Regulación de los servicios de agua y saneamiento en México

EXPERIENCIA Y PERSPECTIVAS EN

POLÍTICAS TARIFARIAS Y REGULACIÓN

EN EL MARCO DEL DERECHO HUMANO AL

AGUA EN MÉXICO

Tendencias en regulación y prestación de

servicios de agua y saneamiento

Ricardo Sandoval Minero – México

Brasilia, Brasil, 09-10 octubre 2014

Contenido de la presentación

El derecho humano al agua y el saneamiento – aspiración y desafíos

Los servicios de agua y saneamiento en México

Historia y estado actual y perspectivas de la regulación de los servicios de AyS en México

Síntesis: desafíos del cumplimiento del DHAS para México

Conclusiones

Experiencia y perspectivas de México en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua 2

El derecho humano al agua y

saneamiento – aspiración y

desafíosExperiencia y perspectivas en políticas tarifarias y

regulación en el marco del derecho humano al agua en

México

3

El Derecho Humano al Agua y el

Saneamiento (DHAS)

• Factores

• Disponibilidad: suficiente y continua (20 – 50 litros/persona-día)

• Calidad: segura para la salud y con color, olor y sabor aceptables

• Accesibilidad: no discriminación.

• Física (30 minutos, menos de 1 km)

• Económica (cargos y costos no deben privar a nadie de su acceso)

• No discriminativa: sectores vulnerables, marginados

• A la información


Observación general 15:

“…es el derecho de todos a disponer de agua suficiente,

salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso

personal y doméstico”

El Derecho Humano al Agua – marco

constitucional mexicano

Artículo 4° Constitucional (reformado 8 feb. 2012)

• “…Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y

saneamiento de agua para consumo personal y

doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y

asequible.

• El Estado garantizará este derecho y

• la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el

acceso equitativo y sustentable de los recursos hídricos,

estableciendo…

• …la participación de la Federación, las entidades

federativas y los municipios, así como la participación de

la ciudadanía para la consecución de dichos fines”.


¿Qué desafíos impone el cumplimiento

del DHAS?

Desempeño del sector

Institucionales

Técnicos

Sociales

Experiencia y perspectivas en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua en México 6

DHAS

Acuerdos internacionales

y legislación local

Expectativas y

aspiraciones sociales

Normas

vigentes

Los servicios de agua y

saneamiento en MéxicoExperiencia y perspectivas en políticas tarifarias y


México

7

Contexto de México

• Marco geográfico

• 112 336 538 habitantes

• (11° país más poblado)

• 192 247 localidades

• 2 456 Municipios

• 31 Estados

• 1 Distrito Federal

(16 delegaciones políticas)

• 78% población urbana (loc. > 2 500 hab)


Contexto de México

• Marco demográfico


5.11%4.29%

5.79%

7.99%

5.66% 5.41%

3.26%

5.71%

3.69%

5.29%

7.66%

12.35%

14.57%

13.20%

159821

13590

92645921

1839882

300 304

109 8656

3925

11

1-249habitantes

250-499habitantes

500-999habitantes

1 000-2 499habitantes







100 000-249999 habitantes



1 000 000 ymás habitantes

% Población por rango Localidades por rango

• 36 loc.

• 500 mil hab.

• 27.8% pob.

• 181 loc.

• 50 - 500 mil hab.

• 25.3 % pob.

• 188 596 loc.

• < 2 500 hab.

• 27.8% pob.

• 3 434 loc.

• 2 500 – 50 mil hab.

• 23.7 % pob.

Fuente: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2010

Contexto de México

• Usos del agua


81%

8%

4%

7%

69%

24%

5%2%

Uso del agua en 2009 por tipo de fuente (%)

Agrícola

Abastecimiento público

Industria autoabastecida(sin hidroeléctricas)Termoeléctricas

AGUAS SUBTERRANEAS

AGUAS SUPERFICIALES

Fuente: CONAGUA. Estadísticas del Agua en México. Edición 2011.

