3,9'Y. anual. Duranie lo alos serent se produjo una oleada durante los años setenta. P"ese a que la mayoría de asde ocupaciones ilegalis de tierras agricolas que afecto a unas cooperativas se disolvieron translormindose cn propiedades

1.50) a 2.000 propiedades y a las dos terceras panes. privadas en viriud de una les aprobada en 19S(I. no fue sino

aproximadamente. de los departamentos de Colombia. Esta hasta 1991 que se suprimieron las restricciones con respecto

formadeadquirir tierrascesoen 1988vloispobresrempezaron a la enajenacion y el arrendamiento de la tierra s que se pudo

a ocupar tierras marginales en las zonas limiírofes con la selva utiliz.r ¿Msa como garantía.o en colinas escarpadas. Las pOcas oportunidades que tienen En Peru también se ha implementado una nueva les quc

los pobres para cultihar la tierra estan socasando la v iabilidad facilita enornmemente la Lnmcripcion catastral de la propiedad

de la actividad agrícola en todo el pais s, han inciado a la rural en poder de cooperaritas s del suelo urbano 'ocupadioviiolencia en las zonas rurales. en ano. anreriores. Peru ha desplega3do notables esfuer-o en

En 19Q94 se promulgó una nuesa le's de retorma en los ultimos años para restablecer los derechos de propiedad Y

Colombia, que tiene por obiero dar una funcion mis los mercados. pero lansentablemente el proceso se ha

prominente ail mercado en la iransferencia de tierrla a la politizado. en panicular por la oposición de los que e

población rural sin recursos. En el marco de esta le,. los beneficiabandelisrenta'que lespro-porcionabalaantiguiles

solicitanies que reunan los requJsitos neicarios recibiran una que regia las inscripciones en el cat1,tro.subvención del -0ú para la adquwsicion de una parcela En 191s. el gobierno de Méexico entrego el i": de sus

suficientemente grande para mantener a una familia de tierras agricolas a los 'ejidatari)os. Los `ejidos-' se componen

agricultores. s se otorgará crediíto para financiar el 30°u, de asignaciones individuales d de uerra' co:m,unnles para el

restarnte del precio de venta. La idea es que loS beneficiarios se pasioreo. Last nerras no podían utiízarse para la aparcerías

agrupen en cooperativas para negociar la adquisicion de olo podian rransferírse a otro miembro de la familia dcl

tierras con los grandes propietarios. Ademas, el nueso ejidatario`. En 1991'2, una enmienda de la corstiutión puso

programa convierte en propietarios a los ocupantes ilegales de fir oficialmente a las restricciones que limitaban cl u;o v la

tierras marginales s- contempla medidas de mejora de la tierra distribucion de la tierra, s Ins eiidatanos adquirieron nuei,os

para las comunidades. indígenas. Esta lev es un paso en la derecho sobre su propiedad. Las senra&. por ejemplo. 'c

direccion 3certada. pero no ha supuesto níngun asance en la permiten dentro del ejlido pero la enalenicion a terceros debe

eliminacion de lis resuticciones que afectan al rgirmen de ser aprobada por la comunidad.

propiedad de la tierra.La ley agrícola aprobada recientemente en Ecuador Fuenui Banco Mundial. 109i5; conver.saioNnes con Nl.

t199(4) est3blece el marco necesario para el buen Thobani. C. Shepherdi s L (Cord.

al cambio de dirección de los flujos de capital presenta notables registrado un crecimiento medio anual del 7%. El crecimiento

similitudes. Ahora bien, suponiendo que Méxcio logre un del empleo ha sido acusado (el desempleo se ha reducido hasta el

progreso sostenido en la aplicación de las reformas, es posible que 5%), y los salarios reales han registrado un fuerte aumento. La

la recuperación sea más rápida gracias a la acción concertada de agricultura y la minería han atraído un gran volumen de

la comunidad financiera internacional. Desde 1987, Chile ha inversión, al que han contribuido los aumentos de productividad

16

r E: Fr D N F2 MAS E NE M A1T6rE Ri R A DE r - o L I T I CA E cE C N o C M CA

en los sectores de transporte y telecomunicaciones, lo que Colombia, Nicaragua-Costa Rica, Chile-Argentina), pero quedemuestra que las oportunidades que ofrece la integración adquiere mayor importancia en los mercados de trabajo de lasinternacional tienen un efecto positivo en todos los sectores de la pequefñas economías como las de América Central y el Caribe.economía (Recuadro 3). Una gran proporción de las corrientes migratorias están

vinculadas con la agricultura de temporada, y la dirección deMigración internacional estas corrientes guarda una estrecha relación con las con-Si bien muchos países han liberalizado el comercio exterior, casi diciones económicas de cada país. La migración y las remesastodos siguen controlando la migración, a pesar de que los internacionales proporcionan un margen de estabilidad para laargumentos a favor de la movilidad de la mano de obra parecen economía nacional. Cuando una gran parte del mercado deser tan convincentes desde el punto de vista económico como el trabajo está integrado con el de otros países, las condicioneslibre comercio. Controlar eficazmente las corrientes migratorias locales influyen menos en el precio de oferta de la mano de obra.es difícil porque las restricciones en este terreno pueden crear Por lo tanto, para comprender los determinantes de los salariosproblemas de escasez que estimulen la migración ilegal reales y del desempleo en países como Costa Rica, Jamaica,(Recuadro 4). Nicaragua, Panamá y otros del Caribe más pequeños habría que

Como resultado de las corrientes migratorias inter- tener en cuenta no sólo la oferta y demanda de mano de obranacionales, algunas profesiones encuentran mercado allende las en las economías nacionales, sino también toda una serie defronteras nacionales. Es un fenómeno que ocurre sobre todo en variables relacionadas a las condiciones laborales en los paiseslas zonas fronterizas (Estados Unidos-México, Venezuela- vecinos.

Recuadro 3. La iniciativa privada y los pilares de la política económica

En 1l'O. Ia e'casameníe poblada region de Atacama. en el durante este período. La inversiqn extranjera trajo conrsigonorte de Chile. distaba mucho de oirecer oportunidades a nuesa tecnologia munera Y la ct(on'íruccion de inlraestruciura.los trabajadores. Ekta región desértica brindaba un numero Los nueos caminos construidos en las monrtñas avudan amus limitado de puestos de trabajo en el moderno sector los mineros independientes en sus tareas de prospeccion sde la mineria del cobre y atraía a turistas interesados en contribuyen a la disersificación de 1a economía regional. Lasionocer el estilo de ;ida tradicional de los minero capturispesquerasaumentaronde 1.10(itoneladasen 19-3

independientes que buscaban oro y plata en las montañas a 236.(11i`i toneladas en 1986. debido a que la inver-mnno explotadas Los pescadores se asenruraban en sus revitalizo la cosía. El aumento de la aciOidad economicapequeñas embarcaciones a probar suerre en un mar permiti) cuadruplicar con creces lo' establecimienrtoimpres sible delqueobtenían mus poca pesca. Lamasoria comerciales. y los hoteles y los sen icios turisticos sede la poblacion se concentraba en doi ciudades. Copíapo . multiplicaron por 1 ;. Mfieniras los agricultores procuraban\'llenar. que habían desarrollado una modesta economia mejorar la calidad de la usa de mesa, el costo unitario decomercial v de sernicios. pero que habían registrado un embarque bajó5 de liA$9! por r;nelada en I0Sú a US$5 porescaso crecimiento economico durante varías décadas A tonelada en 1986. Factores clase en las mejoras del sector demediados de los años setenta, el paisaje de la región empezó transporte tueron las reformas juridicas que afectaron ala camibiar. Entre 19 7. 1986 la superficie dedicaada al empleo porruario yva alie,o a las acui idades ide embarquecultivo de u%as se mulriplico mas de -i seces. gracias a la conezai.adopcion de una tecnología computadorizada de riego por Nmngun descubrimiento propulsó el cambio de basegoteo. Poco despues ;e produjo una expansión del secior económica de la region. El desierto el mar. lo mmieralede embalaje de fruía, que creo una gran fuente de empleo s la tecnologia de riego podrian haberse utilizado antes conesiacional en las instalaciones frigorificas. A finales de los fines produciv,os. El cambio de comporíamientú de losanos ochenta los salarios de los trabajadores de la region insersioniísas tuso su origen en dos factores: mcjoresagricola de C opíapo en Atacama eran los mas altos de todo incentivos para desunar la producción al mercado deel paií s la region atrala a miles de personas de otros lugares exportacion s una erie de ref rmas ¡urídicas qucdurante la epoca de las cosechas. delimitaron claramente las funciones del secior públic Y

Los sectores tradacionales de Aiacama -la minería y la del sector privado,. reduieron la incertidurrubre en torno apesca- registraron también un crecimiento especracular la política cconóhmica

17

r rE F OR R M A S L A^B OR E A LE --s Y E: C ON N 0 M I C A S

Recuadro 4. Empleo estacional + acceso restringido a visas de emigrante temporal = inmigración ilegal

Por primera vez en -¡S años. trabajadores procedentes de las programa. y el gobierno de Estados Ulnidos c rcspo nsabilizoislas del Caribe no participaron como trabajadores exuranjeros de asegurar el pago del transporte desde el lugar de orígen a]remporales no inmigrantes en la cosecha de manzana de 1)912 lugar de destino y el regreso. s el pago de un salario rnirImo.en el estado de Virginia Occidenral. Culminaron así años de durante un numero de meles preestablecido o de unacontroversia en rorno al empleo de trabaiadores no asignacion minima de subsistencia, s, se compromerio ainmigrantes. no solo en Virginia COccidenral, sino en muchas proporcionar s ívienda s atencion medica gratuitas Sinzonda de E,Lados Unidos. embargo. con el tiempo los empleadores del sector aLgricolJ

