Regulación y Control del Uso Policial de la Coerción y la Fuerza en Argentina

Presidenta de la NaciónDra. Cristina Fernández de Kirchner

Ministra de SeguridadDra. Nilda Garré

Secretaria de Seguridad OperativaDra. Cristina Caamaño Iglesias Paiz

Secretario de PlaneamientoLic. Gustavo Sibilla

Secretaria de Políticas de Prevención y Relaciones con la ComunidadDra. Ileana Arduino

Jefe de Gabinete de AsesoresRaúl Garré

Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha Contra la Criminalidad OrganizadaSr. Miguel Robles

Subsecretario de Gestión y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de SeguridadDr. Gustavo Palmieri

Subsecretario de Planeamiento Estratégico de la SeguridadLic. Juan López Chorne

Subsecretaria de Planeamiento Logístico y Presupuestario de la SeguridadLic. Liliana Banti

Subsecretaria de Prevención del Delito y la ViolenciaMag. Cecilia Ales

Subsecretaria de CoordinaciónCdora. Patricia Báez Rocha

Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad InteriorDr. Miguel Angel Bermejo

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERORector

Lic. Aníbal Y. Jozami

VicerrectorLic. Martín Kaufmann

Secretario AcadémicoIng. Carlos Mundt

Secretario GeneralDr. José María Berraondo

PROYECTO “ESTANDARES DE DERECHOS HUMANOS Y USO POLICIAL DE LA FUERZA EN LA ARGENTINA”

Director

Mag. Eduardo H. Jozami Coordinador académico

Mag. Enrique A. Font

REGULACIÓN Y CONTROL DEL USO POLICIAL DE LA COERCIÓN Y LA FUERZA EN ARGENTINA Coordinadora Editorial

Mag. Cecilia L. Ales

Autores

Mag. Cecilia L. AlesDr. Gonzalo ArmasDr. Daniel CuencaDr. Gerardo FernándezDr. Sebastián PereyraLic. Nicolás Rodríguez GamesDra. Lucila RossoLic. Paula SokolLic. Agustina Ugolini

Regulación y control del uso policial de la coerción y la Fuerza en Argentina / Cecilia Ales ... [et.al.] ; coordinado por Cecilia Ales. - 1a ed. - Buenos Aires : Ministerio de Seguridad de la Nación, 2011. 288 p. ; 16x24 cm.

ISBN 978-987-27467-1-1

1. Fuerzas de Seguridad. 2. Investigaciones. I. Ales, Cecilia II. Ales, Cecilia , coord. CDD 363.2

Fecha de catalogación: 08/11/2011

Presentación ........................................................................................................... 15

Capítulo 1 Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza ............................... 21Por Nicolás Rodríguez Games

Introducción ..................................................................................................... 231. Contextualizando el uso de la fuerza ........................................................... 242. El concepto de uso policial de la fuerza ....................................................... 273. Los primeros estudios ................................................................................... 284. Estudios más recientes ................................................................................. 315. Estudios internacionales comparados ......................................................... 376. Estudios sobre América Latina .................................................................... 407. Estudios en Argentina .................................................................................. 47

7.1 Problematización y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos .......................................................... 477.2 La (violenta) cultura policial .................................................................................. 527.3 Desgobierno político y policial ................................................................................ 57

Reflexiones finales ............................................................................................ 61Referencias bibliográficas ................................................................................ 64

Capítulo 2La Policía de la provincia de Santa Fe .......................................................... 73Por Daniel Cuenca y Paula Sokol

Introducción ..................................................................................................... 751. Estructura, misiones y funciones ................................................................. 762. Las reformas policiales. Rupturas y continuidades:

de las intenciones a los hechos ..................................................................... 85Reflexiones finales ............................................................................................ 92

Capítulo 3Transformaciones recientes de la formación policial en la provincia de Santa Fe .............................................................................. 93Por Agustina Ugolini

Introducción ..................................................................................................... 951. El nuevo modelo de formación policial de la Provincia de Santa Fe .......... 97

Indice

2. La implementación del nuevo modelo. Tensiones y continuidades con el modelo tradicional ........................................................................... 101

3. Recomendaciones en relación con la formación sobre el uso de la coerción/fuerza .............................................................. 118

Referencias bibliográficas .............................................................................. 120

Capítulo 4Mecanismos de control político de la Policía de la provincia de Santa Fe ............................................................................ 123Por Gonzalo Armas, Gerardo Fernández y Lucila Rosso

Introducción ................................................................................................... 1251. Primeras transformaciones en el control policial:

la creación de la Unidad Especial/Dirección Provincial de Asuntos Internos .................................................................................... 127El lugar de la coerción/fuerza en el control ejercido por la DPAI

2. Creación de la Secretaría de Control de Seguridad .................................. 132Funciones y atribuciones de la SC. El lugar del uso de la coerción/fuerza.

3. Funcionamiento de los mecanismos de control ......................................... 136Relación entre la actuación administrativa y el proceso penal ................................. 142Discrecionalidad en la sanción de las faltas administrativas .................................. 145

4. Estadísticas sobre delitos/faltas imputados a funcionarios policiales en la Provincia de Santa Fe ....................................................... 1494.1. Evolución de delitos/faltas .................................................................................. 1514.2 Distribución de delitos/faltas, según tipo ............................................................ 1544.3. Análisis de delitos relacionados con el uso de la coerción/fuerza ...................... 157

Reflexiones finales .......................................................................................... 163

Capítulo 5Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad ... 165 Por Sebastián Pereyra y Cecilia Ales

Introducción ................................................................................................... 1671. Organizaciones de familiares de víctimas y organismos

de derechos humanos .................................................................................. 1692. Defensorías del Pueblo y Secretarías de Derechos Humanos .................. 182Reflexiones finales .......................................................................................... 205Referencias bibliográficas .............................................................................. 206

Capítulo 6Propuestas para la regulación y el control del uso policial de la coerción y la fuerza en la Argentina .................................................. 209Por Cecilia Ales, Gerardo Fernández, Sebastián Pereyra, Lucila Rosso y Paula Sokol

Introducción ................................................................................................... 211

PRIMERA PARTE Estándares y principios internacionales sobre el uso policial de la fuerza .............. 2131. Lineamientos básicos sobre la conducta de los funcionarios

encargados de hacer cumplir la ley ........................................................... 2142. Uso de la fuerza ........................................................................................... 2223. Uso de las armas de fuego ........................................................................... 229

SEGUNDA PARTEModelo de uso de la coerción/fuerza ..................................................................... 2331. Definición de uso de la coerción/fuerza ..................................................... 2332. El modelo como mecanismo de regulación del uso de la coerción/fuerza .. 234 3. Principios representados en un modelo de uso de la coerción/fuerza ..... 2354. Propuesta de un modelo nacional de uso de la coerción/fuerza ............... 236

4.1. Alcances del modelo ............................................................................................. 2364.2. Gráfico .................................................................................................................. 2384.3. Descripción del gráfico ......................................................................................... 2394.4. El proceso de evaluación ...................................................................................... 2394.5. Las opciones de coerción/fuerza .......................................................................... 246

TERCERA PARTE Los protocolos de actuación como mecanismo de regulación del uso de la coerción/fuerza ......................................................................................... 2551. Contenidos mínimos para un protocolo de actuación

sobre intervenciones en la vía pública ...................................................... 2562. Contenidos mínimos para un protocolo de actuación en allanamientos ... 260 3. Contenidos mínimos para un protocolo de uso de armas de fuego .......... 263

CUARTA PARTE Recomendaciones para un mejor control de las instituciones de seguridad ............. 2651. Control interno ........................................................................................... 2662. Control externo ........................................................................................... 270

2.1. Periodistas ............................................................................................................ 270

2.2. Secretarías de derechos humanos y defensorías del pueblo ............................... 2722.3. Organizaciones de la sociedad civil ..................................................................... 2742.4. Operadores judiciales (jueces, fiscales y defensores) ........................................... 2762.5. Responsables políticos .......................................................................................... 277

ANEXO 1 ....................................................................................................................... 280

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Prólogo

Por Nilda GarréMinistra de Seguridad de la Nación

El modelo de Seguridad Democrática que puso en marcha el Gobierno Nacional a partir de la creación del Ministerio de Seguridad en diciembre de 2010 está firmemente orientado a afianzar la conducción política de las Fuerzas de Seguridad y Policiales y a construir la política de seguridad integrando a esa tarea el factor determinante de la participación comuni-taria.

Décadas de delegación tácita de misiones y estrategias por parte de las autoridades políticas en las propias instituciones generaron una autonomía negativa que provocó graves distorsiones funcionales, falta de control y des-viaciones o complicidades con el delito.

Las primeras áreas afectadas fueron la disciplina y la profesionalidad de sus integrantes, sin perjuicio del paulatino y grave proceso de deterioro ético.

Además, las funciones específicas que competen a la policía, en tanto au-xiliares del sistema de administración de justicia y servidoras de los ciu-dadanos y las ciudadanas que esperan una respuesta a sus problemas de inseguridad, quedaron desplazadas a un segundo plano, empañadas por el rol más acuciante de guardias del orden público, con eje en el factor represivo que imperó durante muchos años.

Fue por eso que, para cumplir con los objetivos que fijó la Presidenta Cris-tina Fernández de Kirchner -retomar la conducción política de las fuerzas, maximizar el uso de los recursos humanos y los medios materiales y aumen-tar la presencia policial en las calles-, resulta también fundamental encarar la profesionalización de sus cuadros de oficiales, suboficiales y agentes.

En paralelo a la instauración de los primeros operativos para la preven-ción y conjura del delito (Operativo Centinela en el Gran Buenos Aires, Plan Unidad Cinturón Sur en la ciudad de Buenos Aires) se adaptaron medidas tendientes a elevar la calidad académica del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina así como impulsar la capacitación en problemáti-cas específicas y una formación policial nueva, articulada con la Defensoría General de la Nación y la Corte Suprema de Justicia.

PRÓLOGO

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El objetivo perseguido es lograr una formación de excelencia de los re-cursos humanos que integran la Policía Federal Argentina atendiendo las necesidades orgánicas y funcionales, la indispensable articulación con el res-to de las dependencias educativas de la institución, la jerarquización de la carrera profesional y la investigación académica que contribuya a consolidar la Seguridad como campo de conocimiento.

Además, y con relación a la formación individual de los policías, éstos deben recibir los conocimientos que en el ámbito de sus competencias ga-ranticen a los ciudadanos su derecho de acceso a la justicia en su doble dimensión: como derecho humano fundamental y como medio que permite el reestablecimiento del ejercicio de aquellos derechos desconocidos o que-brantados.

Eje de esta profesionalización ajustada a los tiempos que corren es la

concepción -que suele estar más presente en los cuerpos de elite de las fuer-zas- del “otro-en conflicto con la ley” como parte incluida en la problemática social y no como el “otro-enemigo”. En esa definición fundamental reposa la necesidad de regular claramente el uso de la fuerza para asegurar una proporcionalidad ajustada a los fines que debe tener la acción policial en la democracia moderna.

Esta es la temática del libro que el lector tiene en sus manos, producto del Proyecto “Estándares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en Argentina”, desarrollado entre septiembre de 2008 y marzo de 2010 por la entonces Secretaría de Seguridad Interior, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y la Universidad Nacional de Tres de Febrero con el apoyo de la Tinker Foundation Inc.

En grandes líneas, la “proporcionalidad” en el uso de la fuerza y las re-glas y procedimientos a seguir para el empeño de distintos grados de coer-ción por parte de las policías están previstos en protocolos sin los cuales, el empleo legítimo de la fuerza se coloca fuera del Estado de Derecho, orbitando en la siempre riesgosa esfera de la excepcionalidad.

De ahí que el empeño del Gobierno Nacional esté centrado en impartir a los miembros de las Fuerzas una formación que tenga siempre presente el rol que deben cumplir en la sociedad como garantes de derechos.

Estas iniciativas de instrucción se plantean como factor de regulación “interna” del uso de la fuerza por parte del servicio público policial y en el

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PRÓLOGO

esquema de Seguridad Democrática en desarrollo y se articulan con otros mecanismos de control político y comunitario.

El proyecto llevado adelante por el Gobierno Nacional con la Universi-dad de Tres de Febrero, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y la Tinker Foundation, analiza las transformaciones incorporadas a la formación de la policía de esa provincia y constituye un aporte a la reflexión en torno de este desafío.

Estamos seguros que es un material que no solamente enriquecerá el de-bate entre académicos sino que, además, ofrece alternativas a la gestión po-licial, orientación metodológica a las organizaciones sociales que integran el Programa Nacional de Participación Comunitaria y, fundamentalmente, da ejemplos y principios a las Fuerzas Policiales que deben proteger derechos de los ciudadanos y ciudadanas.

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Presentación

Nuestras policías y fuerzas de seguridad se enfrentan diariamente a di-ferentes situaciones de violencia. A veces extrema. Otras veces no. Las con-secuencias irreparables que puede tener el uso de la fuerza exige al Estado la definición de reglas y procedimientos claros a seguir cuando el empleo de distintos grados de coerción por parte de sus funcionarios es necesario e inevitable. Reglas y procedimientos que los policías deben aprender durante los entrenamientos y aplicar una vez que están en la calle, pero que además deberían guiar la evaluación de los incidentes en los que efectivamente se ha hecho uso de la fuerza. Lamentablemente, ello no siempre sucede.

A veces, cuando utilizan la fuerza, los policías no saben con certeza si dicha intervención será percibida y evaluada, social y judicialmente, como un hecho legal o ilegal. Esta incertidumbre, que alcanza a todo el espectro de la coerción legal (desde el registro de un vehículo sospechoso hasta el uso del arma de fuego) puede tener origen en diferentes factores. Entre estos factores se cuentan: a) posibles inconsistencias en el entrenamiento recibido por los policías; b) el desconocimiento de los protocolos y procedimientos de uso de la fuerza vigentes por parte de quienes deben evaluarlo -básicamen-te, jueces y fiscales- pero también de otros actores que -como los medios de comunicación y las asociaciones de víctimas- funcionan como mecanismos informales de regulación; y, en algunas policías, c) la inexistencia de reglas claras sobre cómo se debe usar la fuerza.

Frente a esta situación, el Proyecto “Estándares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en Argentina” -desarrollado entre septiembre de 2008 y marzo de 2010 por la entonces Secretaría de Seguridad Interior y la Universidad Nacional de Tres de Febrero con el apoyo de la Tinker Founda-tion Inc.-, se propuso componer el espacio vacío de investigación empírica respecto del uso de la coerción/fuerza en Argentina -entendiendo por tal a la utilización de los poderes legales coercitivos propios de la institución poli-cial- y brindar a las agencias del Estado encargadas de diseñar, implementar y monitorear las políticas de seguridad información relevante para planifi-car y mejorar la toma de decisiones acerca de este aspecto central del trabajo policial.

En el marco del Proyecto, se analizaron las prácticas de un cuerpo policial con significativos desafíos en lo que respecta al uso de la fuerza -la Policía de la Provincia de Santa Fe-, siendo además uno de los más importantes del país, tanto en términos de la cantidad de funcionarios que lo integran

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PRESENTACIÓN

(alrededor de 18.000) como de la escala de la jurisdicción que éstos patrullan -Santa Fe es la tercera provincia más poblada de Argentina-.

Fruto del Proyecto nació esta publicación, que se encuentra organizada de la siguiente manera.

En el Capítulo 1, Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza, se presenta un estado del arte de la literatura especializada sobre uso de la fuerza y las investigaciones nacionales e internacionales sobre policía que dan marco al Proyecto. Con este objetivo, Nicolás Rodríguez Games comienza contextualizando y conceptualizando el uso de la fuerza, para luego recons-truir las tendencias que presentan los principales estudios en la materia. La trayectoria propuesta sigue una lógica cronológica y geográfica, comenzando por los primeros estudios, a comienzos de los años ’70 en los EE.UU., para luego describir estudios más recientes, internacionales y regionales, y fina-lizar con las investigaciones realizadas en el ámbito nacional, las cuales se organizaron en torno a tres ejes: problematización y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos; cultura policial y des-gobierno político y policial.

En el Capítulo 2, La Policía de la Provincia de Santa Fe, se realiza una caracterización de esta institución a partir del análisis de los aspectos más sig-nificativos del andamiaje normativo que define la estructura policial, determi-nando sus funciones, límites y competencias; considerando además la compo-sición de su entramado institucional. A su vez, se realiza un recorrido por las principales reformas de las cuales ha sido objeto la Policía de la Provincia de Santa Fe entre los años 1996 y 2010, destacando sus aspectos más relevantes, en particular, aquellos que por su naturaleza y alcance tienen -o han tenido- impacto en lo que al uso de la coerción/fuerza se refiere. Se pretende, en este sentido, exponer brevemente los procesos de transformación institucionales producidos como resultado de las iniciativas de reforma, buscando describir las consecuencias de estos cambios en los aspectos normativo y organizacional.

En el Capítulo 3, Transformaciones recientes de la formación policial en la Provincia de Santa Fe, se analizan las transformaciones recientes de la formación policial en la Provincia de Santa Fe y en particular del espacio de formación inicial de los futuros policías. En primer lugar se describe la con-figuración que en los últimos años se ha diseñado y adquirió presencia pro-gresivamente en el sistema de formación policial santafesino en lo referente al mecanismo de gobierno que rige dicho sistema, los circuitos de formación establecidos, y la estrategia pedagógica a la luz de las tendencias actuales

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PRESENTACIÓN

en los modelos de formación policial locales y regionales, planteadas en tér-minos de cambios y continuidades respecto de un modelo de formación defi-nido como tradicional. En una segunda sección se aborda el funcionamiento efectivo del plan de formación, y la tensión entre las estrategias propuestas para su modernización y la pervivencia de prácticas pedagógicas y educati-vas tradicionales. Por último, se formulan algunas recomendaciones para un sistema de formación policial inicial y/o permanente en el uso de la fuerza, basado en una perspectiva de derechos humanos.

A continuación, en el Capítulo 4, Mecanismos de control político de la Policía de la Provincia de Santa Fe, se presenta un análisis de la estructura, composición y funcionamiento de los mecanismos de control de la Policía de la Provincia de Santa Fe. El recorrido se inicia con las reformas imple-mentadas en el año 1997, que dieron lugar a la creación de la Dirección Provincial de Asuntos Internos, hasta llegar al establecimiento de la Secre-taria de Control de Seguridad, en marzo de 2009. El capítulo se organiza en cuatro secciones. En la primera, se estudian los grados de autonomía de los actuales órganos de control político respecto de la institución controlada. En una segunda sección, se realiza un análisis detallado de la estructura y organización de cada uno de los órganos que integran el actual sistema de control político de la Policía de Santa Fe, su composición y características principales. La tercera sección está dedicada al análisis del funcionamiento del organigrama de control y las dinámicas existentes entre las distintas dependencias involucradas. Finalmente, en un cuarto apartado, se presenta un análisis estadístico de las actuaciones administrativas de las distintas dependencias encargadas del control, focalizando en aquellas correspondien-tes a las ciudades de Rosario y de Santa Fe.

El Capítulo 5, Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad, presenta los resultados de una exploración sobre la actualidad y la potencialidad de algunos mecanismos de control externo del accionar de las instituciones de seguridad. En una primera parte, se revisan algunas experiencias que muestran el rol fundamental que vienen cumpliendo los familiares de las víctimas de la violencia institucional -organizados o no- en la problematización del uso policial de la fuerza, la revelación de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad. En una segunda, a partir del análisis de expedientes, se analiza el funcionamiento de otras instituciones -como son las defensorías del pueblo y las secretarías de derechos humanos- que cuentan con atribuciones para, al menos potencialmente, ejercer ese control externo de modo más exhaustivo y sistemático.

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PRESENTACIÓN

Finalmente, el Capítulo 6, Propuestas para la regulación y el control del uso policial de la coerción y la fuerza en Argentina, presenta una propuesta para la ampliación y mejora de la regulación del uso de la coerción y la fuer-za policial en la Argentina. En la primera parte, se identifican y sintetizan los estándares y principios reconocidos internacionalmente en materia de regulación del uso policial de la fuerza. Sobre esta base, en la segunda parte, se desarrolla un modelo de uso de la fuerza que propone pautas y criterios claros tendientes a orientar al personal policial respecto de cuándo, cómo y para qué debe utilizarse la coerción y la fuerza en el abordaje de situaciones concretas, minimizando los riesgos que ello podría entrañar para los dere-chos y libertades de las personas involucradas. El modelo establece escalas diferenciadas y progresivas para el uso de la fuerza en función del nivel de riesgo implicado en la situación de interacción entre público, víctima, po-licía e infractor e incluye definiciones tendientes a establecer un lenguaje común, así como también una serie de criterios y requisitos relativos a su alcance, las condiciones imprescindibles para su implementación y las res-ponsabilidades asociadas a ella. Tomando como marco los parámetros fijados por el modelo de uso de la coerción/fuerza, en la tercera parte del capítulo se sugieren contenidos mínimos a incluir en protocolos sobre tres tipos de situaciones en las que el uso policial de la coerción y la fuerza resulta parti-cularmente explícito, complejo y problemático: las intervenciones en la vía pública, los allanamientos y el uso de armas de fuego. Por último, en la cuar-ta parte se proponen una serie de recomendaciones dirigidas a actores clave en la definición de los límites del uso policial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluación y juzgamiento del desempeño policial coherentes y basados en los derechos humanos que refuercen intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la fuerza propuesto.

Confiamos en que esta publicación contribuirá al fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la profesionalización de las fuerzas de segu-ridad y policiales. Sin dudas, será además un aporte para estimular nuevos y tan necesarios debates sobre el uso policial de la coerción y la fuerza en nuestro país.

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Créditos y agradecimientos

En el marco del proyecto “Estándares de Derechos Humanos y Uso Poli-cial de la Fuerza en la Argentina” se realizaron entrevistas, observaciones y talleres de trabajo, se recopiló bibliografía, normativa, documentos, infor-mes, se relevaron expedientes y se procesó y analizó información estadística.

En diciembre de 2009 y marzo de 2010 se organizaron dos seminarios y reuniones de trabajo que contaron con la participación de expertos inter-nacionales en el campo de los estudios policiales y amplia experiencia en formación y procesos de reforma. Para la realización de estos eventos fue fundamental el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (CPACF).

El equipo de trabajo a cargo del desarrollo del Proyecto estuvo integra-do por: Carlos Atta, Luciana Barcina, Pilar Cavina, Eugenia Cozzi, Gerardo Fernández, Sebastián Pereyra, Lucila Rosso, Paula Sokol y Agustina Ugolini. En algunas actividades del proyecto también se contó con la colaboración de Santiago Bereciartua, Oscar Bogossian, Hernán Dávalos, Amélie Guay, María José Guembe, Rose Marie Guèvremont, Marcelo Marasca y Carolina Ortega. La coordinación académica del equipo estuvo a cargo del Mag. Enri-que Font, quien fue acompañado en esa tarea por el Dr. Sebastián Pereyra.

Quisiéramos agradecer muy especialmente los aportes realizados por el Dr. Otto Adang, el Dr. Juan Faroppa Fontana, el Prof. Pablo Fernández Blanco, el Dr. Luis Gerardo Gabaldón, el Dr. Amadeu Recasens i Brunet, el Lic. Nicolás Rodríguez Games y el Dr. Marcelo Saín, en particular en lo que refiere al modelo nacional de uso de la fuerza propuesto en el Capítulo 6 de esta publicación.

También al Dr. Álvaro Gaviola -Ministro de Seguridad de la Provincia de Santa Fe-, al Sr. Horacio Ghirardi -Secretario de Seguridad Pública-, al Dr. Facundo Paschetto - Secretario de Control de Seguridad- y a quienes los precedieron en sus respectivos cargos -Daniel Cuenca, Carlos Iparraguirre y Gonzalo Armas- por la información brindada y por facilitarnos el acceso a las dependencias y el personal de la Policía de la Provincia de Santa Fe, al que hacemos extensivo el agradecimiento por la colaboración prestada.

No quisiéramos dejar de agradecer el apoyo brindado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –en particular, a la De-

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CRÉDITOS Y AGRADECIMIENTOS

fensora, Dra. Alicia Pierini, y al por entonces responsable del Área de Segu-ridad Urbana, Dr. Ricardo Dios-, a la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe –en especial al Director del Centro de Asistencia a la Víctima de la Zona Sur, Dr. Guillermo Benetti- al Programa Nacional de Lucha con-tra la Impunidad – en especial a Sergio Sorín-, a la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe –en particular a su titular, Dra. Rosa Cristina Acosta- y a las víctimas de la violencia policial que aceptaron ser entrevistadas.

Finalmente, el proyecto “Estándares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en la Argentina” y la presente publicación no hubieran podido llevarse adelante sin la colaboración de la Tinker Foundation Inc., a la que agradecemos por su inestimable apoyo.

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Capítulo 1

Estado del arte respecto del usopolicial de la fuerza

Nicolás Rodríguez Games1

1 Para la redacción de este capítulo se tuvo en cuenta el análisis preliminar realizado por la licenciada Pilar Cavina en el marco del proyecto “Estándares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina”.

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Introducción

En todos los regímenes democráticos modernos, la preocupación por te-mas como la inseguridad y la violencia surgen como ineludibles y el pedido de políticas públicas en torno a la seguridad pública y la reducción de la violencia -indistintamente de si esta es causada por funcionarios policiales o por otros integrantes de una comunidad determinada- parece ser uno de los reclamos más constantes en nuestras sociedades.

Sin embargo, la problemática de la violencia, la relación entre la violencia legítima y su abuso, la interacción entre ciudadanos y funcionarios públicos autorizados legalmente para hacer uso de la coerción física y las formas que adquiere esa autorización social en nuestras sociedades son temas que solo recientemente han llamado la atención de los investigadores.

El presente capítulo tiene como propósito dar cuenta del estado del arte respecto del uso de la fuerza policial por parte del aparato estatal en la lite-ratura especializada, que da marco al proyecto “Estándares de derechos hu-manos y uso policial de la fuerza en la Argentina”. Con este objetivo en men-te, hemos procurado reconstruir las principales tendencias que presentan los estudios en la materia en diferentes niveles. En este recorrido, hemos notado la necesidad de realizar algunas precisiones en función de los desafíos que se fueron planteando en nuestra búsqueda, razón por la cual comenzamos contextualizando y conceptualizando el uso de la fuerza.

Luego, la trayectoria propuesta sigue una lógica cronológica y geográfi-ca, en función de la información disponible y de la historia de los presentes estudios, comenzando por los primeros, a comienzos de los años ‘70 en los Estados Unidos, para luego describir estudios más recientes -internaciona-les y regionales- y finalizar con un análisis tipológico de las investigaciones a nivel local.

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CAPÍTULO 1

1. Contextualizando el uso de la fuerza

A partir del surgimiento de los Estados-nación, y su consiguiente estudio y conceptualización, la cuestión del orden, la seguridad y el uso de la fuerza (o la violencia o la coerción) surgieron como conceptos ineludibles para com-prender su eficacia y legitimidad, tanto desde los puntos de vista normativo, jurídico, sociológico e incluso simbólico.

El Estado, sus organizaciones, instituciones y prácticas se encuentran ín-timamente vinculados con la violencia, tanto en su carácter simbólico como práctico. En Economía y Sociedad, Max Weber, tal vez el pensador más citado al respecto, definió el Estado como:

“…un instituto político de actividad continuada, cuando y en la me-dida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pre-tensión al monopolio legítimo de la coacción física para el manteni-miento del orden vigent” (1944, p. 43-44).

Más adelante, Weber vuelve a conceptualizar el Estado como elemento superador de otro tipo de asociaciones que tienen el monopolio del poder legítimo:

“el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio -el concepto del ‘territorio’ es esencial a la defi-nición- reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima. Porque lo específico de la actualidad es que a las demás asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la coacción física en la medida en que el Estado lo permite. Este se considera, pues, como fuente única del ‘derecho’ de coacción” (p. 1056).

Esta forma de definir el Estado tiene sus consecuencias, ya que implica tener que abordar -necesariamente- dichas cuestiones, y tal como lo sostie-ne Crettiez (2009, p. 73), al Estado y sus instituciones no les gusta poner el énfasis en sus fundamentos violentos, procurando dejar de lado la cuestión de la violencia y recurriendo a conceptos políticamente más neutros, como “fuerza” o “coerción”2.

2 Es interesante la reflexión que realiza Crettiez en cuanto a cómo se denominan las acciones de los su-jetos en nuestras democracias. El Estado y sus actores responden con una “fuerza” o “coacción” regulada y contenida a la violencia de los manifestantes o de los ladrones. Se impone la “fuerza” del Estado, regulada para tales fines y situaciones.

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Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

Para referirnos a las relaciones sociales en ese marco, y siguiendo a We-ber una vez más, estas pueden basarse en diversos fundamentos. Nuestras actuales democracias se basan en la legitimidad y/o eficacia de la ley3, y ello, sobre un territorio determinado, se basa en una expectativa extendida de que la autoridad central investida con los poderes pertinentes hará cumplir la ley y que, de ser necesario, recurrirá a la fuerza para lograrlo. (O’Donnell, 1993, p. 65)

Siguiendo este razonamiento, existe un conjunto de normas que exige un control interno y además prescriptivo, asignado en los Estados modernos a burocracias específicamente autorizadas para ello (Bittner, 1990). Ya quie-nes redactaron la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 hacían referencia -en el artículo 12- a la necesidad de garantizar de-rechos para el hombre mediante una fuerza pública, “en beneficio de todos”.

En la práctica, el monopolio en el uso de la violencia que el Estado recla-ma para sí en un territorio determinado no se ejerce sino a través de cier-tos organismos o cuerpos legalmente creados y específicamente autorizados para ello. La policía -tal como la conocemos hoy- es un actor con determina-das características que, en principio, parecerían ser muy distintivas y parti-culares al momento de definir su función social. No obstante, en los hechos y observando sus prácticas, la definición de sus labores y responsabilidades no resulta sencilla4. Klockars (1985) ya nos advertía acerca de la necesidad de definir la policía por sus medios y no por sus fines, ya que a través de la his-toria “la policía ha utilizado los medios que la definen para alcanzar tantos y diferentes que ninguna definición basada en los fines podría definirla” (p. 9). Reflexionar en torno a ello excedería el objeto de este trabajo, por lo que nos limitaremos a reconocer la existencia de diferentes perspectivas para definir la policía y utilizaremos las definiciones de Bittner, Reiner y Goldstein5 para lo que sigue:

3 En un Estado de derecho democrático o, como prefiere O’Donnell, un Estado democrático de derecho, se presume que: “existe un sistema legal que es, en esencia, democrático en tres sentidos. Uno, defiende las libertades políticas y las garantías de la democracia política. Dos, defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la población. Y tres, establece redes de responsabilidad y rendición de cuentas…” (2001, p. 24). 4 Para intentar comprender el debate respecto de las funciones de la policía y su relación con el uso even-tual de la coerción, ver la entrevista que Jean-Paul Brodeur (2007) le realizó a Egon Bittner.5 Otras definiciones ponen el énfasis en los fines, en la capacidad que tiene la policía para producir y tra-tar la información, o como depositarios de un saber experto, o incluso hay quienes consideran que resulta un instrumento para defender los bienes de la población. Para un repaso de ellas, ver Bayley (1985, p. 10-14), Brodeur (2003, p. 49-51) y Reiner (2010, p. 16-32). También Montero (2007) realizó un repaso de las definiciones de la policía como institución, que incluye los intercambios académicos citados y busca puentes entre la producción argentina y latinoamericana que estudia la policía y aquellas producidas en EE.UU., Francia, Canadá y Gran Bretaña.

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CAPÍTULO 1

“... el rol policial se entiende mejor como un mecanismo para la dis-tribución de fuerza coercitiva no negociable empleada de acuerdo con los dictados de una comprensión intuitiva de exigencias situa-cionales”. (Bittner, 1990, p. 131). (La traducción es propia).

“... lo distintivo de la policía no descansa en el desempeño de una función social específica, sino en ser los depositarios especializados para la monopolización simbólica de la fuerza legítima del Estado en su territorio”. (Reiner, 2010, p. 17) (La traducción es propia).

“La función policial, vista en su contexto más amplio, consiste de realizar una decisión diagnóstica de todo tipo en cuanto a qué al-ternativa podría ser más apropiada en un caso dado”. (Goldstein, 1977, p. 41) (La traducción es propia).

Estas definiciones ponen el énfasis en el rol social de la policía, y lo que se debe tener presente en ese marco es que, además de la existencia de normas y una burocracia profesional con competencias específicas, existe una ex-pectativa social respecto de la policía. Los habitantes de un territorio están esperando que la policía intervenga cuando algo sale mal y no debería estar ocurriendo, y esto hace que debamos analizar la coerción y el uso de la fuer-za desde una óptica situacional, donde una situación particular será lo que determine, en gran medida, el tipo de intervención y la gradualidad en el uso de los recursos que la policía tiene a su alcance.

Entonces, la policía se constituye como una organización compleja, a la que es sumamente dificultoso considerar como una generadora de inputs y outputs sistémicos para poder determinar la división del trabajo y la coordi-nación de tareas, y la relación entre las demandas y los productos y/o resulta-dos que produce, lo cual le otorga una opacidad particular. La policía es parte del entramado social e institucional y, en ese marco, desempeña un papel haciendo lo que socialmente es rechazado. Tal como nos lo recuerdan Alpert y Dunham (2004), a pesar del rechazo que generan las prácticas violentas en las sociedades más avanzadas, la institución policial no solo ha retenido el derecho de usar la fuerza física contra los ciudadanos sino que, además, sus miembros se entrenan para ello y son alentados a hacerlo (p. 1). Así lo consi-deró Westley (1970) cuando, para definir las responsabilidades de la policía, denominó “trabajo sucio” la labor policial6, y la definió como consistente en:

6 Dick (2005) también trabaja sobre los aspectos “sucios” del papel policial, específicamente lo que Wadd-ington (1999) define como la ambigüedad moral que conlleva el uso de fuerza coercitiva hacia los ciuda-danos.

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“[...] tratar con borrachos, con los insanos, con los muertos, con los viciosos, con los enfermos. Es una función necesaria en cualquier comunidad moderna, pero excesivamente desagradable y en algún sentido degradante” (p. 19). (La traducción es propia).

Vale la pena también reseñar la distinción hecha por Manning (2003) en-tre trabajo policial y trabajo policial democrático. Manning define la policía como “... una organización legítima y articulada burocráticamente que es-grime la fuerza letal en el control del orden político” (p. 41-42) (la traducción es propia), mientras que la policía democrática es un tipo de organización policial que busca el daño mínimo para la ciudadanía.

2. El concepto de uso policial de la fuerza

Si hacemos un breve repaso de los estudios iniciales en la materia, estos han indagado sobre las formas más severas del uso de la coerción, espe-cialmente el uso de la fuerza letal y el abuso policial en el uso de la fuerza, o su exceso bajo formas no letales. Sin embargo, al igual que sucede con el término “policía”, en los estudios acerca de la policía y para la policía7 aquí analizados no encontramos acuerdos o coincidencias respecto del alcance del concepto de “uso de la fuerza”.

Alpert y Dunham (2004) no coinciden con esto y sostienen que hay con-senso entre policías y académicos respecto del concepto de fuerza y la definen como “acción física emprendida para controlar el movimiento o libertad de otro individuo” (p. 20). De todas maneras, los propios autores reconocen las complicaciones que pueden surgir cuando el uso de la fuerza es excesivo, ya que para evaluarlo en tal sentido se deben realizar juicios que sostengan que la fuerza fue injustificada, y no hay posibilidad de verificar científicamente esos juicios.

Anneke Osse nos brinda una definición más precisa de fuerza policial legítima:

“... como cualquier fuerza física policial, desde técnicas de mano abierta hasta el uso de armas de fuego, para obligar a las personas a actuar o para impedirles que actúen, con el fin de lograr un objeti-vo policial legítimo” (p. 125). (La traducción es propia).

7 Ver Manning (2005).

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CAPÍTULO 1

Para un abordaje científico adecuado, se debe prestar especial atención a la definición de uso de la fuerza que se adopte, dado que va a ser condi-cionante de los resultados de cualquier investigación con pretensiones de rigurosidad metodológica.

3. Los primeros estudios

La mayoría de las investigaciones existentes acerca del uso de la fuer-za fueron realizadas en los Estados Unidos de América8. (Stenning et al., 2009)

En un trabajo que data de 1968, Albert Reiss señalaba la brutalidad policial como un tema de “urgencia pública” en los EE.UU. y se formulaba la siguiente pregunta: “¿cuánta fuerza es necesaria o apropiada?” (p. 345). Para ello, realizó tal vez la primera investigación empírica sobre el trabajo policial, desplegando observadores en patrulleros y comisarías de Chicago, Boston y Washington DC durante una semana. En ese período, identificó 37 casos en los que la fuerza fue utilizada de manera irrazonable, injustificada e indebida9 (p. 346), demostrando por primera vez la predominancia del uso innecesario de la fuerza y cómo ese comportamiento está socialmente mode-lado por la situación en la que se encuentra el policía y las características sociales del sospechoso.

Stenning et al. refieren a los estudios realizados por Westley (1970) y Reiss (1971) como dos de los trabajos seminales sobre la problemática, los cuales demuestran la centralidad que tuvo el uso de la fuerza respecto del papel de la policía en ese país.

Westley elaboró sus conclusiones sobre la base de un caso de estudio de un departamento de policía municipal en una ciudad industrial de los

8 Para un exhaustivo análisis de cuáles han sido las influencias, desarrollos, financiamientos y alcances diferenciados de los estudios sobre la policía en los países anglosajones, véase Manning (2004).9 Reiss evaluó que la fuerza era impropia: (1) si un policía enfrentaba físicamente a un ciudadano y luego no lo arrestaba, (2) si el ciudadano que estaba siendo arrestado no se resistía al policía –en los hechos o de palabra—, (3) si el policía, a pesar de que encontraba resistencia frente al arresto, podría haber reducido fácilmente al ciudadano de otras formas, (4) si había un gran número de policías presentes y podrían haber ayudado a reducir al ciudadano, (5) si el detenido estaba esposado y no intentaba escapar u ofrecer resistencia violenta, (6) si el ciudadano se resistía al arresto, pero el uso de la fuerza continuaba luego de haber reducido al ciudadano. (1968).

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EE.UU. de aproximadamente 150.000 habitantes10. Intentó explicar la géne-sis y función del uso ilegal de la violencia por parte de la policía, presentando una explicación basada en el intento de comprensión interpretativa de la experiencia de la policía como un grupo ocupacional. Según Westley, su in-vestigación logró demostrar que:

“(...) a) La policía acepta y justifica moralmente su uso ilegal de la violencia; (b) dicha aceptación y justificación surge a través de su experiencia ocupacional, y (c) su uso está funcionalmente relaciona-do con los fines ocupacionales colectivos y legales de la policía”. (p. 34). (La traducción es propia).

Westley sostiene que:

“(...) el funcionario policial usa la violencia de manera ilegal porque ese uso es visto como aceptable -y hasta en algunos casos esperado- por su grupo de colegas y, además, porque constituye un medio efec-tivo para resolver problemas en la obtención de estatus y autoestima (...)” (p. 41)

A la luz de ello, Westley interpreta que existe un proceso de transferencia de propiedad del Estado al grupo de colegas policías: el uso de la violencia -originalmente en propiedad del Estado, en préstamo al agente de policía- es confiscado para ser utilizado discrecionalmente. Ello, además, constituye una justificación más profunda y duradera del “mal uso de la violencia”.

Por su parte, Reiss señalaba la importancia que tenía el mantenimiento de la legitimidad de la autoridad policial en el marco de encuentros con la ciudadanía en las sociedades democráticas:

“El monopolio y derecho a intervenir en asuntos de los ciudadanos crea un número de problemas para la sociedad. Los principales pro-blemas incluyen el mantenimiento de la neutralidad política de la policía, el uso de medios legales en el comportamiento policial y la garantía de que la policía usará criterios universales en su discre-cionalidad para aplicar la ley.” (Reiss, 1971, p. 2). (La traducción es propia).

10 El estudio implicó la participación en todo tipo de tareas policiales, incluyendo patrullaje a pie y en un patrullero, observación de allanamientos, interrogatorios y la escuela policial. Entrevistó a la mitad del personal del departamento, muestra representativa de las jerarquías, antigüedad en el servicio, raza, religión y diferentes tipos de labores policiales. (Westley, p. 35)

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CAPÍTULO 1

Reiss también advertía acerca de los problemas que pueden surgir cuan-do hay diferencias entre lo que la ciudadanía define como una “intervención legítima” y lo que ha sido legalmente prescripto al respecto11.

La mayoría de las investigaciones especializadas desarrolladas con pos-terioridad se concentró en los tipos de coerción más severos, particularmente en la fuerza letal y en el uso de la fuerza no letal pero excesiva. Terrill y Rei-sig (2003, p. 292-293) sostienen que las investigaciones han estado enmarca-das por tres perspectivas generales y que las dos primeras -la sociológica y la psicológica- han tenido mayor preponderancia:

- Desde la perspectiva sociológica -también denominada situacional- las investigaciones han evaluado la influencia del estatus social sobre el comportamiento punitivo por parte de la policía.

- Según la perspectiva psicológica -o individual- lo que afecta el com-portamiento policial son las características, experiencias, visiones y perspectivas de los funcionarios policiales. Esta explicación parte de la asunción de que los policías con ciertos rasgos, experiencias y actitudes van a responder de manera diferente ante situaciones similares.

- La tercera perspectiva pone el énfasis en lo organizacional y el rol que tiene en las prácticas del uso de la fuerza, con énfasis en las características formales e informales de la organización. En lo que hace a las características formales, se presume que los estilos de trabajo reflejan reglas organizacionales, regulaciones, procedimien-tos operacionales estandarizados, incentivos. En lo que hace a las características informales -como, por ejemplo, la cultura policial-, sostienen que dicha cultura sirve para proteger y aislar a los poli-cías del escrutinio interno y externo más que para forjar un estilo de trabajo en particular. En cambio, cuando trabajan protegiéndose el uno del otro, los policías son capaces de desarrollar estilos únicos.

Por último, ya a mediados de los años ‘80, Fyfe (1986) señalaba que:

“... las discusiones acerca de la violencia policial generalmente son confusas por el fracaso en distinguir entre la violencia que es

11 Cita ejemplos de los años ‘60 en los Estados Unidos que podríamos encontrar en nuestras sociedades actuales, como la gestión policial de manifestaciones públicas que afectan más de un derecho consagrado constitucionalmente. (Reiss, 1971, p. 3).

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claramente extralegal y abusiva y la violencia que es simplemente producto del resultado innecesario de la incompetencia policial [...] La violencia extralegal incluye el mal uso voluntario de la fuerza por parte de policías que conscientemente exceden los límites de su misión. La violencia innecesaria sucede cuando hay policías bien intencionados que prueban ser incapaces de manejar las situacio-nes con las que se encuentran sin recurrir innecesaria o precipitada-mente a la fuerza”. (p. 583). (La traducción es propia)

Sobre la base de esta distinción, Fyfe sostiene que la violencia policial in-necesaria proveniente de la incompetencia es más frecuente y ello ocurre en situaciones donde la policía interactúa con sus “clientes”: los encuentros en-tre policías y el público. Fyfe define estos encuentros como urgentes, involun-tarios y públicos, y esas características crean una probabilidad de violencia elevada, razón por la cual alienta el desarrollo de habilidades diagnósticas para que los policías puedan enfrentar este tipo de situaciones (p. 591-592).

En ese marco, el autor señala la necesidad de revisar lo que denomina el “síndrome de la fracción de segundo”, que sirve tanto para inhibir el desarro-llo de la capacidad de diagnosticar como para proveer una justificación de la violencia innecesaria luego de los hechos. Para evitar esas situaciones, Fyfe sugiere el uso de dos principios que pueden servir como herramientas de diagnóstico: el conocimiento táctico y el sigilo -solo hacerse visibles en la es-cena en el momento menos peligroso posible, reconociendo lo dificultoso que puede resultar para el personal uniformado (p. 594). Por ello, para reducir la violencia policial innecesaria:

“... debemos definir a los policías como diagnosticadores y debemos demandar que aprendan ese papel exhaustivamente mucho antes que les toque confrontar con alguien de quien se tiene razones para creer que está armado y es peligroso”. (p. 596). (La traducción es propia)

4. Estudios más recientes

White (2001) realizó un estudio acerca del impacto que tuvieron los cam-bios en las políticas respecto de las decisiones de usar la fuerza. Tomando el argumento de Fyfe en relación con el peso que tienen variables ambien-tales, organizacionales y situacionales en los entornos de trabajo policiales

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CAPÍTULO 1

internos y externos12, White pone el énfasis en los entornos internos, que Fyfe define como el grado de autorización/licencia dada a los policías para utilizar la fuerza letal (a través de políticas administrativas, normas entre grupos de pares, políticas y filosofías del jefe, etc.) (White, p. 132). A partir del análisis de datos referidos a enfrentamientos con armas de fuego ocurri-dos a lo largo de veintitrés años, concluye que las políticas administrativas pueden tener una fuerte incidencia en el control de la discrecionalidad en el uso de la fuerza letal, aunque advierte que las políticas formales pueden verse constreñidas por las filosofías personales y políticas del jefe (o comi-sario). (p. 146-148)

En estudios más recientes, Terrill (2003) advertía acerca de la ausencia de investigaciones:

“... que describiesen todas las formas de fuerza, que van desde co-mandos verbales y amenazas al uso de métodos de impacto, en los encuentros diarios con el público. Tal vez más importante es la falta de comprensión respecto del microproceso de los encuentros entre policías y sospechosos y cómo los oficiales aplican la fuerza en re-lación al grado de resistencia que presenta el sospechoso a los poli-cías.” (p. 52). (La traducción es propia)

Utilizando una definición amplia del concepto de fuerza que comprende incluso las órdenes verbales, Terrill explora las interacciones entre policías y sospechosos. Resulta interesante prestar atención a las implicancias que tiene la definición amplia utilizada, dado que la inclusión de la fuerza verbal tuvo un peso cuantitativo clave para los resultados finales de la investiga-ción. Concretamente, el estudio demostró que en el 60% de los encuentros entre policías y sospechosos (el 17% de los encuentros entre policías y el pú-blico) se utilizó algún tipo de fuerza. Sin embargo, si excluimos las órdenes verbales de entre las diferentes modalidades en las que se ejerce la fuerza policial, el porcentaje cae al 15%. Más aún, si excluimos el cacheo y el uso de esposas, el porcentaje cae aún más, a solo el 5% (2003, p. 77-78). El número de casos en los que los sospechosos utilizaron algún tipo de resistencia es sustancialmente más bajo que el número de casos en los que la policía hizo uso de la fuerza, donde los comportamientos más frecuentes son la resisten-cia pasiva o verbal (p. 78). Terrill concluye su estudio advirtiendo acerca de la necesidad de comprender los encuentros entre la policía y los sospechosos

12 Los entornos externos incluyen estadísticas delictivas, riesgos para la policía, la presencia de un arma (White, 2002, p. 132)

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como un proceso dinámico y transaccional para poder comprender no solo cómo la policía usa la fuerza, sino también por qué la utiliza (p. 80).

Terrill, Alpert, Dunham y Smith (2003) problematizan la cuestión de los reportes policiales de uso de la fuerza, describiendo los diferentes métodos existentes para recolectar datos, mensurar y evaluar la aplicación de la fuer-za. A partir de la información disponible, realizan una propuesta para que los decisores puedan incorporar los datos recabados en una única herramienta para monitorear policías y crear una base de datos relacional para comparar casos y grupos (p. 151).

Por su parte, Terrill y Reisig (2003) formulan una interesante pregunta de investigación: “¿Los policías emplean la fuerza de manera diferente en algunos barrios más que en otros?” (p. 292), (la traducción es propia). Para ello, realizan una investigación empírica en tres estados de los EE.UU. en la que intentan medir el grado en que la coerción policial ejercida sobre los sospechosos está influenciada por el tipo de barrio en el que tienen lugar los encuentros, con el objetivo de determinar el efecto que tiene el contexto en el empleo cotidiano de la fuerza por parte de oficiales de patrulla. Los resul-tados del estudio pueden resumirse en que los oficiales son más propensos a usar altos niveles de fuerza cuando se encuentran con sospechosos en áreas con elevados índices de delitos y en barrios con elevada desigualdad concen-trada, independientemente de la conducta del sospechoso (p. 307). Para ello, ofrecen tres explicaciones posibles:

- Los policías pueden identificar lugares como problemáticos al igual que pueden llegar a conocer a ciertas personas como problemáticas (p. 307).

- La percepción de que la fuerza es aceptada como un mecanismo vá-lido de resolución de conflictos en un ambiente en el que su empleo es el método con el que frecuentemente se resuelven los conflictos. Esto es, el uso de la fuerza puede ser visto como un modo más acep-table de hacer su trabajo (p. 307).

- El síndrome de los “mugrientos”, término mediante el cual la poli-cía denomina a aquellos que en su interpretación merecen ser cas-tigados. Así, la policía tiende a percibir que aquellos que ocupan determinados barrios deben estar por cometer un delito o infrac-ción, lo que termina traduciéndose en patrones de comportamiento más coercitivos.

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CAPÍTULO 1

Guarda relación con todas estas explicaciones la influencia de variables socio-demográficas tales como raza, clase, género y edad, que no son determi-nadas por el tipo de barrio. Esto es, “los oficiales son más proclives a utilizar mayores niveles de fuerza sobre jóvenes sospechosos, de sexo masculino y de clases inferiores independientemente del contexto barrial” (p. 309).

En el marco del proyecto Policing Neighborhoods, del Departamento de Justicia de los EE.UU., Paoline y Terrill (2007) aportan una serie de intere-santes conclusiones que pueden resultar de guía para futuras investigacio-nes en el nivel regional. Para estudiar el impacto que tienen la educación y la experiencia de los funcionarios policiales en sus “encuentros” con el público13, los autores realizan un útil repaso de todos estudios empíricos realizados en policías de EE.UU., que pueden resumirse en los siguientes hallazgos: los oficiales con educación universitaria tienden a hacer un uso razonable de la fuerza, tienen menos probabilidad de recibir quejas por parte de los ciudada-nos por su labor y es menos probable que disparen su arma. En función de advertir la escasa atención recibida en el estudio de los encuentros rutina-rios en el día a día con el público, mediante la observación, intentan capturar la variación existente en el uso de la coerción y la fuerza física y la forma en que ello se relaciona con la educación y la experiencia14 (p. 183).

Los resultados del estudio demuestran que tanto la educación universi-taria como la experiencia tienen impacto sobre el uso policial de la fuerza. Respecto de la educación, el efecto varía dependiendo del tipo de fuerza uti-lizada (por ejemplo, la posibilidad de estudiar le permite al policía apreciar o entender mejor la naturaleza subyacente y coercitiva de diferentes formas de fuerza verbal, esto es, dar órdenes o advertir a un sospechoso). De acuer-do con los autores, haber recibido educación universitaria de alguna clase les permite a los policías desenvolverse en el día a día de sus labores con menos dependencia de ese tipo de acciones coercitivas que a sus colegas con educación secundaria, con la salvedad de que esto se comprueba únicamente cuando el paso por la universidad ha tenido una duración de cuatro años o más (p. 192).

Otro de los hallazgos indica que la experiencia es importante:

13 Nótese que en el “mundo policial” existe una fuerte tensión entre el conocimiento/educación univer-sitaria y la experiencia, entre quienes estudian y quienes “se hacen en la calle” y son “operativos”. Para profundizar acerca de ambos fenómenos y su relación con la labor policial en EE.UU., véase Paoline y Terrill (2007, p. 181-183).14 El estudio se realizó en agencias policiales de tamaño mediano de los EE.UU.

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“cuando se trata de reducir el uso de la fuerza en encuentros coti-dianos, los funcionarios policiales con más experiencia dependie-ron menos frecuentemente de la fuerza verbal y física. Entonces, independientemente del nivel educativo del oficial, más experiencia conduce a menos fuerza, tanto verbal como física” (p. 192-193). (La traducción es propia).

Sin embargo, Paoline y Terrill aclaran que, si bien tanto la experiencia como la educación inciden sobre el uso de la fuerza, contar con ambas no genera un valor agregado. “En otras palabras, tener educación o experiencia conduce a menos fuerza” (p. 193).

El libro Understanding police use of force, de Alpert y Dunham (2004), es el trabajo más citado en la literatura especializada. Con el objeto de evaluar el uso de la fuerza desde la perspectiva del policía y del ciudadano, los au-tores se introducen en la naturaleza interactiva de los encuentros entre la policía y los ciudadanos que resultan en la aplicación de la fuerza, para luego presentar un modelo teórico destinado a comprender el proceso.

Si bien la obra no está centrada específicamente en el uso de la fuerza, resulta de sumo interés la labor del comité para revisar la investigación sobre políticas y prácticas policiales de la Academia Nacional de Ciencias de los EE.UU., plasmada en el trabajo Fairness and effectiveness in policing. The evidence, de 2004, con Skogan y Frydl como editores. El reporte recopila las investigaciones realizadas en torno de los comportamientos policiales, la efectividad de la policía en la reducción del crimen y el temor y los criterios que utiliza la ciudadanía para abrir juicio acerca de la policía. Respecto del uso de la fuerza, concluyen que “... cuanto más lícita resulta la labor policial existen mayores probabilidades de que los resultados producidos por sus ac-ciones serán aceptados y aprehendidos por el público” (2004, p. 6). Asimismo, destacan la importancia que han venido teniendo los efectos de las tecnolo-gías policiales sobre los patrones del trabajo policial en el uso de la fuerza, en particular a partir del desarrollo de tecnologías no letales adoptadas por las instituciones policiales (p. 69). También destacan la relevancia que tienen las reglas administrativas de cada institución policial con miras a controlar la discrecionalidad policial en incidentes críticos y advierten sobre la escasa evidencia disponible respecto de la existencia de procedimientos de control administrativo del uso de la fuerza. En este sentido, sugieren el estableci-miento de sistemas de alerta temprana en cada agencia policial para preve-nir eventuales problemas relacionados con su uso (2004, p. 284-285).

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CAPÍTULO 1

Anneke Osse, de Amnesty Internacional, elaboró un manual de recur-sos para activistas de derechos humanos, denominado Entendiendo la labor policial, que contiene un capítulo especial acerca del uso policial de la fuer-za (p. 125-144), en el que repasa los principios fundamentales de derechos humanos relativos al uso de la fuerza y armas de fuego -proporcionalidad, legitimidad, rendición de cuentas y necesidad-, los tipos de fuerza existentes y disponibles -describiendo técnicas y medios de coerción- y la gestión del orden público en el marco de grandes manifestaciones. Asimismo, realiza un exhaustivo repaso de las normas internacionales de derechos humanos que abordan, directa o indirectamente, la cuestión del uso de la fuerza en el marco de la labor policial15 (p. 309).

Uno de los estudios más recientes a nivel internacional que resulta in-teresante por el enfoque adoptado -en el que es posible, además, encontrar puntos de contacto con nuestra realidad local y regionales el emprendido por Belur (2009), quien estudia las percepciones policiales de aprobación cul-tural respecto del uso de la fuerza letal.

Con la reconstrucción de un incidente en Mumbai, India, en el que siete miembros de una pandilla fueron asesinados por un enorme grupo de poli-cías (p. 238), explora las explicaciones y justificaciones que brindó la policía luego de haberlos matado. Debido a la publicidad que alcanzó el caso, dichas

15 Osse enumera los siguientes instrumentos:- Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (17/12/1979) y las Di-

rectrices para la Aplicación Efectiva del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (24/05/1989).

- Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de De-tención o Prisión.

- Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes – Protocolo facultativo.

- Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. - Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.- Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso

de Poder. - Declaración Universal de Derechos Humanos.- Directrices sobre la Función de los Fiscales. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. - «Plan de Acción de Milán» (Del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y

Tratamiento del Delincuente. 29/11/1985.)- Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados

de Hacer Cumplir la Ley. - Principios Relativos a la Investigación y Documentación Eficaces de la Tortura y otros Tratos o Penas

Crueles, Inhumanos o Degradantes.- Principios Relativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitra-

rias o Sumarias. 24/05/1989.- Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos.

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explicaciones debieron brindarse frente a diferentes auditorios: la propia policía, los políticos, los medios masivos de comunicación y el público. El artículo analiza de qué manera la percepción policial respecto de algunos determinantes situacionales externos -incluyendo la aprobación social y los lineamientos organizacionales- impactó sobre la propensión a usar la fuerza letal. Además, la percepción que tuvieron los propios policías respecto de cómo entienden, perciben y analizan su rol social fue tan importante como la aprobación social para usar la fuerza letal.

“Los oficiales percibieron su rol dentro de la sociedad como de servi-cio: su auto-percepción, las expectativas de los demás (...) les dieron un sentido de la justicia en el desempeño de su función. Los oficiales admitieron que sus acciones no estuvieron siempre dentro de los límites de sus competencias y obligaciones legales, pero justificaron sus acciones en la creencia de que se llevaron a cabo en pos del bien-estar social” (p. 249). (La traducción es propia).

5. Estudios internacionales comparados

En esta sección se pretende dar cuenta del trabajo derivado de una inicia-tiva que tuvo lugar en marzo de 2001, a partir de una conferencia realizada en Mérida, Venezuela, en la que se reunió un grupo de académicos de diferentes nacionalidades para explorar las posibilidades de montar un proyecto inter-nacional comparado sobre los marcos normativos para el uso de la fuerza por parte de la policía16. La investigación se desarrolló simultáneamente en seis países -Inglaterra, los Países Bajos, Alemania, Australia, Venezuela y Brasil- con diferencias étnicas, sociales, políticas, económicas, históricas y en sus ni-veles delictivos, así como también en la organización de sus cuerpos policiales. Los investigadores involucrados diseñaron conjuntamente y, utilizando la téc-nica de los grupos focales, propusieron un mismo escenario hipotético a grupos de policías en cada uno de los seis países, con la intención de que los funciona-rios hablaran acerca de cómo usan la fuerza e intentar comprobar si la cultura policial tiene la tan mentada influencia respecto de cómo se comportan.

En el libro Policía y fuerza física en perspectiva intercultural, Gabaldón y Birkbeck (2003) reflejan en parte dicha iniciativa, abarcando estudios empí-ricos en Brasil, Canadá, Reino Unido, Venezuela y Trinidad y Tobago. Abor-dan cuestiones como:

16 Al respecto, véase: http://www.policeuseofforce.org/.

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CAPÍTULO 1

- La organización de las policías.- El contexto cultural donde trabaja la policía.- El alcance, contenido y principios de capacitación en lo atinente al

uso de la fuerza física.- Los mecanismos de supervisión del uso policial de la fuerza.- Las preocupaciones colectivas respecto del uso policial de la fuerza

(p. 13).

Las conclusiones a las que arriban los autores se pueden resumir en:

- “La normativa sobre el uso de la fuerza está dispersa, aparecien-do en diferentes leyes y reglamentos [...] las normas tienden a ser muy generales, con escasas indicaciones sobre el modo de proceder. Si bien se presta, obviamente, atención a la regulación del uso del arma de fuego, muy poco se dice sobre otros tipos de fuerza” (p. 25).

- El control del uso de la fuerza puede ser emprendido por la propia policía, los tribunales, los medios de comunicación y la ciudadanía.

- En todos los casos analizados existen ONG dedicadas a la defensa de los derechos humanos “…y en por lo menos dos (Brasil y Vene-zuela) existe la figura del ombudsman (defensor de los ciudada-nos), instituciones que, entre otras cosas, reciben denuncias sobre los abusos policiales…” (p. 26).

- Resulta interesante para destacar el caso británico, donde “... cual-quier situación que involucre disparos con armas de fuego es auto-máticamente tratada como un posible delito” (p. 26).

- En los tres países con sistemas legales de tradición anglosajona, existen autoridades/comisiones externas a la policía para la recep-ción de reclamos sobre la policía, mientras que en Brasil y Venezue-la los reclamos son procesados por la propia policía.

- Se hace hincapié en la escasa información disponible acerca de las justificaciones esgrimidas por parte de los funcionarios policiales cuando tuvieron que hacer uso de la fuerza física. Se mencionan los casos de Canadá y Reino Unido, donde “... el agente está obligado a presentar un informe a sus superiores cada vez que desenfunda o usa su arma de fuego” (p. 27).

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- Señalan una baja tasa de sustanciación de sumarios y sanción de efectivos policiales por el uso excesivo de la fuerza.

Los autores finalizan con una serie de conclusiones respecto del uso de la fuerza y su justificación. Vale la pena mencionar algunas de ellas (p. 125-129):

- “El uso de la fuerza es un acontecimiento relativamente infrecuente en el desempeño de la policía [...] la mayor parte del tiempo, o bien no hay interacción con la ciudadanía, o esa interacción es pacífica.”

- “Pese a lo excepcional, la fuerza, cuando se aplica, no siempre sus-cita una reacción social, esto es, alguna actitud de evaluación por parte de quienes no están involucrados en el encuentro.”

- La preocupación académica por el tema del uso de la fuerza pue-de resumirse en dos afirmaciones: “[...] a) la fuerza constituye un recurso necesario en el inventario de acciones gubernamentales; b) sin embargo, solo ciertos usos de la fuerza son aceptables [...] El reto para los gobiernos, y para aquellos que los fiscalicen, es especificar el uso justificado de la fuerza y, lógicamente, el uso injustificado también”.

- Más allá de los casos de excesos policiales, “[...] resulta difícil de-terminar la justificación de muchas otras intervenciones con uso de la fuerza. Uno de los impedimentos que enfrentamos es la ausencia de descripciones objetivas del comportamiento ciudadano y policial en el encuentro, dado que tanto los efectivos que emplean la fuerza como los ciudadanos que son el blanco de la misma tienden a elabo-rar relatos [...] diferentes de lo acontecido”.

- “Una dificultad aún mayor en la evaluación de la actuación policial [...] es la complejidad potencial y la variedad evidente de las tenta-tivas de definir el uso justificado de la fuerza”.

- Respecto de los criterios para la definición de “fuerza justa”, resulta interesante la propuesta de los autores de observar el espacio insti-tucional que sirve de marco a los policías y las reglas explícitas -las normas del derecho penal y civil y los reglamentos sobre el uso de la fuerza elaborados y promulgados por la policía- e implícitas -las reglas informales que se van construyendo a lo largo de la trayecto-ria del trabajo policial- que este pueda tener.

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CAPÍTULO 1

- Por último, plantean la necesidad de indagar respecto de la rela-ción entre las normas, los reglamentos y las reglas prácticas sobre el uso de la fuerza.

Los resultados del mencionado proyecto internacional se dieron a conocer en 2009 a través de una serie de artículos publicados en un número espe-cial de la revista Crime, Law and Social Change, editado por Christopher Birkbeck y P. A. J. Waddington. Se advirtieron coincidencias en todos los países en cuanto a la percepción de que el escenario hipotético propuesto a los grupos constituye un encuentro de rutina que representa un riesgo que debe ser manejado con una combinación de firmeza y tacto. En la fase final del escenario planteado fue donde surgieron las diferencias entre las poli-cías europeas y australiana respecto de las latinoamericanas: mientras las primeras fueron cautelosas respecto de provocar una eventual confrontación armada, las latinoamericanas percibieron la confrontación como inevitable. Los autores sugieren que la explicación de tal diferencia puede hallarse en las diferentes evaluaciones culturales respecto del nivel de riesgo que impli-ca trabajar con poblaciones marginales.

6. Estudios sobre América Latina

Luis Gabaldón ha sido uno de los primeros académicos en trabajar la problemática del uso de la fuerza en el nivel regional. En uno de los primeros trabajos específicos en la región (1993), se propuso analizar las condiciones que conducían al uso de la fuerza en América Latina. Teniendo en cuenta que los estudios latinoamericanos venían planteando como hipótesis la exis-tencia de un Estado autoritario como marco explicativo para el fenómeno del uso de la fuerza letal, Gabaldón sostiene que este enfoque no vincula los niveles macro y micro, relacionado con los encuentros entre la policía y los ciudadanos. Propone como modelo explicativo el concepto de incertidumbre situacional, vinculando factores históricos y culturales con datos empíricos.

Briceño León et al. (1997) realizaron un trabajo procurando medir el apoyo ciudadano a la acción por parte de la policía en Brasil, El Salvador y Venezuela, haciendo referencia a la simpatía de la población para con las acciones extrajudiciales emprendidas por la policía. Por un lado, señalan que el problema radica en la percepción por parte de los policías de que las exigencias de la población demandan medidas más drásticas con la de-lincuencia, lo cual se traduce operacionalmente en interpretar que tienen

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una suerte de “autorización” que les permite obviar las normas17. Por otro, estudian la significación social que ello tiene, refiriéndose al descreimiento por parte de la población respecto de la eficacia y capacidad punitiva de la policía. Los autores concluyen sosteniendo que el apoyo conferido a las acciones extrajudiciales de parte de la comunidad constituye un cuestiona-miento al Estado de derecho más considerable que la acción extrajudicial propiamente dicha.

Birkbeck y Gabaldón (1998) también exploran la relación entre el estatus social de un ciudadano y la eventual decisión policial de usar la fuerza en su contra, aun luego de haber controlado los efectos de la conducta durante el encuentro. Sostienen que la capacidad de los ciudadanos venezolanos para registrar un reclamo exitoso contra la policía se relaciona con su respeta-bilidad e influencia y, por ello, afirman que la policía en Venezuela es más propensa a usar la fuerza contra personas de bajo estatus social y es menos propensa a ser influenciada por su comportamiento durante el encuentro.