60.6

11.1

3.1 4.1

Agríc

ola

Abaste

cim

iento

púb

lico

Indu

stria

au

toa

ba

ste

cid

a (s

inhid

roelé

ctric

as)

Te

rmoelé

ctric

as

Uso del agua 2009 (km3)

Subterráneo

Superficial

Contexto de México


1 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de

otra vivienda o llave pública.

Porcentaje de viviendas que disponen

de agua entubada1 y drenaje

79.4

88.8 91.5

63.6

78.1

90.3

1990 2000 2010

Agua entubada Drenaje


Metas del milenio• De acuerdo con estadísticas oficiales, México ha cumplido y

rebasado las metas de cobertura de los ODM

• El reto es mantener la calidad del servicio en forma sostenible


Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas) – con base en INEGI, Censos de Población y Vivienda

Agua Potable Drenaje

Contexto de MéxicoAgua potable Drenaje


68%

20%

2%1%

2%7% 0%

Agua entubada dentro de la vivienda

Agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno

Agua entubada de llave pública (o hidrante)

Agua entubada que acarrean de otra vivienda

Agua de pipa

Agua de pozo, río, lago, arroyo u otra

No especificado

79%

19%

1% 1%

Red pública

Fosa séptica

Tubería que va a dar a una barranca o grieta

Tubería que va a dar a un río, lago o mar


Contexto de México

• Inversiones totales en el sector por origen del recurso(Millones de pesos corrientes)


0

10,000

20,000

30,000

40,000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Millones de pesos

Otros Municipal Estatal Federal

Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

Historia y estado actual de los

servicios de AyS en MéxicoExperiencia y perspectivas en políticas tarifarias y


México

15

Evolución institucional (1)

Siglos XIV-XVIII –aprovechamientos aislados y escasez

Siglo XVIII –construcción de embalses por el Ayuntamiento,

Siglo XIX – presas y sistemas de

distribución por particulares

Fines S. XIX –interviene el

Gobierno municipal con apoyo federal

Siglo XX – obras federales,

operación estatal, operación municipal

Soluciones

individuales

El Ayuntamiento

se hace cargo

Descentralización

progresiva y más

funciones

Financiamiento y

operación privadas

El Gobierno local retoma

los servicios, el Federal las

grandes obras

Experiencia y perspectivas de México en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua

Evolución institucional (2)


El programa nacional de agua potable

(1989)

Experiencia y perspectivas en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua en México

CNA. “Lineamientos del Programa Nacional de Agua Potable”, p. 22. (1989)

Marco legal simplificado de la prestación

del servicioConstitución Política federal

• Ley de Aguas Nacionales

(1992)