La entrada en Esrados Unidos de trabajadores agricolas empezaron a contratar trabajadores ectranjeros directamenieremporales no inmigrantes se inicio ohcialmenie hice unos o a trases de intermedi3nos y a hacerse cargo. ello, mismo.:.'5 años ante el temor de que se produjera escasez de mano de de los gartos de transporte. A medida que los cibietit:os de losobra agrícola como consecuencia de la primera guerra agricultores s los intereses del Departamento de Trab3jo 'emundial y de los cambios en la poliic, de inmigración. hicieron má, divergentes. surgierol problenmas. A losSucesivas oleadas de grupos inmigrantes han cubierto la agricultores les interesa contar con trabaiadoresc ces s bieiidemanda de mano de obra en los sectores de la Irura, la dispue-ros durantre ls perií:.d,is de maorn acto idjd. mientr&verdura sla horticuirura. El Programa Bracero. creado en los queel DepariamentodeTrabajoquicreccrciorrse dcque estaaños cuarenta s vigente haska 1<6-i, permirio a los situación no arente contra los intercses de lo trabajdorestrabaj:adores agricolas mexaicanos trabajar formalmente como nacionales. A;hora bien, ¿que ocurre cuando se lirmnian ls\ sIatrabaladores temporales no inmigrantes. Desde entonces. de inmigración remporalrod(<as lasisas temporales de no inmigrante como las visaH- Como el proceso de tramracn c h3 hcchio ia2. e han ororgado con arreglo i las condiciones de la Las de engorroso, s debido a los problemas ¡uridicos surgidos enInmigrdcion de 1952. iorno a la contratacion dc mano de obra e\rraniera er,

En el marco de uno de los principales progrimas V\irgínia Occidental, los agricultores han recurrido a lIoautorizados en sirtud de la disposición H-2 -el Programa trabajadores no autorizados. Según un estudio realizadoB\\I- entraron en EstadosiUnidos trabajadores agricolas de por Heppcl. Spano y Torres jI 1093>, muchos de lo,las islas del Caribe. Mientrais que el Programa Bracero estaba trabajadores jamaiquinv s de Virginia (Occidental teníraorienradoalosagniculíores delacostaoesre.el Programi B\l1 permisos de trisalo remporales que iban a sencer musse aplicó sobre todo en 13 costa este. No obstanie. con el paso pronto. Estos trabajadores no ;e atrevían a salir de Estado,de los años, los trabajadores del Programa BWX1 han rnabajido Unidos por temor a que en el f`uuro se les negara la entradien las planticiones de tabaco de Connecticut en la Ulna *ez que han estiblecido, relaciones de trabajo. estisagriculiura horticola en Nuesa lerses. en la recoleccion de personis suelen permanecer en Etidos nicdc.s corncereza, en WMisconsin. de maiz en Idaho. de tonmates en inmigrantes ilegales cuando en realidad lo mcjor queIndiana, de espárragos en lilmois. de guiwsantcs en California. podrian hacer Ncria vol;er a Jamaica durante los períiodode caña de azúcar en Florida s de minzana en los etrados del de menor acti: ¡dad.este del paus.

Las autondadev de los paises de origen de los rrabajadores Fneorrr Heppel. Spano y Torres. j99-, Commission 'nparticip3ron mus activamenie en las primeras etapas de este Agriculirural \Vorkers. 19'12.

18

CAPITULO 4

La intervención estatal enlos mercados de trabajo yel camino a la reformaL a política laboral abarca las contribuciones obligatorias a una proporción pequeña de la remuneración mensual mínima

la segurídad social, el respaldo a la recopilación y que exige la ley. Ultimamente se han formulado propuestas paradiseminación de la información, los programas especiales racionalizar el salario mínimo en Ecuador, lo que sería un paso

de creación de empleo, las subvenciones para la capacitación de adelante en la dirección acertada.los trabajadores y otros elementos (Recuadro 5). La reforma de En otros países, los criterios de antiguedad son los quelas políticas del mercado de trabajo puede contribuir a fortalecer predominan en la gestión del personal. Las estructuras rígidas quela economía nacional. Además, esta política establece el marco se establecen en los convenios colectivos determinan quiénesque rige la aplicación de la contratación individual y colectiva, recibirán capacitación, a quién se ascenderá y en quiénes seasí como las normas básicas con respecto al empleo. En general, delegarán funciones de supervisión y cómo se delimitarán dichasla ley otorga a los trabajadores derechos condicionados para que funciones. En México, por ejemplo, el Capítulo 4 de la Leyformen sindicatos -las condiciones normalmente especifican el Federal del Trabajo establece que en los convenios colectivos debenúmero mínimo de miembros o un porcentaje mínimo de figurar una estructura de empleos basada en la antiguedad.trabajadores por planta- mientras que a los sindicatos se les En una economía de mercado, en la que los empleadores seconfieren derechos condicionales para representar a los guían por criterios de costo y beneficio, a los trabajadores no setrabajadores en la negociación colectiva. También se establecen les puede pagar por encima de su contribución marginal a lalas obligaciones condicionales de los empleadores a efectos de la producción. Establecer salarios mínimos en estas condiciones onegociación con los sindicatos. no tiene sentido (si la contribución del trabajador es mayor que

Las distorsiones más graves que afectan al mercado de trabajo dicho salario mínimo) o se traduce en una reducción del empleo.en América Latina tienen su origen en la intervención estatal en Por consiguiente, aumentaría el número de trabajadoresla determinación de los salarios; en el alto costo de los despidos, independientes, o tendrían que encontrar otro trabajo en el sectorque reduce la flexibilidad y dificulta y frena la reestructuración informal. En general, el poder de negociación de los trabajadoresde las empresas; en los elevados impuestos sobre la nómina, que en la determinación de los salarios no aumenta por el hecho dereducen el empleo formal y la competitividad internacional de que se legisle sobre los salarios mínimos o los ajustes, sino máslas empresas locales, y en la naturaleza de las relaciones obrero- bien como resultado de que haya otras oportunidades de trabajopatronales, que fomentan los conflictos y los consiguientes para los interesados. La combinación de una políticaprocedimientos de resolución, que son muy costosos. macroeconómica racional y una orientación hacia la apertura del

comercio exterior puede traducirse en una reactivaciónFunción del Estado en la determinación de los salarios económica y en un aumento de la demanda de trabajo, pero laLa política aplicada por las autoridades ha afectado a los salarios política laboral no permite el suficiente margen de maniobra paramediante la indexación -en países con una tradición de establecer contratos eficientes (individuales o colectivos). Esinflación- y a los salarios mínimos. Con muy pocas menester reducir la intervención del Estado en la deterninaciónexcepciones, los salarios mínimos han disminuido en toda la de los salarios.región en los últimos años y, en general, se han convertido en unarestricción no vinculante. En Ecuador se establece un salario base El problema de los despidos injustificadospara más de 100 profesiones, pero, habida cuenta de los En América Latina la legislación laboral tiene una largacomponentes que se incorporan al salario base, éste representa tradición de proteger la seguridad en el empleo. Cabe señalar

19

RE EO rNI M A S L A B OR r A LE ES s Y E: C o NM o M I C A S

Recuadro 5. Mecanismos que rigen la aplicación de las leyes laborales en los países

Debido a la creciente importancia de los vínculos entre losacuerdos comerciales y las prácticas laborale. cada vez es más Los convenios de la OIT fomentan elnecesario que los paises en desarrollo establezcan es cumplimiento de las leyes laboraleslaborales daras y aplicables. LaL condiciones laborales. al igual Gráfico del Recuadro5. Promediodeconeni0sque la reducción de la pobreza s el desarrollo global son de la OIT en vigorcuestiones que inquietan con razón a la comunidadinternacional. La legislacion laboral actual suele otorgar .' ec' í -privilegios a unos pocos a expensas de muchos. Para hacer EstWosfren[e a las presiones internacionales que exigen dar solucion ASa eni ji

a los problemas sociales. lo; paises en desarrollo debenestablecer normas coherenteN con su; ni;eles de desarrollo ycrear mecanismos para su aplicacióin. Atrita

Tras la firma del Trarado de Libre Comercio de América Oriente Medio Ydel Norte <TLC) en 199t. los gobiernos de Canadá, trte u deyAlra

Estados LlnidosX Néxico ratificaron el Acuerdo de Am¿rica Asia cerir3IArmét.ca Latina

del Norte sobre Cooperación Laboral. En este documento ¿i Carinese establecen procedimientos para resolver la diferenciasO E

que surjan en la aplicación de la legíslacion laboral en cada OCDEuno de estos tres paises. Las diiferencias en cuanto 3 la Españainterpretación dc l1s les-es se presentaran a un comiré deexpertos s. en última instancia. 3 un panel de especialistas empleadores s- trabaiadore; tarmbien tienen derc,-, ho aque iníciara un plan de accion. Las partes se comprometen proporcionir infornacion. En esencia, los comnenits de laa promoser un conlunro de principios ateniéndose a ld OIT eiercen presion internacional para que los parcelegislación lIboral de cada pais. cumplan sus propias leses laborales Si bien se respera 1