Cano (2001) analiza las políticas relativas al uso policial de la fuerza letal tomando como caso de estudio el estado de Río de Janeiro, en Brasil. El autor analizó cuatro políticas de seguridad pública del gobierno del estado de Río de Janeiro: (i) la instauración de un “premio por valentía”18; (ii) la autoriza-ción para el uso de una segunda arma -propiedad privada del funcionario policial- durante el servicio policial; (iii) autorización para que, en oportuni-dad de intervenciones policiales seguidas de muerte, se abriera una simple investigación administrativa en lugar de una investigación penal como lo prescribe la ley; (iv) exhortaciones públicas del secretario de Seguridad a “disparar primero y preguntar después”. Cano halló que el número de civiles muertos por la policía se duplicó luego de la entrada en vigencia de las po-líticas, así como también el índice de letalidad19. Al igual que White (2001), Cano sostiene que “[...] las políticas públicas pueden tener un fuerte impacto en el desempeño de los agentes”. A su vez, sostiene que:

“[...] el uso de la fuerza letal es un elemento fundamental del desem-peño de una fuerza policial que depende de múltiples dimensiones: la

17 En San Salvador, los entrevistados mostraron un mayor apoyo para que la policía torture e invada viviendas sin autorización judicial a diferencia de Caracas y Río de Janeiro.18 “…concedido principalmente a policías que participaban en conflictos armados. Estos premios oscila-ban entre el 50% y el 150% de su sueldo normal. Paralelamente, las “promociones por valentía” fueron aplicadas intensivamente, permitiendo a policías que tomaban parte en enfrentamientos mejorar su ran-go en la corporación” (2001).19 La relación entre el número de muertos y el número de heridos en estos enfrentamientos.

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doctrina y el entrenamiento de la fuerza, el medio en que ella trabaja, el armamento y las políticas implementadas en este sentido”. (2001)

Chevigny (2002) realiza un trabajo descriptivo respecto de las prácticas policiales en América Latina, en un contexto caracterizado por amplias des-igualdades y abusos extremos como la tortura y las matanzas extrajudiciales (p. 61-62). Sostiene Chevigny que “... los informes acerca del uso de coerción contra sospechosos en las prácticas policiales latinoamericanas son tan de rutina que adormecen los sentidos como lluvia cayendo sobre un techo de chapa” (p. 62). Respecto del abuso de la fuerza letal, Chevigny afirma que varía de país en país; sin embargo “... en las grandes ciudades, el uso de la fuerza letal no tiene generalmente un objetivo social o político tan abierto; en cambio, es justificada como forma de controlar el delito común en los barrios golpeados por la pobreza” (p. 64). Incluso analiza el caso de la Argentina, donde el “gatillo fácil” es un problema, y “un enfoque semimilitarizado de la labor policial ha exacerbado el problema” (p. 65). Denomina como formas de “vigilantismo” un tipo de violencia policial que presenta rasgos distintivos: disparar en las calles a sospechosos de delitos comunes o a aquellos que simplemente escapan de la policía, o la tendencia observada de no arrestar a sospechosos, sino llevarlos a rincones donde sea posible dispararles fuera de la vista del resto (p. 66). Según Chevigny, “la fuerza letal no es ni democrática ni autoritaria; es utilizada como instrumento de terror allí donde el control del gobierno es débil y donde los pobres son vistos como potencialmente peli-grosos” (p. 67).

Chevigny finaliza su artículo con algunas propuestas, procurando invo-lucrar a la sociedad en el control de la violencia y la impunidad y haciendo énfasis en que la policía no puede ser considerada un problema aislado y la sociedad no puede tener más y mejor seguridad por medio de la ilegalidad policial. La ilegalidad policial conlleva un sistema de impunidad que se ex-tiende al resto de los delitos que comete la policía, involucren o no el uso de la fuerza20.

Waldmann, en el capítulo “¿Protección o extorsión? Aproximación al perfil real de la policía en América Latina” (2003, p. 111-138) realiza un trabajo de

20 Es interesante la cita que realiza respecto de la Comisión Mollen (1994): “…la brutalidad fortalece aspectos de la cultura policial y lealtades que favorecen y ocultan la corrupción. Por ejemplo, la brutalidad, sin importar el motivo, sirve a veces como rito de pasaje hacia otras formas de corrupción e ilegalidad (…) La brutalidad se emplea también como rito de iniciación para probar que un oficial es un policía duro o ‘bueno‘, alguien que puede ser aceptado por sus compañeros y de quien se confía que no denunciará las ilegalidades cometidas.” (p. 73)

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características similares al de Chevigny, describiendo las formas del abuso de poder por parte de las policías latinoamericanas bajo la forma:

“[...] de corrupción y de excesivo empleo de la fuerza [...]. La prensa, pero también las organizaciones de defensa de los derechos huma-nos, proveen al lector interesado, en forma permanente, informes de daños y víctimas que deben lamentarse debido a las operaciones desenfrenadas de la policía. Estas informaciones, empero, no dife-rencian lo suficiente entre los distintos países y tipos de régimen [...]” (p. 127).

Asimismo, Waldmann sostiene que las prácticas ilegales de coacción de la policía se concentran en el ámbito urbano y “[…] el blanco preferido son las clases bajas y los marginales, incluidas las bandas juveniles e infantiles” (p. 128) donde la policía actúa selectivamente, “[...] por un lado, desatiende la persecución de delitos típicos de la clase media, como fraudes, delitos econó-micos y contaminación ambiental, [...] mientras que, por otro lado, procede en forma tanto más inflexible contra ladrones y asaltantes que buscan apropiar-se de propiedad ajena” (p. 128-129).

Por otra parte, cita otras hipótesis a nivel regional que sostienen que los excesos de violencia y la corrupción son “formas alternativas de abuso del poder policial”, que se basan en premisas sociopsicológicas,

“[...] se supone que la conducta agresiva de los funcionarios de la po-licía frente a los ciudadanos es en el fondo una especie de válvula de escape: el clima social autoritario represivo que reina dentro de las comisarías y, sobre todo, las penas físicas a las que se ven expuestos los rangos inferiores inducen a estos a tomarse revancha hacia afue-ra, con el ciudadano indefenso” (p. 131).

Caldeira (2002) estudia la policía de San Pablo, Brasil, identificando pa-trones de abuso policial a través del análisis de casos21, con observaciones, entrevistas y las estadísticas disponibles. La autora indaga las fuentes y ló-gicas que dan lugar al apoyo popular a la existencia de una “policía violenta”.

21 Analiza el caso de Silvio Santos, famoso presentador de la TV brasilera en 2001, quien fue secuestrado por la misma organización que dos semanas antes había secuestrado y liberado a su hija. El caso tuvo una alta exposición mediática, dado que uno de los secuestradores protagonizó una espectacular fuga, pero fue muerto posteriormente durante su detención. Todo ello puso en evidencia las tensiones entre las policías militar y civil que existen en Brasil y las condiciones de detención en las cárceles brasileras. Ver Caldeira (2002, 237-244).

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Argumenta que la situación paradójica de apoyo a este tipo de prácticas está dada por el histórico desprecio estatal por los derechos civiles -en particular respecto de los pobres- y en un profundo descreimiento en la justicia. Caldeira describe cómo en Brasil se asimila a los policías con los estereotipos que ayu-dan a componer la imagen de los delincuentes. Se los considera “[...] sin educa-ción, con características animales, ignorantes de su rol público y asociados con la perversión y prostitución [...]” (p. 249). En las narrativas de las clases más altas, la policía es descrita de la misma forma en que se denigra a los pobres.

Birkbeck y Gabaldón (2002b) también problematizan los encuentros en-tre la policía y los ciudadanos, analizando cómo se construyen los relatos de la policía, los fiscales, abogados, defensores, periodistas, las víctimas y los testigos, sugiriendo la importancia que puede llegar a tener la información adicional para construir una narración apropiada del incidente. Concluyen que “[...] los relatos sobre el uso de la fuerza por parte de la policía venezolana son relativamente infrecuentes, superficiales y evaluados en forma positiva o negativa de acuerdo con el estatus percibido de quien presenta el relato” (p. 57), todo lo cual termina impactando negativamente en la posibilidad de reconstruir lo sucedido y eventualmente evaluar el comportamiento po-licial. Finalizan proponiendo que las policías obliguen a sus funcionarios a reportar el uso de la fuerza y la modificación de los procedimientos de queja, suministrando mayor acceso y asistencia al público.

En otra investigación sobre “la disposición de agentes policiales a usar la fuerza contra el ciudadano”, Birkbeck y Gabaldón (Gabaldón y Birkbeck, 2003) presentan una investigación sobre la base de una serie de entrevis-tas y encuestas a funcionarios policiales y judiciales realizada en Venezuela, México y EE.UU. acerca de la disposición de los policías (tanto oficiales como suboficiales) al uso de la fuerza hacia/contra el ciudadano. Este trabajo tie-ne una perspectiva situacional, teniendo en cuenta la posible reacción de los agentes ante casos diferenciados (distintos grados de violencia, distintas reacciones del ciudadano, distinta condición social del ciudadano). Encuen-tran que el mejor predictor sobre la reacción de los agentes es la procedencia social del ciudadano.

Briceño León (2005) realiza un estudio en Venezuela acerca de la violen-cia policial. Además de reconocer la existencia de otras formas de violencia policial mucho más estudiadas22, al autor le interesa particularmente la que

22 Briceño León sostiene que la violencia policial fue estudiada de muchas maneras y, quizás, la más ana-lizada es aquella como forma de represión política contra los enemigos políticos de los gobiernos (p. 91).

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la policía aplica cotidianamente contra los delincuentes o contra individuos que son sospechosos de ser delincuentes. Para explicar la violencia policial, Briceño León sostiene que:

“La violencia policial puede uno relacionarla con dos factores: la precaria construcción de la idea de ciudadanía para todos -es decir, sociedades en las cuales es más marcada la segmentación social y donde un grupo de ciudadanos tiene en la práctica menores dere-chos que otros- y con las carencias e ineficiencias del sistema judi-cial, que hace muy difícil la identificación de los culpables y mayor aún la aplicación de los castigos. La suma de ambos factores, el no considerar ciudadanos plenos a unos individuos y la sensación de impunidad han llevado a un incremento de la violencia policial y su acción extrajudicial” (p. 92).

En sus conclusiones, Briceño León advierte sobre el preocupante incre-mento de la violencia y la tolerancia de parte de la sociedad venezolana res-pecto del accionar extrajudicial de la policía, accionar que incluso una parte importante de la población estimula y aplaude. Lo paradójico es que quienes les dan más apoyo son:

“aquellos que se encuentran en mayor estado de indefensión, es de-cir, donde menos existe el Estado de derecho, entre los pobres, entre aquellos que tienen menores ingresos, menos educación y son tra-bajadores informales. También quienes tienen ocupaciones de alto riesgo y alta victimización” (p. 99).

Norris, Birkbeck y Gabaldón (2006) analizan la relación de la geome-tría social de Black23 y el uso de la fuerza tomando como casos de estudio a EE.UU., México y Venezuela. Los resultados del estudio demostraron que la predisposición de los funcionarios policiales a usar la fuerza está fuerte-mente asociada con los comportamientos de los ciudadanos en la situación particular en que se produce y, en menor medida, con el departamento donde trabajan (p. 339). Por ello, esa predisposición debe ser explicada por la ubica-ción y relación de los policías con los ciudadanos y no por el comportamiento de los ciudadanos en la situación (p. 340).

23 Según Black, “[…] lo que importa es, en primer lugar, la ubicación de los individuos en el espacio social, que es necesariamente definido por sus relaciones con los demás y, en segundo lugar, su compor-tamiento social, que está determinado por esas relaciones. Por lo tanto, la geometría de las relaciones sociales predice y explica el comportamiento social” (Norris et. al, p. 325).

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En otra investigación de alcance regional24, si bien no es el objeto especí-fico de su estudio25, Zúñiga y Arias (2008), tomando a Jobard (2001 y 2005), realizan una serie de consideraciones teóricas respecto de la policía y el uso de la fuerza y reflexionan en torno a la violencia policial como instancia que media en la interacción con los ciudadanos. Las autoras describen cuatro momentos de mayor tensión que además identifican como “[...] propicios para la interacción violenta [...]:

- Momento de la detención (en flagrancia o con orden judicial).- Período de detención.- Controles de identidad.- Intervención para el restablecimiento del orden público con ocasión

de un conflicto o desorden colectivo.” (p. 18)

Sobre la base de cuatro grupos focales realizados con policías venezolanos en 2003, Gabaldón26 (2009) analiza las condiciones/situaciones que predispo-nen a los policías al uso de la fuerza. Mientras que la literatura al respecto hacía hincapié en cuestiones como la presencia de grupos amenazantes, la pérdida del control verbal, la juventud y falta de experiencia de los policías y la proximidad física entre los funcionarios y los sospechosos, el autor sos-tiene que la incertidumbre también fomenta la predisposición de parte de la policía a usar la fuerza. Ese empleo es una estrategia para controlar al sujeto (y el encuentro). El autor concluye que la incertidumbre que tienen los policías respecto de cuál va a ser el resultado final de una situación propicia tanto su disposición como la justificación para el uso de la fuerza.

Por último, Cano (2010) problematiza el sesgo racial en el uso de la fuerza letal en Brasil. Tomando como caso de estudio las ciudades de Río de Janeiro y San Pablo, los datos indican que la proporción de habitantes negros y mulatos27

24 El estudio de Zúñiga y Arias abarca Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala y Perú.25 La investigación tiene por objeto estudiar el desempeño de la policía, y para ello, las autoras sostienen que las policías están habilitadas al uso de la fuerza, pero con límites provenientes del sistema de normas. Pese a esto, entienden que al ser soberana la acción de la fuerza policial en casos de excepción, quedan espacios de discrecionalidad que no siempre son salvados por reglamentos o normas de procedimientos y por un adecuado proceso de formación y capacitación permanente.26 Los resultados del trabajo de Gabaldón se encuentran comprendidos en el estudio internacional refe-renciado en la sección correspondiente. Ver Stenning et al. (2009)27 Cano aclara que, en función de utilizar datos oficiales para su análisis, toma las categorías raciales oficiales de los censos realizados en Brasil, que son consideradas en función del “color”. Según el censo, las opciones son: blancos (“brancos”), mulatos (“pardos”: personas de origen racial mixto), negros (“pretos”), personas de origen asiático (“amarelos”), e indígenas. Cano aclara que las formas oficiales de denominar son mezclas de color y etnicidad y que deberían ser consideradas como la “forma oficial en que el Estado brasilero trata la cuestión del origen étnico”. (p. 34).

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muertos como producto de intervenciones policiales es más elevada en relación con el resto de la población. Sus hallazgos apoyan la hipótesis de que existe un sesgo racial en el uso policial de la fuerza letal, conforme el cual la policía discrimina generalmente a las minorías raciales, en particular a los negros y a los mulatos. Cano señala también que no hay diferencias sustantivas tenien-do en cuenta el lugar de ocurrencia de los hechos, dado que el sesgo se aplica tanto dentro como fuera de las favelas28. De este modo, descarta la hipótesis muy extendida de “que los negros son asesinados más frecuentemente porque generalmente viven en las favelas, donde en general muere más gente.” (p. 41)

7. Estudios en la Argentina

Para organizar la presente sección, y reconociendo los inevitables ries-gos y limitaciones que ofrece la clasificación, proponemos agrupar las esca-sas investigaciones existentes en la Argentina alrededor de tres ejes prin-cipales:

- Problematización y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos.

- La (violenta) cultura policial.- Desgobierno político y policial.

Antes de avanzar, cabe advertir que las reflexiones acerca del (mal) uso de la fuerza policial en la Argentina se han concentrado en las dos institu-ciones más grandes (en términos de cantidad de efectivos que la componen) -la Policía Federal Argentina y la Policía de la provincia de Buenos Aires- en base a las cuales suele hacerse una proyección nacional.

7.1 Problematización y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos

Este grupo de trabajo problematiza y denuncia la violencia de las insti-tuciones estatales de seguridad y, en particular, la violencia policial, como violaciones a los derechos humanos. Pone el acento en la violencia policial y el abuso de la fuerza como indicadores de la violencia del Estado, práctica que es definida como “técnica de gobierno” (Tiscornia, 2004) y además se en-cuentra naturalizada como tal en las instituciones policiales.

28 Nombre dado en Brasil a los asentamientos precarios o informales.

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Tras el fin de la dictadura militar, en 1983, los organismos de derechos humanos se concentraron en dos objetivos: los pedidos de justicia y la bús-queda de los desaparecidos. Al cerrar el camino de la justicia, la sanción de las leyes de impunidad -en 1989 y 1990- dio cabida a nuevas preocupaciones en la agenda de los organismos de derechos humanos, entre ellas la brutali-dad policial, las ejecuciones extrajudiciales, el ”gatillo fácil”, las condiciones de detención, la corrupción y las detenciones arbitrarias. En este contexto, y no exentas de ciertos conflictos ideológicos, varios de los organismos de dere-chos humanos considerados ”históricos” comenzaron a trabajar sobre estos temas. (Ales y Palmieri, 2002)

Una de las estrategias adoptadas, entre otras, para problematizar la violencia policial fue registrar (siguiendo diferentes criterios y utilizando diferentes fuentes de información) el número de personas muertas como consecuencia de haber entrado en contacto con funcionarios de seguridad29. Así, por medio de estos registros sistemáticos, episodios que parecían aisla-dos adquieren un nuevo estatus al pasar a ser vistos como consecuencia de prácticas ampliamente extendidas. La documentación de casos de violencia institucional no solo sirvió a los fines estadísticos, sino que también permi-tió caracterizar estas prácticas. Así, en los años que van desde inicios de los ‘90 hasta 1998, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) produjo varias investigaciones que dotaron de contenido las primeras discusiones sobre violencia institucional en la Argentina, en la línea argumental acerca del carácter no aleatorio y sistemático de la violencia policial.

El más importante de los trabajos de ese período es una publicación del CELS y Human Rights Watch (HRW) denominado La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina. Partiendo de la idea de que las violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios policiales son uno de los principales problemas que debe enfrentar la demo-cracia argentina, advierten que la compleja trama de la violencia policial en el país está intrínsecamente vinculada con la ineficacia de las agencias del orden para garantizar la seguridad (1998, p. 11) y que:

29 Tanto el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) como la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) llevan bases de datos de violencia policial construidas sobre la base de relevamientos en medios de comunicación y otras fuentes de información. Los resultados de esos releva-mientos se presentan periódicamente en informes que, en el caso de la Correpi, adquieren la forma de un acto público de denuncia y, en el caso del CELS, forman parte de los informes anuales sobre el estado de los derechos humanos en el país. Sobre las restantes estrategias adoptadas, véase el capítulo 5 en esta misma publicación.

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“[...] el problema de la brutalidad policial no es una cuestión coyun-tural ni aislada, sino que es una práctica funcional a los sistemas policiales que se explica por deficiencias estructurales en la organi-zación política de estas instituciones, en la formación y en el control de sus agentes” (1998, p. 14).

En este sentido, sostiene que el problema es el resultado de un sistema de seguridad en crisis y fuertemente cuestionado por la opinión pública que debe ser transformado radicalmente (1998, p. 12).

A partir del análisis de una selección de cuarenta y dos casos de brutalidad policial ocurridos en diferentes ciudades del país -la mayor parte de ellos entre julio de 1995 y noviembre de 1997- identifican cinco tipos de prácticas violentas:

- uso mortal de la fuerza policial durante procedimientos preventi-vos (vigilancias, razzias y control de manifestaciones);

- brutalidad en el curso de la realización de actividades policiales represivas (supuestos “enfrentamientos” o “accidentes”);

- casos de ejecuciones extrajudiciales (ajustes de cuentas, venganzas);- casos de desapariciones;- muertes y lesiones ocurridas cuando la víctima se encuentra dete-

nida bajo custodia policial en comisarías u otras dependencias de las fuerzas de seguridad (p. 17-19).

Además, se señalan una serie de procedimientos, normas y prácticas que favorecen la brutalidad policial, tales como la formación e instrucción de los funcionarios policiales, el sistema de pases y ascensos, la figura del “estado policial” y la consecuente obligación de portar armas fuera de servicio, las normas que habilitan ciertos procedimientos supuestamente preventivos y los deficientes mecanismos de control.

En otro trabajo, denominado Políticas de seguridad ciudadana y justicia penal, el CELS nuevamente aborda la cuestión de la necesidad de controlar la violencia y hace explícita su visión de lo que ello implica:

“[...] comprender que la pretensión estatal de monopolio de la fuerza tiene sentido como instrumento para la protección de los derechos, y no para el mantenimiento del orden fáctico” (2004: p. 27).

Advierten que “el probado aumento de la violencia institucional en los úl-timos tiempos no tiene justificación en proporción al aumento de la violencia

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delictiva” y que “reducir la violencia de las instituciones de seguridad no es solo una cuestión de principios, pues esta violencia es en sí misma un riesgo para la vida y la integridad de los ciudadanos y componente del problema de la inseguridad” (2004, p.28)

El CELS le reconoce a la policía una doble condición: “formar a la vez parte de las políticas públicas para reducir la violencia y tener entre sus ca-pacidades la de ejercer distintos niveles de violencia como instrumento para intervenir [sobre los circuitos de violencia]” (p. 27). En ese marco, señala la necesidad de discutir y revertir “[...] la crisis que atraviesa el uso de la fuerza por parte del Estado”, que puede verse en distintos niveles. Un primer nivel donde su uso constituye un elemento reproductor de lógicas de más violencia y más inseguridad en desmedro de su potencial como herramienta para des-articular esas dinámicas; un segundo nivel, signado por la deslegitimación de las instituciones que administran la fuerza pública, y un tercer nivel que pone el énfasis en la ausencia de controles institucionales y democráticos respecto de estas prácticas (p. 27-28).

Más allá de esas publicaciones específicas, es necesario tener en cuenta el informe anual Derechos Humanos en Argentina que el CELS publica sis-temáticamente desde 1994 y que en sus diferentes ediciones cuenta con al menos un capítulo referido a la violencia policial. Allí se incluyen datos cuan-titativos -referidos al área metropolitana de Buenos Aires-30-, se describen casos paradigmáticos de brutalidad policial y se analizan procedimientos y prácticas policiales institucionalizadas que entrañan el uso de la fuerza y resultan significativos por su masividad, la gravedad de sus consecuencias o su relevancia en términos institucionales y políticos. Así, además de los enfrentamientos con armas de fuego31, en los sucesivos números del infor-me se analizan cuestiones tales como las detenciones por averiguación de antecedentes y la aplicación de los edictos policiales; la violencia familiar en familias de policías; la respuesta judicial a casos de violencia policial, torturas y apremios ilegales; la violencia contra los jóvenes, y la violencia en oportunidad de desalojos, cortes de ruta y manifestaciones públicas.

30 El CELS explica que los datos cuantitativos incluidos en los informes “…pertenecen a la base de datos de hechos de violencia institucional del CELS, que se releva desde 1996. En ella se registran los hechos de violencia en los que participaron miembros de las fuerzas de seguridad y agencias privadas y las víc-timas generadas por estos hechos. Para su construcción se utilizan como fuente los periódicos de mayor circulación del país: Clarín, La Nación, Página/12 y Crónica. Los relatos recolectados surgen de hechos de violencia que terminaron con personas muertas o lesionadas, fueran civiles o miembros de las institucio-nes policiales y fuerzas de seguridad. Además, y en forma complementaria, se vuelcan datos provenientes de partes policiales, sumarios, causas judiciales, etcétera” (2010, p. 126)31 También analizados en otros documentos de trabajo específicos CELS (2002b, p. 14-16).

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Martínez y Eilbaum (1999) realizan una interesante comparación concep-tual respecto de lo que, en países desarrollados, por una parte, y en la Argenti-na, por otra, se considera una acción violenta. En aquellos, las acciones violen-tas comprenden actos tales como la mala atención al público, mientras que en la Argentina esto resulta una pequeña descortesía que no es problematizada en la percepción de los ciudadanos. Ello demuestra la importancia que tienen los criterios empleados para concebir los actos de la policía como violentos y la relación de estos con el contexto donde estas prácticas se producen.

Resulta particularmente interesante la referencia a la ausencia de es-tudios sistemáticos acerca de las percepciones sociales sobre los usos de la fuerza. No obstante, analizan las declaraciones de políticos en campaña anunciando más poder discrecional para la policía, que apelan a estrategias que resultan atractivas para los electores, pero de desastrosos resultados prácticos (p. 6-7).

Respecto de las argumentaciones oficiales sobre la brutalidad policial en la Argentina, las describen como una suerte de teoría de “los excesos y las carencias”, identificando argumentos que intentan justificarla o explicarla. Esos intentos apelan a argumentos tales como que “[...] se trata de hechos aislados producto de acciones individuales”, o bien “[...] se trata de una con-secuencia de la falta de preparación y capacitación del personal”. (p. 7)

Las autoras enfatizan la necesidad de considerar los hechos de violencia policial como:

“(...) un producto previsible de patrones de comportamiento violen-tos que están completamente imbricados en las rutinas de trabajo policial, por cuyos efectos es responsable en primer lugar la insti-tución que los propicia y fomenta, y luego los agentes individuales (...)” (p. 9).

Y en este sentido,

“(...) antes que un aspecto inherente al trabajo policial, la violencia debe ser leída como parte intrínseca de una forma tradicional de intervención de las fuerzas en los conflictos sociales, resultado de una forma de trabajo policial encerrado en una tradición de ruti-nas verticalizadas y antidemocráticas, inmersas en un contexto de ausencia de control del trabajo de los agentes de las fuerzas de se-guridad” (p. 9).

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Martínez et al. (1996) y Tiscornia et al. (2000) abordan la cuestión de las detenciones por averiguación de identidad. Martínez et al. (1996) definen esta práctica como arbitraria y altamente rutinizada, “que da lugar en mu-chos casos a situaciones de violencia y violaciones a los derechos humanos”, y se utiliza como un instrumento para aparentar eficiencia en la labor policial. Todo ello da cuenta de “(...) un modo de trabajo que tiene que ver con prácti-cas locales y usos rutinarios de una tecnología represiva de baja intensidad, altamente rutinizada y naturalizada”. El trabajo de Tiscornia et al. (2000) tiene suma actualidad, en especial cuando describe la discusión reinante en torno de las cuestiones de seguridad:

“(...) la discusión sobre los medios de ejercicio del poder policial se circunscribe al margen de facultades que los policías deberían tener en el desempeño de sus funciones. No se evalúa cómo utiliza ese po-der la policía, ni la incidencia (menos aún la eficiencia) del mismo en el contexto de inseguridad, ni los efectos que tiene su ejercicio en la vida diaria de los ciudadanos y en el respeto de sus derechos. Simplemente se establecen ecuaciones lineales de las que se hacen pender las ilusiones de seguridad: mayor poder policial=mayor prevención=mayor seguridad” (2000, p. 41).

Las autoras analizan la relación entre el aumento de la exposición me-diática de la cuestión de la inseguridad y el aumento de las detenciones por averiguación de identidad. Para ello, plantean una serie de interrogantes a partir de los datos disponibles acerca de la autonomía que tiene la policía para darse modalidades de funcionamiento y prácticas orientadas por lo que la institución entiende son momentos estratégicos para realizar detenciones. Mientras que existen momentos en los que el número de detenciones aumen-ta considerablemente -coincidentes con momentos mediáticos y políticos en cuyo marco parece más oportuno un “efecto de demostración de que la policía ‘trabaja’”-, en otros momentos la labor policial de detención desciende noto-riamente, situación que parecería más propicia para plantear que “la policía ‘no trabaja’ porque se le han quitado las herramientas tradicionales” y, de este modo, tener mayor legitimidad para plantear la necesidad de contar con más recursos, más presupuesto y más facultades. (p. 57).

7.2. La (violenta) cultura policial

Si bien los análisis presentados hasta ahora implican de alguna manera la existencia de prácticas comunes, rutinizadas y socializadas en las dife-

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rentes instituciones policiales, algunos autores presentan trabajos que se centran en el análisis de la cultura policial como un factor determinante a la hora de comprender el uso de la fuerza por los agentes. En este sentido, se trabaja sobre la relación entre los reglamentos, las leyes y las acciones en cada dependencia policial, encontrando que las “leyes no escritas” regulan fuertemente la acción de los agentes. Asimismo, podemos encontrar en este eje de tratamiento del tema miradas más enfocadas en lo histórico.

Abregú (1993), quien tal vez haya realizado el primer trabajo acerca de la violencia policial en la Argentina, reflexiona acerca de la violencia institucio-nal y policial y su vínculo con la cultura. Más allá de reconocer en la violencia institucional un componente cultural, propone estudiar la funcionalidad que tiene este tipo de prácticas como constitutivas de otras prácticas sociales (p. 76). Según Abregú, esta funcionalidad está dada por niveles. Un primer nivel alude a los beneficios que les otorga a ciertos sectores de poder “la práctica continua y sistemática de la violencia por parte de los organismos de segu-ridad”. Otro nivel está dado por “[...] esta «utilidad» de la violación de los derechos humanos [que está] en la estructura de una forma de vida en la que el desprecio por el otro es constitutivo de un modo de relacionarse”. Abregú termina proponiendo la labor conjunta de todos los perjudicados, en aquellos ámbitos donde esta violencia se ve reflejada: en los medios de comunicación, en la justicia, en ámbitos políticos y en las fuerzas de seguridad (p. 82).

Josefina Martínez (2002), por su parte, trae a la luz la naturalización de la violencia a partir del análisis de una “práctica burocrática de rutina”: los allanamientos. En ese marco, plantea que las burocracias penales de la policía y el aparato judicial naturalizan la violencia y esta se conforma como un elemento que forma parte de las pautas culturales del mundo penal -en este caso, las pautas culturales de estas burocracias-. De esta manera, la violencia es “un elemento más de las rutinas institucionales” y es aceptada tanto por los agentes policiales y otros actores estatales -en particular, los funcionarios del Poder Judicial, que la propician o la toleran- como por los ciudadanos, que en general reconocen estas prácticas violentas y discrimina-torias como “un hecho de la realidad” (p. 262-263).

A Martínez le llaman la atención dos fenómenos: por un lado, el con-traste entre la preocupación por establecer requisitos formales para que la orden de allanamiento sea legal (tiene que ser escrita, indicar fecha y hora, etc.) y la falta de preocupación respecto de la forma en que esa orden es eje-cutada, “[...] al dejar la cuestión absolutamente en manos de la policía, que lo hará según sus usos y costumbres y sobre la base de lo que establecen sus

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propios reglamentos” (p. 264). Por el otro, la amplitud de la ley al establecer quiénes deben realizar un allanamiento: pueden hacerlo funcionarios judi-ciales o policiales, indistintamente. En síntesis, las formas jurídicas “nada dicen de las prácticas concretas que deben utilizarse a la hora de realizar un allanamiento”. (p. 264). Es allí, donde hay margen para los criterios no escritos, donde se manifiestan determinadas prácticas que merecen ser se-ñaladas: mientras para allanar viviendas de los sectores populares hay una metodología policial de entrada por la fuerza, “las dependencias policiales no se deben allanar mediante la entrada por la fuerza de la policía” (p. 266). Ello es:

“... producto de una particular forma de ver el mundo y un juicio previo acerca de la distribución desigual de los derechos entre los ciudadanos. Formas de intervención inaceptables en barrios de cla-ses medias o altas están absolutamente legitimadas para barrios populares” (p. 266).

Es en esos momentos donde la policía tiene prácticas intimidantes, donde los límites de la legalidad son difusos,

“[...] sin ningún control directo por parte de quienes dicen garanti-zar el respeto de la legalidad” (p. 267).

“Según la división de saberes imperante, el uso de la fuerza pública es una competencia policial que puede ser ejercida siempre que se haga dentro del marco de la legalidad, esto es, dispuesta y supervi-sada por la Justicia. Ahora bien, dentro de ese campo, la Justicia no se ocupa de cómo es usada la violencia, de qué manera, en qué grado, a partir de qué prácticas concretas” (p. 269).

En un trabajo acerca del poder de policía y las formas “vernáculas” de su ejercicio, Tiscornia (2004) reflexiona acerca del uso de la fuerza en la sanción de contravenciones y de la generación de una zona oscura del derecho que conforma un espacio de legitimidad para que esas prácticas se desarrollen. Considerando el poder de policía como una técnica administrativa de gobier-no, Tiscornia señala que, además de las facultades que tienen las policías en la Argentina como auxiliares de la justicia, estas poseen otras en tanto órganos administrativos.

“Así, en la Argentina, los sistemas contravencionales -provinciales y federal- y las figuras afines habrían concurrido en la creación pro-

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gresiva de una especie particular de «derecho de policía». Su origen se emparenta con la edificación de la nación [...]” (p. 81).

De esta manera, Tiscornia sostiene que la facultad que tienen las po-licías de imponer sanciones ante una contravención -y lo distingue insis-tentemente del poder penal y del de auxiliar de la justicia- constituye un “dispositivo de control social coercitivo” y “una técnica de dominación que ha instituido relaciones disciplinarias y de domesticidad” (p. 86), que tiene como técnicas la aplicación directa de las sanciones, detenciones y razzias. Señala el contraste de sensibilidad de parte de la opinión pública que se produce cuando la policía mata bajo el rótulo de “gatillo fácil”, mientras que “los procedimientos administrativos de control poblacional casi no provocan rechazo... Antes bien, son demandados en nombre de la seguridad pública” (p. 88). Siempre según Tiscornia, los ciudadanos creemos en la lógica de la eficacia de este tipo de prácticas, ello produce un acostumbramiento, y así las preguntas acerca de la legitimidad del poder de policía se desvanecen y se legitiman estados de emergencia o de excepción paradojales, donde no impera el derecho (p. 89).

En un estudio acerca de todo lo que escapa a la currícula utilizada en la formación básica policial, Sirimarco (2004) realiza una reconstrucción de lo que entiende es el proceso de socialización de los suboficiales de la Policía Federal Argentina (PFA) en la Escuela “Comisario Villar”. En este proceso, la autora entiende que se incorporan la sumisión y la obediencia, se aprenden las reglas y normas institucionales, se hacen dóciles el cuerpo y la voluntad y, como paso final, se aprehende la praxis institucional.

Al referirse a este último paso, la autora describe las prácticas y reco-mendaciones de los instructores de la escuela respecto del momento en que el policía se encuentra operativo y sale a la calle:

“[...] la intimidación -ya sea por el uniforme, la ‘cara de culo’ o la ‘atemorización directa’- pasa a ser el mecanismo de disuasión y dis-minución preferido. Todas estas prácticas no son sino distintas ex-presiones de la coacción como metodología represiva” (p. 272).

Después de incluir una serie de relatos de entrevistas con agentes de in-fantería, Sirimarco concluye que:

“La coacción parece ser, entonces, el método óptimo para asegurarse la instauración y el respeto del orden público, ya que solo mediante

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CAPÍTULO 1

la fuerza el ser humano acata y obedece las normas [...] el empleo de la fuerza no es un dato anecdótico dentro de la estructura policial, sino más bien un importante componente de su organización. La coacción se vuelve parte intrínseca del sistema policial: es el curso de acción validado que subyace a las nociones y prácticas de la PFA [...]” (p. 273).

Por último, y más concretamente respecto del uso del arma de fuego, Si-rimarco logra identificar con suma precisión los dilemas con los que se con-fronta un novel miembro de la PFA, luego de recibir las lecciones correspon-dientes. Por una parte, se le explica al policía en formación que “el policía solo puede hacer uso del arma como respuesta a los disparos recibidos -es decir, no puede disparar él en primera instancia- y no puede dispararle a al-guien que está de espaldas” (p. 274). Sin embargo, en una de las entrevistas, Sirimarco logra capturar “una regla interna que no figura en ningún lado primero la vida, después la libertad, y después todo lo demás” (p. 275). Resul-ta interesante, entonces, observar -como bien lo recomendaban Gabaldón y Birkbeck (2003)- la relación entre las normas existentes y las prácticas que las terminan soslayando, pero, además, la existencia paralela de otro conjun-to de afirmaciones que muchas veces invalidan esas normas (Sirimarco, p. 276). Al indagar respecto de la “validez” y nivel de comprensión de aquellas dos premisas básicas dilemáticas, la autora se encuentra con una preocupan-te disparidad de criterios. Mientras unos sostienen que lo más importante es respetar esas dos normas -aun reconociendo que ello los coloca en una situación de peligro- otros las reinterpretan arguyendo que su vida está en juego: “es tu vida o la del chorro”.

Kaminsky (2005) realiza un recorrido de la cultura institucional policial describiéndola a partir de la política de respaldo de los EE.UU. a regímenes autoritarios para que protejan el Estado contra los “enemigos ideológicos internos”. En este sentido, las políticas de seguridad privilegiaron la defensa del régimen por sobre la de sus ciudadanos en los años ‘70 y ‘80, período en el que las fuerzas armadas y policiales violaron sistemáticamente derechos con total impunidad (p. 47). Esta cuestión, según Kaminsky, no puede sosla-yarse teniendo en cuenta que a posteriori las tareas policiales de seguridad interior -otrora basadas en políticas de violencia y del terror y de apoyo a las sucesivas dictaduras- fueron redefinidas en la búsqueda de la eficiencia, pero “con fuertes resabios de la militarización previa” (p. 48). El autor encuentra una línea de continuidad entre lo sucedido con la policía bajo el mando de las fuerzas armadas y el período democrático. Así, “la cultura institucional policial [...] adoptó como propio un legado militarista y de normas autorita-

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rias” y además “[...] ha creado un sistema poco profesional, poco capacitado, formado y actualizado, abusivo en sus prácticas y contactos ciudadanos” (p. 49). Según Kaminsky,

“[...] la institución policial continúa utilizando prácticas tales como: acciones extrajudiciales, apremios a aquellos definidos como sos-pechosos, castigos ejemplarizadores, arbitrariedad y burocracia en sus dependencias, uso de la actividad específica con el fin de obte-ner prerrogativas y recursos económicos, fabricación de evidencias y pruebas, formas multiplicadas de corrupción, etc.” (p. 53).

Por último, Frederic (2008) analiza dos procesos que tuvieron lugar con el advenimiento de la democracia: la despolitización de las fuerzas armadas y la desmilitarización de la policía. Tanto expertos como fun-cionarios públicos coinciden en una visión militarizada de las policías, describiéndola como “una fuerza indomable [...] mal instruida, mal per-trechada, anacrónica y retrasada [...]” (p. 49). Frederic sostiene que “las violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios policiales son, sin duda, uno de los principales problemas que debe enfrentar la democracia argentina” (p. 51). Luego, realiza una pormenorizada descrip-ción de lo que han sido los estudios acerca de la policía, dividiéndolos entre aquellos “pesimistas” que, producto de la cosmovisión que tienen acerca del aparato estatal y la policía, proponen más y mejor sociedad civil, y otros menos pesimistas que proponen más y mejores métodos de gobierno o gestión (p. 52-57). Concretamente respecto del uso de la fuerza por parte de los policías, afirma que:

“[...] la idea según la cual la cultura policial alojaría un conjunto de valores homogéneos y diferenciados de otras culturas sociales o profesionales no está aún demostrada en la Argentina. Menos to-davía lo está que esta sea la fuente de comportamientos abusivos e ilegales por parte de los uniformados. Todo lo cual indica que es difícil pensar que la personalidad social de la persona del policía se pueda reducir a su oficio” (p. 67).

7.3. Desgobierno político y policial

En esta sección, citaremos aquellas investigaciones que analizan las mo-dalidades y trayectorias de (des)gobierno político de la policía, así como las

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CAPÍTULO 1

principales características que ha tenido la institución policial32 en la histo-ria argentina.

Estos estudios marcan deficiencias políticas e institucionales para expli-car el estado actual de las policías, realizando propuestas que giran en torno a formas de gestión eficiente. Todo ello es considerado como condicionante de las modalidades de uso de la fuerza que imperan en las policías analizadas.

Entre los trabajos que abordan la cuestión de los modelos policiales exis-tentes en la Argentina, Sain (2003, 2008, p. 153-158) realiza una descripción tipológica del modelo tradicional de policía, y a su vez, las modalidades y prácticas policiales propias -también tradicionales-. Sain también sostie-ne que las policías argentinas tienen características auto-conservativas, se orientan a formas de control social extrainstitucional y adquieren modali-dades de actuación no orientadas a la seguridad preventiva, sino más bien a conductas no delictivas “consideradas y estigmatizadas por la propia poli-cía como vulneratorias de una cierta noción autoimpuesta de orden público” (2003, p. 8).

Asimismo, y concretamente respecto del uso de la fuerza y sus modalida-des en las policías vernáculas, Sain sostiene que producto de esas caracte-rísticas de autodefinición de sus labores y desgobierno político del aparato policial, el trabajo policial tiene una impronta de policiamiento “disuasivo y reactivo centralmente asentado en el uso directo de la fuerza y en criterios de ‘mano dura’” además de que “[...] el uso discrecional de las facultades policiales para detener personas sin autorización judicial constituyó un ins-trumento fundamental para operacionalizar tales modalidades de control social subterráneo” (2003: p. 6). Siguiendo su razonamiento, el predominio de este tipo de policiamiento tiene como corolario intervenciones reactivas y de choque basadas en el uso directo de la fuerza, en detrimento de interven-ciones planificadas en torno a las problemáticas delictivas propias de cada jurisdicción (2008, p. 154).

Sain considera que los patrones del trabajo policial propios del modelo tradicional propenden al uso regular de la fuerza y al desarrollo de formas de violencia en el desempeño cotidiano. Allí la violencia se constituye en ex-tralegal y abusiva, resultante de “[...] la incompetencia policial para enfren-tar situaciones operativas sin utilizar el recurso de la fuerza aun en forma

32 Tal como ya sostuvimos, todas ellas realizan una proyección nacional describiendo características y prácticas fundamentalmente de dos policías, la Policía Federal Argentina y la Policía de la provincia de Buenos Aires.

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innecesaria y apresuradamente”. Ello termina por desnaturalizar el recurso del uso de la fuerza, que pasa a ser considerado como “medio legítimo y ne-cesario tanto para el desempeño de sus labores como para la obtención de resultados positivos en sus funciones”, además de ser incentivado y avalado por las propias autoridades políticas, que proclaman la necesidad de “endu-recer la actuación policial ampliando sus márgenes de discrecionalidad ope-rativa y validando comportamientos institucionales netamente represivos y compulsivos” (2003, p. 7), todo lo cual termina diluyendo el límite entre el delito y la actividad policial.

Sozzo (2002) plantea una serie de claves para discutir la relación entre violencia y actividad policial en la Argentina. En ese marco reflexiona acerca de la influencia de la militarización como factor determinante en su origen, describiendo (i) sus prácticas en el marco de la política de terrorismo de Estado a gran escala, signada por detenciones, desapariciones, ejecuciones y torturas (p. 233-234), (ii) la organización policial, con jerarquías rígidas y verticales, con relaciones de mando y obediencia, “[...] apoyadas en un régi-men disciplinario esencialmente dirigido a la protección de estos vínculos de autoridad”, (iii) la actividad policial, definida como una “guerra” contra el delito, contra el desorden.

A su vez, y retomando el argumento de Birkbeck y Gabaldón (2002a), marca la existencia de referencias genéricas a la cuestión del uso de la fuerza en la literatura actual, indicando que la falta de estudios históricos y empíri-cos detallados sobre la materia constituye una asignatura pendiente. Luego, con datos de la provincia de Santa Fe para los años 1998 y 1999, reflexiona acerca de la magnitud y características de la violencia policial, comparándo-las con cifras de la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires en cuanto a tasas de violencia policial, cantidad de civiles muertos, índice de letalidad en el uso de la fuerza policial, cantidad de víctimas de las agencias y cantidad de agentes policiales muertos (p. 237-246).

Para describir las reformas policiales argentinas, Sozzo sostiene que han intentado desprenderse de la impronta del “autoritarismo”, “[...] para abra-zar los ‘principios liberales’: el uso de la fuerza policial como ‘última ratio’”. Distingue tres tipos de medidas de las reformas policiales en lo que hace específicamente al uso de la fuerza: (i) la reforma de legislaciones y el dicta-do de reglamentos más precisos sobre el uso de la fuerza; (ii) la modificación de aspectos de los procesos formativos (donde la inclusión de asignaturas como “derechos humanos” dentro de la currícula parece ser un acto reflejo que mágicamente reforma las modalidades de trabajo de la policía). y (iii) la

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CAPÍTULO 1

transformación y creación de mecanismos de control �como el surgimiento de las oficinas de asuntos internos-.

En la misma línea que Sain respecto de la necesidad de gobernar a la policía, Marteau (2003) destaca la necesidad de definir una política policial. Cuando el gobierno no lo hace “[...] está declinando su capacidad acerca de marcar la pauta acerca de la distribución de la violencia legítima en la so-ciedad [ ] sin política policial, lo policial se convierte en una pura práctica de fuerza ilegítima” (p. 79).

Isla y Míguez (2003) presentan argumentos para relacionar el Estado y su actuación -a través de diferentes actores- con la violencia urbana. Para ello hacen un análisis multilineal que presenta las interacciones entre los factores económicos, culturales y políticos del fenómeno y sostienen que el desgobierno y el laissez faire propios de los gobiernos neoliberales de los años �90 son las causas explicativas de la violencia policial. Teniendo en cuenta los factores económicos, plantean que la exclusión de sectores socia-les relacionada con las políticas económicas neoliberales implantadas en los años ´90 tiene un impacto directo en la violencia. Los autores describen el rol transgresor que tiene actualmente el Estado argentino definido en términos de la utilización ilegal de la fuerza de modo habitual -lo que redunda en una considerable deslegitimación del poder del propio Estado-, a través de actividades tales como la represión ilegal persistente (asesinatos, torturas y arrestos ilegales), situaciones de impunidad donde los funcionarios poli-ciales, políticos y judiciales permiten ciertos delitos a cambio de cánones y protección (modelo de policiamiento regulatorio del delito) y los discursos de guerra contra el delito con “enemigos” estereotipados (p. 313-317).

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Reflexiones finales

Luego de haber revisado los estudios sobre el uso policial de la fuerza desde sus inicios, en clave anglosajona, internacional, desde la perspectiva comparada y en la Argentina, podemos concluir que estudiar el uso policial de la fuerza en los Estados modernos como fenómeno social y político resulta una tarea compleja. No solo por cuestiones conceptuales sino porque, como lo demuestran los estudios particulares y las investigaciones comparadas, los encuentros entre policías e individuos transcurren en el marco de una incer-tidumbre situacional condicionada por factores culturales, políticos, institu-cionales y sociales que hacen que esas relaciones y sus posteriores resultados sean tan variadas como particulares de cada caso. Asimismo, la opacidad característica de la institución policial como agencia autorizada socialmente para hacer uso de esa fuerza física en situaciones determinadas complejiza y hasta dificulta aún más la indagación.

Otro hallazgo de los estudios realizados fuera de la Argentina es que el uso policial de la fuerza no resulta un fenómeno demasiado frecuente. Los tipos de uso de la fuerza más empleados se encuentran en el grado más bajo de severidad y se aplican en oportunidad de aprehender o retener a una persona mientras se le colocan las esposas. En ese marco, el uso de armas es poco frecuente en los encuentros entre ciudadanos y policías.

Respecto de la indagación propiamente dicha, podemos notar diferencias en la cantidad, alcance, profundidad y desarrollo que ha tenido el tratamien-to de la temática a lo largo del tiempo en las ciencias sociales. Si bien se observa un crecimiento de la producción académica específica, los estudios más significativos se realizaron fuera de la Argentina. Ello no se debe a cues-tiones de productividad académica, sino que, como hemos procurado reseñar en nuestro trabajo, se trata de un tema de investigación que en la región latinoamericana en general, y en nuestro país en particular, ha sido escasa-mente problematizado.

Al tiempo que abordan cuestiones académicas, muchos de los intelectua-les que estudian estos temas buscan llamar la atención de los decisores po-líticos respecto de la problemática del uso de la fuerza y de promover un diálogo que no ha sido fructífero. En lugar de estudiar la problemática, o en su defecto financiar investigaciones que permitan tener un diagnóstico adecuado para la elaboración de políticas estatales en la materia, la clase política parece más preocupada por satisfacer las necesidades de la coyuntu-ra mediática y las campañas electorales. Frases tales como “hay que meterle

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bala a los delincuentes”, las promesas de “mejorar el poder de fuego de la policía” o las propuestas de usar a las fuerzas armadas para combatir el delito tienden a confundir no solo a la ciudadanía, sino también a las ins-tituciones públicas autorizadas para hacer uso de la fuerza cuando les toca intervenir en situaciones de incertidumbre y riesgo para su integridad física o la de terceros. La relevancia pública que ha adquirido la problemática de la seguridad y el irresponsable tratamiento que recibe la cuestión de parte del periodismo también son parte del contexto.

Los aportes argentinos más significativos provienen de profesionales de la sociología y de la antropología, y en menor medida de la ciencia política. Sin embargo, los abordajes multidisciplinarios del problema de investigación continúan siendo una deuda. Si bien presentan diversas posiciones y meto-dologías, las investigaciones que han estudiado esta temática lamentable-mente no aparecen conectadas ni comunicadas.

En nuestra indagación respecto de la literatura existente en el nivel na-cional, nos encontramos con investigaciones y estudios que, a partir del aná-lisis de algunas prácticas institucionales, describen distintas modalidades de uso de la coerción y la fuerza en el marco del análisis de cuestiones más amplias, tales como la inseguridad, la violencia y la policía. Sin embargo, no ha habido un desarrollo teórico ni investigaciones empíricas específicas sobre las prácticas policiales y/o los encuentros entre policías y ciudadanos. Lamentablemente, no hay programas de investigación - ni específicos ni sos-tenidos en el tiempo- acerca del uso de la fuerza por parte de las policías, ni reflexiones conceptuales sobre el tema que eventualmente permitan dis-cutir teóricamente o establecer puntos de comunicación con estudiosos de experiencias en otros países. En esa línea, también deberían analizarse las condiciones laborales de las agencias policiales en la Argentina, así como las condiciones situacionales y contextuales del trabajo policial, desde una perspectiva multidisciplinaria y con estudios que corran el eje de su mirada exclusivamente sobre la violencia policial, para poder trabajar en miras a incrementar las capacidades analíticas y profesionales para diagnosticar sus encuentros con los ciudadanos y luego desenvolverse en este tipo de situa-ciones.

Dado que los trabajos que excedan el área metropolitana de Buenos Aires son escasos, también resulta necesario ampliar el alcance de las investiga-ciones realizadas en la Argentina a nuevas áreas geográficas, así como al abordaje del uso de la fuerza en cuerpos de seguridad privada, fenómeno creciente y poco estudiado. En lo que respecta a los puntos de indagación,

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los diagnósticos y descripciones que realizan los especialistas -que marcan el anacronismo normativo en la materia, la ausencia de indicadores para la planificación, organización y evaluación del desempeño de los policías, la au-sencia de mecanismos de control externo y la ausencia de mecanismos para acceso a la información y asistencia a la ciudadanía- podrían resultar un buen punto de partida para continuar la investigación académica.

Por último, todos los trabajos reseñados también han señalado la impor-tancia que tiene la información disponible para su análisis. En la Argentina las dificultades que es necesario sortear para acceder a información referida a las actividades de las instituciones de seguridad y, en particular, al uso de la fuerza, son sin duda otra importante limitante para un estudio riguroso en la materia. El proyecto “Estándares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina” aspira a servir de disparador de este tipo de es-tudios y de herramienta para la formulación, adopción e implementación de políticas públicas con miras a regular y evaluar permanentemente las prác-ticas policiales en todo lo relacionado con el uso de la coerción y la fuerza.

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Capítulo 2

La Policía de la provincia de Santa FeDaniel Cuenca y Paula Sokol

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Introducción

En el presente capítulo se intenta hacer una caracterización de la institu-ción policial de la provincia de Santa Fe, a partir del análisis de los aspectos más significativos del andamiaje normativo que define la estructura policial, determinando sus funciones, límites y competencias, y considerando, ade-más, la composición de su entramado institucional.

A su vez, se realiza un recorrido por las principales reformas de las que ha sido objeto la Policía de la provincia de Santa Fe entre 1996 y 2010, des-tacando sus aspectos más relevantes, en particular, aquellos que por su na-turaleza y alcance tengan -o hayan tenido- impacto en lo que al uso de la coerción/fuerza se refiere. Se pretende, en este sentido, exponer brevemente los procesos de transformación institucionales producidos como resultado de las iniciativas de reforma, buscando describir las consecuencias de estos cambios en los aspectos normativo y organizacional.

Como fuentes de información se ha utilizado bibliografía disponible sobre el tema, así como legislación y documentación interna. Asimismo, se ha recu-rrido a información de fuentes primarias, relevada mediante observaciones y entrevistas de campo.

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CAPÍTULO 2

1. Estructura, misiones y funciones

La Policía de la provincia de Santa Fe depende, desde diciembre de 2007, del Ministerio de Seguridad de la Provincia1, a través de la Secretaría de Se-guridad Pública. Anteriormente, se encontraba bajo la órbita del Ministerio de Gobierno, en el marco de la entonces Subsecretaría de Seguridad Pública.

Hacia fines de 2009, la institución contaba con aproximadamente 18.000 integrantes, incluyendo tanto al personal administrativo con estado policial que presta servicios auxiliares y de apoyo -y no reviste en las áreas de segu-ridad o judicial-, como aquel que cumple funciones de custodia y traslado de personas privadas de libertad alojadas en dependencias policiales.

Si consideramos que a comienzos de 1999 la Policía santafesina poseía 11.952 miembros2, diez años después, con aproximadamente 18.000 efecti-vos, encontramos la siguiente relación:

Año Cantidad de policías Habitantes Pol. c/1000 hab. Hab. por policía

1999 11.952 2.798.422 * 4,27 234

2009 17.785 3.199.248 ** 5,56 180

Fuente: elaboración propia, sobre la base de fuente bibliográfica, datos del Departamento de Personal de la Policía de Santa Fe y del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).* INDEC 1991. ** INDEC 2001-Proyección 2006.

Debe advertirse que la cantidad de policías que se señala en el cuadro anterior se refiere no sólo a aquellos destinados a tareas de prevención, sino que incluye también a quienes cumplen otras tareas dentro o fuera de la de-pendencia policial, tales como custodia y traslado de detenidos, puestos fijos de vigilancia, etc.

La ley orgánica de la Policía de Santa Fe3 define los objetivos de la insti-tución, su organización interna y estructura institucional, así como también sus funciones y atribuciones. Entre ellas, pueden resaltarse las siguientes:

1 Según el artículo 19 de la ley provincial 12.817, de Ministerios, sancionada el 29 de noviembre de 2007 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de diciembre del mismo año mediante decreto 3.074.2 Sozzo, Máximo (Director): Policía, violencia y democracia. Ensayos sociológicos; Ed. UNL. Santa Fe 2005. pág. 87.3 Se trata de la ley 7.395, sancionada el 16 de mayo de 1975 y promulgada el 28 del mismo mes mediante el decreto 1.841.

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La Policía de la provincia de Santa Fe

Artículo 9º: “[…] a) Prevenir y reprimir toda perturbación del orden público, garan-tizando especialmente la tranquilidad de la población y la seguridad de las personas y la propiedad contra todo ataque o amenaza; […] e) Desarrollar toda actividad de observación y vigilancia destinada a prevenir el delito y aplicar para tal fin los medios; f) Intervenir en la realización de las reuniones públicas para mante-ner el orden y prevenir y reprimir el delito, incidentes, disturbios y manifestaciones prohibidas; […] l) Vigilar las reuniones deportivas y de esparcimiento, disponiendo las medidas que sean necesarias para proteger la normalidad del acto y las buenas costumbres; […] p) Proveer de servicios de policía adicional en la jurisdicción, en los casos que estime la reglamentación.”

Artículo 10: “[…] c) Vigilar, registrar y calificar a las personas habitualmente dedicadas a una actividad que la policía debe prevenir y reprimir; d) Inspeccionar con finalidad preventiva los talleres, garajes públi-cos y locales de venta de automotores, controlar a conductores y pa-sajeros de vehículos que se encuentren en circulación. […]”

Se observa que en estos artículos, en los que se enumeran algunas de las principales funciones policiales, se utilizan conceptos amplios, impreci-sos y/o ambiguos, tales como “perturbación”, ”normalidad del acto”, “buenas costumbres”, “personas habitualmente dedicadas”, “actividad que la policía debe prevenir y reprimir”, que pueden, mediante una interpretación laxa, servir de sustento legal para un ejercicio abusivo de la discrecionalidad en el manejo de la autoridad y en el uso de la coerción/fuerza, así como amparar intervenciones policiales ilegales.

En función de lo anterior, queda claro que el despliegue de una interven-ción policial enmarcada en estos artículos requiere de indicaciones que den precisión a estos conceptos, condicionando su interpretación en el sentido previsto por la conducción civil, a los efectos de garantizar la legitimidad y legalidad de dichas intervenciones.

Otra disposición que tiene una resonancia en la actividad policial que amerita su análisis, se refiere a la llamada “detención por averiguación de antecedentes”, facultad frecuentemente utilizada de modo discrecional por los policías. La norma dispone que:

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CAPÍTULO 2

Artículo 10 bis: “[…] cuando hubiere sospecha o indicios ciertos respecto de per-sonas, que pudieran relacionarse con la preparación o comisión de un hecho ilícito, podrán ser demoradas en el lugar o depen-dencia policial hasta tanto se constate su identidad. En este caso, la demora no podrá exceder las seis (6) horas corridas y en el transcurso de los cuales los que sean trasladados a dependencias policiales no podrán ser alojados en lugares destinados a los de-tenidos por delitos o contravenciones y tendrán derecho a hacer una llamada telefónica tendiente a plantear su situación y a los fines de colaborar en su individualización e identidad personal […]”4

Al igual que en las otras circunstancias reseñadas, la utilización de térmi-nos vagos e imprecisos, como “sospechas o indicios ciertos”, puede dar lugar a arbitrariedades y/o abusos por parte del funcionario interviniente.

Si bien la norma exige una situación particular que justifique dicha de-tención y la limita a un período máximo de 6 horas, no son pocos los abusos y arbitrariedades cometidos por el personal policial al utilizar esta facultad, que selecciona a las personas sobre las cuales la aplica en función de sus ras-gos físicos o características personales, contribuyendo a la construcción del estereotipo policial del delincuente, o bien en el marco de órdenes generales y carentes de motivación, como suele suceder con los operativos masivos co-múnmente conocidos como “razzias”.

Específicamente en lo que refiere al uso de la fuerza pública, la ley orgáni-ca establece las siguientes atribuciones a los funcionarios policiales:

Artículo 11: “[…] b) Hacer uso de la fuerza cuando fuere necesario mantener el orden, garantizar la seguridad, impedir la perpetración del delito y en todo acto de legítimo ejercicio.c) Asegurar la defensa oportuna de su persona, la de terceros o de su autoridad, para lo cual el agente esgrimirá sus armas, cuando fuere necesario.d) En las reuniones públicas que deban ser disueltas por perturbar el orden o en las que participen personas con armas u objetos que

4 Artículo incorporado a la ley 7.395 por la ley 11.516, sancionada el 6 de noviembre de 1997 y promul-gada el 27 mediante el decreto 2.125.

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puedan utilizarse para agredir, la fuerza será empleada después de desobedecidos los avisos reglamentarios.”

Estas pautas coexisten con otras que amplían el marco legal de actuación policial, relajando las condiciones exigidas para el uso de la coerción/fuerza. Así, la norma también sostiene que:

Artículo 12: “Las facultades que resulten de los artículos precedentes, no exclu-yen otras que, en materia de orden y seguridad públicos y preven-ción del delito, sea imprescindible ejercer por motivos de interés general. Estas facultades se ejercerán mediante edictos, reglamen-taciones y órdenes escritas, con las formalidades de estilo.”

Es decir, mediante instrucciones u órdenes emanadas de la propia policía, el agente puede realizar actos o actividades que estarían dentro de las pre-rrogativas anteriores, pero se refieren a casos o temas puntuales. Este tipo de decisiones ha proliferado -plasmándose a veces en reglamentaciones o decretos y otras en circulares o resoluciones internas- tornando confusos los criterios que habilitan legalmente al personal policial a emplear la coerción/fuerza.

Por otra parte, la disposición antes citada da lugar a que los funciona-rios policiales, excusándose en “motivos de interés general” no especificados, utilicen facultades que no les han sido otorgadas legalmente pero que, a su entender, resultan “necesarias” para mantener el orden y/o preservar la se-guridad pública.

Por su parte, en lo que respecta a los deberes asociados con el uso de la fuerza, la ley 12.521 reza en su artículo 25 que:

“El personal policial del escalafón general es el único investido de autoridad policial. Esta atribución implica los siguientes deberes: a) Defender contra las vías de hecho o riesgo inminente la vida, la li-bertad, la propiedad, y la integridad de los derechos de los habitan-tes; b) Adoptar en cualquier lugar y momento, cuando las circuns-tancias lo impongan, el procedimiento policial conveniente para prevenir el delito y/o contravención, o interrumpir su ejecución.”5

5 Según la norma, los restantes escalafones son: Profesional, Técnico y de Servicios (ley 12.521, artículo 12).

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CAPÍTULO 2

Como puede verse, la norma consagra un marco de actuación en cuanto al posible uso de la fuerza ante una situación de riesgo para sí o para un tercero. Estas postulaciones también rigen para las divisiones especiales, como son las Tropas de Operaciones Especiales (TOE), a las que se aplican resoluciones o reglamentos especiales para actuaciones en casos concretos.

Al mismo tiempo, sin embargo, la norma establece que el personal com-prendido en el artículo antes citado “(...) está obligado a portar arma de fuego durante el tiempo de prestación del servicio”6, eximiendo implícitamente de hacerlo a aquellos funcionarios que se encuentran fuera de servicio -de franco, en uso de licencia, etc.- y, con ello, limitando las posibilidades de que se vean envueltos en situaciones que podrían poner en riego sus vidas y las de terceros.

A través de múltiples resoluciones, circulares y directivas policiales in-ternas en relación con el uso de la fuerza, se prohibió el uso del proyectil en recámara7, se instruyó que en el marco de espectáculos masivos y con posibilidad de disturbios sólo podrían utilizarse escopetas con cartuchos an-titumultos (postas de goma) y se prohibió la portación de armas de fuego. Más tarde se prohibió a los funcionarios policiales -quienes frecuentemente los adquirían en forma particular- el uso de gases y agresivos químicos, con excepción de la infantería o en caso de orden directa.

Ante la multiplicidad de disposiciones contradictorias respecto del uso de la coerción/fuerza, la actuación del policía se adecuará a las prácticas cotidia-nas que tenga internalizadas o bien dependerá de la apreciación del jefe de turno a cargo de la intervención. Así, la falta de criterios generales unívocos respecto de cuáles son las condiciones que deben darse para que un funciona-rio policial se encuentre legalmente habilitado para usar la coerción/fuerza y de protocolos de actuación para situaciones específicas aumenta el margen de discrecionalidad inherente a la función policial, pudiendo dar lugar a abu-sos en el uso de la fuerza.

La Policía de la provincia de Santa Fe se encuentra a cargo de un jefe, designado por el Poder Ejecutivo provincial, pudiendo ocupar tal puesto una persona ajena a la institución. Si el jefe designado perteneciera a la insti-tución policial, aún en situación de retiro, deberá ostentar la máxima jerar-quía, esto es, la de director general8.

6 Ley 12.521para el Personal Policial, artículo 29.7 Esta disposición data al menos de 1996 y fue reiterada al personal en diferentes oportunidades. 8 Conforme artículo 26, ley 7.395.

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El jefe de Policía tiene su asiento territorial en la ciudad de Santa Fe, capital de la provincia,9 y ejerce la representación de la fuerza y la condu-ce operativa y administrativamente.10 A su vez, es quien propone al Poder Ejecutivo los nombramientos y ascensos dentro de la institución y ejerce las facultades disciplinarias correspondientes, teniendo además la facultad de propiciar las reformas legislativas necesarias para un mejor funcionamiento de la institución.11

Lo acompañan en la función un subjefe, el cual debe ser miembro de la fuerza, y una organización de estado mayor denominada plana mayor12. En-tre las funciones del primero, además de reemplazar al jefe cuando sea nece-sario y de colaborar con él, se encuentran las de presidir la junta de califica-ciones para ascensos y también el tribunal disciplinario.13

En cuanto a la plana mayor policial, tiene a su cargo el planeamiento, control y coordinación de todas las actividades de la policía en la provincia. Está también a cargo de un director deneral14. Por previsión legal, la máxima jefatura y la plana mayor constituyen una sola entidad, con un único propó-sito: asegurar la oportuna y eficiente intervención de los recursos de la ins-titución en todos los asuntos que las leyes, decretos y disposiciones vigentes le asignen competencia.15

En cuanto a su organización interna, la Policía de la provincia de Santa Fe se encuentra centralizada desde el punto de vista administrativo, y des-centralizada en lo funcional u operativo16, teniendo las unidades regionales una dinámica diferenciada y particular en función de sus características te-rritoriales.

Para el cumplimiento de sus fines, la jefatura de Policía se organiza de la siguiente manera: a) Departamento Personal, b) Departamento Informa-ciones Policiales, c) Departamento Operaciones Policiales, d) Departamento Logística y e) Departamento Judicial, teniendo cada uno de ellos una orga-

9 Conforme artículo 26, ley 7.395.10 Conforme artículo 27, ley 7.395.11 Conforme artículo 28, ley 7.395.12 Conforme artículo 28, ley 7.395.13 Conforme artículo 30, ley 7.395.14 Conforme artículo 40, ley 7.395.15 Conforme artículo 41, ley 7.395.16 Ley 7.395, artículo 54.