Art. 4°: derecho constitucional al agua

Art. 27: propiedad nacional de las aguas

Art. 115: responsabilidad municipal de los

servicios

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA),

responsable de la custodia del recurso y sus

bienes inherentes

Art. 9 – funciones de “promoción y soporte” de

la eficiencia y cobertura de los servicios

Constituciones estatales

• Leyes de aguas estatales

(servicios) Marco general de la prestación de los servicios

Leyes orgánicas municipales

Reglamentos municipales

Gobierno y dirección

Funciones y atribuciones

Obligaciones y derechos del usuario

• Reglamentos interioresEstructura y funciones específicas

Marco de relación con el usuario


Modelos de organización


Ámbito Federal

CONAGUA

S Salud

SEMARNAT

PROFEPA

Ámbito Estatal

CEA’s

Organismos Operadores Estatales

Ámbito Municipal

Ayuntamientos

Organismos Operadores Intermunicipales

Organismos Operadores Municipales

Comités y Juntas

Modelo usual en México

Gobierno

Estatal

Ayuntamiento

Consejo

Directivo

Regulación del

Desempeño y

Económica

GobiernoFederal

Regulación

Ambiental y

del Recurso

Supervisióny aplicación

de la Ley

Ciudadanos

/ usuariosPagan por

los servicios

Normativa

Presupuestal y

Técnica

Protección de

la salud públicaOperadorProveer de

Agua potable y

Saneamiento

Administrar un

Sistema

Utilizando un

conjunto de

recursos

Sujeto a un

conjunto de

restricciones


Problemática del sector

Escasez de recursos y

costos crecientes

Administración y operación deficientes

Rezago en inversión y mantenimiento

Mal servicio

Indiferencia o rechazo social

Vulnerabilidad de directivos del Organismo

Rotación directiva


Financiamiento

insuficiente y

desvinculado del

desempeño

Autoridad

política interfiere

en la dirección y

operación de los

sistemas

Cuencas y acuíferos deteriorados

Infraestructura obsoleta e

insuficiente

Personal excesivo y no calificado

Ausencia de un marco de

responsabilización por el desempeño

Mecanismos

insuficientes para el

ejercicio efectivo de

los derechos

ciudadanos

Problemática del sector

Capital natural• Degradación de cuencas y acuíferos

• Variabilidad climática

• Vulnerabilidad de las fuentes en calidad y disponibilidad

Capital físico• Infraestructura insuficiente por obsolescencia y crecimiento

• Rezago en reposición

• Gestión inadecuada de activos

Financiamiento• Excesiva dependencia de subsidios federales

• Acceso a subsidios desvinculados del desempeño

• Recuperación insuficiente de gastos operativos

Marco

institucional

• Servicios bajo la responsabilidad autónoma de los municipios sin un

marco regulatorio formal del desempeño

• Falta claridad en roles y límites de responsabilidad

• Inconsistencia entre medios y fines

• Alta vulnerabilidad e inestabilidad de las organizaciones

Capital humano • Dificultad para atraer y retener a personal capacitado y motivado

Capital cívico• Incumplimiento de obligaciones y ejercicio deficiente de los

derechos por parte de los ciudadanos

• Corrupción e improvisación en la función pública


Marco legal de la tarificación y la regulación

• Marco constitucional• Art. 28 - regulación de monopolios y actividades económicas estratégicas – no

hay referencia explícita a los servicios de agua

• Art. 115 – hacienda pública municipal

• Reglamentación• Ambiental (descargas): federal (CONAGUA, SEMARNAT, PROFEPA)

• Sanitaria (calidad del agua servida): federal + estatal (Secretaría de Salud)

• Técnica (infraestructura y calidad del servicio): según origen del recurso (reglas

de operación) / normalizada (NOM, NMX) / algunos reglamentos o manuales

municipales

• Regulación económica• No existe de manera formal (sólo en contratos de concesión)

• De facto: el Organismo somete un proyecto al Ayuntamiento, éste al Congreso

del Estado – se verifican condiciones de equidad y proporcionalidad

• Análisis disjunto de tarifas y plan de inversiones


Problemática específica de la tarificación

y regulaciónMarco institucional • Esfuerzos incipientes por introducir regulación del desempeño

• Ausencia de una política pública nacional en la materia

• Interferencia entre funciones de gobierno, regulación, operación

• Previsiones legales sobre la tarifa no se cumplen ni sancionan

Instrumentación • Medición insuficiente

• Mal registro y administración de la información

Sistema financiero • Excesiva dependencia de subsidios desvinculados de

compromisos de desempeño

• Tiempos incompatibles del proceso tarifario y las gestiones de

financiamiento de capital (subsidios)

