Resumen Desarrollo Alternativo y Participacion Social en Colombia

8/3/2019 Resumen Desarrollo Alternativo y Participacion Social en Colombia

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DesarrolloAlternativo

en Colombiay Participacin

Social:

propuestashacia un cambiode estrategia.

RESUMEN


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Coordinacin

DIAL - Dilogo Inter-Agencial en ColombiaChristian Aid - Reino Unido e Irlanda

Lutheran World ReliefHeks

OxfamAlianza: Organizaciones sociales y afines por una

cooperacin para la paz y la democracia en ColombiaC.N.O.A. Conferencia Nacional de Organizaciones

AfrocolombianasAgenda Caribe

Asociacin MingaPlaneta Paz

Federacin Luterana MundialPrograma Conjunto SNPS - Catholic Relief Services

WWF Colombia

Correccin de Estilo

Adriana Camacho

Diseo

Ricardo Alvarez [email protected]

Fotografas

Portada:Carlos Guevara

(Programa Somos Defensores)

Fotos interiores:Ricardo Alvarez Gallego

Carlos Guevara

Bogot, Colombia, Mayo de 2011

ISBN: 978-958-99184-7-0

[email protected]@dialcolombia.org


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...NDICE

Introduccin

I. Presentacin

II. Las voces de las Comunidades, ONG y Organizaciones Socialesen el proceso de consulta sobre Desarrollo Alternativo

III. Poltica de Desarrollo Alternativo en Colombia 2002-2010

Primera administracin Uribe Vlez (2002-2006). El Desarrollo Alternativocomo un componente de la estrategia de seguridad democrtica

Componentes del programa de Desarrollo Alternativo

Cuadro 1: Componenetes y contenidos del PDA bajo la administracinUribe Vlez

Mapa 1: Cultivos de coca en zonas de parques nacionales naturales

Mapa 2: Proyectos de familias guardabosques

La focalizacin del Desarrollo Alternativo y las fumigaciones

Los Grupos Mviles de Erradicacin (GME), fumigaciones, cultivos deuso ilcito y el conflicto armado

Reflexiones sobre el primer perodo de la administracin Uribey el Desarrollo Alternativo

IV. Segunda administracin de Uribe (2006-2010):la consolidacin de la simbiosis seguridad y desarrollo

La poltica sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo

La interrelacin Seguridad y Desarrollo

Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica

La cooperacin militar, la recuperacin y el control de areas

La Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el DesarrolloSocial del presidente Uribe

Cuadro 2: Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el DesarrolloSocial

Asuntos problemticos del Desarrollo Alternativo en el marco de laEstrategia de Recuperacin Social del Territorio -(ERST)

Cuadro 3: Zonas de Seguridad en Colombia y Modelos de Accin estatal

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V. USAID y su poltica de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)

Principios de actuacin de USAID en la estrategia productiva

Criterios de focalizacin

VI. Contrastacin de la poltica

1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio

2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo

3. Seguridad Alimentaria (SA)

4. Gobernabilidad

VII. Recomendaciones

VIII. USAID y su poltica de desarrollo alternativo 2009 - 2013

USAID y el nuevo contexto de seguridad global

Anlisis de los principales aspectos contenidos en la nuevaestrategia de USAID

IX. Lecciones aprendidas

Aspectos que obstaculizaron el proceso de interlocucin

Anexo 1: Cronograma de los encuentros regionales de consulta sobre DesarrolloAlternativo

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Este documento es un resumen del libro Desarrollo Alternativo en Colombia y ParticipacinSocial: Propuestas hacia un cambio de estrategia, realizado por el investigador Ricardo Vargas encalidad de consultor y acompaante del proceso de consulta llevado a cabo entre la Agencia deCooperacin para el Desarrollo de los EEUU, USAID y organizaciones campesinas, indgenas yafrocolombianas de diferentes regiones de Colombia, al igual que con organizaciones no gubernamentalesnacionales e internacionales. En esta sntesis se recogen:

1. Las razones que llevaron a la realizacin de la consulta, los criterios, metodologa y participantesen cada uno de los momentos del ejercicio.

2. Se analizan los dos perodos de gobierno de lvaro Uribe Vlez, sus enfoques de poltica en la lucha

contra el narcotrfico y las propuestas ofrecidas a las comunidades para que abandonaran los cultivosde uso ilcito.

