Respuestas a los conflictos por el agua
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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE EL DESARROLLO
(CIDER)
GOBERNANZA COLABORATIVA EN LA PLANIFICACIÓN DE LA CUENCA
HIDROGRÁFICA DEL RÍO BOGOTÁ. RESPUESTAS A LOS CONFLICTOS POR
EL AGUA
POLICY PAPER PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE MAGISTER EN
PLANIFICACIÓN URBANA Y REGIONAL
PRESENTA:
JENNY C. DUEÑAS OVIEDO
DIRECTOR:
ANDRÉS HERNÁNDEZ QUIÑONEZ
BOGOTÁ, JUNIO DEL 2020
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Resumen ejecutivo
La cuenca es la unidad territorial de planificación del recurso hídrico. Se ha evidenciado
limitantes en su planificación como la desarticulación institucional, las inconsistencias en la
normatividad y la ineficiencia en los mecanismos de participación, dificultando dar respuesta
a los conflictos por el agua en las cuencas. Este documento analiza si los instrumentos de
planificación han generado procesos de gobernanza colaborativa para dar respuesta a los
conflictos por el agua, mediante el estudio de caso del Plan de Ordenación y Manejo de
Cuencas Hidrográficas (POMCA) del río Bogotá. Sus resultados arrojaron que el POMCA
no genera espacios que promuevan la gobernanza colaborativa, por la existencia de
desequilibrios de poder entre actores, por casos no exitosos de cooperación y por el nivel de
inclusión simbólica de la estrategia de participación usada, dificultando la posibilidad de dar
respuesta a los conflictos por el agua en la cuenca.
Palabras clave: Cuencas hidrográficas, gobernanza colaborativa, conflictos por el agua,
planificación del recurso hídrico.
Jenny C. Dueñas Oviedo
Tabla de contenido
Introducción .............................................................................................................................. 5
1. Problema socialmente relevante .......................................................................................... 6
2. Caracterización del instrumento .......................................................................................... 7
3. Foco de análisis .................................................................................................................. 8
4. Marco conceptual ............................................................................................................... 8
4.1 Conflictos por el agua ....................................................................................................... 9
4.2 Gobernanza colaborativa ................................................................................................ 10
5. Método de análisis ............................................................................................................ 13
6. Resultados ........................................................................................................................ 16
6.1 Conflictos por el agua ..................................................................................................... 16
6.1.1 Contaminación del río ..................................................................................................... 17
6.1.2 Disponibilidad del agua ................................................................................................... 18
6.1.3 Fragmentación de ecosistemas ......................................................................................... 19
6.2 Gobernanza Colaborativa................................................................................................ 20
6.2.1 Distribución de poder e intereses ..................................................................................... 20
6.2.2 Historia de la cooperación ............................................................................................... 22
6.2.3 Diseño institucional participativo ..................................................................................... 23
7. Conclusiones ........................................................................................................................ 24
8. Recomendaciones ................................................................................................................. 25
Referencias bibliográficas ........................................................................................................ 27
Anexos..................................................................................................................................... 30
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Índice de gráficas
Gráfica 1.Categorías de análisis .................................................................................................... 9
Gráfica 2.Niveles de participación. .............................................................................................. 13
Gráfica 3.Método de análisis. ...................................................................................................... 14
Gráfica 4. Escalera de participación para analizar la estrategia usada en el POMCA río Bogotá ... 16
Gráfica 5. Mapa cartesiano de actores entrevistados .................................................................... 21
Gráfica 6. Acciones populares para la descontaminación del río Bogotá. .................................... 22
Índice de tablas
Tabla 1. Contraste de conflictos de contaminación del agua con ICA. .......................................... 17
Tabla 2. Contraste de conflictos de disponibilidad de agua con IUA ........................................... 18 Tabla 3. Contraste de conflictos de fragmentación de ecosistemas con porcentaje de áreas con
conflicto de uso del suelo. ............................................................................................................ 19
Tabla 4. Grado de poder e interés de los entrevistados ................................................................ 21
Tabla 5. Contraste de estrategia de participación y resultados de entrevistas ................................ 23
Índice de anexos
Anexo 1. Matriz de recolección de información ........................................................................... 30
Anexo 2. Formato de entrevista.................................................................................................... 31
Anexo 3. Matriz de revisión documental ...................................................................................... 33
Anexo 4. Resultados Entrevista Dimensión “Distribución de poder e intereses” ........................... 36
Anexo 5. Resultados Entrevista Dimensión “Historia de la Cooperación”..................................... 37
Jenny C. Dueñas Oviedo
Introducción
La cuenca es reconocida como la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada
de los recursos hídricos (Dourojeanni, Jouravlev, & Chávez, 2002). Su ordenación se ejecuta
mediante el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica (POMCA), que facilita
el manejo integrado de las cuencas ahondando de manera sistemática las condiciones
económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales de los territorios que abarcan esta
unidad de análisis.
Según la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de cuencas
hidrográficas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), el POMCA debe
ser hecho por un conjunto de actores que interactúan en el territorio, entendiendo sus
dinámicas y necesidades. Se requiere de una gobernanza colaborativa, para que mediante sus
estructuras de toma de decisiones se obtenga la coordinación y cooperación de las partes
interesadas para llegar a un consenso de interés público ( Ansell & Gash, 2007).
En ese sentido, en la medida en que el POMCA promueva la participación activa e incluyente
de los actores y genere espacios para reconocer los intereses y necesidades de los mismos, al
acordar sus obligaciones y responsabilidades, este puede constituirse como un instrumento
que permite impulsar una gobernanza colaborativa del agua.
Sin embargo, y siguiendo a Dourojeanni & Jouravlev (2002) existen limitantes en la
planificación del recurso hídrico, como la desarticulación institucional, las inconsistencias
en la normatividad y la poca efectividad de los mecanismos de participación creados. Así
mismo, Dourojeanni, Jouravlev & Chávez (2002) afirman que la gestión del agua se
fragmenta por los sectores responsables de su control, administrando el recurso de forma
parcelada y en consecuencia crea relaciones de conflicto por su uso y aprovechamiento. En
este contexto, este documento analiza si los instrumentos de planificación de cuencas han
generado procesos de gobernanza colaborativa y si estos procesos han facilitado dar respuesta
a los conflictos por el agua. Ansell & Gash (2007) consideran a la gobernanza colaborativa
como un proceso colectivo de toma de decisiones desarrollado en espacios formales e
informales entre los actores orientados al consenso deliberativo. Se analiza el POMCA del
río Bogotá reglamentado bajo la Resolución 957 del año 2019.
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
1. Problema socialmente relevante
El desarrollo de instrumentos para planificar y ordenar las cuencas como los POMCA deben
tener en cuenta las condiciones económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales de
los territorios. Para tal fin, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), ha
resaltado la importancia de los escenarios de participación donde los grupos sociales como
el poder público, la sociedad civil, las comunidades étnicas y los sectores económicos son
involucrados en la ordenación de cuencas hidrográficas. Estos escenarios son liderados por
las autoridades encargadas de la gestión del recurso hídrico y se guían bajo los lineamientos
y marcos normativos diseñados para tal fin, como la Guía Técnica para la Formulación de
Planes de Ordenación y Manejo de cuencas hidrográficas, reglamentada por la Resolución
1907 de 2013.
Sin embargo, Dourojeanni & Jouravlev (2002, p.8) afirman que la planificación del agua
enfrenta limitaciones; la primera está relacionada con la desarticulación y debilidad
institucional del Estado para la gestión del agua, en la cual se evidencia una superposición
de funciones, de roles poco definidos y responsabilidades no claras de las autoridades que
regulan la gestión del recurso. Al respecto, el Banco Interamericano de Desarrollo (2018)
afirma que existe una gran debilidad institucional, donde no hay coordinación eficaz por parte
de los entes rectores para alinear las entidades descentralizadas del sector hídrico; la segunda
limitación está relacionada con los sistemas actuales de gestión, por las inconsistencias de la
legislación y normatividad fragmentada de los recursos hídricos. En efecto, la gestión de
cuencas hidrográficas se ve obstaculizada porque las leyes son obsoletas, contradictoras y
carecen de directrices claras para su aplicación (Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación (2007); la tercera limitante es la poca eficiencia de
instancias de participación en los procesos de planificación, debido a la falta de
representatividad de las instituciones y de su capacidad de convocatoria, lo que ocasiona que
las decisiones dependan cada vez más de un grupo exclusivo, orientando de manera
inadecuada la planificación.