Los conmenios internaconales de trabaio los adopta la soberania s cada paus puede elegir sus propias leses. en generalConferenci3 Internacional del Trabajo. previa consulta con existe una correlabcin entre el texto de la legi,lacion 1aborallos paises miembros de la Organización Internacional del de un país Y los comentos de 13 OIT que el pais en cuestionTrabaio OITi. A la Conferencia Internacional del Trab31o hasa ratificado'yaplicado. El numero promtdiodeconnenio%asisten delegaciones de representanies del gobierno, de los sígentes varia significativamenre de una region o1 tMra.empleadores y de los empleados de cada pa¡s. observándose el masor númer) en lo- paise miembros dc la

Cuando un piíS miembro ratífica un comenio. se OCDE (gráfico del Recuadro icompromete a inlormar periodicamente sobre la aplicación¡urídíca s práctica del mismo. Las organizaciones de Fuene: OIT. 1Mcii4.

las estrictas limitaciones con respecto a la contratación La mayoría de las leyes de protección del empleo de la regióntemporal y los elevados costos -en forma de indemnizaciones imponen restricciones muy severas con respecto a la contrataciónpor despido- cuando el despido es injustificado. El impacto temporal y distinguen entre el pago de indemnizaciones porde las leyes de protección del empleo sobre el mercado laboral despidos "justificados" e "injustificados" (Cuadro 8). Para que eldepende, en gran medida, de cómo las perciben las empresas despido sea justificado debe cometerse una falta muy grave, y eny los trabajadores. Si se estima que una disposición específica la mayoría de los casos no se tienen en cuenta consideraciones de-como las que se aplican a las indemnizaciones por orden económico, como las dificultades financieras o undespido- constituye un mecanismo de pago diferido, su aumento dc la competencia extranjera. En otras palabras, seefecto sobre la contratación y otras decisiones será mínimo. Sin perjudica a las empresas que están en proceso de reestructuración.embargo, en América Latina la mayoría de las leyes que Los despidos masivos suelen terminar en los tribunales. Otrodeterminan las obligaciones del empleador en caso de despido aspecto sobresaliente de las leyes de protección del empleo es quehacen que las indemnizaciones por este concepto equivalgan a las indemnizaciones por despido guardan relación directa con losun impuesto sobre los despidos, desalienten las renuncias años de permanencia de los trabajadores en la empresa, expresadovoluntarias y tengan efectos negativos sobre las relaciones normalmente como un cierto número de sueldos mensuales porobrero-patronales. cada año de servicio.

20

LA- 1 N T E R V E: M C G C ON E: 5 T AT A. L

La legislación laboral en América Latina tiene una larga tradición de proteger la seguridad en el empleo

Cuadro 8. Legislación sobre protección en el empleo en diez países de América Latina

Restricciones Indemnización Indemnización Indemnizaciónsobre los contratos Período Aviso previo por despido por despido por despido debido a

País temporales de prueba de despido justificado' injustificado factores económicos

Argentina 2 años, 3 meses 1-2 meses no hay WTb 0,5(WT)bno renovable indemnización

Bolivia renovable 3 meses 3 meses no hay WTuna vez indemnización

Brasil 2 años, 12 meses 1 mes Fondo 1,4 (Fondo)no renovable

Colombia 3 años, 2 meses 45 días Fondoc Fondo + (sueldo de 15 a 40 días)TCno renovable

Chile 1 año, 12 meses 1 mes no hay 1,2(WT)de WTdno renovable indemnización

Ecuador 2 años, 3 meses 1 mes 0,25*(WT) + Fondo 0,25(WT) +no renovable fondo+3W si T<3

WTsi 3<T<25Pensión si T>25

México No hay - 1 mes 3W (sueldo de 20 días)Trestricciones

Nicaragua 2 años, 12 meses 1-2 meses WT 2(WT)no renovable

Perú 2 años, 3 meses - Fondo Fondo + WTdno renovable

Venezuela renovable 3 meses 1-3 meses T(sueldo de 10 2(sueldo de 10una vez a 30 días) a 30 días)T

Nota: W representa un sueldo mensual, T representa los años de servicio en el empleo.a. En general, la legislación establece los motivos por los que un despido es "justificado", por ejemplo, faltas graves (ausentismo,embriaguez), pero no menciona los requisitos técnicos ni los factores económicos.b. La ley establece un W máximo.c. En caso de despido, se aplica una indemnización mínima equivalente a 45 días de sueldo.d. La ley establece un T máximo.e. La carga de la prueba recae sobre el empleador. De no establecerse la validez de la supuesta causa justificada puede aplicarseun recargo de hasta un 50% sobre la indemnización ordinaria por concepto de separación (WT).

En muchos países de América Latina, las leyes de protección más eficientes. En el primer caso, es necesario definir ladel empleo persiguen dos objetivos de política -sancionar los responsabilidad del empleador cuando el despido obedece adespidos injustificados y establecer un seguro de desempleo- con motivos económicos o no tiene causa justificada. Argentina yun solo instrumento. El problema está en que no se alcanza Chile han incorporado esta distinción a su legislación. Algunosninguno de ellos. Las empresas encuentran formas de reducir los países han empezado a transformar los mecanismos decostos de las indemnizaciones obligatorias por despido, y los indemnización por despido en planes de compensación diferida.empleados intentan transformar sus renuncias voluntarias en En Bolivia, por ejemplo, después de cinco años de servicio, losdespidos para recibir la correspondiente indemnización. La ley trabajadores reciben la misma indemnización, independien-produce el efecto de convertir el trabajo en un factor fijo y, en temente de cuál sea el motivo de la separación (renuncia o des-consecuencia, se retrasan las decisiones que afectan a la pido). Otros países, como Brasil, Colombia y Perú, han susti-contratación y al despido, y los contratos temporales son de tuido los mecanismos tradicionales de indemnización por des-carácter informal. pido por un fondo constituido por recursos provenientes de los

Si se redujera la incidencia de litigios y se transformaran las sueldos ganados durante todo el período de servicio, en el que seindemnizaciones por despido en un sistema de compensación acumula una proporción del salario de cada empleado (8% endiferida, los mercados detrabajo deAméricaLatinaserían mucho Brasil, 8,33% en Perú), que éste podrá retirar en caso de

21

R E: F O R M A S L A BR O R A L E S Y Er C o N o M I GA S

separación (por despido "justificado" o renuncia). En Chile, los los países las contribuciones al componente de salud del sistema

trabajadores pueden optar por este tipo de mecanismo en vez de de seguridad social son independientes del estado civil, el número

acogerse al sistema tradicional de indemnización por despido de miembros de la familia y la edad. Sin embargo, las pres-

después de siete años de servicio. A los empleadores se les exige taciones se ofrecen automáticamente a los dependientes. Aldepositar el equivalente al salario de un mes en una cuenta de haberse modificado la estructura de edad de la población, la

ahorro abierta a nombre del empleado. población económicamente activa se ha hecho más reacia a

Otra forma de indemnización por despido es ofrecer un respaldar estos sistemas, como en el caso de Perú. Finalmente,

seguro a los trabajadores despedidos. Lo mismo se lograría los sectores más pobres de la sociedad suelen estar excluidos de la

mediante un plan nacional de seguro de desempleo para los seguridad social. En Brasil, por ejemplo, la seguridad social cubre

trabajadores del sector formal. Ambos sistemas presentan las sólo al 18% de los grupos de ingresos más bajos, que representan

mismas ventajas, siempre y cuando los financien los posibles más del 40% de la población.

beneficiarios. En el caso de los trabajadores empleados en el El que gravámenes tales como las contribuciones a la

sector formal, esto se realiza normalmente a través del impuesto seguridad social se perciban como impuestos o como compen-

sobre la nómina. En Estados Unidos, las primas por seguro de saciones diferidas depende de la relación que exista entre dichas

desempleo (que se pagan como un impuesto a la nomina) varian contribuciones y las prestaciones que se prevé obtener en el

directamente con la historia del empleador en terminos de futuro. En la mayoría de los países de América Latina, las

despidos y uso de beneficios de desempleo por parte de sus prestaciones de la seguridad social -pensiones y atención de la

trabajadores. En la práctica, esto significa que el impuesto que salud- no guardan relación con las contribuciones de los

financia el seguro de desempleo aumenta para los empleadores afiliados al sistema. Mesa-Lago (1991) y Cox Edwards (1993)

cuyos ex-empleados han agotado las reservas para financiar dicho sostienen que debido a esta falta de equilibrio, los afiliados

seguro. Si los sistemas de indemnización por despido de América consideran las contribuciones como un impuesto y las

Latina y el Caribe se transformaran en planes de contribución prestaciones como un derecho (Recuadro 6). Además, los

definida, a los que se pudiera tener acceso tanto en el caso de sistemas de seguridad social de muchos de estos países son

renuncia voluntaria como de despido, el efecto económico sería insolventes, lo que supone una carga cada vez más pesada para el

prácticamente el mismo que el del sistema de Estados Unidos. conjunto de la economía.Además de los problemas de insolvencia, los sistemas de

Las contribuciones a la seguridad social seguridad social basados en planes de reparto distorsionan el

En la mayoría de los países de América Latina, los empleadores mercado de trabajo debido a la pesada carga que representan los

tienen la obligación de efectuar contribuciones al sistema de impuestos sobre la nómina para las empresas del sector formal.