3. Se examina la poltica compartida entre Estados Unidos y el gobierno de Colombia sobre la relacinentre seguridad y desarrollo, donde el predominio de la seguridad es evidente, al punto de supeditarlas polticas sociales a un enfoque de fuerza y represin.

4. Al final se presenta un cotejo de la estrategia de USAID sobre Desarrollo Alternativo 2005-2008 yde la nueva estrategia para los aos 2009-2013, las recomendaciones hechas por las organizacionessociales, y se hace un recuento de las lecciones aprendidas.

...Introduccin


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Por qu era necesario un proceso deConsulta sobre Desarrollo Alternativoentre las comunidades y USAID?

El Congreso de Estados Unidos, para el ao fiscal2008, aprob una reduccin de 141 millones dedlares en el componente militar del programade asistencia para Colombia -Plan Colombia-.Se asignaron slo 308 millones de dlares paraayuda militar y policial (pasando del 80% al56,6%) y se aument el porcentaje de recursospara proyectos sociales y de desarrollo alternativos(del 20% a 43,4%). Esto se obtuvo gracias, engran medida, a la presin ejercida por un conjunto

de ONG de derechos humanos que realizan unalabor de incidencia en Washington DC.

Esta nueva situacin hizo que varias organizacio-nes de EE.UU. y de la sociedad civil colombianase preguntaran sobre el impacto que tendranestos recursos adicionales para la instrumentacinde programas sociales y de Desarrollo Alternativo,el papel que jugara USAID frente a esta nuevacooperacin y la manera como se podra desa-rrollar una interlocucin que validara las vocesde las comunidades que viven los impactosdirectos de los programas de Desarrollo Alterna-

tivo.

Para responder a estos y otros interrogantes sobrelas polticas de USAID y del gobierno colombianoen torno a los programas de Desarrollo Alternativosurgi la propuesta de hacer una consulta sobreeste tema, dado que la experiencia que se habaacumulado histricamente estaba alrededor deltema de derechos humanos en el marco del PlanColombia.

I. Presentacin

Inicio del proceso

La consulta sobre Desarrollo Alternativo en Co-lombia fue promovida, entre otros, por la plata-forma DIAL1, la Federacin Luterana Mundial,Catholic Relief Service, la Alianza de Organiza-ciones Sociales y afines por una Cooperacinpara la Paz, y la Democracia, la Red AgendaCaribe, la Asociacin Minga, la ConferenciaNacional de Organizaciones Afrocolombianas yPlaneta Paz. USAID acogi y facilit el proceso.

Como fase preparatoria, los das 26 y 27 denoviembre del ao 2007 se congregaron en

Bogot delegados de 23 organizaciones sociales2

,programas y proyectos de desarrollo con presenciaen 15 departamentos; conjuntamente conacadmicos3, agencias de cooperacin y ONG4,con el fin de compartir sus experiencias organi-zativas y visiones del desarrollo e identificar lasproblemticas y oportunidades de iniciar unainterlocucin con USAID sobre las polticas decooperacin internacional y en particular frentela nueva fase del Plan Colombia.

Los participantes coincidieron en que los progra-mas de Desarrollo Alternativo haban estado

asociados a una estrategia de lucha antidrogas yque en esa medida se haba negado la posibilidadde abordar especficamente los problemas deldesarrollo de las comunidades campesinas, ind-genas y afrocolombianas. El planteamiento centralestuvo relacionado con el concepto de desarrollopromovido por USAID ligado a la incorporacinde las regiones en cadenas econmicas excluyen-tes, destructoras del medio ambiente, principal-mente extractivas y portadoras de mensajes de