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CAPÍTULO 2

nización propia de acuerdo con sus funciones específicas17. A su vez, del jefe de Policía dependen equipos de asistencia técnica como ser la Dirección de Asesoría Letrada, la Dirección de Administración, la de Relaciones Policiales y la de Sanidad Policial, importantes para el funcionamiento interno y exter-no de la institución.18

Por último, y de suma importancia en el aspecto operativo, de la jefatura dependen distintas direcciones que, por su especificidad, cumplen un papel relevante en la prevención y represión del delito. Se trata, concretamente, de la Dirección General de Seguridad Rural19, la Unidad Especial de Acom-pañamiento y Protección de Testigos y Querellantes, las Direcciones de Pre-vención y Control de Adicciones, y la referida a Tropas de Operaciones Espe-ciales, que a diferencia del resto, que son de índole administrativa, tienen un carácter netamente operativo y de asesoramiento a la jefatura.

La Dirección General de Seguridad Rural -que tiene su sede en la ciudad de Vera, en el norte de la provincia, y dependencias en gran parte del terri-torio- fue creada a los efectos de brindar seguridad en zonas despobladas para prevenir daños a los campos con cultivos y hurtos o robos de animales y de maquinaria, es decir, todo aquello relacionado con la actividad agrícola-ganadera, que es de suma importancia en la provincia.

La Dirección de Prevención y Control de Adicciones20 fue creada en 1989 para trabajar en el asesoramiento, coordinación y control sobre las acciones de prevención y represión relacionadas con las conductas ilícitas sobre es-tupefacientes, así como para actuar de auxiliar de la Justicia Federal en la investigación y represión de estos delitos21.

A su vez, a través de esta dirección se apunta a acompañar los esfuerzos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales, garantizando un mayor despliegue investigativo y represivo en el combate contra el delito de narcotráfico. Las dependencias de la Dirección de Prevención y Control

17 Conforme artículo 42 de la ley 7.395.18 Ley nº 7.395, artículos 31 a 38.19 Ley nº 7.395, artículo 39.20 Creada por resolución 0561/89 bajo el nombre de Dirección de Drogas Peligrosas, que posteriormente fue cambiado por el actual de Prevención y Control de Adicciones.21 La ley nacional 23.737 establece en su artículo 34 (sustituido por el art. 2° de la ley 26.052, B.O. 31/8/2005) que los delitos previstos y penados por dicha ley serán de competencia de la justicia federal en todo el país, excepto para aquellas provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que, mediante ley de adhesión, opten por asumir su competencia en las condiciones y con los alcances que allí se establecen.

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de Adicciones se encuentran localizadas en las principales ciudades de la provincia, separadas funcionalmente del resto de la institución policial, con-tando además con su propia sección de inteligencia.

En cuanto a las denominadas Tropas de Operaciones Especiales (TOE), están integradas por personal formado para reforzar y/o suplir cualquier unidad de la policía de la provincia. Su intervención está indicada en caso de extremo peligro, o de complejidad relevante.22

Por último, la Unidad Especial de Acompañamiento y Protección de Testi-gos y Querellantes es un cuerpo creado en 2008, destinado a proteger a vícti-mas, testigos y querellantes en los juicios por delitos de lesa humanidad que se llevan a cabo en la provincia de Santa Fe. Esta unidad forma parte del “Programa de acompañamiento y protección de testigos y querellantes” -que se encuentra en la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la provincia- y depende administrativamente de la Jefatura de Policía, aunque en lo funcional y operativo depende directamente del ministro de Seguridad.23

También depende del jefe, aunque solamente en su faz administrativa, la Dirección Provincial de Asuntos Internos Policiales, cuya tarea específi-ca consiste en combatir las ilegalidades cometidas por el personal policial. Desde 2009 el sector depende funcionalmente de la Secretaría de Control de Seguridad, área del Ministerio de Seguridad que fija las políticas de control y represión de la corrupción dentro de las filas policiales y penitenciarias de la provincia24.

La provincia se divide políticamente en 19 departamentos, encontrándose la Policía dividida en igual cantidad de unidades regionales. A título ilustra-

22 Sus funciones están previstas en el decreto 2168/89.23 El Programa y la Unidad Especial fueron creados por el decreto 1927/2008 del 14 de agosto de 2008. En su artículo 12, la norma establece los principios básicos de actuación del personal policial de la Unidad Especial, incluyéndose entre ellos algunos referidos específicamente al uso de la coerción/fuerza: “[…] 1) Actuar teniendo en miras el pleno e irrestricto respeto a los derechos humanos, en especial el derecho a la vida, a la libertad, a la integridad y dignidad de las personas; […] 4) Ejercer la fuerza física o coacción directa en función del resguardo de la protección de persona en situación de peligro solamente para hacer cesar una situación en que, pese a la advertencia u otros medios de persuasión empleados por el funcionario del servicio, se persiste en el incumplimiento de la ley o en la inconducta grave, y teniendo particularmente en cuenta que la utilización de la fuerza será de último recurso; 5) Recurrir al uso de armas de fuego y/o a la fuerza física y/o la coacción directa sólo en resguardo del sujeto protegido; 6) Anteponer al eventual éxito de la actuación la preservación de la vida humana, la integridad física de las personas protegidas, cuando exista riesgo de afectar dicho bien.”24 Sobre el funcionamiento de la Unidad Especial de Asuntos Internos y la Secretaría de Control de Seguridad, véase más adelante el capítulo 4.

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CAPÍTULO 2

tivo, en lo que refiere a la organización de la justicia criminal, desde el mapa judicial, ésta se encuentra dividida en 5 circunscripciones, contando cada una de ellas con Cámara de Apelaciones.25

Cada Unidad Regional está a cargo de un jefe y de un subjefe y se organi-za, desde lo funcional, en forma similar a lo descripto para el nivel provincial; es decir, en cada una de ellas existe un área operacional equivalente a la provincial (Departamento Personal, Departamento Informaciones Policiales, Departamento Operaciones Policiales, Departamento Logística y Departa-mento Judicial), con una persona responsable a cargo.

La misión de cada Unidad Regional es planificar, conducir y ejecutar las operaciones generales y especiales de policía de seguridad y judicial. Se divi-den, para su faz operativa, en Jefatura, Plana Mayor, Unidades Especiales y Unidades de Orden Público.26 Las Unidades de Orden Público comprenden a las distintas comisarías -que pueden ser seccionales o de distrito, conforme el área de su actuación se circunscriba a fracciones urbanas y/o suburbanas, o extiendan su acción a un distrito, integrado por una ciudad o pueblo y las zonas rurales adyacentes-27, a las subcomisarías -que son unidades menores en razón del número de efectivos asignados para el desempeño de las mis-mas funciones, áreas territoriales y población-28, y a los destacamentos -más pequeños que los otros- que operan dentro del territorio de una comisaría o subcomisaría29.

Las Unidades Especiales son agrupamientos de funcionarios policiales con características y funciones particulares30 en virtud de sus especialida-des: Comunicaciones, Control de Disturbios –que pueden ser de Infantería o de Caballería-, Tránsito, Alcaidías, Bomberos y Perros31. A su vez, las Briga-

25 Ellas son: Rosario, Santa Fe, Rafaela, Venado Tuerto y Reconquista. Cabe recordar que para el nuevo sistema que empieza a operar a partir de la reforma judicial realizada en la provincia de Santa Fe, estas cinco circunscripciones serán la cabeza del Fiscal Regional que será quien dirigirá las investigaciones en el nuevo digesto procesal.26 Ley 7.395, artículo 63.27 Ley 7.395, artículo 5628 Ley 7.395, artículo 57.29 Como ejemplo, puede citarse, en la ciudad de Rosario, el destacamento que funciona dentro del edificio de la terminal de ómnibus, sitio que por el movimiento de personas que posee merece una atención focalizada. La actuación de dicho destacamento está limitada al predio que contiene al edificio de la terminal y zonas linderas a esta, y tiene competencia en materia de prevención y represión, derivando funciones a la seccional de la cual depende.30 Ley 7.395, artículo 58.31 Ley 7.395, artículo 60.

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das de Investigaciones –que son Unidades Especiales que desarrollan tareas de averiguación y comprobación de delitos y otras infracciones penales- se especializan en temas como homicidios y automotores, entre otros. A diferen-cia de las anteriores, las Brigadas de Investigaciones están integradas por personal que no viste uniforme.32

2. Las reformas policiales. Rupturas y continuidades: de las intenciones a los hechos.

La implementación de reformas en el área policial en la provincia de San-ta Fe, se inicia a partir de 1996, cuando el gobierno provincial encabezado por Jorge Obeid33 impulsó una serie de cambios en materia de seguridad en un contexto crítico en materia delictiva y de desconfianza de los ciudadanos en la institución policial.

Para el gobierno resultaba preocupante -y se consideró como uno de los principales problemas por resolver- la autonomía de la policía respecto del poder político y su estado de anarquía interna.34

En este contexto, el gobierno provincial estableció tres objetivos políticos de seguridad:

a) restablecer la confianza entre la policía y la comunidad; b) mejorar la formación del personal policial; c) reconstruir la capacidad disciplinaria de la fuerza policial y avan-

zar en un proceso de depuración interna35

Con estos objetivos, se desarrollaron iniciativas como la creación de las Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria, reformas al sistema de reclu-tamiento y cambios en los programas de estudio de la Escuela de Cadetes, entre otras acciones.

En septiembre de 1998, el Gobierno envió a la Legislatura provincial el proyecto de ley de Organismos de Seguridad Pública de la provincia, que pretendía derogar la ley orgánica de la Policía provincial y la ley

32 Ley 7.395, artículo 59.33 Jorge Obeid fue gobernador de la provincia de Santa Fe durante dos períodos: de 1995 a 1999 y de 2003 a 2007.34 Véase Rosúa Fernando; “La reforma policial en la provincia de Santa Fe” , pp. 38-39. Seminario: Las reformas policiales en la Argentina. CELS. Buenos Aires 1998.35 Véase Sagarduy y Rosúa, 1999, pp. 128-129, en Sozzo Op. Cit pp. 107.

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CAPÍTULO 2

del personal policial, propiciando además un cambio profundo del perfil policial.

Aunque este proyecto integral de reforma no tuvo tratamiento legislativo, la gestión del gobernador Obeid sí logró implementar otras iniciativas con los mismos objetivos.

En 1997 se creó la Dirección Provincial de Asuntos Internos (DPAI)36 como órgano de control político del accionar policial. Con él, se buscaba ga-rantizar la independencia en las investigaciones que se realizaran sobre el mismo cuerpo policial, superando el sumario administrativo como instancia investigativa.

Luego de un período de estancamiento en materia de reformas en el área de seguridad debido, fundamentalmente, a cambios en la gestión política, a partir de 2004 se buscó desmilitarizar la formación policial a partir de la creación -mediante la ley 12.13337- de un instituto de formación policial, el Instituto de Seguridad Pública (ISeP)38, que sustituyó las escuelas para ofi-ciales y suboficiales que funcionaban hasta entonces. La creación del Institu-to -en el cual se brinda la formación inicial a los ingresantes y se capacita a quienes ya prestan servicios dentro de la fuerza- formó parte de un renovado proyecto educativo que incluyó la creación de las carreras de Auxiliar y de Técnico en Seguridad Pública, e impuso la obtención del título de Auxiliar como requisito para el ingreso en la institución policial.39

Hasta 2009, en el marco del proceso de transición entre el viejo y el nuevo sistema de formación, se permitió el ingreso a la Policía, como agentes, a quienes aprobaran un curso de cuatro meses de duración más un período igual de práctica40. Estos cursos cortos, implementados ante la necesidad de contar con nuevo personal, fueron motivo de preocupación y críticas, tanto desde el ámbito gubernamental como desde la sociedad y, fundamentalmen-

36 Para mayor detalle ver capítulo 4.37 Sancionada por la Legislatura provincial el 9 de septiembre de 2004 y modificada por los decretos 1878/2004 del 29 de septiembre y 2414/2004, del 25 de noviembre.38 Para mayor detalle ver capítulo 3.39 Conforme artículo 32 inciso a) de la ley 12.521.40 Al respecto, el artículo 128 de la ley 12.521 reza: “Hasta que se produzca la primer graduación de egresados del ISEP son requisitos comunes para el ingreso a la Institución policial cumplimentar los requisitos establecidos en el artículo 32, exceptuado el a, cumplimentar el o los cursos de formación que se establezcan y no encontrarse comprendido en ninguna de las causales previstas en el artículo 33 de la presente ley”. Sobre la formación del personal de la Policía de la provincia de la Santa Fe, véase el capítulo 3 de esta misma publicación.

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te, dentro de las mismas filas policiales, habida cuenta de que el grado de preparación inicial con que los nuevos agentes acceden a la función policial requiere de sus colegas una mayor dedicación y acompañamiento al momen-to de desempeñarse operativamente.41

Por otra parte, a pesar del intento frustrado de reforma legislativa de septiembre de 1998, en 2006, durante su segunda gestión, Obeid logró que se aprobara una nueva ley de Personal Policial, la 12.521.42 Esta norma dis-puso, entre otras cosas, la unificación de los escalafones de oficiales y sub-oficiales, la modificación del régimen disciplinario y la instauración de los ascensos por concurso público.

Así, se reorganizó al personal de la Policía, acabando con un modelo ba-sado en un esquema militarista y clásico de la institución. Se buscaba des-pojarla de resabios autoritarios y corporativos, volverla menos verticalista, más profesional y con una estructura interna más equitativa.

La recategorización del personal en un cuadro único que rompe con la di-visión entre oficiales y suboficiales43, así como su agrupamiento sobre la base de nuevos criterios44, fueron indicadores, entre muchos otros, de un incipien-te cambio en el tratamiento de lo referido al personal policial.

Sin embargo, este cambio no pudo materializarse de manera completa de-bido a la falta de reglamentación de la nueva ley y a la gran disconformidad que generó en el personal policial, que vio cercenados sus derechos laborales, ya que se dejaron de convocar las juntas de calificaciones que habilitaban los ascensos, previéndose otra metodología que, al cierre de esta publicación, no se había puesto en funcionamiento.

Estas situaciones pusieron en evidencia las limitaciones de una reforma

basada fundamentalmente en una modificación del andamiaje normativo,

41 Sobre el sistema de formación policial y, en particular, el funcionamiento del ISeP, véase a continuación el capítulo 3.42 Sancionada el 6 de abril de 2006 y promulgada el 18 del mismo mes mediante el decreto 870. Dicha norma reemplazó la ley 6769, de 1972, y modificatorias.43 Los grados que integran la escala jerárquica son los siguientes: 1.- Suboficial 2.- Oficial, 3.- Subinspector, 4.- Inspector, 5.- Subcomisario, 6.- Comisario, 7.- Comisario supervisor, 8.- Subdirector, 9.- Director, 10.- Director General (Ley 12.521, artículo 3º).44 El agrupamiento del personal pasó a ser el siguiente: 1.- Personal de ejecución (grados de suboficial, oficial y subinspector), 2.- Funcionarios de coordinación (grados de inspector y subcomisario), 3.- Funcionarios de supervisión (grados de comisario y comisario supervisor), 4.- Funcionarios de dirección (grados de subdirector, director y director general).

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CAPÍTULO 2

necesario por cierto, pero insuficiente para consolidar cambios sostenidos que requieren un proceso de acuerdos entre los actores interesados, a la vez que una estrategia de implementación.

El 11 de diciembre de 2007, Hermes Binner asumió como gobernador pro-vincial. Desde entonces, se impulsó una serie de reformas en materia de seguridad, entre las cuales se destaca la ya mencionada creación del Minis-terio de Seguridad. Esta medida, puso de manifiesto la decisión política de la nueva gestión de involucrarse en la materia y darle un lugar destacado dentro de la agenda de gobierno, otorgándole además un carácter político de conducción que no tenía hasta ese entonces.

A su vez, el involucramiento del poder político y la toma de decisiones respecto de temáticas hasta ese momento de exclusiva intervención policial -como las relativas a desarme, trata de personas, desarmaderos, salideras bancarias, etc.- movilizó a parte del espectro político y social, así como a sec-tores policiales que vieron con agrado la intervención política en esos temas. Valga como ejemplo la creación del Comité contra la Violencia en el Fútbol, que aglutinó a dirigentes, hinchas, autoridades municipales y provinciales, y que derivó en decisiones relativas a la seguridad en los partidos jugados en la provincia.

Otra reforma importante en materia de institucionalización de la seguri-dad fue la creación de la Secretaría de Seguridad Comunitaria, que reempla-zó a la Dirección Provincial de Seguridad Comunitaria45. Esta nueva depen-dencia desarrolla una actividad ciudadana acercando asociaciones vecinales, agrupaciones y/o simples vecinos al debate de las medidas de seguridad, con el objeto de consolidar un nuevo interlocutor, diferente del policial, instru-mentando planes de intervención zonales y acercando a los ciudadanos con los funcionarios.

En el marco de la dinámica planteada por el nuevo Ministerio de Segu-ridad, se implementaron reuniones periódicas con la totalidad de los jefes policiales de la provincia y se realizaron talleres con la participación activa de las conducciones políticas de las áreas respectivas, abonando de este modo la idea de un ministerio de puertas abiertas, tanto para la ciudadanía como para el personal policial, y marcando un modelo de gestión que claramente se diferenciaba de los anteriores.

45 La Dirección había sido creada mediante el decreto 3469/05.

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Durante esta última gestión, también se creó la Secretaría de Control de Seguridad, un esquema de control civil, directamente dependiente del minis-tro para la planificación y conducción de las medidas contra la corrupción po-licial, cuyo tratamiento pasó a estar estructurado desde la conducción políti-ca y no desde el ámbito policial, como venía haciéndose hasta ese momento.46

En el marco de esta reforma, también cabe mencionar la creación de la Secretaría de Asuntos Penitenciarios, de la que depende el Servicio Peniten-ciario provincial, en la búsqueda de una nueva política carcelaria, diseñada a partir de un plan para la gestión de gobierno.

Otro punto a destacar es la reforma del Código Procesal Penal47, en el que se contempla la instauración del sistema acusatorio en detrimento del vigen-te inquisitivo. En este esquema el fiscal es quien, con el apoyo de la policía en función judicial, dirige la investigación, favoreciendo de este modo una colec-ta probatoria transparente en resguardo de las garantías constitucionales.

En términos generales, las distintas reformas implementadas en materia de seguridad en la provincia de Santa Fe evidenciaron tensiones importan-tes, a la vez que se manifestaron marchas y contramarchas en su implemen-tación. La complejidad de la temática y la particularidad de los actores in-tervinientes -quienes muchas veces vieron afectados sus intereses- llevaron a que varios aspectos de las reformas impulsadas desde el ámbito guberna-mental no lograran consolidarse.

En este sentido, puede mencionarse como ejemplo que, si bien la ley del Personal Policial constituyó un avance significativo al introducir reformas superadoras a la antigua estructura policial, su falta de reglamentación pro-vocó que las modificaciones propuestas no sólo no tuvieran el resultado es-perado, sino que incluso se haya generado un clima adverso al interior de la institución policial.

Como consecuencia de esta situación, emergieron reclamos de parte de los funcionarios policiales relativos a condiciones y derechos laborales, tales como retrasos en los ascensos, deudas salariales, retrasos o ausencia en la entrega de uniformes, precaria estructura institucional para afrontar el trabajo, entre otros. De este modo, la oposición a cambios estructurales por parte de la policía muchas veces se confunde con la queja por condiciones laborales.

46 Sobre el funcionamiento de la Secretaría, véase el capítulo 4 en esta misma publicación.47 Ley 12.734 sancionada el 16 de agosto y publicada en el Boletín Oficial el 31 de agosto del 2007.

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CAPÍTULO 2

Por su parte, la reforma del modelo educativo policial instrumentada a través de la creación del ISeP, aunque sin dudas significó un cambio impor-tante, aún muestra significativas deficiencias en la gestión de la transición entre un modelo y otro. Dado que el cambio se apoyó casi exclusivamente en el recurso normativo, a poco de su creación comenzaron a manifestarse problemas de implementación, que continúan hasta la fecha y se manifies-tan, por ejemplo, a través de la falta de una adecuada planificación de la educación continua a fin de que los efectivos policiales en funciones puedan adaptar sus habilidades al nuevo modelo. Si bien desde el gobierno se impul-só un cambio de paradigma en cuanto a la formación policial a partir de su reestructuración general, éste no pudo ser consolidado fundamentalmente debido a la dificultad para construir consensos en torno a esta cuestión.

En lo que respecta al uso de la fuerza, durante esta última gestión se ha procurado abordar el tema hacia el interior de la fuerza con el propósito de consolidar el paradigma de “ultima ratio”; es decir, su utilización como últi-mo recurso.

Algunas cuestiones referentes al uso de la fuerza han merecido especial atención por parte del gobierno, reflejándose en directivas puntuales impar-tidas en diversos mensajes, así como en las reuniones mantenidas con las distintas unidades policiales de la provincia.

Esquemáticamente, la política gubernamental, no siempre homogénea y formal -en lo que tiene que ver con su traducción normativa-, hizo hincapié en los siguientes ejes:

1) La necesidad de verbalización como paso previo al uso de la fuerza: La instrumentalización del diálogo como paso necesario y previo a la respuesta de fuerza ante hechos de violencia, o de acción per-turbadora del orden, ya sea para su prevención y como estrategia para evitar el uso de la fuerza física por parte de los funcionarios policiales

2) La fijación de criterios para el uso de la fuerza en las prácticas rutinarias. En el mismo sentido que el punto anterior, aunque con mayor dificultad para su instrumentación, el gobierno buscó fijar posición ante la posibilidad de excesos en las rutinas cotidianas de intervención policial, en especial en cuanto al uso de armas de fuego.

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3) La rendición de cuentas ante el uso de la fuerza por parte de los funcionarios policiales. En relación con ello, se estableció desde el Ministerio de Seguridad la obligación, por parte del personal po-licial, de dar inmediata intervención a la Dirección Provincial de Asuntos Internos y la sustanciación del correspondiente sumario administrativo ante un hecho de uso de la fuerza en el que haya participado.

Por último, cabe mencionar que en 2009 se envió al Poder Legislativo un proyecto de modificación de la ley de Personal Policial en el que se ajustaban algunas cuestiones de la ley aprobada en 2006 que resultaban inaplicables, con la intención de avanzar posteriormente en la reforma de la ley Orgánica Policial atento, precisamente, a la incompatibilidad de su vigencia con el in-tento de establecer un nuevo modelo de funcionamiento policial. Al cierre de esta publicación, el proyecto continuaba pendiente de tratamiento.

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CAPÍTULO 2

Reflexiones finales

Una mirada retrospectiva de la Policía de Sante Fe pondría en evidencia que sus características se ajustan, en términos generales, a las del resto de las agencias policiales del país.

Si bien una verdadera reforma policial debería implicar un proceso de res-tructuración institucional general que permita trasformar la agencia policial en un instrumento adecuado para que, juntamente con otras agencias estatales e instancias sociales, contribuya a la resolución de los conflictos y problemá-ticas de la convivencia social, en general las reformas policiales suelen ser la respuesta política más recurrente a las crisis en materia de seguridad pública.

Aun cuando podría decirse que, en principio, las distintas iniciativas de reforma en el área de seguridad en la provincia de Santa Fe estuvieron diri-gidas principalmente a la agencia policial, estas se plantearon en el marco de una reformulación de la gestión gubernamental del área, tendiente a insta-lar el gobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública.

En este contexto, la experiencia de la provincia de Santa Fe parecería in-dicar que se ha hecho un esfuerzo por superar la lógica autoritaria de gestión de la seguridad a través de la apelación tanto del recurso normativo, como de la modificación de cuestiones vinculadas a la formación y la creación de mecanismos de control interno o externo de la actividad policial.

Este proceso, por cierto conflictivo, recogió muchas veces rechazos explícitos, principalmente por parte de sectores de la policía,, como implícitos por parte de algunos actores políticos que no se comprometieron ni involucraron sufiente-mente en la reforma. Ello trajo aparejada una situación de debilidad en lo que respecta al sostenimiento de las medidas adoptadas, produciéndose retrocesos y distorsiones diversas durante la efectiva implementación de las reformas.

Por ende, de lo aquí expuesto puede advertirse que las iniciativas de re-forma en materia de seguridad que tengan como objetivo tanto la integrali-dad como la democratización de la agencia policial, no deberían reducirse a ser vistas exclusivamente como una tensión entre el viejo y el nuevo modelo policial, sino que debe considerar una estrategia que de lugar a la articula-ción de nuevos acuerdos y compromisos entre las diversas racionalidades puestas en juego en término de actores políticos, considerando las condicio-nes político-institucionales para enmarcar la reforma policial en el contexto de una política de seguridad democrática.

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Capítulo 3

Transformaciones recientes de la formaciónpolicial en la provincia de Santa Fe

Agustina Ugolini

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Introducción

En este capítulo analizaremos el espacio de formación inicial de los fu-turos policías de la provincia de Santa Fe. Aun cuando este análisis se or-ganizará en torno a tres cuestiones relevadas en el marco del proyecto en relación con la policía santafesina, entendemos que hacen a la problemática general del diseño e implementación de planes para la formación policial en un contexto más amplio.

En primer lugar, presentaremos la configuración que en los últimos años se ha diseñado y adquirió presencia progresivamente en el sistema de forma-ción policial santafesino en lo referente al mecanismo de gobierno que rige dicho sistema, los circuitos de formación establecidos y la estrategia pedagó-gica a la luz de las tendencias actuales en los modelos de formación policial locales y regionales, planteadas en términos de cambios y continuidades res-pecto de un modelo de formación definido como tradicional.

En una segunda instancia, abordaremos cuestiones que hacen al fun-cionamiento efectivo del plan de formación, donde observamos una tensión entre las estrategias propuestas para su modernización y la pervivencia de prácticas pedagógicas y educativas tradicionales. Esta tensión es la expre-sión de una diversidad de representaciones sobre el perfil profesional policial deseable para quienes forman y capacitan a los futuros policías y el rol que estos cumplen en la disputa por la legitimación y definición de la actividad policial, de las nociones, valores, conocimientos y prácticas que configuran para estos actores los modos válidos de ser y hacer y que orientan asimismo los usos válidos de la fuerza.

Por último, plantearemos algunas recomendaciones para un sistema de formación policial inicial y/o permanente en el uso de la fuerza, basado en una perspectiva de derechos humanos.

Este análisis se funda en el estudio de fuentes primarias de información provenientes de los organismos oficiales competentes, el análisis de discur-

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CAPÍTULO 3

sos públicos de miembros del gobierno santafesino, entrevistas con autorida-des, docentes e instructores del instituto educativo en que los policías san-tafesinos se forman, así como con especialistas y funcionarios expertos en la materia realizadas entre abril y diciembre de 2009. De la misma manera, hemos accedido a información referida a aspectos curriculares y pedagógicos relevantes para este análisis. En ese mismo período, también se realizaron visitas a la institución educativa donde se forman los futuros efectivos po-liciales en sus dos sedes (Instituto de Seguridad Pública -ISeP- Sur, en la ciudad de Rosario, e ISeP Centro-Norte, en la ciudad de Santa Fe) y allí se pudieron observar situaciones y condiciones de enseñanza–aprendizaje en la práctica. Asimismo, contamos como insumo para la elaboración de este aná-lisis con los resultados obtenidos en una serie de talleres de debate con ins-tructores y docentes, desarrollados en dicho instituto educativo, en el marco de este proyecto de investigación.

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Transformaciones recientes de la formación policial en la provincia de Santa Fe

1. El nuevo modelo de formación policial de la provincia de Santa Fe

Con sus 18.000 hombres, la Policía de la provincia de Santa Fe1 es la ter-cera en importancia en la Argentina, luego de la Policía de la provincia de Buenos Aires y de la Policía Federal Argentina.

En el marco del proceso de reforma de la PPSF 2 iniciado por el Dr. Jorge Obeid en su primera gestión como gobernador de la provincia (1995-1999) y retomado en el año 2003, en su segunda gestión, se estableció un nuevo esquema de formación y capacitación de los funcionarios policiales que bus-caba responder las demandas de la ciudadanía por el perfeccionamiento de las fuerzas policiales, en pos de su eficiencia, modernización y profe-sionalización. En este contexto, se implementaron transformaciones en la formación policial que implicaron cambios en los requisitos de ingreso y los procesos de reclutamiento de oficiales y suboficiales, la modificación en los cursos de formación para los aspirantes a suboficiales y en la currícula de la Escuela de Oficiales de la PPSF, la creación de los Centros de Instruc-ción en Destino en cada una de las Unidades Regionales y la organización de charlas, talleres y seminarios dictados por docentes y especialistas de universidades, instituciones públicas y ONG, tanto para oficiales como para suboficiales3.

Esta reforma significó un intento de ruptura con el denominado modelo tradicional de formación policial en la República Argentina, modelo caracte-rizado fundamentalmente por dos elementos: el gobierno policial de los insti-tutos de formación –lo que implica que son los órganos de gobierno internos a las instituciones policiales los que resuelven autónomamente cuestiones tales como el diseño de las currículas, la selección de docentes y aspirantes, entre otras decisiones fundamentales- y la organización de la formación en circuitos diferenciados según la función policial a desempeñar –oficiales y suboficiales-, fundada en la división en estos dos agrupamientos que predo-minaba en la estructura de las fuerzas policiales de la Argentina.

1 En adelante PPSF.2 Escapa a los objetivos de este trabajo el estudio minucioso del proceso de reforma de la PPSF y de la ruptura que conllevó el cambio de gobierno en 1999. Para un exhaustivo análisis de dicho proceso, véase Sozzo, 2008. Véase también el capítulo 2 de la presente publicación.3 En relación con lo anterior, véase la publicación de la Secretaría de Seguridad Interior: ALONSO, J. (coord.) (2008), Gobierno, instituciones y tendencias de la formación policial en la República Argentina. Cuadernos de Seguridad. Colección Investigación y análisis, Nº 1, Buenos Aires.

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CAPÍTULO 3

El proceso de reformas tendiente a romper con el modelo tradicional de formación policial abarcó varias provincias del país, con diferencias en torno al grado de éxito y/o fracaso alcanzado en cada una de ellas.4

En el caso santafesino, una pieza clave de esta reforma educativa fue la creación, en diciembre de 2004, del Instituto de Seguridad Pública (ISeP)5 como entidad autárquica, dependiente administrativa y presupuestariamente del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto de la provincia, con el objetivo de lograr “[…] la formación de recursos humanos en el área de seguridad con es-pecialización en la seguridad pública, por medio de carreras de nivel terciario y otras actividades educativas que a través de él se dicten en el marco integral de los derechos humanos, para la prevención del delito, la resolución pacífica de conflictos, la protección de la vida y la seguridad de los bienes de las perso-nas […]”6. La creación del ISeP implicó el cierre de la Dirección General de Ins-titutos Policiales, la Escuela Superior de Policía “Brigadier General Estanislao López” y la Escuela de Cadetes de Policía de la Provincia “Comisario Inspector Antonio Rodríguez Soto”, así como de los Centros de Instrucción en Destino de las Unidades Regionales provinciales. Desde entonces, la formación inicial de los integrantes de la PPSF se realiza únicamente en el ISeP.

Su carácter autárquico constituyó uno de los elementos más novedosos en relación con otros procesos de reforma de las instituciones policiales, erigién-dose como ejemplo de modelo renovado de gobierno de la formación policial, tendiente a reproducir la conformación y funcionamiento de un instituto uni-versitario.

Según la normativa vigente, el director del ISeP es designado por el Po-der Ejecutivo provincial de entre una terna de candidatos seleccionados me-diante concurso público de antecedentes y oposición, con una estabilidad en el cargo de cinco años. Asimismo, la ley crea un Consejo Interinstitucional integrado por un representante del Ministerio de Gobierno, Justicia y Cul-to7, uno del Ministerio de Educación y uno de la Jefatura de Policía de la

4 Véase ALONSO, J. (coord.) (2008), Gobierno, instituciones y tendencias de la formación policial en la República Argentina, op. cit.5 El ISeP fue creado por la ley 12.333, sancionada por la Legislatura provincial el 9 de septiembre de 2004 y modificada por los decretos 1878/2004, del 29 de septiembre, y 2414/2004, del 25 de noviembre.6 Ley 12.333, artículo 2º.7 En el marco de la gestión del Dr. Hermes Binner como gobernador de la provincia, el Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto fue desdoblado en el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. La representación en el Consejo quedó a cargo del primero.

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provincia8, al que se le asigna como función, entre otras, la de establecer las políticas educativas del instituto9.

Junto con el instituto, se crearon en el ISeP las carreras de “Auxiliar en Seguridad” y “Técnico Superior en Seguridad”10 -ambas de nivel terciario y con reconocimiento oficial-. El objetivo de la primera es “[…] brindar la ca-pacitación adecuada para el desempeño de los agentes de seguridad en la prevención de los delitos, la protección de la vida y de los bienes de las perso-nas, el respeto integral a los derechos humanos y la implementación de me-didas correctivas dentro del marco jurídico vigente”11 y de la segunda, “[…] la especialización de la carrera de Auxiliar Superior en Seguridad con una formación para la dirección y administración institucional y de conducción de recursos humanos”12. Además, la norma establece que periódicamente el ISeP organizará actividades educativas bajo diversas modalidades para la actualización profesional del personal policial.13

Según el diseño curricular que se reglamenta para las carreras del ISeP, el cursado de la carrera de “Auxiliar en Seguridad” se extiende durante dos años y para el ingreso los alumnos deben aprobar un curso propedéutico de dos meses de duración, de carácter obligatorio y eliminatorio, cuyos conteni-dos generales abordan cuestiones como la lectura y comprensión de textos y la introducción a la construcción del conocimiento científico. Asimismo, en dicho curso se aplica a los alumnos exámenes psicológicos, de rendimiento intelectual y lo que denominan “vocación policial”, donde los alumnos apren-den la compleja estructura orgánico – funcional de la PPSF, los grados je-rárquicos y sus respectivas atribuciones y responsabilidades, las voces de mando, entre otras cuestiones.

8 Ley 12.333, artículo 31.9 Ley 12.333, artículo 33, inciso a). Las restantes funciones del Consejo son: b) determinar anualmente los cupos para cada ciclo en función de las necesidades y proyecciones realizadas, teniendo en cuenta el informe elaborado conforme con el artículo 7; c) organizar la convocatoria y el concurso de antecedentes para la selección del director; d) proponer una terna al Poder Ejecutivo para director y su remoción en caso justificado; e) aprobar o rechazar los informes periódicos elevados por el director; f) aprobar las reglamentaciones, regímenes de cursos, becas y becarios; g) determinar el cuerpo docente y el tipo de relación que vinculará al cuerpo docente con el ISeP, conforme con las normas aplicables vigentes; h) revisar y aprobar el presupuesto anual, memoria y balance; i) seleccionar periódicamente a los evaluadores externos; j) analizar las evaluaciones externas y proceder según corresponda, y k) establecer su propio reglamento de funcionamiento.10 Ley 12.333, artículo 3º11 Ley 12.333, artículo 6º.12 Ley 12.333, artículo 15.13 Ley 12.333, artículo 20.

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CAPÍTULO 3

Es necesario aclarar, sin embargo, que el ingreso al ISeP no implica nece-sariamente el ingreso a la PPSF. Por el contrario, solo acceden a ella los egre-sados del ISeP como “Auxiliares en Seguridad” que se postulen para hacerlo, y siempre según el orden de mérito y de acuerdo con el cupo establecido por el Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto para cada cohorte14. Así, los cursantes no forman parte de la institución policial sino hasta luego de haber tramitado y obtenido su ingreso, una vez egresados del ISeP. De este modo, los “aspirantes” o “cadetes” de las antiguas escuelas devinieron “alumnos” becados por el Estado provincial15 quienes se convertirían solo eventualmente en funcionarios policia-les. Esta medida, según el discurso oficial, pretendía evitar el ingreso a la ins-titución policial de individuos que solo buscaran allí una salida laboral segura.

En el marco del mismo proceso de reforma, se sancionó una nueva Ley de Personal Policial16 que elimina la tradicional división escalafonaria entre oficia-les y suboficiales, reorganizando los diferentes grados que integran la escala je-rárquica policial en un cuadro único, asentado en un mecanismo de ingreso a la carrera que se efectúa únicamente a través de la titulación obtenida en el ISeP. Además, la ley de creación del ISeP alcanza a quienes ya formaban parte de la institución policial, estableciendo la posesión del título de “Técnico Superior en Seguridad” como requisito para ingresar al escalafón de personal superior17.

Pese a las auspiciosas reformas, hasta diciembre de 2009, este nuevo y modernizante sistema de formación policial convivía con el modelo tradicio-nal que distingue entre oficiales y suboficiales, habida cuenta que la ley de unificación de escalafones no había sido aún reglamentada, y por ello el ISeP dictaba al mismo tiempo la carrera de auxiliar y el curso de suboficiales de solo cuatro meses de duración.18

14 Conforme el artículo 13, inciso a), de la ley 12.333. Por su parte, el artículo 32, inciso a), de la ley 12.521, fija la obtención del título como requisito para el ingreso a la institución.15 Durante el ciclo lectivo 2009, cada estudiante recibía una beca mensual de $1600 para su manutención y demás gastos.16 Se trata de la ley 12.521, sancionada el 6 de abril de 2006 y promulgada el 18 del mismo mes mediante el decreto 870.17 Ley 12.333, artículo 40.18 La primera cohorte de la carrera de Auxiliar en Seguridad egresó en diciembre de 2009. Hasta entonces, ninguno de los títulos otorgados por el ISeP fue requerido para el ingreso a la Policía. Tampoco fue exigible al personal policial en funciones poseer estas titulaciones, ni como condición para su ascenso ni tampoco para permanecer en la fuerza. Por otro lado, la Tecnicatura Superior en Seguridad solo puede ser cursada por quienes, habiéndose recibido de Auxiliares en Seguridad, tengan estado policial, lo que sucederá recién a partir de su nombramiento como policías. Desde el año 2010, el personal con la jerarquía de subcomisario, comisario, comisario supervisor y subdirector de policía, para acceder a los concursos de jerarquías superiores respectivas, deben aprobar los cursos de perfeccionamiento superior que se dicten en los institutos de formación habilitados. A partir de 2015, quienes deseen participar de concursos para director general, el grado más alto en la jerarquía policial, deberán acreditar título universitario (ley 12.521, artículo 121).

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2. La implementación del nuevo modelo. Tensiones y continuidades con el modelo tradicional

“… acá tenemos alumnos, no más cadetes ni aspirantes. Se los forma para ser competentes en distintas áreas, pueden ser policías o no…”. (Personal di-rectivo ISeP Sur)

El trabajo de campo realizado en el marco del proyecto permitió palpar la tensión existente entre la orientación de los cambios recientes en la selección y formación del personal policial de un discurso oficial que los instructores y docentes del ISeP definen como “modernizante” y la apelación que estos actores hacen a las que son consideradas como prácticas más “tradicionales” para la formación de los futuros funcionarios policiales.

En este apartado, nos proponemos abordar la tensión entre dos lógicas: la de la “modernización” de la formación policial -acotada al plano político-insti-tucional, lo formal- y la lógica “artesanal” -que orienta la práctica educativa real-, en función de la cual los instructores y profesores apelan a prácticas consideradas tradicionales para transmitir a sus alumnos conocimientos en general y nociones sobre el uso de la fuerza, en particular. No obstante, inten-taremos no caer en la tensión entre lo formal y lo real, ya que es sabido que el valor de una política no puede determinarse en función de sus objetivos decla-rados, sino de aquello que la política consigue modificar en los hechos.

Por el contrario, buscaremos describir cómo la definición del perfil profe-sional policial santafesino se realiza “de hecho” y en el espacio de instrucción, donde los principios sobre qué supone el saber hacer policial se establecen a partir de las representaciones de quienes forman y capacitan a los futuros policías.19

A tono con las tendencias regionales en esta materia, el discurso oficial modernizador en la provincia de Santa Fe también se monta sobre el su-puesto de que los cambios formales y organizativos serían suficientes para actualizar y democratizar las policías20 y se expresa en el rol prioritario que

19 Remarcamos el aporte reciente sobre la policía santafesina que en esta línea se encuentra realizando la Lic. Laura Bianciotto (2006).20 Para un análisis de tipo formal u organizativo respecto de la formación policial, véase Schafer y Bonello, 2001; Bradford y Pynes, 1999; Cochrane et al., 2003, entre otros. Por otra parte, encontramos los trabajos que han abordado la misma problemática desde las cuestiones consideradas no formales que acompañan el proceso de formación institucionalizado, como los de Sá, 2002; y Araújo Filho, 2003, entre otros.

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CAPÍTULO 3

adquieren elementos como: la separación de la formación policial de la esfera de competencia del poder policial, la reestructuración de los planes de estu-dio, la equiparación de la formación policial con carreras del nivel terciario que requieren contar entonces con título secundario al momento del ingreso a la fuerza, la intención de incorporar docentes provenientes de otros ámbi-tos educativos, la preponderancia dada en el diseño curricular a la formación académica y la supresión de aspectos comúnmente asociados con la “milita-rización” de la policía, asumiendo que con ello se tenderá, necesariamente, a democratizar la institución. En este contexto, desfiles, sanciones disciplina-rias como privación del franco y/o ejercicios físicos extenuantes, régimen de internado, uniformes, ejercicio del mando entre cadetes con distinta antigüe-dad, entre otras prácticas, son eliminados como requisitos que debe cumplir “un civil para transformarse en policía”.21

De acuerdo con la lógica que subyace el discurso público oficial en la pro-vincia de Santa Fe, la reforma y modernización del perfil profesional policial se lograría mediante la incorporación en la formación inicial de ciertos con-tenidos curriculares teóricos y prácticos y la eliminación de espacios donde los propios formadores sostienen que los alumnos se van introduciendo en la lógica de las relaciones y prácticas que caracterizan la actividad policial, incorporando principios y valores que la rigen en su cotidianidad. Estos principios y valores constituyen un corpus de conocimiento fuertemente valorado por los instructores policiales, encarnando aspectos del proceso formativo que, aun sin estar formalizados, resultan, para los propios res-ponsables de la formación de los futuros policías, esenciales para poder ser un “buen policía”.

En la provincia de Santa Fe, la tensión entre ambas lógicas se hace evi-dente en la coexistencia de cambios formales y organizativos y de prácticas de formación consideradas “tradicionales” que son orientadas por el imagi-nario sobre el futuro y la experiencia de los policías que se desempeñan como profesores e instructores en los centros de formación. Esa tensión entre “tra-dición” y “modernidad” es reconocida por estos últimos, quienes la atribuyen a la falta de atención de la política, al momento de diagramar y desarrollar estrategias de cambio en la formación de los futuros policías, sobre las nece-sidades que las condiciones efectivas del servicio policial requerirían. Para los instructores, la configuración de las estrategias formativas se realiza sin una mediación efectiva entre el nivel político y el espacio real de los institu-

21 Para un análisis del proceso de formación como un pasaje de civil a policía entendido como la destrucción de cualquier sustrato de civilidad en los aspirantes a policía, ver (Sirimarco, 2009).

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tos policiales, espacios que, según los actores, “son gobernados por la impro-visación y la desorganización”. Así, los instructores y docentes, mayoritaria-mente policías en servicio activo o retirados, entienden que los políticos les deniegan los instrumentos necesarios para dirigir internamente el proceso de reforma de las prácticas de formación policial, lo que daría cuenta de una política en esta materia que aún pivotea en las ya conocidas tensiones entre policía y política22, mientras los institutos funcionan de manera inestable, con docentes que no han sido nombrados en sus cargos ni perciben salario alguno y cientos de alumnos egresan tras breves períodos de formación, pa-sando a formar parte de la fuerza policial.

En ese sentido, existiría un vasto conjunto de principios que conforman modos válidos de ser y hacer en la profesión policial, que los alumnos van incorporando en la etapa de formación inicial y cuyo aprendizaje se ex-tenderá al espacio de la práctica efectiva de sus funciones. Los docentes e instructores policías preservan ese corpus de conocimientos como de su exclusiva competencia, constituyendo una currícula paralela que se torna-ría imposible de ser explicitada por fuera de las experiencias individuales concretas y cuyo dominio constituye la herramienta que los policías conser-van y ponen en juego en la disputa por definir monopólicamente el perfil profesional policial.

En la descripción que presentamos a continuación observaremos cómo distintos elementos presentes en el discurso y las prácticas de los instructo-res y profesores confluyen en la defensa de la “artesanalidad” de la formación policial, disputándole al núcleo formalmente objetivado de conocimientos que la política definió como relevantes la centralidad en el proceso de formación policial. A partir de nuestro análisis, intentaremos leer -a la luz del trabajo cotidiano de los docentes e instructores- el discurso oficial “modernizante” así como ese conjunto de nociones, saberes y valores de difícil objetivación que los policías e instructores policiales entienden como necesarios para el desempeño de su función.

En consonancia con aquello que reza la norma, la presentación del ISeP realizada desde el discurso de sus autoridades remarca una y otra vez el carácter autárquico y autónomo del instituto, atribuyéndose el objetivo de formar “recursos humanos en el área de la seguridad, con especialización en seguridad pública”, alumnos, no cadetes:

22 El tema de esta relación fue ampliamente desarrollado por Martin Edwin Andersen (2002) y Marcelo Saín (2002, 2008), pero aquí nos centraremos en las representaciones que los propios actores tienen sobre ello.

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Entrevistador: ¿Pero casi todos los egresados entran a la Policía?Directivo: Eso ya corre por cuenta de ellos. Es verdad que el 99% se mete a policía, pero nosotros los formamos como Auxiliares y Técni-cos Superiores en Seguridad. Por un tema de falta de trabajo, casi todos terminan siendo policías, sobre todo en la sede Norte donde la situación laboral es peor que en Rosario. Pero insisto, se los forma como alumnos y por eso se sacó el uniforme, el régimen de internado, los desfiles, todo eso, todo lo que era el “orden cerrado”. (directivo no policial del ISeP)

En estas palabras, así como en los lineamientos normativos que regulan el funcionamiento del ISP, observamos la coexistencia de la gestión de ca-rreras terciarias y otras actividades educativas y la formación de los futuros policías. Algunas cuestiones sobre la implementación de la propuesta curri-cular del ISeP analizadas más arriba nos ayudan a conocer la racionalidad mediante la cual el discurso oficial intenta “modernizar” a la policía por me-dio de la eliminación de los elementos que se consideran característicos de un modelo tradicional como las formaciones, desfiles, etc., resumidos en la noción de “orden cerrado”.

Desde las declamaciones de las autoridades del ISeP, el instituto se encuentra atravesando un período de transición en el que sectores que se identifican como “modernizantes” en la Policía estarían intentando -según sus referencias- profundizar esta transformación. No obstante, quien fue la directora organizadora del instituto afirmaba que los cambios que pudo realizar:

“[…] fueron cosméticos, eliminamos el uso de uniforme, el régimen de internado, sacamos las sanciones que ahora no son más casti-gos sino que se los apercibe o amonesta como en otros ámbitos edu-cativos, ya no hacen desfiles, ese tipo de cosas, y por otro lado se agregaron materias de ética y de problemáticas locales para sen-sibilizarlos, pero en lo que hace al funcionamiento de los cambios curriculares están funcionando los dos sistemas a la vez, el viejo y el nuevo”.

Esta profesional universitaria de la rama de las ciencias políticas, que no es personal policial, sitúa los puntos de conflicto en la relación con el poder político, poniendo en evidencia las contradicciones surgidas en razón de que no contaba con las herramientas necesarias para avanzar en este proceso de cambio.

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Entrevistador: La ley de creación del ISeP se alinea con la unifi-cación de escalafones de la nueva Ley de Personal, ¿acá entonces estaríamos frente a la última camada de egresados formados como suboficiales?Directora: Esa era la idea, que no entraran más al curso de cuatro meses y que todos ingresen directamente a la carrera de Auxiliar, pero el problema es que todavía estamos esperando que se regla-mente la Ley de Personal, así que estamos trabajando como ISeP pero sin todavía existir en realidad. Eso generó mucho rechazo por-que se eliminó la vieja Escuela de Cadetes y vine yo para gestionar esta transición, pero no podemos ir a fondo, y el Ministerio nos pide a la vez que saquemos gente a la calle, porque se necesita personal. Para mí es un gran desafío porque no estoy legitimada y es un es-pacio donde trato de implementar fuertemente la currícula nueva, pero donde lo que hay es una negociación constante con quienes verdaderamente saben de esto…”

Los cambios formales y organizativos liderados por la directora nor-malizadora apuntaban -según sostiene- al distanciamiento con el modelo tradicional de formación dirigido por y para la policía, y a romper con el modelo endogámico de gobierno y los circuitos diferenciados de formación para oficiales y suboficiales, entre otros aspectos generales que significan para ella la “modernización y profesionalización de la policía”. Asimismo, esta inserción de la formación policial en el nivel superior del sistema edu-cativo significó, según nos cuenta, la necesidad de introducir en la currí-cula contenidos correspondientes a la formación jurídicolegal y académica general.

Las contradicciones entre los discursos de la directora y del personal po-licial que reviste en cargos directivos y como autoridades de las dos sedes regionales del ISeP (Sur, localizada en Rosario, y Centro-Norte, ubicada en la ciudad de Santa Fe) respecto de las pretensiones modernizantes se mani-festaron cada vez que circulamos por otros espacios, lejos de la oficina de la Dirección. Acompañados de estrepitosos gritos de “¡Atención!”, seguidos de jóvenes vestidos/as con ropa deportiva que adoptaban la postura de “¡Fir-mes!” a nuestro paso y que el vicedirector, un efectivo policial con voz fuerte y ronca, les ordenaba “¡Continuar!”, recorrimos las instalaciones en donde la directora sostiene que tienen “alumnos, no más cadetes ni aspirantes. Se los forma para ser competentes en distintas áreas, pueden ser policías o no, por eso ya no están internos…”.

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En esos patios con calles internas adoquinadas del ISeP Sur es donde los instructores dicen que les hacen notar a los “alumnos” cómo será su trabajo, en el que deberán saber controlar sus emociones, los impulsos. “Los ‘bailes’23 eran importantes, para endurecerse, hoy estos pibes están todos blanditos, no quiero ni saber qué será de ellos cuando los insulten por la calle, como no aprendieron a controlarse, estos te sacan el arma enseguida…”, nos cuenta el vicedirector. Súbitamente, la inercia modernizadora perdía fuerzas y se evi-denciaban las distintas lógicas coexistentes, que delinean este espacio donde se configura la formación policial.

Ante la coexistencia de lógicas aparentemente contrapuestas, el criterio que predomina parece ser el de los responsables de impartir cotidianamente los conocimientos teóricos y prácticos a los alumnos: “quienes verdaderamen-te saben de esto” según dijo la misma directora. Ellos son los profesores e ins-tructores, que dicen lidiar con la escasez de recursos materiales y humanos, así como con la “desorganización” que entraña el carácter no rentado de la tarea docente, debido a la implementación incompleta de las carreras que aún no están reglamentadas. Dichas cuestiones son vistas por los actores como obstáculos al correcto ordenamiento del dictado de las clases y al cum-plimiento de objetivos y contenidos de los planes de estudio y son paliadas, por ejemplo, llenando con ejercicios de instrucción los espacios de formación académica que quedan vacíos e invitando docentes “conocidos de la casa” para el dictado gratuito de clases magistrales, entre otras alternativas. Esta situación es definida por los actores como de “gran improvisación” y se cons-tituye como justificación para argumentar que la propia fuerza policial es la mejor capacitada para definir aquello que será el escrutinio profesional de estos jóvenes alumnos y futuros policías.

La planta docente del ISeP no es constante en número ni composición: los docentes no policiales trabajan sin percibir remuneración debido a que no tienen nombramientos en los cargos en tanto la ley de creación del instituto no se encuentra reglamentada. No obstante dicha irregular situación, algu-nos docentes en ambas sedes concurren a dar clases:

“pensamos ofrecerles a los docentes civiles blanquear la situación como un cargo ad honorem para que les sirva para calcular la anti-güedad, es la única forma de regularizar la asistencia porque qué le podemos exigir que vengan si la gente tiene que tener otros trabajos

23 En la jerga policial, término que refiere a los ejercicios extenuantes a los que a veces se somete a los cadetes como castigo por alguna falta disciplinaria.

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para vivir… hacen el esfuerzo pero llega un momento en que no se puede más” (Jefe de Cuerpo, ISeP Centro - Norte)

“vengo desde Rosario a la Capital una vez por semana por trámites personales entonces aprovecho, me hago un lugarcito y doy este curso de Mediación, pero entre que no me pagan, los gastos que me genera y que estoy obligado a aprobar a todos porque como los chicos son beca-dos no se los puede desaprobar… los chicos nos piden que corrijamos enseguida y les demos las notas a ellos porque, según cómo queden en el orden de mérito, van a poder entrar o no a trabajar a la Policía, y si eso se demora empieza la desconfianza, que hay acomodados… que al hijo de tal se le sube la nota y a un desconocido se lo bocha en el psico-lógico… yo no soy docente para esto…” (docente en ISP Centro - Norte)

Esto plantea una inestable situación respecto de con cuántos y cuáles docentes cuenta el instituto para el dictado de clases regulares. Según el Jefe de Cuerpo del ISeP Centro – Norte, algunos docentes han debido abandonar el dictado de clases a mitad del ciclo lectivo y en esos casos deben reempla-zarlos sin mediar concursos docentes, apelando a contactos informales y su-gerencias de algún conocido o colega que trabaje en el instituto:

“el tema es que un trabajo donde no cobrás no es atractivo para na-die, qué vas a concursar un cargo si no te van a pagar ni a reconocer que estás trabajando gratis, por eso recurrimos a los docentes que siempre trabajaron en la fuerza, profesionales que son casi todos policías o de familia policial, gente que estaba en la vieja escuela… así que las reformas terminan cayéndose porque los que las diseñan al final no se juegan por implementarlas, porque nos quitaron lo que había sin darnos nuevas herramientas… y esto sigue… no hay paro, nos piden trescientos efectivos nuevos y hay que sacarlos, y como el gobierno invierte en ellos pagando la beca no se le da la baja a casi nadie, y que todos egresen, si les va mal o si no se completaron los programas, no importa, todos a la calle a patrullar para que el veci-no esté contento y reelijan al político…”

La organización de la actividad en el ISP se divide en dos áreas -el Área de Cuerpo y el Área de Estudios-, cada una bajo la responsabilidad de un jefe que, en ambas sedes regionales, es un funcionario policial en servicio activo, que desempeña sus tareas en el instituto. Ellos son quienes deben resolver la problemática de la escasez de docentes y lo hacen recurriendo a personal policial para que dicte clases teóricas y/o de instrucción policial. Sin embar-

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go, las horas que este personal policial dedica al ISeP no forman parte de su servicio ordinario. En otras palabras, al no tener como destino el instituto, cumplen funciones en otras dependencias policiales y concurren a dar clases fuera de su horario laboral, a modo de favor, no percibiendo por ello remune-ración extra alguna. Al igual que ocurre con los docentes que no son efectivos policiales, esta situación impide organizar de manera sistemática horarios y calendarios ya que estos dependerán, en definitiva, del servicio que deban prestar estos “docentes policías” en sus respectivos destinos24.

El Jefe de Cuerpo de la Sede Sur reconoce que su protagonismo es gra-vitante para resolver situaciones en que se ausentan los profesores, cuando no alcanzan las aulas disponibles o cuando debe evitar que los alumnos del curso de cuatro meses pierdan horas de clase. Él es quien decide qué hacer en esas circunstancias, qué es importante en cada momento, priorizando al-gunos ejercicios antes que otros y aplicando ciertos esquemas de disciplina que -según sostiene- le permitan al alumno ir aprendiendo cómo funciona la cadena de mando, aun cuando el reglamento prohíba aplicar castigos.

Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): (se dirige a un agente) “Andá a hacerlos formar un poco al patio que no tienen clases porque faltó la jueza. ¿Viste? (se dirige a la entrevistadora) cuando hoy pasamos por ahí estaban medio calmos, pero si no hacen nada empiezan a hablar, a gritar, y acá adentro no podríamos ni conversar. No tienen castigos pero yo los hago formar, o hacer ejercicio, no te digo mil lagartijas como me hacían hacer a mí, pero por ahí cien no les vienen mal.”Entrevistadora: “¿El agente que mandaste a formarlos es instructor?”Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): “Sí, él da clases de tonfa25, la clase es ma-ñana pero vino ahora porque hoy tiene que hacer la guardia acá. Es así, me voy enterando quién viene y quién no y así armo la jornada de clases, por suerte hay algunos efectivos que están en las oficinas de la escuela y si los necesito para la parte de instrucción suelen colaborar.”Entrevistadora: “¿Y la jueza qué asignatura les da?”Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): “No, esta venía a dar una charla.”

24 Según el artículo 127 de la ley 12.521 (parte pertinente): “[…] El personal docente no policial de los cursos e institutos de formación policiales se regirá por las leyes, decretos y demás prescripciones en vigor para tales funciones. El personal policial que cumple funciones docentes se ajustará en cuanto a su cumplimiento a las normas especiales que se dicten al efecto. En todos los casos, su actuación en la docencia policial se considerará acto propio del servicio, sin perjuicio de la retribución que se le asigne por el desempeño de sus funciones.”25 Se refiere al bastón de mando utilizado por la policía moderna para técnicas de defensa personal que permite al funcionario esquivar ataques con armas y/o ataques físicos de patada o puño.

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Entrevistadora: “¿Y vos sabés los temas que da o viene y da lo que quiere…?”Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): “Dicen lo que quieren. Igual a veces se arma lío en esas charlas, es medio riesgoso para mí. Una vez hubo una que como era abogada laboralista le preguntaron qué opina-ba del atraso con el otorgamiento de jerarquías a los egresados, y parece que la doctora. les contestó mal y se armó un lío terrible, del cual obviamente me hicieron responsable a mí porque era algo ‘improvisado’”.

La improvisación con que el Jefe de Cuerpo del ISeP Sur dice tener que ir “llenando espacios” (“no me preguntes por cubrir los contenidos de la currícula, eso no existe, es para la ‘gilada’”) podría justificarse en este contexto de transi-ción entre la Escuela de Cadetes y el ISeP. Sin embargo, los profesores cuen-tan que la formación policial presenta estas mismas características desde sus inicios: con instrucción impartida por policías retirados, efectivos en servicio activo cuya capacitación reside en ser campeones de tiro o instructores de ka-rate, jueces jubilados invitados por alguna autoridad a dar charlas, entre otros actores que fueron formateando la representación de aquello que es necesario saber para ser policía. Ciertas categorías y prácticas aparecen como relevan-tes y estructuran la interpretación de los policías de sí mismos y el mundo, interpretaciones que los futuros policías interiorizan como experiencias indivi-duales y concretas que les son transmitidas por sus profesores e instructores.

Lo dicho refuerza la sobrevaloración de la experiencia y el conocimiento práctico que hacen los policías, contenidos cuya relevancia -en tanto ellos no pueden objetivarse- se valida como respuesta “artesanal” frente a la improvi-sación y desorganización del sistema. Como ya se mencionó, la experiencia ad-quirida en el desempeño de la función policial constituye el conjunto de cono-cimientos que debe poseer quien forma a los futuros policías. Se sigue entonces que los docentes e instructores más idóneos son quienes poseen conocimientos profesionales prácticos, pudiendo así transmitirles a los alumnos los “modos de ser y hacer”, mezclando contenidos teóricos y experiencias concretas, ejem-plificando mediante la narración de hechos vividos y, sobre todo, dando conse-jos referidos a “cosas cotidianas en la comisaría, que hay que resolver”.

“yo les digo que usen el sentido común y luego se les va a ir formando por la experiencia… por ejemplo, por ahí viene un médico legista y les explica que lo mejor es sacar fotos de lesiones y ese tipo de cosas, pero ese médico no tiene ni idea lo que se vive cuando te cae en la comisaría una chica abusada. Ustedes la van a recibir y después van a andar con

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ella de acá para allá porque no aparece el médico de Policía porque son las 2 a.m. de un sábado y ustedes andan con la chica arriba del patrullero que quizá sea más grande que alguna de mis alumnas… Otro ejemplo… Yo trabajo en transporte de detenidas mujeres y si les enseño lo que dice el libro les tengo que decir que por cada detenida deben ir dos custodias, camión celular, de todo… pero como conozco la realidad se las cuento, primero lo que dice el libro, que no está mal pero está en abstracto, pero la realidad es que no hay móviles suficientes, no tengo tanta cantidad de gente, todas circunstancias que no contempla el libro… yo les digo que lo vayan sabiendo para no desilusionarse y quedarse dando vueltas sin hacer nada, nosotros tenemos que resol-ver…” (Docente, mujer, con rango de comisario, ISeP Centro - Norte)

La relevancia que adquieren para la formación de los policías la experien-cia en la práctica profesional y la evocación de situaciones en ella vividas se expresa en los conocimientos que se priorizan en este marco de improvisa-ción y falta de institucionalización que caracteriza el dictado de clases en el ISeP. Para el Jefe de Cuerpo de la Sede Sur, la tensión entre el modelo “mo-dernizante y democratizador” oficialmente impulsado y lo que él entiende como esencial para la formación de un futuro policía se resuelve a favor de la transmisión de saberes propios de la actividad policial, con preeminencia de la instrucción física y la formación en tácticas operacionales y prácticas policiales. En efecto, al preguntársele qué importancia relativa tienen para él las áreas de Estudios y de Cuerpo, respondió:

Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): “Yo todo el tiempo priorizo la instrucción, sobre todo estoy abocado a los que salen a la calle en cuatro meses, que además no están en oficinas como van a estar los auxiliares, es-tán en la calle. Los que están cursando durante dos años tienen más tiempo para que se sienten a estudiar algo. Los que me importan son los futuros suboficiales, a esos tengo que meterles de todo un poco en la cabeza y que sepan manejar el arma, porque después si matan a alguien por negligencia voy a sentir el fracaso.”Entrevistadora: “¿Por qué te sentirías fracasado? Vos decís que las con-diciones no están dadas ‘desde arriba’ para una buena formación…”Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): “Sí, pero en policía te acostumbrás a ha-certe responsable aun bajo condiciones que cualquier otra persona directamente no trabajaría, los docentes civiles no aparecen, pero nosotros acá estamos, y tampoco nos pagan por esto, lo hacemos por sostenerlo. También está lo que te decía de la identidad, yo formo futuros compañeros de trabajo y no me gustaría que los mataran, o

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salir con ellos y que por su inexperiencia me maten a mí, o que des-pués no sepan cómo redactar un acta y quedemos todos presos. No sirve quejarse, por suerte tengo compañeros de trabajo a los que les gusta la escuela y ayudan mucho.”

Una de estas personas que el Jefe de Cuerpo menciona es el instructor de tiro de la sede Sur. Él no es policía, es un ingeniero, ex campeón nacional de tiro, que escribió algunos manuales sobre la temática y que en la madurez de su vida quiere “devolverle algo a la sociedad”.

“…yo los veo y son chicos… y en cuatro meses salen a la calle con un arma que casi ni conocen. Yo les cuento mi experiencia, les traigo distintas armas para que conozcan, a veces cuando no hay materia-les para hacer ejercicios los hago debatir un poco sobre el uso del arma, y ahí pueden vincular las leyes que estudian con la práctica real del trabajo de un policía, porque ellos tienen que ir definiendo con su cabecita y su experiencia la gran masa gris indeterminada que dejan las leyes, porque si no ese espacio no lo tienen en ningún lado. Así venimos trabajando bastante bien, también a veces el Jefe de Cuerpo consigue que Infantería venga a mostrarles los operati-vos que hacen, vamos cubriendo un poco lo que haga falta.”

La sede del ISeP que cuenta con mayor cantidad de alumnos -la Centro- Norte, en la ciudad de Santa Fe- estaba alborotada cuando la visitamos por primera vez. Ubicada en una vieja casona donde funcionó antiguamente la Escuela Superior de Policía “Brigadier General Estanislao López”, nos en-contramos con una gran cantidad de jóvenes -la mayoría de ellos mujeres- que escudriñaban los listados publicados de los resultados de los exámenes de ingreso. Luego, la jefa de estudios nos contaría que había mucha actividad porque el Ministerio había abierto mil quinientas nuevas vacantes debido a la necesidad de contar con más efectivos.26

26 El lugar de residencia de los ingresantes representa un serio problema para la instrumentación de las políticas, pues el volumen de candidatos para ingresar a la Policía varía en sentido inverso al desarrollo de la economía local y, asociado a ella, a las posibilidades que ofrece el mercado laboral. Como consecuencia de lo anterior, para cubrir las vacantes disponibles en el sur de la provincia –la zona económicamente más dinámi-ca- se debe recurrir a personal residente en la zona centro o norte, lo que implica trasladar al personal 500 km o más desde su lugar de residencia, alejándolo de su familia y su hogar. Cabe destacar que, además del desa-rraigo que provoca, la rotación del personal dificulta posteriormente la implementación de políticas de policía comunitaria debido a la falta de conocimiento del funcionario del ámbito en el que debe desempeñarse. Por otra parte, el análisis de los test de ingreso de los postulantes, el contacto directo con miembros de la fuerza y, particularmente, la opinión de los instructores permiten concluir que existe un marcado deterioro en la voca-ción de servicio de quienes se incorporan a la institución, ya que sus principales motivaciones son la manuten-ción, estabilidad y beneficios sociales que supone el ingreso a la Policía, antes que la idea de servicio público.