• Ausencia de un sistema financiero ligado al desempeño

Capital humano • Carencia de cuadros capacitados en temas económicos y legales

del agua

• Vulnerabilidad de directivos frente a interferencia política

Capital cívico • Uso político-partidista de las tarifas

• Ejercicio deficiente de los derechos ciudadanos


Proceso de aprobación tarifaria y gestión

de recursos para inversiones de capital


Aprobación interna de la propuesta tarifaria y pronóstico de ingresos

Envío a Tesorería Municipal y Ayuntamiento

JULIO

Análisis de propuesta del operador en el Ayuntamiento

Envío al Congreso

AGOSTO

Revisión por el Congreso

En su caso, retorno a Ayuntamiento para modificaciones

Análisis, discusión y aprobación de tarifas / decretos

Integración de expedientes y negociación de recursos CAPEX

SEPTIEMBRE -DICIEMBRE

Aplicación de la tarifa autorizada (OPEX)

ENERO

Publicación de reglas de operación programas federales

Firma de convenios y anexos

FEBRERO

Radicación de los recursos CAPEX

Inicio de obras

MARZO

Gestión de ingresos operativos (proceso tarifario)

Gestión de recursos para inversiones de capital

Coberturas por Entidad Federativa

27

Entidad Federativa

Cobertur

a

Dic/2012 Distrito Federal 99.5

Aguascalientes 98.0

Jalisco 97.9

Colima 97.7

Tabasco 96.4

Nuevo León 96.3

Coahuila de Zaragoza 96.2

Morelos 95.8

Tlaxcala 94.5

México 93.7

Chihuahua 93.4

Baja California 93.1

Sinaloa 92.6

Nayarit 91.9

Guanajuato 91.9

Baja California Sur 91.5

Zacatecas 90.6

Querétaro de Arteaga 90.3

Quintana Roo 90.2

Michoacán de Ocampo 89.9

Sonora 89.6

Durango 88.8

Tamaulipas 88.4

Puebla 87.7

Hidalgo 85.5

Campeche 85.4

Veracruz 84.5

Chiapas 81.7

San Luis Potosí 81.3

Yucatán 79.7

Guerrero 76.7

Oaxaca 71.4

Nacional 90.5

FUENTE: Conagua/SAGAPDS/Gerencia de Estudios y Proyectos de Agua Potable y Redes de Alcantarillado

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Cobert ura %

Ent idad Federat iva

Promedio cobertura nacional 90.5%

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Cobert ura %

Ent idad federat iva

Promedio cobert ura nacional 92.0%

Agua Alcantarillado


Micromedición


Doméstica Comercial Industrial


Comportamiento de las tarifas


0.19

1.84

1.40

1.57

4.90

1.61

2.07

6.89

2.47

0.80

3.81

2.32

5.80

2.41

2.41

5.70

5.42

2.89

1.43

3.45

2.33

11.58

4.09

2.10

2.75

11.24

6.69

1.62

1.65

1.93

3.08

2.94

5.56

0.30

3.05

3.22

0.17

1.68

4.60

6.95

3.87

6.72

6.42

3.52

7.47

7.47

1.85

0.40

7.24

12.32

10.02

11.13

4.03

5.30

15.24

12.73

6.56

11.57

0.57

0.90

0.74

0.28

1.95

1.63

1.96

0.70

3.71

2.71

2.09

1.92

1.76

1.75

1.49

1.98

1.98

4.54

7.52

3.29

1.16

1.62

7.82

0.00

2.04

1.78

7.31

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26

Oaxaca (1)

Campeche

Tula de Allende

Mexicali

Culiacán

Tlaxcala

Guadalajara

Mérida

Hermosillo

San Juan del…

Gómez Palacio

Colima (2)

Delicias

San Luis Potosí

Torreón

Monterrey

Toluca

Acapulco

Cancún

Chetumal

La Paz

Juárez

Puebla

Ensenada

Naucalpan

Atizapán

Distrito…

Xalapa (3)