seguridad social y, en general, éste proporciona a los empleados Todos los jubilados reciben como mínimo una pensión, mientras

pensiones, servicios de salud y seguros contra accidentes. En los que sólo una fracción de la población activa contribuye al sistema

primeros años estos programas ofrecían numerosas ventajas, pero de seguridad social. En Uruguay, la tasa de dependencia del

con el paso del tiempo se han racionalizado o suprimido algunas sistema (proporción de jubilados sobre contribuyentes al sistema)

prestaciones. Hasta hace poco todas las empresas comerciales del se sitúa en el 53% y la tasa de prestaciones (razón entre la

sector formal estaban obligadas a contribuir al sistema de seguri- prestación media y el salario medio) es del 84%, mientras que en

dad social, con lo cual los usuarios dependían forzosamente del Brasil, la proporción de jubilados con respecto a la población

sistema público. activa aumentó del 10,4% en 1965 al 16,1% en 1995. Por

La mayor parte de los sistemas de seguridad social presentan consiguiente, urge reformar el sistema de seguridad social en

problemas en cuanto al costo económico y la equidad. En primer países como Brasil y Uruguay. Casi todos los países de la región

lugar, la mayoría de los fondos de pensiones alientan la jubilación se beneficiarían de una reforma de los sistemas de pensiones

anticipada, lo que genera una pesada carga económica si la mientras éstos sigan siendo solventes.jubilación se produce en los años en que los trabajadores son Varias medidas de reforma permitirían aumentar la eficiencia

todavia productivos. Segundo, las pensiones muy pocas veces de los sistemas de seguridad social. Los planes de reparto, en los

guardan relación con las contribuciones de los trabajadores al que no existe una relación entre las contribuciones y las

sistema. Concretamente, el valor de las prestaciones que reciben prestaciones, deberían sustituirse por una combinación de

los trabajadores que perciben ingresos más altos es despropor- cuentas individuales y prestaciones mínimas garantizadas por el

cionadamente elevado con respecto a sus contribuciones. Estado (Banco Mundial, 1994). En Chile se aplica un sistema

Tercero, los sistemas de seguridad social tienden a fomentar de este tipo desde principios de los años ochenta y actualmente

servicios de salud de elevado costo en los que se hace más hincapié Argentina, Colombia, México y Perú están poniendo en marcha

en la atención curativa que en la preventiva. En la mayoría de sistemas parecidos.

22

L A U -T E R V E N CíO N ESr-- TATA -

Recuadro 6. El Impuesto sobre la nómina y su Impacto sobre los trabajadores

Los impuestos sobre 1a mano de obra distorsionan ¡3asignacion de los recursos porque reducen el valor del tiempo Los impuestos sobre la nómina son elevadostrabajado con respecto al tiempo de ocio, aumentin el cor,o en los paises industriales y en algunos paisesdel facior trabalo 5 el de la produccion Ademsi. tienen un en desarrolloefecio sobre la distribucion del ingreso. por la probabilidad -- -- --de que los impue,tos sobre la ncmina ) el salar de las Gráfico del Recuadro 6. Impuestos sobre ¡aprestaciones se dísiribus-an en torma desigual entre los norni1na como porcentale del salario brutodisinmtos grupos de ¡ngre.so. En los paises industriales los - l i ,impuestos sobre la nomina suelen ser eles3idos, sobre todo enEuropa. donde varian entre el '0- s el SO", del salino bruto E1oIg.. _¡ gráfico del Recuadro 61. Sin embargo. tambien son mus altosen algunos paises en desarrollo, sobre todo en km¿ric Ltina. Fr,r.;:C

donde alcanza hasta el .4i( d.el salario bruto Estos impuestos rarif =

reducen el salario neto que las empresas pag3n a los mrirabajad;ores en un monio equivalenie a la cuantía total del Nr 5 b el _aj-,

impuesto menos el salor que los empleados asignan a lasprestaciones que rc¿iben. SIfr.,.-.,

En general, los impuestos sobre la nomina se consignanpara el financiamiento de programas que beneficien i lo, C. í.y.n.3

trabaladores. El desiino mascomún de los impuestos sobre lanomina es el financiamiento de lis pensiones, y en segund d

lugar. de los programas de atencion de la salud que. engeneral, ol,, benenician a lo; trabajadilres o a lo, sectores m¿,Els... pobres. aunque en algunos casos esra prestacion se extiendc e ma E rtoda la población 1. El tercer lugar l, ocupa el fnanciamiento usís.a

de las indemnizaciones que reciben los trabajadores en caso,de accidenie de trabajo. Ademas. en algunos países. el z,,a L

impuesto obre la nomina se utiliza para hnanciar losprogram.Ls de seguro de desempleo. En varios puses de prograrns excesivamenie ambiciosos. qle esigen el pago deAmérica Latina v el Caribe, los impuestos sobre la norina ele-tadas contribuciones. suelen distorsionar .l mercado dcfinancian instituos de capaciticion. trrbajo i reducir el empleo I¿rmal Por ciemplo. en I.:.s

Con frecuencia, los impuestos sobre la nomina tienen su s'temlk de pension basa,do en pltines de reparto I.:.s¡ustíficacion en el hecho de que, de otra manera. los impuestos sobre la nómina se pagan durante tdClo' añ, Ji.strab3jadores no ahorrariín para ininciar su lubilacióin ni la de sen ¡co:). El nivel de las pensiones se basa cn lisatencion medíca. Y los empleidore, no se asegurarían contra. contribuciones etectuadias durante los inco ja ,nírc..rci ael riesgo de accidente de trabilo ni tampoco otrecerian l lubilicion Los trabajadores no conisid¿eran que .us

programas decapacitacion. La reglamentacion en estecampo contribuciones mensuales -- qiítemá de seguridad soialconsta normalmenre de tres componentes: uno de ahorro formen parte de su remuneracion. En comparacioin ioncon unaforzoso, otro en forma de prima de seguro s un tercero de siruacion en que no hubiera impuestos. e'te impuestocaracter dastributíso. encarece el costo die 1 mano de obra para los empleaduic, V

En los sistemas de mas fácil aplicacion se con uganu lis reduce la remuneracion neta de lo, trabaiadores.polizas de seguro con programis de ahorro torzoso quepermiten ofrecer un conjunto basico de presracione'. li, F[,n 'n Dato-s del Ban..o Nlandial.

Los programas que ofrecen indemnizaciones por accidentes Aproximadamente en las dos terceras partes de los países que losrelacionados con el trabajo y por enfermedades profesionales han adoptado, estos sistemas funcionan a través de un fondotienen una larga tradición. Los dos tipos básicos son los sistemas público central. En unos 20 países -incluido Estados Unidos-de seguro social financiados por un fondo público central, y los en los que se recurre a mecanismos privados, a los empleadoresque se basan en diversos mecanismos privados exigidos por la ley. se les exige asegurar a los empleados contra el riesgo de accidentes

23

R E F O F2 M A 5 L A. 5 a 1 A L E S Y E C O O " 0 M I C A S

de trabajo. En aproximadamente la mitad de estos países, este económicas sobre las empresas. En teoría, cada una de las partes

seguro lo ofrecen sólo compañías privadas. En los demás países, debe tener algo que perder en el proceso de negociación colectiva,

existen fondos públicos, pero los empleados pueden optar por no de tal manera que si se tarda en llegar a un acuerdo, ambas partes

afiliarse a este sistema. saldrán perjudicadas, lo cual representa un incentivo para resolver

Las primas que cobran las compañías de seguro privadas o de rápida y eficientemente el conflicto. Sin embargo, en la mayoría

seguros mutuos por la cobertura de los accidentes de trabajo de los países de América Latina el costo que entrañan las huelgas

varían en función del historial de accidentes de los distintos para los empleados es bajo en relación con los gastos en que

sectores. En algunos países (por ejemplo, Noruega y Suecia) se incurren los empleadoreis(Cuadro 9).

ha eliminado el factor riesgo y todos los empleadores aportan lamisma prima al programa. En la mayoría de los países de Sindicatos

América Latina y el Caribe las normas de seguridad suelen ser ¿Cómo pueden las autoridades crear un entorno que reduzca al

competencia del Ministerio de Trabajo y las primas de riesgo son mínimo los efectos negativos de los sindicatos sin dejar de

parejas por sector, lo que significa, por ejemplo, que todas las alentarlos para que contribuyan al crecimiento económico y a la

empresas constructoras pagan el mismo monto por concepto de equidad? La experiencia indica que para lograr un entorno de esa

seguro de accidentes de trabajo. naturaleza los mercados de productos deben ser competitivos y

Otra posibilidad sería ofrecer prestaciones -en forma de debe existir un marco reglamentario e institucional que proteja los

primas de seguro más bajas- a los empleadores que cumplan derechos de los trabajadores en lo que respecta a la libertad de

con las normas de seguridad. Esto permitiría a las compañías de asociación y organización (incluido el derecho a afiliarse al

seguros especializadas desempeñar un papel más destacado en la sindicato que prefieran o a no afiliarse).

provisión de dichos seguros. Cuando los mercados de los productos son competitivos lossindicatos tienen que medir propuestas en relación al mercado.