1 La Coordinacin de Agencias de Cooperacin Dilogo Inter-Agencial en Colombia (DIAL) es un espacio de coordinacin e

incidencia integrado por Civis-Suecia, Christian Aid -Reino Unido e Irlanda, Consejera en Proyectos, Consejo Noruego paraRefugiados, Diakonia -Suecia, Diakonie Katastrophenhilfe - Apoyo en Emergencias, Heks, HelpAge International, LutheranWorld Relief, Oxfam y como observadores Peace Brigades International y Swefor.2 Asociacin de Productores de Pimienta (ASOPROP),Comit de Cacaoteros de Remolinos del Cagun y Sunsilla (CHOCAGUAN),Asociacin Nuevo Milenio, Comit de Integracin del Macizo Colombiano (CIMA),Comit de Interlocucin Campesina yComunal (CICC), Agrovida, Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM), Pastoral Social de Ocaa,CORAMBIENTE, Corporacin para la defensa de la biodiversidad Amaznica (CODEBA), ACIN, Pueblo Nasa del Putumayo-Consejo Regional Nasa del Putumayo, Corporacin Desarrollo Solidario (CDS), Asociacin de productores para el desarrollocomunitario de la Cinaga Grande del Bajo Sin (ASPROSIG), Asociacin de Consejos Comunitarios del Bajo Atrato (ASCOBA),Comisin Intereclesial de Justica y Paz, ACSOMAYO, Asociacin de autoridades tradicionales del Pueblo Cofn y cabildosindgenas del Valle del Guamuez y San Miguel, Mesa permanente del Pueblo Cofn de Putumayo, Kwa ksxaw, Asociacinde Campesinos del Suroriente del Putumayo3 Carlos Salgado y Ricardo Vargas4 Lutheran World Relief, Catholic Relief Service, Project Counselling Service, Christian Aid, Oxfam, Federacin LuteranaMundial, Interpares de Canad, Asociacin Minga, Ecofondo.


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muerte. En contraposicin, la concepcin del desa-rrollo de las organizaciones estaba ms ligada a:

La participacin, la organizacin y la consultacomo mtodo permanente de construccindel desarrollo. Una visin de armonizacincon la naturaleza y superacin de la visinutilitarista y extractivista. Los indgenas enparticular plantean el desarrollo como respetoentr e el ser humano, la naturaleza y la espiri-tualidad como principios de construccin delproceso organizativo. El desarrollo es partede procesos ms integrales de pervivencia delos pueblos, de resistencia creativa frente al

conflicto y como ejercicio de autonoma yconstruccin territorial. Para los indgenas,el desarrollo se entiende como plan de vida,dentro del cual se inscribe la vida de lospueblos, buscando, a la vez, sistematizar lasformas (organizativas, de accin sobre lanaturaleza, de cultura) que condensan elcmo se ha existido, y, as determinar lo quese quiere. El desarrollo debe hacer parte deun proceso de reforma agraria integral einterrelacionado con los procesos de exigibi-lidad y realizacin del conjunto de derechoseconmicos, sociales, culturales y ambientales.

El desarrollo se asume como una construccincultural en el que dialogan saberes y en laque la tecnologa es muy importante perosubordinada y articulada a propuestas clarasde sostenibilidad y humanizacin. El conceptode desarrollo propio es entendido como lacimentacin de la vida digna desde una culturapropia.

A partir de esta primera experiencia participativa,las organizaciones sociales y comunidades acor-daron iniciar un proceso de dilogo con las

directivas de USAID. La respuesta de USAIDfrente a esta iniciativa se recoge en las palabrasde Susan Reichel, en ese momento subdirectorade USAID, La consulta representa una importanteoportunidad para escuchar comentarios y sugerencias

sobre el trabajo de USAID, y para conocer deprimera mano lo que estn haciendo las comunidadesen sus campos de accin de desarrollo social y deDesarrollo Alternativo. Y ah el querer de USAIDes que haya un dilogo muy franco en el cual nosolamente se hable de la Agencia, sino que tambinse escuchen puntos de vista diferentes que ayuden aque unos y otros podamos trabajar mejor en el futuro.En USAID se quiere desarrollar una nueva estrategia

y nada mejor para pensar en el futuro que darlesuna gran bienvenida a los comentarios que se pre-senten y formulen5.

Criterios rectoresLas organizaciones promotoras y USAID definie-ron conjuntamente unos criterios orientadoresdel proceso, as como una metodologa para losencuentros con las organizaciones sociales y lasregiones:

Las organizaciones participantes no seranco-partes de USAID ni habran recibidorecursos de cooperacin del gobierno de EE.UU.

En cada sesin USAID hara una presentacinen profundidad sobre su visin del DesarrolloAlternativo y presentara experiencias concre-tas a travs de las cuales se estaban impulsandolos programas.

La consulta sera abordada desde la diversidadregional y tnica y con la participacin deorganizaciones sociales y ONG que acom-paan dichos procesos.

La consulta se asumira como un espacio deinformacin mutuo (USAID y organizaciones

sociales y ONG), de dilogo desde las dife-rencias, buscando al final establecer y precisarlos puntos sobre los cuales podran habercoincidencias, pero tambin aquellos dondeexistan desacuerdos.