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El edificio desbordaba de gente: “¿Sabías que acá tuvimos que dividir en dos turnos a oficiales y suboficiales? Así que son cursos de cuatro horas dia-rias nomás, unos de cuatro meses y los otros de dos años de duración” (jefa de estudios, ISeP Centro - Norte)

En esta sede las tensiones entre autoridades y cuerpo docente no parecen ser importantes. El regente es un policía que comparte la conducción de la sede, en función de lazos de confianza, con la jefa y el subjefe de cuerpo, a la par de quienes trabaja en un ambiente de mucho ruido y movimiento cons-tantes, de ir y venir de personas y muebles, de armas y de alumnos llevando sus platos vacíos y esperando en fila su “rancho”, la ración diaria de comida.

Como vemos la importancia de los jefes de cuerpo se vuelve central en la organización de la vida de estos institutos educativos y, en esta sede en par-ticular, los lazos entre alumnos e instructores parecen ser aun más fuertes:

“Los chicos cuando tienen un problema recurren a nosotros, aun cuando sea un problema de la parte de estudios, porque nosotros estamos acá siempre, le dedicamos la vida a esto, sabemos lo que le pasa a cada uno, los problemas de las chicas que son solteras y tienen hijos pero quieren seguir estudiando... Les prestamos dinero a los chicos que vienen de lejos, no les pagan la beca y tienen que re-mitirles dinero a sus familias, o no pueden pagar la pensión donde viven, porque acá se cerró un sector del piso de arriba donde había camas por si los que son de afuera se quisieran quedar, porque se vino abajo parte del cielorraso. Los docentes igual. Hay solo dos que cobran sueldo por esto: la jefa y el subjefe de estudios, los demás tienen atrasado el nombramiento y el pago” (Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte)

En el ajetreado y apretado tránsito de estos jóvenes por el ISeP en bús-queda de una salida laboral, aprovechando las dos comidas diarias que allí les dan, en un edificio con serios problemas estructurales, se evidencia la “artesanalidad” de la diagramación de la formación de los futuros policías, según la caracterizan los propios actores:

Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Acá en Santa Fe, por las ca-racterísticas del terreno, necesitan aprender a nadar, pero en el ins-tituto no hay pileta y fue muy difícil conseguir un club que aceptara alquilárnosla, porque yo decía que era de la Policía y no querían saber nada. Fui al club de donde yo soy socio y logré convencer al

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presidente, si no me movía yo, al Ministerio ni le importa. Lo mismo para el entrenamiento físico.Entrevistadora: ¿Cómo se organizan? Vi que no hay gimnasio en el edificio…Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: No, no hay. Corremos las mesas del comedor y hacen defensa personal entre el desayuno y el almuerzo, y lo usamos de polígono entre el almuerzo y la merienda.Entrevistadora: ¿De polígono?Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Sí, polígono ficticio. Ellos tocan el arma, la limpian, se familiarizan, pero nunca van a tirar porque acá no hay polígono, la única posibilidad es llevarlos a Ro-sario y que tiren ahí, lo que es todo un problema porque como son becados no tienen seguro de vida o cobertura de ART ni nada, así que trasladarlos puede generarnos más problemas que beneficios. Igualmente, trato de organizar esa actividad porque es muy impor-tante que disparen al menos una vez cada uno, vos te vas a reír pero al volver del último viaje a Rosario les pedí que escribieran sobre la experiencia que tuvieron y salieron cosas lindas, eso es gratificante.Entrevistadora: ¿Qué tipo de cosas? ¿Te acordás alguna?Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Sí, un pibe me puso que le había gustado mucho porque cuando entró a la Escuela nunca pen-só que iba a tirar alguna vez, ¿ves? Ya están acostumbrados…”

A nuestro paso por los pasillos y patios superpoblados del instituto, a diferencia de lo acontecido en la sede rosarina, aquí nadie se cuadraba27 ni gritaba “¡Atención!”, lo que no significa que el orden y la disciplina no estu-vieran allí presentes. Los alumnos saludaban al subjefe y en cada habitación en la que ingresábamos nos encontrábamos con grupos de chicos limpiando u ordenando, pero en ningún lugar vimos gente estudiando. Cuando está-bamos junto al subjefe de cuerpo sentados en el comedor, conversando, un grupo de cuatro chicas vestidas con ropa deportiva, idéntica, de color azul y el pelo recogido en un rodete, pidieron permiso al subjefe para pasar con bal-des, cepillos y otros elementos de limpieza hacia la zona del baño de mujeres situado a nuestras espaldas:

Alumna: “Señor, permiso señor, pasamos a hacer la fajina del baño”.Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Sí, pasen nomás” (les res-ponde a las chicas y luego retoma nuestra conversación). “A ellas les

27 En la jerga policial, expresión que refiere a adquirir la posición de firmes de manera rápida y repenti-na con el objeto de saludar a un superior al momento de su encuentro.

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toca hacer tareas de fajina28. Se las hace todos los días en la comisa-ría, así que acá se van acostumbrando, pasan bastante tiempo de la jornada con estas actividades y, además, por la falta de espacio es la única forma de mantener ordenado el lugar, situación también co-mún en las comisarías. Nosotros les enseñamos que este es el lugar donde todos convivimos como luego será adonde los destinen. Nos merecemos algo mejor, pero esto es lo que hay. Esta es su escuela. Ojalá pudieran aprender a quererla como nos pasa a los viejos con la Escuela de Cadetes”.Entrevistadora: ¿Pero cómo es entonces? ¿Se los forma en la fajina de la comisaría? En Rosario, la directora insistió en llamarlos “alumnos de la carrera de Auxiliar en Seguridad y no futuros policías…”Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Para mí, sean alumnos o cadetes, tienen que saber respetar… hay que seguir instrumentando regímenes viejos en lo que hace al funcionamiento de la disciplina. Yo no digo romper a los pibes, pero que hagan diez flexiones como un castigo no los va a matar, es constructivo, no destructivo, porque después cuando salgan a la calle no van a andar con el título de Auxiliar abajo del brazo, van a llevar la escopeta…”

Al igual que en la sede rosarina, aquí también la jefa y el subjefe de cuerpo son actores centrales para el funcionamiento y la organización del instituto. La de la jefa es la voz que más se oye en los pasillos. Lleva puesta una chomba de color azul con el logotipo del ISeP, prenda que ellos diseñaron y mandaron a confeccionar para los alumnos al eliminarse el uniforme:

“Antes algunos chicos andaban con estas remeras, hasta que aga-rraron a uno en la calle y lo golpearon por ser ‘yuta’29, según le dije-ron, así que ahora los hacemos venir de jogging azul, aunque igual los reconocen porque yo les repito mil veces que cuiden la conducta afuera del instituto. [El subjefe de cuerpo] también les insiste que no se despidan del novio en la puerta del instituto de manera muy efusiva o que no estén en el kiosco sentados en la vereda tomando algo, porque cuando sean policías no van a poder dejarse ver así, desatentos. Día a día entre los dos les vamos inculcando estas co-sitas que son importantísimas para su trabajo pero también para cuidar su vida.” (Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte)

28 En la jerga policial, se usa para referirse a las tareas de limpieza y/o mantenimiento de las depen-dencias, como en este caso, así como también al uniforme más informal que visten, también llamado “de combate”.29 Vulgarmente, “policía”.

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El subjefe de cuerpo es una persona joven, de aproximadamente cuarenta años, que pasó por destinos de cuerpo comando, de operativos especiales y brigada de investigaciones y, en la actualidad, se dedica por completo a la actividad en el ISeP:

Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte: “[El subjefe de cuerpo] vive acá adentro. Sabe más de los alumnos que de su familia. Es mi mano derecha y, como acá no se puede implementar ciegamente lo que ven-ga de arriba, estamos redactando nuestro reglamento interno para sabernos manejar mejor.”Entrevistadora: “¿Por qué no pueden implementar ciegamente lo que venga de arriba? ¿No están de acuerdo?”Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Que estemos o no de acuerdo es otra cosa. Poner civiles a formar policías, que cambien mucho la currícula, y todas esas cosas son discutibles. Cada cual tendrá su posición tomada. Ahora… que no me dejen implementar lo que ellos mismos quieren cambiar porque no me dan los recursos o porque no se deciden a reglamentar la ley… ¡ese es el problema! Ahí ves que la política no quiere una buena policía.”Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Esto es como comprarte un auto cero km. Vos sabés que eso implica más gastos. Si querés asumir-los, bueno. Si no, quedate con el viejito, pero no lo arreglés a medias.”Entrevistadora: “¿Pero es solo una cuestión de dinero o decisión po-lítica? ¿Cuál es la posición de ustedes que mencionaba la Jefa de Cuerpo?Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Y… la directora es muy civil. No entiende de esto pero igualmente fue cambiando. Ahora está dispuesta a escucharnos, porque además solo cuenta con los policías, la política parece que le dio la espalda…”Jefa de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: “El tema del dinero es grave pero se sabe bien que es porque no quieren invertir, pero se desborda la situación porque se abren muchas vacantes.”Entrevistadora: “Y ¿qué cosas que ustedes le pidieron son las que escuchó la directora?”Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: “Por ejemplo, el tema de las sanciones. A mí me autorizó a privarlos del franco, o sea, a dejarlos adentro de guardia un sábado, cuando las únicas sanciones permi-tidas por reglamento son los apercibimientos y las amonestaciones, aunque yo aplico más sanciones que esas, aunque como te dije antes, nada que los termine rompiendo… pero si paso por delante y no lla-man a ¡Atención!, los pongo a hacer flexiones. Pero los pibes piden

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CAPÍTULO 3

eso, los de Cuerpo somos sus referentes, no los de Estudios, tienen que aprender a no quejarse, como nosotros, trabajamos con lo que hay, y tenemos que darles el ejemplo, que nos vean cómo nosotros nos sacrificamos ya que a ellos les van a pedir que hagan lo mismo mañana en la comisaría.”

El Subjefe de Cuerpo les enseña a armar y desarmar pistolas, a fijar el ob-jetivo-sin disparar ni una sola bala en todo el curso-. Además, es quien otorga las autorizaciones de salida a los alumnos o los permisos médicos, dando al finalizar la jornada lo que él denomina “el sermón de la montaña”, donde enfatiza valores como la importancia del espíritu de grupo, la identidad poli-cial, la responsabilidad como funcionarios públicos, a partir de conocimientos fundados en su experiencia, que funcionan como un marco interpretativo que transmite a los futuros policías, quienes aprenderán a leer en esos térmi-nos las situaciones semejantes a las descriptas que les toque experimentar. Al apelar a su experiencia como criterio de autoridad, este funcionario no lo afirma como una verdad externa y unívoca, sino que lo legitima mediante ejemplos reales y, al igual que los demás profesores e instructores, se dirige a los alumnos desde su lugar como policía y no como docente.

Así como el Subjefe cuenta sus anécdotas a los alumnos, la Jefa de Cuerpo se encarga de transmitirles su experiencia en la redacción de actuaciones judiciales:

“Yo tengo que lograr que estos chicos incorporen de todo un poco: instrucción física y uso del arma pero ligado al funcionamiento ver-dadero y las relaciones con el Poder Judicial, porque si no, terminan como la carne de cañón de los políticos de turno, no por mala fe de ellos, sino por desconocer la realidad. Por eso, yo trato de enseñarles un poco de todo, necesitan saber cómo tomar declaraciones, cómo redactar un acta, para no mandarlos derechito a la cárcel… que a mí no me vengan con que tienen que saber Derecho, Geografía e Historia de memoria, con eso no van a ser necesariamente mejores ciudadanos o policías más honestos, pero la realidad es que sin co-nocer bien sus funciones pueden terminar presos. Yo lo que hago es contarles un poco por encima lo que dicen las leyes y después los hago escribir, una y mil veces, escriben actas de procedimientos, se toman declaraciones entre ellos, les traigo copias de actuaciones del lugar donde yo trabajo así ven bien dónde están los errores del que las hizo, y eso nos piden ellos, no quieren ser abogados, no necesitan serlo para ser buenos vigilantes…”

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Artesana de la formación policial, la Jefa nos interpela: “Formamos poli-cías para sacarlos a la calle y que cuiden a la gente de manera artesanal. Vos decime si eso está en los proyectos de ley de los políticos cuando dicen querer transformar y ‘modernizar’ la formación policial. No tienen ni idea de lo que es esta función.” Para los responsables directos de la formación de los poli-cías santafesinos, la discusión parecería no centrarse en torno a los cambios curriculares y pedagógicos, el problema no reside en una antinomia entre la enseñanza práctica y teórica del saber policial. La cuestión que configura las representaciones de estos actores sobre la manera válida de formar un poli-cía es la concepción del proceso formativo como “necesariamente artesanal”. La imprevisibilidad en la organización del ISeP, así como la falta de recursos materiales y humanos confunden dicha representación con lo que en reali-dad es la imposibilidad de objetivar los modos de transmisión y las prácticas específicas del quehacer policial, y consecuentemente la dificultad por justi-ficar determinada práctica como “necesaria para el quehacer policial”.

Estos policías, que se desempeñan como instructores y profesores, trans-miten en cortos períodos de tiempo un conjunto de saberes que expresan mediante sus experiencias concretas de la actividad policial “real”, un conoci-miento sobre qué deben saber, qué pueden y qué no pueden hacer los policías. Esta forma aparentemente improvisada de distinguir y ejecutar lo impres-cindible es justificada por los actores en un contexto de abandono del poder político, que dicen sufrir, quedando en ellos entonces la responsabilidad de la formación de los futuros efectivos.

El análisis de las representaciones sobre la formación policial de los pro-pios actores encargados de su conducción nos permite dar cuenta de las com-plejas relaciones entre los políticos, las autoridades del ISeP y estos actores responsables del funcionamiento efectivo de los institutos, problematizando el esquema binario de una simple oposición entre “tradición” y “modernidad”. Observar diversos sentidos de dicha aparente oposición nos permite pensar el proceso de profesionalización y/o modernización de la policía que pretende llevarse a cabo en la provincia de Santa Fe, desde un análisis contextual de las tensiones en las relaciones sociales y políticas al interior del Estado, res-pecto de dónde se define y ordena la actividad policial.

Las referencias de los actores a la improvisación en la formación policial, como un elemento constante en términos históricos, nos sugirió la posibi-lidad de que la formación policial se estructurase en torno a la reproduc-ción artesanal de saberes específicos del quehacer policial. Para ello, hemos descripto el rol de los formadores en la definición del conjunto de saberes y

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CAPÍTULO 3

conocimientos centrales para el desempeño de la actividad policial. Hemos visto cómo el perfil profesional policial se construye en una disputa entre lo que reza la normativa y el propio espacio de formación, enmarcados en un entramado de relaciones más amplio dentro del cual este campo de disputas es posible.

Como elementos para seguir indagando, entendemos que estas problemá-ticas operarían en contra de la “profesionalización” policial y abonan la idea de que el “saber hacer” policial, definido en tanto conocimiento fáctico, solo podría ser aprendido mediante la experiencia intuitivamente transmitida por otros efectivos policiales. Si bien el trabajo policial comporta muchas y variadas situaciones en que los efectivos deben tomar decisiones que no siempre están contempladas en los principios generales y teóricos que se enseñarían en las academias, creemos que ello no es incompatible con la necesidad de contar con una formación y capacitación sistematizadas, obje-tivadas y justificables en términos de mostrar la congruencia entre ciertos saberes prácticos y los requerimientos del ejercicio efectivo de la actividad profesional policial, teniendo en cuenta que los juicios y las decisiones que los policías toman a diario en el desempeño de sus funciones pueden decidir la vida o la muerte de terceros, o incluso la propia.

3. Recomendaciones en relación con la formación sobre el uso de la coerción/fuerza

Sobre la base de las entrevistas, observaciones y talleres realizados en el marco del proyecto a continuación presentamos algunas consideraciones para tener en cuenta en la formación policial inicial y/o continua sobre uso de la fuerza.

Como paso previo, es necesario tener presente que quienes se postulan para formar parte de las instituciones policiales y de seguridad atraviesan un proceso de selección en cuyo marco se los somete a una serie de exáme-nes para evaluar su aptitud física y psíquica. Esta evaluación representa una oportunidad valiosa para identificar a quienes podrían presentar difi-cultades para el trabajo en equipo o para tomar decisiones razonadas bajo presión, así como evidenciar una insuficiente capacidad de control sobre sus emociones, elementos estos que podrían dar cuenta de una personalidad in-adecuada para ejercer la coerción/fuerza de manera responsable. En vistas de lo anterior, es posible acotar las probabilidades de que el personal policial realice un uso inadecuado de la coerción/fuerza mediante un procedimiento apropiado de evaluación psicológica de los aspirantes.

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En relación con la formación del personal policial, es necesario ponderar la posibilidad de revertir prácticas habituales en las instituciones policiales y de seguridad argentinas -y que se encuentran presentes en la provincia de Santa Fe- consistentes en acotar el aprendizaje de los principios de derechos humanos al espacio áulico, como un conocimiento puramente teórico que re-quiere, básicamente, la memorización de los principios internacionalmente reconocidos sin ninguna consideración de sus implicancias en el plano de la práctica profesional. A fin de superar esta disociación –que tiene como con-secuencia la representación abstracta de los derechos humanos, y con una incidencia prácticamente nula sobre el accionar policial-, es recomendable articular el aprendizaje teórico con la instrucción policial a través de la prác-tica situada, en la que la protección de los derechos humanos sea percibida como un fin, un objetivo y una manera de hacer las cosas y no como límite al accionar policial.30 Dichas acciones deberían ser formalizadas en los pro-cesos de definición de las políticas para la transformación y modernización de la formación policial, evitando que queden sujetas a la consideración de autoridades y docentes concretos y sean aplicadas de manera fragmentaria y dispersa por algunos instructores de los institutos educativos policiales. De manera concurrente -y teniendo especialmente en cuenta que la escasez de recursos y espacios adecuados para la práctica de tiro no es una problemá-tica exclusiva de la provincia de Santa Fe- resulta altamente recomendable el desarrollo de ejercicios y casos prácticos que permitan analizar cuándo resulta correcto emplear la fuerza, examinar cómo se llegó a tomar la deci-sión del uso de la coerción/fuerza y evaluar intervenciones alternativas que podrían haberse aplicado.

Asimismo, se debe proporcionar a los policías en formación herramientas que les permitan controlar las situaciones a las que se enfrentan y evitar el empleo de la fuerza, salvo que ello fuera estrictamente necesario. Así, es al-tamente recomendable formar a los funcionarios policiales en materias tales como gestión y resolución de conflictos, métodos de persuasión, mediación y, en general, desarrollar sus habilidades para la comunicación interpersonal.

30 Véase: CELS y otros, “Más derechos. Más Seguridad. Políticas Públicas y Seguridad en una Sociedad Democrática”, septiembre de 2004.http://www.cels.org.ar/common/documentos/mas_derechos_mas_seguridad_completo.pdf

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CAPÍTULO 3


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Capítulo 4

Mecanismos de control político de la Policía de la provincia de Santa Fe

Gonzalo Armas - Gerardo Fernández - Lucila Rosso1

1 Los autores agradecen a Oscar Bogossian y Marcelo Marasca por su colaboración en el procesamiento de la información estadística incluida en el presente capítulo.

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Introducción

En toda investigación que pretenda indagar en la problemática del uso de la coerción/fuerza policial resulta fundamental abordar el análisis de la estructura y funcionamiento de los órganos de control, al menos por dos mo-tivos.

En primer lugar, porque la forma más o menos exhaustiva en que se in-vestigan determinados hechos y la severidad con que se sancionan o no de-terminadas conductas pone en evidencia la relevancia que tiene el uso de la coerción/fuerza en la práctica policial y la valoración real que la institución hace de este recurso, más allá de lo que establezca la normativa al respec-to. Así, en los hechos, a través de sus decisiones, los órganos de control no solo juzgan cada caso concreto, sino que además modelan la conducta de los demás funcionarios policiales, al proporcionarles pautas concretas sobre qué tipos de conducta no serán toleradas por la institución y cuáles otras se consideran aceptables. Estas pautas resultan especialmente importantes teniendo en cuenta que la normativa que regula el uso de la coerción/fuer-za suele ser escasa y vaga en sus definiciones, dejando un amplio margen de discrecionalidad al funcionario policial, que en una sociedad democrática debe ser garante de derecho y, en particular, del derecho a la vida.

Así, teniendo en cuenta lo anterior, cualquier intervención que pretenda modificar los patrones de uso de la coerción/fuerza en un determinado cuerpo policial debe alinear los incentivos positivos y negativos proporcionados por estos órganos de control de forma tal que desincentiven las conductas que se consideren disvaliosas y promuevan otras que resulten adecuadas.

El presente capítulo expone un análisis de la estructura, composición y funcionamiento de los mecanismos de control de la Policía de la provincia de Santa Fe. El recorrido se inicia con las reformas implementadas en 1997, que dieron lugar a la creación de la Dirección Provincial de Asuntos Internos, hasta llegar al establecimiento de la Secretaria de Control de Seguridad, en marzo de 2009. Se ha analizado para ello, la legislación vigente en la

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CAPÍTULO 4

provincia, documentación y estadísticas gubernamentales y se han recabado testimonios de funcionarios involucrados en el control policial.

El capítulo se organiza en cuatro secciones. En la primera y segunda sec-ción, se estudian los grados de autonomía de los órganos que integran el actual sistema de control político de la Policía de Santa Fe -Dirección Pro-vincial de Asuntos Internos y Secretaría de Control de Seguridad- respecto de la institución controlada. Asimismo, en cada sección se realiza un análisis detallado de la estructura y organización de cada órgano, su composición y características principales.

Para ello, se analizan las sucesivas reformas de los mecanismos de con-trol de la Policía de la provincia de Santa Fe implementadas, desde el tras-paso del área de asuntos internos a la órbita ministerial hasta la reciente creación de la Secretaria de Control de Seguridad.

La tercera sección está dedicada al funcionamiento del organigrama de control. Se pone atención en las dinámicas existentes entre las distintas de-pendencias estatales involucradas, tanto en el ámbito del Poder Ejecutivo como en su relación con otros poderes del Estado. En particular, se analizará detalladamente la relación de la Secretaría de Control y sus áreas depen-dientes con los mecanismos de control internos de la Policía de la provincia así como con el Poder Judicial, el principal organismo encargado del control externo del accionar policial.

Finalmente, en un cuarto apartado, presentaremos un análisis estadísti-co de las actuaciones administrativas de las distintas dependencias encar-gadas del control, focalizando en aquellas correspondientes a las ciudades de Rosario y de Santa Fe.

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1. Primeras transformaciones en el control policial: la creación de la Unidad Especial/Dirección Provincial de Asuntos Internos

En el marco de un plan de reformas encarado por la gestión del entonces gobernador Jorge Obeid2, mediante el decreto Nº 1359 se creó en 1997 la Unidad Especial de Asuntos Internos (UEAI), una nueva dependencia con jurisdicción provincial para prevenir y combatir las actividades ilegales co-metidas por el personal de la Policía de la provincia de Santa Fe, así como también actuar de auxiliar permanente de la justicia cuando este resulte incriminado3.

Desde sus inicios, a la UEAI se le instituyó una doble dependencia: se la sujetó administrativamente a la institución policial -al jefe de Policía de la provincia-, mientras que se la despegó operativamente de la estructura tradicional, subordinándola directamente al poder político, a través de la entonces Subsecretaría de Seguridad Pública, en el ámbito del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto4. De esta manera, al no estar sujeto a la dirección y gobierno de la estructura policial, el organismo de control adquirió mayo-res grados de independencia.

En 1998, mediante el decreto Nº 66/98 se designó al director provincial de Asuntos Internos y se estableció su completa dependencia de la Subse-cretaría de Seguridad Pública, área de la cual también depende la Policía de la provincia. La dependencia de la -ahora- Dirección Provincial de Asuntos Internos (DPAI) de la Subsecretaría de Seguridad, subordinaba a la DPAI al mismo funcionario al cual se encontraba sujeta la Policía de la provincia, equiparando ambas áreas dentro del organigrama ministerial. Así, sin que se modificaran sus funciones ni facultades, se pretendió jerarquizar la UEAI dándole la categoría de Dirección Provincial y poniendo al frente de ella a un director de rango jerárquico similar al del jefe de Policía5.

2 Sobre las reformas, véase Sozzo, M.; Policía, violencia, democracia. Ensayos sociológicos; Ediciones UNL, Provincia de Santa Fe, 2005. Capítulo 2.3 Conforme artículo 2º del decreto Nº 1359/97, dictado el 22 de agosto de 1997.4 Decreto Nº 1359/97, artículo 3º.5 En consecuencia, a partir del establecimiento de la dependencia directa del director de la DPAI de la Secretaría de Seguridad, puede discutirse si el jefe de Policía de la provincia resulta jerárquicamente superior -o podría eventualmente ejercer el mando sobre- el director de la DPAI, en el caso de que este último fuera personal policial. Si bien resulta indiscutible la falta de potestad del jefe de Policía para nombrar o despedir al director de la DPAI -ya que este último depende a todo efecto del subsecretario de Seguridad Pública- y si bien se desconoce la existencia de una situación conflictiva hasta el momento, la cuestión podría generarse ante la desavenencia entre estos dos funcionarios.

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CAPÍTULO 4

Según el decreto Nº 1359/97, el director de la DPAI/UEAI es designado por el Poder Ejecutivo, pudiendo este funcionario provenir o no de la estruc-tura policial, al igual que los restantes integrantes del área6. Sin embargo, hasta la actualidad, tanto el director como el personal que cumple funciones en el organismo y sus delegaciones son funcionarios policiales. Si bien se han incorporado al personal algunas personas externas a la institución, su escaso número y la exigua importancia de las tareas a su cargo no permiten que-brar el monopolio policial del área. En rigor, su presencia obedece más a una cuestión netamente coyuntural que a la voluntad de despolicializar al área7.

Teniendo en cuenta que, en los hechos, son los propios integrantes de la institución policial quienes se controlan a sí mismos, es difícil imaginar que la DPAI/UEAI pueda cumplir con su función de “investigar los delitos, contra-venciones o faltas cometidas por personal policial realizando las operaciones necesarias para asegurar la prueba y determinar a sus autores y partícipes”8 de manera exhaustiva, independiente e imparcial. La dependencia adminis-trativa y la vinculación del personal de la DPAI/UEAI -los controlantes- con el resto del personal policial -los controlados- plantean una inevitable ligadura y compromiso de los primeros con el personal sujeto a investigación, del que son, en definitiva, colegas. Para tener una idea de cuáles son las bases de este compromiso, téngase presente, por ejemplo, que el personal de la DPAI/UEAI que pretende escalar en la jerarquía institucional debe someterse a la misma junta de calificaciones que cualquier otro funcionario policial, conformada a criterio del jefe de Policía de la provincia9. Además, que en caso de disconti-nuar el vínculo con el área, hasta culminar su carrera, el funcionario policial cumplirá nuevamente sus funciones dentro de la estructura policial tradicio-nal. En tal sentido, el paso de los funcionarios policiales por la DPAI/UEAI no puede tomarse sino como transitorio en el marco de su carrera profesional10.

6 Decreto Nº 1359/97, artículos 6º y 7º.7 La incorporación a la DPAI/UEAI de funcionarios externos a la Policía mayormente fue consecuencia de la privatización del Banco de la Provincia de Santa Fe que obligó a la redistribución y reorganización de su personal en otras áreas del Estado.8 Decreto Nº 1359/97, artículo 4º, inciso a. 9 Las Juntas de Calificaciones son órganos de asesoramiento del jefe de Policía de la provincia para la determinación de la idoneidad de los agentes policiales para permanecer en su función y, en su caso, para ascender en la escala jerárquica. Asimismo, son competentes para intervenir en casos específicos de agrupa-miento y retiro. Al respecto ver, Reglamento de Promociones Especiales (RPM), texto ordenado por decreto Nº 4305/92 y 1313/95, y el Reglamento del Régimen de Calificaciones Policiales (RRCP), decreto Nº 3655/84.10 A modo de ejemplo, puede mencionarse que, al momento de escribirse este capítulo, el subjefe de la Unidad Regional II - Departamento Rosario (la de mayor trascendencia en el ámbito de la provincia de Santa Fe) estaba anteriormente a cargo de la Delegación Sur de la DPAI/UEAI y que su actual secretario privado es otro exempleado de la repartición.

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Así las cosas, podría afirmarse entonces que la DPAI/UEAI institucional-mente fue concebida como un órgano independiente de la verticalidad tradi-cional, pero que en los hechos se referencia como una dirección más dentro de la Policía de la provincia (similar a la Dirección General de Prevención y Control de Adicciones, a las Tropas de Operaciones Especiales o a la Guardia Rural) pero con la particularidad de que sus miembros tienen competencia para controlar y reprimir conductas indebidas de sus compañeros.

No debe entenderse que lo dicho hasta aquí implica renegar de la in-clusión de funcionarios policiales entre el personal del organismo al que le compete el control de la institución policial, la DPAI/UEAI. Por el contrario, existen al menos dos razones para considerarlo como algo positivo. En pri-mer lugar, el funcionario policial posee un mayor conocimiento de la orga-nización, las tareas policiales y las dificultades que atraviesa el personal al momento de realizar los distintos procedimientos, etc. Asimismo, al tratarse de un compañero que adopta una mirada crítica pero comprensiva de las vicisitudes coyunturales al momento de la investigación y eventual sanción de un hecho irregular, esto repercute en el ánimo del investigado de manera positiva toda vez que reduce sus mecanismos defensivos, tolerando con un umbral superior la intromisión por parte del agente controlador.

En definitiva, si bien existía en el ánimo del entonces Poder Ejecutivo provincial una firme convicción respecto de la necesidad de establecer un órgano de control de composición mixta y ubicado institucionalmente con cierta independencia de las estructuras tradicionales de la Policía de Santa Fe, la DPAI/UEAI funciona, en los hechos, como un mecanismo de control netamente interno que despliega sus actividades con recursos humanos poli-ciales, provenientes de las distintas regionales en que se organiza la Policía.

Con todo, la concepción originaria de la DPAI/UEAI -la conformación de un organismo de control del accionar policial ubicado por fuera de la estruc-tura tradicional, en el ámbito del Poder Ejecutivo, con independencia opera-tiva de la Policía de la provincia y con la posibilidad de ser dirigido por un funcionario civil- tiene elementos novedosos en el marco del contralor del ac-cionar de los agentes policiales de la provincia y, por tanto, aunque no puede considerarse suficiente, sí un buen inicio. Su creación ha significado un im-portante avance en términos de rendición de cuentas y control del accionar policial, así como una forma de asumir al menos parte de la responsabilidad que le cabe a los funcionarios políticos en el gobierno de las instituciones policiales. Sin embargo, su inocultable ligadura a la Policía -sujeción admi-nistrativa, composición del recurso humano- sumada a la insuficiente defini-

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CAPÍTULO 4

ción de sus facultades y a la superposición del control con áreas internas de la institución sustentan un organismo de control híbrido que, como afirma Sozzo, “por su carácter, […] funciona entonces como un campo de interacción entre control político y control interno”11.

Desde su creación, la estructura de la DPAI ha ido creciendo y compleji-zándose. Actualmente cuenta con las divisiones de Asesoría Jurídica (1998), Informática (1999), Secretaría General (1999), Coordinación Técnica (1999), Relaciones Públicas e Institucionales (2005), Criminalística y Pericias (2007), Personal (2007) y Planeamiento y Coordinación Operativa (2009).

A su vez, la DPAI se organiza en dos delegaciones que, en conjunto, cu-bren la totalidad de la provincia: la Delegación Sur, con asiento en la ciudad de Rosario y competencia sobre siete departamentos de la provincia, y la Delegación Centro-Norte, inaugurada en agosto del 2007, con asiento en la ciudad de Santa Fe y jurisdicción sobre doce departamentos de la provincia. Cada una de las delegaciones, a su vez, replica de manera similar la organi-zación de divisiones de la misma DPAI12.

Como puede advertirse, la estructura de la DPAI no fue pensada en fun-ción de las irregularidades policiales sino teniendo en cuenta el mapa delicti-vo en términos generales. En otras palabras, al definirla se tuvo en cuenta el marco delictual, sin consideración de la participación de los policías en este.

La ausencia de una planificación del área de control en estrecha relación con su función específica también se trasluce al comparar las características de cada una de las delegaciones. La DPAI cuenta con 28 empleados, la Dele-gación Centro-Norte, con 41, y la Delegación Sur, con 42 funcionarios. La or-ganización, recursos y estructura resultan casi idénticas entre sí, aunque el ámbito geográfico cubierto por la Delegación Centro-Norte es notablemente mayor y con una densidad menor de personal policial, frente al menor ámbi-to territorial que debe cubrir la Delegación Sur aunque con una mayor canti-dad de funcionarios policiales que controlar. Estas diferencias ameritan una distribución diferenciada de recursos materiales así como de recursos huma-nos. A mayor cantidad de sujetos por controlar es previsible mayor cantidad

11 Sozzo, M. op. cit. pág. 24.12 División Control de Gestión, Investigaciones Judiciales y Administrativas, Proyección Comunitaria, Secretaría, Relaciones Públicas e Institucionales, Inspecciones, Asesoría Jurídica, Investigaciones Patrimoniales, Apoyo Operativo y División Personal. La Delegación Zona Sur cuenta, además, con la División Informática y Procesamiento de Datos -una brigada operativa que depende de la División de Investigaciones Judiciales y Administrativas- y la División Criminalística y Pericias.

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de denuncias y, por tanto, de actuaciones administrativas que requieran una mayor cantidad de empleados; a su vez, la distinta configuración del ámbito territorial abarcado -tanto en su amplitud como características geográficas- puede dar lugar a distintas prácticas delictuales que pueden requerir espe-cialidades técnicas y profesionales diferenciadas para cada delegación.13.

En cuanto al desenvolvimiento de las delegaciones y, a pesar de contar ambas con una estructura humana, edilicia y diseño similar, es notoria la mayor inserción comunitaria que tiene la Delegación Centro-Norte frente a la Delegación Sur cuya existencia es desconocida por vastos sectores de la sociedad14. Ello hace que la primera tenga una mayor carga de trabajo que es compensada, en cierta medida, por una burocracia más aceitada y ágil, que también se traduce en un mayor apego a la práctica de actividades preven-tivas como la realización de auditorías. La Delegación Sur, por el contrario, tiene una fuerte impronta operativa con mayor relación con el Poder Judicial en el desarrollo de las investigaciones, dejando las actividades preventivas en un segundo plano.

El lugar de la coerción/fuerza en el control ejercido por la DPAI

Al momento de iniciarse el plan de reformas policiales que dio origen a la DPAI/UEAI, la corrupción policial ocupaba un lugar central en el debate público y esto la convirtió en el disparador de cambios en los mecanismos de control del accionar policial. Según los considerandos del decreto 1359/97, el área nace con el objetivo de centralizar la supervisión del desempeño del per-sonal de la provincia para así contribuir a una “[…] mayor transparencia en el funcionamiento de la dependencia policial, favoreciendo el esclarecimiento de hechos cuestionados”. Seguidamente, explicita que el control comprende-rá la ejecución de normas positivas que aseguren la “transparencia patrimo-nial” de los funcionarios policiales. En este contexto, el uso de la coerción/fuerza como problemática por regular y controlar no tuvo un espacio desta-cado en la norma que creó la DPAI/UEAI, por otra parte bastante escueta. Así y todo, el decreto de creación le asigna a la DPAI/UEAI, entre otras, la función de “[…] realizar acciones de prevención contra la corrupción, contra la brutalidad y el acoso policial, contra apremios ilegales y contra la viola-ción de derechos mediante acciones de control, educativas e informativas

13 De los testimonios colectados, se advierte que otro de los grandes déficits que tiene la DPAI es poder dar respuesta y atención a aquellas zonas de la provincia más alejadas de los principales conglomerados urbanos, Rosario y Santa Fe.14 Al respecto, véase la sección 4 en este mismo capítulo.

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CAPÍTULO 4

[…]”15. La norma también le asigna a la DPAI/UEAI la función de investigar delitos y faltas graves cometidas por personal policial16, así como de colabo-rar con los instructores de los sumarios administrativos originados por estos hechos, aunque únicamente a petición de aquellos17.

Analizadas estas disposiciones a la luz del conjunto del ordenamiento que reglamenta la actuación de la DPAI/UEAI y su normal desenvolvimiento -como se verá detalladamente en el apartado 3-, las funciones a que se hace referencia son de muy difícil cumplimiento. En los hechos, la actividad de la DPAI/UEAI ha estado concentrada en la centralización de la información re-lativa a antecedentes disvaliosos del personal policial y a un control -realizado a través del mecanismo de auditorías- respecto de los recursos materiales con los que el personal policial cuenta para el ejercicio de sus funciones y de la situación edilicia de las distintas dependencias de la Policía de la provincia.

2. Creación de la Secretaría de Control de Seguridad

A comienzos de 2009, nuevamente como reacción ante graves denuncias de corrupción en las filas policiales, se introduce una nueva modificación en el esquema de control de la Policía de la provincia de Santa Fe mediante la creación de la Secretaría de Control de Seguridad (en adelante SCS) en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la provincia18.

La misión de la nueva secretaría consiste en implementar mecanismos de control sobre la actuación de las fuerzas de seguridad de la provincia, tenien-do a su cargo el desarrollo de acciones, tanto en el plano investigativo como preventivo, destinadas a combatir la actividad ilegal del personal policial y penitenciario19. Para cumplir con este cometido respecto del personal poli-cial, se pone a la DPAI/UEAI bajo la dependencia operativa y funcional de la nueva secretaría20. La creación de la SCS significó, entonces, la conformación de un organismo político dedicado exclusiva y específicamente al control del accionar policial.

15 Decreto 1359/97, artículo 4º, inc. d.16 Decreto 1359/97, artículo 4º, inc. a.17 Decreto 1359/97, artículo 4º, inc. c.18 Decreto 510/09 de creación de la Secretaría de Control de Seguridad,. dictado el 3 de abril de 2009.19 Decreto 510/09, artículo 3º.20 Decreto 510/09, artículo 6º. El artículo 5º de la norma crea, además, la Dirección Provincial de Asuntos Internos Penitenciarios, que cumple funciones equivalentes pero en la esfera del Servicio Penitenciario Provincial.

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La creación de la SCS y su ubicación en el organigrama ministerial fue positiva en tanto jerarquizó el control político de la actividad policial inicia-do con la creación de la DPAI/UEAI y, al menos formalmente, le confirió a la agencia controlante una mayor independencia respecto de la controlada. Si bien la DPAI/UEAI ya dependía orgánicamente de un funcionario ajeno a la estructura policial –el secretario de Seguridad Pública-, a partir de la crea-ción de la SCS, el manejo operativo de los mecanismos de control se transfirió a un funcionario diferente de aquel del cual depende la Policía. Este no es un hecho menor si tenemos en cuenta que cuando las medidas de seguridad es-tán orientadas preponderantemente a mostrar una fuerte actividad policial en la persecución del delito, la preocupación por el modo en que este objetivo se cumple suele pasar a un segundo plano. En este contexto, si los objetivos políticos encomendados a los cuerpos policiales no se cumplen con un respeto irrestricto a la ley y a los derechos humanos, existen más posibilidades de que estas violaciones sean sancionadas cuando el control del accionar poli-cial se encuentra a cargo de una autoridad diferente de aquella que conduce políticamente a la policía.

Precisamente la gran diferencia y novedad en la que se traduce la exis-

tencia de la SCS en el ámbito del Poder Ejecutivo de la provincia radica en la posibilidad de encomendar acciones de tipo organizativas que tiendan a disminuir los márgenes de discrecionalidad y temeridad del personal policial que cumple tareas específicas de seguridad. Aquí radica, quizás, la mayor diferencia entre el Poder Judicial como organismo de contralor externo, que tiene a su cargo la sanción de conductas delictivas, y el poder administrador quien debe, al mismo tiempo que investigar y determinar las responsabilida-des administrativas del agente policial por su accionar –delictivo o no-, pro-pender a la elaboración de mecanismos estratégicos de prevención de tales infracciones.

Sin embargo -aun cuando debe tenerse presente que se encuentra en ple-na etapa de desarrollo y consolidación-, ya se advierten en la SCS algunas debilidades significativas. Estas se originan, principalmente, en el apresura-miento con que esta agencia de control fue creada y la consecuente falta de planificación de la estructura, organización, facultades y recursos necesarios para garantizar el cabal cumplimiento de las funciones que le fueron asigna-das. Así, en los hechos, la SCS carece de personal propio por lo cual depende casi completamente de los recursos de control de la DPAI/UEAI.

Ello se advierte, por ejemplo, en lo que hace a la recepción de denuncias por mal desempeño. La DPAI posee, entre sus funciones específicas, la de

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CAPÍTULO 4

recibir denuncias y quejas de particulares sobre la conducta policial. Las de-legaciones Centro-Norte y Sur cuentan con un sistema de recepción de este tipo de reclamos, que a veces se realizan anónimamente21. Al no contar con la estructura y los recursos humanos suficientes para procesar los reclamos de los particulares, la SCS se ve imposibilitada de recibir información sobre el desempeño policial de manera independiente, quedando sujeta a la que le proporcione la DPAI, con el inconveniente que genera que los particulares se vean obligados a denunciar un caso de mal desempeño policial ante personal proveniente de la misma institución denunciada. Por otra parte, los funcio-narios policiales también pueden concurrir a la DPAI para denunciar a sus pares y superiores. Aunque esta no sea una situación frecuente, la posibili-dad que brinda el sistema de control de recibir y procesar el reclamo genera un espacio de contención que incrementa los incentivos para que el policía denunciante escoja a la DPAI frente al sistema penal. Como consecuencia de todo lo anterior, la DPAI termina siendo una oficina en la cual se dirimen las internas entre el personal policial, antes que presentarse como una solución para la sociedad.

Funciones y atribuciones de la SCS. El lugar del uso de la coerción/fuerza

Como se advirtió anteriormente, tanto la DPAI/UEAI como la SCS fueron creadas en el marco de la conmoción pública generada por graves hechos de corrupción y como respuesta a ella, lo que tuvo como correlato la prolifera-ción de disposiciones orientadas a combatirla. Así, el decreto 510/09 dispone que, a fin de lograr los objetivos propuestos en los considerandos, son funcio-nes de la Secretaría de Control de Seguridad, entre otras:22

“a) Entender en la elaboración, coordinación y/o conducción de los programas de prevención y lucha contra la corrupción en el ámbito de las fuerzas de seguridad de la provincia.b) Promover por oficio o por denuncia las investigaciones que resul-ten pertinentes respecto de las conductas de quienes integran las fuerzas de seguridad, para determinar la existencia de hechos o si-tuaciones presuntamente ilícitas o irregulares de los que pudieran derivar perjuicios patrimoniales y/o morales para el Estado, terce-ros y/o las mismas fuerzas de seguridad. Para ello podrán entender

21 No existe ninguna reglamentación que obligue a la DPAI a informar al denunciante sobre el trámite dado a su denuncia. 22 Decreto 510/09, artículo 4º. El resaltado es propio.

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en la promoción y desarrollo de las investigaciones así como en las estrategias adecuadas para cada caso concreto […]d) Impulsar ante quien corresponda el recupero de los activos es-tatales que hayan sido desviados por integrantes de las fuerzas de seguridad en su propio provecho o de terceros, como consecuencia del uso irregular de sus funciones.e) Investigar las situaciones de Enriquecimiento Ilícito y conflicto de intereses en que pudieran verse involucrados los miembros de las fuerzas de seguridad como consecuencia del ejercicio de sus funcio-nes, promoviendo las acciones legales para su sanción […]h) Llevar adelante auditorias en cualquier dependencia o unidad de las fuerzas de seguridad tendientes a detectar posibles abusos funcionales, actos de corrupción y/o delitos, así como practicar ins-pecciones integrales o parciales en cualquier dependencia de seguri-dad con el mismo fin […].”

Si bien el decreto 510/09 no contiene disposiciones específicamente diri-gidas a incrementar el control del uso de la coerción/fuerza, algunas de las funciones asignadas a la Secretaría de Control de Seguridad pueden abarcar hechos y situaciones relacionadas, como ser:

“f) Promover modificaciones a la normativa, y al desarrollo de las reglamentaciones necesarias que esta prevea, referidas al aspecto institucional de las fuerzas de seguridad, su funcionamiento, y de-beres y derechos del personal, tendientes a lograr eficacia y transpa-rencia en el desarrollo de las funciones […] j) Desarrollar acciones dentro de las fuerzas de seguridad que tien-dan a difundir la ética en el ejercicio de la función pública, promo-viendo la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios […]l) Optimizar la utilización de los recursos humanos y materiales para la investigación de los hechos denunciados, promoviendo la capacitación y profesionalización del personal a cargo de las distin-tas unidades especiales.”23

En línea con lo establecido para la DPAI/UEAI, el decreto también con-fiere a la SCS funciones amplias que se relacionan con dos propósitos que el entonces ministro de Seguridad tenía para el área: agilizar la tramitación de los expedientes disciplinarios y facilitar las tareas de investigación del Poder

23 Decreto 510/09, artículo 4º, parte pertinente.

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CAPÍTULO 4

Judicial en aquellas causas en las que estuviesen involucrados funcionarios policiales, por una parte, y, por otra, funcionar como nexo entre el Poder Ju-dicial y la Policía, en tanto el primero debe investigar y sancionar los delitos cometidos por funcionarios policiales, entre ellos los relacionados con el ejer-cicio ilegal de la coerción/fuerza24. Así, la norma establece como una de las funciones de la Secretaría la de

“realizar todas las presentaciones que sean necesarias ante las au-toridades administrativas y judiciales que correspondan a fin de promover las investigaciones que se llevaren a cabo. En este sentido, realizará el seguimiento de las causas judiciales que involucren a algún miembro de las fuerzas de seguridad en tanto se investiguen irregularidades cometidas en el ejercicio de sus funciones, pudiendo adoptar el rol procesal que la legislación le permita”25.

El lugar relegado que tiene el control del uso de la coerción/fuerza en la norma que creó la SCS constituye un reflejo de la escasa atención dedicada por el poder político a esta problemática, que se traduce en la ausencia de po-líticas de control específicas y en una exigua regulación, pese a la existencia de numerosas denuncias de brutalidad policial26.

En consecuencia, reglamentar las exiguas facultades del área de control, se torna un primer paso y una herramienta fundamental para reducir am-bigüedades y completar las lagunas existentes respecto de las potestades de control de la DPAI/UEAI, y con ella, las del control político -la SCS-, sobre la estructura tradicional. Ello posibilitaría un control más efectivo del uso de la coerción/fuerza policial.

3. Funcionamiento de los mecanismos de control

El régimen disciplinario es el mecanismo de control interno de la institu-ción policial mediante el cual se corrigen las irregularidades que menosca-ban la eficacia policial a través de la sanción de las infracciones27.

24 La designación como secretario de un abogado proveniente del Ministerio Público Fiscal de la provincia parece corroborar esa intención.25 Decreto 510/09, artículo 4º, inciso c.26 Al respecto, véase la sección 4 en este mismo capítulo.27 Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). (1998). La Inseguridad Policial. Buenos Aires: Eudeba.

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La Ley para el Personal de la Policía de la provincia de Santa Fe28 clasifi-ca las faltas administrativas en leves y graves. El artículo 41 define las fal-tas leves como “[…] las infracciones e incumplimientos de los deberes de los funcionarios o empleados policiales establecidas expresamente o contenidas implícitamente en leyes, reglamentos y disposiciones vigentes, sean de orden policial o general, aplicables al personal de la repartición” y describe doce conductas que, especialmente, serán consideradas faltas leves. Sin embargo, el artículo 42 establece, de manera vaga, que cualquiera de esas faltas leves se transformará en grave cuando “las consecuencias de la misma produz-can alteración del orden interno, la investidura pública de los funcionarios o empleados o la Repartición o la Administración o que importen menoscabo relevante a lo dispuesto en leyes y reglamentos o que perjudiquen material o moralmente a la Administración”. Por su parte, el artículo 43 define como faltas graves “[…] aquellos hechos que atenten gravemente contra el orden constitucional, los poderes públicos o las instituciones constituidas o los de-rechos humanos establecidos o contra la Repartición o la Administración” y , al igual que con las faltas leves, describe trece conductas que, especialmente, serán consideradas faltas graves.

Así como en su definición, en la enumeración de las conductas conside-radas como infracciones policiales se advierten todo tipo de conceptos vagos y ambiguos29. El uso abusivo de la fuerza solo se encuentra contemplado específicamente como falta en el inciso d) del artículo 43, según el cual se considera falta grave:

“Utilizar o blandir el arma de fuego provista o que se utiliza para el servicio en situaciones que no correspondan por razones de segu-ridad para la integridad de las personas, proporcionalidad de los medios empleados en los hechos y con agotamiento de las medidas preventivas que establezcan los reglamentos policiales para las in-tervenciones en el servicio policial”.

En cuanto a la aplicación de las sanciones, en la Policía de la provincia de Santa Fe, ella puede producirse mediante dos procedimientos diferentes: de

28 Véanse artículos 38 al 68 (Capítulo 2, Régimen de Responsabilidad Administrativa del Personal Policial), de la ley 12.521, para el Personal Policial, sancionada el 6 de abril de 2006 (B.O. 24 de abril de 2006).29 Explica Sozzo que: “este modo de definir las infracciones, en tanto reglas formales combinadas con valores de la cultura policial, no solo genera discrecionalidad […] sino además un amplio campo de arbitrariedad” (Sozzo, M., op. cit., p 93).

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CAPÍTULO 4

modo directo -por el superior que constatare la comisión de una falta leve30- o, en los restantes casos, por decisión del Tribunal de Conducta Policial luego del correspondiente sumario administrativo o sumaria información31. Aun cuando la reglamentación del procedimiento en particular ante el Tribunal de Conducta Policial se encuentra pendiente, la ley establece que el proce-dimiento será oral, actuado y público y que tiene por objeto comprobar un hecho pasible de sanción; reunir la prueba para su calificación; determinar las responsabilidades que correspondieren y disponer las sanciones perti-nentes32. También establece que el sumariado tendrá derecho a designar un defensor, para todos los actos del procedimiento, incluso los preparatorios.33

La norma también establece que cuando resulte involucrado o sospecha-do personal de la Dirección Provincial de Asuntos Internos por faltas disci-plinarias, la investigación preliminar estará a cargo de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Seguridad, con elevación al tribunal de conducta policial para su juzgamiento y resolución.34

La tramitación de los restantes sumarios administrativos corresponde a la División de Asuntos Judiciales (en adelante Judiciales)35.

En cuanto a la SCS, al momento de redactarse este capítulo, y pese al tiempo transcurrido desde su creación, esta no contaba aún con una estruc-tura propia, habiéndose designado únicamente a su secretario. Como conse-cuencia de ello, se sostiene casi exclusivamente en las capacidades operati-vas de la DPAI/UEAI para la investigación de posibles faltas disciplinarias y/o delitos cometidos por funcionarios policiales, así como también para cum-plimentar las restantes funciones que le fueron asignadas.

30 Conforme art. 50, ley 12.521. La disposición que establece la sanción debe estar motivada y ser notificada por escrito al sancionado, pudiendo ser recurrida ante el funcionario con facultades para instruir sumario administrativo o sumaria información. El responsable de una falta leve podrá solicitar la suspensión del cumplimiento de la sanción ofreciendo realizar, como sanción alternativa, actividades “de integración o labor social con la función policial o con la profesión o habilidades personales” (art. 51, ley 12.521).31 Sobre integración y organización del tribunal, véanse artículos 60 a 65 de la ley 12.521.32 Artículo 66, ley 12.521. 33 Artículo 63, ley 12.521.34 Artículo 67, Ley Nº 12.521.35 La Ley Orgánica de la Policía provincial establece en el artículo 53 que la División Asuntos Judiciales depende del Departamento Judicial. Por su parte el Reglamento Orgánico de la Plana Mayor Policial (ROPMP) se refiere en el art. 38 a las tareas de la División Asuntos Judiciales. Estas son: a) registro de sumarios judiciales y preventivos, b) tramitación de expedientes judiciales (excepto sumarios preventivos), c) comunicaciones con los órganos de la administración de justicia (federal y provincial), d) informes sobre sumarios judiciales, e) registro de libertades y sentencias, f) registro y custodia de depósitos judiciales y g) proyecto de formularios de policía judicial.

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La estrechez de recursos humanos y materiales con que cuenta en la ac-tualidad reduce prácticamente al plano de lo formal las posibilidades de con-trolar por parte de la SCS y de traducir la información recabada en planes de acción y propuestas concretas para actuar preventivamente y mejorar la labor policial. Aquí radica, quizás, la mayor diferencia entre el Poder Judi-cial y el Poder Ejecutivo en lo referente al control policial: mientras que el primero tiene a su cargo la sanción de las conductas delictivas que llegan a su conocimiento en el marco de un hecho puntual, el segundo debe investigar y determinar las responsabilidades administrativas del funcionario policial por su accionar –delictivo o no- en el caso concreto, pero también diseñar e implementar medidas generales para prevenir la reiteración de tales infrac-ciones. Esto último, sin embargo, no ha podido concretarse bajo las circuns-tancias descriptas.

El control del estado de las comisarías, del empleo de las partidas pre-

supuestarias asignadas, del armamento provisto, del aprovisionamiento y eficacia de los materiales de protección de los funcionarios, del estado de los móviles policiales y de la distribución del recurso humano son todos ejes de supervisión que la SCS debe asumir y enarbolar como objetivo primario de control, teniendo en cuenta que tales cuestiones pueden generar un riesgo de entidad para el funcionario policial que favorezcan el uso abusivo de la coer-ción/fuerza: condiciones irregulares de labor o una comisaría en mal estado, sin computadoras o con móviles en estado deficiente, generan en el ánimo del funcionario policial una sensación de abandono que favorece el corpo-rativismo y la autonomía en la toma de decisiones. Para evitarlo, resulta imprescindible que el personal investigado sienta que la mirada del organis-mo de control no tiene solo una visión sancionatoria, sino también solidaria con las deficiencias que soporta. Sin perjuicio de lo anterior, además de las previamente mencionadas, la SCS debería realizar otro tipo de actividades destinadas más específicamente a prevenir la violencia policial, tales como elaborar protocolos de actuación sobre la base del análisis de los expedientes disciplinarios en los que interviene.

Aunque se encuentra fuera de la estructura policial, la creación de DPAI implicó una agregación al órgano de control interno ya existente, la División Asuntos Judiciales, dependiente de la Jefatura de Policía de la provincia. En la práctica, esto implicó la duplicación de facultades entre las dos instancias de control, que coexisten36. En efecto, al tomar conocimiento de una posible

36 Al respecto véase Sozzo, M. op. cit. p. 116. Dichas facultades incluyen la posibilidad de tomar declara-ciones informativas y asegurar la prueba (detener en flagrancia, allanar, etc.).

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CAPÍTULO 4

ilegalidad cometida por parte de personal policial, ambas dependencias tie-nen la posibilidad de iniciar una investigación preliminar Sin embargo, en el momento en que la División Asuntos Judiciales abre la investigación, la DPAI debe suspender la suya y remitir los antecedentes a Judiciales, con lo cual podría decirse que en los hechos existe una supremacía de la estructura tradicional por sobre la DPAI. Ello, según Sozzo, provocó que la actividad de la DPA impactara muy levemente sobre la estructura tradicional37.

La creación de la SCS implicó sumar una instancia de control externo tendiente a prevenir y combatir actividades ilegales cometidas por funcio-narios policiales al mecanismo de control interno ya existente en la policía provincial. En este sentido, el traspaso de la DPAI desde la órbita de la Se-cretaría de Seguridad Pública a la de la Secretaría de Control de Seguridad, como se ha mencionado, resultó a todas luces lo más atinado teniendo en cuenta el objetivo central de la creación de la SCS, una instancia de control externo a la institución policial por parte del poder político.

La creación de la DPAI tampoco modificó la potestad exclusiva de Judi-ciales para tramitar los sumarios administrativos internos cuando la falta policial pudiera constituir un delito. En efecto, si bien los sumarios adminis-trativos en la Policía de Santa Fe son instruidos por la Sección de Sumarios Administrativos, dependiente de la División Administración de Personal, en los casos en que la falta policial pueda constituir un hecho calificado por la ley penal como delito, debe tomar intervención la División de Asuntos Judi-ciales38.

De esta manera, cuando del resultado de una investigación preliminar surja la necesidad de iniciar el correspondiente sumario, la DPAI tiene la obligación de solicitar su sustanciación a Judiciales. Sin perjuicio de ello, Judiciales posee también la facultad de requerir a la DPAI la remisión de toda investigación preliminar que esté llevando adelante. A partir del mo-mento de su remisión a Judiciales, la DPAI pierde todo contacto con la in-vestigación preliminar y toda injerencia ulterior respecto del avance de las tramitaciones y/o comprobación de la infracción, sin volver a tener ningún tipo de participación en su sustanciación. La participación de la DPAI en una

37 “Pese a la DPAI, el régimen disciplinario continúa como arquetipo de la forma de ejercicio del poder en la institución policial, siendo una máquina de extracción de obediencia y reproducción de la autoridad en el marco de la jerarquía policial, de difusión del arte del silencio y del mantenimiento del secreto, de construcción constante de la identidad policial y el ‘espíritu de cuerpo’, de militarización y de impunidad de las ilegalidades policiales”. Sozzo, M. op. cit. p. 117.38 Sozzo, M., op. cit. p. 94

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investigación concluye con la elaboración de un dictamen no vinculante para Judiciales, en el que se aconseja la medida provisoria por adoptar o el inicio de las actuaciones administrativas o la aplicación de los artículos 150 o 102 del Reglamento de Sumarios Administrativos39.

La única obligación que tiene Judiciales para con la DPAI en relación con

el sumario administrativo interno es comunicarle la resolución final con el objeto que esta pueda ejercer su función de control de gestión40. Sin embargo, en la práctica, esta comunicación no siempre se realiza. Al perder la DPAI contacto con una investigación a partir de su remisión a Judiciales esta sale de la órbita de la SCS, de la cual la DPAI depende operativamente. Por lo tanto, la actuación de la SCS como organismo de investigación externo de ilegalidades policiales resulta limitada a la etapa preliminar que lleva a cabo la DPAI41.

En aquellos casos en que de la investigación preliminar realizada por la DPAI se desprende la posible comisión de un delito por parte de un funciona-rio policial, la DPAI realiza la denuncia ante la justicia penal. Como veremos a continuación, la investigación de un delito por parte de la DPAI solo tiene lugar cuando, en el marco de un proceso penal, el juez instructor le confiere la potestad de obrar como auxiliar de justicia. Sin embargo, ello no modifica todo lo atinente a la sustanciación del sumario administrativo que siempre queda bajo la responsabilidad de Judiciales.

La relación entre la DPAI y Judiciales generalmente es fluida, situación

que se explica en gran medida por el hecho de que la mayoría de los inte-grantes de la DPAI cumplieron funciones con anterioridad en Judiciales, lo que da lugar a una comunicación netamente informal entre ambas agencias.

Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos principales de la creación de la Secretaría de Control de Seguridad fue que esta se constituye-ra en un nexo civil entre la policía y el Poder Judicial. Aunque con el tiempo la relación se ha ido afianzando, por el hecho de tratarse de una oficina no-

39 Respecto de la aplicación de estos, ver apartado siguiente.40 En efecto, para poder cumplir acabadamente con su obligación de expedirse en cada Junta de Califi-caciones, es necesario que la DPAI tenga pleno conocimiento de las sanciones impuestas a miembros de la institución que pudieran impedir ascensos y promociones.41 Si bien, como se ha explicado, entre las funciones de la DPAI se encuentra la de colaborar con los instructores de sumarios administrativos originados en hechos que puedan constituir delitos o faltas administrativas graves, esto sucede a solicitud expresa de Judiciales, extremo que en la práctica no se constata.

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CAPÍTULO 4

vedosa y cuya funcionalidad y efectividad aún se encuentra bajo análisis, los jueces no parecieron demostrar inicialmente demasiada confianza en ella.

La Dirección Provincial de Asuntos Internos también ha ido afianzando su relación con el Poder Judicial. Tanto esa dependencia como la División de Asuntos Judiciales cumplen tareas de auxiliar de la Justicia. Sin embargo, mientras la actuación de la DPAI se limita a situaciones en las que resulte incriminado personal policial, Judiciales tramita todas las causas penales, involucren o no a policías42. Así las cosas, ante cada posible ilegalidad poli-cial, el juez penal competente es el encargado de determinar a cuál de estas dos dependencias le otorga intervención43.

No puede dejar de mencionarse que, pese a que las competencias de la DPAI se encuentran formalmente limitadas, cada vez son más los procesos penales en los que los instructores judiciales requieren la labor de personal de esa dependencia debido a la sospecha de inacción por parte de la Unidad Regional o de su División Judiciales, o por descontento en cómo fue llevada una investigación previamente. De este modo, se pone en peligro el propio aparato de control policial toda vez que, a medida que avanza la confianza de los magistrados en el personal de la DPAI, se le requiere que participe de una mayor cantidad de investigaciones criminales que, en principio, de-berían ser competencia de la institución policial en cumplimiento de su rol de auxiliar de la Justicia. En consecuencia, se desnaturaliza y desmerece la finalidad de control policial perseguida con la creación de esta dependencia.

Relación entre la actuación administrativa y el proceso penal

Como norma, el Reglamento del Régimen Disciplinario Policial de la Poli-cía de la Provincia de Santa Fe44 establece que la sustanciación de sumarios administrativos por hechos que puedan configurar delitos y las sanciones que se apliquen en sede administrativa serán independientes de la causa penal. Como consecuencia de ello, el sobreseimiento provisorio o definitivo o

42 Artículo 38, Reglamento Orgánico de la Plana Mayor Policial (ROPMP)43 Vale aclarar que si bien lo más frecuente es que los jueces elijan a Judiciales como su auxiliar, no tienen limitaciones respecto a qué repartición elegir para desarrollar las investigaciones. La tramitación de causas penales por parte de Judiciales o la DPAI, en cumplimiento del rol de auxiliares de la justicia implica realizar todas las actividades investigativas requeridas por el juez instructor a cargo del expediente. Entre ellas se destacan las de efectuar peritajes, recabar material probatorio, recibir declaraciones testimoniales, realizar allanamientos, detener a los presuntos implicados, etc.44 Aprobado por decreto 426/72.

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la absolución dictada en sede judicial no obsta a que un funcionario policial reciba una sanción administrativa45.

En el mismo sentido se expresa el Reglamento para Sumarios Adminis-trativos (RSA)46, que en su artículo 102 establece que, cuando haya elemen-tos suficientes para juzgar administrativamente al imputado, puede apli-carse una sanción administrativa sin necesidad de aguardar la resolución judicial47. Sin embargo, simultáneamente, el artículo 150 del reglamento establece que, de mediar investigación judicial por hechos ocurridos en ser-vicio, puede no iniciarse sumario administrativo hasta la sentencia penal48.

De este modo, la norma faculta a quien investiga la comisión de una posible falta disciplinaria -el instructor- a valorar en cada caso concreto la conducta reprochada y, en caso de determinar que la conducta que presunta-mente configura una falta administrativa y el delito investigado por el juez penal son la misma cosa -es decir, se trata de una única conducta-, puede resolver no iniciar el sumario administrativo. Esta resolución es provisoria ya que, frente al avance del proceso judicial, que podría eventualmente de-rivar en la comprobación de elementos no tenidos en cuenta en el estadio embrionario de la investigación disciplinaria, el instructor puede revocar su decisión e iniciar el correspondiente sumario administrativo.

La norma no impone al instructor la obligación de fundar su decisión de no dar inicio al sumario administrativo. Así, en los hechos, basta la mera afirmación de la existencia de un proceso penal para justificar -per se- la no iniciación del trámite y, en consecuencia, la labor instructoria se ve limitada al mero requerimiento periódico de informes al Poder Judicial. De este modo, el instructor puede usar y abusar de este permiso para no comenzar la in-vestigación administrativa, dejando el monopolio de la vigilancia reactiva al

45 Decreto 426/72, artículo 5º. La norma también dispone que: “[…] Los hechos o la culpabilidad de-terminados en sede judicial no podrán ser revistos en la administrativa. La sanción impuesta en sede administrativa pendiente la causa penal, tienen carácter provisorio y puede ser sustituida por otra más grave luego de dictada sentencia definitiva en esta última.” 46 Aprobado por el decreto 4055/77, dictado el 3 de noviembre de 1977.47 Artículo 102: “La sustanciación de los sumarios administrativos por hechos que sean objeto de un proceso penal y la aplicación de sanciones disciplinarias son independientes de la causa penal. Puede dictarse resolución sin esperar la sentencia judicial cuando haya elementos suficientes para juzgar administrativamente al imputado, pero no puede dictarse su sobreseimiento hasta tanto no recaiga fallo judicial definitivo […].” RSA, Título I (De los sumarios administrativos e instrucciones sumarias), Capítulo XII (Resolución).48 Artículo 150: “Si media instrucción prevencional por hechos ocurridos en y con motivo del servicio y de aquella no surge, en principio, una extralimitación del imputado, puede no iniciarse sumario hasta que sea conocida la sentencia penal; también es posible no disponer la situación de pasiva”. RSA, Título II (Medidas preventivas, disponibilidad y pasiva), Capítulo II (Personal detenido, procesado o condenado).

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CAPÍTULO 4

juez instructor, justificándolo en razones de economía procedimental frente a un posible sobreseimiento judicial.