Relaciones obrero-patronales El aumento de los salarios forzaría a las empresas en las que los

En América Latina, la mayor parte de la legislación laboral es trabajadores están afiliados a sindicatos a interrumpir sus acti-

anterior a las recientes reformas de mercado adoptadas en la vidades, a menos que dicho aumento estuviera justificado por un

regioj ypresentadosdeficiencias.Enprimerlugar,lamayoríade incremento de la productividad. Según una encuesta de 20

los trabajadores no pueden elegir quien los representa en la empresas industriales de Brasil, el aumento de la competencia en

negociacion colectiva, ya que el Estado delega en los sindicatos el mercado de sus productos, como consecuencia de la

oficiales el derecho de representación. Esta situación ha frenado liberalización comercial, indujo a estas empresas a introducir

el desarrollo de las organizaciones de trabajadores, que deben técnicas y procedimientos para elevar la productividad. Los

ajustarse a las exigencias cada vez mayores del mercado de trabajo. trabajadores, ansiosos por mantener los niveles de competitivi-

En segundo lugar, La_negociación colectiva está demasiado dad, no exigieron sus antiguos privilegios sino que cooperaron

desvinculada de las fuerzas del mercad3 Salvo en Chile, donde con la administración en este proceso.

la reforma laboral se efectuó a principios de los años ochenta, esta Cuando el entorno es menos competitivo, los sindicatos

situación se repite en toda la región.Ls sindicatos proponen un procuran obtener beneficios económicos y se alían con los

convenio colectivo y los empleadores tienen que responder. El empleadores y los políticos que les ayudan a mantener esos

Estado participa en las negociaciones desde el comienzo y la beneficios. Este tipo de comportamiento por parte de los

decisión final afecta a todos los trabajadores representados. sindicatos es evidente en los países industriales en los que la prima

En este sentido, es representativo el caso de las negociaciones salarial de los sindicatos es la más alta en los sectores protegidos

realizadas en Brasil en abril de 1995 entre los trabajadores de la de la competencia y de fuerte concentración. En las economías

industria de automóviles y la empresa General Motors. Tras el en desarrollo, la oposición de los sindicatos a la apertura

fracaso de las negociaciones entabladas entre la administración y comercial y a la privatización es una estrategia racional para

el sindicato, se recurrió al arbitraje de un tribunal del trabajo, que mantener más altos a corto plazo los salarios de los trabajadores

tuvo que dictaminar y recomendar una subida salarial. Es lo que sindicados a expensas de los no sindicados. Sin embargo, el

se conoce como arbitraje de "interés", en virtud del cual el árbitro fomento de la competencia interna y la apertura a los mercados

determina las condiciones de un nuevo convenio colectivo. Las internacionales disminuye el poder oligopólico de los empre-

sentencias de los tribunales están limitadas por los estatutos sarios y aumenta el poder de negociación de los trabajadores a

laborales y, con frecuencia, por los derechos constitucionales que nivel de la empresa. En un ambiente de competencia, la

rigen determinados aspectos del convenio de trabajo. negociacion colectiva se vuelca hacia la busqueda de nuevas

Tradicionalmente, se han permitido las huelgas como una formas de aumentar la productividad y de premiar la cooperacion

expresión de presión política, aunque con repercusiones de los trabajadores hacia el exito de la empresa.

24

L.A INTERVEN CIO N ES TA-TAL

En América Latina, el costo que entrañan las huelgas es menor para los trabajadores que para losempleadores

Cuadro 9. Legislación relativa a la solución de conflictos en diez países de América Latina

Derechos de los empleadosDerechos de los empleadores

A desafiliarseEl proceso A remuneración del sindicato A sustituirjudicial mientras dure y volver Al cierre temporalmente a Duración máxima

País compete a: A la huelga la huelga al trabajo patronal los trabajadores de la huelgaArgentina Tribunales civiles Sólo puede convocarse No, si los trabajadores No No, a menos que No No hay duración

la huelga cuando se agoten rechazan la posibilidad la huelga sea máxima.las vías de conciliación. del arbitraje. Sí, sí el ilegal.El Ministerio de Trabajo empleador recurre aldetermina la legalidad de cierre patronal.la huelga.

Bolmvia Tribunales del Una vez fracasado el No. La huelga anula Sí Sí No No hay duracióntrabajo proceso de arbitraje (deben el contrato colectivo. máxima. Pese a lo que

transcurrir 24 días después establece la ley,de la presentación de la muchas huelgas sesolicitud al inspector de Inician antes de que eltrabajo). Deben aprobarla la Tribunal dictamine.mayoría del sindicato o lasdos terceras partes de lostrabajadores.

Brasil Tribunales del Sí, en el marco de la No Sí. La huelga no anula Se requiere No, a menos que No hay duracióntrabajo negociación colectiva. el contrato colectivo. autorización el Tribunal del trabajo máxima

El requisito con respecto al previa. declare que la huelgaquórum se decide por es 'ilegal.'votación de los afiliados alsindicato que estén presentes.

Colombia Tribunales del Una vez concluidas las No. No No, 60 días.trabajo. En el plazo negociaciones directas. La La huelga anula el a menos que sede los dos días convocatoria deberá contrato colectivo. pongan en gravesiguientes a la aprobarse por mayoría peligro lasdeclaración de la absoluta de los trabajadores instalaciones.huelga, el Ministerio de la empresa ende Trabajo puede votación secreta.pedir un arbitraje.

Chile Los Tribunales Sí, en el marco de la No Sí Sí, s la huelga Sí, a partir del primer La huelga terminadel trabajo tienen negociación colectiva. afecta a más de día de huelga, si la cuando más de lajurisdicción sobre la mitad de los última oferta es mitad de lostodas las cuestiones trabajadores o equivalente al trabajadores seque se planteen si interrumpe contrato anterior reincorporancomo consecuencia actividades ajustado en función a su puesto.de la aplicación de esenciales. del índice de preciosla ley. al consumidor. En todos

los demás casos, sólodespués de 15 días.

Ecuador Inspección del Una vez concluidas las Sí No No No La huelga concluye unatrabajo negociaciones directas, vez que el tribunal

siempre que esté de acuerdo dictamine.la mayoría absoluta de lostrabajadores. Estánpermitidas las huelgas de

I 'solidaridad.'

Méxíco Tribunales del Una junta tripartita debe No. a menos que la No No No hay duracióntrabajo pronunciarse sobre su junta decida que la máxima.

legalidad. huelga es 'imputable'al empleador.

Nicaragua Trébunales civiles Sí, sí se aprueba por mayoría Sí Los trabajadores SI, después de la No No hay duraciónde los presentes. No es pueden reincorporarse conciliación sí máxima.necesario que se enmarque a su puesto, pero la así lo autoriza laen el contexto de la remuneración se Inspección delnegociación colectiva. percibe en cualquier trabajo.

caso.

Perú Ministerio de Sí, si lo aprueba la mayoría. No. La huelga anula Sí No Sí No hay duraciónTrabajo Pocas limitaciones. el contrato colectivo. máxima.

Venezuela Inspección del Una vez concluidas las No. La huelga anula No Sí Sí No hay duracióntrabajo negociaciones directas, el contrato colectivo. máxima.

siempre que esté de acuerdola mayoría absoluta de lostrabajadores. Están permitidaslas huelgas de 'solidaridad.'

Fuente: Dertouzos y Karoly 1992; Cox Edwards 1993.

25

R E F O r2 M A S L.A O Ei O R A L E s Y E C ON N 0 M I C A S

La reglamentación la boraly el sistema de relaciones obrero- una empresa pública puede recurrir al Estado para obtener

patronales subvenciones o crédito en condiciones muy favorables en caso de

El comportamiento de los sindicatos está condicionado por la dificultades financieras, la carga que conlleva un elevado aumen-

estructura de su organización y por la cobertura de los convenios to salarial recae sobre los consumidores o los contribuyentes, que

colectivos. Un principio básico en las relaciones obrero- terminan pagando precios o impuestos más altos para cubrir los

patronales es que las partes que intervienen en la negociación mayores costos de la empresa, y no sobre los trabajadores o los

asuman el costo de sus actividades en vez de hacerlo recaer sobre directivos de la empresa que negociaron el aumento.

terceros. Sin embargoen algunos países la legislación obliga a Cuando los trabajadores tienen derecho a elegir el sindicato

remunerar a los trabajalores aun cuando estén en huelga, lo que al que quieren afiliarse, los sindicatos desempeñan una verdadera

constituye un desincentivo claro para llegar a un acuerdi función de representación del trabajador en las negociaciones

Además, las autoridades de muchos países se abstienen de colectivas. Además, si el sindicato está sujeto a la competencia

conceder préstamos o de diferir el pago de los impuestos a las de otros que puedan formarse en cualquier momento, se verá

empresas que están en huelga o que han procedido a un cierre obligado a negociar con los empleadores para mejorar las

patronal, y no se permite a las empresas que contraten condiciones de trabajo. Es cierto que si los sindicatos están

trabajadores temporales. Las negociaciones entre los sindicatos fragmentados y existe rivalidad entre ellos, pueden aumentar los

y las empresas públicas demuestran hasta qué punto los costos de la negociación. Sin embargo, a la hora de la

sindicatos pueden lograr resultados distorsionados cuando el negociacion, priman los incentivos de cada parte y el poder de

costo de los acuerdos negociados recae sobre terceros. Cuando negociacion, que esta determinado por el mercado.