Para Dourojeanni & Jouravlev (2002), las limitaciones evidencian que los instrumentos de
planificación no han permitido consolidar una gobernanza colaborativa, que ha sido una
Jenny C. Dueñas Oviedo
condición para que los conflictos por el agua no sean resueltos. Este problema se manifiesta
aún más por la ausencia del proceso de colaboración, el cual debería estar enfocado a la toma
de decisiones, al involucrar todos los actores en el consenso deliberativo de gestionar su
territorio ( Emerson, Nabatchi, & Balogh, 2011). Una consecuencia evidente de este
problema, es el surgimiento de conflictos asociados al agua, tal como lo menciona Martín &
Bautista (2015, p.9), incidiendo en los diferentes rasgos del recurso hídrico como la
contaminación de los ríos, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,
afectando la calidad del recurso y ocasionando escenarios de escasez.
2. Caracterización del instrumento
El Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA) es un instrumento
mediante el cual se realiza la planificación del uso coordinado del suelo, del agua, de la flora,
la fauna, a fin de obtener un equilibrio económico, social y ambiental, conservando la
estructura de la cuenca y del recurso hídrico (Decreto 1640 del 2012). Según el artículo 10
de la Ley 388 de 1997, se consideró como el determinante ambiental para la adopción de
Planes de Ordenamiento Territorial (POT), al tener en cuenta la zonificación ambiental y los
componentes de gestión del riesgo. Su ejecución, seguimiento y evaluación es parte de las
funciones de las autoridades ambientales, dependiendo de su jurisdicción.
El POMCA del Río Bogotá es el estudio de caso, que se actualizó mediante el Contrato 1412
de 2014 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y el
Consorcio HUITACA en el año 2014 y se reglamentó mediante la Resolución 957 de 2019.
El propósito de esta actualización se realiza bajo los lineamientos establecidos por la
Sentencia del Consejo de Estado emitida el 28 de marzo del 2014, en la cual se ordenó el
diseño y la implementación de medidas para descontaminar el río Bogotá (Alcaldía Mayor
de Bogotá, 2014).
La formulación de este POMCA requirió de instancias de participación conocidos como los
Consejos de Cuenca, donde se busca la legitimidad de los procesos y de las decisiones que
se tomen por parte de los actores involucrados. Quienes participan representan los intereses
de sus comunidades y organizaciones, incidiendo en la formulación del modelo ambiental de
su territorio (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014).
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
3. Foco de análisis
Tal como se mencionó anteriormente, la planificación del recurso hídrico enfrenta
limitaciones, por la debilidad institucional, por la legislación fragmentada y poca eficiencia
de la participación, y en consecuencia la actual planificación del agua no impulsa una
gobernanza colaborativa, cuestionando así su efectividad para resolver conflictos por el agua.
Ansell & Gash (2007) y Emerson, Nabatchi y Balogh (2011), destacan una serie de estudios
de gobernanza colaborativa, los cuales analizan el conjunto de dimensiones del proceso
deliberativo que pueden facilitar o restringir la toma de decisiones, tales como la historia
previa al conflicto, los desequilibrios de poder y el diseño institucional de sus instancias.
Por lo anterior, este documento analizará si los instrumentos de planificación de cuencas, han
generado procesos de gobernanza colaborativa que posibiliten dar respuesta a los conflictos
por el agua, tomando como estudio de caso el POMCA del río Bogotá. Para tal fin, se
determinaron dos categorías:
La primera categoría Conflictos por el agua se seleccionó teniendo en cuenta que el
resultado de los procesos de toma de decisiones en el marco de la gobernanza colaborativa,
es la búsqueda de respuestas a los conflictos que afrontan los actores de la cuenca. Para tal
fin, se identificaron tres rasgos del recurso hídrico que pueden generar conflictividad, como
la contaminación del río, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,
tal como lo mencionan Martín & Bautista (2015) en su informe sobre los conflictos por el
agua en América Latina. La segunda categoría Gobernanza colaborativa, se seleccionaron
dimensiones para dar cuenta de la naturaleza de la gobernanza colaborativa en el instrumento,
como la distribución de poder e intereses, historia de cooperación entre las partes
interesadas y diseño institucional participativo.
4. Marco conceptual
Se realizó una revisión de la literatura sobre las categorías seleccionadas; la primera
denominada conflictos por el agua, se definieron los rasgos del recurso hídrico que pueden
generar conflictividad; la segunda denominada gobernanza colaborativa, se definieron las
dimensiones que dan cuenta de la naturaleza de la gobernanza colaborativa y su incidencia
en la planificación del recurso hídrico, de tal forma que mediante su implementación puedan
llegarse a acuerdos orientados a la resolución de los conflictos por el agua. La ilustración N°
Jenny C. Dueñas Oviedo
1 evidencia las categorías a analizar y su relación con el estudio de caso del POMCA del río
Bogotá.
Gráfica 1.Categorías de análisis
Fuente: Elaboración propia a partir de (Martín & Bautista, 2015),
(Emerson, Nabatchi & Balogh, 2011) y (Ansell & Gash, 2007).
4.1 Conflictos por el agua
El Banco Interamericano de Desarrollo en su participación para el manejo integrado de los
recursos hídricos en América Latina y el Caribe, informó que los conflictos por el agua “son
el resultado de la multiplicidad de demandas y pretensiones o aspiraciones que confluyen
sobre los limitados recursos hídricos y que, por consiguiente, no pueden satisfacerse
simultáneamente” respecto a la cantidad, calidad y oportunidad de agua disponible para los
actores (Martín & Bautista, 2015, p.11). De hecho, haciendo énfasis en las cuencas
hidrográficas, los autores manifiestan que los conflictos por el agua más relevantes de una
cuenca hidrográfica están relacionados a la demanda creciente de agua para uso doméstico e
industrial por la expansión urbana y el consumo intensivo de aguas subterráneas que ocasiona
descenso en niveles de abastecimiento.
Estos conflictos se originan porque el recurso hídrico presenta ciertos rasgos relacionados a
su uso que pueden promover la conflictividad. Por ejemplo, la contaminación del agua está
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
asociada a la interdependencia general de los usuarios donde “los usos y usuarios situados
aguas abajo dependen de manera crítica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes,
caudales de retorno o pérdidas de los usos y usuarios localizados aguas arriba” (Dourejeanni,
Jouravlev & Chávez, 2002, p.9). Eso quiere decir que los comportamientos de los usuarios
ubicados aguas arriba establecen las condiciones de los usuarios de aguas abajo, generando
así un escenario para el surgimiento de los conflictos por el agua. De igual forma, la
contaminación puede considerarse cuando se usa y provoca su deterioro, implicando un costo
externo para quienes se sirvan del agua en deficientes condiciones. Valenzuela (1991)
informa que cuando estos gastos no son asumidos por quienes hayan contribuido a causarlos
se presenta una externalidad ambiental negativa y genera costos sociales para los usuarios
del recurso.
Ahora bien otro rasgo importante es la disponibilidad del agua, la cual García (1998) informa
que está determinada por la generación de escenarios de escasez, donde la asignación para
determinados usos y usuarios produce que el recurso sea insuficiente para satisfacer a otros,
en relación a la cantidad, calidad y oportunidad. Un ejemplo es la asignación para alguna
actividad limitando la accesibilidad a terceros, y ocasiona controversias en sus usos.
Finalmente, la fragmentación de ecosistemas está asociada a la disminución o alteración
negativa de una o varias de las ofertas de bienes y servicios ecosistémicos, ocasionada por
procesos antrópicos que se realizan en suelos no aptos para esas actividades, originando la
pérdida o destrucción de los recursos naturales (IDEAM & UDCA, 2015). Un ejemplo claro
dicho por Martín & Bautista (2015), es cuando se realizan intervenciones sobre una cuenca
no vinculadas al uso del agua, por ejemplo, la deforestación, la ganadería o construcciones
que afectan su capacidad natural para captar, retener, infiltrar, recargar, evacuar y distribuir
agua en cantidad, calidad y oportunidad.
