Regiones descentralizacion

La descentralización y las disparidadeseconómicas regionales en

Colombia en la década de 1990

3er Simposio sobre la economía de la Costa CaribeLas finanzas públicas regionales

Abril 24 de 2003

Juan David Barón R.Adolfo Meisel Roca

Juan David Barón R.Adolfo Meisel Roca

I. Evolución de la legislación sobre descentralización durante la década de 1990

II. La descentralización y las disparidades económicas regionales en Colombia

III. Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de Compensación

IV. Comentarios finales

Contenido

• La Constitución de 1991, mediante sus artículos 356 y 357, otorgó nuevas responsabilidades y recursos a los gobiernos territoriales profundizando el proceso de descentralización en Colombia.

Se definió el Situado Fiscal para los departamentos.

Se estableció la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación como un porcentaje creciente.

Además, se dieron algunos parámetros generales para la distribución de los recursos, entre ellos: usuarios actuales y potenciales, pobreza y esfuerzo fiscal.

Destinación de recursos: básicamente salud y educación.

I. Evolución de la descentralización durante la década de 1990

• Ley 60 de 1993 reglamentó la distribución de los recursos según los criterios mencionados en los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991.

Situado Fiscal:

- 15% repartido por partes iguales entre los departamentos y distritos.

- 85% según usuarios actuales, potenciales y esfuerzo fiscal.

- Destinación: educación (60%), salud (20%) y otros (20%).


Participación municipal en ICN:

- Municipios de menos de 50.000 hab. (5%) y los municipios del río Magdalena (1.5%).

- 93.5% aprox. Habitantes con NBI (40%), grado de pobreza relativa (20%), población (22%) y eficiencia fiscal, administrativa y progreso en calidad de vida (18%).

-Destinación: educación (30%), salud (25%), agua potable (20%), libre inversión social (20%) y educación física recreación (5%).


• Varios autores han argumentado que el diseño de la descentralización contribuyó a la aguda crisis fiscal en los noventa: Lozano (2001), Echavarría et al. (2002) y Junguito et al. (1995), entre otros.

• Las transferencias de ley alcanzaron en el 2000 el 45% de los ICN, lo que no le daba margen al gobierno central para poder hacer ajustes fiscales.

• Otro problema fue la alta volatilidad que presentaron las transferencias, lo cual le impidió a las regiones asignar los recursos adecuadamente.


• El Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución.

• Ley 715 de 2001 determinó la forma de distribución de los recursos.

• Con esta normatividad se pretende solucionar los problemas de estabilidad macroeconómica, volatilidad de los recursos y duplicidad de funciones entre municipios y departamentos.

• El acto legislativo creó el Sistema General de Participaciones que reemplaza al SF, a las PICN y a las transferencias complementarias de SF


• El monto total del SGP, 11 billones de pesos aprox. en 2001, se reparte así:

- 4% es para resguardos indígenas, municipios del río Magdalena, un programa de alimentación escolar y el FONPET.

- 96% en tres fondos: educativo (58.5%), salud (24.5%) y propósito general (17%)

• Después de un periodo de transición (2002-2008), el SGP crecerá como un promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN en los cuatro años anteriores.


• ¿Por qué motivo adoptó Colombia un proceso de descentralización?

- Eficiencia

- Legitimidad del Estado

- Equidad

Sin embargo, no todos los objetivos se han logrado. En particular, el de equidad horizontal.


• En teoría la descentralización podría crear dos problemas:

- Generar inestabilidad macroeconómica

- Aumentar las disparidades económicas regionales mediante una desbalanceada distribución de recursos entre regiones

• En Colombia, se ha discutido mucho sobre el efecto de la descentralización en las finanzas nacionales y casi nada sobre los efectos de la descentralización sobre las disparidades económicas.

II. La descentralización y las disparidades económicas regionales

en Colombia

• La descentralización no abordó el tema de la equidad en forma explícita.