Así, en los hechos –sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 5º del Regla-mento del Régimen Disciplinario Policial y el 102 del Reglamento para Suma-rios Administrativos-, la regla que impone el uso generalizado de la reserva del artículo 150 es la de la dependencia del proceso administrativo respecto del ju-dicial, lo que implica que las faltas disciplinarias que pueden al mismo tiempo constituir delitos no se investigan de manera independiente y quedan atadas a la suerte que corra la causa penal. Como se corrobora a partir del gráfico I, el 50% de las causas registradas en la DPAI durante los últimos diez años y que involucran a funcionarios policiales son tramitadas bajo el artículo 15049.

Gráfico 1. Actuaciones por delitos/faltas registradas entre 1998 y 2008 por la DPAI, según el estado de su tramitación a julio de 2009 (N=3706).

Informaciónsumaria

3%

Art. 102 RSA11%

Art. 150 RSA50%

En trámite3%

Diligenciasprevias

33%

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe

La falta de celeridad de la Justicia Penal en la resolución de las causas -aun de las que no se presentan como complejas- también demora la resolu-

49 Diferenciándose de la tendencia a nivel provincial, en el Departamento Rosario (URII), el modo de tramitación que prevalece en igual período es la aplicación del artículo 102 RSA.

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ción de las faltas administrativas que sí se investigan, ya que la espera de una resolución judicial definitiva redunda -como se verá a continuación- en la prolongación indefinida de la situación de disponibilidad preventiva de los policías investigados, lo que también conspira contra el funcionario presun-tamente infractor.

Siguiendo a Sozzo, puede afirmarse que “la amplitud y vaguedad de los criterios con que la institución decide avanzar o no en las investigaciones sobre faltas que al mismo tiempo constituyen delitos es un claro ejemplo del ámbito de discrecionalidad que las propias normas formales dejan librado a la institución policial, que será ocupado, por un conjunto de reglas infor-males”. El régimen disciplinario funciona, entonces, con una lógica y como consecuencia del sistema penal, como un mecanismo reactivo que castiga infracciones.50

Discrecionalidad en la sanción de las faltas administrativas

La normativa que regula la actuación de la Policía de la provincia de San-ta Fe en sus distintas facetas -incluido el uso de la coerción/fuerza- padece de imprecisiones, vacíos y ambigüedades, situación que ha dado lugar a la proliferación de disposiciones del jefe de Policía tendientes a fijar criterios de actuación allí donde no los había o de resolver las contradicciones planteadas por la yuxtaposición de normas.

Como lógica reacción frente a la insuficiencia de preceptos regulatorios, estos se completan con reglas informales -volátiles- que se mantienen se-cretas al exterior de la institución policial y que integran un profuso infra derecho complementario del bloque de legalidad. En consecuencia, cualquier control político sobre el accionar policial siempre será sesgado ante el desco-nocimiento que este tendrá respecto de estas reglas policiales que, lejos de ser ocasionales, integran un núcleo importante de mandatos imperativos y que son utilizadas por la propia institución policial para valorar administra-tivamente la conducta de sus funcionarios.

A fin de comprender lo anterior, téngase presente que el artículo 123 de la Ley para el Personal de la Policía Provincial 12.521 dispone expresamente la derogación de la ley 6.769, sus modificatorias y toda otra disposición anterior que se le oponga. Sin embargo, dicho artículo también prevé que “los decre-

50 Sozzo, M., op. cit. pág. 102.

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CAPÍTULO 4

tos, normas, reglamentos policiales y disposiciones generales reglamentarias continuarán en vigencia, provisoriamente, hasta el dictado de las nuevas reglamentaciones y en la medida en que sean compatibles con el régimen es-tablecido en la presente ley y/o con las adecuaciones derivadas de la estruc-tura de cuadro único instituido”. Como la reglamentación aún se encuentra pendiente, el jefe de Policía ha dictado diversos instructivos estableciendo qué institutos de la ley 6.769 (derogada) se seguirán aplicando conjuntamen-te con capítulos de la nueva ley (12.521) que son operativos51. De este modo, un instructivo del jefe de Policía hace caso omiso al mandato legal y, en los hechos, la norma expresamente derogada por ley continúa aplicándose.

Así, merced al dictamen de este organismo asesor policial, frente a un he-cho determinado, es posible que se acuda a distintos ordenamientos legales, aun cuando estos se contrapongan. Esta circunstancia dificulta enormemen-te toda posibilidad de control externo ya que estos instructivos o directivas del jefe policial funcionan como supralegalidad siendo secretas, ocultas para la ciudadanía en general y desconocidas, incluso, por muchos agentes que no pertenezcan a la oficialidad. Al valorar una conducta entonces -que debe cotejarse con el bloque de legalidad entendido en su integralidad para cons-tatar su eventual irregularidad- se debe recurrir a la investigación de man-das secretas que operan efectivamente por encima de los preceptos públicos como son las leyes, decretos y las mismas resoluciones ministeriales.

De más está decir que esta infralegalidad -que se transforma en “supra-legalidad fáctica”- socava la seguridad jurídica, perjudicando no solo a la ciudadanía en su conjunto sino incluso a los propios funcionarios policiales, que no saben a ciencia cierta si su proceder ha sido correcto o incorrecto.

Estas reglas informales son las que rigen, entre otras cosas, la aplicación de la disponibilidad preventiva en el marco de la investigación de posibles faltas disciplinarias52.

La ley 12.521 dispone que la violación de los deberes establecidos en leyes, reglamentos, resoluciones o disposiciones que regulen la actividad policial hará pasible a los transgresores, según el caso, de medidas que van desde la reprimenda escrita a la destitución, pasando por el apercibimiento

51 Se trata, concretamente, del “Instructivo referente a la aplicación de la nueva Ley del Personal Poli-cial”, del 24/5/06, vigente actualmente.52 Nos referimos al dictamen 3033/07, del 23/07/07, según el cual se aplica la disponibilidad en los térmi-nos de la ley 12.521 pero, al mismo tiempo, se le pone un coto temporal en la medida en que no perjudique al sumario administrativo.

147


(simple o agravado) y la suspensión (provisional o de empleo).53 La sanción de esta norma, y en particular la redacción que se le dio al artículo 44, implicó la eliminación de hecho del arresto policial como sanción discipli-naria54.

La eliminación del arresto como sanción -que significó un avance en el proceso de democratización y desmilitarización de la institución policiales percibida por el personal policial de mayor jerarquía -formado a la luz de ciertos apotegmas autoritarios- como una señal de debilitamiento de la ins-titución, pues impide la adecuada sanción de inconductas menores que afec-tan la imagen institucional.

La derogación de la sanción privativa de libertad en el ámbito adminis-trativo, sin embargo, tuvo como correlato una notable ampliación de la apli-cación de la disponibilidad preventiva. Como consecuencia de ello, la dispo-nibilidad preventiva es utilizada -aun sin serlo- como la sanción más gravosa en el marco de un procedimiento sumarial, ocupando el sitio que con la ley 6.769 le cabía a la restricción de libertad.

Según la ley 12.521, la disponibilidad es una de las formas en las que puede revistar el personal policial en actividad.55 Una de las situaciones que pueden dar lugar a la disponibilidad es que el personal se encuentre bajo sumario administrativo. En tal caso, la medida se extiende mientras el su-mario se encuentre abierto. La disponibilidad es, en estos casos, dispuesta a criterio del jefe de Policía de la provincia56.

Por otra parte, el Reglamento para Sumarios Administrativos establece que:

“la situación de disponibilidad puede ordenarse en los siguientes casos: a) Cuando la permanencia del imputado sometido a suma-rio administrativo por hechos vinculados a las funciones inherentes de su cargo o grado, signifique un obstáculo para la investigación, cualquiera sea la gravedad de aquellos. Puede evitarse esta medi-da cuando resulta conveniente el traslado del empleado a otra de-pendencia policial en la que pueda prestar servicios en razón de

53 Conforme artículo 44 de la ley 12.521, sancionada el 6 de abril de 2006 y publicada en el Boletín Ofi-cial del día 24 del mismo mes. 54 Ello se encontraba previsto en el artículo 16 inciso b) del decreto 426/72, que aprueba el Reglamento del Régimen Disciplinario Policial. 55 Ley 12.521, artículo 87, inciso b.56 Ley 12.521, artículo 90, inciso c.

148

CAPÍTULO 4

su jerarquía; b) cuando se impute una falta administrativa que en principio pueda dar lugar a la destitución del empleado”57.

A su vez, esta norma requiere al instructor del sumario fundar el pedido de disponibilidad en:

“(…) el hecho, sus consecuencias y trascendencia pública, la eventual responsabilidad del agente, las circunstancias atenuantes y agravan-tes, el concepto funcional y privado, la antigüedad y las razones que pueden dar lugar a la privación del uso del arma y credencial”.58

En contradicción con lo dispuesto por la ley 12.521, el Reglamento para Sumarios Administrativos también pone coto temporal a la aplicación de la medida, fijando como límite el plazo de 15 días cuando la disponibilidad se hubiera dispuesto por aplicación del inciso a) y de 90 cuando hubiera sido en virtud del inciso b)59. Sin embargo, la norma dispone que, una vez vencido el tiempo, el instructor puede mantener la suspensión en la ejecución del ser-vicio convirtiendo la disponibilidad en situación de pasiva cuando el agente estuviere privado de su libertad, con procesamiento firme o cumpliendo con-dena condicional que no traiga aparejada inhabilitación.60

El pase a disponibilidad es utilizado por la institución como una medida preventiva que permite alejar a los policías del contacto con el público en el marco de una investigación por la comisión de una infracción o delito. Según la ley 12.521, al no tener un plazo máximo de duración, la medida debería durar lo que demora la causa judicial en resolverse. Así, aun cuando no se trata de una sanción, la disponibilidad suele ser vista como tal por los funcio-narios policiales ya que quienes se encuentran en esa situación solo pueden percibir el 75% del sueldo y los suplementos generales que correspondan61 y, además, pierden la posibilidad de realizar tareas adicionales, gracias a las cuales normalmente complementan su salario.

Al conceptualizarse como sanción y no como medida preventiva, se crea la conciencia colectiva de que la Policía reacciona frente al hecho y repudia la conducta apartando al funcionario infractor del cumplimiento de sus tareas

57 Decreto 4055/77, artículo 135.58 Decreto 4055/77, artículo 139.59 Decreto 4055/77, artículos 142 y 143.60 Decreto 4055/77, artículos 146.61 Ley 12.521, artículo 111, inciso b.

149


específicas. Sin embargo, una vez aplacada la conmoción, frecuentemente se recurre al fundamento real del instituto -esto es, una medida preventiva- y se justifica el retorno del agente a su función por aplicación del Reglamento para Sumarios Administrativos, reciclando el conflicto.

Se observa entonces, cómo se va produciendo en la vía de los hechos una nueva desviación del espíritu de la ley 12.521 , ajustándose su interpretación a las exigencias de la corporación policial. La utilización de esta medida pre-cautoria de disponibilidad ha proliferado notablemente al punto de consti-tuir en la actualidad la sanción disciplinaria más importante y más utilizada cuando un hecho adquiere gran exposición pública o gravedad.

Hoy día, merced a la sanción de la ley 12.521, la medida de disponibilidad debería ser rígida, inmodificable mientras persista la acción administrativa. No obstante, los órganos de asesoramiento jurídico de la Policía interpretan que, por su naturaleza cautelar, resulta provisoria y puede modificarse -y revocarse- en tanto hayan cesado las causas tenidas en cuenta al momento de valorar su implementación.

4. Estadísticas sobre delitos/faltas imputados a funcionarios policiales en la provincia de Santa Fe

Habiendo identificado la insuficiente atención que recibió la problemática relativa al uso ilegal de la coerción/fuerza en la reforma de los mecanismos pro-vinciales de control del accionar policial en las últimas reformas policiales, el ob-jetivo del presente aparatado es contrastar estadísticamente dicha afirmación, a fin de constatar la existencia o inexistencia de esta problemática y, así, eviden-ciar a través de datos concretos la necesidad de atender a esta temática en el de-sarrollo de las políticas públicas de control del accionar policial en la provincia.

Con este fin, se analizaron las actuaciones registradas en la base de datos de la Secretaría de Control de Seguridad (SCS) del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe en relación con delitos y/o faltas cometidos por los funcionarios de la Policía de la provincia entre los años 1998 -en que se creó la Dirección Provincial de Asuntos Internos- y 2008, inclusive.

En la mayor parte de los casos, la unidad de análisis considerada son los delitos presuntamente cometidos por los funcionarios policiales, a partir de los cuales se inició una actuación administrativa en la dependencia reseñada. A los fines de este análisis, los delitos cometidos en concurso con otros han sido

150

CAPÍTULO 4

contabilizados de manera independiente. Por otra parte, cada delito se con-tabilizó una única vez, aun cuando los presuntos autores fueran más de uno.

Durante el período considerado (1998-2008), la base de datos de la SCS registró 3.706 actuaciones, dentro de las cuales se contabilizaron 4.447 de-litos/faltas.

A fin de obtener una visión integral de la problemática estudiada, en un primer momento se analizan los datos relativos a la totalidad de la provincia de Santa Fe, luego el análisis se focaliza en los Departamentos de La Capital (UR I) y Rosario (UR II).

Previo al procesamiento de los datos contenidos en la base, se analizaron preliminarmente y reagruparon los datos allí contenidos en función de las siguientes categorías62:

62 Con excepción del homicidio, cada categoría incluye el tipo culposo y doloso, simple y agravado, y en grado de tentativa. Asimismo, los siguientes delitos también incorporan: -Amenazas: las amenazas mutuas, coactivas, reiteradas, de muerte, coacción. -Apremios y vejaciones: agresión (verbal y física), con arma, severidades.-Atentado y resistencia a la autoridad: desobediencia a la autoridad. -Daño: en allanamiento, de móvil policial.-Defraudaciones y estafas: reiteradas, emisión de cheques sin fondo, fraude.-Extorsión: reiterada, en grado de tentativa-Falsificación de documentos: falsedad material, ideológica, instrumental, destrucción y adulteración de documentos, de instrumento publico, privado, falsificación de sellos timbres o marcas; violación de sellos y documentos.

-Falta/contravención: incluye todas aquellas referidas como infracciones a la ley 10.703.-Homicidio doloso: incluye homicidio simple, homicidio en exceso de legitima defensa, en riña. -Hurto: incluye de energía, de imagen, reiterado, de ganado mayor, calamitoso. -Incumplimiento deberes funcionario público: reiterado, incumplimiento de mandatos judiciales.-Irregularidades en el accionar policial/investigación sobre procedimiento: incluye la irregularidad en custodia de detenidos, fuga, tratos irregulares, irregularidad certificación policial, allanamiento ilegal, enfrentamiento armado.

-Lesiones: leves, graves, gravísimas, accidentadas, desistidas, mutuas, reciprocas, con arma de fuego.-Otros delitos contra la administración pública: encubrimiento, evasión y facilitamiento de evasión, exac-ciones ilegales, malversación caudales públicos, cohecho, enriquecimiento ilícito.

-Otros: abigeato, retención menor de sus padres, peculado, retención indebida, delitos contra la integridad sexual (abuso y acoso sexual, violaciones), falsa denuncia, intimidación pública, abandono de personas, apropiación indebida, incendio, infracciones a leyes 12.238, 23.184, 24.129 (en todos los casos no se espe-cificaba artículo de la norma sobre el cual se realizaba la imputación).

- Portación y tenencia ilegal de armas: de guerra, de fuego, infracciones de la ley 25.886 (no se indicaba el artículo de la norma sobre el cual se realizaba la imputación).

- Privación Ilegitima de la libertad: incluye rapto.- Sin datos: aquí se incluyeron todas aquellas en las que no se especificaba el delito/falta sobre la cual versaban, por ejemplo, requerimientos, denuncias, actuaciones (prevencional, administrativas, de oficio, sumarial, sobre depósito), investigación a requerimiento juzgado, actuadas, requerimiento instrucción, causa administrativa o interna, “exposición”, comunicaciones anónimas o telefónicas, acta de procedi-miento, información sumaria, diligencias previas.

151


- Abuso de armas- Abuso de autoridad- Amenazas- Apremios y vejaciones- Atentado y resistencia a la autoridad- Daño- Defraudaciones y estafas- Extorsión- Falsificación de documentos- Falta/contravención- Homicidio culposo- Homicidio doloso- Hurto- Incumplimiento deberes funcionario público - Irregularidades en el accionar policial/investigación sobre procedimiento- Lesiones- Otros delitos contra la administración pública- Privación ilegítima de la libertad- Tenencia y portación ilegal de armas- Privación ilegítima de la libertad- Robo- Violación de domicilio- Otros- Sin Datos

4.1. Evolución de delitos/faltas En los siguientes gráficos, se analizan las dimensiones y evolución de las

irregularidades en el accionar de los funcionarios de la Policía de la provincia de Santa Fe -en función de los registros existentes sobre ellas en el ámbito del Poder Ejecutivo-, con el objeto de caracterizar dicha problemática en cada uno de los niveles territoriales a lo largo del período analizado. Con ello, se intenta contextualizar la problemática en la que se concentra esta publica-ción, el uso ilegal de la coerción/fuerza en la Policía de la provincia.

Durante el período analizado (1998-2008), la Secretaría de Control de Se-guridad registró un total de 4.447 delitos/faltas imputados a funcionarios po-liciales en la provincia de Santa Fe. De ellos, 2.122 (47,7%) fueron atribuidos a funcionarios que prestaban servicios en el Departamento La Capital (UR I)

152

CAPÍTULO 4

y otros 279 delitos/faltas (6,3%) a funcionarios que prestaban servicios en el Departamento Rosario (UR II).

La evolución de los delitos/faltas registrados anualmente durante el pe-ríodo considerado muestra una tendencia claramente ascendente -si bien con un amesetamiento entre los años 2002 y 2004-, y se registra un incre-mento del 461,5% en los delitos/faltas contabilizados en ambos extremos del período y un promedio anual de 404 delitos/faltas.

Gráfico 2. Evolución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales.Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

758

503461401394

421

281

135

238 251

0

100

200

300

400

500

600

700

800

AÑO1998

AÑO1999

AÑO2000

AÑO2001

AÑO2002

AÑO2003

AÑO2004

AÑO2005

AÑO2006

AÑO2007

AÑO2008

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe.

En cuanto a lo registrado en el Departamento La Capital (UR I), pue-de verse que la línea de tendencia también muestra un comportamiento as-cendente, con una variación porcentual del 222.4% en el año 2008 respecto de 1998. Sin embargo, la serie evidencia mayor inestabilidad que la observa-da a nivel provincial, y el último año considerado es el que registra el valor más alto de la serie, al igual que lo ocurrido a nivel provincial. El promedio anual de delitos/faltas registrados es de 193.

153


Gráfico 3. Evolución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales.Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe.

Años 1998-2008.

262

239

274

185192

215241

150

152

127

85

0

50

100

150

200

250

300

AÑO

1998

AÑO

1999

AÑO

2000

AÑO

2001

AÑO

2002

AÑO

2003

AÑO

2004

AÑO

2005

AÑO

2006

AÑO

2007

AÑO

2008


En cuanto al Departamento Rosario (UR II), lo primero que llama la atención es el contraste con el Departamento La Capital –en términos de la cantidad de delitos/faltas registrados anualmente-, (6 veces menos) especial-mente teniendo en cuenta que Rosario es el centro urbano más grande de la provincia de Santa Fe y, por ende, probablemente se concentre allí la mayor cantidad de policías en servicio.

Más allá de ello, entre los años 1998 y 2008, se observa un incremento de los delitos/faltas imputados a funcionarios policiales del 262,5%, siendo de 25 el promedio anual de delitos/faltas. A diferencia de lo ocurrido a nivel pro-vincial y en la UR I, el 2008 no es el año que mayor cantidad de delitos/faltas registra. Por otra parte, llaman la atención las variaciones entre un año y otro, inestabilidad que lleva a que en el curso de tan solo 2 años (1999/2001) se quintuplique la cantidad de delitos/faltas registrados.

154

CAPÍTULO 4

Gráfico 4. Evolución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales.Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe.

Años 1998-2008.

8

36

27 29

3129

21

32

37

22

7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

AÑO1998

AÑO1999

AÑO2000

AÑO2001

AÑO2002

AÑO2003

AÑO2004

AÑO2005

AÑO2006

AÑO2007

AÑO2008

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe.

4.2. Distribución de delitos/faltas, según tipo

Habiendo constatado una tendencia ascendente en el registro y, segura-mente, la comisión de irregularidades policiales en los tres niveles jurisdic-cionales analizados, el presente apartado avanza en el análisis de dichas irregularidades identificando los delitos/faltas que prevalecen entre aque-llos imputados a funcionarios policiales, así como también su evolución en el tiempo.

Entre los delitos/faltas por los que fueron imputados funcionarios policia-les en la provincia de Santa Fe durante el período analizado (1998-2008), se destaca la incidencia de las lesiones, que representan el 16%; las amenazas, que constituyen el 12%, y los apremios ilegales que dan cuenta del 10% del total de delitos/faltas registrados.

155


Gráfico 5. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

Otros delitos34%

Lesiones16%

Amenazas12%

Apremios10%

Sin datos28%


En términos generales, en el Departamento La Capital (UR I) se ob-serva una distribución similar de los delitos/faltas a la registrada en el terri-torio provincial: aunque con una pequeña variación, las categorías que pre-valecen continúan siendo las de lesiones (14%), amenazas (12%) y apremios ilegales (12%).

156

CAPÍTULO 4

Gráfico 6. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe.

Años 1998-2008.

Otros delitos27%

Lesiones14%

Amenazas12%

Apremios12%

Sin datos35%


En relación con los tipos de delitos/faltas más frecuentes, el Departa-mento Rosario (UR II) vuelve a diferenciarse del Departamento La Capi-tal (UR I). Así, se observa que, si bien las lesiones y las amenazas resultan ser los delitos de mayor prevalencia -14% y 13%, respectivamente-, el tercer lugar le corresponde a la falsificación de documentos, con un 9% de los re-gistros.

157


Gráfico 7. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe.

Años 1998-2008.

Lesiones14%

Falsif. docs.9%

Sin datos3%

Apremios6%

Amenazas13%

Otros delitos55%


4.3. Análisis de delitos relacionados con el uso de la coerción/fuerza

Habiendo identificado los delitos/faltas con mayor prevalencia en los re-gistros de la SCS durante el período y en los distintos niveles jurisdicciona-les analizados, a continuación se pretende determinar la relevancia de la problemática relativa al uso ilegal de la coerción/fuerza y compararla con la de delitos vinculados a la corrupción, problemática que, como se advirtió, motivó los distintos cambios en el sistema de control de la Policía de la pro-vincia de Santa Fe.

A tal fin, los registros sobre delitos imputados a funcionarios policiales de la provincia de Santa Fe entre los años 1998 y 2008 fueron reagrupados de la siguiente manera:

158

CAPÍTULO 4

- Delitos vinculados al uso de la coerción/fuerza63

- Delitos contra la administración pública64

- Otros65

- Sin datos

Los primeros tres gráficos permiten observar la incidencia de los delitos vinculados al uso de la coerción/fuerza en los registros totales del perío-do estudiado, en cada uno de los niveles jurisdiccionales estudiados.

Gráfico 8. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

Delitos Usode la

Coerción/Fuerza51%

Delitos contraAdm. Pública

11%Sin datos

28%Otros10%


63 Incluye las categorías de: abuso de armas, abuso de autoridad, amenazas, apremios, atentado y resis-tencia a la autoridad, daño, homicidio culposo y doloso, irregularidades en el accionar policial, lesiones, privación ilegitima, robo y violación de domicilio.64 Incluye las categorías de: defraudaciones y estafas, extorsión, otros delitos contra la administración pública, falsificación de documentos e incumplimiento deberes de funcionario público.65 Incluye las faltas/contravenciones, hurto, tenencia y portación ilegal de armas y otros.

159


Gráfico 9. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

Delitos Usode la

Coerción/Fuerza49%


8%Sin datos

35%

Otros8%


Gráfico 10. Distribución de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, según tipo.Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

Delitos Usode la

Coerción/Fuerza57%


25%

Sin datos3%

Otros15%


160

CAPÍTULO 4

Se observa que en los tres niveles jurisdiccionales estudiados, prevalecen los delitos vinculados con el uso de la coerción/fuerza, y es el Departamento de Rosario (UR II) el que registra al porcentaje más elevado (57%) del total de los delitos imputados a funcionarios policiales entre 1998 y el 2008.

Los siguientes tres gráficos muestran la evolución en el tiempo de los tres delitos relacionados con el uso de la coerción/fuerza con mayor incidencia en cada uno de los tres niveles jurisdiccionales considerados.

Gráfico 11. Evolución de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales. Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

AÑO1998

AÑO1999

AÑO2000

AÑO2001

AÑO2002

AÑO2003

AÑO2004

AÑO2005

AÑO2006

AÑO2007

AÑO2008

52

78

0

20

40

60

80

100

120

140

Amenazas Apremios Lesiones

30

53

68

101

52

9

31

33

4153

42 4135

34

21

31

54

393234

69

46

137

92

77

18

4443

45

59 54

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe

En lo que respecta a las lesiones, la provincia de Santa Fe presenta una línea de tendencia claramente ascendente a lo largo de todo el período es-tudiado (1998-2008): en el lapso de tan solo 10 años el número de registros por lesiones imputadas a funcionarios policiales se multiplicó por 7,6, pa-sando de 18 a 137. Sin perjuicio de esta tendencia, durante el período se advierten tres momentos en los que se produjeron incrementos significativos en relación con el año anterior: 1998/1999 (+155,6%), 2004/2005 (+42,6%) y 2007/2008 (+48,9%).

Las amenazas muestran una curva muy similar a la de las lesiones. Si bien con valores absolutos más bajos, la variación entre los extremos de la

161


serie temporal es aún más marcada que en el caso de las lesiones, represen-tando un incremento superior al 1000%. Los aumentos interanuales más significativos también se evidencian en los extremos de la serie: 1998/1999 (+244,4%) y 2007/2008 (+48,5%).

En el caso de los apremios la curva es diferente, evidenciándose varia-ciones pronunciadas entre 1998 y 2003 y una tendencia un poco más estable durante los años siguientes. Si bien el año 2008 muestra un aumento im-portante en la cantidad de registros en relación con 1998, dicho incremento es de “solo” 67,7%, registrándose el valor más bajo de la serie (21) en el año 1999 y el más alto (69) tres años más tarde, en el 2002.

Gráfico 12. Evolución de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales.Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe.

Años 1998-2008.

AÑO1998

AÑO1999

AÑO2000

AÑO2001

AÑO2002

AÑO2003

AÑO2004

AÑO2005

AÑO2006

AÑO2007

AÑO2008


26

3739

30

22

31

21

2825

1718

20

4

21 2018

21

7

49

37

24 21

10

30

29

31

26

33

24252828

10

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe

En cuanto al Departamento La Capital (UR I), con una tendencia cla-ramente ascendente, las lesiones y amenazas siguen patrones muy similares entre sí y, al mismo tiempo, a la tendencia provincial, y los registros más bajos para ambos delitos corresponden al primer año de la serie (1998) y, los más altos, al último (2008).

162

CAPÍTULO 4

En el caso de las lesiones, la variación entre los extremos del período (1998-2008) fue de 270% y la variación interanual más pronunciada se dio entre 1998 y 1999 (180%). En lo que respecta a las amenazas, la variación entre los extremos del período fue de 875% y la variación interanual más pronunciada de 400%, también entre 1998 y 1999.

Aun cuando se aprecia una alta volatilidad en los registros, y los valores correspondientes a los años 1998 y 2008 son prácticamente iguales (24/26), los apremios presentan una línea de tendencia descendente. Luego de alcan-zar su valor máximo (49) en el 2002, se produce un brusco descenso en el año 2003 y el registro mínimo (7) se observa en 2005. Desde entonces, los valores se incrementan sostenidamente hasta el año 2008.

Gráfico 13. Evolución de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales. Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Años 1998-2008.

AÑO1998

AÑO1999

AÑO2000

AÑO2001

AÑO2002

AÑO2003

AÑO2004

AÑO2005

AÑO2006

AÑO2007

AÑO2008


4

1

2

5

0 0

2

3

4

2

5

6

5

00 1

2

4

2

0

4

2

2

4

11

3

6

5

2

1

8

5

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe

Finalmente, en el Departamento Rosario (UR II), el número absolu-to de lesiones, amenazas y apremios registrados es tan bajo que sería aventurado sacar conclusiones atento variaciones de tan solo una o dos uni-dades podrían parecer significativas en términos porcentuales cuando en los hechos no lo son. Como se mencionó previamente, llama la atención que el número de delitos registrados sea tan bajo teniendo en cuenta la cantidad de funcionarios que prestan servicio en la jurisdicción y las denuncias que permanentemente se dan a conocer a través de los medios de comunicación.

163


Reflexiones finales

Como se ha visto, dos de los principales órganos del sistema de control po-licial -la Dirección Provincia de Asuntos Internos y la Secretaría de Control de Seguridad- fueron creados como respuestas coyunturales a situaciones de conmoción derivados de hechos de corrupción, en sendos intentos por pene-trar el núcleo duro del control interno policial que se caracteriza por ser se-creto y discrecional. Como correlato de lo anterior, en las normas de creación de estos órganos proliferan las disposiciones relacionadas con la lucha contra la corrupción y es mucho más limitada la preocupación por el uso abusivo de la coerción/fuerza, un fenómeno que tiene características particulares pero que suele relacionarse con el anterior.

Así, sin dejar de ser auspiciosa, la creación de la SCS debe considerarse solo el primer paso hacia un control externo eficiente de la actividad policial: resta aún dotarla de facultades, estructura y recursos suficientes para que pueda realizar eficazmente su tarea, situación que impide el cumplimiento acabado de sus funciones. Dichas facultades, estructuras y recursos deben estar orientados, en particular, a controlar y prevenir el uso abusivo de la coerción/fuerza, problema cuya existencia estas páginas han contribuido a constatar.

En los hechos, el secretario de Control de Seguridad es el único funcionario sin estado policial en una estructura compuesta en su totalidad por personal policial, el área carece de vías para nutrirse de información propia -sin de-pender de la que le proporcione la estructura policial tradicional- y no puede procesar la información con la que cuenta debido a la insuficiencia de recursos y personal. Todo ello, asimismo, impide que desarrolle mecanismos de llegada a la ciudadanía, quedando totalmente aislada. Así, el control externo de la ins-titución policial buscado con la creación de la SCS se vuelve ficticio.

En cuanto a la DPAI, su creación también merece destacarse como un he-cho positivo, al igual que su posterior traspaso a la órbita de la SCS. Aunque no implicó un cambio estructural de la institución policial y por ende sub-sistió en paralelo a la estructura de control interno preexistente, la creación de la DPAI implicó “(...) la incorporación en el plano simbólico, aun cuando débilmente, de una conceptualización del control de la actividad policial que no es solo reactiva -vigilar y castigar- sino también proactiva -control de gestión y prevención” 66.

66 Sozzo, M. op. cit. pág. 116.

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Capítulo 5

Controles externos de la actividadde las instituciones de seguridad

Sebastián Pereyra y Cecilia Ales

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Introducción

Este capítulo presenta los resultados de una exploración sobre la actua-lidad y la potencialidad de algunos mecanismos de control externo del des-empeño de las instituciones de seguridad, es decir, controles ejercidos por un poder distinto, o dentro de un mismo poder, por una institución diferente a la controlada.

Con sus particulares características y modos de funcionamiento1, estos mecanismos de control intentan influir con mayor o menor éxito sobre el des-empeño policial en general y, en este marco, sobre el modo en que los funcio-narios hacen uso de la coerción/fuerza, actuando de manera complementaria -e incluso muchas veces funcionando como contrapeso- del principal meca-nismo de control externo de las instituciones de seguridad en la Argentina: el Poder Judicial. De manera complementaria, decimos, porque las agrupa-ciones de familiares, las defensorías del pueblo y las secretarías de derechos humanos tienen la posibilidad de trascender la lógica de las intervenciones caso por caso, tan típica del ámbito judicial, y analizar la actuación policial con una mirada más general y abarcadora, dándole visibilidad a situacio-nes que requieren de soluciones estructurales. Como contrapeso, porque la relación entre el Poder Judicial y las instituciones de seguridad, auxiliares de las primeras, se torna a veces tan próxima que dificulta el desarrollo de investigaciones exhaustivas e imparciales sobre hechos delictivos en los que presuntamente participaron funcionarios policiales.

Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación revisaremos algunas ex-periencias que muestran el papel fundamental que vienen cumpliendo los

1 Este funcionamiento variará en función de cuestiones tales como las bases normativas; la dedicación, competencia y experiencia del personal; los niveles de compromiso y cooperación por parte de la institu-ción y del personal policial al cual le es aplicable el procedimiento; el nivel de conocimiento, de confianza y/o de voluntad para aplicar el procedimiento; la buena o mala fe de los potenciales quejosos; la cantidad de recursos asignados a la aplicación del procedimiento y el grado de apoyo político con que cuente. Stenning, Philip; “Evaluating Police Complaints Legislation: A Suggested Framework” en Goldsmith, A. & C. Lewis (eds.): Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy and Human Rights, (Oxford/Portland, Ore.: Hart Publishing, 2000) pp. 147-163.

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CAPÍTULO 5

familiares de las víctimas de la violencia institucional -organizados o no- en la problematización del uso policial de la fuerza, la revelación de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad y, en una segunda parte, analizare-mos el funcionamiento de otras instituciones -como son las defensorías del pueblo y las secretarías de derechos humanos- que cuentan con atribuciones para, al menos potencialmente, ejercer ese control externo de modo más ex-haustivo y sistemático.

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Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad

1. Organizaciones de familiares de víctimas y organismos de derechos humanos

Las intervenciones de funcionarios policiales en los que una persona re-sulta muerta o recibe lesiones graves rara vez son problematizadas por la institución policial. Tampoco por el Poder Judicial, que suele convalidar acrí-ticamente la versión policial de los hechos. Cuando existen situaciones “…que exceden en forma manifiesta y pública el uso de la violencia calificado como ‘razonable’, las explicaciones oficiales apelan a lo que podríamos denominar una teoría de ‘los excesos y las carencias’, la cual incluye argumentos que pueden sintetizarse en estas dos categorías: a) se trata de hechos aislados producto de acciones individuales, provocados por un exceso en la aplicación de la fuerza legítima o bien por un uso criminal de la misma, o b) se trata de una consecuencia de la falta de preparación y capacitación del personal”2.

Pese a ello, desde mediados de la década del ’80 la violencia y el abuso por parte de las instituciones de seguridad se ha vuelto un tema visible gracias a dos elementos muy importantes: en principio, el interés que despertaron las violaciones a los derechos humanos en democracia en algunos organismos de derechos humanos y, en segundo lugar, la progresiva y recurrente organiza-ción y movilización de familiares de víctimas.

En los primeros años de la transición a la democracia, algunos organis-mos abrieron una discusión sobre los alcances de la lucha por los derechos humanos. De este modo, se planteó un dilema respecto de los reclamos re-lacionados con los derechos humanos en cuanto a si debían restringirse al esclarecimiento y juzgamiento de los crímenes de la dictadura militar o si, por lo contrario, debían incluirse también los hechos que constituían viola-ciones a los derechos humanos en democracia. La Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), por ejemplo, publicó en la segunda mitad de los años ’80 documentos referidos a la violencia policial y la represión en de-mocracia3. Del mismo modo, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) desarrolló una línea de trabajo específica sobre estos temas desde comienzos de los años ’90. Por último, algunos abogados ligados a la causa de los dere-chos humanos comenzaron a intervenir en casos de violencia policial, lo que produjo una transformación importante en el modo en que esos casos eran

2 Martínez y Eilbaum, 1999: 73 Ales, C. y Palmieri, G.: “Crime and Human Rights in Argentina”, documento de trabajo elaborado para el seminario de debate Crime: Managing Public Order in Countries in Transition, Nueva York, 21 y 22 de octubre de 2002, organizado por el International Council on Human Rights Policy. Disponible en: http://www.ichrp.org/files/papers/22/114_-_Argentina_-_Crime_and_Human_Rights_Palmieri__Gusta-vo___Ales__Cecilia__2002.pdf (original en inglés).

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tratados. Algunos de esos casos se convirtieron en emblemas de la organiza-ción y movilización de familiares de víctimas que implicaron que el problema de la violencia institucional tomara forma definitivamente y que algunas de esas situaciones típicas comenzaran a ser revertidas.

Entre 1987 y 1991 se hicieron públicas las primeras movilizaciones de familiares de víctimas al tiempo que se consolidaba el trabajo en algunos organismos de derechos humanos (incluyendo el surgimiento de nuevas or-ganizaciones específicas) en esta temática. A partir de una serie de casos que tomaron estado público en esos años, se produjo un nuevo modo de entender y denunciar el uso de la fuerza en las instituciones de seguridad.

Considerando esa historia y ese proceso general, en lo que sigue analiza-remos la importancia que tuvo y tiene la intervención de este tipo de actores en el control externo del uso policial de la coerción y la fuerza.

La movilización de familiares de víctimas de la violencia policial refiere siempre a la conformación de colectivos que suelen incluir a los padres -que muchas veces se convierten en la cara visible y los voceros del reclamo- pero también a vecinos y amigos, abogados y distinto tipo de organizaciones que suman sus esfuerzos para producir procesos de movilización que han sido particularmente útiles para revertir las tramas montadas para encubrir un uso arbitrario e ilegal de la fuerza, en particular, contra jóvenes de sectores populares.4

En tanto auxiliares de la Justicia, las instituciones policiales poseen un amplio margen de maniobra para establecer un relato sobre las circunstan-cias en las cuales supuestamente se ha producido la muerte de una persona, versión que, generalmente, es la que le llega al juez, al fiscal y a la prensa. La versión policial de los hechos se edifica sobre la prescindencia de los jueces y fiscales durante las primeras etapas de la investigación judicial, instancias que resultan claves para la resolución posterior del caso en tanto suele ser en

4 “[…] la nominación de familiar no identifica a cualquier familiar -en términos de relaciones de paren-tesco- de una persona muerta a manos de la policía, sino a aquellos que se han convertido en tales a partir del activismo y la protesta organizada. Esto es, no todas aquellas personas unidas por lazos de parentesco con las víctimas se han organizado. Familiar, entonces, puede ser definida como una categoría nativa, una nominación que, para quienes son parte de ese mundo indica, con una notable condensación de sentido, posiciones diferenciales respecto del resto de los miembros de los grupos que forman parte del campo de la protesta. Indica formas también diferenciales de construcción de autoridad y legitimidad, así como una serie de obligaciones y derechos. La fertilidad de esta nominación, en virtud de los sentidos a los que alude, las reglas de comportamiento y obligaciones que importa, así como los valores políticos que asume en el campo de la protesta, permite trabajarla como una categoría nativa con valor político […]” (Pita, 2009: 14).

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esos momentos en los que se realizan las principales pericias y se producen las pruebas que, más tarde, permitirán justificar el uso policial de la coerción y la fuerza, generalmente sobre jóvenes de sectores populares..

El hecho de que los jóvenes de bajos recursos sean socialmente considera-dos como “peligrosos” le da a las instituciones de seguridad cierto crédito para el uso de la fuerza y favorece que la versión policial de los hechos sea leída y evaluada por defecto -es decir, salvo que se demuestre lo contrario- como un acto de legítima defensa o de cumplimiento del deber. De más está decir que ello deja a estos jóvenes en situación de vulnerabilidad frente a la policía5.

A partir de los primeros casos resonantes6, en particular de la llamada “Masacre de Ingeniero Budge” (1997)7 y el “Caso Bulacio” (1991)8, la organi-zación y movilización de los familiares de las víctimas ha abierto la posibili-dad a que esta mecánica de legitimación del uso de la fuerza -al menos en su modalidad más extrema, la fuerza letal- sea cuestionada, permitiendo des-articular la versión policial de los hechos y abrir la vía para investigaciones judiciales que suelen estar viciadas desde sus inicios, por ser el propio perso-nal involucrado en el hecho o sus compañeros los encargados de realizar las primeras y más importantes diligencias.

Así, en el caso de la Masacre de Ingeniero Budge9, muchos testimonios recabados de manera informal sostienen que el personal policial disparó

5 El estado de sospecha y, por ende, la vulnerabilidad, alcanza también a otros grupos que suelen estar expuestos a contactos directos y frecuentes con las instituciones de seguridad, tal como es el caso de las trabajadoras sexuales, cartoneros, vendedores ambulantes, etc. A partir de procesos de organización de esos grupos específicos, en los últimos años se han dado varias experiencias de control.6 Ver al respecto: Olivera y Tiscornia, 1998; Abregú, M., Palmieri, G. y Tiscornia, S., 1998; CELS y HRW, 1988; Gingold, 1997; Jelin, 1996; Martínez y Eilbaum, 1999; Tiscornia, 2008; Pita, 2004. Pita, 2010a.7 El 8 de mayo de 1987, tres policías bonaerenses asesinaban en la esquina de Figueredo y Guaminí, de la localidad de Ingeniero Budge, a los jóvenes Oscar Aredes (19), Agustín Olivera(20) y Roberto Arga-ñaraz(24). La policía provincial plantó armas para simular un enfrentamiento, pero testigos y pericias balísticas determinaron que había sido un fusilamiento. Los asesinos fueron condenados a la pena de 11 años de prisión por homicidio simple, pero eludieron la acción de la justicia con presunta ayuda policial. Luego de varios años como prófugo, fue detenido uno de los efectivos, al que se le concedió el beneficio del arresto domiciliario. 8 Walter David Bulacio fue detenido el 19 de abril de 1991 cuando asistía a un recital de música. Una razzia policial lo detuvo a efectos de averiguación de antecedentes. Aunque la Ley de Patronato prohíbe la detención de menores sin intervención del juez competente, Bulacio fue retenido en la comisaría; saldría de allí a la mañana siguiente, para su hospitalización debido a los golpes recibidos en la comisaría. Murió cinco días más tarde. La autopsia encontró huellas inequívocas de golpes con objetos contundentes en miembros, torso y cabeza.9 Este caso fue estudiado en profundidad por Gingold, Laura; Memoria, Moral y Derecho. El Caso de Ingeniero Budge (1987-1994); FLACSO, Juan Pablos Editor: 1997.

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contra los tres jóvenes que se encontraban bebiendo en una esquina de esa localidad y que ese comportamiento de los miembros de la institución re-sultaba coherente con el modo en el que se desarrollaba el trabajo policial en la zona. La primera versión que expusieron los policías -y que refería al episodio como el resultado de un enfrentamiento con delincuentes que se en-contraban armados y que dispararon contra el personal policial- comenzó a revertirse en la medida en que los familiares (apoyados y asesorados por dos abogados provenientes del mundo de la militancia de los derechos humanos) lograron que se materializaran nuevas pericias realizadas por personal de otra fuerza, es decir, personal que, a priori, no tenía vínculos con aquel de la Policía de la provincia de Buenos Aires que había intervenido en el hecho.

El comienzo de la investigación favoreció que muchos vecinos perdieran el miedo y se decidieran a declarar, demostrando que el hecho tenía un tras-fondo que le daba a las muertes una explicación y un sentido completamente diferentes. Los testimonios referían a un tipo de relación particular estable-cida entre la policía y los jóvenes en los barrios populares; a las funciones punitivas ejercidas por la policía, basadas en demandas de los vecinos, y a una percepción generalizada de que el abuso y la arbitrariedad policial se vinculaban con otro tipo de prácticas ilegales del personal policial.

En muchos casos, puede observarse que la movilización de familiares -como también la de vecinos y amigos- resulta fundamental para modificar la ima-gen estereotipada de los jóvenes a partir de la cual trabajan los miembros de las policías y los operadores judiciales. En ese sentido, la movilización permite que otras voces del barrio sean escuchadas y que se conozcan la identidad de las víctimas, sus actividades, su vida cotidiana. Desde declaraciones públicas hasta testimonios en sede judicial, la voz de los familiares, amigos y vecinos de las víctimas resulta fundamental para descartar o modificar las suposiciones y sospechas que están asociadas a la versión policial de los hechos.

En el caso de Ingeniero Budge, la movilización de familiares incluyó acti-vidades de lo más disímiles, a saber: realización de un funeral público, mar-chas de repudio frente a la comisaría de la zona, asambleas con participación de juventudes partidarias y organismos de derechos humanos, carpas y vigi-lias para preservar la integridad de los testigos (en la carpa se hacían sonar ollas y cacerolas frente a la presencia de un auto sospechoso), boletín infor-mativo y de difusión, marchas y aprovechamiento de las coyunturas políticas (conflictos políticos entre los niveles local, provincial y nacional), utilización del liderazgo comunicativo de los familiares directos (presencia en la pren-sa), encuadramiento de los casos como continuidad de la represión política

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y el terrorismo de Estado en tiempos de la dictadura10, activismo cultural como modo de mantener el interés en la causa; manifestaciones artísticas, recitales y conciertos para generar interés; conmemoración de la fecha, cons-trucción de un altar en el lugar del hecho y diversas formas de evocación de la memoria de las víctimas (petitorio al Concejo Deliberante para cambiar el nombre de las calles, cambio compulsivo del nombre de las calles).

Todas esas actividades relacionadas con los procesos de organización y movilización de los familiares permite que se altere el modo rutinario de tratamiento de los casos, ya sea porque operan de manera directa sobre el sistema judicial (interpelando a los operadores judiciales) o de modo indirec-to, a partir del involucramiento de actores políticos o de la opinión pública a través de la prensa. Los familiares se constituyen así en actores a los que hay que dar algún tipo de respuesta en términos jurídicos, morales o políticos. En relación con este último aspecto, el control sobre la actividad policial ejercido por los familiares no sólo se efectiviza mediante el impuso de la investigación judicial sino que opera también en el nivel del tratamiento administrativo de los implicados por parte de la institución policial y los responsables políticos. En este sentido, los dos grandes ejes de preocupación de los familiares se vinculan, por un lado, con los avances en la causa judicial –a fin de garanti-zar la exhaustividad e imparcialidad de la investigación- y, por otro, con el destino del personal implicado aun mientras se desarrolla la investigación, preocupación que se expresa en el intento de “sacar al personal de la calle”11.

De manera menos relevante para los fines de nuestro análisis deberíamos señalar también que muchas veces la movilización de familiares implica un elemento adicional ligado al desarrollo de actividades de protesta contra la propia policía. Efectivamente, más allá de los reclamos, las demandas, la presión a la justicia en relación con los casos y las protestas son una forma de resistencia y confrontación con la autoridad policial. La agresión y los ri-tuales de humillación contra los policías son la contracara del modo en el que se desarrollan y se perciben las formas de intervención policial. 12

10 En el caso de Budge, por ejemplo, ese elemento en particular estuvo ligado a la impronta que le dio al caso el abogado León “Toto” Zimerman, militante del Partido Comunista, de la Liga por los Derechos del Hombre y fundador de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi). La utilización de términos como masacre o gatillo fácil (en clara alusión al periodista detenido-desaparecido Rodolfo Walsh) para referirse al hecho da cuenta del modo en que aparecen esas operaciones simbólicas. 11 “Yo me acuerdo que nosotros nos enteramos de […], que ya sabíamos que era él, y lo fuimos a ver al juez y le dijimos por favor sáquenlo de la calle, póngalo en un escritorio, no le estamos diciendo que lo eche, has-ta tanto, déjelo adentro de la puerta, en el escritorio, con tareas pasivas. Si hubiera hecho eso él no hubiera matado a ningún otro.” (Entrevista a un familiar, julio de 2009).12 Pita, 2010b.

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Como acabamos de mencionar, la organización y movilización de los fami-liares de víctimas se orienta, en particular, a un seguimiento de las causas judiciales, tarea en la cual los abogados -que en muchos casos son profesiona-les vinculados a la temática que suelen tener militancia en algún organismo de derechos humanos- tienen un papel central. La alianza entre familiares y abogados resulta fundamental para poder sortear muchos de los problemas que plantea el acceso a la justicia a amplios sectores de la población.13 En este sentido, el seguimiento de las causas judiciales y las actividades de pro-testa funcionan como los dos mecanismos importantes de control tendientes a favorecer que se produzca una investigación imparcial de los hechos que avance en la determinación de responsabilidades y, eventualmente, la san-ción de los culpables.

Como consecuencia de esos procesos de organización y movilización, el control del uso de la fuerza letal por parte de las instituciones de seguridad se fue consolidando gracias a la experiencia acumulada de los familiares de víctimas. Como sostiene Laura Gingold, “[…] el haber logrado la condena a la policía en algunos casos […] en otros, la validación del juez de la versión de los testigos -que desmintieron la versión policial- a través del cambio de carátula por homicidio simple, permitió que vecinos y familiares afectados que vivieron situaciones similares transformaran la ‘vergüenza’ -ligada a las versiones policiales que presentan a las víctimas como delincuentes y cul-pables, y a la reproducción cultural de la culpabilidad de la víctima en la construcción cultural ‘en algo andaban’- y la ‘desgracia’ (destino fatal) en un ‘agravio’, responsabilizando a los representantes de la institución policial por la muerte ‘injusta’ de jóvenes”.14

Esa experiencia tiene, en general, un carácter inorgánico, siguiendo los rasgos fundamentales que tuvo la configuración de lo que María Victoria Pita denominó “el mundo de los familiares”, expresión que refiere a la rela-ción entre grupos de familiares de víctimas de la violencia policial que, en los últimos años, se constituyó en parte gracias al interés que suscitó este problema en algunos organismos de derechos humanos.

13 “Los abogados patrocinantes de los damnificados sostuvieron también un discurso crítico respecto de la institución de la justicia y de la actitud que debían tomar los testigos: ‘El camino no es confiar en la justicia, sino reclamarla’. Lo que proponían era una apropiación de los mecanismos institucionales: sostener el reclamo ante el poder judicial, pero a través de una práctica más activa de los miembros de la CAV” (Gingold, 1991: 31-32).14 Gingold, 1992: 199.

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Si bien, en términos generales, la movilización de los familiares es epi-sódica y relativa a la ocurrencia de cada uno de los casos, algunos de estos familiares continuaron su militancia más allá de los episodios puntuales en los que se vieron involucrados, apoyando a otros e intentando generar algu-na forma de organización. En la mayor parte de los casos, este apoyo consis-tió en colaboración y acercamiento frente a la ocurrencia de un nuevo caso de brutalidad policial; una suerte de red de transmisión de experiencias y contención15.

De manera más excepcional, en las últimas décadas tomaron forma algu-nas organizaciones apoyadas, en general, por el interés creciente que estos temas despertaron en los organismos de derechos humanos.

Existe una gran variedad de temas relacionados con la seguridad que las organizaciones de derechos humanos en la Argentina consideran relevantes y, como consecuencia, abordan. Estos temas, sin embargo, cambiaron consi-derablemente desde el regreso de la democracia, en 1983, y particularmente desde comienzos de los años ‘90.

Tras el fin de la dictadura militar, los organismos de derechos humanos se concentraron en dos objetivos: los pedidos de justicia y la búsqueda de los desaparecidos. Sin embargo, pese a compartir estas metas comunes, las estrategias y acciones de los organismos variaban en función de sus perfiles y objetivos específicos.

Al cerrar el camino de la justicia, la sanción de las leyes de impunidad -en 1989 y 1990- dio cabida a nuevas preocupaciones en la agenda de los organismos de derechos humanos, entre ellas la brutalidad policial, las eje-cuciones extrajudiciales, el ‘gatillo fácil’, las condiciones de detención, la co-rrupción y las detenciones arbitrarias.

En este contexto, y no exentas de ciertos conflictos ideológicos, varios de los organismos de derechos humanos considerados ‘históricos’ comenzaron a trabajar sobre estos temas. Así, ya a mediados de los ‘80, el CELS, la APDH y la fundación Servicio, Paz y Justicia (Serpaj) decidieron ampliar el alcance de sus acciones y trabajar sobre diferentes violaciones a los de-rechos humanos en democracia, entre ellas las derivadas de la violencia

15 “Es ahí donde entonces uno empieza a acercarse a otros familiares de víctimas y a tratar de trans-mitirle esa experiencia de los obstáculos que va a encontrar en el camino y de las actuaciones policiales, porque hay líneas de conducta que se repiten, cualquiera sea la policía, ya sea de Mendoza, de Santa Fe, son conductas que están muy arraigadas en la fuerza.” (Entrevista con un familiar, julio 2009).

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policial. Poco después, a comienzos de los años ‘90, surgieron nuevas orga-nizaciones ligadas al trabajo creciente y especializado de abogados en este tipo de causas y manifestando, en algunos casos, discrepancias ideológicas en relación con la actividad de los organismos. Este es el caso, por ejemplo, de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) y el Centro de Estudios e Investigación sobre Derechos Humanos (CEIDH). Por último, también por esos años comenzaron a surgir los primeros inten-tos de organización de familiares de víctimas de la violencia institucional en democracia, en particular, a partir de la conformación en 1992 de la Comisión de Familiares de Víctimas Indefensas de la Violencia Institucio-nal (Cofavi), recibiendo, a su vez, el apoyo de los organismos de derechos humanos.

Ante la continuidad en democracia de violaciones a los derechos humanos

por parte de funcionarios policiales y de seguridad, algunas organizaciones -tales como APDH, Cofavi, Correpi y CELS- apostaron a darle visibilidad al fenómeno, intentando demostrar que el alto número de personas muertas en enfrentamientos armados con funcionarios policiales, la aplicación de tor-turas y malos tratos y la detención de personas en condiciones inhumanas, entre otras, eran situaciones que no debían pasar inadvertidas ante los fun-cionarios judiciales y políticos, ni ante la sociedad en su conjunto.

La adopción de diversas tácticas por parte de las organizaciones para denunciar y limitar este tipo de violaciones de derechos fue un reflejo de sus diferentes enfoques respecto de la violencia institucional y, en última instan-cia, derivaba de sus diferentes conceptualizaciones de la violencia, el Estado, los medios de comunicación y la sociedad civil16.

Una de las estrategias adoptadas, entre otras, para problematizar la vio-lencia policial fue registrar (siguiendo diferentes criterios y utilizando di-versas fuentes de información) la cantidad de personas muertas como con-secuencia de haber entrado en contacto con funcionarios de seguridad17. Así, por medio de estos registros sistemáticos, episodios que parecían aislados adquirieron un nuevo estatus al pasar a ser vistos como consecuencia de prácticas ampliamente extendidas. La documentación de casos de violencia

16 Ales, C. y Palmieri, G. op. cit. 17 Tanto el CELS como la Correpi llevan bases de datos de violencia policial construidas sobre la base de relevamientos en medios de comunicación y otras fuentes de información. Los resultados de esos rele-vamientos se presentan periódicamente en informes que, en el caso de la Correpi, adquieren la forma de un acto público de denuncia y en el caso del CELS forman parte de los informes anuales sobre el estado de los derechos humanos en el país.

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institucional no sólo sirvió a los fines estadísticos, sino que también permitió caracterizar estas prácticas. Así, en los años que van desde inicios de los ’90 hasta 1998, el CELS produjo varias investigaciones que dotaron de conte-nido las primeras discusiones sobre violencia institucional en la Argentina, avanzando en el sentido de demostrar el carácter no aleatorio y sistemático de la violencia policial. El relevamiento y análisis de casos permitió mostrar que “…el problema de la brutalidad policial no es una cuestión coyuntural ni aislada, sino que es una práctica funcional a los sistemas policiales que se explica por deficiencias estructurales en la organización política de estas instituciones, en la formación y en el control de sus agentes”18. Estas investi-gaciones permitieron demostrar también el importante papel que el Poder Judicial cumple en la configuración de este escenario, agravándolo al man-tener impunes muchas de las violaciones a los derechos humanos que la violencia policial trae aparejada.

Otra estrategia adoptada fue mantener reuniones con funcionarios públi-cos para ponerlos en conocimiento de las violaciones de derechos cometidas por funcionarios de las instituciones de seguridad en el ámbito de sus respec-tivas jurisdicciones. Una tercera estrategia fue la de aprovechar las repercu-siones de un hecho puntual para mostrarlo como un ejemplo paradigmático de otro tipo de situaciones: ya sea para mostrar que existen muchos otros casos como ese o para describir un determinado patrón de comportamiento policial que resulta de ciertas condiciones institucionales.19 Además del tra-bajo con los medios de comunicación, el litigio de casos testigo fue fundamen-tal para esta última estrategia.

Estas estrategias tuvieron diferentes resultados. El registro sistemático de hechos de violencia cometidos por funcionarios de las instituciones de seguridad redundó en la producción de información valiosa que les permitió a las organizaciones de familiares demostrar la masividad de los abusos y descartar la idea de que se trataba de delitos excepcionales cometidos por funcionarios puntuales. El uso de casos específicos como ejemplos de situa-ciones repetidas también jugó un papel en establecer las dimensiones del problema. Describir patrones sobre la base del análisis de un caso también contribuyó a demostrar el apoyo institucional que estaba detrás de ciertas conductas delictivas. Aunque las organizaciones de familiares no utilizaban las mismas estrategias y sus resultados fueron -en la mayor parte de los

18 CELS-HRW: La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1998. p. 5.19 Ales, C. y Palmieri, G. op. cit.

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casos- sólo parcialmente exitosas, sus acciones podrían considerarse comple-mentarias. Para mediados de los ‘90 la sociedad civil era consciente de que incluso en un contexto democrático las instituciones de seguridad estaban implicadas en serias violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, en términos de su capacidad para discontinuar las violaciones de derechos, sus resultados fueron muy limitados.

Los estudios y la documentación de casos mostraron que el uso abusivo de la fuerza por parte de las instituciones de seguridad podía observarse de modo recurrente tanto en las actividades preventivas como en las re-presivas dentro de la actividad policial. En términos del ejercicio de un control externo, toda esa producción cumple un papel fundamental para identificar patrones de conducta respecto del uso policial de la fuerza, sus causas y consecuencias. De allí surgieron algunas de las conclusiones más interesantes acerca del impacto de la legislación penal sobre las faculta-des policiales, la importancia de la formación y los sistemas de premios y castigos en las instituciones, la discrecionalidad en la tarea de producción de pruebas que habilita el encubrimiento y el armado de causas, la identi-ficación de grupos vulnerables, las debilidades de los controles internos y externos, las decisiones políticas y los discursos sobre el control del delito, entre otros.

La energía de los familiares de las víctimas de la violencia policial y sus reclamos de justicia se canalizaron también a través de otro tipo de instancias mediante las cuales también se ejerce un control externo sobre las instituciones de seguridad. Este es el caso del Programa Nacional de Lucha contra la Impunidad (en adelante Pronalci -ex PNAI-) que funciona desde 2003 en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación20.

Este programa representó, precisamente, una instancia de instituciona-lización de los reclamos de familiares de víctimas, quienes fueron convoca-dos por el Ministerio en 2003 con el objetivo de potenciar su actividad de contención y transmisión de experiencias. El programa tenía como objetivo superar la fragmentación y desarticulación existente entre los familiares, ge-

20 El programa se creó mediante la resolución 398/03 del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (actual Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), en el ámbito de la entonces Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios, recibiendo originalmente el nombre de “Programa Nacional Anti-impunidad”. El nombre se modificó más tarde, mediante la Resolución 3214/2008 (B.O. 7/11/2008), que dejó sin efecto las sesoluciones 27/05, 30/05 y 32/05 y modificó los objetivos del programa sobre la base de la experiencia adquirida. Véase: http://www.jus.gov.ar/areas-tematicas/lucha-contra-la-impunidad.aspx

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nerando al menos un espacio de referencia inscripto en la propia estructura del Estado con capacidad para producir también análisis y recomendaciones. El Pronalci está integrado por abogados, familiares de víctimas y otros pro-fesionales que acuerdan planes de trabajo con los denunciantes para enca-minar apropiadamente la demanda de justicia. A nivel nacional, el Pronalci se organiza en diversos equipos de trabajo con competencias específicas que interactúan bajo una coordinación legal, técnica y administrativa que recibe el asesoramiento, consulta y apoyo de un consejo interdisciplinario integrado por familiares de víctimas, expertos, académicos y organizaciones de dere-chos humanos.

El Pronalci no escapó a los conflictos y tensiones que caracterizaron otros intentos previos de organización de espacios de representación de familiares. En parte por las propias falencias originales del proyecto, que no preveía ma-yor criterio de organización que el de brindar recursos a las acciones de los familiares que se integraron al programa y, por otro lado, dada la preeminen-cia de los liderazgos personales y los conflictos ideológicos dentro del mundo de los familiares21.

21 En las diversas instancias de organización de familiares que surgieron desde principios de la década del ’90 una tensión ideológica en particular recorrió las discusiones sobre violencia institucional. Se trata de la discusión sobre las “víctimas inocentes”. Esas discusiones se produjeron con mayor intensidad en los últimos años merced a la creciente importancia que adquirieron los reclamos contra la inseguridad. Frente a la multiplicación, en las últimas décadas, de la repercusión de muertes producidas en ocasión de la comisión de delitos comunes, los debates sobre la violencia policial se vieron confrontados a este tipo de problemáticas. De modo tal que, en muchos casos, el análisis y la denuncia de las intervenciones policia-les se volvió nuevamente indisociable de las características y atributos morales de las víctimas. Frente a los denominados casos de inseguridad, la distinción entre delincuentes y víctimas inocentes en relación con la violencia policial volvió a cobrar relevancia. El programa, sin embargo, siempre tuvo una posición institucional clara más allá de estas tensiones.Por otro lado, es necesario considerar que la participación de familiares en el programa siempre fue re-lativamente heterogénea y eso hizo aparecer otros clivajes, por ejemplo, de clase social o relativos a las prioridades entre el área metropolitana y el interior del país.Esas tensiones entre familiares pueden rastrearse de manera explícita, por ejemplo, en los procesos de surgimiento de las organizaciones denominadas “Padres del dolor” en las provincias de Santa Fe y Córdo-ba (ver: Fernández Patallo, 2008 y Bermúdez, 2008). Para un análisis general del problema ver Schillagi, 2010. Por otro lado, la puesta en funcionamiento del programa –y su relanzamiento- estuvieron también cruzados por otro tipo de conflictos típicos de la función pública entre, por ejemplo, la impronta política y la lógica burocrática (que se manifestó en la distinción entre el compromiso militante y el trabajo pro-fesional). En este sentido, es necesario señalar que el programa fue organizado y reorganizado sobre la base de planificaciones presupuestarias que nunca llegaron a hacerse efectivas en su totalidad, lo cual generó pujas distributivas internas.

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CAPÍTULO 5

Los logros del programa han estado ligados a un importante proceso de especificación de sus objetivos y funciones22, proceso que estuvo enmarcado en la búsqueda de una definición de la impunidad como elemento distinti-vo y homogeneizador de las actividades del programa. En términos opera-tivos, el programa decidió adoptar una definición general sobre el concepto de impunidad producida a partir de los debates respectivos en organismos internacionales: “Impunidad es la inexistencia, de hecho o de derecho, de res-ponsabilidad penal por parte de los autores de violaciones de derechos huma-nos, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesa-miento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas”.23 Con ese punto de partida, el programa logró generar una importante base de datos sobre

22 Según el artículo 3 de la resolución 3214/2008 del Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Hu-manos, los objetivos y acciones del programa son: “a) Atender, orientar y derivar adecuadamente los re-clamos de justicia de la sociedad, generados en virtud de situaciones de impunidad, entendida ésta en los términos antedichos en la presente resolución y encauzar los efectos que la vulneración de los derechos fundamentales haya generado; b) Dar orientación y asesoramiento jurídico genérico a víctimas directas e indirectas de hechos de impunidad que así lo requieran; c) Brindar contención, apoyo y asistencia psicoló-gica a las víctimas directas e indirectas que así lo requieran; d) Informar a las víctimas la disponibilidad de servicios sanitarios y sociales acorde a sus necesidades; e) Rediseñar, actualizar, ampliar y operar un banco informático o base de datos que permita recibir, incorporar, sistematizar, clasificar, cotejar, elabo-rar y transmitir la información que reciba sobre hechos flagrantes de graves violaciones a los derechos esenciales de las personas; f) Promover y aplicar programas de capacitación y actualización en elementos asistenciales y pautas básicas de contención a las víctimas, acorde al nivel de complejidad necesario y adecuado en cada caso; g) Delimitar patrones de impunidad con el objeto que los mismos puedan plasmar-se en la generación de políticas públicas conducentes a tutelar los derechos humanos vulnerados como consecuencia de la acción u omisión de la administración pública; h) Monitorear toda aquella información que sistematice el programa, a efectos de posibilitar la adopción de las medidas correspondientes en el ámbito de la jurisdicción nacional y su comunicación a las autoridades locales respectivas, dentro del marco de su competencia; i) Confeccionar y elevar a las autoridades que resulten competentes informes relativos de las afectaciones a las garantías constitucionales, que provengan de posibles abusos de los dis-tintos poderes nacionales, provinciales o municipales; j) Coordinar, articular y sistematizar sus acciones con autoridades de los poderes judiciales nacional y provinciales, como así también con los ministerios públicos respectivos con competencia directa en la materia, para facilitar las tareas que les son propias; k) Coordinar, articular y sistematizar sus acciones con la de todos aquellos organismos de la administración pública nacional, provincial y/o municipal con competencia en la materia; l) Coordinar y sistematizar sus acciones con las de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a cuestiones vinculadas con la ma-teria; m) Celebrar convenios relativos a la implementación de las políticas públicas elaboradas a partir de los relevamientos efectuados por el programa; n) Interactuar y articular con otros organismos; o) Diseñar estrategias de difusión del programa, a través de diversas herramientas publicitarias que permitan su comunicación y expansión en todo el territorio nacional; p) Crear y utilizar diversos instrumentos que pongan el programa al servicio de todos los habitantes de la Nación, no sólo para posibilitar que estos sa-tisfagan sus intereses particulares, sino, además, que formen parte integrante del mismo, colaborando y contribuyendo a alcanzar los objetivos de este emprendimiento; q) Generar acciones y canales de difusión social orientados a la labor de lucha por mantener una memoria, tarea imprescindible como garantía de no repetición de la causa generadora de impunidad o abuso de poder; r) Requerir a entidades públicas o privadas la información necesaria para el cumplimiento de sus objetivos.” 23 Joinet, L. y Guissé, H., Relatores Especiales de las Naciones Unidas sobre la cuestión de la Impunidad, Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

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casos de impunidad en todo el país que constituye una fuente de información más amplia que la prensa o las redes de activismo:

“• Durante 2009 se trabajó en 1068 casos (745 de la región compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y toda la provincia de Buenos Aires, 94 de la Patagonia, 72 de Cuyo, 57 del NOA, 52 del NEA y 48 de la región Centro). Estos expedientes fueron analizados conforme a la clasificación de los patrones o ejes temáticos citados24, resultando que: 711 presentan vulne-raciones al ‘derecho a la protección judicial’ (de estos, 171 refieren problemas de ‘acceso a la justicia’, 497 muestran déficits con el ‘cumplimiento del deber de investigar’ y 43 observan fallas en el ‘respeto a las garantías judiciales’; 220 evidencian vulneraciones al ‘derecho a la seguridad personal e integri-dad física’ (de estos, 168 tienen origen en la ‘actuación de fuerzas policiales y de seguridad’, 15 en las ‘condiciones de detención en lugares de encierro’ y 37 con las ‘muertes en lugares de encierro’); 70 casos registran diferentes vul-neraciones al ‘derecho de niñas, niños y adolescentes’ y 67 casos vinculados a la ‘desaparición de personas’ que se analizan como vulneraciones al ‘derecho a la libertad personal y a la integridad física’

• Se archivaron 15 expedientes por satisfacerse la petición que les dio origen.• Se remitieron 149 notas a diferentes órganos del Poder Judicial de la

Nación y de las provincias, ministerios públicos fiscales, organismos del Po-der Ejecutivo nacional y de las provincias, solicitando informes de actuacio-nes así como vistas y copias de causas judiciales para el análisis de patrones de impunidad.