En ese sentido, es claro que la expansión de actividades económicas sobre la cuenca puede
promover la conflictividad, ya que por la diversidad de los usos del agua puede dar lugar a la
rivalidad en los aprovechamientos.
4.2 Gobernanza colaborativa
Tal como se ha mencionado, la cuenca es la unidad territorial para la gestión del recurso
hídrico y se requiere de la coordinación entre actores que están unidos entorno a un recurso
Jenny C. Dueñas Oviedo
en común y que los interrelaciona unos con otros. Por tal razón, es importante que su
planificación se haga con la participación activa de las instituciones, las organizaciones no
gubernamentales y el sector privado, para que intervengan en la regulación y gestión del agua
y sus cauces en la cuenca (Dourojeanni, Jouravlev & Chavez, 2002, p. 11). Desde esta
perspectiva, la gestión de las cuencas se inscribe bajo el modelo de gobernanza colaborativa,
que promueve un método de toma de decisiones colectivas a través de la deliberación
(Ballester & Parés, 2015, p. 203). Para (Alfie, 2013), la gobernanza deliberativa se basa en
tres principios fundamentales: centrarse en los problemas concretos y tangibles, en la
coparticipación del ciudadano afectado y de las autoridades, y que mediante la colaboración
busca soluciones comunes.
Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) afirman que la gobernanza colaborativa se basa en los
procesos y estructuras de toma de decisiones que involucran al Estado, el sector privado y la
sociedad civil. Plantean un modelo que integra varias dimensiones del gobierno colaborativo,
que representan el contexto general del sistema, el sistema colaborativo, sus dinámicas y
acciones, creando un mecanismo que facilite la participación de los actores en la toma de
decisiones. Una de las dimensiones del proceso colaborativo es la distribución de poderes e
intereses, que Ansell y Gash (2007), lo resaltan como una de las condiciones iniciales de
cualquier proceso de colaboración. Los autores definen a la distribución de poderes e
intereses considerando que si algunas partes interesadas no tienen la capacidad, organización
o recursos para participar en igualdad de condiciones que otros, el proceso colaborativo
tiende a ser manipulado por los actores con mayor poder; esa definición es coherente con lo
manifestado por Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) quienes mencionan que modelo
colaborativo está basado en que cualquier proyecto tiene más probabilidad de implementarse
si las partes interesadas logran conciliar los intereses, mediante el dialogo y evitan
oposiciones a futuro y malentendidos con las acciones propuestas.
Otra dimensión importante del proceso colaborativo es la historia de la cooperación, la cual
Ansell y Gash (2007) la definen considerando que esta puede dificultar o facilitar la
colaboración si en algún momento existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos
niveles de confianza de los actores y generar bajo nivel de compromiso y estrategias de
manipulación; por el contrario, si hubo casos exitosos de cooperación en años anteriores,
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
puede generar altos niveles de confianza, aumentar el número de participantes y facilitar la
colaboración.
Por último, existe un aspecto clave que da cuenta del proceso colaborativo denominado el
diseño institucional, que, según Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) lo consideran como los
protocolos, reglas básicas y estructuras organizativas requeridas para realizar interacciones
repetidas de los actores regulando la colaboración; estos resultan siendo útiles para resolver
conflictos estableciendo acuerdos para llegar a un consenso deliberativo. Es más, los autores
reiteran que este tipo de arreglos institucionales otorgarán la legitimidad y transparencia del
proceso colaborativo. El Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), en
la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de cuencas
hidrográficas, mencionan la importancia de la estrategia de participación, considerada como
parte del diseño institucional de un proceso participativo, y que deberá orientarse a lograr
acuerdos con los actores clave y proyectar espacios formales para el encuentro. Por ejemplo,
la UT Uniandes –ECODES (2019) diseñó una estrategia de participación, en la cual se realizó
una escalera que incluye las fases: i) comunicación con los actores, ii) pedagogía de
convocatoria y iii) la implementación de los escenarios, que permiten garantizar la
participación de los interesados en el proceso.
Cabe destacar que autores como Vélez (2019) basados en las propuestas de Arnstein (1969),
Choguill (1996), Cornwall (2008) y Hirschman (1970, 1984), estableció que las estrategias
anteriormente mencionadas, pueden evaluarse mediante niveles de participación (Gráfica
N°2), con el fin de determinar qué tan participativo y deliberativo fue el proceso establecido
en el diseño institucional de cualquier proceso de toma de decisiones.
Jenny C. Dueñas Oviedo
Gráfica 2.Niveles de participación.
Fuente: Elaboración propia a partir de Vélez (2019) con base en las propuestas de
Arnstein (1969), Choguill (1996), Cornwall (2008) y Hirschman (1970, 1984).
5. Método de análisis
Se realiza una aproximación de enfoque mixto orientado a combinar los enfoques cualitativo
y cuantitativo, haciendo énfasis en dos tipos de datos: numéricos y de contenido (Tashakkori
y Creswell, 2007). El método de análisis será el estudio de caso: POMCA del río Bogotá. El
estudio de caso será de tipo deductivo, como lo indica Barratt et-al (2011), se usa la teoría
para investigar un fenómeno enfocado y en el transcurso del estudio de caso, la teoría
existente se confirma o se rechaza (Citado en Jiménez, 2012). Los datos son recolectados y
analizados en fases, generando que la combinación de estas dos orientaciones produzca
información tanto en profundidad como en amplitud del fenómeno de estudio (Teddlie y Yu,
2007).
Las fases de este método de análisis se presentan en la Gráfica N°3:
No participación Cuando el actor decide no participar o cuando lo excluyen
ConsultaCuando se informa el proyecto y luego se escuchan las percepciones
de los asistentes
Inclusión simbólica
Cuando se escuchan opiniones para el acuerdo, pero no tienen poder de decisión
Asociación Cuando tienen voz y capacidad de incidencia en las decisiones
EmpoderamientoCuando hay negociación y la comunidad diseña e implementa sus
proyectos
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Gráfica 3.Método de análisis. Fuente: Elaboración propia
Fase 1): Revisión documental para establecer el foco de análisis y sus categorías; Fase 2):
La construcción de las categorías de análisis, denominadas conflictos por el agua y
gobernanza colaborativa; Fase 3) La recolección de información mediante dos técnicas: una
matriz de análisis de documentos y fuentes de información secundaria (Anexo 1) que
proporcionan contenido (Dulzaides y Molina, 2004) y las entrevistas semiestructuradas1
(Anexo 2) que según Hernández, Fernández y Baptista (2010) con base en una guía de
preguntas el entrevistado las responde pero tiene la libertad de introducir información
adicional para mayor precisión sobre los temas deseados. Para las entrevistas se seleccionó
la cuenca alta del río Bogotá que corresponde al tramo del río ubicado desde su nacimiento
hasta el puente de la virgen (Acuerdo 43 de 2006), luego se seleccionó aquel municipio de la
cuenca alta que genera descargas de aguas residuales domésticas e industriales y es
considerado como la problemática más significativa –Villapinzón- y enseguida se
seleccionaron aquellos que descargan en los principales afluentes de la cuenca alta como río
Teusacá -La Calera-, río Chicú –Tenjo- y río Frio –Chía-(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014),
por último, se seleccionaron dos actores adicionales para confrontar y dialogar con una
1 Las entrevistas semiestructuradas contaron con la aprobación del Comité de Ética del CIDER de la
Universidad de los Andes. Los entrevistados aceptaron participar libremente mediante consentimiento
informado registrado.
Jenny C. Dueñas Oviedo
mirada externa diferente a los municipios como la Contraloría General de la República
(GCR) y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)-Consorcio
HUITACA; Fase 4): El análisis de triangulación de la información recolectada por
entrevistas que comprende:
Categoría conflictos por el agua: Elaboración de una matriz de contraste por cada rasgo del
recurso hídrico, comparando i) el Índice de Calidad de Agua (ICA) y los conflictos asociados
a contaminación del río; ii) el Índice de Uso de Agua (IUA) con los conflictos asociados a
disponibilidad del agua; y iii) el Índice de conflicto de uso del suelo con los conflictos
asociados a la fragmentación de ecosistemas.