• El tema de la equidad regional sólo ha sido tratado implícitamente en el diseño de las transferencias en países como Colombia, Brasil, India, México.

• Anwar Shah(1998): “Estos mecanismos de transferencias combinan objetivos diversos y contradictorios en la misma fórmula y se quedan cortos en los objetivos individuales. Las fórmulas fracasan debido a la falta de estándares de igualación explícitos”.


en Colombia

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i)

Depto PIB 1990 Puesto 1990 PIB 2000 Puesto 2000

PIB 1990

como % del

1o.

PIB 2000

como % del

1o.

PIB 1990

como % de

mediana

PIB 2000

como %

mediana

Tasa de

crecimiento

anual, 90-00Nuevos Departamentos 1.889 5 2.596 1 79% 100% 132% 186% 3.23%Santafé de Bogotá, D.C. 2.402 1 2.500 2 100% 96% 168% 179% 0.40%Santander 1.879 6 2.229 3 78% 86% 132% 160% 1.72%Meta 1.994 3 2.099 4 83% 81% 140% 151% 0.51%Antioquia 1.921 4 2.098 5 80% 81% 135% 150% 0.89%Valle del Cauca 1.739 7 2.077 6 72% 80% 122% 149% 1.79%La Guajira 2.168 2 1.892 7 90% 73% 152% 136% -1.35%Cundinamarca 1.426 13 1.766 8 59% 68% 100% 127% 2.16%Tolima 1.326 15 1.580 9 55% 61% 93% 113% 1.77%Atlántico 1.726 8 1.559 10 72% 60% 121% 112% -1.02%Huila 1.445 11 1.463 11 60% 56% 101% 105% 0.12%Caldas 1.300 16 1.400 12 54% 54% 91% 100% 0.74%Boyacá 1.527 9 1.395 13 64% 54% 107% 100% -0.90%Bolívar 1.253 17 1.340 14 52% 52% 88% 96% 0.67%Quindío 1.437 12 1.314 15 60% 51% 101% 94% -0.89%Risaralda 1.501 10 1.305 16 63% 50% 105% 94% -1.39%Cesar 1.216 18 1.293 17 51% 50% 85% 93% 0.62%Córdoba 1.016 20 1.281 18 42% 49% 71% 92% 2.35%Caquetá 1.395 14 1.264 19 58% 49% 98% 91% -0.98%Norte de Santander 1.085 19 1.029 20 45% 40% 76% 74% -0.52%Cauca 0.874 22 0.951 21 36% 37% 61% 68% 0.85%Magdalena 0.815 23 0.926 22 34% 36% 57% 66% 1.29%Sucre 0.797 24 0.790 23 33% 30% 56% 57% -0.08%Nariño 0.773 25 0.776 24 32% 30% 54% 56% 0.03%Chocó 0.965 21 0.728 25 40% 28% 68% 52% -2.78%

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000

Cuadro 1


en Colombia

0,30

0,32

0,34

0,36

0,38

0,40

19

80

19

81

19

82

19

83

19

84

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

Concentración del PIB per-cápita departamentalDispersión del Logaritmo del PIB departamental per-cápita, 1980 - 2000

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

Gráfico 1

La dispersión

se aumentó

La dispersión

se aumentó


en Colombia

¿hacia dónde se fueron los recursos de la descentralización?


en Colombia

Las regiones

utilizadas…

• La información fue suministrada por el Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal

• La información por regiones incluye información departamental y municipal.

Mapa 1


en Colombia

0

100

200

300

400

500

600

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Caribe Central-Occidente Central-Sur BogotáCentral-Norte Pacífica Nuevos Departamentos

Gráfico 2Ingresos totales per-cápita consolidado regional,

1987– 2000(Miles de pesos de 2000)

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Ministerio de Hacienda.