26

CAPITULO 5

Cambio en las funcionesdel estadoL os países de América Latina y el Caribe todavía no han catos del sector público tienen poder para paralizar por

abordado el problema de las burocracias ineficientes. completo la administración.Como consecuencia de las medidas adoptadas para El principal problema que plantea la sindicación en el sector

descentralizar funciones, se han delegado responsabilidades, pero público es que los conflictos suelen tener un costo elevado porno la autoridad necesaria para elevar el ingreso o controlar las tratarse en general de mercados monopolísticos. Por esta razón,contrataciones y los salarios. El problema del desempeñio de los es normal que se busquen soluciones para evitar las huelgas. Enservicios y los empleados públicos trasciende los meros cambios este sentido, la solución más obvia es el arbitraje de terceros, y elorganizativos, el redimensionamiento de las empresas públicas y mecanismo recomendado es el arbitraje de "propuesta defi-la mejora de los sistemas de recompensas. Es necesario que los nitiva", que obliga al árbitro a elegir entre la propuesta definitivaorganismos estatales aprendan a establecer una relación directa de la empresa o la del sindicato.entre sus ingresos y sus responsabilidades. Para que la reforma tenga éxito es necesario encontrar

Hay muchas formas de alcanzar este objetivo. Todas ellas fórmulas que permitan aislar a los organismos públicos de lascombinan en cierta medida una mayor autonomía para los fuerzas políticas. Es preciso que sus funciones sean claras y suorganismos, definiendo con claridad las funciones, asignaciones desempeño cuantificable. Naim (1995) observa que muchospresupuestarias que se establecen a nivel central, y una política países han logrado aislar de la manipulación políticaaorganismosconcreta para aumentar la recaudación. La mayor autonomía públicos clave, convirtiéndolos en una excepción por la eficienciapermitiría a los organismos (o a los gobiernos locales) buscar la de su gestión y por la atención que prestan a los resultados. Entreforma más eficiente de proporcionar bienes y servicios públicos. otros, cabe señalar compañías nacionales como Petróleos deDe esta manera se emularía el funcionamiento de las insti- Venezuela, la empresa nacional del café de Colombia, la empresatuciones privadas, en las que los bienes y servicios se adquieren o estatal del cobre de Chile y algunos organismos de Américacontratan externamente a menos que se obtenga alguna ventaja Central que supervisan la exportación de banano.comparativa produciéndolos en la empresa. Además, para que el Es mucho lo que se puede lograr dando más autonomía a lossector público tenga un rendimiento satisfactorio es necesario organismos públicos, pero este enfoque no puede hacerseestablecer objetivos e incentivos cuantificables que recompensen extensivo a todo el sector público. En la sección anterior sea los trabajadores y a la administración. analizaron las restricciones que con respecto a la gestión del

personal llevan incorporados los contratos colectivos en toda laEl empleo y la remuneración en el sector público región. Además de éstos, con frecuencia a los trabajadores de losEn la prestación de los servicios públicos, la única opción que sectores sociales (educación, salud, etc.) se les aplican estatutostiene el gobierno central es recurrir a la capacidad administrativa laborales especiales. Como demostró la experiencia de los añosde los gestores locales. Estos gestores deben tener autonomía ochenta, ni siquiera la legislación más proteccionista logra evitarpara contratar, ascender, capacitar y despedir empleados. Sin que los trabajadores sufran las consecuencias de las recesiones oembargo, en la mayoría de los casos no es así. Lo más común es los recortes presupuestarios. La experiencia ha demostradoque los puestos de trabajo estén comprometidos de antemano, también a los trabajadores que les conviene más un sistema queque los sueldos los pague directamente el gobierno central y que los recompensa por ser productivos. En pocas palabras, paralos criterios con respecto a los ascensos estén establecidos en los lograr una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicosestatutos. Por consiguiente, las decisiones que afectan a la se requiere un enfoque pragmático en el que se reconozca lagestión de personal suelen guardar poca relación con las importancia de los gestores locales, se entiendan los incentivos deoperaciones locales. Para romper estos moldes, no basta con cada organismo y se encuentren fórmulas que permitan corregirmodificar los estatutos que rigen cada entidad. Se requiere, dichos incentivos para que los objetivos sociales sean compatiblesademás, una considerable voluntad política, ya que los sindi- con los del organismo local. La experiencia reciente de Nueva

27

R E F OR R M A S L-AB E O R A L E S Y E CO N O M I C A S

Zelandia en lo tocante a las reformas de la gestión del sector adoptó este principio para modificar la forma de otorgar

público constituye una referencia interesante a efectos de financiamiento a las universidades. Desde entonces, se ha

comparación con las prácticas de otros países. registrado un aumento significativo de la cobertura del sistemade educación superior.

Establecer prioridades y elegir mejores instrumentosde política Capacitación de los trabajadoresEl gasto social siempre ha estado condicionado por las En América Latina y el Caribe, salvo Argentina y México, los

restricciones presupuestarias. Además, la consideración más institutos de capacitación públicos se basan en el modeloimportante con respecto a cualquier gasto social es la eficiencia brasileño de SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje

con que se asignan los recursos, medida por los resultados Industrial), es decir, un organismo público autónomo financiado

obtenidos en relación con los objetivos iniciales. Los países de mediante contribuciones con cargo a la nómina, del 1% al 2%,América Latina mantienen una estructura burocrática com- y dirigido conjuntamente por el Estado, los trabajadores y los

plicadayunalegislación complejaporlas quese rige laprestación representantes de los empleadores. Estas instituciones desem-

de los servicios sociales. Convendría que estos países pusieran en peñaron una función importante durante el período de indus-marcha medidas para racionalizar las instituciones de servicios trialización basada en la sustitución de las importaciones, y la

sociales. El Estado debería limitarse a diseñar, controlar, evaluar, mayoría sigue ofreciendo el mismo tipo de capacitación que ha

supervisar y financiar las medidas de política, y encomendar la ofrecido siempre.ejecución de los programas a organismos descentralizados como Sin embargo, los países han modificado radicalmente sulas municipalidades, los gobiernos locales y los organismos política económica, se han producido cambios tecnológicos

privados. significativos y la demanda de personal capacitado se ha

En materia de financiamiento, las subvenciones que respon- tornado menos previsible. Para ser eficaces, los institutos de

den a la demanda presentan varias ventajas con respecto a las capacitación deben adaptarse. Algunos ya han empezado aindirectas que provienen de la oferta. Las primeras son más cambiar. En algunos casos, la presión ejercida por la reformafáciles de focalizar hacia los grupos más necesitados y más jurídica les ha privado de las fuentes tradicionales depropensas a captar cofinanciamiento. Este principio se aplica a financiamiento (Bolivia, Colombia y Costa Rica); en otros

todas las áreas en las que el sector público ha participado países, las presiones surgieron como consecuencia de la mayorintensamente en el financiamiento y la producción de los competencia por el financiamiento público (Chile). A los

servicios. Dos casos que cobran especial importancia a efectos empresarios se les ha pedido una mayor participación en eldel presente informe son la educación y la capacitación de los desarrollo de los programas, como en el caso de Brasil, o quetrabajadores. asuman la gestión del sistema, como sucedió en Perú (de Moura

Castro 1994).

Elfinanciamiento de la educación La preparación exigida a los trabajadores está evolucionandoTradicionalmente en América Latina se ha subvencionado la rápidamente; sin embargo, la mayoría de los institutos sigueneducación superior por el lado de la oferta. Esta modalidad ofreciendo capacitación tradicional en las especialidades de

beneficia a quienes están preparados para cursar una carrera electricidad y mecánica. En los diez últimos años, la mayoría de

universitaria, independientemente de sus recursos económicos. los egresados de estos sistemas trabajan por su cuenta en lasPor consiguiente, se reduce el volumen de recursos disponibles respectivas especialidades, o se han incorporado al sector

para los segmentos más pobres de la sociedad. No cabe la menor informal. Por lo tanto, el financiamiento que recibe el sistema seduda de que la educación tiene que mejorar para que la economía ha transformado en un impuesto sobre la mano de obra del sector

pueda seguir orientándose a la exportación como en los últimos moderno y en una transferencia al sector informal. En Chile seaños. Modificando la forma en que el Estado asigna recursos para eliminó este impuesto consignado y en su lugar se utilizanla educación superior se contribuiría a ampliar la cobertura. La impuestos sobre la renta de base amplia para subvencionar las

mayoría de los egresados de las universidades adquieren una actividades de capacitación. En los sectores formales, las

capacidad de obtención de ingreso que les permitiría costearse su empresas reciben un descuento impositivo de hasta el 1% de la

educación. Si se diera un mayor acceso al financiamiento público nómina si destinan esa cantidad a actividades de capacitación.a nuevas instituciones, el Estado aprovecharía mejor sus recursos Estas actividades pueden realizarse en el propio trabajo o a travésya que las nuevas instituciones competirían con las antiguas para de institutos de capacitación públicos y privados.obtener financiamiento. Estableciendo becas y sistemas de Algunos institutos de capacitación tradicionales se estánpréstamos se ampliaría el acceso a la formación universitaria y, al transformando en centros de transferencia de tecnología. Variasmismo tiempo, se podrían recuperar los costos. En Chile se escuelas han asumido esta función, ofreciendo una gama de

28

C A M C 1IO E N L-A SF F CI ES D E:L E ST A D O

cursos para empresarios del sector privado. Se han mantenido capacitación puedan anticiparse a las necesidades de las empresas.los cursos tradicionales de capacitación en el contexto de un Estas nuevas actividades han permitido ampliar las fuentes deprograma de estudios más amplio. Esta tendencia no sólo financiamiento de estos institutos, con lo cual ha aumentado suconstituye un medio importante de difusión de la tecnología, autonomía y se han establecido vínculos claros entre los ingresossino además un instrumento útil para que los institutos de y las responsabilidades.