Categoría Gobernanza colaborativa: i) En la distribución de poderes e intereses, se elaboró
un mapa cartesiano de los entrevistados teniendo en cuenta la caracterización hecha en el
POMCA del río Bogotá que determinó actores potenciales, relevantes, indiferentes y latentes
(CAR, 2016); De igual forma, se estableció el grado de poder de los actores asignando una
puntuación con los resultados de las entrevistas así: rango alto (entre 5 y 4 puntos), rango
medio (3 puntos) y rango bajo (entre 2 y 1 punto) (Anexo 4); ii) Para analizar historia de
cooperación, se elaboró una línea del tiempo de acciones populares interpuestas para la
descontaminación del río y con los resultados de las entrevistas se determinó el porcentaje
(%) de actores que han solicitado derechos de petición y aquellos que han participado en las
veedurías y audiencias ejecutadas por la CGR (Anexo 5) ; y iii) en el diseño institucional,
para analizar la estrategia de participación del POMCA (CAR, 2016), se elaboró la escalera
de participación con los momentos establecidos por (UT Uniandes – ECODES, 2019)
(Gráfica N°4), y se cruzaron con los niveles de participación establecidos por (Vélez, 2019),
a fin de determinar a qué nivel de participación corresponden los escenarios de toma de
decisiones desarrollados en el POMCA del río Bogotá.
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Gráfica 4. Escalera de participación para analizar la estrategia usada en el POMCA río Bogotá
Fuente: Elaboración propia basado en UT Uniandes – ECODES (2019)
6. Resultados
Según el método de análisis propuesto, en esta sección se presenta la recolección de la
información mediante dos técnicas: por un lado, la matriz de análisis de documentos que
evidencia conceptos relevantes sobre los conflictos por el agua y sobre las dimensiones de la
gobernanza colaborativa (Anexo 3) y por otro lado, las entrevistas semiestructuradas a los
actores de la cuenca mencionados. Esta información obtenida es el insumo para realizar la
triangulación para cada una de las categorías conflictos por el agua y gobernanza
colaborativa.
6.1 Conflictos por el agua
Considerando que los conflictos por el agua son el resultado de pretensiones o aspiraciones
sobre los limitados recursos hídricos y que por consiguiente, no pueden satisfacer a todos sus
usuarios en relación a la calidad y cantidad (Martín & Bautista, 2015), cabe destacar que los
POMCA, emplean espacios de participación para entender las necesidades y dinámicas de
los actores frente al uso del recurso, de tal forma que puedan de manera deliberativa buscar
soluciones a estos conflictos por el agua. En ese sentido, para el análisis de la categoría
conflictos por el agua, se realizaron las entrevistas, en las cuales se indagó sobre los
conflictos de la cuenca del río Bogotá asociados a los rasgos del recurso hídrico relacionados
a su uso que pueden promover conflictividad como la contaminación del río, la
disponibilidad del agua y la fragmentación de ecosistemas, contrastando esta información
con lo descrito en el actual POMCA del río Bogotá (CAR, 2016), mediante la metodología
anteriormente planteada.
Momento 1: Convocatoria
- Participación en formulación del POMCA río Bogotá
- Medios de convocatoria
Momento 2: Implementación de escenarios de participación
- Participación en Consejos de Cuenca y/o Mesas de trabajo
- Nº de veces que participó
Momento 3: Calificación de escenarios de participación
- Precisión en temas propuestos
- Existencia y cumplimiento de reglas de juego
- Metodología para construir consensos
-Incorporación del consenso en el POMCA río Bogotá
Jenny C. Dueñas Oviedo
6.1.1 Contaminación del río
Los conflictos por el agua asociados a la contaminación del río en las cuencas, son producto
de las actividades económicas que afecta a los aprovechamientos localizados aguas abajo y
por el aumento de descargas de aguas servidas en cuerpos de agua cercanos a zonas urbanas
(Martín & Bautista, 2015). A continuación en la Tabla N° 1 se presentan los conflictos por
el agua manifestados por los entrevistados y que están relacionados a la contaminación del
río Bogotá para cada uno de los tramos de los municipios seleccionados y se contrastó con el
ICA identificado en el POMCA (CAR, 2016):
Conflictos de contaminación del río manifestados en
entrevistas Tramo río Bogotá
Índice de
Calidad del
Agua (ICA)
Curtiembres que descargan al río sin ningún tipo de
tratamiento en Villapinzón. Puente Villapinzón Calidad Regular
El incremento en la urbanización y construcción en Chía
Aguas arriba de Chía Calidad Mala
Descarga municipio de
Chía Calidad Regular
Aguas abajo de Chía Calidad Mala
Descarga de vertimientos y residuos sin ningún tipo de
tratamiento al río Chicú. Afluente Río Chicú Calidad Mala
Inadecuada planificación hídrica de la Calera Río Teusacá Calidad Mala
Falta de solidaridad, de visión de cuenca y de sentido de
pertenencia a la cuenca, al contaminar en aguas arriba sin
considerar las repercusiones de los habitantes de aguas
abajo.
Por ejemplo: Río
Negro Calidad Mala
Aguas abajo río Negro Calidad Mala
Inequidad entre la relación de oferta y demanda del recurso
hídrico No aplica
Tabla 1. Contraste de conflictos de contaminación del agua con ICA. Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016)
Tal como se evidencia en la Tabla N° 1 los entrevistados manifestaron la presencia de
descargas al río que no se identificaron en el diagnóstico del río Bogotá, ya que el POMCA
solo mencionó la imposibilidad de usar el agua por las condiciones físico-químicas y
biológicas actuales, sin hacer énfasis en las causas como las actividades económicas y el
aumento de descargas de aguas servidas que generan los conflictos en cada municipio, como
por ejemplo en Tenjo y la Calera. De igual forma, el POMCA no refleja que otros municipios
cuentan con los tramos degradados y a qué tipo de actividades se deben estas condiciones del
río, a excepción del evidente conflicto de las curtiembres en Villapinzón.
El contraste con el ICA permitió demostrar que las descargas de aguas arriba efectivamente
inciden en la calidad del agua de los habitantes ubicados en aguas abajo, como se evidencia
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
en los tramos del río que pasa por Chía. En efecto, Dourejeanni, Jouravlev & Chávez (2002)
afirmaron que la contaminación del río si está asociada a la interdependencia general de los
usuarios, donde los comportamientos de los que están aguas arriba establecen las condiciones
de los que están aguas abajo, y así da origen a los conflictos. De esta forma se genera un
costo externo que pagan los usuarios que consumen el recurso en deficientes condiciones por
el uso inadecuado de otros usuarios, tal como lo menciona Valenzuela (1991), que se generan
externalidades ambientales negativas y costos sociales para los usuarios.
6.1.2 Disponibilidad del agua
La disponibilidad del agua se determina por la generación de escenarios de escasez, que se
producen por la asignación del recurso para determinados usos y usuarios, generando que
este sea insuficiente para satisfacer a otros, en relación a la cantidad, calidad y oportunidad
(García, 1998). A continuación en la Tabla N° 2 se presentan los conflictos por el agua
manifestados por los entrevistados relacionados a la disponibilidad del agua del río Bogotá
para cada una de las subcuencas de los municipios seleccionados y se contrastó con el IUA
superficial identificado en el POMCA (CAR, 2016):
Conflictos de disponibilidad de agua manifestados
por los entrevistados
Subcuenca
río Bogotá
Índice de uso de agua superficial
(IUA)
Desabastecimiento en las zonas rurales del municipio
de Chía por baja presión. Río Frío
Rango
alto
La presión de la demanda
es alta con respecto a la
oferta disponible
Desabastecimiento en la zona norte de Tenjo, en las
zonas rurales donde el agua llega 1 vez por semana. Río Chicú
Rango
medio
La presión de la demanda
es moderada con respecto
a la oferta disponible.
Desabastecimiento para nuevas viviendas generando presión en acueductos veredales que dependen del
agua del río Teusacá.
Río
Teusacá
Rango
bajo
La presión de la demanda es baja con respecto a la
oferta disponible
Las actividades económicas de explotación del suelo
y del agua no respetan los otros usos que se le pueden
dar, afectando la disponibilidad de recurso, sobre
todo para los acueductos veredales.