I. Totales = I. Corrientes +

I. Transferencias + I. Capital

I. Totales = I. Corrientes +

I. Transferencias + I. Capital


en Colombia

Gráfico 3Ingresos tributarios per-cápita consolidado regional,

1987-2000(Miles de pesos de 2000)

0

50

100

150

200

250

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Caribe Central-Occidente Central-Sur Bogotá

Central-Norte Pacífica Nuevos Departamentos


Estatuto Orgánico

Estatuto Orgánico


en Colombia

Ingresos tributarios per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000)

Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

Mapa 2


en Colombia

Gráfico 4

0

50

100

150

200

250

300

350

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Caribe Central-Occidente Central-Sur Bogotá

Central-Norte Pacífica Nuevos Departamentos

Ingresos por transferencias per-cápita consolidado regional, 1987-2000 (Miles de pesos de 2000)


Incluyen regalías y

cofinanciación


en Colombia

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.

Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita consolidado departamental, promedio 1996-2000

Gráfico 5

Bogotá recibe más transferencias per-cápita que uno de los departamentos

más pobres…

Bogotá recibe más transferencias per-cápita que uno de los departamentos

más pobres…


en Colombia

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.

Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita consolidado departamental, promedio 1996-2000

Gráfico 5Los ricos pueden recoger

más impuestos

Los ricos pueden recoger

más impuestos

Los ricos pueden recoger

más impuestos

…


en Colombia

Ingresos tributarios más transferencias per-cápita consolidado departamental (promedio 1996-2000)

Fuente: Cálculos de los autores con base en información IGAC, DANE y Ministerio de Hacienda

Mapa 3


en Colombia


Relación entre ingresos por transferencias per-cápita y PIB per-cápita

(Promedio 1996-2000)

Gráfico 6

y = 0.006x + 105.817

20

60

100

140

180

220

500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

PIB departamental per-cápita promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Ing

reso

s p

or

tran

sfer

enci

as p

rom

edio

199

6-20

00

(mile

s d

e p

eso

s)

No hay una relación clara entre nivel de ingreso y transferencias…

No hay una relación clara entre nivel de ingreso y transferencias…

Debería ser..

Debería ser..


en Colombia


Relación entre ingresos tributarios per-cápita y PIB per-cápita

(Promedio 1996-2000)

Gráfico 7

y = 0.1x - 45.9

-50

0

50

100

150

200

250

500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

PIB per-cápita deparatamental promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Ing

reso

s tr

ibu

tari

os

per

-cáp

ita

pro

med

io 1

996-

2000

(m

iles

de

pes

os)

Los de mayor ingreso recaudan mayores impuestos

Los de mayor ingreso recaudan mayores impuestos


en Colombia

Ahora, veamos si los recursos se van a los

municipios más pobres…


en Colombia

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100% hogares con NBI (MUNICIPIOS)

PIC

N p

erc

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ita

pro

me

dio

19

93

-20

00

(m

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es

os

de

20

00

)


Gráfico 9Participación municipal promedio per-cápita 1993-2000 en los

Ingresos Corrientes de la Nación y porcentaje municipal de hogares con NBI en 1993

Debería ser

así...

Debería ser

así...

Es así..

.

Es así..

.


en Colombia

III. Una propuesta para reducir la inequidad inter-territorial mediante un Fondo de

Compensación

• Teniendo en cuenta tanto las disparidades mostradas en la distribución de recursos de descentralización como en la actividad económica regional, consideramos necesario…

introducir dentro del esquema de descentralización un componente “explícito” y transparente de compensación fiscal para los departamentos colombianos.

• Este tipo de fondos de compensación ha sido utilizado en varios países con el fin de combatir las disparidades económicas regionales (Ej.: Canadá, Australia, Suiza, Corea, Japón, Alemania.)

• El principio básico de este fondo debe ser el de dar a los departamentos más rezagados recursos adicionales para que puedan brindar mejores servicios a sus comunidades.

• Este fondo debe basarse en el nivel de ingresos tributarios y por transferencias per-cápita ya que en los primeros se encuentra gran parte de las disparidades fiscales regionales.