5 Intervencin de la Directora de USAID durante la consulta realizada en Cartagena el 17 de junio del 2008

sobre el trabajo de USAID, y para conocer deprimera mano lo que estn haciendo las comunidadesen sus campos de accin de desarrollo social y deDesarrollo Alternativo. Y ah el querer de USAIDes que haya un dilogo muy franco en el cual nosolamente se hable de la Agencia, sino que tambinse escuchen puntos de vista diferentes que ayuden aque unos y otros podamos trabajar mejor en el futuro.En USAID se quiere desarrollar una nueva estrategia

y nada mejor para pensar en el futuro que darlesuna gran bienvenida a los comentarios que se pre-senten y formulen5.

Criterios rectoresLas organizaciones promotoras y USAID definie-ron conjuntamente unos criterios orientadoresdel proceso, as como una metodologa para losencuentros con las organizaciones sociales y lasregiones:

Las organizaciones participantes no seranco-partes de USAID ni habran recibidorecursos de cooperacin del gobierno de EE.UU.

En cada sesin USAID hara una presentacinen profundidad sobre su visin del DesarrolloAlternativo y presentara experiencias concre-tas a travs de las cuales se estaban impulsandolos programas.

La consulta sera abordada desde la diversidadregional y tnica y con la participacin deorganizaciones sociales y ONG que acom-paan dichos procesos.

La consulta se asumira como un espacio deinformacin mutuo (USAID y organizaciones

sociales y ONG), de dilogo desde las dife-rencias, buscando al final establecer y precisarlos puntos sobre los cuales podran habercoincidencias, pero tambin aquellos dondeexistan desacuerdos.


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Se hara una memoria de todo el proceso yUSAID convocara un facilitador para condu-cir las sesiones, el desarrollo metodolgico yprecisar los puntos de acuerdo y de diferencia.

Metodologa del proceso

El proceso de consulta sobre Desarrollo Alterna-tivo se desarroll cumpliendo los siguientespasos:

Revisin documental y del trabajo de campo6,en Putumayo, Caquet, bajo Atrato, Catatum-

bo (especficamente en la regin Convencin- El Tarra)

Intercambios y discusiones sobre experienciasde desarrollo en Cauca (principalmente enel Macizo Colombiano), Magdalena Medio,la regin de Mara La Baja en los Montes deMara y el bajo Sin.

Entrevistas a miembros de ONG responsablesde programas de Desarrollo Local y Regional;a lderes comunitarios, cvicos, campesinos,de comunidades indgenas (Putumayo y bajo

Atrato) y comunidades afrocolombianas (bajoy medio Atrato y de la regin central deChoc). As mismo, se entrevist a alcaldes,funcionarios de las secretaras de gobierno,agricultura, y planeacin de la mayor partede las regiones mencionadas, as como a losgobernadores de Putumayo y Caquet.

Realizacin del proceso de consulta a travsde sesiones participativas con las organizacio-nes en los niveles regionales y levantamiento

de las actas correspondientes. Identificacin de problemas sobre los cuales

existen mayores diferencias o que necesitabanser tratados a travs de un proceso de pro-fundizacin del dilogo con los funcionariosde USAID y otros expertos invitados paraenriquecer el intercambio.

Realizacin de jornadas sobre profundizacintemtica en: poltica de Desarrollo Alternativoy cooperacin internacional, cultivos de palmay agrocombustibles, seguridad alimentaria,

gobernabilidad local y seguridad ciudadana.

Bajo estos acuerdos se realizaron 4 consultas en:Cartagena, Bogot, Pasto e Ipiales. (Ver anexo 1).Se logr la participacin de 61 organizacionespertenecientes a sectores campesinos, afrocolom-bianos, indgenas; ONG regionales, nacionales,y organizaciones internacionales. El espaciopermiti el intercambio de experiencias y reflexio-nes desde una gran variedad de perspectivasregionales y sectoriales, en donde los enfoquesdiferenciales de las comunidades y organizacionesfueron incorporados en el anlisis sobre los

programas de Desarrollo Alternativo a la produc-cin de cultivos de uso ilcito.

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6 Consultora realizada por Ricardo Vargas Meza para la plataforma DIAL.


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que han sido tratados previamente desde unaopcin de fuerza.

Para las comunidades, el papel de la cooperacinse observaba, entonces, como complementarioa un modelo de desarrollo que buscaba favorecerla seguridad para la inversin, sin que se pre-cisarn los espacios donde las comunidadesorganizadas fueran parte del diagnstico y de lasdecisiones de poltica para sus territorios.