Río alto
Bogotá Rango
alto
La presión de la demanda
es alta con respecto a la
oferta disponible
Inequidad entre la relación de oferta y demanda del
recurso hídrico en toda la cuenca
Cuenca río
Bogotá Rango
alto
La presión de la demanda
es alta con respecto a la
oferta disponible. Tabla 2. Contraste de conflictos de disponibilidad de agua con IUA Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016)
En materia de disponibilidad del agua, se evidencia en la tabla N° 2 que existe un
desabastecimiento en las zonas rurales de Chía y Tenjo como resultado de la demanda
creciente de agua para uso doméstico e industrial, al igual que el desabastecimiento de las
zonas rurales del río Teusacá por la presión de los acueductos veredales que no logran
Jenny C. Dueñas Oviedo
cumplir con la demanda del recurso en esa zona. De igual forma, se evidencia que IUA del
río Chicú (CAR, 2016) presenta una demanda moderada, no obstante los entrevistados
manifestaron el desabastecimiento en las zonas rurales de esta área, generando escenarios de
escasez y suscitando la creación de disputas entre los usuarios del recurso. Ciertamente,
Martín & Bautista (2015), afirmaron que los conflictos más relevantes en una cuenca están
relacionados a la demanda creciente de agua para uso doméstico e industrial por la expansión
urbana y el consumo intensivo de aguas subterráneas que ocasiona descenso en niveles de
abastecimiento.
6.1.3 Fragmentación de ecosistemas
La fragmentación de ecosistemas está asociada a la disminución o alteración negativa de una
o varias de las ofertas de bienes y servicios ecosistémicos, ocasionada por procesos
antrópicos que se realizan en suelos no aptos para esas actividades, originando la pérdida o
destrucción de los recursos naturales (IDEAM & UDCA, 2015). A continuación se presenta
la Tabla N° 3 en la que se evidencian los conflictos manifestados por los entrevistados sobre
la fragmentación de ecosistemas en la cuenca del río Bogotá, contrastados con el porcentaje
de conflicto de uso del suelo de las subcuencas descrito en el POMCA (CAR, 2016):
Conflictos de
fragmentación de ecosistemas manifestados por
entrevistados
Municipio/
Afluente
Porcentaje de conflicto
del suelo
Incremento en la urbanización y construcción en el
municipio de Chía. Chía Sobreutilización ligera
La ganadería y la agricultura desmesurada en
Villapinzón Villapinzón Sobreutilización ligera
Deforestación en la ronda del río Chicú, vertiente del río
Bogotá. Río Chicú
Tierras sin conflicto de
uso o uso inadecuado
El uso del suelo destinado a industrial, el uso de
agroquímicos afecta las condiciones del suelo para la
agricultura en Tenjo
Tenjo Sobreutilización ligera
Incremento del desarrollo urbanístico y el cambio del
uso del suelo para favorecer intereses particulares, en la
cuenca del río Teusacá que pasa por la Calera.
Río Teusacá Sobreutilización ligera
Desarrollo de actividades de agricultura y ganadería,
generando presión en los servicios ecosistémicos en la
cuenca del río Bogotá. Suelos de la cuenca
río Bogotá
El conflicto por
sobreutilización, en la
cuenca del río Bogotá
corresponde al 38,53%
del área total de la cuenca Cambio de uso del suelo de la cuenca mediante la
influencia en la potestad de entidades territoriales. Tabla 3. Contraste de conflictos de fragmentación de ecosistemas con porcentaje de áreas con conflicto de uso del suelo
Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016).
En la tabla N° 3 se evidencia la existencia de conflictos asociados a fragmentación de
ecosistemas generados por actividades antrópicas como el incremento en la urbanización en
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Chía y la Calera, la ganadería y agricultura desmesurada en Villapinzón o el aumento del uso
industrial en Tenjo que afectan el uso del recurso hídrico y del suelo de la cuenca. De igual
forma se evidencia en la Tabla N° 3 el porcentaje de conflicto de uso del suelo para el tramo
del río Chicú en Tenjo es “Tierras sin conflicto de uso o uso inadecuado”, no obstante los
entrevistados manifestaron el incremento de la deforestación de la ronda en ese sector,
generando disputas sobre el uso adecuado del suelo en esta área de la cuenca. Ciertamente,
Martín & Bautista (2015), afirmaron que los conflictos de fragmentación de ecosistemas se
generan cuando se realizan intervenciones sobre una cuenca no vinculadas al uso del agua,
por ejemplo, la deforestación, la agricultura o construcciones que afectan su capacidad
natural para captar, retener, infiltrar, recargar, evacuar y distribuir agua en cantidad, calidad
y oportunidad.
6.2 Gobernanza Colaborativa
La planificación de las cuencas hidrográficas requiere de una construcción colectiva que
facilite la participación de los actores del territorio que los une un recurso en común. Por tal
razón, la planificación de cuencas se inscribe bajo el modelo de gobernanza colaborativa, que
promueve un método de toma de decisiones colectivas a través de la deliberación (Ballester
& Parés, 2015, p. 203). En ese sentido, para el análisis de la categoría gobernanza
colaborativa, se realizaron entrevistas a los actores de la cuenca del río Bogotá, en las cuales
se indagó sobre su distribución de poder e intereses, la historia de la cooperación para la
descontaminación del río y los diseños institucionales empleados para la construcción del
instrumento POMCA del río Bogotá.
6.2.1 Distribución de poder e intereses
La distribución de poderes e intereses considera que si algunas partes interesadas no tienen
la capacidad, organización o recursos para participar en igualdad de condiciones que otros,
el proceso colaborativo tiende a ser manipulado por los actores con mayor poder (Ansell y
Gash, 2007). Con respecto a los instrumentos de planificación de cuencas se identifica,
caracteriza y prioriza los actores, mediante una metodología que permite reconocer sus
conocimientos, intereses, opiniones y las alianzas con otros actores. El POMCA del río
Bogotá caracterizó los actores del territorio y se establecieron grupos por su grado de poder
e interés como “potenciales”, “relevantes”, “indiferentes” y “latentes” (CAR, 2016). A
continuación en el Gráfico N° 5 se evidencia un mapa cartesiano con los actores entrevistados
Jenny C. Dueñas Oviedo
y como resultado se evidencia a que grupo pertenecen de los establecidos por el POMCA del
río Bogotá (CAR, 2016):
Gráfica 5. Mapa cartesiano de actores entrevistados Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016).
Ahora bien, en la Tabla N° 4 se determinó el grado de poder e interés de los actores con los
resultados de las entrevistas (Anexo 4), mediante la metodología anteriormente planteada:
Actor entrevistado Puntaje asignado Grado de poder
Agricultor de Villapinzón 1 Bajo
CAR-Consorcio HUITACA 4 Alto
Fundación Antophila de Tenjo 3 Medio
Secretaria de Desarrollo Económico y
Ambiente de Tenjo 2 Bajo
Alcaldía de Tenjo 2 Bajo
Líder social de la Calera 2 Bajo
Consejero Cuenca Alta – Chía 2 Bajo
Contraloría General de la República 4 Alto Tabla 4. Grado de poder e interés de los entrevistados Fuente: Elaboración propia (Ver anexo 4)
El POMCA del río Bogotá categorizó a actores como la Alcaldía de Tenjo, Secretaria de
Desarrollo Económico y Ambiente de Tenjo y Consejero de la Cuenca Alta como actores
con alto poder (CAR, 2016), no obstante, en la Tabla N° 4 se evidencia que estos actores se
consideraron como actores con bajo poder. En efecto, aunque cuenten con alto interés, su
percepción sobre la participación y el poder que tienen para inferir en las decisiones no fueron
suficientes para sentirse escuchados. Se destaca que efectivamente los desequilibrios de
poder si generan problemas de gobernanza colaborativa, ya que aunque cuenten con
infraestructura institucional como la Alcaldía de Tenjo, no logran aportar de igual manera su
punto de vista como otro actor de gran poder como la CAR. Es más, muchos de los actores
no cuentan con la habilidad, experiencia y conocimiento técnico para participar en las
concertaciones del POMCA, tal como lo expresó el Consejero de la Cuenca Alta “…y le
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
entregaban a uno en PDF, bonito el mapa, pero yo como leo eso, yo como entiendo eso…”,
dificultando su participación, y orientando a que se escuchen las opiniones de los actores con
mayor conocimiento y poder de liderazgo.