• Se actuó como observador gubernamental en juicios orales y públicos (por ejemplo, el caso “República de Cromagnón”) y se brindó acompañamien-to en actos públicos por casos en diferentes lugares del país”25

Como puede observarse, la apertura y mantenimiento de un sistema de recepción de denuncias ha permitido producir un volumen muy importante de información.

24 Del mismo informe de gestión: “Se adecuaron los siguientes criterios de clasificación temática de patrones de impunidad, basados en la Convención Americana de Derechos Humanos:1. Derecho a la protección judicial: a) Acceso a la justicia, b) Cumplimiento del deber de investigar y c)

Respeto a las garantías judiciales. (Incluye causas armadas, falsas imputaciones, derecho a la defensa del imputado, etc.).

2. Derecho a la seguridad personal e integridad física: a) Actuación de fuerzas policiales y de seguridad, b) Condiciones de detención en lugares de encierro, c) Muertes en lugares de encierro. (Incluye: Abusos policiales, aplicación de malos tratos y torturas en lugares de encierro, etc.).

3. Derechos de niñas, niños y adolescentes.4. Derecho a la libertad personal y a la integridad física: a) Desaparición de personas”.25 Programa Nacional de Lucha contra la Impunidad, Informe de Gestión 2009.

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CAPÍTULO 5

Si bien ya no se refiere exclusiva ni específicamente a la cuestión de la violencia institucional -cuestión que aglutina a gran parte de los familiares que formaron y forman parte del programa- el Pronalci muestra elementos que pueden ser importantes a la hora de consolidar un control externo de la actividad de las instituciones de seguridad. Pese a la escasa disponibili-dad de recursos, el programa desarrolló algunas estrategias de intervención orientadas a la detección de mecanismos de impunidad que combina un rele-vamiento extensivo de denuncias y un tratamiento exhaustivo de los casos:

1) Relatos de las víctimas en la recepción de denuncias2) Observación del trámite judicial3) Acompañamiento en la gestión del caso: realizando una acotada

investigación sobre el caso, chequeando el reclamo y confirmando la veracidad de los hechos. Manteniendo, también, alguna forma de asesoramiento permanente a las víctimas.

El alcance del programa permite intervenciones modestas, pero cuya orientación constituye una contribución al ejercicio del control aunque sea de modo indirecto.

Hasta aquí hemos analizado un conjunto de actores que -dentro de sus posibilidades y con sus limitaciones- en los últimos años han ejercido el con-trol externo de la actividad de las instituciones de seguridad. Nuestro reco-rrido no es exhaustivo, pero da cuenta de las principales actividades que este tipo de actores desarrollan. Para completar el panorama reconstruiremos en lo que sigue algunos rasgos de otras instancias de control externo que tam-bién se consolidaron en las últimas décadas.

2. Defensorías del pueblo y secretarías de derechos humanos

Hasta aquí hemos revisado algunas experiencias que muestran el papel fundamental que vienen cumpliendo los familiares de las víctimas de la vio-lencia institucional -organizados o no- en el control externo de las institucio-nes de seguridad y, básicamente, en la problematización del uso policial de la fuerza, la revelación de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad. En esta segunda parte, analizaremos el funcionamiento de otro tipo de ins-tituciones con capacidad de ejercer un control externo sobre el uso policial de la fuerza, instituciones que cuentan con atribuciones para, al menos po-tencialmente, ejercer el control de modo más exhaustivo y sistemático. Se

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trata, concretamente, de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe y la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe.

En las últimas décadas diversos tipos de organismos públicos han co-menzado a desempeñar un papel de control de las instituciones estatales y de defensa de derechos ciudadanos26. De entre ellos, un tipo en particular despertó el interés de los análisis recientes referidos al control de la activi-dad de las instituciones de seguridad; se trata de las defensorías del pueblo. En las últimas dos décadas, estas agencias han florecido con características y funciones similares en todo el país. Generalmente dependientes del Poder Legislativo, su misión es proteger los derechos de los ciudadanos frente a los actos u omisiones de la administración pública.

Quienes han reflexionado sobre este tipo de organismo y sus potenciali-dades como agente de control externo de las instituciones de seguridad27 han señalado al menos tres tipos de problemas para que las defensorías desem-peñen su cometido de manera efectiva: a) la competencia formal sobre dichas instituciones, b) el tipo de facultades y atribuciones que le fueron asignadas para cumplir con su misión y c) la localización y el despliegue territorial de sus dependencias.

La Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, Defensoría CABA) fue creada en 1997 por el artículo 137 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su funcionamiento está regulado por la ley 3 de la ciudad28. Dicha norma establece que la De-fensoría es un órgano unipersonal e independiente con autonomía funcional y autarquía financiera que tiene la misión de defender, proteger y promover los derechos humanos y demás derechos y garantías e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, la Constitución

26 Un tipo de institución particularmente interesante que no fue analizada en este trabajo está repre-sentado por la Comisión Provincial por la Memoria de la provincia de Buenos Aires. Institución pública mixta (integrada por el Estado y por ONG) que desarrolla formas de control muy importantes respecto de la temática de la violencia institucional. Dicho organismo logró una resolución (2825/06) de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires que obliga a jueces y fiscales del fuero penal a informar-le sobre cualquier hecho de lesión o muerte que ocurra en condiciones de detención.27 Ver, entre otros: Ales, C.; “Acceso a la información pública y control de las fuerzas de seguridad: su importancia para el fortalecimiento de la democracia. El caso de la Policía Federal Argentina”, tesis de la Maestría en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo, UNSAM-Georgetown University, mimeo, 31 de julio de 2003 y Sozzo, 2005.28 Sanción: 03/02/1998. Promulgación: Decreto 162 del 20/02/1998. Publicación: BOCBA N° 394 del 27/02/1998.

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CAPÍTULO 5

de la ciudad y las leyes, frente a los actos, hechos u omisiones de la admi-nistración, de prestadores de servicios públicos “y de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local”.29

La competencia de la Defensoría CABA para recibir denuncias e inves-tigar casos relacionados con el accionar de la Policía Federal Argentina (en adelante PFA) ha dado lugar a constantes disputas.30

Estas disputan surgen del hecho de que la PFA desempeña sus funcio-nes de prevención y represión del delito en el ámbito de la ciudad -aunque no solamente allí-, pero depende del gobierno nacional a través del Mi-nisterio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.31 Así lo establece la ley orgánica de la PFA32, que en su artículo 1º dispone: “La Policía Federal cumple funciones de policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno de la nación”.33

La ley que crea la figura del defensor del pueblo de la nación excluye expre-samente a las instituciones de defensa y seguridad del ámbito de su competen-

29 Los actos de naturaleza administrativa de los poderes Judicial, Legislativo y de los órganos de control también quedan comprendidos dentro del ámbito de competencia de la Defensoría. Ley 3 CABA, artículos 1º y 2º.30 Aunque no fue trabajado en detalle, un problema similar se presenta en relación con la competencia de defensorías municipales sobre la actividad de instituciones de seguridad provinciales. Sobre lo que no existen cuestionamientos es en relación con la competencia de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad sobre la recientemente creada Policía Metropolitana.31 Artículo 22, inciso 25 de la ley 26.338, modificatoria de la ley de Ministerios. Sanción: 5/12/07. Pro-mulgación: 6/12/07. 32 Decreto-ley 333/58, dictado el 14 de enero de 1958 y publicado en el Boletín Oficial del 30 de enero.33 En lo que respecta a las funciones de la PFA, en su artículo 3º el decreto-ley 333/58 dispone que: “Son funciones de la Policía Federal: 1. - Prevenir los delitos de la competencia de los jueces de la Nación; 2. - Averiguar los delitos de la competencia de los jueces de la Nación, practicar las diligencias para asegurar su prueba, descubrir a los autores y partícipes, entregándolos a la Justicia, con los deberes y atribuciones que a la policía confiere el Código de Procedimientos en lo Criminal; 3. - Proveer a la seguridad de las personas o cosas de la Nación, entendiéndose por tales, los funcionarios, empleados y bienes nacionales; 4. - Concurrir a la vigilancia y seguridad policiales en las fronteras nacionales; 5. - Cooperar con las autoridades militares en la defensa antiaérea pasiva; 6. - Cooperar dentro de sus posibilidades con las justicias nacional, militar y provinciales para el mejor cumplimiento de la función jurisdiccional, cuando así se le solicitare.” En relación con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el artículo 4º precisa que: “En la Capital Federal son funciones de la Policía Federal, sin perjuicio de las contenidas en el Artículo 3, las siguientes: 1. - Velar por el mantenimiento del orden público y de las buenas costumbres garantizando la tranquilidad de la población y reprimir el juego ilícito, todo ello de acuerdo con las leyes, reglamentos y edictos respectivos; 2. - Colaborar en la protección de los menores e incapaces en la forma que las leyes, reglamentos y edictos establezcan; 3. - Recoger las cosas perdidas y proceder con ellas de acuerdo con las prescripciones del Código Civil; 4. - Asegurar los bienes dejados por desaparición, demencia o fallecimiento del propietario, sin derechohabientes conocidos, dando inmediata intervención a la Justicia.”

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cia.34 Ello lleva a que el papel de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad cobre aún mayor importancia, en tanto cubre parcialmente el vacío que se genera sobre la Policía Federal Argentina y los restantes cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales como consecuencia de la mencionada disposición.

A diferencia de lo que ocurre con la Defensoría CABA, la competencia de la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe (en adelante Defensoría PSF) sobre la Policía de la provincia de Santa Fe no se encuentra cuestiona-da. Al respecto, la normativa que la regula no deja lugar a dudas.

La Defensoría PSF fue creada en 1990 por la ley provincial 10.39635 en la órbita del Poder Legislativo de la provincia de Santa Fe con la misión de “[…] proteger los derechos e intereses de los individuos y de la comunidad fren-te a los actos, hechos y omisiones de la administración pública provincial y sus agentes que impliquen un ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, incausado, gravemente inconveniente, inoportuno de sus funciones, o configuren una desviación de poder. Asimismo, tiene a su cargo la defensa de los intereses difusos o derechos colectivos de la comunidad.” Según esta norma, las atribuciones del defensor del pueblo se extienden a la actividad de la administración pública provincial, quedando comprendidas la administración centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, institucionales, empresas del Estado, sociedades del Estado, so-ciedades de economía mixta, sociedades de participación estatal mayoritaria y todo otro organismo del Estado provincial, cualquiera fuere su naturaleza jurídica, denominación, ley especial que pudiera regirlo, o lugar donde preste sus servicios, así como también las personas jurídicas privadas en ejercicio de funciones públicas.36

En lo que respecta a las facultades, los análisis que se han realizado so-bre el funcionamiento de las defensorías identifican una serie de situaciones -tales como una baja cantidad de pedidos de informe, oficios sin respuesta, largas demoras en los tiempos de respuesta y baja calidad de las respuestas proporcionadas por las instituciones controladas, en particular las institucio-nes de seguridad- que podrían sugerir que las defensorías tienen facultades y atribuciones que resultan insuficientes para ejercer sus funciones de control.37

34 Nos referimos al artículo 16 de la ley 24.284, sancionada el 1º de diciembre de 1993.35 Fecha de publicación: 20/06/1990.36 Ley provincial 10.396, artículos 22 y 23. Quedan exceptuados del ámbito de competencia de la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial y el Poder Legislativo.37 Ales, C. op. cit y Sozzo, op. cit.

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CAPÍTULO 5

La norma que regula el funcionamiento de la Defensoría CABA establece que ésta ejercerá las funciones establecidas por la ley “sin recibir instruccio-nes de ninguna autoridad”38 y, para el cumplimiento de ellas, le reconoce al defensor o defensora del pueblo las siguientes atribuciones:

“[…] a) Comprobar el respeto a los derechos humanos en unidades carcelarias y penitenciarias, dependencias policiales e institutos de internación o guarda, tanto públicos como privados sujetos al con-trol de la administración.b) Solicitar vista de expedientes, informes, documentos, anteceden-tes y todo otro elemento que estime útil a los efectos de la investiga-ción, aun aquellos clasificados como reservados o secretos, sin violar el carácter de estos últimos. c) Realizar inspecciones a oficinas, archivos y registros de los entes y organismos bajo su control. d) Solicitar la comparencia personal de los presuntos responsables, testigos, denunciantes y de cualquier particular o funcionario que pueda proporcionar información sobre los hechos o asuntos que se investigan.e) Ordenar la realización de los estudios, pericias y la producción de toda otra medida probatoria conducente al esclarecimiento de la investigación.f) Fijar los plazos para la remisión de informes y antecedentes y para la realización de diligencias. g) Requerir la intervención de la Justicia para obtener la remisión de la documentación que le hubiere sido negada.h) Promover acciones administrativas y judiciales en todos los fue-ros, inclusive el Federal. […] i) Ejercer la iniciativa legislativa.j) Proponer la modificación o sustitución de normas y criterios ad-ministrativos. k) Solicitar, para la investigación de uno o varios casos determina-dos, el concurso de empleados y funcionarios de la Administración.l) Requerir el auxilio de la fuerza publica para el desempeño de su labor de investigación. […] o) Realizar toda otra acción conducente al mejor ejercicio de sus funciones.”39

38 Ley 3 de la CABA, artículo 1º.39 Ley 3 de la CABA, artículo 13, texto conforme art. 1° de la ley 1177, BOCBA 1834 de 09/12/2003.

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Además, el defensor o defensora del pueblo puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición del interesado, cualquier investigación conducente al es-clarecimiento o rectificación de los actos, hechos u omisiones de la adminis-tración, de prestadores de servicios públicos o de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local que impliquen el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio o negligente de sus funciones y que sean susceptibles de afectar derechos y garantías e intereses individuales, difusos o colectivos.40

La norma también establece que todos los organismos, los entes y sus agentes contemplados en el artículo 2, y los particulares, están obligados a prestar colaboración, con carácter preferente, a la Defensoría del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones y que en ningún caso puede impedirse u obstaculizarse la presentación de una queja o el desarrollo de una investi-gación.41

Finalmente, con motivo de sus investigaciones, el defensor o defensora del pueblo puede formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de los de-beres de los funcionarios y propuestas para la adopción de nuevas medidas.42

Como puede advertirse, no parecería que la falta de atribuciones pu-diera motivar un desempeño subóptimo de la Defensoría CABA en lo que respecta al control de las instituciones de seguridad, atento que aquellas que le fueron conferidas por la ley 3 son amplias y variadas. Sin embargo, la posibilidad de hacer uso de ellas para el control de la PFA queda subsu-mida en la discusión respecto de si la Defensoría tiene o no competencia sobre dicha institución. Teniendo en cuenta lo anterior, cabría pensar que, en lo que respecta a la PFA, la Defensoría no ejerce aquellas atribuciones que probablemente generarían mayores resistencias por parte de esa fuerza -como, por ejemplo, visitar las dependencias policiales- sino sólo aquellas que aún sin ser suficientes para desarrollar un control exhaustivo, le permi-ten a la Defensoría obtener alguna información sobre la PFA sin forzar una confrontación abierta entre ambas instituciones de la que, quizás, fuera la Defensoría la más perjudicada.

40 Ley 3 de la CABA, artículo 23.41 Ley 3 de la CABA, artículo 32. El incumplimiento de esa disposición por parte de un empleado o fun-cionario público es causal de mal desempeño y falta grave, quedando habilitado el defensor o defensora del pueblo, según el artículo 33, a propiciar la sanción administrativa pertinente, sin perjuicio de las acciones penales que puedan corresponder.42 Ley 3 de la CABA, artículo 36.

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CAPÍTULO 5

En lo que respecta a las atribuciones de la Defensoría PSF, la ley provin-cial 10.396 establece que el defensor del pueblo no está sujeto a mandato im-perativo alguno, no recibe instrucciones de ninguna autoridad y desempeña sus funciones con autonomía y según su criterio.43

El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los ac-tos, hechos u omisiones de la administración pública provincial y sus agentes mencionados en el artículo 1. Asimismo, en defensa de los intereses difusos o derechos colectivos de la comunidad, podrá, cuando lo considere conveniente, interponer el recurso contencioso-administrativo sumario previsto en la ley 10.000.44 Una vez admitida una queja45, el defensor del pueblo promoverá la investigación, encontrándose facultado para:

“[…] a) Solicitar expedientes, informes, documentos, antecedentes, la opinión de los funcionarios actuantes y todo otro elemento que, a su juicio, estime útil a los efectos de la fiscalización;b) realizar inspecciones, verificaciones y toda otra medida probato-ria conducente al esclarecimiento de la investigación;c) apersonarse en cualquier dependencia de la administración pú-blica o dependiente de la misma, para comprobar los datos que quisieren verificar, hacer las entrevistas personales pertinentes, y proceder al estudio de los expedientes y documentación necesaria.”46

La norma establece que todos los organismos públicos están obligados a prestar colaboración, con carácter preferente, a la Defensoría del Pueblo en investigaciones e inspecciones47 y que el defensor podrá formular distintos tipos de sugerencias, recomendaciones y advertencias respecto de, por ejem-plo, criterios para producir decisiones administrativas y normas, y de com-portamientos que denoten problemas sistemáticos y generales.48

43 Ley provincial 10.396, artículo 9º.44 Ley provincial 10.396, artículo 24. Se refiere a la ley de Protección de Intereses Difusos, sancionada el 27 de noviembre de 1986.45 Los formalidades para presentar una queja, iniciar su tramitación o rechazarla se encuentran pre-vistas en el Capítulo I (Iniciación y contenido de la investigación) del Título II (Del procedimiento) de la ley provincial 10.396.46 Ley provincial 10.396, artículo 38.47 Ley provincial 10.396, artículo 48.48 Ley provincial 10.396, capítulos I (Contenido de las resoluciones) y II (Notificaciones y comunicacio-nes) del Título III (De las resoluciones)

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Si bien la Defensoría PSF cuenta con menos facultades que la Defensoría CABA para realizar sus investigaciones -ya que, por ejemplo, no puede requerir el auxilio de la fuerza pública para el desempeño de su labor de investigación, ni promover acciones judiciales en todos los fueros-, en definitiva, ninguna de las dos instituciones tiene la posibilidad de imponer sanciones ni de forzar cam-bios en las instituciones controladas, lo que limita fuertemente las chances de que sus actividades de control tengan impacto en las prácticas cotidianas de instituciones cerradas y resistentes al cambio como los cuerpos policiales. En este contexto, quizás la mayor contribución que puedan hacer las defensorías del pueblo sea la identificación de patrones en relación con el uso policial de la coerción y la fuerza y la problematización de los abusos y la violencia.

En términos muy similares, las normas que regulan el funcionamiento de las defensorías de la Ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Santa Fe establecen que la nacionalidad, el lugar de residencia, la edad y la inter-nación en centro penitenciario o de reclusión no constituyen impedimento ni restricción para dirigirse al defensor del pueblo49. Sin embargo, estas pres-cripciones se tornan abstractas cuando las dependencias de las defensorías se localizan en zonas que se encuentran alejadas de las poblaciones más vul-nerables, que, a su vez, son las que mayores dificultades tienen para acceder a los organismos públicos competentes para hacer valer sus derechos.

Teniendo en cuenta que la mayor parte de la población de la provincia de Santa Fe está nucleada en torno de dos grandes centros urbanos, la norma que crea la Defensoría PSF establece que la institución tendrá oficinas en las ciudades de Santa Fe y Rosario50. Sin embargo, transcurridos 20 años desde su creación, la Defensoría cuenta con 26 delegaciones que operan como mesa de entradas y boca de recepción de los reclamos, para la posterior in-tervención del defensor.51 Por su parte, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se amplió en los últimos tiempos contando ac-tualmente con tres subsedes, que se suman a sus oficinas principales y a tres defensorías del turista.52

Teniendo en mente las características, limitaciones y potencialidades des-criptas en la sección anterior, a continuación exploraremos parte del trabajo de control que desarrollan las defensorías del pueblo de la Ciudad Autónoma

49 Ley 3 de la CABA, artículo 25, y ley provincial 10.396, artículo 25.50 Ley provincial 10.396, artículo 1º.51 Sobre el particular, véase: http://www.defensorsantafe.gov.ar/oficinas/delegaciones52 Sobre el particular, véase: http://www.defensoria.org.ar/subsedes/subsedes10.php

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de Buenos Aires y de la provincia de Santa Fe a través de, básicamente, un análisis cuantitativo de los expedientes tramitados por ambas en relación con hechos en los que tuvieron participación funcionarios de las institucio-nes de seguridad.

En el caso de Santa Fe, considerando que -en virtud de las denuncias re-

cibidas- en los últimos años el tema de la violencia institucional no ocupó un lugar central entre las prioridades de trabajo de la Defensoría53, se decidió analizar también la labor de control sobre la policía desarrollada por la Se-cretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe, organismo que viene desempeñando una tarea de recepción y acompañamiento de denun-cias sobre violencia policial similar al de la Defensoría.

En lo que respecta a la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe, es necesario aclarar que las denuncias referidas a violencia institucio-nal son atendidas exclusivamente por el Centro de Asistencia a la Víctima y al Testigo del Delito (en adelante CAV), cuyo fin es intervenir ante si-tuaciones de violencia física o emocional ejercida por particulares e ins-tituciones y delitos que comprenden maltrato infantil, violencia familiar, apremios ilegales, violaciones, homicidios, entre otras causas, que atenten contra la integridad del individuo. 54 Teniendo en cuenta que existían tra-bajos previos sobre la sede del CAV en la ciudad de Santa Fe,55 decidimos concentrarnos en el análisis del trabajo realizado por la sede en la ciudad de Rosario.

El trabajo de campo incluyó el relevamiento y la sistematización de ex-pedientes y actuaciones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autóno-

53 Temas prioritarios de los CAV: “La demanda es prioritaria en temas de Violencia Familiar (Maltra-to Conyugal-Maltrato Infantil-Abuso Sexual Infantil). Por otra parte se observa, de manera alarmante, presentaciones relacionadas al tema de Trata de Personas. Luego existe gran cantidad de acompaña-miento y asesoramiento (siempre extraprocesal como marca la ley de creación) en Abuso de Fuerzas de Seguridad, Amenazas, Problemas entre vecinos, etc.” (Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe, Informe Anual 2008, p. 60). Disponible en: http://www.defensorsantafe.gov.ar/files/informes/INFOR-ME_ANUAL_2008.pdf54 El “Centro de Asistencia a la Víctima y al Testigo”, con asiento en las ciudades de Santa Fe y Rosario, fue creado por la ley 11.202, sancionada por la Legislatura de la provincia de Santa Fe el 13 de octubre de 1994. El objetivo del CAV es brindar un espacio de escucha, asistencia y asesoramiento a personas que han sido objeto de situaciones de violencia física o emocional, ejercida por individuos o por instituciones, a fin de alcanzar su restablecimiento psíquico, físico y social. El CAV contribuye al resarcimiento de tipo jurídico, psicológico y social de la víctima, considerando la gravedad de los sentimientos de pánico, angustia, impotencia, desamparo y paralización que toda acción violenta produce. Para mayor información, véase: http://www.defensorsantafe.gov.ar/institucionales/centro-de-asistencia-la-victima-y-el-delito55 Sozzo, op. cit.

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ma de Buenos Aires (1999-2009), la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe (2001-2008) y la Secretaría de Derechos Humanos de la pro-vincia de Santa Fe (2001-2009). Para el análisis de las actuaciones se ela-boró, juntamente con cada institución, una matriz de datos, sobre la base de la selección de una serie de variables significativas para el tratamiento estadístico de los datos, con miras a aprovechar al máximo la informa-ción disponible en las actuaciones56. Dicha información, dado que se trata de instituciones distintas y de períodos relativamente largos es dispar. En este sentido, algunas variables tienen un caudal de información considera-blemente menor que otras y ello implica que los resultados no sean igual-mente significativos.

En el caso de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se analizaron 464 actuaciones referidas a la Policía Federal Argentina, iniciadas de oficio o por denuncia del damnificado o de un tercero, entre 1999 y 2009.

En el cuadro 1 puede apreciarse la distribución de actuaciones por año. Allí se advierte que si bien las 464 actuaciones recabadas se distribuyen de manera bastante homogénea a lo largo del período -dando un promedio de 42,2 actuaciones por año-, hay una concentración bastante importante de casos en el lapso comprendido entre 2000 y 2002 y un nuevo pico en 2009, que en conjunto dan cuenta del 52,1% de los casos. Del total de expedientes, el 92,2% corresponde a denuncias/demandas y el 7,8% a actuaciones de oficio iniciadas por la Defensoría.

56 Los expedientes analizados y codificados fueron seleccionados por cada uno de los tres organismos en función de si existían menciones y referencias explícitas a la actuación de las policías. Además, se utiliza-ron datos globales surgidos de los informes anuales de cada organismo relativos a la cantidad y temática de las denuncias recibidas. Agradecemos de manera especial a las autoridades y funcionarios de los tres organismos, que generosamente nos concedieron un amplio acceso a la información. También al licenciado Oscar Bogossian, por la colaboración prestada para el procesamiento de los expedientes administrativos de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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CAPÍTULO 5

Cuadro 1. Cantidad y porcentaje de actuaciones sobre la PFA por año.Defensoría CABA. Años 1999-2009.

Año Cantidad Porcentaje

1999 18 3.9

2000 64 13.8

2001 59 12.7

2002 58 12.5

2003 24 5.2

2004 17 3.7

2005 46 9.9

2006 50 10.8

2007 27 5.8

2008 40 8.6

2009 61 13.1

Total 464 100.0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de actua-ciones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Au-tónoma de Buenos Aires.

Para tener una idea de la importancia relativa de las actuaciones refe-ridas a la PFA sobre el total de actuaciones de la Defensoría CABA puede tomarse como ejemplo el año 2008. Durante ese lapso la Defensoría recibió aproximadamente 100.000 consultas e inició casi 7.800 actuaciones. De ellas, 88 correspondieron al Área de Seguridad y Derechos Humanos, de las cuales 40 (0,5% del total de actuaciones del año) fueron actuaciones referidas a la Policía Federal Argentina57.

En el caso de la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe, se observa que el número de denuncias recibidas también es considerable. Un estudio de Máximo Sozzo recabó, en el período 1992-2000 un total de 249 expedientes sólo en la sede Santa Fe del CAV y, en nuestro trabajo, encontramos un total de 77 expedientes, para el período 2001-2008, en la sede de la ciudad de Rosario que incluyen denuncias contra la policía (cuadros 2 y 3).

57 Dentro del total de actuaciones de la Defensoría existen otras que incluyen denuncias o demandas referidas a la policía pero que, por referirse principalmente a otros temas (por ejemplo, vivienda) no son tratadas directamente por el Área de Seguridad y Derechos Humanos. Por otro lado, dentro del total de actuaciones de este área, existen varios expedientes que no se refieren a la PFA. Estos expedientes que-daron excluidos del relevamiento.

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Cuadro 2. Cantidad y porcentaje de expedientes que incluyen denunciascontra la policía. CAV - sede Santa Fe. Años 1992-2000.


1992 20 8.0%

1993 15 6.0%

1994 10 4.0%

1995 36 14.5%

1996 51 20.5%

1997 22 8.8%

1998 25 10.0%

1999 32 12.9%

2000 38 15.3%

Total 249 100.0%

Fuente: Sozzo, 2005.

Cuadro 3. Cantidad y porcentaje de expedientes que incluyen denunciascontra la policía. CAV - sede Rosario. Años 2001-2008.


2001 4 5.2%

2002 6 7.8%

2003 8 10.4%

2004 11 14.3%

2005 7 9.0%

2006 5 6.5%

2007 10 13.0%

2008 26 33.8%

Total 77 100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de actua-ciones del CAV sede Rosario, Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe.

En su informe de 2008, la Defensoría registra 22.634 consultas, de las cuales 4.132 (18,3%) fueron recibidas en los CAV. Las consultas derivaron en la apertura de 5.782 expedientes admisibles y con tratamiento, de los cuales 1.083 (18,7%) corresponden a los CAV. Las categorías con las que la Defen-soría clasifica los datos en ese informe no permiten identificar claramente aquellas que incluyen denuncias contra la policía. Si bien informa que 61 de

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CAPÍTULO 5

los “casos” del CAV corresponden a “delitos cometidos por fuerzas de seguri-dad”, da la impresión de que hay otras categorías que podrían incluir casos de interés para esta investigación, tales como “Delitos cometidos por funcio-nario público” (1 caso), “Abuso institucional - Otros” (25 casos), y “Problemas con instituciones carcelarias” (11 casos).58

Los cuadros 4 y 5, por su parte, muestran la evolución de las denuncias recibidas por la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe (en adelante la Secretaría de DDHH) en sus dos sedes entre 2004 y 2009, período respecto del cual existen registros sistemáticos informados por la propia Secretaría.

Esta Secretaría se encuentra en el ámbito del Ministerio de Justicia y De-rechos Humanos de la provincia de Santa Fe. Desarrolla una multiplicidad de acciones para proteger y garantizar el ejercicio de los derechos humanos desde la promoción, la prevención, la atención, la contención y el asesoramiento. Son funciones de la secretaría: brindar a quienes realizan consultas y/o denuncias todas las herramientas legales y sociales para la búsqueda de soluciones; abor-dar el diagnóstico y la evaluación con un enfoque interdisciplinario para lo cual cuenta con un equipo de profesionales de distintas áreas del campo social; tra-bajar con otras instituciones públicas y privadas que se abocan a problemáticas específicas relacionadas a los derechos humanos; y controlar el diseño de las políticas públicas en los distintos estamentos del Estado. La secretaría tiene oficinas en la ciudad de Santa Fe y en la de Rosario59 y su trabajo se organiza en cuatro direcciones provinciales, siendo la más importante de ellas –a los fines de esta investigación- la de Promoción y Protección de Derechos Humanos.60 En el ámbito de esta dirección encontramos el Centro de Denuncias, Asistencia y Orientación Ciudadana –que recibe denuncias que tengan por temática la violación y afectación de los derechos humanos fundamentales, y arbitra meca-nismos de orientación y asesoramiento a los ciudadanos- y el Área de Monito-reo del Sistema Jurídico Penal que, entre otras acciones, interviene en situacio-nes de abusos y malas prácticas generadas por las instituciones de seguridad e intenta controlarlas trabajando articuladamente con diferentes organismos.

58 Fuente: Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe, Informe Anual 2008. Disponible en: http://www.defensorsantafe.gov.ar/files/informes/INFORME_ANUAL_2008.pdf. Es necesario aclarar que las categorías mencionadas aparecen en un gráfico publicado en la página 199 del informe que refiere a un total de 2.459 “casos”, cifra que no se corresponde con las 4.132 consultas recibidas por los CAV ni con los 1.083 expedientes abiertos.59 Para más información, véase: http://www.santafe.gov.ar/60 Las restantes son las direcciones provinciales de Investigación y Capacitación en Derechos Humanos, Investigación y Reconstrucción de la Memoria Histórica y Programas de Derechos Humanos.

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Cuadro 4. Cantidad de expedientes que incluyen denuncias contra la policía.Secretaría de Derechos Humanos. Años 2004-2009.


2004 54 16.2%

2005 45 13.5%

2006 68 20.4%

2007 63 18.7%

2008 49 14.7%

2009 55 16.5%

Total 334 100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Derechos Humanos de la provin-cia de Santa Fe.

Cuadro 5. Cantidad de expedientes que incluyen denuncias contra la policía, según sede. Secretaría de Derechos Humanos. Años 2004-2009.

Año Santa Fe Rosario Total

2004 - 54 54

2005 - 45 45

2006 38 30 68

2007 34 29 63

2008 29 20 49

2009 21 34 55

Total 122 212 334

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe

Podemos observar que existe una importante cantidad de expedientes tramitados por la Secretaría de DDHH y que este organismo ha concentrado la tarea sistemática de recepción de denuncias en la temática específica de violencia policial. El hecho de que, en el caso de Santa Fe, sea la Secretaría de DDHH y no la Defensoría la que lidere este aspecto del control externo plantea al menos dos interrogantes importantes. En primer lugar, resulta fundamental analizar cuáles son las consecuencias en términos de las fa-cultades y metodología de trabajo que tienen uno y otro organismo ya que pueden producir esquemas y modelos de control bien diferentes. En segundo lugar, cabe preguntarse si un organismo como la Secretaría de DDHH se in-teresa por los diversos aspectos que involucra el accionar de las instituciones

196

CAPÍTULO 5

de seguridad o si, por lo contrario, se limita únicamente a registrar casos de violencia policial.

Del análisis de los expedientes relevados (1124), es posible sacar algunas conclusiones preliminares en relación con el uso que estas instituciones de control externo hacen de algunas de sus atribuciones. La primera consta-tación que puede realizarse es que, pese a que pueden iniciar actuaciones de oficio, estos tres organismos -es decir, la Defensoría CABA, la Defensoría PSF y la Secretaría de DDHH- trabajan, básicamente, de manera reactiva, a partir de la recepción de quejas o denuncias61.

En la Secretaría de Derechos Humanos, en parte por la orientación de su trabajo hacia una temática en particular, este rasgo se acentúa: sólo el 0,9% de los expedientes (3) fueron iniciados de oficio. En el caso de las defensorías, esa proporción oscila entre el 1,3% en el CAV de Rosario y el 7,8% en la De-fensoría CABA. Si se analizan los expedientes en los que las defensorías ac-túan de oficio podemos observar que se trata de casos muy graves o particu-larmente significativos. Sin embargo, la recepción de denuncias le permite a estas instituciones detectar prácticas policiales abusivas generadas a partir del uso inapropiado de facultades que les fueron legalmente conferidas a la policía, prácticas que si bien parecerían no ser demasiado graves en compa-ración con delitos tales como los homicidios, apremios o privación ilegítima de la libertad, suelen ser masivas y contener un sesgo discriminatorio.

En el 70% de los expedientes relevados en la Defensoría CABA ha queda-do registrado que se pidió un informe a la PFA, pedido que en el 97% de los casos obtuvo respuesta de la institución requerida. Cabe advertir, sin embar-go, que dichas respuestas suelen no contener información sustantiva sobre los casos: generalmente remiten al expediente judicial o se dan por notifica-dos del asunto en cuestión. En el CAV-Rosario, sólo el 12% de los expedientes incluyen pedidos de informes, obteniéndose también allí una alta tasa de respuesta policial (en 7 de cada 9 pedidos). Por último, sólo en el marco del 7% de los expedientes iniciados en la Secretaría DDHH se pidieron informes -quizá debido a que su potestad para realizar este tipo de pedidos es menos reconocida que en el caso de las defensorías- obteniéndose respuesta solo en 5 de los 25 pedidos realizados (20%).

Otro elemento que podemos observar se refiere a la frecuencia con que estas agencias han intentado nutrirse de información elaborada por otros

61 La ley provincial 10.396 refiere a “quejas”, en tanto la ley 3 de la CABA refiere a “queja o denuncia”.

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poderes del Estado para dar respuesta a las quejas o denuncias investiga-das. No puede dejar de tenerse presente que, más allá de la información que se obtenga por este medio, la solicitud de informes constituye un modo de dejar en evidencia el interés del organismo requirente sobre el asunto en cuestión, lo que, indirectamente, puede llegar a contribuir a mejorar la reso-lución del caso (por ejemplo, favoreciendo la realización de investigaciones más exhaustivas, acelerando los procedimientos, etc.).

Encontramos que 26 de los 464 expedientes iniciados por la Defensoría CABA contienen pedidos de informe al Poder Judicial, del que se obtuvieron 24 respuestas. Por otra parte, se relevaron 10 pedidos de informes al Poder Ejecutivo (Ministerio del Interior o de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-nos), 8 de los cuales obtuvieron respuesta. Si nos concentramos ahora en la Secretaría de Derechos humanos, vemos que en solo 2 de los 334 casos existió un pedido de informes al Poder Ejecutivo provincial, de los cuales 1 no obtu-vo respuesta. No hay, en este caso, pedidos de informes al Poder Judicial. Por último, en el CAV-Rosario, encontramos 1 sólo pedido de informes al Poder Ejecutivo en los 77 expedientes, el cual se encuentra respondido, en tanto 4 son los pedidos al Poder Judicial, con tan sólo 2 respuestas.

Cuadro 6. Comparativo de expedientes relevados y pedidos de informe.

Defensoría CABA CAV Rosario Sec ddhh

Expedientes relevados 464 77 334

Pedidos de informe a la policía 325 9 25

Respuestas policiales 315 7 5

Pedidos de informe al PE 10 1 2

Respuestas PE 8 1 1

Pedidos de informe al PJ 26 4 0

Respuestas PJ 24 2 0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe

Llama la atención la poca cantidad de pedidos de informes presentados ante el Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta que es el responsable político -a través de los ministerios de Seguridad, en Santa Fe, y de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, en el ámbito nacional- de los cuerpos policiales y de seguridad y, en este sentido, el encargado de conducirlos y de diseñar las políticas del área. En el caso de la Secretaría de DDHH de la provincia de

198

CAPÍTULO 5

Santa Fe, podría pensarse que esta reticencia a solicitar informes quizás se encuentre asociada a que dicho organismo también forma parte del Poder Ejecutivo, si bien en el marco de un ministerio diferente (el de Justicia y Derechos Humanos), aunque lo observado en el CAV-Rosario parece poner en duda que ese sea un criterio excluyente. Teniendo en cuenta la responsa-bilidad que también les cabe sobre el control de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad62, llaman la atención los escasos pedidos de informes al Poder Legislativo (3 pedidos por parte de la Defensoría CABA). No puede dejar de tenerse en cuenta que, en el caso de la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe, el hecho de que haya sido instituida en el ámbito del Poder Legislativo de la provincia63 le resta independencia como para formu-lar este tipo de pedidos.

Por otro lado, si realizamos un primer examen del contenido de los expe-dientes que hemos relevado, podemos ver que de manera mayoritaria -aun-que no exclusiva- se trata de denuncias cuyos temas son muy relevantes para la tarea de control externo. En la Secretaría de Derechos Humanos, por ejemplo, la mayor parte de las denuncias se refieren a temas de violen-cia institucional y la proporción de demandas que no se refieren a este tipo de problemas es muy baja. Sólo el 1,2% de las demandas64 se vinculan con pedidos de mayor seguridad, lo que, como es obvio, cae por fuera de los pro-blemas típicos del control de la actividad de las instituciones de seguridad. En la Defensoría CABA ese porcentaje se eleva hasta llegar al 5,5% de los expedientes, a los que debe sumarse un 4,9% de otros tipos de hechos de-nunciados que por ser inespecíficos no corresponde considerarlas dentro de nuestros intereses analíticos. Algo similar ocurre con el CAV de Rosario, caso en el cual contabilizamos un 11% de hechos denunciados no encuadrados dentro de las categorías que utilizamos.

A diferencia de lo que ocurre con las organizaciones de familiares que, en general, sólo toman conocimiento de algunos hechos puntuales muy graves, la recepción sistemática de denuncias en las defensorías permite recoger un

62 Entre otros, véase: Saín, Marcelo “Condiciones institucionales del control parlamentario de las activi-dades y organismos de inteligencia del Estado”, en CELS, Documento de Trabajo del Seminario “Control democrático de los organismos de seguridad interior en la República Argentina”, Ciudad de Buenos Aires, 7 y 8 de abril de 1997. Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/seminario.pdf 63 Ley 10.396, artículo 1º.64 Es necesario señalar que, en todos los casos, la cantidad de demandas o tipos de hechos relevados es siempre mayor al número de expedientes dado que se utilizó una variable múltiple. En cada uno de los expedientes se pudieron relevar todas las denuncias o demandas que figuraban. De ese modo, en la Ciudad de Buenos Aires se registraron un total de 788 demandas (en los 464 expedientes); en el CAV de Rosario, 97 (en los 77 expedientes), y en la Secretaría, a su vez, un total de 496 (en los 334 expedientes).

199


volumen importante de información valiosa sobre hechos a los que podría caracterizarse, a grandes rasgos, como menos graves, pero mucho más fre-cuentes. En este sentido, podemos ver que, en el caso de la Defensoría CABA, los homicidios representan el 2,7% de los hechos denunciados y las torturas el 1,5%, mientras que hay otros tipos de hechos cuyo peso relativo es mucho más importante, como las agresiones (27,2%), hostigamiento en la vía pú-blica (11,7%), amenazas (10,2%) y privación ilegítima de la libertad (8,4%). Siguiendo la misma tendencia, en los expedientes de la Secretaría de Dere-chos Humanos los distintos tipos de agresiones constituyen el tipo de hecho más denunciado (53% de los casos), seguido por la privación ilegítima de la libertad (16%) y las faltas de procedimiento (15%)65.

Como puede observarse en los cuadros incluidos en el anexo, las actua-ciones contienen mucha información que resulta sumamente útil para cons-truir perfiles de denunciantes, víctimas y victimarios así como tipos de he-chos denunciados. En este sentido, los datos relevados por las instituciones analizadas no sólo sirven para caracterizar cada situación en particular, sino que además permite identificar patrones comunes y tendencias más genera-les en lo que refiere a la violencia policial, conocer su evolución en el tiempo, identificar a los grupos más afectados y las áreas de la institución que resul-tan objeto de queja, entre otra información.

Sobre la base de este tipo de análisis la Defensoría CABA ha elaborado recientemente dos informes en los que aborda específicamente el tema de la violencia policial en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires66. El primero de ellos -de diciembre de 2009-, sintetiza la resolución 4560/09 en la que se ana-

65 La categoría “faltas de procedimiento” fue construida agregando una serie de denuncias que figuraban en los expedientes bajo los rótulos que se detallan a continuación: violación de domicilio, mal desempeño, destrucción de pertenencias, falsa acusación, mala atención en dependencia policial y otras denuncias por mal desempeño.66 La ley 3 de la CABA establece en su artículo 37 que el defensor o defensora del Pueblo da cuenta anualmente a la Legislatura de la labor realizada en un informe que le presenta el 15 de marzo de cada año pero aclara que, cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen, puede presentar informes especiales. Los informes anuales y los especiales son públicos y deben ser enviados al Poder Ejecutivo para su conocimiento. La norma también precisa que el informe anual debe contener el número y tipo de quejas presentadas, de las que hubiesen sido rechazadas y sus causas, de las que fueron objeto de investigación, de las medidas adoptadas para su resolución y de sus resultados. En el informe no deben constar datos personales que permitan la pública identificación de los quejosos (artículo 38). Los infor-mes anuales de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires correspondientes al período comprendido entre 2000 y 2009 inclusive se encuentran disponibles en: http://www.defensoria.org.ar/institucional/informes.php. En un sentido muy similar se expresa la ley provincial 10.396 en sus artículos 70 a 73 en relación con la Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe. Los últimos cuatro informes anuales elaborados por la Defensoría se encuentran disponibles en: http://www.defensorsantafe.gov.ar/informes

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CAPÍTULO 5

lizan 20 casos ocurridos entre 2008 y 2009 y se realiza una caracterización de la problemática. Se trabaja, además, sobre la intervención policial adecuada en relación con el derecho a la seguridad y sobre los patrones comunes de irregularidades que se advierten en los casos analizados que fundamentan las conclusiones. En el segundo informe -que es continuidad del anterior-, se sintetiza la resolución 2591/10, en la cual se analizan los casos de violencia y abuso policial de mayor trascendencia ocurridos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el transcurso del último bimestre de 2009 y el primer semestre de 2010 en los que tuvo intervención la Defensoría.67

Las tres instituciones seleccionadas -Defensoría CABA, Defensoría PSF y Secretaría de Derechos Humanos- producen un volumen importante de información relevante para controlar las instituciones policiales y, en particular, el uso que hacen de la coerción y la fuerza, información que se encuentra contenida, fundamentalmente, en las actuaciones iniciadas por cada una de ellas. Sin embargo, se advierte que la construcción y el registro informático de los expedientes no se realizan teniendo en miras la pro-ducción de información estadística relevante sobre los tipos de hechos, las víctimas, los denunciantes, perpetradores, etc., sino en función de criterios administrativos asociados con el registro de las actividades e intervencio-nes del propio organismo en las distintas etapas del proceso, lo que dificulta la posibilidad de dar otro tipo de tratamiento a la información con que la institución ya cuenta. En este sentido, si bien es cierto que los expedientes por homicidios son escasos -en términos relativos- y su tratamiento ame-rita que se respete la casuística, no ocurre lo mismo con todo otro universo de faltas y delitos denunciados cotidianamente cuyo tratamiento probable-mente sea más efectivo si se los atendiera de manera conjunta con una perspectiva más integral.

Dentro de esta generalidad, las lógicas de funcionamiento de cada ins-titución determinan que exista más o menos información disponible en los expedientes sobre el tratamiento dado a los casos. De los expedientes del CAV-Rosario surge información relevante sobre el destino de los expedien-tes. También encontramos asentado allí el asesoramiento que se brinda al denunciante y, eventualmente, la radicación de denuncias en sede judicial. En el cuadro 7 podemos observar el destino de los 77 expedientes relevados:

67 Ambos informes se encuentran disponibles en el sitio web institucional de la Defensoría: http://www.defensoria.org.ar/institucional/doc/informeViolenciaPolicial.doc (Informe I) y http://www.defensoria.org.ar/institucional/pdf/violenciaPolicial2.pdf (Informe II)

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Cuadro 7. Forma de resolución de los expedientes. CAV-Rosario. Años 2001-2008.

Resolución Cantidad Porcentaje

Archivo 34 44.1%

Juzgado Instrucción 12 15.6%

Juzgado Correccional 4 5.2%

Juzgado Menores 3 3.9%

Otros 6 7.8%

Sin datos 18 23.4%

Total 77 100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de actuaciones del CAV sede Rosario, Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe.

Un dato interesante es que una buena proporción de expedientes (24,7%) son enviados directamente a los juzgados para su tratamiento. Ello implica que la Defensoría aun cuando no investiga los casos, funciona al menos como colaboradora del Poder Judicial, al acercarle denuncias que, de otro modo, probablemente no hubieran llegado a su conocimiento. En la información recabada también pudimos constatar que el CAV se dedica a: a) realizar observaciones del trámite judicial, b) enviar informes a la Secretaría de Con-trol Policial del Ministerio de Seguridad provincial y c) presentarse como querellante. Es cierto que se trata de pocos casos (5,2% de los casos en las dos primeras formas de intervención y 3,9% de los casos en la última), pero ello implica capacidad para potenciar ese tipo de intervenciones.

El cuadro 8 muestra el resultado de las actuaciones en el caso de la Se-cretaría de Derechos Humanos provincial. Es de destacar que gran parte de las denuncias son derivadas a la Unidad Especial de Asuntos Internos de la Policía de la provincia de Santa Fe, que está integrada por policías con la tarea específica de combatir las ilegalidades cometidas por el personal policial68. La estrategia preponderante parecería ser poner en conocimiento de la institu-ción y del poder político las denuncias que recibe la Secretaría en relación con estos temas69.

68 Sobre el particular, véase el capítulo 4 en esta misma publicación.69 La Unidad Especial de Asuntos Internos de la Policía de la provincia de Santa Fe fue creada en 1997 mediante el decreto 1359/97 (22/08/97) del entonces gobernador Jorge Obeid. Se le asignó por misión el planeamiento, ejecución y control de operaciones destinadas a prevenir y combatir las actividades ilegales cometidas por personal policial en actividad o situación de retiro y actuar como auxiliar permanente de la administración de justicia cuando se incrimine a personal policial. La norma que la crea establece también que la Unidad dependerá en lo operativo directamente del subsecretario de Seguridad Pública y en lo admi-nistrativo del jefe de Policía de la provincia. Desde 2009, la Unidad depende de la Secretaría de Control de Seguridad. Sobre el funcionamiento de la Unidad y la Secretaría de Control de Seguridad, véase el capítulo 4.

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CAPÍTULO 5

Cuadro 8. Forma de resolución de los expedientes.Secretaría de Derechos Humanos 2001-2008.

Derivación de la denuncia/demanda Frecuencia Porcentaje

Archivo 102 30.4

Asuntos Internos 154 45.8

Derivación interna 35 10.4

Judicial 45 13.4

Total 336 100.0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe.

La Secretaría también realiza asesoramiento a los denunciantes en prác-ticamente la totalidad de los casos pero es mucho menos frecuente que rea-lice otro tipo de intervenciones. Sólo en 2 casos tramitados a lo largo del pe-ríodo relevado se realizó un seguimiento de la evolución del trámite judicial.

En la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en-contramos una mayor diversificación de actividades. Ello puede apreciarse al observar las resoluciones dictadas por el organismo en las actuaciones que fueron relevadas:

Cuadro 9. Resoluciones dictadas por la Defensoría CABA.Años 1999-2009.

Resolución Cantidad Porcentaje

Archivo por problema resuelto / desaparición del causal de la denuncia 207 52.9%

Archivo por existir actuaciones judiciales / con denuncia penal 61 15.6%

Contiene recomendación / comunicación / exhortación /

recordatorio de deberes legales 50 12.8%

Da por concluido con comunicación a organismos nacionales y/o privados 25 6.4%

Da por concluido por incompetencia / desestimación / improcedente 25 6.4%

Da por concluido el expediente sin más datos 18 4.6%

Da por concluido por desistimiento voluntario del presentante 5 1.3%

Total 391 100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de actuaciones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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El esquema de registro de la Defensoría en las actuaciones vuelve muy di-fícil reconstruir el recorrido de los expedientes, ya que todas las actuaciones tienen en algún momento una resolución, pero algunas actuaciones pueden tener más de una, dado que es factible que luego de dictada la primera, el caso se siga investigando y, con nuevos elementos, se dicte una nueva. Por otro lado, las resoluciones tienen estatus y finalidades muy distintas y ade-más pueden producirse en distintas etapas del tratamiento del caso.

El código de la resolución no indica el estado de la actuación -salvo en los casos en los que figura explícitamente su archivo- y esa información sólo pue-de ser reconstruida a partir de los sistemas de seguimientos de causas de la Defensoría. El análisis de las resoluciones, por lo tanto, no permite evaluar el destino de las actuaciones pero sí ofrece un panorama interesante sobre los modos de intervención y actuación de la Defensoría.

En el período analizado, 391 de las 464 actuaciones contenían una resolu-ción70. La mayor parte de las resoluciones (52,9%) correspondían al archivo de las actuaciones, ya sea por la resolución del incidente o porque desapare-ció la causal de la denuncia. Luego, en el 15,6% de los casos, la Defensoría decidió archivar la actuación porque se encontraba en trámite judicial o por-que la Defensoría se limitó a radicar una denuncia en sede judicial. Pudimos constatar que la Defensoría radicó denuncias penales en sólo 5 de las 464 actuaciones analizadas, aunque cabe aclarar que esa cifra seguramente es muy limitada debido a un subregistro de las denuncias en las actuaciones71.

Casi el 20% de las actuaciones incluyen una resolución que implica reali-zar una recomendación, comunicación o exhortación a un organismo público o a uno privado. Ese tipo de actividades puede ser muy variado y requeriría un análisis más detallado, pero pudimos observar que representa un recurso importante del organismo para elaborar diagnósticos sobre problemas públi-cos. En el caso de la violencia policial, por ejemplo, mencionamos más arriba la resolución 2591 de 2010 que incluía un ejercicio de sistematización de la información contenida en una veintena de actuaciones. Así, aunque podemos tener una visión de conjunto y una aproximación al trabajo de la Defensoría CABA a partir de la información contenida en las actuaciones, se requeriría un análisis más detallado de los expedientes para una evaluación completa de las formas de intervención del organismo.

70 En las 391 actuaciones que incluían resoluciones se encontró un solo código de resolución por actuación.71 Así lo afirman testimonios recabados en el organismo.

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CAPÍTULO 5

Hasta aquí los datos que hemos podido recabar y analizar de estos tres organismos que ejercen el control externo de las instituciones de seguridad. Para concluir, recapitulemos algunos de los elementos principales que sur-gen de nuestro análisis.

En primer lugar, cabe destacar que la información disponible en los expe-dientes muestra que la recepción amplia y sistemática de denuncias permite tener un registro de los problemas que surgen en la actividad más cotidiana y rutinaria de las instituciones de seguridad. Ese registro es la base para cualquier diagnóstico y monitoreo, dos elementos fundamentales para el de-sarrollo del control externo. En este sentido, mientras que -en general- la actividad de los familiares de víctimas de la violencia policial se orienta al tratamiento de los casos más graves y dramáticos (y también más excep-cionales), por su capacidad de recibir y atender denuncias de manera más masiva, organizaciones como las defensorías del Pueblo y las secretarías de Derechos Humanos pueden tener una mirada más abarcadora e integral de la actuación policial y las violaciones de derechos que en su contexto se pro-ducen. Esta capacidad se ha ampliado recientemente gracias a la multiplica-ción de las bocas de recepción de denuncias, mediante la apertura de nuevas delegaciones de estas instituciones dentro del ámbito de sus respectivas ju-risdicciones.

Aunque con variaciones, los expedientes tramitados por las tres insti-tuciones analizadas contienen buena información sobre las víctimas y los denunciantes, pero no así sobre los hechos y el personal policial objeto de las denuncias. El monitoreo de la actuación policial podría producir mejores resultados si se mejorara la cantidad y calidad de la información relevada en los expedientes y se modificara la forma de registro y organización de los datos, permitiendo su procesamiento estadístico. Ello, a su vez, facilitaría el análisis de la información contribuyendo a mostrar la recurrencia de ciertas prácticas y promover cambios estructurales en las instituciones de seguri-dad a partir de la detección de patrones comunes en los casos.

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Reflexiones finales

Hasta aquí hemos visto que existe una multiplicidad de actividades a tra-vés de las cuales puede ejercerse el control externo de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad. Dichas actividades pueden desarrollarse de mane-ra más o menos sistemática, tener mayor o menor continuidad en el tiempo y estar a cargo de grupos de personas y organizaciones más o menos forma-lizadas, dentro del aparato estatal o por fuera de él. Concretamente, en este capítulo, hemos explorado las acciones desarrolladas por las organizaciones de familiares de víctimas, las defensorías del pueblo y las secretarías de de-rechos humanos en relación con la violencia policial.

Hemos visto que han hecho -y continúan haciendo- valiosas contribucio-nes para tener instituciones de seguridad más confiables, contribuciones que están focalizadas mayormente en la visibilización de la violencia policial como un problema cuyo tratamiento y resolución resulta ineludible en una sociedad democrática, respetuosa de los derechos humanos. Para ello, reco-lectan información de distintas fuentes, la sistematizan en bases de datos, elaboran y difunden informes de situación, se manifiestan y peticionan ante las autoridades. Asimismo, acuden al Poder Judicial para colaborar con la in-vestigación y sanción de los hechos más graves y/o paradigmáticos, a través del litigio estratégico. Estas organizaciones e instituciones también brindan contención psicológica y emocional y asistencia jurídica a las víctimas y sus familiares para hacer efectivos sus derechos.

El valioso trabajo realizado por estas organizaciones e instituciones no ha logrado, sin embargo, contener la violencia policial. Así lo demuestran las numerosas denuncias registradas en años recientes y de las cuales se ha dado cuenta en este capítulo. Las atribuciones y facultades con que cuentan no son adecuadas ni suficientes para forzar cambios en los cuerpos policiales ni, específicamente, en las rutinas relacionadas con el uso de la fuerza. En este sentido, podría pensarse que quizás su principal contribución ha sido incrementar los costos políticos de la violencia al otorgarle mayor visibilidad a un fenómeno que durante la década de 1980 había pasado inadvertido.

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CAPÍTULO 5


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CAPÍTULO 5

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Capítulo 6

Propuestas para la regulación yel control del uso policial de la coerción

y la fuerza en la ArgentinaCecilia Ales - Gerardo Fernández - Sebastián Pereyra

Lucila Rosso - Paula Sokol1

1 Para la redacción de estas propuestas los autores contaron con los valiosos aportes de Eugenia Cozzi, Hernán Dávalos, Enrique Font, Marcelo Marasca y Agustina Ugolini. Los autores agradecen especial-mente las contribuciones realizadas por el Dr. Otto Adang, el Dr. Juan Faroppa Fontana, el Prof. Pablo Fernández Blanco, el Dr. Luis Gerardo Gabaldón, el Dr. Amadeu Recasens i Brunet, el Lic. Nicolás Rodrí-guez Games y el Dr. Marcelo Sain. La redacción de la primera parte del capítulo se basó en un documento preliminar elaborado por la Dra. Luciana Barcina en el marco del proyecto “Estándares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina”. Para la elaboración de la segunda y tercera parte de este capítulo, se tomaron especialmente en consideración las regulaciones e informes detallados en el Anexo 1.

211211

Introducción

El objetivo de este último capítulo es presentar una propuesta para la ampliación y mejora de la regulación del uso de la coerción y la fuerza poli-cial en la Argentina.

En la primera parte, se identifican y sintetizan los estándares y princi-pios reconocidos internacionalmente en materia de regulación del uso poli-cial de la fuerza.

A continuación, en la segunda parte, se desarrolla un modelo de uso de la fuerza que -tomando como base los estándares y principios reseñados- propone pautas y criterios claros tendientes a orientar al personal policial respecto de cuándo, cómo y para qué debe utilizarse la coerción y la fuerza en el abordaje de situaciones concretas, minimizando los riesgos que ello podría entrañar para los derechos y libertades de las personas involucradas. El modelo establece escalas diferenciadas y progresivas para el uso de la fuerza en función del nivel de riesgo implicado en la situación de interacción entre público, víctima, policía e infractor e incluye definiciones tendientes a establecer un lenguaje común, así como una serie de criterios y requisitos re-lativos a su alcance, las condiciones imprescindibles para su implementación y las responsabilidades asociadas a ella.

Tomando como marco los parámetros fijados por el modelo de uso de la coerción/fuerza, en la tercera parte del capítulo se sugieren contenidos mí-nimos para incluir en protocolos sobre tres tipos de situaciones en las que el uso policial de la coerción y la fuerza resulta particularmente explícito, com-plejo y problemático: las intervenciones en la vía pública, los allanamientos y el uso de armas de fuego.

Finalmente, en la cuarta parte se proponen una serie de recomenda-ciones dirigidas a actores clave en la definición de los límites del uso poli-cial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluación y juzgamiento del desempeño policial coherentes y basados en los derechos humanos que

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CAPÍTULO 6

refuercen intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la fuerza propuesto.

Para la elaboración de las propuestas contenidas en este capítulo se pro-cedió a la identificación, relevamiento y análisis de estándares internaciona-les y principios de derechos humanos, así como al análisis de experiencias vinculadas con la regulación del uso de la coerción y la fuerza en diferentes países del mundo. Asimismo, se relevó y analizó legislación nacional, regu-laciones policiales internas, informes, instructivos, manuales y otro material de entrenamiento. Finalmente, fueron de fundamental importancia los apor-tes realizados por funcionarios y académicos especializados en el tema.

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Propuestas para la regulación y el control del uso policial de la coerción y la fuerza en la Argentina

PRIMERA PARTEEstándares y principios internacionales sobre el uso policial de la fuerza

El respeto de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos es una herramienta esencial para atender adecuadamen-te las demandas de seguridad ciudadana recurrentemente planteadas por las sociedades de la región.2

La construcción de una política sobre seguridad ciudadana debe incorpo-rar los estándares de derechos humanos como guía y, a la vez, como límite infranqueable para las intervenciones del Estado. Estos se encuentran cons-tituidos por el marco jurídico emanado de los instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como por los pronuncia-mientos y la jurisprudencia de los organismos de contralor que integran los diferentes sistemas de protección. Los estándares establecen orientaciones generales mínimas, que necesariamente deben ser respetadas por el Estado.3

Las obligaciones asumidas en el plano internacional por los Estados, en relación con la protección del derecho a la vida en la implementación de la política pública sobre seguridad ciudadana, se incumplen cuando sus fuerzas de seguridad utilizan la fuerza letal fuera de los parámetros internacional-mente reconocidos4 y cuando, en nombre de la prevención y el control del crimen y la violencia, se apela al uso de la fuerza en forma ilegal y arbitraria.5

En este apartado haremos referencia específicamente a los instrumentos internacionales relativos a la conducta esperable y al uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los/as encargados/as de hacer cumplir la ley, categoría esta que: “[…] incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombra-dos o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o detención” 6.

2 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 226, pág. 102.3 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 50, pág. 21.4 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 107, pág. 45.5 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 32, pág. 12.6 Inciso a) del comentario al art. 1 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cum-plir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución 34/169, el 17 de diciembre de 1979, en su 106ª sesión plenaria. El comentario b) al mismo artículo aclara que: “En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios”. Según se explica en el propio código, los comentarios proporcionan información para facilitar el uso del código, en el marco de la legislación o la práctica nacio-nales. Para acceder al texto completo de la resolución véase: http://www2.ohchr.org/spanish/law/codigo.htm

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CAPÍTULO 6

Este tema ha sido abordada tanto en el ámbito de las Naciones Unidas como a nivel regional y, si bien se ha elaborado una serie de documentos es-pecíficamente dedicados a la regulación del uso de la fuerza, los instrumen-tos internacionales de derechos humanos siguen siendo su sustento medular.

En tal sentido, debemos destacar que, en su mayoría, los instrumentos es-pecíficos no son “tratados” -en los términos de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados7- y, por ende, carecen de fuerza vinculante, sino que se trata de declaraciones, principios, códigos de conducta, etc. cuyo contenido y observancia es recomendable como guías o directrices esenciales en las legislaciones internas8.

1. Lineamientos básicos sobre la conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley

Ejercer el monopolio de la fuerza legítima es uno de los rasgos definitorios del Estado moderno, en tanto la provisión de la seguridad como bien público ha sido históricamente una de sus funciones esenciales:

“Sociológicamente, el Estado moderno solo puede definirse en última ins-tancia a partir de un medio especifico que, lo mismo que a toda asociación política, le es propio, a saber: el de la coacción física [...] el Estado es aquella comunidad que en el interior de un determinado territorio [...] reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima”. 9

7 De acuerdo con el art. 2. a) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -aprobada en esa ciudad el 23 de mayo de 1969-, “se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Los términos “convención”, “pacto”, “acuerdo”, “protocolo” o “concordato” (este último utilizado para aquellos suscriptos con la Santa Sede) refieren a “tratado” en los términos de esta convención. UN Doc A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331, en vigencia desde el 27 de enero de 1980.8 Como se señala en los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, ellos ofrecen orientación a los “[…] Estados miembros en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”. Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba), del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990. Véase el texto completo en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/fuerza.htm9 Weber, Max; Economía y Sociedad. Esbozo de sociología comprensiva; traducción de José Medina Echa-varría et al., segunda edición, México, Fondo de Cultura Económica, 1969, p. 1056, citado en: Recasens i Brunet, A. y Domínguez Figueirido, J.; “Aparato y espacio policial”, en Bergalli, Roberto; Control Social Punitivo. Sistema Penal e Instancias de Aplicación (Policía, Jurisdicción y Cárcel), MiJ/BOSCH, Barce-lona, 1996. pág. 32.

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En las sociedades modernas, la función policial es atribuida a determina-dos miembros del conjunto con el fin de prevenir y reprimir, en su nombre, la violación de ciertas reglas que rigen la vida social. A tal fin, ese grupo específico podría hacer uso de la fuerza cuando ello fuera necesario. Esto no significa, por cierto, que la función policial se reduzca solamente al empleo de la fuerza y que no suponga el uso de otros medios de acción. Sin embargo, la posibilidad última de recurrir a la coacción física es lo que le otorga cierta especificidad a la función policial y lo que debería llevar a la definición de una política integral al respecto, que establezca lineamientos o protocolos de uso de la fuerza, mecanismos de reporte cuando ello ocurre y de controles sumamente estrictos sobre su ejercicio.