Compensación

• Ejemplo de compensación fiscal departamental:

El primer paso es definir un nivel mínimo de recursos per-cápita que deben tener los departamentos.

En este caso se toma un promedio de los ingresos (por transferencias y tributarios) de 10 departamentos representativos (se excluyen los Nuevos Departamentos, los que reciben grandes recursos por regalías y los de más altos ingresos)…


Compensación


Compensación

Cálculo del nivel mínimo garantizado con base en ingresos por transferencias y tributarios (promedio 1996-2000)

10 departamentos representativos

Depatamento IngresosN. SANTANDER 102,317 NARIÑO 107,672 CHOCÓ 117,522 MAGDALENA 118,818 RISARALDA 121,128 ATLÁNTICO 177,848 BOLÍVAR 177,901 ANTIOQUIA 187,431 BOYACÁ 187,467 HUILA 199,353 Promedio 149,746

El nivel mínimo garantizado que debería

tener un departamento es de 149.746

pesos por habitante

El nivel mínimo garantizado que debería

tener un departamento es de 149.746

pesos por habitante

Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.

Cuadro 3

(Pesos de 2000)

Ejemplo: Mecanismo de compensación para la equidad basado en ingresos tributarios más transferencias

per-cápita, promedio 1996-2000


Gráfico 10

321.780 pesos por

habitante

102.320 pesos por

habitante


Compensación

Nivel mínimo: $149.746 pesos por habitante

• En el ejemplo, el fondo transferiría recursos adicionales a 10 departamentos, de la siguiente forma:


Cuadro 4

Pesos del año 2000

DepartamentoRecursos Propios

Diferencia con nivel mínimo

Población Compensación

N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478 NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350 CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877 MAGDALENA 118,818 30,928 824,273 25,493,114,629

RISARALDA 121,128 28,618 911,799 26,093,591,564 CAUCA 122,537 27,209 949,303 25,829,281,135

CALDAS 130,488 19,258 1,081,331 20,823,807,161 CAQUETÁ 132,603 17,143 367,814 6,305,336,511 SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768 CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902 PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043

TOTAL 217,975,946,375


Compensación

• En el ejemplo, el fondo transferiría recursos adicionales a 10 departamentos, de la siguiente forma:


Cuadro 4

Pesos del año 2000

DepartamentoRecursos Propios

Diferencia con nivel mínimo

Población Compensación

N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478 NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350 CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877 MAGDALENA 118,818 30,928 824,273 25,493,114,629

RISARALDA 121,128 28,618 911,799 26,093,591,564 CAUCA 122,537 27,209 949,303 25,829,281,135

CALDAS 130,488 19,258 1,081,331 20,823,807,161 CAQUETÁ 132,603 17,143 367,814 6,305,336,511 SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768 CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902 PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043

TOTAL 217,975,946,375


Compensación

Equivale al 5.6% del total

de las transferencias a las entidades

territoriales

• Temas a tener en cuenta:

Recursos para el fondo

Diseño de la fórmula para no incentivar la pereza fiscal de los departamentos

Condicionalidad de los recursos de compensación


Compensación

IV. Comentarios finales

1. La descentralización de los noventa no llevó a reducir las disparidades económicas en Colombia.

2. Colombia es un país con grandes disparidades económicas, las cuales aumentaron en la década de 1990.

3. Es necesario que Colombia tenga una política económica regional “explícita” que contribuya a reducir las disparidades inter-regionales en materia de desarrollo económico.

Comentarios finales

4. Se requiere introducirle correctivos a la descentralización para que ésta se convierta en un instrumento de reducción de las disparidades regionales.

5. Si eso no ocurre, los ciudadanos van a emigrar hacia aquellas ciudades que les brinden más y mejores servicios públicos.

Comentarios finales

6. Una forma de ajustar la descentralización y lograr equidad es la creación de un fondo de compensación inter-regional que en forma explícita y clara le garantice a las regiones más rezagadas recursos adicionales para la prestación de servicios sociales a la comunidad.

FinFin

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