Las comunidades campesinas, afrocolombianase indgenas expresaron sus preocupaciones antela instalacin de grandes proyectos de infraes-tructura y de explotacin maderera, minera y deagro combustibles, basados casi siempre en prc-ticas extractivas, que hacen muy bajas inversionespara el desarrollo local y que desencadenan seriasconsecuencias en el medio ambiente, en losterritorios colectivos o en aquellas reas ocupadaspor comunidades campesinas. Sealaron quebajo este esquema, los operadores regionales dela cooperacin internacional se convierten ensocios locales, per o no necesariamente de lascomunidades directamente.

Otro punto reiterado fue el que no se identificaracon claridad la construccin de espacios institu-cionalizados de participacin con capacidad dedecisin, frente a los problemas del desarrollolocal y regional. Las comunidades sienten quepersiste una intervencin estatal en las regiones,con dinmicas que reafirman el poder central,sin que dinamicen y fortalezcan la instituciona-lidad local y las organizaciones comunitarias.

Las organizaciones sociales cuentan con fortalezascomo el talento humano, las autoridades tradi-cionales, los representantes legtimos de susorganizaciones y sus estructuras organizativas,que no son reconocidas por los gobiernos locales,regionales y nacionales ni por el Estado.

Sealan la importancia de articular las diferentesexperiencias de las comunidades que han mos-

Las comunidades identificaron 3 obstculos paraasumir el papel protagonista de su propio desa-rrollo y de sus proyectos de vida:

1. El diseo de una estrategia que se elaboradesde los centros de decisin, en un clarointento de homogenizacin, tiene serias difi-cultades a la hora de instrumentarse, en cadauna de las regiones, subregiones y localidades.

2. El predominio del Estado como elaborador,conductor y ejecutor de las polticas que sellevan a las regiones se ha venido convirtiendoen un obstculo para el desarrollo de estrate-gias que deben ser concertadas con las comu-nidades. Esta situacin est directamenterelacionada con la insuficiencia del diagnsticodel conflicto colombiano y el modelo deintervencin que procede de ese vaco.

3. Los acuerdos de cooperacin han sido influidospor un diagnstico incompleto del conflictocolombiano, que llevan a que sea tratadocomo un problema exclusivo de seguridad.

Durante las consultas se cuestionaron los balancespositivos del Plan Colombia pues en opinin delas organizaciones y comunidades, en la imple-mentacin del mismo se privilegiaron las accionesde fuerza, vale decir, erradicaciones forzosas decultivos de uso ilcito, la militarizacin de zonascon agudos conflictos de exclusin social gravey el tratamiento a estas situaciones como proble-mas de seguridad.

La ausencia de espacios de participacin y eldesconocimiento de las propuestas de las comu-nidades organizadas, limitaron la generacin deconfianza entre las comunidades, el Estado y lacooperacin internacional. Situacin que se agravaan ms cuando se sesgan los procesos de inter-vencin regional en funcin de garantas para lainversin privada, que resulta siendo el principalprotagonista de los modelos de desarrollo, quesirven de soporte para consolidar los territorios,

II. Las voces de las Comunidades, ONGy Organizaciones Sociales en el procesode consulta sobre Desarrollo Alternativo


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mismos, al igual que su concepcin de autonomapara el desarrollo de sus propias actividades.Reconocen que la presencia de los grupos arma-dos incide en los gobiernos locales y departa-mentales y, en consecuencia, genera influenciaen las polticas de desarrollo, situacin que seexplica, entre otras, por sus dinmicas de controlmafioso que impactan en el desarrollo.

Para las comunidades debe haber una relacinclara entre la estrategia de USAID y el seguimientoa las violaciones de Derechos Humanos. Estosupone relevar una estrategia preventiva y afinaren consecuencia los protocolos que velan por la

preservacin y el respeto de los derechos funda-mentales de las personas.

En cuanto al conflicto, la seguridad y el desarrollo,cuestionaron la estrategia de Recuperacin Socialdel Territorio del gobierno colombiano, puespara ellas, que viven en medio del conflicto, esclaro que no se debe involucrar a la poblacincivil en intervenciones de seguridad, en el marcode los Centros de Coordinacin y Accin Integral(CCAI). Por lo tanto, no se debera propiciar opresionar el apoyo de las jornadas cvico-militaresque hacen parte de esa poltica. De manera

diferenciada y como se ha sealado, las organi-zaciones de los grupos tnicos cuentan conespacios y mecanismos de participacin, y eneste sentido para cualquier intervencin existen,de manera clara, interlocutores con los cuales sepuede avanzar en la consulta previa, libre einformada, con base en la normatividad nacionale internacional.