Tijuana

León

Aguascalientes

Morelia

Cargo fijo total

Cuota agua menos cargo fijo

Cuota sólo drenaje y/o

saneamiento

Ciudad

Pesos por metro cúbico

1) En Oaxaca se considera la tarifa residencial

2) En Colima se considera el subsidio por saneamiento

3) En Xalapa se incorpora el drenaje igual al 40% del consumo de agua potable


Tarifas por usos

30

Nota: Tarifas para un consumo de 30 m3 por mes

FUENTE: Conagua/ SGAPDS / Gerencia de fortalecimiento de Organismos

Operadores

2.8

5.7

5.8

9.8

29

.7

16

.8

20

.2

10

.3

24

.7

8.7

19

.7

12

.1

5.3

25

.4

15

.7

16

.1

20

.2

18

.6

6.8

6.8

12

.815

.0

25

.9

12

.9

45

.0

30

.9

26

.3

15

.8

30

.7

44

.9

28

.0

36

.7

12

.9

5.7

5.8

2.8

29

.7

8.1

20

.2

8.3

24

.7

7.4

12

.1

12

.1

4.8

19

.8

12

.3

16

.0

16

.918

.6

14

.7

14

.7

10

.7

15

.0

25

.9

12

.9

45

.0

30

.9

25

.7

15

.8

30

.7

44

.9

20

.6

28

.6

1.8

3.9

4.3

4.4

4.6

4.6

4.7

4.9

5.1

5.4

5.5

5.8

5.8

7.4

7.7

8.0

8.3

9.5

9.9

9.9

10

.1

10

.2

10

.4

10

.5

14

.2

15

.2

15

.4

16

.2

16

.8

18

.0

18

.3

19

.2

Ca

mp

ech

e

Mé

rid

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Co

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a

Oa

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De

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co

Co

me

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l

Ind

ustr

ial

Ciu

da

d


Tablas de indicadores nacionales


Aproximaciones e iniciativas en curso

• Publicación de indicadores

• Consejo Consultivo del Agua

• Bal ONDEO

• CONAGUA (Situación del Subsector) – desde 1998

• IMTA (PIGOO)

• Comisiones Estatales (Guanajuato) – desde 1997

• Mecanismos de inducción

• Acceso diferenciado a subsidios (PROMAGUA)

• Subsidio adicional condicionado (Guanajuato)

• Modelos de cálculo tarifario

• NMX-AA-147-SCFI-2008

• Lineamientos (Veracruz)


Algunas iniciativas en curso (2)

• Procesos de acompañamiento y diseño asistido de tarifas

• Estudios tarifarios supervisados por la autoridad estatal

• Consejos tarifarios con participación pública

• Criterios y procedimientos de los Congresos locales (Guanajuato,

Estado de México)

• Instauración de entes reguladores (en suspenso)

• Ley de Aguas del Estado de México

• Propuesta de Ley de Agua Potable y Saneamiento


Síntesis: desafíos del

cumplimiento del DHAS para

MéxicoExperiencia y perspectivas en políticas tarifarias y


México

34

Experiencias y lecciones aprendidas - caso

judicial relativo al Derecho Humano al Agua (1)

• Antecedentes del caso

• Negativa de servicio por no acreditar propiedad o posesión

(reglamento del servicio) – 10 años sin servicio en Alpuyeca, Mor.,

adyacente a zona de fraccionamientos de lujo

• Operador deficitario en ingresos operativos y de inversión

(Xochitepec)

• Cronología del caso

• Nov. 2010, demanda de amparo; sobreseída en Sep. 2011

• Nov. 2011, recurso de revisión

• Feb. 2012 – reforma al Art. 4°

• Abr. 2012 – sentencia favorable

• Principios del 2012: red, 4 horas diarias de servicio


Experiencias y lecciones aprendidas - caso

judicial relativo al Derecho Humano al Agua (2)

• Evaluación crítica del caso

• El operador carecía de los recursos y enfrentaba restricciones

reglamentarias para conceder el servicio a las demandantes

• No se ha cumplido con la promulgación del marco legal que defina “las

bases, apoyos y modalidades para el acceso equitativo y sustentable”