29

Perspectivas para lostrabaj adoresE n muchos países de América Latina se han puesto en Enel Informesobreeldesarrollo mundial 1995sepresentan dos

marcha reformas que reportarán importantes beneficios hipótesis globales para indicar cuáles son las posibilidades y losa los trabajadores en los próximos años. Entre los países peligros en cada una de las principales regiones del mundo. En

que han adoptado reformas de mayor alcance, algunos (Chile y la primera hipótesis, basada en gran medida en las tendencias delColombia) están dando señales de haber logrado un progreso pasado, se proyectan a largo plazo las medidas de política actuales.sostenido para los trabajadores. Esta hipótesis, que indica un aumento de las diferencias entre

Para lograr la apertura del mercado de trabajo formal es algunas regiones y un incremento de las desigualdades dentro denecesario: algunos países, se basa en un crecimiento lento y en las* Sustituir la legislación relativa a la seguridad en el empleo por divergencias. En la segunda hipótesis, de inclusión y conver-

un sistema que proteja a los trabajadores cuando cambien de gencia, se analiza el potencial que encierra la aplicación deempleo. Esto no significa necesariamente que haya que estable- medidas de política internas vigorosas en todas las regiones delcer nuevos programas de seguro de desempleo; se puede lograr mundo, en el marco de una mayor integración internacional.mejorando el sistema de indemnizaciones por despido en los Ambas hipótesis son sólo de carácter ilustrativo: las proyeccionespaíses que no tienen la capacidad administrativa para instru- se basan en muchos supuestos y, desde luego, no constituyen unamentar un plan de seguro de desempleo. predicción. Con todo, representan una orientación plausible

* Reformar la seguridad social, reducir los impuestos sobre la sobre las consecuencias del éxito y el fracaso, y en ellas se tienen

nómina y hacer que las pensiones estén en función del ahorro en cuenta las probables tendencias tanto de los efectos sobre elindividual. Esto no significa que el Estado deba incumplir sus conjunto de la economía como de la integración internacional.

compromisos con quienes han contribuido al sistema o depen- Según la hipótesis divergente, se mantendrán o inclusoden de las pensiones. Además, la reforma no impide que se empeorarán las recientes tendencias de la inversión, se produciráestablezcan programas de transferencia para los ancianos sin un elevado número de deserciones escolares prematuras, y larecursos, pero sí puede alentar a los empleados a ahorrar para productividad de la mano de obra no aumentará rápidamente.su jubilación. Las condiciones iniciales de cada país determi- La hipótesis convergente se basa en el supuesto de que aumenten

narán el nivel de prestaciones obligatorias que el sector público las tasas de inversión, que las tasas de matrícula se estabilicen en

deberá seguir asumiendo. los niveles actuales y se reduzca el número de deserciones

* Otorgar libertad para que los trabajadores elijan a sus repre- escolares, y que la inversión en infraestructura, transferenciassentantes y mecanismos de solución de conflictos que tecnológicas y mejoras en la calidad del gobierno contribuyan a

fomenten las negociaciones a nivel de empresa. aumentar la productividad de los trabajadores. Para que se* Transferir las subvenciones con fines de educación y capac- cumpla la hipótesis convergente es necesario que aumente la tasa

itación hacia el lado de la demanda. Este cambio permitirá de ahorro, que se reduzca el déficit fiscal en los países industrialescrear institutos de capacitación mejor dotados para hacer frente y que los flujos internacionales de capital- incluida la asistenciaa los conocimientos rápidamente cambiantes que se exigen a para el desarrollo- se mantengan en un nivel razonable.los trabajadores, sobre todo, en los países que se están inte- En la hipótesis divergente se supone que no desaparecerá elgrando en la economía mundial. Muchos países concentran su proteccionismo, y que los países tardarán en aplicar el acuerdo deinversión en la capacitación de graduados de las escuelas secun- la Ronda Uruguay o contrarrestarán con alguna forma dedarias, lo que significa que el respaldo público a las actividades proteccionismo los beneficios obtenidos en otros sectores. En elde capacitación no favorece en general a los pobres. Las sub- marco de esta hipótesis, el crecimiento de las exportaciones serávenciones basadas en la demanda no sólo permiten ofrecer lento y no habrá muchos cambios en la división internacional delcapacitación en el empleo, sino que también pueden orientarse trabajo. En la hipótesis convergente, se aplica cabalmente laa grupos específicos. Ronda Uruguay y se avanza aún más en la liberalización del

30

P E R S P E CT I VA S PA^ RA L O S T RA El A, J A D O R E S

comercio internacional -incluida la agricultura- a nivel no calificados disponibles e incrementa la demanda de susregional y multilateral. La integración mundial se conjugará con servicios. Además, las zonas rurales se benefician de la situaciónla inversión interna en capital físico y humano para aumentar los del entorno externo y aumenta la demanda de trabajadores nobeneficios netos. América Latina capitalizará la mejora en la calificados en la agricultura y los servicios. Todos estos factorescombinación de los conocimientos en un mercado mundial en contribuyen a que se reduzcan las desigualdades.expansión, recuperará sus posiciones en los sectores minero y El éxito de estas medidas dependerá tanto de las medidas deagrícola y comenzará a producir bienes que exigen un mayor nivel política internas como del entorno externo. En general, se hatecnológico (Cuadro 10). pasado por alto la política laboral, lo cual es un error. La capacidad

Ambas hipótesis se basan en el supuesto de que se mantenga de una economía para modernizarse, orientarse a la exportación,el sesgo tecnológico que favorece a los trabajadores calificados. adoptar nuevas tecnologías, mejorar la prestación de los servicios,En la hipótesis divergente, dicho sesgo refuerza la lentitud en la etc., depende de que se utilicen mejor los recursos y de queacumulación y el estancamiento del comercio mundial, y se aumente la eficiencia del sector productivo. Si se comprendetraduce en un lento crecimiento del PIB en la mayoría de las mejor la relación que existe entre la política que aplican lasregiones y en un aumento de la desigualdad entre unas regiones autoridades y el desarrollo del sector privado, aumentarán lasy otras y dentro de una misma región, incluida la de América posibilidades de que se produzca una recuperación sostenida en laLatina y el Caribe. En cambio, en la hipótesis convergente región y de que la lucha contra la pobreza sea más eficaz. Esaumenta el ingreso y se reduce la desigualdad. La rápida preciso liberalizar los mercados de trabajo para crear másacumulación de conocimientos reduce el número de trabajadores oportunidades de empleo en todos los sectores.

En la hipótesis convergente aumentan los salarios y se reduce la desigualidad

Cuadro 10. Perspectivas para América Latina y el Caribe, 1994-2010(porcentaje, a menos que se especifique otra cosa)

Variable Datos efectivos Hipótesis divergente Hipótesis convergenteInsumos en el proceso de crecimientoProporción de la inversión en el PIB (1992) 20,0 22,0 25,0Años de escolarización, promedio (1992) 4,9 5,6 6,1Aumento anual de la productividad

total de los factores (1960-87) 0,0 0,6 1,6Crecimiento anualCrecimiento del PIB per cápita (1970-90) 1,7 1,4 3,3Crecimiento de las exportaciones (1980-90) 2,4 3,8 7,0Aumento total de los salariosTrabajadores no calificados -3,0 58,0Trabajadores calificados 45,0 62,0

Fuentes: Banco Mundial 1995; Lewis, Robinson y Wang 1995.

31

Referencias bibliográficasAhuja, V. y D. Filmer. 1995. "Educational Attainment in de Moura Castro, C. 1994. "La Formación Profesional en

Developing Countries: New Estimates and Projections América Latina: Nuevos Remedios para un Nuevo Paciente."

Disaggregated by Gender." Documento de antecedentes para Planeación y Desarrollo 25 (edición especial): 237-56.

el Informe sobre el desarrollo mundial 1995, Banco Mundial, Dertouzos, J. N. y L. A. Karoly. 1992. Labor-Market Responses to

Washington, D.C. EmployerLiability. Santa Mónica, Calif: Rand, The Institute

Banco Mundial 1993a. Los recursos humanos en América Latinay for Civil Justice.

elCaribe: Prioridades y medidas a tomar Oficina Regional de Erzan, Refik, Kiroaki Kuwahara, Saratino Marchese y Rene

América Latina y el Caribe, Washington, D.C. Vossenar. 1989. "The Profile of Protection in Developing

. 1993b. América Latina y el Caribe: Diez años después de Countries." UNCTAD Review l(1).

la crisis de la deuda. Oficina Regional de América Latina y el Grosh, M. 1992. "From Platitudes to Practice: Targeting Social

Caribe, Washington, D.C. Programs in Latin America." Informe 10720 de la División

.1994. Envejecimiento sin crisis: Políticaspara laprotección de Recursos Humanos, Oficina Regional de América Latina

de los ancianos y la promoción del crecimiento. Washington, y el Caribe, Banco Mundial, Washington, D.C.

D.C.: Banco Mundial. Hamermesh, D. 1993. Labor Demand. Princeton, Nueva Jersey:

. 1995. Informe sobre el desarrollo mundial 1995. El Princeton University Press.

mundo del trabajo en una economía integrada. Washington, Heppel, M., J. Spano y L. Torres. 1993. "The 1992 Apple

D.C.: Banco Mundial. Harvest in West Virginia." Informe elaborado para el West

Banerji, A. 1995. "Workers in the Informal Sector in Developing Virginia Bureau of Employment Programs, Instituto

Countries." Documento de antecedentes para el Informe sobre Interamericano de Migraciones y Trabajo, Washington,

el desarrollo mundial 1995, Banco Mundial, Washington, D.C. D.C.