6.2.2 Historia de la cooperación
La historia de la cooperación puede dificultar o facilitar la colaboración si en algún momento
existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos niveles de confianza de los actores y
generar bajo nivel de compromiso y estrategias de manipulación (Ansell y Gash, 2007). Para
el río Bogotá se han presentado los siguientes derechos de petición y/o las acciones populares
para su descontaminación desde el año 1992 (Gráfico N°6):
Gráfica 6. Acciones populares para la descontaminación del río Bogotá. Fuente: Consejo de Estado. 25000-23-27-000-2001-90479-01, 2014
Para dar cumplimiento a lo exigido por los demandantes, se declaró la Sentencia nº 25000-
23-27-000-2001-90479-01(AP) de Consejo de Estado-Sala Plena Contenciosa
Administrativa-Sección Primera, donde se relacionan las acciones populares de años
anteriores, a fin de diseñar e implementar medidas para la descontaminación del río Bogotá.
Ahora bien, de los resultados obtenidos en las entrevistas (Anexo 5), se evidenció que el 37,5
% han solicitado derechos de petición en torno al río; sin embargo, el 87,5 % ha participado
en las veedurías y en audiencias ejecutadas por la CGR, situación que manifiesta que la
historia de la cooperación entorno al POMCA más que depender de procesos de cooperación
de años anteriores, han dependido más del uso de instrumentos como los derechos de
petición. De igual forma, el uso de la mediación judicial ha generado veedurías para realizar
el control y vigilancia de la gestión pública, situación que evidencia un escenario donde no
hubo casos exitosos de cooperación en la cuenca.
1 de Octubre de 1992
Acción Popular 25000-23-27-000-
2001-0479-01
4 de agosto de 1999
Acción Popular 25000-23-27-000-
2000-0428.
29 de julio del 2000
Acción Popular 25000-23-27-000-
2001-0122.
12 de junio de 2001
Acción Popular 25000-23-27-000-
2000-0428
Jenny C. Dueñas Oviedo
Por tal razón, los procesos colaborativos en la cuenca del río Bogotá se han facilitado por la
intervención y mediación de los órganos de control como la CGR, ocasionando así que exista
confianza entre los actores para participar en estos procesos de planificación.
6.2.3 Diseño institucional participativo
El diseño institucional hace parte de las dimensiones de la gobernanza colaborativa al
establecer los protocolos, reglas básicas y estructuras como las estrategias de participación
(Emerson, Nabatchi y Balogh, 2011). Para analizar estas estrategias se tomaron dos
perspectivas, por un lado los niveles de participación usados por Vélez (2019), que
determinan que tan participativo fueron los escenarios de deliberación y por otro lado, desde
la escalera de participación usada por UT Uniandes –ECODES (2019), que presentan los
diferentes momentos del proceso colaborativo. A continuación se evidencia la Tabla N°5,
donde se plasman los momentos de la estrategia de participación del POMCA establecidos
anteriormente en la Gráfica N°4, en contraste con los resultados de las entrevistas, con el fin
de determinar el nivel de participación descrito por (Vélez, 2019) al que corresponden los
escenarios hechos por el POMCA del río Bogotá:
. Fuente: Elaboración propia
Tal como lo evidencia la Tabla N° 5 y considerando los niveles de participación de (Vélez,
2019) en la gráfica N° 2, la participación en el POMCA del río Bogotá corresponde a un nivel
de inclusión simbólica, ya que un 62,5% de los entrevistados plantea que la metodología
implementada en los escenarios no permitió recoger, plasmar sus posiciones y construir
acuerdos colectivos, situación que pone en riesgo la toma de decisiones del instrumento. La
2 Para el cálculo del promedio de veces que participó, se excluyó a la CAR- Consorcio HUITACA, considerando que es la
autoridad que lidera las instancias.
Estrategia de participación
planteada para el POMCA
río Bogotá
Manifestaciones de entrevistas
Convocatoria Participación en formulación del POMCA= Sí 50 % No: 50%
Medios de convocatoria: Por radio, correo electrónico y teléfono.
Implementación de
escenarios de participación
Instancias de participación= Consejo de Cuenca: 37,5%, Mesas de trabajo:
25%, Ambas instancias: 37,5%
Promedio de veces que participó : 8,14 veces
Calificación de escenarios
de participación
Claridad y precisión en temas = Sí: 50 %, No: 50%
Metodología permitió plasmar posiciones= Sí : 37,5 %, No: 62,5%
Existencia de reglas de juego= Sí : 75 %, No: 25%
Cumplimiento de reglas de juego= Sí : 50 %, No: 50%
Metodología permitió construir acuerdos= Sí : 37,5 %, No: 62,5%
Lo del consenso se incorporó en el POMCA = Sí : 50 %, No: 50%
Tabla 5. Contraste de estrategia de participación y resultados de entrevistas2
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
existencia de reglas de juego permite a los actores manifestarse frente a lo planteado para la
cuenca. No obstante, muchos de los entrevistados informaron su no cumplimiento,
disminuyendo así la legitimidad y transparencia de estos procesos colaborativos.
Ciertamente, la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de
cuencas hidrográficas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), menciona
que la conformación de las instancias de participación dependerá de las posibilidades de la
Corporación, afirmando que la estrategia de participación que se conforme puede ser
ambigua y poco específica, ocasionando que el diseño institucional participativo del
POMCA tenga falencias en su metodología para llegar a acuerdos colectivos y de esa forma
plasmar las posiciones en la planificación de la cuenca.
7. Conclusiones
Según los resultados obtenidos, el POMCA del río Bogotá si empleó espacios de
participación para entender las necesidades y dinámicas de los actores frente al uso del
recurso, identificando los conflictos por el agua asociados a: i) para la contaminación del río
se evidenció la interdependencia de los usuarios donde efectivamente los comportamientos
de aguas arriba, afectan las condiciones de los usuarios de aguas abajo, tal como ocurre en
los tramos del río que pasa por Chía; ii) en materia de disponibilidad del agua se evidenció
que existe un desabastecimiento en las zonas rurales de Chía y Tenjo como resultado de la
demanda creciente de agua para uso doméstico e industrial, al igual que el desabastecimiento
de las zonas rurales del río Teusacá por la presión de los acueductos veredales que no logran
cumplir con la demanda del recurso en esa zona; iii) en relación a la fragmentación de los
ecosistemas se evidencio conflictos generados por actividades como el incremento en la
urbanización en Chía y la Calera, la ganadería y agricultura desmesurada en Villapinzón o el
aumento del uso industrial en Tenjo que afectan el uso del recurso hídrico y del suelo de la
cuenca.
Estos espacios de participación impulsados por el POMCA se desarrollan también para que
los actores que interactúan con el territorio puedan conciliar sus necesidades e intereses frente
a la planificación de la cuenca del río Bogotá; en ese sentido este instrumento se inscribe bajo
un modelo de gobernanza colaborativa que se analizó bajo ciertas dimensiones del proceso
colaborativo como: i) en relación a la distribución de poder e intereses, se evidenció que el
POMCA categorizó a la Alcaldía de Tenjo, Secretaria de Desarrollo Económico y Ambiente
Jenny C. Dueñas Oviedo
de Tenjo y al Consejero de la Cuenca Alta como actores con alto poder (CAR, 2016), no
obstante, manifestaron ser actores con bajo poder en la planificación de la cuenca,
demostrando así un desequilibrio que afecta la colaboración, por la influencia de la falta de
infraestructura institucional, las habilidades, el conocimiento técnico y la experiencia de los
actores para participar en las concertaciones del POMCA; ii) en cuanto a la historia de la
cooperación entorno al POMCA se identificó que más que depender de procesos de
cooperación de años anteriores, han dependido más del uso de instrumentos como los
derechos de petición y del uso de la mediación judicial para crear veedurías, situación que
evidencia un escenario donde no hubo casos exitosos de cooperación en la cuenca; es más
los procesos colaborativos de la cuenca se han facilitado por la mediación de la Contraloría
General de la República, ocasionando así que exista confianza entre los actores para
participar en estos procesos de planificación; iii) el diseño institucional del POMCA del río
Bogotá es la estrategia de participación y corresponde a un nivel de inclusión simbólica,
debido a que los entrevistados manifestaron que la metodología utilizada no permitió recoger,
plasmar sus posiciones y construir acuerdos colectivos, evidenciado también por la
metodología ambigua de la Guía de POMCAS, que dicta los lineamientos para la
construcción de la estrategia de participación Esta situación pone en riesgo la toma de
decisiones para el manejo del recurso hídrico en la cuenca.