Contrariamente a lo que se entendió durante mucho tiempo, la seguridad ciudadana no solo depende de la policía, sino que es producto de la interre-lación de múltiples actores, condiciones y factores. Sin embargo, la policía es un engranaje insustituible para las garantías de los derechos humanos com-prometidos ante la violencia y el delito. En los regímenes democráticos, las fuerzas policiales tienen un papel central en esas garantías, contrariamente a lo que ocurre en los regímenes autoritarios.10

En la mayoría de los Estados democráticos, a las policías se les han asig-nado las siguientes funciones:

- el mantenimiento del orden público,- la protección de los derechos y garantías fundamentales del individuo,- los socorros y la asistencia en todo tipo de situaciones de emergencia y- la prevención y conjuración del delito11.

Para el efectivo cumplimiento de estas funciones -que deben estar clara-mente definidas por la ley-, se han conferido a las policías determinadas fa-cultades, entre las cuales se encuentran las de arresto y detención; entrada,

10 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 222, pág. 101.11 El Código Europeo de Ética de la Policía -recomendación 10 adoptada por el Consejo de Ministros el 19 de septiembre de 2001 en la 765ª reunión de los delegados de los ministros- establece en su art. 1 que: “Los principales objetivos de la policía, en una sociedad democrática regida por el principio de la preeminencia del derecho, consisten en: garantizar el mantenimiento de la tranquilidad pública, el respeto de la ley y del orden en la sociedad; proteger y respetar las libertades y derechos fundamentales del individuo tal como son consagrados, principalmente, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos; prevenir y combatir la delincuencia; seguir el rastro de la delincuencia; facilitar asistencia y servicios a la población.”

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CAPÍTULO 6

registro y aprehensión12, y -como ya se mencionó- usar la coerción y la fuerza potencialmente letal bajo ciertas condiciones.

Las prácticas ilícitas, discriminatorias y/o arbitrarias que pueden produ-cirse cuando se emplean esas facultades, pueden tener graves consecuencias sobre la vida de las personas y, en general, sobre la convivencia social. Es por ello que a nivel internacional se han fijado ciertas pautas, principios y directrices básicas a los fines de regular la conducta de los funcionarios po-liciales para el correcto desempeño de su profesión en el marco del respeto a los derechos humanos.

Como norma rectora en el ámbito universal se destaca especialmente el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979.

El código en sí consta de solo ocho artículos, cada uno de los cuales es seguido por una serie de comentarios destinados a precisar su significado y alcance.

Podría decirse que los lineamientos básicos respecto de la conducta poli-cial, en general, se encuentran establecidos en los artículos 113, 214 y 815 del código, en los cuales se fijan como principios de la tarea policial el servicio a la comunidad, la protección de las personas y su dignidad, la defensa de los derechos humanos establecidos en el derecho nacional e internacional y se exhorta a los funcionarios policiales no solo a respetar, sino también a hacer respetar el código.

12 Comprende el ingreso a los lugares, locales y domicilios en donde se han cometido delitos o donde han quedado indicios; registro en esos lugares para buscar pruebas y confiscar los objetos pertinentes para la investigación judicial, y aprehensión de personas u objetos relacionados con el delito cometido o que iba a cometerse.13 Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artículo 1: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión”. 14 Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artículo 2: “En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas”. 15 Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artículo 8: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán la ley y el presente código. También harán cuanto esté a su alcance por impedir toda violación de ellos y por oponerse rigurosamente a tal violación. “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que tengan motivos para creer que se ha producido o va a producirse una violación del presente código informarán de la cuestión a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.”

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En la resolución 34/169, mediante la cual se aprueba el código, se reco-noce que la naturaleza de las funciones de aplicación de la ley en defensa del orden público y la forma en que dichas funciones se ejercen tienen una repercusión directa en la calidad de la vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto, y admite la posibilidad de abusos que entraña el ejercicio de las tareas encomendadas a estos funcionarios.

También se da cuenta de que se requiere del cumplimiento de ciertas con-diciones para el desempeño humanitario de las funciones de aplicación de la ley, entre las cuales se cuentan que

“[…] todos los actos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley [estén] sujetos al escrutinio público, ya sea ejercido por una junta examinadora, un ministerio, una fiscalía, el poder judicial, un ombudsman, un comité de ciudadanos, o cualquier combinación de estos, o por cualquier otro órgano examinador”

y “que las normas en sí carecen de valor práctico a menos que su con-tenido y significado, mediante la educación y capacitación y me-diante vigilancia, pasen a ser parte del credo de todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley”.16

La resolución que aprueba el Código de Conducta para Funcionarios En-cargados de Hacer Cumplir la Ley incluye la recomendación de que los go-biernos consideren favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislación o la práctica nacionales como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley17.

Haciéndose eco de esta recomendación, la Argentina dispuso en el artí-culo 22 de la ley 24.059, de Seguridad Interior18, que “los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que integran el sistema de seguridad interior […] de-berán incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Código de Ética Profesional establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas”.

16 En relación con la formación policial continua en general, también debe destacarse el principio 18 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y, ya más focalizados en lo que tiene que ver específicamente con el empleo de la fuerza, los principios 19 y 20. 17 Téngase presente que, de acuerdo con el comentario a) al artículo 8, si la legislación o la práctica con-tienen disposiciones más estrictas que las del código, se aplicarán estas últimas.18 Sancionada el 18 de diciembre de 1991 y promulgada el 6 de enero de 1992. Véase el texto completo y actualizado de la norma en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/458/texact.htm.

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CAPÍTULO 6

Más tarde, como medida complementaria destinada a darle mayor opera-tividad a esta disposición en el ámbito de su competencia, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 637/200319 en el que, entre otras cosas, se dispuso que, a partir del 1° de abril de 2005, no podrá ser promovido ningún efecti-vo de la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y el Servicio Penitenciario Federal que no haya asistido y aprobado un curso, seminario o jornada sobre el Código de Conducta. Tam-bién se invita a los gobernadores de las provincias a adoptar, para sus res-pectivas fuerzas policiales, medidas similares.

Ya en el ámbito europeo, debemos destacar dos instrumentos dictados en el ámbito del Consejo de Europa que establecen pautas generales de conduc-ta para los/as funcionarios/as encargados/as de hacer cumplir la ley.

En primer lugar hay que mencionar a la Declaración sobre la Policía20 -dictada en el mismo año que el Código de Conducta de las Naciones Unidas-, la cual se divide en tres secciones: A) Ética, B) Status y C) Guerra y otras situaciones de excepción-ocupación por una potencia extranjera.

Entre sus prescripciones más destacables, se encuentran las siguientes. La Declaración sobre la Policía establece que las fuerzas de policía constitu-yen un servicio público cuya función es velar por el respeto de la ley21 y que la protección de las personas y de los bienes debe continuar en caso de guerra y ocupación enemiga, en interés de la población civil22. En consonancia con lo anterior, estipula que los deberes policiales son los aquellos legalmente impuestos y deben ser cumplidos con imparcialidad23, que todo funcionario policial es personalmente responsable de los actos u omisiones que haya or-denado y que sean ilegales24, que se abstendrá siempre de ejecutar cualquier orden que él sepa o deba saber que es ilegal25 y que es deber de todo funcio-nario de policía oponerse a las violaciones de la ley26.

19 Dictado el 19 de marzo de 2003. Véase el texto completo del decreto en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/80000-84999/83355/norma.htm20 Dictada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en su trigésimo primera sesión ordi-naria (resolución 690 [1979], del 8 de mayo). Véase el texto completo, en inglés en: http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta79/ERES690.htm21 Declaración sobre la Policía, Sección B, párrafo 1. 22 Declaración sobre la Policía, Sección C, párrafo 1. 23 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafos 1 y 2. 24 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafo 9. 25 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafo 4.26 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafo 5.

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La declaración también establece que la legislación debe proveer un siste-ma de garantías y de recursos legales contra los perjuicios que puedan resul-tar de las actividades de la policía27 y prescribe que todo funcionario policial debe recibir una formación adecuada y una capacitación continua respecto de los problemas sociales, las libertades públicas y los derechos del hombre28.

Partiendo del reconocimiento de que la confianza de la población en la policía está estrechamente vinculada con la actitud y el comportamiento de esta última con respecto a la primera y, en particular, el respeto de la dignidad humana y de las libertades y derechos fundamentales de la per-sona, el Código Europeo de Ética de la Policía29 amplía y complementa la Declaración.

De sus disposiciones -que se encuentran organizadas en siete secciones30-, las siguientes son las que surgen como más relevantes.

Según el Código Europeo de Ética de la Policía, el personal de policía debe actuar con integridad y respeto hacia la población, teniendo especialmente en cuenta la situación de los individuos que forman parte de grupos vulne-rables31.

Establece que la legislación que rige a la policía debe ser accesible a los ciudadanos y suficientemente clara y precisa y, llegado el caso, debe com-pletarse con reglamentos igualmente claros32. En el mismo sentido -el de la transparencia- se expresa el párrafo 19 del código al establecer que “los servicios de policía deben estar dispuestos a proporcionar a los ciudadanos informaciones objetivas sobre sus actividades […]”.33 De manera comple-mentaria, dispone que la policía debe ser responsable ante el Estado, los ciudadanos y sus representantes y objeto de un eficaz control externo, encon-

27 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafo 11.28 Declaración sobre la Policía, Sección B, párrafo 3.29 Véase nota al pie nº 12. Texto completo del código disponible en: http://www.guardiacivil.org/queso-mos/organizacion/organosdeapoyo/gabinete/seci/cod_etico_policiaeuropeo_castellano.jsp30 Ellas son: I) Objetivos de la policía (párrafo 1), II) Bases jurídicas de la policía (párrafos 2 a 5), III) La policía y el sistema de justicia penal (párrafos 6 a 11), IV) Organización de las estructuras de la policía (párrafos 12 a 34), V) Principios directivos relativos a la acción/intervención de la policía (párrafos 35 a 58), VI) Responsabilidad y control de la policía (párrafos 59 a 63), VII) Investigación y cooperación internacional (párrafos 64 a 66). 31 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 44.32 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 4.33 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 19.

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trándose la responsabilidad del Estado a este respecto repartida entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.34

El código dedica varios párrafos a la formación del personal de policía, la cual, según esta norma, debe concebirse en función de los objetivos de la policía y basarse en los principios fundamentales como son la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos.35 Establece, asimismo, que en todos los niveles debe integrarse una formación práctica relativa al empleo de la fuerza y sus límites en relación con los principios establecidos en materia de derechos humanos. 36

También en el ámbito europeo, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)37 ha elaborado una Guía sobre Policiamien-to Democrático38, diseñada para asistir al personal de la OSCE abocado a cuestiones relacionadas con la policía y el cumplimiento de la ley, así como a profesionales de la seguridad y de las políticas públicas para desarrollar y fortalecer las políticas de seguridad democráticas. El objetivo de la guía es proporcionar referencias sobre las buenas prácticas y los estándares interna-cionalmente adoptados en la materia.

Como órgano especializado de la Organización de Estados Americanos encargado de velar por la observancia de los derechos humanos en el hemis-ferio, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)39 ha abor-dado los problemas de seguridad ciudadana y su relación con los derechos humanos a través del sistema de peticiones y casos, del estudio de medidas cautelares, de informes temáticos, de informes adoptados con motivo de vi-sitas in loco a distintos países de la región y en el contexto de numerosas audiencias celebradas durante sus períodos de sesiones.

34 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafos 59 y 60.35 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 26.36 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 29.37 La OSCE es la organización sobre seguridad regional más grande del mundo, con 56 Estados partici-pates. Sitio web oficial: http://www.osce.org/38 El título original de la publicación es Guidebook on Democratic Policing y su primera edición data de 2007. La guía está organizada en seis partes: (I) Objetivos del policiamiento democrático, II) Defendiendo el Estado de derecho, III) Ética policial y derechos humanos, IV) Transparencia y rendición de cuentas policial, V) Organización policial y gerenciamiento, VI) Conclusiones. Puede accederse al texto completo en: http://www.osce.org/publications/spmu/2007/01/23086_795_en.pdf39 La CIDH es un órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Comisión está integrada por siete miembros independientes que se desempeñan en forma personal, sin representar a ningún país, y que son elegidos por la Asamblea General de la OEA.

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En el marco de sus funciones, la CIDH adoptó recientemente la decisión de preparar un informe temático con el objetivo de analizar la problemática de la seguridad ciudadana en el ámbito interamericano y su relación con los derechos humanos.

En el documento resultante, denominado Informe sobre Seguridad Ciuda-dana y Derechos Humanos40, la CIDH identifica los estándares internaciona-les de derechos humanos relacionados con la seguridad ciudadana -haciendo especial referencia a los instrumentos que integran el Sistema Interamerica-no- y avanza en la interpretación de las obligaciones negativas y positivas de los Estados miembros con respecto a los derechos humanos vinculados con la seguridad ciudadana de las personas bajo su jurisdicción, incluyendo en el análisis las medidas de disuasión y represión legítimas bajo la competencia de las instituciones públicas. El informe también incluye recomendaciones a los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos orienta-das a fortalecer las instituciones, las leyes, las políticas, los programas y las prácticas para la prevención y el control de la criminalidad y la violencia en el marco de la seguridad ciudadana y los derechos humanos.

En este contexto, la CIDH sostiene que “[…] la actividad de la fuerza pública legítimamente orientada a la protección de la seguridad ciudadana es esencial en la consecución del bien común en una sociedad democrática” y que “[…] el respeto y la adecuada interpretación y aplicación de las garantías establecidas en la Convención Americana [sobre Derechos Humanos] deben servir a los Estados miembros como guía para encauzar la actividad de la fuerza pública en el respeto de los derechos humanos.”41 Asimismo, pregona que la regulación de los procedimientos policiales debe incorporar códigos de ética o principios de actuación policial.42

Afirma también que “para que una fuerza policial aspire a ser respetuosa de los derechos humanos no solo requiere de formación teórica sino que debe organizarse, seleccionar su personal, capacitarse permanentemente y realizar sus operaciones profesionales de forma tal de hacer efectivos los derechos hu-manos de la población a la que sirve”. 43

40 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, aprobado el 31 de diciembre de 2009. Original en español. El informe fue preparado por el Dr. Juan Faroppa Fontana. Disponible en: http://www.cidh.org41 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 24, pág. 9-10. En el mismo sentido, véase el párrafo 77, pág. 33.42 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 98, pág. 41.43 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 80, pág. 33-34.

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Ahora bien, luego de este breve análisis sobre los instrumentos relativos a los principios generales en materia de conducta de los funcionarios encar-gados de hacer cumplir la ley, abordaremos la regulación en materia de uso de la fuerza y, posteriormente, de las armas de fuego.

2. Uso de la fuerza

Para el cumplimiento de las funciones que les fueron legalmente asig-nadas -y solo con ese fin- los funcionarios policiales cuentan con una serie de poderes y facultades que entrañan la posibilidad de usar la coerción y la fuerza. El recurso a cualquiera de estas facultades, sin embargo, solo será válido en la medida en que tenga por fin el cumplimiento de una obligación legal y se ejerza respetando ciertos principios rectores destinados a resguar-dar los derechos de las personas y, en particular, el derecho a la vida, como valor supremo a proteger en un Estado democrático44.

En relación con el uso de la fuerza por parte de los agentes del Estado, la CIDH ha señalado que “[…] el Estado tiene el derecho y la obligación de brindar protección cuando la seguridad de las personas que habitan en su territorio se encuentra amenazada por situaciones de violencia, lo que puede incluir, en situaciones concretas, el uso de medios letales”.45 Sin embargo, advierte que los medios de represión de hechos violentos o criminales que amenacen los derechos de la población referidos a la seguridad ciudadana no son ilimitados y que, independientemente de la gravedad de ciertas ac-ciones y de la culpabilidad de quienes perpetran ciertos delitos, el Estado no puede recurrir a cualquier medio para lograr sus fines. En este contexto, los usos indiscriminados de la fuerza pueden constituir violaciones al derecho a la vida46.

Los criterios reguladores del uso policial de la fuerza y los límites por fuera de los cuales este uso se torna ilegítimo se encuentran establecidos en algunos de los instrumentos internacionales ya citados, pero también

44 Este derecho se encuentra reconocido, entre otros, en los siguientes instrumentos: la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 3), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 6.1), el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 4), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. 1), la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.4), la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (art. 4) y el Código Europeo de Ética Policial (art. 35).45 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 113, pág. 47.46 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 114, págs. 47-48.

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en otros, específicamente dedicados al tema. En este contexto, cabe sin em-bargo tener presente que es un principio del derecho internacional que el Estado responde por los actos y omisiones de sus agentes realizados al am-paro de su carácter oficial, aun si estos actúan fuera de los límites de su competencia47.

En el ámbito del sistema universal de derechos humanos, el más relevan-te es el que recoge los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley48, formulados para asistir a los Estados miembros de las Naciones Unidas en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Estos principios, según se establece en los considerandos de la norma, deben ser tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de sus respectivas legislaciones y prácticas nacionales, y llevarse a la atención de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como también de jueces, fiscales, abogados, miem-bros de los poderes ejecutivo y legislativo y del público en general.49

Del análisis conjunto de los instrumentos internacionales de derechos humanos surge que el uso policial de la fuerza solo será legítimo cuando se cumplan, simultáneamente, las siguientes condiciones50:

- el objetivo que se pretenda alcanzar y el modo en que se use la fuerza se encuentren respaldados por normas jurídicas que lo autorizan (princi-pio de legalidad);

- todos los demás medios legítimos para alcanzar ese objetivo resulten ineficaces y el uso de la fuerza no acarree consecuencias más lesivas que aquellas que se producirían en caso de no recurrir a ella (principio de oportunidad);

47 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 39, págs. 15-16.48 Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990. Texto com-pleto disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/fuerza.htm49 Mediante la resolución 1602, dictada el 4 de agosto de 1999 por el Ministerio del Interior, se instruye a la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina para que apli-quen el principio nº 10 de los Principios Básicos.50 Llegados a este punto, es necesario advertir que si bien existe acuerdo en cuanto a cuáles son las condiciones que deben regular el uso policial de la fuerza y cuyo respeto confiere legitimidad a dicho uso, la denominación de estos principios en los diferentes instrumentos internacionales y la bibliografía especializada no necesariamente es coincidente.

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- el uso de la fuerza pueda justificarse en relación con la importancia del objetivo legítimo que se desea alcanzar (principio de proporciona-lidad);

- se emplee el nivel de fuerza cuyas consecuencias sean las menos lesivas para la vida y la integridad física propia y de terceros (principio de moderación), y

- se rindan cuentas y se asuman las diversas responsabilidades que su empleo genera (principio de responsabilidad).

Afirmando el principio de legalidad, el Código Europeo de Ética de la Policía establece que las operaciones de policía deben realizarse siempre de conformidad con el derecho interno y las normas internacionales aceptadas por el país51. Reforzando la idea anterior, establece que la policía debe veri-ficar sistemáticamente la legalidad de las operaciones que se propone llevar a cabo y que su personal tiene el deber de abstenerse de ejecutar aquellas órdenes que sean manifiestamente ilegales52. Puntualmente, en relación con el tema que nos convoca, el Código Europeo determina que “la policía solo puede recurrir a la fuerza en caso de absoluta necesidad y únicamente para conseguir un objetivo legítimo”.53 Por su parte, el ya mencionado Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley establece en su artículo 3º que “los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas”54.

En relación con el principio de oportunidad, los Principios Básicos establecen que:

“los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desem-peño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de

51 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 3.52 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafos 38 y 39.53 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafo 37.54 El comentario a) al artículo 3º aclara que: “En esta disposición se subraya que el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe ser excepcional; si bien implica que los funcio-narios encargados de hacer cumplir la ley pueden ser autorizados a usar la fuerza en la medida en que razonablemente sea necesario, según las circunstancias para la prevención de un delito, para efectuar la detención legal de delincuentes o de presuntos delincuentes o para ayudar a efectuarla, no podrá usarse la fuerza en la medida en que exceda estos límites”.

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fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto”55.

En relación con el principio de proporcionalidad, la CIDH ha ma-nifestado que “conforme a las pautas internacionales que se han elaborado referentes al uso de la fuerza por parte de agentes de seguridad pública para cumplir su función, esa actividad debe ser necesaria y proporcional a las necesidades de la situación y al objetivo que se trata de alcanzar”56. Por su parte, el comentario b) al artículo 3º del Código de Conducta57 advierte que:

“b) El derecho nacional restringe ordinariamente el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de conformidad con un principio de proporcionalidad. Debe enten-derse que esos principios nacionales de proporcionalidad han de ser respetados en la interpretación de esta disposición. En ningún caso debe interpretarse que esta disposición autoriza el uso de un grado de fuerza desproporcionado al objeto legítimo que se ha de lograr.”

En este contexto, cabe destacar que, por legítimo que sea, ningún objetivo justifica la aplicación de la tortura, que se encuentra absolutamente pro-hibida, cualquiera sea la circunstancia. Así, en su artículo 5º, el Código de Conducta establece que

“ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infli-gir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un supe-rior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política in-terna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la

55 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-dos de Hacer Cumplir la Ley, párrafo 4 (Disposiciones Generales).56 CIDH, “Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala”, párrafo 108. Citado en OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 114, pág. 47. En el mismo sentido, agrega que: “Los hombres y mujeres que integran las fuerzas policiales deben recibir una capacitación y formación operativa permanente en derechos humanos, que sea exhaustiva en materia de evaluación táctica del peligro, de modo que puedan determinar en cada situación si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, es proporcionado, necesario y lícito.” Párrafo 92, pág. 39.57 Según este artículo: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas.”

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tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”58.

En el mismo sentido se expresa el Código Europeo de Ética en su artículo 3659. Asimismo, la Corte Interamericana entiende que la prohibición abso-luta de la tortura pertenece hoy al dominio del jus cogens internacional y que se está frente a un acto constitutivo de tortura cuando el maltrato sea intencional y cause severos sufrimientos físicos o mentales, cualquiera sea el fin o propósito por el cual se cometa, entre ellos la investigación de delitos.60

En relación con el principio de moderación la Declaración sobre la Policía establece que, en el desempeño de sus tareas, el funcionario policial empleará toda la determinación requerida para cumplir un mandato legal, pero nunca usará más fuerza de lo que sea razonablemente necesario61. Por su parte, la Guía sobre Policiamiento Democrático parte de la premisa de que el uso de la fuerza es una medida excepcional y, en este contexto, solo debe usarse aquella que sea necesaria para alcanzar un objetivo legítimo.62 Los Principios Básicos disponen que, a fin de poder hacer un uso diferenciado de la fuerza, restringien-do el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muertes, los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán una serie de métodos lo más amplia posible y dotarán a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de armas y municiones. Adicionalmente, insta a que se permita

58 Comentarios al artículo 5º: “a) Esta prohibición dimana de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada por la Asamblea General, y en la que se estipula que: ‘[Todo acto de esa naturaleza] constituye una ofensa a la dignidad humana y será condenado como violación de los propósitos de la Carta de las Naciones Uni-das y de los derechos humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos [y otros instrumentos internacionales de derechos humanos]’. b) En la Declaración se define la tortura de la siguiente manera: ‘[...] se entenderá por tortura todo acto por el cual el funcionario público, u otra persona a instigación suya, inflija intencionalmente a una persona penas o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche que haya cometido, o de intimidar a esa persona o a otras. No se considerarán torturas las penas o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de la privación legítima de la libertad, o sean inherentes o incidentales a esta, en la medida en que estén en consonancia con las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos’. c) El término ‘tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes’ no ha sido definido por la Asamblea General, pero deberá interpretarse que extiende la protección más amplia posible contra todo abuso, sea físico o mental.” En el ámbito regio-nal la prohibición de la tortura se encuentra establecida en la Convención Europea para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes y la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura.59 El artículo 36 del Código Europeo de Ética de la Policía establece que: “La policía no debe infligir, fomentar o tolerar ningún acto de tortura, ningún trato o pena inhumana o degradante, cualquiera que sea la circunstancia”.60 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 127, pág. 55.61 Declaración sobre la Policía, artículo 12.62 Guía sobre Policiamiento Democrático, artículo 68.

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a los funcionarios policiales contar con equipo autoprotector y medios de trans-porte a prueba de balas, de forma tal de contribuir a disminuir la necesidad de armas de cualquier tipo63. Por otra parte, promueven la moderación en el empleo de las armas de fuego, cuando su uso fuera inevitable, así como también reducir al mínimo los daños y lesiones, protegiendo la vida humana. 64

En el mismo sentido se expresa la CIDH al afirmar que debe procurarse limitar al mínimo las lesiones personales y la pérdida de vidas humanas y que, a fin de que se considere ajustado a los parámetros internacionales, el grado de fuerza ejercido por los funcionarios del Estado no debe exceder lo absolutamente necesario. Advierte también que el Estado no debe utilizar la fuerza en forma desmedida contra individuos que, encontrándose bajo su control, no representan una amenaza.65 Señala que la normativa interna de los Estados miembros debe establecer que, sin ninguna excepción, el uso de la fuerza, incluidos los medios de fuerza letales, se desarrollará bajo los prin-cipios de racionalidad, moderación y progresividad, considerando siempre: 1) los derechos a proteger, 2) el objetivo legítimo que se persiga y 3) el riesgo que deben enfrentar los efectivos policiales.66 También la CIDH llama la atención sobre un momento previo al uso de las armas. En este sentido, advierte que en la región se han verificado reiterados casos de violaciones al derecho a la vida por parte de miembros de las fuerzas de seguridad estatales que hubieran podido evitarse si sus integrantes hubieran llevado en su dotación reglamen-taria medios de disuasión no letales y equipo defensivo adecuado, en lugar de contar exclusivamente con armas de fuego para el cumplimiento de la misión asignada. Teniendo en cuenta lo anterior -y en el mismo sentido de lo estipu-lado en los Principios Básicos-, la CIDH sostiene que “[…] los Estados tienen la obligación de proporcionar a sus efectivos policiales los medios, armamento y equipo que permitan la aplicación de medidas de fuerza no letal en sus procedimientos de disuasión y represión legítima de la violencia y el delito.”67

En relación con el principio de responsabilidad, el Código Europeo de Ética de la Policía establece que el servicio de policía debe beneficiarse de inde-pendencia operativa en el cumplimiento de las tareas que le incumben, entra-ñando esa independencia, a su vez, plena responsabilidad sobre dichas tareas.

63 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-dos de Hacer Cumplir la Ley, principio 2 (Disposiciones Generales).64 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-dos de Hacer Cumplir la Ley, principio 5, puntos a y b (Disposiciones Generales).65 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 118, pág. 49.66 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 116, pág. 48.67 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 115, pág. 48.

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Dispone también que el personal policial debe ser individualmente responsa-ble de sus actos, de sus omisiones o de las órdenes dadas a sus subordinados, y que debe ser posible en todos los casos determinar el responsable superior en última instancia de los actos u omisiones de un funcionario policial.68

Por su parte, los Principios Básicos prescriben que los gobiernos y las instituciones policiales adoptarán las medidas necesarias para que los fun-cionarios superiores asuman la debida responsabilidad cuando tengan co-nocimiento, o debieran haberlo tenido, de que los funcionarios a sus órdenes recurren, o han recurrido, al uso ilícito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su disposición para impedir, eliminar o de-nunciar ese uso. Asimismo, establecen que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no podrán alegar obediencia de órdenes superiores si tenían conocimiento de que la orden de emplear la fuerza o armas de fuego, a raíz de la cual se ha ocasionado la muerte o heridas graves a una persona, era manifiestamente ilícita y tuvieron oportunidad razonable de negarse a cumplirla, aclarando que, de cualquier modo, también serán responsables los superiores que dieron las órdenes ilícitas69.

Al respecto, vale citar también el principio 2 contenido en los Principios relativos a la eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralega-les, arbitrarias o sumarias70, según el cual “con el fin de evitar las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias, los gobiernos garantizarán un control estricto, con una jerarquía de mando claramente determinada, de todos los funcionarios responsables de la captura, detención, arresto, custodia y encar-celamiento, así como de todos los funcionarios autorizados por la ley para usar la fuerza y las armas de fuego”. Adicionalmente, el principio 3 estable-ce que “los gobiernos prohibirán a los funcionarios superiores o autoridades públicas que den órdenes en que autoricen o inciten a otras personas a llevar a cabo cualquier ejecución extralegal, arbitraria o sumaria. Toda persona tendrá el derecho y el deber de negarse a cumplir esas órdenes”.

En última instancia, según la Corte Interamericana de Derechos Huma-nos, todo menoscabo a los derechos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos que pueda ser atribuido, según las reglas del dere-cho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, cons-

68 Código Europeo de Ética de la Policía, párrafos 15,16 y 17.69 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-dos de Hacer Cumplir la Ley, principios 24 y 26 (Procedimientos de presentación de informes y recursos).70 Adoptados por el Consejo Económico y Social de la ONU mediante la resolución 1989/65, 24 de mayo de 1989.

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tituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma convención, independientemente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia.71

3. Uso de las armas de fuego

En virtud de sus consecuencias potencialmente letales, el empleo de ar-mas de fuego por parte de funcionarios policiales es considerado una medida extrema.

Si bien existen referencias dispersas en los instrumentos internacionales de derechos humanos mencionados, el que más avanza en la regulación del uso policial de la fuerza es, sin dudas, el contenido en los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, alcanzando tanto lo relacionado con precisar las condiciones que permiten su empleo -haciendo énfasis en su ex-cepcionalidad-, como en lo relativo a las medidas de resguardo y de asisten-cia y control posteriores a él.

Así, los Principios Básicos establecen que los funcionarios solo podrán ha-cer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente indispensable para proteger una vida y previa advertencia de su intención de hacerlo.72 En tales casos,

“(...) los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) ejerce-rán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; b) reducirán al mínimo los daños

71 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 123, pág. 53.72 Principio 9: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y solo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, solo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida”. Principio 10: “En las circunstancias previstas en el principio 9, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se identificarán como tales y darán una clara advertencia de su intención de emplear armas de fuego, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia se pusiera indebidamente en peligro a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, se creara un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso.” Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. En sentido similar se expresa la Guía sobre Policiamiento Democrático en sus artículos 69 y 70.

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y lesiones y respetarán y protegerán la vida humana; c) procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios mé-dicos a las personas heridas o afectadas; d) procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las personas heridas o afectadas”.73

También en relación con el momento posterior a los hechos, los Principios Básicos establecen que, cuando al emplear la fuerza o armas de fuego los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ocasionen lesiones o muerte, comunicarán el hecho inmediatamente a sus superiores.

Por otra parte, ponen en cabeza del gobierno y de las instituciones poli-ciales la responsabilidad de establecer procedimientos eficaces para la pre-sentación de informes, así como para la revisión rápida y eficaz de este tipo de incidentes, tanto en el ámbito administrativo como en el judicial.74 Pero también, de proporcionar orientación a los funcionarios que intervengan en situaciones en las que se empleen la fuerza o armas de fuego para sobrelle-var las tensiones propias de esas situaciones75.

Además, señalan a quienes son responsables de regular localmente el uso policial de la fuerza, algunas disposiciones que refuerzan la excepcionalidad antes señalada y que deben estar contenidas en las normas y reglamenta-ciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley76.

73 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 5 (Disposiciones Generales).74 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 6, 11.f) y 22. 75 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 21.76 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, párrafo 11 (Disposiciones Especiales): “Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que: a) especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados; b) aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios; c) prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado; d) reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado; e) señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego; f) establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones.”

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En la misma línea, el comentario c) al artículo 3 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley establece que:

“El uso de armas de fuego se considera una medida extrema. Deberá hacerse todo lo posible por excluir el uso de armas de fuego, espe-cialmente contra niños. En general, no deberán emplearse armas de fuego excepto cuando un presunto delincuente ofrezca resistencia armada o ponga en peligro, de algún otro modo, la vida de otras personas y no pueda reducirse o detenerse al presunto delincuente aplicando medidas menos extremas. En todo caso en que se dispare un arma de fuego, deberá informarse inmediatamente a las autori-dades competentes.”

En relación con este tema, la Declaración sobre la Policía señala única-mente que los funcionarios policiales deben recibir instrucciones claras y precisas respecto de la manera y circunstancias en las cuales deben hacer uso de las armas.77

Por su parte, la CIDH enfatiza que el uso de armas de fuego es una me-dida extrema y que estas no deben utilizarse excepto en aquellas oportuni-dades en que las fuerzas policiales no puedan reducir o detener a quienes amenazan la vida o la integridad personal de terceras personas o de efectivos policiales utilizando medios no letales. En estos casos, en aplicación de los principios de proporcionalidad y moderación, los funcionarios policiales de-berán reducir al mínimo los daños y lesiones que pudieran causar al agresor. Agrega también que las normas de actuación deben establecer la obligación de los agentes del Estado de identificarse previamente como tales, a la vez que de advertir con claridad a las personas involucradas sobre su intención de emplear la fuerza, otorgando el tiempo suficiente para que estas depon-gan su actitud, excepto en aquellos casos en que exista un riesgo inminente para la vida o la integridad personal de terceras personas o de los mismos agentes estatales.78 Asimismo, las fuerzas policiales deberán garantizar que se preste asistencia médica inmediata a las personas heridas o afectadas y procurar que los familiares y allegados de estas tomen conocimiento de lo su-cedido en el plazo más breve posible. Del mismo modo, las normas de actua-ción deben establecer la obligación de todo miembro de las fuerzas policiales de informar de inmediato a sus superiores cada vez que haga uso de su arma de fuego, a los efectos de que se inicie la investigación interna correspondien-

77 Declaración sobre la Policía, Sección A, párrafo 13.78 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 118, pág. 49.

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CAPÍTULO 6

te, mientras que es deber del agente estatal responsable del procedimiento dar cuenta de inmediato de los hechos que motivaron el uso de fuerza letal al ministerio público o el juez competente, según los casos. Sin perjuicio de ello, una vez que se tenga conocimiento de que los agentes de seguridad pública han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el Estado debe iniciar ex officio y sin dilación una investigación seria, imparcial y efectiva.79

79 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 119, págs. 49-50.

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SEGUNDA PARTEModelo de uso de la coerción/fuerza

En varios países de la región se aprecian carencias en relación con las re-glas de actuación de las fuerzas policiales, no existiendo muchas veces normas definidas y claras que establezcan las potestades y los límites de la policía en sus intervenciones. Según la CIDH, la ausencia de un marco jurídico claro, debidamente difundido entre la población, y que constituya la base de la for-mación de los miembros de las fuerzas policiales, favorece la discrecionalidad en la actuación de los agentes estatales en esta materia, generando las con-diciones para que se produzcan situaciones de desviación o abuso de poder.80

En vistas de lo anterior, este organismo ha señalado que resulta imprescin-dible que los integrantes de los cuerpos policiales cuenten con el marco legal que les proporcione las seguridades y las garantías necesarias frente a la situa-ción extrema de tener que utilizar la fuerza letal en casos de legítima defensa, circunstancia que puede derivar en la privación de la vida de otra persona.81

Ello cobra especial relevancia atento la observancia del artículo 4 de la Convención Americana, en conjunción con el artículo 1.1, no solo presupone que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente, sino que ade-más requiere que los Estados adopten todas las medidas apropiadas para pro-teger y preservar el derecho a la vida conforme el deber de garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción.82

Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación presentamos un modelo de uso de la coerción/fuerza, en lo que constituye un intento por contribuir a disminuir la brecha que tradicionalmente ha existido entre, por una parte, la obligación estatal de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y, por otra, marcos jurídicos, estructuras operativas y prácticas policiales poco propicias para lograrlo.

1. Definición de uso de la coerción/fuerza

Con la expresión “uso de la fuerza” nos referimos a toda forma de interfe-rencia física sobre un individuo o un grupo de individuos. Por otra parte, nos

80 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 96, págs. 40-41.81 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 120, pág. 50.82 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 43, pág. 17.

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CAPÍTULO 6

referimos al “uso de la coerción” para dar cuenta de aquellas intervenciones en las que, pese a no producirse una interferencia física, existe un ejercicio de la autoridad (presencia, órdenes verbales, etc.) con sentido coercitivo.

“Uso de la coerción” y “uso de la fuerza” son conceptos complementarios que, combinados en la frase “uso de la coerción/fuerza”, permiten referirse a todas las formas, modalidades y mecanismos de intervención coactiva que caracterizan las formas de acción e intervención típicas de las instituciones de seguridad pública.

En este sentido, el concepto de “uso de la coerción/fuerza” es complejo, pues comprende una amplia variedad de modalidades y puede darse en di-ferentes circunstancias y, por lo tanto, requiere del desarrollo de múltiples y variados mecanismos de regulación y control.

2. El modelo como mecanismo de regulación del uso de la coerción/fuerza

¿Por qué establecer mecanismos de regulación del uso de la coerción/fuer-za? La regulación del uso de la coerción/fuerza se orienta a garantizar que se respeten los criterios de legalidad y legitimidad que deben guiar las prác-ticas de las instituciones de seguridad pública. El interés en el desarrollo de mecanismos de regulación se vincula principalmente con la fijación de están-dares tanto para quienes se desempeñan en las instituciones de seguridad como para quienes tienen la labor de controlar dicho desempeño.

Existen diferentes tipos de mecanismos para regular el uso legal y legí-timo de la fuerza. Usualmente se distinguen al menos cuatro niveles nor-mativos que inciden de manera diversa en el modo en que se utiliza la coer-ción y la fuerza: a) Constitución Nacional e instrumentos internacionales, b) principios y normas del derecho y del procedimiento penal, c) normas reglamentarias de las instituciones de seguridad y d) reglas prácticas e informales.

Una buena estructura jurídica puede proporcionar una orientación para el uso de la fuerza, pero no ofrece soluciones aplicables a la resolución de una situación concreta. Los sistemas jurídicos establecen una regulación genérica y formal que presenta lagunas e imprecisiones en lo que respecta a los límites para el uso legítimo de la fuerza. En este sentido, si bien las normas fundamentales establecen principios restrictivos para el uso de la coerción, existen normas de menor jerarquía y resoluciones judiciales que

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establecen un sinnúmero de excepciones a estos principios. Como el uso de la coerción/fuerza se refiere a una dimensión de prácticas e intervenciones concretas, la regulación jurídica suele resultar ambigua e inespecífica de-jando un amplio margen para interpretaciones, muchas veces contradicto-rias, de quienes actúan y de quienes evalúan ese accionar. Se hace necesa-rio, entonces, desarrollar instrumentos que aborden específicamente el uso de la coerción/fuerza.

Existen mecanismos complementarios para lograr una regulación más eficaz y homogénea del uso legítimo de la coerción/fuerza. Esos mecanismos son los modelos, los protocolos83 y los manuales que se refieren directamente a las prácticas que intentan regular y que, además, se construyen inductiva-mente observando los modos y situaciones concretas en que se desarrollan las formas de intervención policial, es decir, contemplando la dimensión de la práctica así como los usos y costumbres.

¿Qué es un modelo? Un modelo es un esquema que contiene líneas gene-rales sobre un determinado asunto, sobre determinadas acciones, sobre de-terminados procedimientos, en otras palabras, un esquema que guía la eje-cución de algo. La adopción de un modelo de uso de la coerción/fuerza sirve para orientar a los policías en su actividad diaria, suministrándoles criterios lo más precisos posibles respecto de cuándo, dónde, cómo y por qué hacer uso de la fuerza. Además, una vez utilizada la fuerza, es una herramienta útil para la evaluación, facilitando la planificación, el entrenamiento, la super-visión y el control, tanto interno como externo. Una divulgación amplia del modelo resulta imprescindible para el éxito en su utilización.

Algunos modelos, como el que aquí se propone, incluyen una representa-ción gráfica de los diferentes elementos involucrados en el proceso por el cual un policía evalúa una situación y actúa de modo razonable para garantizar la vida y la integridad física de todas las personas directa o indirectamente implicadas en la situación. Esta representación gráfica es un recurso visual que contribuye a la comunicación y facilita la comprensión del modelo.

3. Principios representados en un modelo de uso de la coerción/fuerza

Usualmente, los modelos de uso de la coerción/fuerza intentan darle ope-ratividad -o, en otras palabras, contribuyen a llevar a la práctica- a cinco

83 Al respecto, véase más adelante la tercera parte de este mismo capítulo.

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CAPÍTULO 6

principios reguladores reconocidos internacionalmente: legalidad, oportuni-dad, proporcionalidad, moderación y responsabilidad84.

- Legalidad: este principio establece que el uso de la coerción/fuerza –al igual que toda otra intervención policial- solo estará autorizado cuando el objetivo que se pretende alcanzar y el modo en que se hace uso de la coerción/fuerza se encuentran respaldados por normas jurídicas que así lo autorizan.

- Oportunidad: el uso de la fuerza es siempre un medio para la conse-cución de un objetivo y, como consecuencia, toda decisión sobre el modo de intervención policial requiere ser evaluada desde un punto de vista táctico y desde un punto de vista ético. El principio de oportunidad invo-lucra una evaluación del riesgo que un determinado uso de la coerción/fuerza lleva asociado. En este sentido, el uso de la coerción/fuerza no es oportuno cuando puede llegar a tener consecuencias más lesivas que aquellas que se producirían en caso de no recurrir a ella.

- Proporcionalidad: implica que el nivel de coerción/fuerza aplicado pueda justificarse en función de la amenaza que representa la agresión ilegítima.

- Moderación: la moderación en el uso de la coerción/fuerza implica el empleo del nivel de coerción/fuerza estrictamente requerido para lograr el propósito de la intervención, evitando daños innecesarios.

- Responsabilidad: establece que quien hace uso de la coerción/fuer-za, sus superiores y, en última instancia, el Estado, deben rendir cuen-tas por ello y responder por las consecuencias que acarree su uso ile-gítimo.

4. Propuesta de un modelo nacional de uso de la coerción/fuerza

4.1. Alcances del modelo

El modelo propuesto tiene por objetivo contribuir a que los funcionarios de seguridad -y el público en general- comprendan por qué y de qué manera un policía puede recurrir al uso de la coerción/fuerza. En otras palabras, el

84 Al respecto, véase la primera parte de este capítulo.

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modelo proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza.

En este sentido, el objetivo del modelo no es servir como justificación para el uso de la coerción/fuerza por parte de la policía. Tampoco prescribe una respuesta u opciones de respuestas específicas consideradas apropiadas para lidiar con una determinada situación. Por lo contrario, el modelo promueve la evaluación crítica de situaciones potencialmente violentas a las que un policía podría enfrentarse y contribuye a que este visualice y haga uso de una variedad de opciones de coerción/fuerza para responder a ellas. Ello, sin embargo, no significa que el modelo constituya únicamente una guía pedagó-gica para la acción y su análisis posterior. Lejos de eso, el modelo demarca los límites por fuera de los cuales el uso policial de la fuerza resulta ilegítimo, en tanto su traspaso implica la violación de los principios reguladores del uso de la fuerza internacionalmente reconocidos.

El modelo tiene tres características fundamentales: es interactivo, situa-cional y promueve un uso diferenciado de la fuerza.

Es interactivo, porque busca que -sin perder la iniciativa- la actuación del personal policial esté acorde con las acciones de quienes interactúan con él y se adapte permanentemente en función de ellas. En este sentido, permite evaluar la necesidad de incrementar o disminuir el nivel de uso de la coer-ción así como la utilización de las herramientas y técnicas más adecuadas para resolver las situaciones que se presentan de acuerdo con la evolución de la interacción.

El modelo es situacional, porque incluye criterios para una evaluación táctica de la situación tales como: el lugar donde la interacción ocurre, la relación numérica respecto del número de actores participantes -de manera activa o pasiva-, el entrenamiento y capacidades del personal, disponibilidad de refuerzos, etc.

Finalmente, promueve un uso diferenciado de la fuerza porque identifica distintos niveles de coerción/fuerza y le reconoce al funcionario policial la posibilidad de incrementar o disminuir la fuerza empleada en función del desarrollo de la interacción.

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CAPÍTULO 6

4.2. Gráfico

Modelo de uso de la coerción/fuerza*

FUER

ZA POTENCIALMENTE LETAL

CONSIDERACIONES TÁCTICASTÉCNICAS DE NEUTRALIZACIÓN

PERCEPCIÓN

EVALUAR

ACTUARPLANIF

ICAR

TÉCNICAS DURAS

CONTROL FÍSICO TÉCNICAS BLANDAS

COMUNICACIÓN

COOPERACIÓN

SITUACIÓN

AGRESIÓNNO LETAL

AGRESIÓNPOTENCIALMENTE

LETAL

RESISTENCIAACTIVA

RESISTENCIAPASIVA

REPLIEGUETÁCTICO PRESENCIAPOLICIAL

CONTRO

LES

DE C

ONTA

CTO

El funcionario policial evalúa continuamente la situación y elige la opción más razonable en función de lo que percibe en cada momento.

* El gráfico está basado en el diseño del modelo de uso de la fuerza de la Policia Provincial de Ontario, Canadá (2004).

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4.3. Descripción del gráfico

El círculo interior del gráfico (situación) contiene el componente “evaluar-planificar-actuar”, que debe ser visto como algo dinámico, teniendo en cuenta que la evaluación de la situación por parte del personal policial es perma-nente. El proceso de evaluación continua también contribuye a explicar cómo una conducta -y la respuesta elegida- puede cambiar de cooperativa a agresi-va en términos potencialmente letales -y la respuesta ir de la comunicación al uso de la fuerza potencialmente letal- en una fracción de segundo, sin pasar por ninguna otra conducta u opción de fuerza.

El área adyacente a la de “situación” contiene los diferentes tipos de com-portamiento del sujeto con el que el funcionario policial interactúa, diferen-ciado en las siguientes categorías: cooperación, resistencia pasiva, resisten-cia activa, agresión no letal, agresión potencialmente letal.

La “percepción” y las “consideraciones tácticas” se encuentran interrela-cionadas, y por eso contenidas en la misma área o anillo del gráfico. Los fac-tores que cada funcionario policial le aporta a la situación, y que son únicos y propios de cada policía, interactúan tanto con los factores situacionales como con los conductuales para determinar cómo un policía puede llegar a percibir o evaluar la situación a la que se enfrenta. Más aún, la percepción del funcionario respecto de una situación puede afectar su evaluación y, a su vez, sus consideraciones tácticas.

El área exterior del gráfico representa las opciones de coerción/fuerza a las que puede recurrir el policía. Estas opciones van desde la mera presencia a la comunicación, controles de contacto, control físico y técnicas de neutrali-zación, hasta llegar a la fuerza potencialmente letal.

4.4. El proceso de evaluación

La evaluación puede entenderse como un proceso dinámico, continuo y sistemático, mediante el cual el funcionario policial analiza las modificacio-nes que se producen en sus propias percepciones, el sujeto con el cual está interactuando y las circunstancias que los rodean para, en función de las conclusiones a las que arribe, planear el curso de acción a seguir y operar de manera acorde.

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CAPÍTULO 6

El denominado “síndrome de la fracción de segundo” (split-second syndrome)85 supone que:

- No hay principios generales que rijan la forma de enfrentar hechos de violencia porque no existen dos situaciones similares.

- La única forma de manejar las situaciones de peligro es capacitar a los policías para que logren reaccionar lo más rápido posible.

- Fruto de la presión a la que se encuentran sometidos y del escaso tiempo disponible, a veces los resultados no son los deseados.

- Cuando ocurre lo anterior, formular críticas es injusto y desincentiva acciones firmes y enérgicas en el futuro.

- Cualquier opinión sobre el accionar policial en situaciones de riesgo debe fundamentarse en las circunstancias del hecho: si la policía reac-ciona ante la provocación de los civiles, la responsabilidad por las conse-cuencias recae sobre estos últimos.

Sin embargo, solo excepcionalmente las intervenciones policiales ocurren en fracciones de segundo. Es importante tener en cuenta que, en ocasiones, se llega a incidentes que involucran el uso de la fuerza -y en el marco de los cuales hay personas que resultan heridas o muertas-, simplemente como consecuencia de que los policías se han puesto a sí mismos en una situación en la que el uso de la fuerza se termina convirtiendo en la única opción dis-ponible. Es decir, el uso policial de la fuerza se torna inevitable tras un ma-nejo inadecuado de una situación que, en sus inicios, era solo potencialmente peligrosa.

La principal responsabilidad de un funcionario policial es proteger la vida de las personas. Sin embargo, cuando una situación escala peligrosamente, o cuando las consecuencias de una intervención policial continuada incremen-tan seriamente los riesgos, el repliegue táctico podría ser lo más apropiado. Esta situación conlleva el cese de la intervención y el retiro del funcionario de la escena. También es sabido que, en ocasiones, tiempos y distancias insu-ficientes o la naturaleza misma de la situación deberían llevar a descartar la opción de retirarse. Si el policía decidiera que la opción de retirarse resulta

85 Fyfe, James J.; “The split-second syndrome and other determinants of police violence”, en Anne T. Campbell y John J. Gibbs (Eds.): Violent transactions; New York, Basil Blackwell, 1986. pp. 207-225.

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tácticamente apropiada, podría considerar hacerlo para privilegiar opciones tales como buscar una protección/cobertura alternativa, esperar la llegada de refuerzos o unidades especiales, etc.

En muchos casos, el funcionario policial no se enfrenta intempestivamen-te con una situación conflictiva, sino que le es requerido intervenir -a veces como refuerzo- ante una situación sospechosa. En estas oportunidades, el proceso de evaluación debe comenzar antes de arribar a la escena del hecho, a fin de limitar las posibilidades de que el policía que arriba al lugar se vea desbordado por la situación y, como resultado, escale rápidamente hacia el uso de la fuerza potencialmente letal. Para ello, debe tratar de responderse las siguientes cinco preguntas antes de entrar en escena:

1) ¿Cuáles son los riesgos implicados en esta situación?2) ¿Cuál es mi objetivo en esta situación? 3) ¿Soy capaz de lograr ese objetivo, teniendo en cuenta los riesgos? 4) ¿Me está legalmente permitido tratar de alcanzar ese objetivo? 5) ¿Cuál es mi plan de acción?

Para responderse estas preguntas, el funcionario policial recurrirá a la información que le ha sido proporcionada o intentará obtenerla a través de sus superiores, colegas o de la persona que le haya asignado la misión.

La evaluación de una situación incluye tres elementos diferenciados: el escenario, la conducta del sujeto y la percepción del policía junto con las con-sideraciones tácticas.

El análisis metódico de todos los factores comprendidos dentro de cada uno de estos tres elementos ayuda al policía a comprender la situación y responder a ella, así como a explicarle a otros cómo una situación particular fue percibida, evaluada y enfrentada.

Escenario

Cuando un funcionario policial decide que debe intervenir funcionalmen-te en una situación, debe evaluar varios aspectos del escenario. Existen al menos seis factores que pueden caracterizarlo. Cada uno de ellos debería estar comprendido en la evaluación que haga el funcionario.

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CAPÍTULO 6

• Condiciones medioambientales- Condiciones climáticas: lluvia, nieve, calor, viento, etc.- Momento del día: claridad u oscuridad.- Característica del terreno: área residencial, urbana, rural, espacio ce-

rrado, espacio al aire libre.- Ubicación física: al costado de un camino, sobre el techo de una vivien-

da, en una escalera, etc.- Otros factores: disponibilidad de lugares para ponerse a cubierto.

• Cantidad de sujetos intervinientesMás importante que la cantidad absoluta de policías y sujetos es su número relativo86. Es decir, si:a) un sujeto enfrenta a un policía; b) un sujeto enfrenta a dos o más policías; c) múltiples sujetos enfrentan a un policía, o d) múltiples sujetos se enfrentan a múltiples policías.

• Características del sujeto Al evaluar las características del sujeto, debe tenerse en cuenta que, por distintas razones (históricas, culturales, económicas, de desarrollo psicofísico, etc.), existen grupos que se encuentran en situación de vul-nerabilidad (ej. menores de edad, personas con discapacidad, ancianos) y que, por tanto, requieren tratos y consideraciones especiales que ten-drán incidencia en el modo en que se definen las intervenciones y los niveles de coerción/fuerza que se utilicen. Por otra parte, varias de estas características (ej. contextura física) no pueden evaluarse de manera absoluta por tratarse de elementos relacionales. En otras palabras, de-ben compararse con las del personal policial interviniente.- Edad.- Sexo.- Se encuentra bajo la influencia del alcohol y/o las drogas.- Contextura, fuerza y habilidad física. - Estado emocional.- Disponibilidad/cercanía de armas.

86 Al momento de evaluar la situación, los funcionarios policiales no puede dejar de tener en cuenta las particularidades que asumen las conductas humanas cuando las personas actúan en grupos. En relación con el particular, véase por ejemplo: ‘Crowd behaviour, crowd control, and the use of non-lethal weapons’, Human Effects Advisory Panel, Pennsylvania State University, Applied Research Laboratory, 1 January, 2001.

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• Conocimiento previo del sujeto- Antecedentes delictivos.- Experiencia de contactos anteriores entre el/los policía/s interviniente/s

y el sujeto.- Habilidades ya demostradas.

• Tiempo y distanciaEl concepto de tiempo y distancia se refiere a aquellas condiciones que determinan si el policía debe responder inmediatamente o si, por lo contrario, puede demorar su intervención hasta que las condiciones le sean más favorables. Ello dependerá de cuestiones tales como, por ejemplo:- gravedad de la situación,- posibilidad de ponerse a cubierto,- inminente arribo de refuerzos,- posibilidad de incrementar la distancia respecto del sujeto,- disponibilidad de rutas de escape.

• Señales de un posible ataqueEl sujeto puede dar indicios respecto de cuáles son sus intenciones. La siguiente lista incluye una serie de conductas que podrían preceder el ataque a un funcionario policial o a una tercera persona: - hablar de un modo agresivo,- exteriorizar enojo e irritación,- cesar completamente sus movimientos,- invadir el espacio personal,- esconderse,- adoptar una postura física amenazante.

Conducta del sujeto

La conducta del sujeto es un elemento central en el proceso de evalua-ción-planificación-acción. El modelo propuesto diferencia la conducta del su-jeto en cinco categorías: cooperación, resistencia pasiva, resistencia activa, agresión no letal, agresión potencialmente letal.

• Cooperación El sujeto responde adecuadamente a la presencia del funcionario poli-cial, sus indicaciones y su control.

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• Resistencia pasivaEl sujeto se niega, con escasa o nula intervención física, a cooperar con las indicaciones legítimas del funcionario policial. Esta resistencia pue-de consistir en una negativa verbal o una forzada inacción.

• Resistencia activa

El sujeto realiza movimientos físicos no agresivos para resistirse a cum-plir la indicación policial, o bien mientras se resiste a ella. Intentar zafarse para escapar o evitar el control, caminar o correr para alejarse del funcionario son ejemplos de resistencia activa.

• Agresión no letalEl sujeto aplica o intenta aplicar la fuerza sobre una persona. O bien amenaza mediante actos o gestos con hacerlo, teniendo la capacidad real de aplicar la fuerza sobre una persona, haciéndole creer al policía, sobre bases razonables, que efectivamente la tiene. Patear y golpear con los puños son ejemplos de agresiones no letales. También podría incluir-se dentro de esta categoría el lenguaje corporal agresivo que indicaría la intención de atacar.

• Agresión potencialmente letalEl sujeto realiza movimientos tales que hacen razonable pensar que están destinados a causar un serio daño a la integridad física, o direc-tamente la muerte, del policía o de terceros, o es factible que causen al-guna de estas dos cosas. Ejemplos de este tipo de conducta son ataques con elementos cortantes o armas de fuego.

Consideraciones tácticas y percepciones

Las consideraciones tácticas y las percepciones son dos factores interre-lacionados. Son, conjuntamente, un grupo de condiciones que median entre los dos círculos interiores del gráfico (escenario y conducta del sujeto) y las opciones de coerción/fuerza disponibles para el funcionario policial (véase punto 4.5.)

El efecto mediador de las consideraciones tácticas y las percepciones ex-plica por qué dos funcionarios policiales podrían responder de manera dife-rente frente al mismo sujeto en la misma situación. Esto se debe a que las consideraciones tácticas y percepciones pueden variar de un policía a otro, o de un cuerpo policial a otro. Dos policías enfrentados a las mismas considera-

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ciones tácticas podrían, debido a que poseen diferente entrenamiento, o están sujetos a diferentes políticas institucionales, evaluar la situación de modo diferente y, como consecuencia, responder de modo diferente. La percepción de cada funcionario impactará de manera directa sobre su evaluación y la subsiguiente decisión en relación con el uso (o no) de la coerción/fuerza.

Lo anterior, sin embargo, no pone en cuestión el hecho de que el uso de la coerción/fuerza solo es legítimo en tanto se respeten los cinco principios re-guladores (legalidad, oportunidad proporcionalidad, moderación y responsa-bilidad). En este sentido, si bien las consideraciones tácticas y percepciones constituyen una variable que puede explicar variaciones entre la conducta de diferentes funcionarios policiales ante situaciones muy similares, ella de ninguna manera justifica la violación de los límites fijados por los mencio-nados principios al uso policial de la coerción/fuerza. De este modo, solo re-sultará válido realizar consideraciones tácticas y formular un plan de acción una vez que el funcionario tenga claridad respecto de cuál es el objetivo que pretende alcanzar con su intervención y sepa con certeza que le está legal-mente permitido alcanzarlo.

Algunas consideraciones tácticas que pueden incidir sobre la evaluación y respuesta a una determinada situación son:

- Fuerza y estado físico general.- Experiencia personal.- Habilidad/capacidad/entrenamiento.- Temores.- Sexo.- Apariencia/imagen del funcionario.- Cansancio.- Lesiones.- Vista/visión.- Síntomas de estrés.- Consecuencias de un posible retiro táctico.- Uniforme y equipamiento (incluyendo elementos de protección).- Cantidad de funcionarios policiales presentes.- Disponibilidad de apoyo. - Disponibilidad de unidades y equipos especiales.- Disponibilidad de cubierta/protección.- Consideraciones geográficas.- Posibilidades de contener, tomar distancia, establecer comunicaciones.- Políticas y directivas institucionales.

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CAPÍTULO 6

4.5. Las opciones de coerción/fuerza

El escenario, el comportamiento del sujeto, la percepción del funcionario policial y las consideraciones tácticas guían el proceso de evaluación-plani-ficación-acción. En función de la evaluación, el policía debe desarrollar un plan de acción, el cual implica seleccionar la que considere la respuesta más apropiada. En esta sección se presentan los diferentes niveles de coerción/fuerza disponibles, que van desde la mera presencia hasta el uso de fuerza potencialmente letal. Cada nivel implica una serie de técnicas o herramien-tas específicas que pueden variar en virtud del tipo de objetivos perseguidos y las características y rasgos principales de la intervención. Cada nivel de fuerza utilizado representa un aumento en la intensidad de la fuerza ejerci-da. Cuanto mayor es el nivel de fuerza, menos resistible será, mayor control se espera y mayor será la necesidad de justificar su uso. En la representación gráfica del modelo, los diferentes niveles de coerción/fuerza pueden visuali-zarse en el círculo externo.

Existe una correspondencia aproximada entre la representación gráfica de la conducta del sujeto y los niveles de coerción/fuerza a disposición del policía. En función de que cada policía tiene diferentes características perso-nales que afectan su percepción y teniendo en cuenta que en cada situación entran en juego diferentes consideraciones tácticas, la correspondencia entre la conducta del sujeto y la respuesta del policía no puede ser nunca precisa. La razonabilidad en la actuación policial solo puede juzgarse después de considerar la compleja interrelación existente entre el escenario, la conducta del sujeto, las percepciones del funcionario involucrado y las consideraciones tácticas. Sin embargo, puede afirmarse que cuanto mayor sea la confian-za del policía en los componentes verbales y físicos de la escala de uso de la fuerza, menor será la probabilidad de que recurra prematuramente a su arma. Así, el nivel de fuerza utilizada dependerá, en buena medida, del nivel de confianza que el policía posea. Este nivel de confianza, a su vez, será pro-porcional a su nivel de entrenamiento, conocimiento de técnicas, experiencia y posibilidades de uso de diferentes tipos de armas y equipamiento.

A diferencia de lo que ocurre con la conducta del sujeto, la representa-ción gráfica de los diferentes niveles de coerción/fuerza muestra diferentes grados de superposición entre las distintas opciones, indicando que el poli-cía puede recurrir simultáneamente a diferentes opciones. Las opciones de coerción/fuerza pueden usarse solas o combinadas para permitirle al policía controlar la situación. La premisa del modelo es que la percepción del policía y las consideraciones tácticas involucradas son propias de cada situación.

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El funcionario policial deberá tener en cuenta que una situación definida en primera instancia como de bajo riesgo puede convertirse de un momento a otro en de alto riesgo y viceversa. La naturaleza dinámica de la situación requiere una continua evaluación, con lo cual el nivel de fuerza seleccionado puede cambiar en cualquier momento.

Presencia policial

Involucra el contacto visual entre el personal policial y aquellas personas que participan de la situación así como una identificación expresa y un deter-minado posicionamiento. La mera presencia policial -o la identificación del funcionario en aquellos casos en los que el personal policial no vista uniforme- puede ser, en muchas situaciones, un elemento disuasivo o intimidatorio. La actitud del personal policial en una determinada situación es fundamental para que la presencia resulte suficiente como modo de intervención para pre-venir o evitar el incumplimiento de la ley o como medio para reestablecer el orden. Una hostilidad o agresividad innecesaria por parte del personal puede tener efectos adversos en el control y el manejo de la situación. Autoridad no es lo mismo que violencia; muchas veces la autoridad se ejerce exitosamente a partir de conductas respetuosas y del buen trato hacia los otros.

Comunicación

El funcionario policial puede usar tanto la comunicación verbal como cor-poral para controlar y/o resolver la situación. El funcionario policial deberá en toda circunstancia que la situación y la gravedad de la amenaza lo per-mita, presentarse, identificarse como personal policial y explicar la razón de su presencia en el lugar. Propondrá un diálogo buscando expresar y mostrar confianza, respeto y amabilidad, inspirando seguridad y procurando resol-ver el conflicto de manera pacífica. La técnica del diálogo inicial, siempre que fuera posible, debe constituir la primera fase de intervención. Cuando el sujeto no coopere o se muestre desafiante puede ser conveniente cambiar la modalidad del diálogo y dar indicaciones cortas, claras y precisas. Debe tenerse presente que la falta de respuesta del sujeto o el incumplimiento de las indicaciones que se le han dado podrían no ser una muestra de mala voluntad de su parte sino la consecuencia de problemas auditivos, la incom-prensión del idioma en el cual se le está hablando o de una alteración de sus facultades mentales. Este nivel puede y debe ser utilizado en conjunto con cualquiera de los otros niveles de uso de la fuerza.

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Controles de contacto

Consisten en el empleo de habilidades tácticas por parte del funciona-rio policial para guiar, acompañar y superar la fuerza del individuo que de-muestra resistencia menor. Entraña la utilización de técnicas de control de “manos libres o abiertas”, es decir que no implican el uso de elementos y/o tecnologías de control, ni de procedimientos de reducción, tales como el es-posamiento.

Control físico

Las técnicas de control físico se utilizan para controlar la resistencia de-fensiva de las personas y, en general, incluyen cualquier técnica física de ma-nipulación, control y reducción del oponente que no incluya el empleo de un arma. Las técnicas de control físico pueden clasificarse en blandas y duras.

• Técnicas blandas: están orientadas al control y tienen una probabi-lidad menor de provocar lesiones. Incluyen técnicas de contención, in-movilización de articulaciones y esposamiento sin resistencia. También pueden consistir en efectuar presión sobre algunos nervios sensoriales, sin causar ningún daño físico, teniendo por finalidad el control de la resistencia del sujeto.

• Técnicas duras: buscan detener la conducta del sujeto o permitir la aplicación de una técnica de control para doblegar la resistencia defen-siva del sujeto y tienen mayores probabilidades de causar lesiones. Con-sisten en técnicas que afectan nervios motores, por ejemplo técnicas de estrangulamiento, y golpes en nervios motores que inhabiliten el uso de las extremidades como medio de ataque. Pueden incluir golpes a mano limpia y patadas.

Técnicas de neutralización de la agresión

El uso de armas intermedias -entre ellas el bastón policial, los aerosoles o cualquier otro implemento o técnica menos que letal, incluyendo las técnicas de defensa personal- será aplicado como medida extraordinaria para el con-trol de las agresiones activas por parte del sujeto. No debe nunca perderse de vista que el objetivo central de este nivel de uso de la fuerza es neutralizar o hacer cesar la agresión y evitar las consecuencias potencialmente lesivas.

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Fuerza potencialmente letal

Esta opción de fuerza comprende cualquier arma o técnica destinada a -o que muy probablemente tenga como consecuencia- causar un daño serio a la integridad física de una persona, o su muerte. Solo se recurrirá al uso de armas de fuego en caso de que exista peligro grave, actual e inminente para la vida o la integridad física de las personas, no existiendo otro medio menos lesivo para conjurarlo. El uso de fuerza potencialmente letal será el último nivel de fuerza y su aplicación deberá ser de carácter extraordinario.

La observancia de los principios de abordaje, incluida la planificación pre-via de las acciones, juntamente con la correcta ejecución de las técnicas de observación y aproximación, supremacía relativa de fuerza, postura y ento-nación de voz y el trato respetuoso e imparcial constituyen medidas preven-tivas que inhiben la reacción y la resistencia. Contrariamente, la violencia innecesaria genera más violencia, con consecuencias muchas veces difíciles de controlar.