Calvo, G., L. Leiderman y C. Reinhart. 1993. "El problema de Kaufman, D. 1991. "The Forgotten Rationale for Policy

la afluencia de capital: conceptos y temas." Documento de Reform: The Productivity of Investment Projects."

análisis y evaluación de la política económica del FMI. Documento de antecedentes para el Informesobreeldesarrollo

Fondo Monetario Internacional, Washington, D.C. mundial 1995, Banco Mundial, Washington, D.C.

CEPAL (Comisión Económica para Améríca Latina y el Caribe). Krueger, A. 1983. Trade and Employment in Developing Countries,

1992. El Perfil de la pobreza en América Latina a comienzos de Vol. 3: Synthesis and Conclusions. Chicago: University of

los años 90. Santiago: Naciones Unidas LC/L.716. Chicago Press.

- Estudio económico deAmérica Latinay el Caribe. Varios Marcouiller, D., V. Ruiz de Castilla y C. Woodruff. 1995.

números. "Formal Measure of the Informal Sector Wage Gap in

Commission on Agricultural Workers. 1992. Report of the Mexico, El Salvador and Peru." Documento presentado en las

Commission on Agricultural Workers. Washington, D.C. reuniones de la Asociación Económica de América Latina y

Cortázar, R. 1994. "Labor Policy in Democratic Chile." el Caribe, Washington, D.C., 5 de enero.

Documento presentado en el Foro Internacional sobre las Mesa-Lago, C. 1991. Social Security and Prospects for Equity in

Perspectivas de América Latina, París, 2-4 de noviembre, Latin America. Documento para discusión del Banco

BID, Centro de Desarrollo de la OCDE. Mundial No. 140. Washington, D.C.

Cox Edwards, A. 1993. "Labor Market Legislation in Latin Morley, S. 1992. "Macroeconomic Conditions and Poverty in

America and the Caribbean." Informe del programa de Latin America." Banco Interamericano de Desarrollo,

estudios regionales, No. 31, Departamento Técnico, Oficina Washington, D.C.

Regional de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Mosley, P. 1993. "Metamorphosis from NGO to Commercial

Washington, D.C. Bank: The Case of Bancosol in Bolivia." Documento de

Cox Edwards, A. y J. Roberts. 1993. "Influencias trabajo No. 4. Departamento de Economía, Universidad de

macroeconómicas sobre la participación de la mujer en la Reading, Reading.

fuerzalaboral: El caso latinoamericano." EstudiosdeEconomía Naim, M. 1995. "LatinAmerica's Journey to the Market: From

20: 89-106. Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy."

32

R E F E RZ E N C I A S C3 I E3 LC I O G R A F I C A S

Occasional Paper 62. San Francisco: Centro Internacional Psacharopoulos, G., S. Morley, A. Fiszbein, H. Le y B. Wood.para el Desarrollo Económico. 1993. La pobreza y la distribución de los ingresos en América

OIT (Organización Internacional del Trabajo). 1988. Normas Latina: Historia del decenio de 1980. Informe sobre elinternacionales del trabajo. Ginebra. programa de estudios regionales No. 27. Washington, D.C.:

- . 1994. Lista de ratificaciones por convenio y por país. Banco Mundial.(Datos de diciembre de 1993). Ginebra: Oficina Inter- Summers. R. yA. Heston. 1991. "The Penn World Table (Marknacional del Trabajo. 5): An Expanded Set of International Comparisons,

Pencavel, John. 1995. "The Role of Labor Unions in Fostering 1950-1988." QuarterlyjournalofEconomics 106(2):327-68.Economic Development." Documento de antecedentes para Syrquin, M. 1993. "Estudio comparativo de la transformaciónel Informe sobre el desarrollo mundial 1995, Banco Mundial, estructural en Latino América." En M. Urrutia, comp.,Washington, D.C. Tendencias a largo plazo en el desarroo económico de América

Pessino, C. y L. Giacchini 1994. "Rising Unemployment in Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.Argentina: 1974-1993." Centro de Estudios Macroeconó- Vial, I. y A. Valdés. 1994. "Targeting and Decentralization ofmicos de Argentina, Buenos Aires. Health and Nutrition Programs: The Chilean Experience."

Psacharopoulos, George y Harry Anthony Parrinos, En Ismail Serageldin y Pierre Landell-Mills, comps.,comps. 1994. Indigenous People and Poverty in Latin Overcoming Global Hunger: Proceedings of a Conference onAmerica: An Empirical Analysis. Washington, D.C.: Actions to Reduce Hunger Worldwide. Washington, D.C.:Banco Mundial. Banco Mundial.

33

Informe sobre el desarrollo mundial1978-95 en CD-ROM

Colección completa de los 18 Informes sobre el desarrollo mundial publicados hasta la

fecha

Por primera vez se ofrece al público interesado un nuevo producto CD-ROM, creado

por ASIA-CD, de Hong Kong, en colaboración con el Banco Mundial. Este producto

contiene los 18 Informes publicados hasta ahora, más los Indicadores del desarrollo

mundial 1995. Es un poderoso instrumento de búsqueda, fácil de usar, y una amplia base

de datos de gran utilidad sobre la cuestión del desarrollo. Especificaciones: Windows 3.1;

memoria mínima disponible: 4MB RAM; procesadora: 386 o más rápida; unidad de CD-

ROM: MCP nivel 1.Se pondrá en venta próximamenteNo. de stock 31590 / Versión para un solo usuario: US$3 75, 00 / Versión para usuarios

múltiples: US$750,00

En los EE.UU, puede obtenerse del Banco Mundial y Oxford University Press. En otros

países, los interesados deben dirigirse a:

Asia 2000 Ltd.Attn: Edowan Bersma, Sales & Circulation Dept.46-48 Wyndham Street,Winning Centre, 7th floorCentral, Hong Kong

Indicadores del desarrollo mundial 1995

Datos del Banco Mundial en disquete

Estos cuadros estadísticos permiten un acceso inmediato a los datos más recientes y

detallados que existen sobre el desarrollo social y económico en más de 200 países.

Abarcan temas muy variados, desde la producción agrícola hasta el comercio

internacional. Los Indicadores figuran en la versión impresa del Informe y también pueden

obtenerse por separado en disquete. Junto con los Indicadores se incluye una guía para

los usuarios sobre el sistema de recuperación *STARS * y un disquete de doble densidad

de 3 1/2 pulgadas para PC con disco duro de al menos 512K RAM y versión 2.1 de MS-

DOS o superior.ISBN 0-8213-2921-9 /No. de stock 12921 / US$45,00

El cupón para pedidos figura alfinal de esta publicación

Formulario para pedidos

CLIENTES DE LOS ESTADOS UNIDOS CLIENTES DE OTROS PAISES

Sírvase llenar este cupón y enviarlo a: Comuníquese con el distribuidor pertinente de publicaciones del

The World Bank Banco Mundial para saber el precio en moneda nacional y las

Box 7247-8619 condiciones de pago. Si en su país no existe un distribuidor, utilice

Philadelphia, PA 191708619 este formulario de pedido y envíelo a la dirección de los Estados

U.S.A. Unidos. Los pedidos recibidos en los Estados Unidos provenientes

Para el envío más rápido de su pedido, cárguelo a su tarjeta de paises en los que haya un distribuidor se devolverán al cliente.

de crédito llamando al número de teléfono (202) 473-1155

o llene y envíe este cupón de pedido por fax, discando el

número (202) 676-0581.

Cantidad Titulo Número de Precio Totalexistencia

*Los cargos de franqueo y embalaje son de US$5,00 por pedido. Si se utiliza

una orden de compra, se cobrarán los gastos efectivos de franqueo. Para envío Subtotal US$

aéreo fuera de los Estados Unidos, agregue US$8,00 por el primer título y Franqueo y embalaje * US$

US$6,00 por cada título adicional.Total USS

SIRVASE INDICAR EL MODO DE PAGOU Adjunto cheque pagadero al Banco Mundial.

O Cárguese a mi tarjeta U VISA U MasterCard U American Express

Número de tarjeta Fecha de vencimiento

Firma

U Sírvanse enviar factura (únicamente en el caso de instituciones; debe incluirse el número de orden de compra).

SIRVASE CONSIGNAR EN LETRA DE IMPRENTA

Nombre

Domicilio

Ciudad Estado_

CódigoPostal País Teléfonoe

1150

1 3'L-ís qo

2e2-2 i_

o 32 s-l351

5 b ¿ 6 -Kar

u

BANCO M UN DI AL

SEDE

1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, EE. UU.

Teléfono: (202) 477-1234Fax: (202) 477-6391Télex: MCI 64145 WORLDBANK

MCI 248423 WORLDBANKDirección cablegráfica: INTBAFRAD

WASHINGTONDCWorld Wide Web: http://www.worldbank.orgCorreo electrónico: books@worldbank.org

OFICINA DE EUROPA

66, avenue d'Iéna75116 París, Francia

Teléfono: (1) 40.69.30.00

Fax: (1) 40.69.30.66

Télex: 640651

OFICINA DE TOKIO

Kokusai Building1-1 Marunouchi 3-chomeChiyoda-ku, Tokio 100, Japón

Teléfono: (3) 3214-5001Fax: (3) 3214-3657Télex: 26838

! .1si 1 .... ,. Ii S. t< l - ri9 780821 335017

ISBN 0-8213-3501-4