• La determinación de los criterios para calificar un servicio como

“suficiente, salubre, aceptable y asequible” quedan al arbitrio del

juzgador

• La petición se resolvió parcialmente (sólo agua, 4 horas diarias) antes

de la sentencia, sin proveer de drenaje, tras un proceso largo y

soportado en participación de ONG’s

• No se ha establecido cómo participarán “la Federación, las entidades

federativas y los municipios”; el derecho al agua es garantizado por el

Estado pero sólo es exigido al operador descentralizado


Desafíos de los OOAyS frente al DHAS

Proporcionar “servicio

suficiente, salubre,

aceptable y asequible”

Operar con eficacia y

eficiencia los sistemas

Estabilidad y capacidad

organizacional

Marco institucional coherente

Consistencia entre medios y fines

Separación clara de roles

Capacidad técnico-operativa

Recuperación suficiente y

equitativa de OPEX

Tarifas bien estructuradas

Contabilidad correcta

Criterios claros y equitativos

Ciclo comercial eficaz

Medición y facturación correctas

Buen servicio al usuarioContar con cobertura

suficiente e infraestructura

eficiente

Gestión adecuada de los

activos

Inversiones oportunas

Financiamiento suficiente y oportuno

Subsidios a CAPEX bien asignados


El DHAS en el proyecto de Ley General

de Aguas• “Art. 10 fracc. XVIII. Derecho humano al agua.- El

derecho de la persona al acceso, disposición y

saneamiento de agua para consumo personal y

doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y

asequible…”

• Dedica un capítulo completo a enmarcar las atribuciones

del orden estatal y municipal en una estructura tipo para

“garantizar el cumplimiento del DHA”

• Contempla mecanismos de coordinación y creación de

reguladores estatales

• Adopta los principios del DHA(S)

• Proyecto en discusión


Enfoque progresivo de implementación de

la regulación de los servicios


Primera Fase

Mejora en condiciones de la prestación del servicio.

Inversión en ampliación de coberturas.

Eficiencia en lo operativo y administrativo.

Segunda fase

Autosuficiencia financiera.

Recuperación del costo.

Eficiencia física y comercial.

Tercera fase

Eficiencia en las inversiones.

Información confiable.

Comisión Nacional

Reguladora

Regulación estatal

Operación sostenible

de los servicios

Regulación municipal

ConclusionesExperiencia y perspectivas en políticas tarifarias y


México

40

Perspectivas

Retos crecientes

• Variabilidad climática

• Degradación de fuentes

• Obsolescencia de

infraestructura

• Debilidad e inestabilidad

institucional

• Falta de cultura cívica

Avances y tendencias positivas

• Sistemas de indicadores

• Influencia del prestigio

• Observatorios ciudadanos

y transparencia

• Tecnologías de

información y

comunicación

• Profesionalización

Experiencia y perspectivas de México en políticas

tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al

agua41

Iniciativas en curso

• ODM’s: avance en meta cuantitativa; pendiente, definir

pasos concretos para cubrir aspectos cualitativos y de

accesibilidad

• Proyectos de reformas legales

• Proyecto de Ley General de Aguas

• Nuevos modelos de leyes estatales (vgr. Oaxaca)


Requisitos

Experiencia y perspectivas en políticas tarifarias y


México43

• Detener el deterioro del

recurso

• Desarrollar innovaciones

financieras y programáticas

• Acelerar el ritmo de

inversión en infraestructura

• Mejorar el recurso humano

• Ampliar la participación

social, rendición de cuentas

y control de la corrupción

• Construir un marco

institucional efectivo

Gracias por su atención

Tendencias en regulación y prestación de servicios de agua y saneamiento

Brasilia, Brasil – 09 y 10 de octubre de 2014

Ricardo Sandoval [email protected]

[email protected]

Regulación de los servicios de agua y saneamiento en México

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