4.6. Pautas generales relativas al uso de la coerción y la fuerza

Como se dijo, el modelo proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en una situación que involucra el uso policial de la fuerza. Así, contrariamente a lo que podría pensarse, su objetivo no es servir como justificación para el uso de la coer-ción/fuerza por parte de la policía.

Teniendo en cuenta lo anterior, así como los estándares internacionales reseñados en la primera parte de este capítulo -y, en particular, los cinco principios reguladores del uso de la coerción/fuerza a los que el modelo pre-tende darles operatividad-, surge claramente que un incidente que haya in-volucrado el uso de la coerción/fuerza y en el que no se hubieran respetado las siguientes pautas generales revelará un uso ilegal e ilegítimo de la coer-ción/fuerza.

• El uso de la coerción/fuerza debe tener siempre como fin alcanzar un ob-jetivo legalmente establecido, evitando todo tipo de actuación abusiva, arbitraria o discriminatoria que implique violencia física o moral sobre las personas. Debe privilegiar en todos los casos las tareas y el proceder preventivo y disuasivo antes que el uso efectivo de la fuerza.

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CAPÍTULO 6

• El funcionario policial deberá adecuar el uso de la coerción/fuerza, in-spirándose en criterios de imparcialidad y no discriminación y aten-diendo también a la situación de grupos particulares considerados en situación de vulnerabilidad.

• Ningún elemento del equipamiento policial debe ser utilizado como ins-trumento de castigo o intimidación en contra de la ciudadanía. El per-sonal policial tiene especialmente prohibido infligir, instigar o tolerar torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes sobre cualquier per-sona. En ningún momento debe haber daño físico innecesario, ni malos tratos morales a las personas objeto de la acción policial, ni emplearse la coerción o la fuerza como forma de castigo. Las instituciones de segu-ridad no tienen por objetivo ejercer funciones punitivas y su personal está inhibido para desempeñar ese tipo de roles aun frente a requeri-mientos sociales o políticos específicos.

• La aplicación de la fuerza debe ser justificada y proporcional. Su uso tenderá esencialmente a ser decreciente, fundamentalmente una vez neutralizada la amenaza, brindando así el máximo de seguridad a los ciudadanos y al propio funcionario. El objetivo de disuadir o inducir una conducta en el otro no puede nunca poner en riesgo de modo despropor-cionado la seguridad del funcionario y de terceros.

• El funcionario policial tiene la obligación de procurar inmediatamente asistencia médica a todas las personas que pudieran necesitarla en el marco de un incidente de uso de la coerción/fuerza.

• Toda vez que el funcionario policial deja de hacer un uso progresivo y diferenciado de la fuerza para usar la violencia está cometiendo un delito.

4.7. Requisitos y condiciones para la aplicación del modelo de uso de la fuerza

De la existencia de un modelo de uso policial de la fuerza no se deduce, ne-cesariamente, que este sea correctamente implementado por los funcionarios en su práctica cotidiana. Por lo contrario, la efectiva utilización del modelo como herramienta para la evaluación crítica de situaciones potencialmente violentas a las que un policía podría enfrentarse y como marco de referen-cia para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza, requiere de una serie de condiciones previas, a saber:

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• La efectiva implementación de un modelo de uso de la fuerza depende, en primera instancia, de que este sea ampliamente difundido entre los funcionarios policiales, pero también entre la población en general y, en particular, entre quienes participan formal o informalmente del control de la actuación policial (organizaciones de la sociedad civil, periodistas, operadores judiciales).

• Es necesario articular el aprendizaje teórico de los principios regula-dores del uso policial de la coerción/fuerza con la instrucción policial a través de la práctica situada, en la que la protección de los derechos humanos sea percibida como un fin, un objetivo y una manera de hacer las cosas y no como límite al accionar policial. De manera concurrente, resulta altamente recomendable el desarrollo de ejercicios y casos prác-ticos que permitan analizar cuándo resulta correcto emplear la fuerza, examinar cómo se llegó a tomar la decisión del uso de la coerción/fuerza y evaluar intervenciones alternativas que podrían haberse aplicado.

• Los cuerpos de policía dispondrán de medios y recursos técnicos y ma-teriales para el equipamiento y la capacitación permanente de los fun-cionarios policiales, para una efectiva aplicación del uso progresivo y diferenciado de la fuerza policial.

• Los funcionarios policiales deben estar capacitados en el empleo de téc-nicas para la resolución pacífica de conflictos, disuasión, negociación y mediación. Ello le proporcionará al funcionario más recursos para po-der evitar el uso de la fuerza.

• Los funcionarios policiales deberán estar debidamente formados y cer-tificados para el uso del equipo policial mínimo obligatorio para el uso diferenciado y progresivo de la fuerza, cuyo uso inadecuado podría oca-sionar lesiones graves o incluso la muerte de personas. La formación policial relativa al empleo de la fuerza y sus límites deberá articular e integrar los aspectos prácticos y teóricos, observando los mecanismos de regulación establecidos y los principios reconocidos internacionalmente.

• El personal policial deberá ser formado y permanentemente capacitado para la identificación y evaluación de variables situacionales y tácticas que puedan incidir sobre su forma de abordar la situación y limitar el nivel de coerción/fuerza por emplear.

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CAPÍTULO 6

4.8. Responsabilidad y control

Las intervenciones policiales muchas veces se producen en el marco de situaciones críticas y que requieren respuestas urgentes e inmediatas, im-poniendo a los funcionarios participantes la necesidad de tomar decisiones rápidas y accionar en consecuencia. Del reconocimiento de un cierto margen de discrecionalidad que requiere el accionar policial no se deriva, sin embar-go, su aceptación sin reservas ni la renuncia a ejercer su control. Muy por lo contrario, el impacto y la trascendencia que puede tener la intervención policial en la vida de las personas exige un monitoreo estricto de las acciones de los funcionarios policiales. Las modalidades y oportunidades en que la discrecionalidad policial podría tornarse en arbitrariedad son innumerables. La posibilidad de quitarle la vida a una persona de manera injustificada representa, sin lugar a dudas, el riesgo más serio.

Según pudo apreciarse en la sección anterior, la institución policial debe proporcionarle al funcionario una serie de herramientas técnicas y concep-tuales y estimular el desarrollo de conocimiento y capacidades que, teniendo como marco la normativa local y los principios internacionalmente recono-cidos, le permitan al funcionario cumplir adecuadamente con su deber. En este sentido, la responsabilidad por un uso inadecuado de la coerción/fuerza no solo es atribuible a quien, personalmente, se ha apartado de la legalidad, sino que también entraña -y en algunos casos de manera preponderante- responsabilidades de índole institucional.

A fin de limitar posibles abusos en relación con el uso de la fuerza/coer-ción y de establecer responsabilidades cuando lo anterior haya sido inevita-ble, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

• Toda institución de seguridad debe implementar procedimientos para la evaluación física y psicológica de los aspirantes a formar parte de la fuerza, de forma tal de poder identificar y excluir a quienes poseen ten-dencias violentas o evidencian insuficiente capacidad de control sobre sus emociones, dificultades para el trabajo en equipo o para tomar deci-siones razonadas bajo presión, elementos estos que podrían dar cuenta de una personalidad inadecuada para ejercer la coerción/fuerza de ma-nera responsable.

• El personal de las instituciones de seguridad -en todos los niveles de jerarquía- es penal, civil y disciplinariamente responsable de sus actos, sus omisiones e incluso de las órdenes dadas a sus subordina-

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dos. La condición de policía no exime del cumplimiento de las normas legales.

• Toda institución de seguridad tiene la responsabilidad de informar a sus funcionarios sobre las condiciones, los límites y prohibiciones res-pecto del uso de la coerción/fuerza y las consecuencias de su uso injus-tificado y/o excesivo, así como de entrenarlos para que se encuentren en condiciones de hacer un uso adecuado de la coerción/fuerza.

• Toda institución de seguridad debe asegurarse de que el personal que, en el ejercicio de sus funciones, ha hecho uso de la fuerza letal o ha esta-do expuesto a una situación altamente conmocionante reciba asistencia psicológica de manera inmediata y acompañamiento posterior a fin de evaluar el impacto que dicha situación tuvo sobre su psiquis y ayudarlo a sobreponerse al trauma en el menor tiempo posible. Hasta tanto esto último suceda, la institución debe retirarle su arma de fuego, tomar las medidas necesarias para resguardar al funcionario de otras situaciones estresantes y, en función de lo anterior, analizar la conveniencia de asig-narle temporalmente otras funciones o, incluso, de retirarlo del servicio.

• En ningún caso el funcionario policial tiene el deber de obedecer órde-nes impartidas por sus superiores que sean manifiestamente ilegales o cuya ejecución configure un delito.

• Es necesario que las instituciones de seguridad desarrollen áreas espe-cíficas para el monitoreo y análisis del uso progresivo de la coerción y la fuerza o que incorporen estos temas a áreas de planificación táctica ya existentes. La producción continua de información, y su análisis y evaluación periódica, resulta imprescindible para la identificación -y posterior corrección- de problemas estructurales que pudiera haber en el uso de la coerción/fuerza. Debe tenerse en cuenta que, aun cuando las situaciones en las que se produce la intervención policial son úni-cas e irrepetibles, pueden establecerse parámetros comunes para su evaluación.

• Sin perjuicio del análisis y la evaluación táctica continua del uso pro-gresivo de la fuerza con miras a mejorar el desempeño policial, las ins-tituciones de seguridad deben garantizar la producción de información confiable y suficiente para permitir un efectivo control interno y externo de sus funcionarios, así como de las políticas institucionales relativas al uso de la coerción/fuerza. Se debe promover el establecimiento de siste-

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CAPÍTULO 6

mas de información en función de los cuales los funcionarios policiales den cuenta de las circunstancias en las que hicieron uso de la fuerza.

• Teniendo en cuenta las graves y -en muchos casos- irreparables conse-cuencias que su uso puede llegar a acarrear, deben preverse mecanis-mos específicos destinados a registrar adecuadamente la disponibili-dad, circulación y uso de las armas de fuego y municiones en poder de los funcionarios policiales, detallando la asignación de dicho equipa-miento a cada funcionario.

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TERCERA PARTELos protocolos de actuación como mecanismo de regulación del uso de la coerción/fuerza

Como ya se ha mencionado, la adopción de un modelo de uso de la coer-ción/fuerza sirve para orientar a los policías en su actividad diaria, suminis-trándoles criterios lo más precisos posibles respecto de cuándo, dónde, cómo y por qué hacer uso de la fuerza.

Así, el modelo constituye una guía pedagógica para la acción y su evalua-ción posterior pero, fundamentalmente, tiene la finalidad de demarcar los límites por fuera de los cuales el uso policial de la fuerza resulta ilegítimo, en tanto su traspaso implica la violación de los principios reguladores del uso de la fuerza internacionalmente reconocidos.

En este contexto, el modelo no prescribe una respuesta u opciones de res-puestas específicas consideradas apropiadas para lidiar con una determi-nada situación, sino que proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza.

Mientras que el modelo establece un marco general, los protocolos son específicos, pues traducen los principios de derechos humanos encarnados en el modelo a otros más precisos y ajustados, fijando un conjunto de reglas que el funcionario policial debe seguir al hacer uso de la coerción/fuerza en determinadas circunstancias.

En este sentido, si bien tanto el modelo como los protocolos establecen marcos de referencia para el uso policial de la coerción/fuerza, estos últimos se diferencian de los primeros por su especificidad. Esta especificidad no solo está dada por una clara delimitación de las circunstancias o el tipo de in-tervención en las que un protocolo será aplicable, sino también porque las reglas que establecen deben, necesariamente, estar atadas a las diferentes normas reguladoras vigentes en el ámbito local.

Ello se traduce en la inviabilidad de establecer, por ejemplo, un protocolo nacional de uso policial de la coerción/fuerza en el marco de allanamientos -es decir, aplicable a los veintitrés cuerpos policiales provinciales, el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los 4 cuerpos policiales y de seguridad federales-, pues estos se encuentran regulados, entre otras, por disposiciones contenidas en los códigos de procedimiento penal, cuyo dictado es competen-

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CAPÍTULO 6

cia de las legislaturas provinciales. Sin embargo, sí resulta factible y reco-mendable fijar un núcleo mínimo común a todas las jurisdicciones.

Así, habiéndose propuesto un modelo nacional de uso de la coerción/fuer-za, en la siguiente sección se sugieren los contenidos mínimos para la ela-boración de protocolos referidos a tres supuestos de actuación policial par-ticularmente relevantes -desde una perspectiva de derechos humanos- en términos de su incidencia y potenciales implicancias para la integridad física de las personas involucradas: las intervenciones en la vía pública, los allana-mientos y el uso de armas de fuego.

El objetivo es, entonces, esquematizar una base de regulación común a partir de la cual los Estados provinciales y/o municipales elaboren sus pro-tocolos para el uso diferenciado y progresivo de la coerción y la fuerza y, de esta manera, otorgar mayor uniformidad a la actuación e interpretación de las prácticas de las instituciones de seguridad, favoreciendo la observancia de los principios de derechos humanos reconocidos internacionalmente.

Teniendo en cuenta lo anterior, queda claro que el desarrollo de los proto-

colos de actuación para la aplicación del modelo propuesto no se agota en las intervenciones seleccionadas ni en los contenidos que aquí se presentan. Es-tos contenidos mínimos deberán ser complementados, precisados y/o amplia-dos sobre la base de la legislación vigente en cada provincia y del diagnóstico que cada una realice sobre las prácticas, necesidades y problemáticas pro-pias de sus instituciones de seguridad. También, será necesario identificar teatros complementarios y prácticas en las que sea necesario protocolizar el uso de la coerción y la fuerza.

1. Contenidos mínimos para un protocolo de actuación sobre intervenciones en la vía pública

• La interceptación en la vía pública implica una restricción al derecho de circulación, que debe realizarse en virtud de una decisión judicial salvo los casos expresamente autorizados por la ley. En este sentido, la interceptación de un sujeto en la vía pública sin orden judicial solo po-drá hacerse para prevenir infracciones a la ley, para mantener el orden público y/o preservar los derechos de las personas.

• Antes de proceder a la interceptación de un sujeto, el funcionario poli-cial debe realizar una evaluación del riesgo asociado y escoger la estra-

257


tegia a seguir, teniendo en cuenta el contexto en el que se realizará la intervención y el hecho que la motiva. Debe tenerse en cuenta que la no intervención podría ser la respuesta más apropiada frente a determi-nadas situaciones.

• En caso de que una persona haya cometido algún delito, contra-vención o falta o se dispusiese a cometerlo, el funcionario policial podrá interceptarla y aplicar los niveles de coerción/fuerza adecuados a los únicos efectos de: - impedir la comisión de tal hecho, en caso de corresponder, - proceder a su identificación y/o - aprehender a la persona y remitirla a la autoridad competente.

• Al abordar al sujeto, el funcionario policial deberá tomar las siguientes precauciones: - Proceder de manera cauta y sigilosa -aun cuando presumiese que el

sujeto porta un arma- a fin de no alarmarlo y/o exacerbar a terceros presentes, entorpeciendo el procedimiento.

- En caso de encontrarse en una zona concurrida, y de ser posible, pro-curará apartar al sujeto del público presente, a fin de minimizar el riesgo de la intervención para terceros.

- El funcionario policial desistirá de la intervención y solicitará apoyo policial cuando:

- el sujeto se dé a la fuga o cuando evalúe que:

- continuar con ella entraña un gran riesgo para su propia integri-dad física, para la persona que es objeto de la intervención o para terceros.

- no se encuentra en condiciones tácticas adecuadas para mantener el control de la intervención y/o sus efectos.

- Si el sujeto desiste de su accionar y depone su actitud, el funcionario policial lo pondrá en conocimiento de su situación explicándole, por ejemplo, que se encuentra privado de su libertad por decisión de un juez y lo conducirá ante la autoridad competente; o solicitará instruc-ciones a la autoridad jurisdiccional competente.

• En caso de que una persona sea sorprendida in fraganti en la comisión de un delito, contravención o falta, el funcionario poli-cial deberá interceptarla y aplicar el nivel adecuado de coerción/fuerza a efectos de:- Lograr que el sujeto deponga su actitud y cese en la acción ilícita.

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CAPÍTULO 6

- Proceder al aseguramiento y detención del sujeto. - Solicitar instrucciones a la autoridad jurisdiccional competente.

• Se podrá proceder a la inmovilización de las personas presentes en el lugar en el que se hubiera cometido un delito, contravención o falta, úni-camente durante el tiempo indispensable para cumplimentar las dili-gencias necesarias para la investigación judicial. Finalizadas, se dejará a los terceros en libertad de circulación.- La comunicación de los presentes entre sí antes de la declaración, solo

podrá impedirse en caso de que la medida resulte necesaria para pre-servar la prueba testimonial.

- El arresto procederá solo en los siguientes casos: - Cuando las diligencias no puedan finalizarse en el lugar del hecho. - En caso de que alguna de las personas se rehusara a colaborar o no

tuviera forma de acreditar su identidad. - Las medidas podrán prolongarse únicamente durante el tiempo que

resulte imprescindible para finalizar las diligencias.- El funcionario policial deberá dar a conocer a los sujetos inmovilizados

el motivo de la interceptación e inmovilización.

• La interceptación y/o detención de un sujeto con el fin de veri-ficar su identidad solo procederá: - Cuando la interceptación se funde en una instrucción proveniente de

la autoridad policial o judicial competente para la localización de una persona cuya descripción coincida con la del sujeto. Para proceder a la detención, el funcionario policial deberá requerir indicaciones claras y precisas respecto de las características de la persona buscada.

- En caso de existir sospechas fundadas o indicios ciertos de que el suje-to cometió o está por cometer un delito.

- El traslado del sujeto a las dependencias policiales solo procederá si no pudiera ser identificado en la vía pública o se tratare de una persona sobre la cual existiese orden de detención.

En este tipo de procedimientos:- El funcionario policial deberá solicitarle al sujeto los documentos de

identificación personal permaneciendo siempre en una actitud vigi-lante sin descuidar el contacto visual. No es necesario que el funciona-rio policial tome posesión de la documentación; será suficiente con que el sujeto le permita una visualización clara de los datos.

- Se demorará al sujeto solo el tiempo necesario para constatar o recha-zar las sospechas iniciales.

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• En el procedimiento de interceptación deberán seguirse las siguientes pautas: - El policía deberá procurar mantener siempre una actitud física de

control y contención de la situación y mantenerse alerta. - Durante el acercamiento o contacto con el sujeto, el funcionario policial:

- Buscará establecer un contacto visual y una comunicación verbal, procurando no provocar una reacción agresiva y/o de huida, a fin de evitar una escalada de tensión o que el sujeto logre eludir el control policial iniciado.

- Se dirigirá al sujeto de manera tranquila y respetuosa y le im-partirá indicaciones claras y precisas, dejando que transcurra un tiempo prudencial para que puedan ser comprendidas y acatadas.

- Cuando utilice técnicas de control de manos abiertas, deberá man-tener una distancia que evite que el sujeto se sienta invadido y/o provoque una reacción agresiva y, al mismo tiempo, le permita al policía mantener el control del sujeto y de la intervención.

- Manteniendo la actitud de alerta, debe realizarse un registro visual del sujeto a fin de comprobar que no se encuentre armado.

- Si del registro visual se desprendieran elementos que permitan presu-mir que el sujeto porta un arma u otro elemento que pueda poner en riesgo la integridad física del policía, de sí mismo o de terceros, podrá procederse al registro del sujeto para constatarlo.

- En caso de encontrarse en una zona transitada, el registro personal deberá realizarse procurando mantener alejados a terceros hasta tan-to se haya asegurado a la persona.

- El registro personal, vehicular y la inspección de los efectos personales que lleve consigo el sujeto también podrá realizarse sin orden judicial previa, con el objeto de hallar efectos relacionados con un hecho de-lictivo o que pudieran ser utilizados para la comisión de un delito, de acuerdo con las circunstancias particulares de su hallazgo.

• Si se desestima la sospecha inicial, se le agradecerá al sujeto su colabo-ración y este podrá continuar su circulación, sin que esto implique otro tipo de consecuencias.

• Si el sujeto opone resistencia y/o se rehúsa a acatar las indicaciones impartidas por el funcionario policial, este procederá: - Utilizando el nivel de fuerza adecuado con el objeto de:

- Mantener el control de la situación,- disminuir la agresividad del sujeto si la hubiera y - lograr su colaboración.

260

CAPÍTULO 6

- En caso de que la resistencia del sujeto sea verbal, se deberá evitar el contacto físico innecesario, sin irritarse por la resistencia que el sujeto pudiera ejercer.

- Solo deberá recurrirse a técnicas y/o métodos de control físico en caso de que el comportamiento del sujeto implique una agresión o amenaza a su integridad física, la del policía o la de terceros, o cuando el sujeto intente huir.

- Las técnicas de aseguramiento se utilizarán cuando sea necesario controlar al sujeto para garantizar su seguridad, la del funcionario policial o de terceros y/o impedir el agravamiento de la situación, con los debidos cuidados para la salud del sujeto, procurando provocarle el menor daño posible.

- Una vez que el sujeto está esposado, el funcionario policial pondrá a la autoridad jurisdiccional competente en conocimiento de la situación y, una vez notificada esta y con su conformidad, conducirá al sujeto a la dependencia policial correspondiente.

• En caso de que el sujeto oponga resistencia utilizando un arma, el fun-cionario policial procederá a:- Utilizar el nivel de coerción/fuerza adecuado para:

- tratar de disminuir la agresividad del sujeto,- conminarlo a dejar el arma y alejarse de ella,- retirar inmediatamente el arma del alcance del sujeto, - inmovilizar y someter al sujeto,- remitirlo inmediatamente, junto con el arma, a la autoridad com-

petente.

• Luego de toda intervención, el funcionario policial deberá elaborar un informe dirigido a la autoridad competente detallando las circunstan-cias que hicieron necesaria la restricción de la libertad ambulatoria y, en su caso, el aseguramiento de la persona, su registro y los medios de fuerza empleados para ello. Una copia de este informe se integrará a las actuaciones policiales administrativas en el tiempo y forma que establezcan las regulaciones de la institución.

2. Contenidos mínimos para un protocolo de actuación en allanamientos

• El allanamiento solo deberá realizarse cuando exista una autorización judicial previa que lo ordene. Podrá prescindirse de dicha autorización únicamente en los siguientes supuestos:

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- En caso de incendio, explosión, inundación o cualquier otro estrago por el que se hallare amenazada la vida o integridad física de los habitan-tes o la propiedad.

- Se introduzca en una casa o local un sujeto a quien se persigue para su aprehensión.

- Se realicen pedidos de socorro desde el interior de una casa o local.

• Previo al allanamiento, se deberá: - Constatar fehacientemente que la dirección del lugar por allanar coin-

cida exactamente con lo estipulado en la orden que lo habilita.- Evaluar el riesgo que puede entrañar la medida, teniendo en cuenta

factores tales como:- El tipo y características del lugar por allanar (ej. casa de familia,

departamento, oficinas, fábrica; material con el que está construi-do -cemento, chapa, madera-, etc.).

- Las características del entorno en el que se ubica el inmueble (ba-rrio residencial, zona fabril, urbano, rural, asentamiento, etc.) y proximidad de posibles terceros en riesgo (ej. escuela).

- La cantidad y edad de las personas que pueden hallarse en su interior.

- La probabilidad de presencia de armas en el lugar y /o de una re-sistencia armada.

- Posibles vías de escape.

• Aun cuando exista orden judicial, el allanamiento podrá posponerse si del análisis previo surgiesen elementos suficientes para prever que su realización pondrá en peligro cierto la vida o integridad física de los intervinientes o de terceros.

• Durante el procedimiento:- La irrupción solo procederá:

- Cuando exista la necesidad fundada de sorprender a quienes se encuentran presentes en el lugar para evitar:

- su reacción armada,- su fuga y/o- la destrucción de elementos probatorios de un delito.

- Cuando no se encontrasen presentes en su interior los habitantes del lugar por allanar.

- En caso de estrago.- Cuando del interior del establecimiento provinieran pedidos de

socorro y de las circunstancias del caso se desprendiera que anun-

262

CAPÍTULO 6

ciar el ingreso pudiera poner en riesgo la vida o integridad física de las personas.

- En caso de hallarse menores en el interior del lugar allanado, estos serán puestos a resguardo del procedimiento.

- Las técnicas de control físico y aseguramiento de las personas solo podrán aplicarse en caso de que quienes se encuentren presentes en el lugar allanado intenten huir y/o opongan resistencia física y/o armada.

- En todo momento la comunicación verbal hacia los presentes deberá ser respetuosa, clara y precisa.

- El ingreso empuñando el arma solo procederá en caso de existencia de un peligro cierto de agresión armada a los funcionarios policiales o a terceros y/o de resistencia armada al procedimiento.

- La búsqueda de los objetos o personas motivo del procedimiento en ningún caso justificará el daño o destrucción innecesarios de los bienes u objetos que se encuentren en el inmueble allanado.

- El secuestro de los objetos probatorios hallados en el procedimiento o que pudieran servir a la investigación judicial solo está permitido cuando la autoridad judicial competente lo autorice o, excepcional-mente, en casos de urgencia o peligro en la demora.

- Sin embargo, no podrán ser objeto de secuestro: - las comunicaciones entre el imputado y las personas que

deban abstenerse de declarar como testigos;- las notas que hubieran tomado los nombrados anteriormen-

te sobre comunicaciones confiadas por el imputado, o sobre cualquier circunstancia a la cual se extienda el derecho o el deber de abstenerse de declarar;

- los resultados de exámenes o diagnósticos relativos a las ciencias médicas realizados al imputado bajo secreto profe-sional;

- toda otra documentación que contenga datos sensibles del imputado (datos personales que revelan origen racial y ét-nico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la sa-lud o a la vida sexual ).

• Si en el marco del procedimiento alguna persona resultara herida o muerta, deberá solicitarse inmediatamente asistencia médica y notifi-carse a la autoridad judicial competente.

• Una vez finalizado el procedimiento, deberá elaborarse un informe en donde se deje constancia de todo lo actuado, el detalle de los objetos

263


secuestrados, el estado en el que se encontró el lugar allanado y en el que se dejó, con la firma de dos testigos. Los niveles de coerción/fuerza empleados también deberán documentarse en el acta juntamente con la referencia a los medios utilizados. El informe deberá elevarse a la autoridad judicial competente. Una copia de este informe se integrará a las actuaciones policiales administrativas en el tiempo y forma que establezcan las regulaciones de la institución.

3. Contenidos mínimos para un protocolo de uso de armas de fuego

• El uso del arma de fuego constituye el último recurso de la intervención policial y solo deberá utilizarse cuando sea el único medio idóneo para proteger la vida o integridad física de las personas involucradas en la intervención policial. En este sentido, la amenaza o agresión no debe poder evitarse utilizando otros medios menos que letales.

• La conducta agresiva o amenazante que se intenta repeler: - Debe ser ilegítima. En este sentido, la conducta del sujeto no debe mo-

tivarse en el cumplimiento de un deber o en el ejercicio de un derecho. - Actual o inminente. Esto es, que la concreción de la agresión depende

solo del agresor; por lo cual, en caso de que el atacante cese en su con-ducta o, por cualquier circunstancia, desaparezca el riesgo, el uso del arma de fuego debe ser abandonado.

- No debe haber sido provocada/motivada por el funcionario policial.

• El disparo del arma de fuego nunca debe realizarse con fines de adver-tencia y/o intimidación.

• Previo uso del arma de fuego, el funcionario policial: - Deberá identificarse y advertir su intención de emplear el arma de

fuego con la antelación suficiente para que dicha advertencia sea to-mada en cuenta. De ello quedará exceptuado solo cuando la adver-tencia pusiera indebidamente en peligro la vida e integridad física de las personas por proteger, del funcionario policial o de terceros, o resultara evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso.

- Deberá evaluar el escenario y realizar consideraciones tácticas, te-niendo en cuenta al menos los siguientes factores:

- condiciones medioambientales - cantidad de sujetos intervinientes,

264

CAPÍTULO 6

- características del sujeto,- conocimiento previo del sujeto,- tiempo y distancia,- señales de un posible ataque,- habilidad/capacidad/entrenamiento personales y de los restantes

funcionarios implicados,- cansancio,- lesiones,- vista/visión,- entorno del operativo.

- Sobre la base de esta evaluación, el funcionario deberá optar por la intervención armada que ponga en menor riesgo o provoque el menor daño posible a los intervinientes y a la comunidad.

• Cuando se haga uso de armas de fuego, el funcionario policial:- Garantizará que se preste inmediata asistencia médica a las personas

involucradas en la intervención policial que lo necesiten o soliciten.- Procurará que los familiares de las personas heridas o afectadas to-

men conocimiento de lo sucedido en el plazo más breve posible.

• Las armas de fuego y municiones que utilizarán los funcionarios poli-ciales solo serán las provistas por la institución policial y/o las registra-das ante ella y no podrán ser alteradas en ningún caso. Dicha provisión, junto con el equipo de protección personal, deberá adecuarse al ámbito y tarea por desempeñar por cada funcionario.

• Con posterioridad al uso de armas de fuego, el funcionario policial de-berá realizar un informe para ser elevado a la autoridad superior com-petente detallando: - las circunstancias que hicieron necesario su uso,- tipo de arma y municiones empleadas,- cantidad y oportunidad de los disparos efectuados,- daños producidos por el uso del arma de fuego. Una copia de este informe se integrará al legajo del policía.

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CUARTA PARTERecomendaciones para un mejor control de las instituciones de seguridad

Al igual que el resto de las agencias estatales, las instituciones policiales se encuentran sometidas a distintos tipos de controles cruzados, focalizados en diferentes aspectos del accionar institucional.

Una primera diferenciación que puede establecerse entre ellos es su con-dición de internos87 -son efectuados por dependencias y personal de la propia institución- o externos -son ejercidos por un poder distinto, o dentro de un mismo poder, por una institución diferente de la controlada.

Otra diferenciación que puede hacerse es entre mecanismos formales e informales de control, es decir, entre aquellos ejercidos por instituciones a las que se les ha asignado legalmente la responsabilidad de controlar, al menos, ciertos aspectos del accionar policial y se les han conferido facultades espe-cíficamente destinadas a ello (ej. oficinas de asuntos internos) y aquel otro más espontáneo y asistemático ejercido por instituciones que no se dedican a esta tarea de manera exclusiva, no están conminadas a seguir procedimien-tos preestablecidos para ejercer el control, pero tampoco tienen facultades ni cuentan con atribuciones para llevar adelante las investigaciones ni sancio-nar las posibles infracciones (ej. medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil).

Con sus particulares características y modos de funcionamiento88, los dife-rentes mecanismos de regulación y control (interno, externo, político, judicial, formal, informal, etc.) influyen sobre el desempeño policial en general y, en este marco, sobre el modo en que los funcionarios hacen uso de la coerción/fuerza. Estos controles, sin embargo, suelen no ser exhaustivos ni consistentes.

87 En líneas generales, los sistemas de control interno regulan y orientan las actividades cotidianas de la institución, tratan casos particulares de abuso y pueden, potencialmente, colaborar en el análisis y transformación de procedimientos y sistemas administrativos y reguladores para refinar la capacidad policial, mejorar su desempeño y eficacia. Nield, Rachel; “Controles internos y órganos disciplinarios poli-ciales” en: Temas y Debates en la Reforma de la Seguridad Pública. Una guía para la sociedad civil, Nº3, WOLA, Washington D.C., enero de 1998.88 Este funcionamiento variará en función de cuestiones tales como las bases normativas; la dedicación, competencia y experiencia del personal; los niveles de compromiso y cooperación por parte de la institu-ción y del personal policial al cual le es aplicable el procedimiento; el nivel de conocimiento de, confianza en y voluntad de aplicar el procedimiento; la buena o mala fe de los potenciales quejosos; la cantidad de recursos asignados a la aplicación del procedimiento y el grado de apoyo político con que cuente. Stenning, Philip; “Evaluating Police Complaints Legislation: A Suggested Framework” en Goldsmith, A. & C. Lewis (eds.): Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy and Human Rights, (Oxford/Portland, Ore.: Hart Publishing, 2000), pp. 147-163.

266

CAPÍTULO 6

Teniendo en cuenta lo anterior, y a modo de cierre del capítulo, a conti-nuación presentamos una serie de recomendaciones dirigidas a actores con-siderados clave en la definición de los límites del uso policial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluación y juzgamiento del desempeño poli-cial coherentes y basadas en los derechos humanos. Las recomendaciones estarán dirigidas a promover un control sistemático, preventivo y proactivo en detrimento de mecanismos individuales, reactivos y punitivos. También a fomentar procedimientos complementarios de monitoreo tendientes a re-forzar los resultados alcanzados por los diferentes actores involucrados y a promover intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la coerción/fuerza propuesto.

1. Control interno

Implementación de controles internos con lógica sistémica y proactiva

El fortalecimiento de los mecanismos de control interno es necesario para asegurar la aplicación de sanciones a los funcionarios policiales que hayan cometido abusos e ilegalidades -tales como las detenciones arbitrarias y el uso excesivo de la fuerza- y resguardar el derecho de los propios policías a que su situación sea resuelta de una manera justa y en un plazo razonable, pero también para permitir la detección temprana de estas situaciones y prevenir su reiteración.

Los controles internos existentes suelen abocarse fundamentalmente a la detección y castigo de las infracciones cometidas en cada caso, con pres-cindencia de las condiciones institucionales que muchas veces propician ese tipo de conductas. Así, en los casos en que se activa, el control se ejerce con una lógica esencialmente individual, reactiva y sancionatoria.

Sin embargo, tan importante como sancionar a los funcionarios que in-fringen la ley es modificar las prácticas que dan origen a estas ilegalidades y la cultura institucional que las promueve y fortalece, trabajando de manera preventiva, proactiva y sistémica para evitar nuevas violaciones de derechos. Esto implica, en relación con el uso de la coerción/fuerza, vincular el trabajo del área de asuntos internos con el de otras áreas institucionales que, con su accionar, también condicionan -positiva o negativamente- el uso de la fuerza (ej. las áreas encargadas del reclutamiento y selección de personal; forma-ción, entrenamiento y actualización profesional; asuntos jurídicos, etc.), nu-triéndolas de información que permita motorizar las reformas necesarias.

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La clave para intervenir exitosamente en potenciales situaciones de ries-go es tener presente que no deben tratarse como si fueran acontecimientos aislados, sino anticipar hechos típicos, formular principios generales para enfrentarlos y dar a conocer esos principios . Si bien es cierto que no hay dos situaciones exactamente iguales, es posible determinar una cantidad limi-tada de situaciones típicas. Para ello, comprender los aciertos -lo que sí fun-ciona- es tan importante como comprender los errores -los incidentes que no fue posible contener. Concentrarse solo en lo que salió mal, impide detectar buenas prácticas.

Complementariamente a la sanción de los policías que han abusado de sus facultades como funcionarios públicos, el esfuerzo del área de asuntos in-ternos debería orientarse a la detección de patrones comunes que permitan poner en evidencia problemas estructurales e impulsar soluciones sistémi-cas y prevenir la recurrencia de este tipo de situaciones. Esta metodología permitiría detectar deficiencias en cuestiones tales como, por ejemplo: la se-lección del personal ingresante en la institución policial (ej., admisión de personas con prejuicios étnicos o raciales y/o con una personalidad violenta), el entrenamiento impartido (ej., insuficiente práctica de tiro), el reentrena-miento o actualización profesional (ej., desconocimiento del modo de uso de nuevos elementos de protección personal), los elementos de trabajo (ej., do-tación de armamento deficiente o inadecuado), la normativa aplicable (ej., carencia de protocolos y/o manuales), el estado físico del personal (ej., no se encuentra en condiciones de perseguir a pie a los sospechosos en fuga), etc.

Independencia de la investigación administrativa respecto de la judicial. Celeridad en la resolución

Todo hecho en cuyo marco se haya, potencialmente, cometido un delito re-quiere de una investigación interna eficaz a fin de determinar si la actuación de los funcionarios policiales intervinientes se realizó conforme la normati-va vigente. En particular, el principio tradicional de dependencia de la sede administrativa con respecto a la sede judicial debe ser abandonado cuando la actuación policial haya tenido como consecuencia la muerte o lesión de personas por parte de un funcionario.

La investigación administrativa debe realizarse independientemente de la judicial. Concretamente, ello implica la posibilidad de dictar una resolu-ción administrativa respecto del imputado sin esperar la sentencia judicial, cuando haya elementos suficientes para hacerlo. En otras palabras, el so-

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CAPÍTULO 6

breseimiento provisorio o definitivo o la absolución dictada por la justicia no obsta a que el funcionario sea sancionado en sede administrativa como consecuencia de la comisión de una falta al régimen disciplinario. Comple-mentariamente, no deberían poder archivarse las actuaciones o dictarse el sobreseimiento de un funcionario policial en el marco del proceso adminis-trativo mientras no recaiga un fallo judicial definitivo en la causa judicial en la que se investiga su conducta.

En este sentido, mecanismos tales como la suspensión de la investigación administrativa hasta tanto se expida la autoridad judicial resultan a todas luces contradictorios con la idea de una investigación independiente y eficaz, toda vez que su utilización contribuye a no investigar las conductas que po-drían constituir delitos.

Por otro lado, se requiere celeridad en la finalización de los sumarios ad-ministrativos. La determinación de si una conducta estuvo o no sujeta a los reglamentos debe realizarse en un plazo razonable. La demora en la reso-lución de los sumarios administrativos permite situaciones perversas, tal como la permanencia en la institución policial, durante años, de funcionarios responsables de delitos gravísimos y, su contracara, la sospecha permanen-te sobre funcionarios que pueden haber sido acusados injustamente de una falta que no cometieron.

En otras situaciones, en cambio, sucede lo contrario: se archivan apresu-radamente los sumarios pese a la existencia de fuertes indicios de la comi-sión de faltas o, incluso, delitos. Esta situación contribuye a garantizar la impunidad de los policías sospechosos y a perpetuar prácticas ilícitas que no encuentran sanción, lo cual puede terminar constituyendo una invitación a continuar ejecutándolas.

Papel de la víctima de abuso policial: participación en el sumario y derecho a recibir informa-ción de la resolución adoptada

La participación de las víctimas de abusos policiales contribuye a garan-tizar el avance de las investigaciones administrativas y la efectiva sanción de quienes han cometido delitos o irregularidades. El secreto que rodea las investigaciones administrativas es contrario al derecho de acceso a la in-formación que les asiste a las víctimas y, sin lugar a dudas, un factor que posibilita las perversiones del sistema.

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Por ello, es necesario modificar las normas que establecen el secreto de es-tas actuaciones, impidiéndoles a las víctimas su participación en la tramita-ción del sumario administrativo así como conocer las resoluciones adoptadas como consecuencia de la investigación.

Al damnificado se le debe reconocer calidad de parte, entendiendo por tal tanto a las víctimas directas como a los agentes que representen o defiendan intereses colectivos, como es el caso de los fiscales y de las organizaciones de víctimas. En este marco, se les debe permitir presentar elementos de prueba que pudieran resultar conducentes para la investigación, ampliar su decla-ración cuando lo consideren pertinente, asistir a audiencias, conocer la re-solución definitiva a la que se arribe luego de la sustanciación del sumario administrativo y recurrirla en caso de considerarla contraria a sus intereses.

Fomentar la presentación de denuncias por parte de particulares

En general, las instituciones policiales son poco receptivas a las denun-cias presentadas por agentes ajenos a ellas. A menudo estas suelen ser des-acreditadas por no provenir de actores considerados “habilitados” para pro-mover la activación de los mecanismos de control, al menos en los términos en que la institución policial los suele entender. La poca relevancia que la policía les concede a las denuncias externas -y que se manifiesta tanto en la etapa de recepción, como en la investigación de los hechos denunciados y la sanción de los responsables- se enmarca en -y a la vez es reflejo de- una cultura institucional que no asume como propia la obligación republicana de rendir cuenta de sus actos. Una obligación para quienes desempeñan la función pública y un derecho para aquellos en cuyo beneficio se ejerce.

La presentación de denuncias por parte de particulares debe ser fomenta-da por la institución policial, toda vez que estas permitan a las autoridades la detección de prácticas irregulares de los funcionarios que se encuentran en contacto con la comunidad. En este sentido, el denunciante debe ser visto como un colaborador de la institución policial, a quien se le debe garantizar un trato respetuoso.

Por ello, deben implementarse mecanismos ágiles para recibir denuncias y evitar que sean desalentadas mediante la complejidad del procedimiento, las demoras en la realización del trámite, etc. Asimismo, en los casos que así se requiera, se debe garantizar la preservación de la identidad del denun-ciante.

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CAPÍTULO 6

Complementariamente, deben habilitarse líneas telefónicas, casillas de correo electrónico y direcciones postales a través de las cuales puedan formu-larse denuncias sobre abusos policiales.

En el marco de una democracia republicana, la investigación de las de-nuncias sobre posibles actos de abuso constituye una obligación de la ins-titución policial en virtud del carácter de funcionarios públicos de los de-nunciados, pero sobre todo teniendo en cuenta los graves riesgos que puede entrañar para la sociedad el abuso del poder que se les confiere y las armas que portan.

Resulta necesario entonces suprimir toda referencia normativa que deje librado el inicio de actuaciones administrativas al arbitrio de los funciona-rios policiales. En muchas policías actualmente no está garantizado el inicio de una investigación sobre los hechos denunciados.

2. Control externo

2.1. Periodistas

Poner en cuestión la versión policial de los hechos. Necesidad de contrastarla con otras fuentes de información

Con frecuencia los medios de comunicación adoptan la versión policial sobre un hecho como la verdad absoluta, de una manera acrítica, sin con-trastarla con ninguna otra fuente de información. Sin embargo, lo informado por la policía debería ser tomado con sumo cuidado por los trabajadores de prensa, como una fuente más respecto de lo sucedido y no como la única y verdadera. Ello así porque, estando la autoridad policial compelida a jus-tificar la utilización de la fuerza, lo informado no está exento de contener imprecisiones, omisiones y/o falsedades.

Esta situación genera importantes inconvenientes para la averiguación de la verdad. Si ya de por sí la versión policial sobre un acontecimiento re-sulta, en general, muy difícil de controvertir por las partes en el marco de un proceso judicial, esto se agrava cuando, además, esa información poli-cial tuvo algún tipo de repercusión mediática. Asimismo, lo informado por la prensa tiene efecto directo sobre los testigos, quienes incluso pueden llegar a modificar sus dichos para adaptarlos a lo informado por los medios.

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En la mayoría de los casos, los medios de comunicación no informan cuan-do, por el avance de la investigación judicial, se determina la falsedad de la versión policial, ya sea porque los periodistas no toman conocimiento de esta circunstancia o porque, con el transcurso del tiempo, el tema ha salido de la agenda mediática. Así las cosas, la primera versión de lo sucedido queda en el imaginario colectivo como lo que realmente sucedió pese a que luego ello sea completamente descartado por la justicia89.

A la necesidad de que los medios de comunicación consulten fuentes al-ternativas para contrastar la versión policial de los hechos, se le suma la de utilizar una terminología adecuada al carácter incipiente de la investigación, no condenatoria sino neutral. Asignar responsabilidad penal a una persona por la sola información brindada por la autoridad policial instantes después de un hecho, etiquetarlo como “delincuente”, “ladrón” o “malviviente” resulta temerario e irresponsable.

La posibilidad y el deber de repreguntar que tienen los periodistas con-tribuyen a lograr un mayor acercamiento a la verdad. Además de buscar y analizar otras fuentes de información, no aceptar de manera acrítica la ver-sión policial se traduce en utilizar esta posibilidad. A menudo sucede que la escueta información brindada por la policía sobre un acontecimiento, sobre su propio accionar en un hecho, puede ser controvertida con solo realizar un par de preguntas certeras, las que muchas veces no se hacen. En la mayoría de los hechos en los que se constató un uso abusivo de la coerción/fuerza poli-cial y que tomaron estado público, los medios de comunicación en un primer momento adhirieron a la versión policial hasta que la justicia determinó su falsedad.

Necesidad de realizar investigaciones más complejas

Una contribución importante por parte de los medios de comunicación para mejorar la evaluación del uso de la fuerza policial desde una perspec-tiva de derechos humanos consiste en realizar investigaciones de cierta complejidad que excedan el caso concreto. Se trata de analizar patrones que

89 Un claro ejemplo de lo que aquí se expresa ocurrió en la causa judicial por la tragedia de Cromag-non. La prensa, basándose en las primeras informaciones policiales, informó erróneamente que dentro del lugar, más precisamente en el baño de mujeres, funcionaba una especie de guardería de niños. Esta primera información fue descartada de plano en la causa judicial ya que ningún testigo manifestó nada referente a esto. Sin embargo, mediáticamente se siguió afirmando esta circunstancia hasta el mismo momento del juicio oral.

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CAPÍTULO 6

permitan traer luz sobre redes de ilegalidad en las que participa la policía. Ello se podría realizar analizando un conjunto de casos que tengan alguna conexión entre sí, ya sea por lugar geográfico en el que acontecieron, las circunstancias de tiempo, el modo de comisión, el personal o dependencia actuante, etc.

2.2. Secretarías de Derechos Humanos y Defensorías del Pueblo

Recibir denuncias sobre abusos policiales y ponerlas en conocimiento de la justicia

Las secretarías de derechos humanos y las defensorías del pueblo suelen ser lugares más accesibles que los tribunales para denunciar un uso presun-tamente ilegal de la coerción/fuerza policial. Es por ello que resulta necesario que estos organismos dispongan de un mecanismo ágil y eficiente de recep-ción de denuncias, las que luego deben ser canalizadas a la justicia.

A menudo, distintas secretarías de derechos humanos han adoptado como

política dominante la de presentarse como querellantes de manera indiscri-minada en causas penales abiertas en todo el país, sin un trabajo previo de investigación y sin aportar pruebas útiles a los procesos. El Estado cumple su función querellante en estos juicios por medio del ministerio público, que es lo que corresponde. El trabajo de la secretaría debe orientarse a com-plementar el trabajo de la justicia y no a superponerse con él, de un modo simbólico e ineficaz.

A los inconvenientes para interponer la correspondiente denuncia (por ejemplo, mucha gente ignora que se puede efectuar la denuncia directamen-te ante la justicia penal, sin tener que recurrir al destacamento policial de la zona) se le suma el temor a eventuales represalias. Teniendo en cuenta lo anterior, además de recibir denuncias, estas instituciones estatales pueden contribuir al esclarecimiento y sanción de los hechos de abuso policial aseso-rando jurídicamente y conteniendo psicológicamente a las víctimas y a sus familiares, quienes muchas veces se encuentran en una situación de gran vulnerabilidad.90

90 Lo que aquí se propone ha sido implementado con éxito por la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación para los juicios que en todo el país se están desarrollando por los crímenes de la última dictadura militar. La secretaría cuenta con un equipo multidisciplinario compuesto por abogados y psicólogos que asisten a las víctimas y a sus familiares, a quienes incluso acompañan en su declaración ante los tribuna-les. Esta experiencia podría replicarse en casos de brutalidad policial.

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Contribuir a construir y visibilizar el uso policial de la coerción/fuerza como problema

Además del aporte que las secretarías de derechos humanos y las defen-sorías del pueblo pueden hacer en casos concretos en los que el uso policial de la coerción/fuerza no se ha ajustado a los estándares de derechos humanos, su trabajo puede contribuir a la visualización del problema, su dimensiona-miento.

Para ello existen varias acciones que estas instituciones pueden desarro-llar. Algunas de ellas son:

- Llevar un registro estadístico y/o bases de datos de las denuncias recibi-das. Ello implica también su análisis, lo que permitirá detectar patrones comunes y situaciones más problemáticas (lugares y modalidades más frecuentes de uso policial de la coerción/fuerza, destacamentos o divisio-nes policiales con mayor número de denuncias, etc.).

- Hacer públicos los resultados que arroje el relevamiento estadístico mediante informes periódicos que deben ser facilitados a los medios de prensa para su difusión.

- Realizar recomendaciones a la propia institución policial y a otros órga-nos del Estado para modificar las condiciones que permitan y/o alienten la ilegalidad policial.

Seguimiento de causas judiciales emblemáticas de uso policial de la coerción/fuerza en vio-lación a lo dispuesto por los estándares de derechos humanos

En aquellas causas judiciales que impliquen serias violaciones a los de-rechos humanos por parte de la policía, la participación de las secretarías de derechos humanos y defensorías del pueblo no debería limitarse a la mera presentación de la denuncia y acompañamiento de las víctimas, sino entra-ñar un compromiso e involucramiento mayores.

La experiencia demuestra que para que las investigaciones judiciales sobre brutalidad policial lleguen a buen puerto se requiere algún tipo de impulso extra. Este impulso a menudo se da mediante la presentación de la víctima o sus familiares como querellantes, muchas veces con apoyo institu-cional de alguna organización no gubernamental dedicada al tema. Ello no obsta, sin embargo, a que las secretarías de derechos humanos y defensorías

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CAPÍTULO 6

del pueblo realicen un seguimiento del trámite judicial tendiente a impulsar las investigaciones, acción que es aún más valiosa y necesaria en aquellos casos en los que, por temor o falta de recursos económicos, la víctima y/o sus familiares no son parte en la causa judicial.

Otro modo de comprometerse con la resolución de casos muy graves o em-blemáticos de uso policial de la coerción/fuerza violatorio de derechos consiste en participar en juicios orales en calidad de veedores, a fin de controlar que los tribunales, muchas veces renuentes a sancionar los delitos policiales, cumplan su función y actúen con independencia y neutralidad. Los resultados de la vee-duría deben ser comunicados a los medios de comunicación y en caso de que se verifiquen irregularidades efectuar la correspondiente denuncia91.

2.3. Organizaciones de la sociedad civil

Acciones que permitan construir y visibilizar el uso policial de la coerción/fuerza como problema

Uno de los mayores aportes que las organizaciones no gubernamentales pueden realizar para contribuir a limitar el uso policial de la coerción/fuer-za y hacer que este se ajuste a los parámetros internacionales de derechos humanos es aportar a la construcción del problema y su visibilización, incor-porando el tema a su agenda de trabajo y realizando un monitoreo continuo.

Analizados de forma independiente, algunos hechos que entrañan el uso policial de la coerción/fuerza por parte de funcionarios policiales no gene-ran alarma ni preocupación, en tanto dicho uso parecería encontrarse, en un primer momento, justificado. Sin embargo, una evaluación integral pue-de dar cuenta de la existencia de algunos patrones comunes, que provocan sospechas, tales como la participación de un mismo funcionario en múltiples situaciones potencialmente irregulares, así como dejar al descubierto prác-ticas ilegales o fallas sistemáticas en el entrenamiento y la capacitación de los funcionarios.

Para poder detectar este tipo de situaciones y tener una mejor aproxima-ción a las dimensiones y características del uso policial de la coerción/fuerza

91 Un claro ejemplo de lo que se propone se verificó en el juicio seguido a Fernando Carrera por parte del Tribunal Oral en lo Criminal Nº 14 de Capital Federal en el año 2007 por lo que se conoció como “la masacre de Pompeya”. La Defensoría de la Ciudad de Buenos Aires se constituyó en veedor del juicio y emitió un informe cuestionando en duros términos la actuación de los jueces. http://www.defensoria.org.ar/institucional/doc/casocarreras.doc

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resulta fundamental la producción, procesamiento y análisis de datos prima-rios y/o secundarios que puedan, en una instancia posterior, darse a conocer a actores estratégicos (ej., periodistas, funcionarios políticos y judiciales, orga-nismos internacionales de derechos humanos) y al público en general a través de diferentes medios como páginas web, folletos, comunicados de prensa, etc.

Para ello, es necesario recabar y sistematizar datos que, entre otras cues-tiones, permitan analizar cuestiones tales como:

- participación de funcionarios policiales en enfrentamientos armados (fe-cha, lugar, horario, circunstancias en las que se produjo el hecho, perso-nal involucrado, papel desempeñado por el funcionario, resultados;.

- quejas o denuncias sobre presunto uso irregular de la coerción/fuerza por parte de funcionarios policiales (fecha, lugar, circunstancias en las que se produjo el hecho, personal involucrado, papel desempeñado por el funcionario, resultados).

A fin de potenciar los esfuerzos realizados para controlar el uso de la coerción/fuerza, es recomendable concertar alianzas con organizaciones que nuclean a víctimas, promover una comunicación fluida con secretarías de derechos humanos y defensorías del pueblo y con otras organizaciones no gubernamentales.

Litigio en causas penales

El litigio de causas judiciales en las que se investigue el uso policial de la coerción/fuerza potencialmente violatorio de los estándares de derechos humanos resulta fundamental por varios motivos.

En primer lugar, contribuye a la resolución del caso concreto. La expe-riencia demuestra que se trata de causas en las cuales la participación de la víctima en calidad de querellante particular resulta fundamental para ga-rantizar el avance de las investigaciones y la efectiva sanción de los respon-sables. Sin embargo, el hecho de que, generalmente, las víctimas pertenezcan a los sectores socioeconómicamente más vulnerables de la sociedad torna muy difícil su participación. En este sentido, el patrocinio que la organiza-ción no gubernamental pueda brindarles a la víctima o a sus familiares re-sulta fundamental para paliar esta situación de debilidad y lograr el avance de la investigación.

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CAPÍTULO 6

Asimismo, la participación de una organización no gubernamental como parte en este tipo de causas judiciales contribuye a brindarles a los funcio-narios judiciales una comprensión más integral del problema. En efecto, jueces y fiscales, por la dinámica de su trabajo diario, se focalizan en el caso concreto sin analizar detenidamente la problemática global, tan necesaria en este tipo de casos. Las investigaciones e informes sobre situaciones de abuso policial elaborados por la organización o por otras similares pueden ser incorporados a la causa judicial a fin de lograr una comprensión más acabada de fenómenos como, por ejemplo, la detención arbitraria de jóve-nes, el uso indiscriminado del arma reglamentaria, enfrentamientos fra-guados, etc.

La experiencia que una organización no gubernamental haya acumula-do en el trabajo en este tipo de causas contribuirá a evitar a futuro ciertas situaciones problemáticas muy comunes. Una de ellas es la de los peritajes oficiales, que los jueces suelen encargar a la misma institución policial cuyo personal está siendo investigado. La posibilidad de solicitar que los peritajes sean efectuados por otras instituciones de seguridad, e incluso presentar un perito de parte, son contribuciones específicas que las organizaciones pueden realizar para favorecer la transparencia de la investigación.

En el mismo sentido, la organización podrá llevar a conocimiento de los funcionarios judiciales intervinientes fallos de tribunales internacionales y todo tipo de normativas sobre uso de la fuerza que permitan contribuir a la adecuada resolución de la causa judicial. Asimismo, se podrán proponer medidas de prueba tales como la reconstrucción de los hechos (en donde la versión policial puede ser problematizada), la declaración de expertos en la materia, etc.

2.4. Operadores judiciales (jueces, fiscales y defensores)

Otorgar prioridad, importancia y rigurosidad a las investigaciones sobre uso de la coerción/fuerza que impliquen presuntas violaciones a los derechos humanos

La violación de derechos de los ciudadanos por parte de funcionarios pú-blicos resulta de extrema gravedad, por lo cual la punición de este tipo de hechos es fundamental y prioritaria. Por ello se requiere perseguir sin ambi-güedades los abusos policiales y otorgarle a este tipo de investigaciones un trato prioritario.

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Se trata de causas que requieren mayores recaudos que otras. En este sentido, será necesario implementar mecanismos estrictos de control de la prueba (ej., las armas secuestradas) y de protección de los testigos.

Necesidad de que las pruebas periciales sean realizadas por una institución de seguridad distinta de la del funcionario investigado

A fin de evitar sospechas sobre las conclusiones de los peritajes, se deben arbitrar los mecanismos necesarios para que este tipo de prueba sea produ-cido por una institución distinta de la del funcionario investigado, reducién-dose así las posibilidades de que los resultados sean adulterados con miras a beneficiar a los involucrados.

Analizar la normativa nacional e internacional existente en la materia

Para poder determinar si la actuación de un efectivo policial estuvo o no ajustada a derecho es necesario realizar un análisis exhaustivo de toda la normativa y demás referencias, tanto a nivel nacional como internacional, en materia de estándares de actuación.

En este sentido, a fin de delimitar responsabilidades, resulta fundamen-tal verificar la adecuación de la actuación policial investigada a la norma-tiva que regula los procedimientos policiales -incluyendo tanto el Código de Procedimientos en lo Penal aplicable en la jurisdicción como los manuales, protocolos y disposiciones dictadas por la institución policial de que se tra-te-, pero también tener en cuenta la normativa comparada y los estándares internacionales de derechos humanos. Ello contribuirá a determinar no solo si la conducta juzgada se ajusta o no a los estándares de derechos humanos vigentes, sino también, en caso de que ello no hubiese ocurrido, si la res-ponsabilidad es atribuible exclusivamente al funcionario investigado o si al menos parte de ella es imputable a la institución.

2.5. Responsables políticos

Resulta recomendable crear una agencia u organismo de control externo de la institución policial, que garantice exhaustividad, imparcialidad y trans-parencia en las investigaciones administrativas y que cuente con la facultad de formular recomendaciones de carácter general tendientes a modificar las

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CAPÍTULO 6

condiciones que permiten o favorecen la comisión de irregularidades por par-te de los funcionarios policiales y, en particular, un uso de la coerción/fuerza que no se ajusta a los estándares internacionales de derechos humanos.

Sería conveniente que este organismo de control externo estuviera facul-tado para:

- supervisar las investigaciones realizadas por la oficina de asuntos in-ternos;

- encarar investigaciones independientes de posibles hechos delictivos o irregulares que, en virtud de su relevancia e impacto institucional y/o social, deban, ineludiblemente, ser esclarecidos y sancionados;

- constituirse en sede de reclamos (segunda instancia), cuando los resul-tados a los que se haya arribado como consecuencia de la investigación realizada por la oficina de asuntos internos, el modo en que ella se llevó adelante o las medidas adoptadas como consecuencia de la investigación no satisfagan a los funcionarios investigados o a las presuntas víctimas;

- iniciar investigaciones especiales de sucesos cuyos elementos comunes (localización geográfica de los hechos, dependencia en la que se desem-peñan los funcionarios involucrados, tipo de irregularidad, identidad de los denunciantes, identidad de los denunciados, etc.) puedan revelar la existencia de redes de ilegalidad y permitan prescribir recomendaciones de políticas que alteren las condiciones que hacen posible o, incluso, fa-vorecen la constitución de estas redes;

- promover el acceso público a información oficial y velar por la correcta manipulación, circulación y registro de datos personales por parte de las policías, garantizando tanto el ejercicio del derecho de acceso a la infor-mación pública como el derecho a la intimidad.

Se debe asegurar la producción y difusión de información suficiente, pre-cisa y confiable que dé cuenta de las actividades desarrolladas por las poli-cías y la agencia independiente de control y permita a la comunidad evaluar la legalidad, eficiencia y eficacia demostradas en el cumplimiento de sus fun-ciones. Complementariamente, se deben recibir y responder demandas espe-cíficas de información, siempre que ello no afecte investigaciones en curso, ponga en riesgo la vida de personas o afecte el derecho a la intimidad.

Para que la independencia de este organismo respecto de la institución policial controlada no incida negativamente sobre su capacidad de acción, es necesario que este sea dotado del personal, el presupuesto y las atribuciones y facultades suficientes para poder llevar adelante investigaciones exhausti-

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vas. A ello contribuiría la disponibilidad de un cuerpo propio de investigado-res no policiales designados por concurso -y, por tanto, ajenos a las relaciones de mando-obediencia- al que se le deben garantizar el acceso a los datos y la colaboración de las personas implicadas.

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CAPÍTULO 6

Anexo 1

Argentina• Constitución Nacional• Código Penal de la Nación• Código Procesal Penal de la Nación • Ley Orgánica de la Policía Federal (LOPF) - Decreto-Ley Nº 333/1958, 14

de Enero de 1958.• Ley Nº 23.950, 29 de Mayo de 1991.• Decreto Reglamentario de la LOPF - Decreto Nº 6.580/58, 27 de Marzo de

1979.• Decreto Reglamentario de la LPPF - Decreto Nº 1.866/83, 26 de Julio de

1983.• Constitución de la Provincia de Santa Fe• Código Procesal Penal de la Provincia de Santa Fe - Ley Nº 12.734, 31 de

agosto de 2007.• Ley Orgánica de la Policía Provincial - Ley Nº 7.395, Santa Fe, 16 de Mayo

de 1975.• Ley para el Personal de la Policía Provincial - Ley Nº 12.521, Santa Fe, 6

de Abril de 2006• Código de Faltas de la Provincia de Santa Fe - Ley Nº 10.703, T.O. Decreto

Nº 1283/03, Santa Fe, 30 de mayo de 2003.• Manual de Metodología Aplicada al Uso Racional de Armas de Fuego, Ins-

tituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, Policía de Seguridad Aeropor-tuaria, 2010.

• Manual de Capacitación Policial. Vol.340. Editorial Policial, Buenos Aires, 2002.

Brasil• Guía de Derechos Humanos, conducta ética, técnica y legal para institucio-

nes policiales militares, Secretaría Especial de Derechos Humanos, Presi-dencia de la República. 2008.

• Uso legal da la Força, Secretaría Nacional de Segurança Pública (SENA-SAP) Brasil, Ministerio De Justicia, (cuadernillo con actividades).

• Manual de la Policía Militar de Minas Gerais.• Minuta de Proyecto de ley (2009), “Dispone sobre los encargados de la apli-

cación de la ley, disciplinando el uso de la fuerza y del arma de fuego, y da otras providencias”, 2009, Comisión 032/09EMPM.

281


Canadá• Royal Canadian Mounted Police Act. (R.S., 1985, c. R-10)• National Use of Force Framework.• New Ontario Use of Force Model (17 de febrero de 2004)

Chile• ARIAS, P. y ZÚÑIGA, L. Control, Disciplina y Responsabilidad policial:

desafíos doctrinarios e institucionales en América Latina. FLACSO Chile, 2008.

• MARTINEZ MERCADO, F. Uso de la Fuerza. Investigación aplicada. Do-cumento de Trabajo Nº4 “Notas y experiencias para la reforma policial en México”. Proyecto Generación de Red de investigadores y profesionales vinculados con materias policiales y de derechos humanos en Mexico, Cen-tro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.

Ecuador• Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial. Policía Na-

cional de Ecuador, Quito, Dirección Nacional de Educación de la PNE, 2007.

Reino Unido e Irlanda del Norte• Estándares de Comportamiento Profesional de la Policía del Reino Uni-

do. En: http://www.ipcc.gov.uk/index/complaints/police_professional_stan-dards/standofprofbehaviour.htm

• The Guiadance on the Detention and Handling of Persons in Police Custo-dy, Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp

• The Guidance on the Use of Handcuffs, de Jefes de Policía de Inglaterra, Ga-les e Irlanda del Norte (ACPO). En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp

• The Guidance on the Use of Limb Restraints, Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp

• The Guidance on the Use of Incapacitant Spray, Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp

• Manual of Guiadance on Police Use of Firearms, Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp

282

CAPÍTULO 6

México• Ley de la Policía Federal Preventiva. México, D.F., 4 de enero de 1999.• Reglamento Interno de la Policía Federal Preventiva (2000). México, D.F.,

26 de abril de 2000.• Ley que regula el uso de la fuerza de los cuerpos de seguridad pública del

Distrito Federal. Ciudad de México, 22 de abril de 2008.

Sudáfrica• Ley del Servicio de Policía de Sudáfrica, 4 de octubre de 1995.• Código de Ética para el Servicio Policial. En: http://www.saps.gov.za/saps_

profile/code_of_ethics/code_of_ethics.htm

Unión Europea• Código Europeo de Ética de la Policía, Recomendación 10, Comité de Minis-

tros, Consejo de Europa, 19 de septiembre de 2001.

Uruguay• Ley de Procedimiento Policial - Ley Nº 18.315, 14 de noviembre de 2007.• Ley Orgánica Policial - Ley Nº 13.963, 26 de mayo de 1971.

Venezuela• Normas y principios para el Uso Progresivo y diferenciado de la Fuerza

Policial por parte de los funcionarios y funcionarias de los cuerpos de po-licía en sus diversos ámbitos políticos y territoriales. Despacho 199º y 150º del Ministro de del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela.

• Manual de Normas y Procedimientos “Uso Progresivo y Diferenciado de la Fuerza Policial”. Viceministerio de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la Repú-blica Bolivariana de Venezuela, Caracas, 2009.

• Manual de Procedimiento: Informe del Supervisor cuando se emplea uso de Fuerza. Técnicas Duras de Control. Viceministerio de Seguridad Ciuda-dana, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la República, Caracas, 2009.

• Procedimiento del informe al supervisor cuando se emplea uso de la fuerza. Caso de disparos con contacto. Viceministerio de Seguridad Ciudadana,

283


Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobier-no de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, 2009.

• GABALDÓN, L. y BIRKBECK, C. La definición de los usos justificados de la fuerza en el desempeño policial: propuestas para un proyecto de inves-tigación comparada. En: “Policía y fuerza física en perspectiva intercultu-ral”, Luis Gerardo Gabaldón y Christopher H. Birkbeck (editores). Minis-terio de Ciencia y Tecnología y Nueva Sociedad, Caracas, 2003.

• GABALDÓN, L. y BIRKBECK, C. Estableciendo la verdad sobre el uso de la fuerza en la policía venezolana. En: Revista Nueva Sociedad Nº 182, Noviembre/Diciembre, 2002.

Regulación y Control del Uso Policial de la Coerción y la Fuerza en Argentina

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