En definitiva, el POMCA del río Bogotá no ha generado procesos de gobernanza
colaborativa, que dan la posibilidad de dar respuesta a los conflictos por el agua, debido a
que la búsqueda de soluciones se debe dar mediante la construcción colectiva entre los
actores.
8. Recomendaciones
Considerando que el POMCA del río Bogotá no ha generado procesos de gobernanza
colaborativa que dan la posibilidad de dar respuesta a los conflictos por el agua, es
fundamental que desde el proceso de formulación de instrumentos de planificación de
cuencas como los POMCAS se cuente con un enfoque en la participación de todos los
interesados, asociando intereses sociales, técnicos, políticos y económicos, logrando una
concertación colaborativa. Los conflictos asociados al agua deben tratarse mediante la
concertación y se requiere una gestión conjunta para dar respuesta a los conflictos relativos
a la contaminación del río, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
que son considerados los que más generan conflictividad. Se debe tener mayor atención a los
nexos entre aguas arriba y aguas abajo de las cuencas, evaluando los efectos a corto y a largo
plazo para los usuarios de este recurso, mediante la coordinación institucional y los actores
de la sociedad civil.
La respuesta a los conflictos por el agua de las cuencas puede formularse mediante la
ejecución del modelo de gobernanza colaborativa, que incluye el análisis de las condiciones
iniciales del proceso colaborativo como la distribución de poderes e intereses, la historia de
la cooperación y el diseño institucional, que permiten establecer una gestión integrada
participativa en la planificación de las cuencas hidrográficas. Es fundamental establecer
estrategias positivas de empoderamiento para los actores categorizados con bajo poder, de
tal forma que puedan participar de manera activa, independiente de sus condiciones de
organización, capacidad de recursos y conocimiento técnico. La historia de la cooperación
de planificación de una cuenca debe considerarse fundamental para cualquier proceso de
colaboración entre actores, de tal forma que, si existieron casos exitosos en años anteriores,
puede generar altos niveles de confianza y facilitar la colaboración. Esta puede ser exitosa si
existe una estrategia de participación que cuente con una metodología y reglas de juego que
permita a los actores mostrar posiciones y construir acuerdos colectivos en torno al uso
adecuado del recurso hídrico en las cuencas.
En el POMCA del río Bogotá es fundamental atender los desequilibrios de poder
evidenciados, para superar esas brechas entre los actores, mediante el empoderamiento de
aquellos más débiles para no quedar excluidos y generar confianza para involucrarse en la
planificación de la cuenca.
Finalmente, los POMCAS como instrumento de planificación de cuencas pueden llegar a
promover procesos de gobernanza colaborativa, y con estos atender las limitantes que se
presentan en la planificación integral del recurso hídrico. Esto puede ser útil para
investigaciones a futuro, que desde la academia se puedan fortalecer los escenarios de
participación y promover su legitimidad, con el fin de establecer una gestión de cuencas en
Colombia que elimine las barreras de participación, haciendo énfasis en la gestión integrada
participativa de los actores del territorio a planificar y sin dejar a un lado, la conservación de
los recursos naturales de las cuencas del territorio colombiano.
Jenny C. Dueñas Oviedo
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Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Anexos Anexo 1. Matriz de recolección de información
Categoría Técnicas de recolección de información
Conflictos por
el agua
Rasgos del recurso
hídrico
Objetivo Revisión documental Entrevista
estructurada
Contaminación del río
Identificar los conflictos asociados al agua de la cuenca río Bogotá para cada uno de los rasgos del
recurso hídrico seleccionados.
Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca (2016) García (1998) Valenzuela (1991) IDEAM & UDCA (2015)
Actividades que generan conflictos por
el agua.
Disponibilidad del agua
Fragmentación del
suelo
Categoría Técnicas de recolección de información
Gobernanza
colaborativa
Dimensiones de la
gobernanza
colaborativa
Objetivo Revisión documental Entrevista
estructurada
Distribución de
poder e intereses
Identificar el grado de poder de actores de la cuenca
Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2011)
Ansell & Gash (2007) Alfie (2013)
-Grado de poder e interés de actores
Historia de la cooperación
Identificar las instancias jurídicas que
se han presentado para la descontaminación del río Bogotá
-Derechos de petición
-Veedurías y audiencias de la CGR.
Diseño institucional participativo
Identificar la estrategia de participación de las instancias del POMCA río Bogotá.
-Estrategia de participación de las instancias del POMCA
Jenny C. Dueñas Oviedo
Anexo 2. Formato de entrevista
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE EL DESARROLLO (CIDER)
MAESTRIA EN PLANIFICACIÓN URBANA Y REGIONAL (MPUR)
Gobernanza colaborativa en el instrumento de planificación de la cuenca del río Bogotá
Nombre:
Ocupación:
Tipo de actor:
Municipio que representó en el POMCA:
Fecha:
Categoría Conflictos por el agua
Contaminación del río
¿Cuál considera que es el conflicto que más afecta al municipio en relación a uso del recurso hídrico?
¿De qué manera se ve afectado por ese conflicto?
¿Considera usted que las actividades que realiza generan un impacto ambiental a la cuenca?
SÍ NO
Disponibilidad del agua
¿Se ha visto afectado por disponibilidad del agua para realizar sus actividades?
SI NO
¿A quién considera que está afectando la disponibilidad del agua?
¿Qué parte del municipio se ve afectado por la disponibilidad del agua?
Fragmentación del suelo
¿Cuál considera que es la actividad que genera mayor impacto sobre el recurso suelo?
¿Dónde se presenta la actividad que genera mayor impacto sobre el recurso suelo?
¿Usted considera que la actividad económica que realiza en la cuenca tiene algún impacto sobre el suelo?
SI NO
Categoría Gobernanza Colaborativa
Distribución de poder e intereses
¿Cuál fue el grado de participación en el POMCA?
Indique de 1 (Bajo) a 5 (Alto)
¿Cuál es la capacidad que tiene de movilizar recursos sociales o económicos o jurídicos a favor o en contra de las decisiones del POMCA?
Indique de 1 (Bajo) a 5 (Alto)
¿Cuál fue el grado de afinidad de posturas con los diferentes actores?
Indique de 1 (Bajo) a 5 (Alto)
¿Cuál es el interés que tiene en la cuenca
del río Bogotá?
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los
conflictos por el agua
Historia de la cooperación
¿Ha solicitado algún derecho de petición o acciones populares sobre la contaminación del río?
SI NO
¿Conoce del estado actual jurídico de los derechos de petición /acciones populares instaurados?
SI NO
¿Ha participado en las veedurías y audiencias delegadas por la contraloría general de las obligaciones de la sentencia?
SI NO
Diseño institucional participativo
¿Ha sido convocado a participar en la formulación del POMCA del río Bogotá? Considerando a la participación como la toma de decisiones, teniendo en cuenta la posición de los actores de la cuenca.
SI NO
¿Cómo fue informado para participar en la formulación del POMCA río Bogotá? Por ejemplo: Cuñas radiales/carteles/medios digitales/teléfono
¿En cuál instancia participó? Por ejemplo: Consejo de cuenca o mesas de trabajo
¿Cuántas veces participó en las instancias del POMCA?
Indique el número de veces que participó
¿Hubo claridad y precisión en los temas propuestos?
SÍ NO
¿Se plantearon reglas de juego en el desarrollo del espacio de participación?
SI NO
¿Se acataron las reglas? SI
NO
¿Considera usted que la metodología utilizada en la instancia que participó le
permitió recoger y plasmar su posición?
SI NO
¿La metodología permitió construir visiones y acuerdos colectivos?
SI NO
¿Lo del conceso fue incorporado o no en el POMCA?
SI NO
Jenny C. Dueñas Oviedo
Anexo 3. Matriz de revisión documental
Categoría Tipo de
documento
Nombre del
documento Autor Año
Conceptos claves
capturados del
documento
Aportes del documento
Conflictos
por el agua
Informe –
Instrumento
de
planificación
del recurso hídrico
Ajuste del Plan
de Ordenación y
Manejo de
Cuenca
Hidrográfica del río Bogotá
Corporación
Autónoma
Regional de
Cundinamarca
– Consorcio Huitaca
2016 Problemáticas y
conflictos de la cuenca
del río Bogotá
Conflictos asociados a contaminación del río
a) Las curtiembres y sus residuos están siendo vertidos sin
ningún tipo de tratamiento.
b) Imposibilidad de usar las aguas del río para riego y
consumo humano en la cuenca media y baja, por la alta contaminación orgánica.
c) La contaminación no sólo se refleja en las condiciones
físico-químicas y biológicas del río, sino que afecta las
condiciones sociales y económicas de la población
asentada en sus riberas.
d) Existe conflicto de usos domésticos, agrícolas y
ganaderos, por no suplir esas necesidades debido a las
cargas altas de contaminantes por los vertimientos
directos sin ningún tipo de tratamiento.
Conflictos asociados a disponibilidad del agua
a) Desarrollo de soluciones habitacionales para municipios como Soacha, Chía, Cota y Cajica, generan
altos caudales de vertimientos, y la capacidad de
suministro del recurso.
b) Alta demanda de agua para actividades agropecuarias,
ganadería e industria, y generan altas cargas
contaminantes.
c) La afectación del agua subterránea para abastecimiento
por la extracción excesiva o no controlada de este
recurso.
Conflictos asociados a fragmentación de ecosistemas
a) Uso inadecuado del suelo por la controversia entre las actividades agrícolas intensivas y de la ganadería.
b) Sobreutilización del suelo afectando a las comunidades
por no contar con suelos fértiles para sus actividades
económicas.
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los conflictos por el agua
Categoría Tipo de
documento
Nombre del
documento Autor Año
Conceptos claves
capturados del
documento
Aportes del documento
c) Uso de zonas altas para construcciones y proyectos de
vivienda, afecta la recarga de acuíferos al limitar su
infiltración.
Conflictos
por el agua
Documento
de la
CEPAL
Análisis,
prevención y
resolución de
conflictos por el
agua en América
Latina y el
Caribe
Líber Martín y
Juan Bautista
Justo –
Consultores de
la Comisión
Económica
para América Latina y el
Caribe
(CEPAL)
2015 Conceptos y tipología de
conflictos por el agua
El abordaje inadecuado del agua puede promover la
conflictividad, por ejemplo vinculado a la movilidad
inherente del ciclo hidrológico que no se restringe por
limites políticos, administrativos ni jurídicos dificultando su
control, vinculado a la diversidad de los usos del agua que
da lugar a rivalidad en los aprovechamientos y por ultimo
vinculado a la deficiente gestión por parte del estado.
Conflictos
por el agua
Informe
técnico
Manejo
integrado de los
recursos hídricos
en América
Latina y el
Caribe
Luis García –
Banco
interamericano
para el
desarrollo
1998 Tendencias del uso del
agua
Causas de la
conflictividad del
recurso hídrico
Incremento en la tendencia de mayor utilización de agua,
ocasionando la aparición o intensificación de los conflictos
relativos a su uso.
La disponibilidad del agua está determinada por la
generación de escenarios de escasez, donde se asignan para
determinados usos y usuarios, de tal forma que el recurso sea
insuficiente para satisfacer a los demás usuarios, en relación
a la cantidad, calidad y oportunidad del agua.
Conflictos
por el agua
Artículo de
la revista de
la Comisión Económica
para
América
Latina y el
Caribe
El que
contamina, paga.
Rafael
Valenzuela
1991 Origen y
fundamentación del
principio del que contamina, paga.
Los usuarios ubicados aguas arriba condicionan las
condiciones de los usuarios de aguas abajo, generando el
surgimiento de conflictos por el agua.
Las externalidades negativas guardan una relación con
costos externos y se debe a la utilización de un recurso
escaso; pero cuando se traspasa el uso de estos bienes
provoca su degradación y un costo adicional para aquellos
que asumen estos daños del recurso sin haberlos generado.
Gobernanza
colaborativa
Artículo de
Journal of
Public
Administrati
on Research
An Integrative
Framework for
Collaborative
Governance
Kirk Emerson,
Tina Nabatchi,
Stephen Balogh
2011 Dimensiones del
gobierno colaborativo
La gobernanza colaborativa se basa en los procesos y
estructuras de toma de decisiones que involucran al Estado,
el sector privado y la sociedad civil.
Jenny C. Dueñas Oviedo
Categoría Tipo de
documento
Nombre del
documento Autor Año
Conceptos claves
capturados del
documento
Aportes del documento
and Theory
Advance
Access
Plantean un modelo que integra varias dimensiones del
gobierno colaborativo, que representan el contexto general
del sistema, el sistema colaborativo, sus dinámicas y
acciones, creando un mecanismo que facilite la participación
de los actores en la toma de decisiones
Gobernanza
colaborativa
Articulo de
Journal of
Public
Administrati
on Research and Theory,
Inc
Collaborative
Governance in
Theory
and Practice
Chris Ansell y
Allison Gash
2007 Modelo de gobernanza
colaborativa
La distribución de poderes e intereses se refiere a que si
algunas partes interesadas no tienen la capacidad,
organización o recursos para participar en igualdad de
condiciones que otros, el proceso colaborativo tiende a ser
manipulado por los actores con mayor poder
La historia de la cooperación considera que esta puede
dificultar o facilitar la colaboración si en algún momento
existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos
niveles de confianza de los actores y generar bajo nivel de
compromiso y estrategias de manipulación; por el contrario,
si hubo casos exitosos de cooperación en años anteriores,
puede generar altos niveles de confianza, aumentar el
número de participantes y facilitar la colaboración.
Gobernanza
colaborativa
Artículo del
Instituto de
Gobierno y Políticas
Públicas -
Universidad
Autónoma
de Barcelona
Democracia
deliberativa y
política de agua. Experiencias de
participación en
el contexto de la
directiva marco
del agua en
España
Alba Ballester
Ciuró, Marc
Parés
2015 Conceptos de
gobernanza colaborativa
La gestión de las cuencas se inscribe bajo el modelo de
gobernanza colaborativa, que promueve un método de toma
de decisiones colectivas a través de la deliberación
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los conflictos por el agua
Anexo 4. Resultados Entrevista Dimensión “Distribución de poder e intereses”
Entrevistado
Grado de
participación
en las
instancias del
POMCA
Capacidad del actor de
movilizar recursos sociales,
económicos o jurídicos a
favor o en contra de las
decisiones del POMCA
Grado de
afinidad de
posturas con
los diferentes
actores
Cálculo del
Promedio
Grado de
poder e
influencia
Interés de actor en la cuenca
Agricultor de Villapinzón 1 1 1 1 Conservación del recurso
hídrico
CAR – Consorcio HUITACA 4 5 3 4 Visión de cuenca a futuro
Fundación Antophila de Tenjo 5 3 2 3 Municipio de Tenjo tenga agua
Alcaldía de Tenjo 1 4 1 2 Participación activa en la
conservación de la cuenca
Secretaria de Desarrollo
Económico y Ambiente de
Tenjo
2 1 3 2 Conservación de la cuenca
Líder de La Calera 2 2 2 2 Amor por el río, el río somos
nosotros y debemos
conservarlo.
Consejero Cuenca Alta – Chía 2 1 3 2
Preserva nuestra comunidad,
cultura y nuestro territorio
como tal
Contraloría General de la
República 4 4 5 4
Defensa del interés general y
devolverle la vida al río
Jenny C. Dueñas Oviedo
Anexo 5. Resultados Entrevista Dimensión “Historia de la Cooperación”
Preguntas Respuestas de entrevistados Cálculo del %
¿Ha solicitado algún derecho de petición y/o acción popular entorno a
la contaminación del río?
SI 3 actores 37,5 %
NO 4 actores 50 %
NA 1 actor 12,5 %
¿Conoce del estado actual jurídico de los derechos de petición
/acciones populares instaurados?
SI 3 personas 37,5 %
NO 0 personas 0 %
NA 5 personas 62,5 %
¿Participó en veedurías y audiencias delegadas por la Contraloría
General de las obligaciones de la sentencia?
SI 7 personas 87,5 %
NO 1 persona 12,5 %
Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los conflictos por el agua