Desde el punto de vista institucional, la nuevaestructura que se corresponde con el impulso delos CCAI7 se sita por encima de los podereslocales, con lo cual se profundiza la afectacin

de la participacin autnoma de las comunidades.La cooperacin internacional no puede descono-cer el conflicto que se crea a partir de los meca-nismos institucionales diseados como marcopoltico para la intervencin local y regional.

En efecto, las propuestas de las organizacionessociales tienen muchos obstculos para su acceso.Para sealar slo un aspecto, las comunidades

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trado niveles de viabilidad, pero que son pocovisibles, lo que supondra establecer estrategiasdirigidas a fortalecer la gobernabilidad y la par-ticipacin ciudadana activa con el fin de promoverel desarrollo sostenible y sustentable en reas deconflicto en Colombia; asegurar el acceso equi-tativo a la tierra y a los recursos naturales; a lapropiedad colectiva y a los recursos financieros,garantizando, a la vez, el uso sostenible y elmejoramiento del manejo de los recursos natu-rales, con lo cual se contribuye a la seguridad yal respeto a los derechos territoriales.

Las comunidades afrocolombianas e indgenas

han ejercido histricamente un protagonismo enla elaboracin y la instrumentacin de sus planesde desarrollo, ms conocidos como planes devida, que no slo se constituyen en un referentede experiencias, sino que indican los procedi-mientos que se deberan seguir en los procesosde intervencin para este tipo de territorios.

Su concepto de comunidad tiene en cuenta lavisin de territorio, que incluye integralmentetodo el ecosistema, el sistema de gobierno propio,la autonoma, la identidad cultural, los mediosde produccin tradicional, entre otros aspectos.

Por ello, levantan interrogantes acerca de cmoa travs de las estrategias de intervencin enDesarrollo Alternativo, se garantiza la soberanay la seguridad alimentaria para la pervivencia delos pueblos indgenas, afrocolombianos y cam-pesinos.

Consideran que sus planes de vida y de etnode-sarrollo son viables en medio del conflicto arma-do, porque van dirigidos a incidir sobre problemasde base, con la visin de un desarrollo integraly sostenible, ya que para ellas, en la medida quese reducen la pobreza, la marginalidad y el aban-

dono estatal, se disminuye la violencia.

Anotaron que a pesar de que los grupos armadoshacan presencia en la zona, se haba ido cons-truyendo una poltica de neutralidad frente a los

7 Centros de Coordinacin y Accin Integral


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se estableciera una relacin inconveniente de lacooperacin internacional y actores del conflictoarmado, y de modo particular con los gruposparamilitares.

Tambin en desarrollo de la concertacin con lascomunidades, sobre el inters de asumir lasmedidas alrededor de los cultivos de coca, hayexperiencias importantes de procesos de erradi-cacin manual que son adelantados por las mis-mas comunidades.

consideran que en diversas regiones objeto de lanueva estrategia, es el Ejrcito quien convoca alas reuniones para definir los trminos de lacooperacin y luego se convoca a Accin Social,y, a travs de este mecanismo, se termina promo-viendo la divisin del movimiento social.

Complementariamente, se propone que en terri-torios donde se fomenten los programas deUSAID, deberan regir, en sentido estricto, losprotocolos de proteccin ambiental y de sanea-miento de predios. Esto contribuira a evitar que


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3. La modalidad de erradicacin voluntaria pre-tenda estimular la desvinculacin de losproductores a travs de acuerdos colectivosde erradicacin y no resiembra. Se planteabala sustitucin de cultivos a travs de proyectosde desarrollo forestal, restauracin del bosquey servicios ambientales.

4. El Desarrollo Alternativo pas a tener un rolcomplementario, al brindar opciones lcitaspara los pequeos cultivadores, y como uncomponente del fortalecimiento institucionalen zonas de conflicto armado.

Se estableci una focalizacin regional para elprograma de Desarrollo Alternativo que consi-der, por un lado, las reas ubicadas dentro dela frontera agrcola, y por el otro, las zonas quese encontraban por fuera de ella. En relacin con

la frontera agrcola, el Programa de DesarrolloAlternativo (PDA) estableci el programa deno-minado Proyectos Productivos; y por fuera de lafrontera agrcola el Programa de Familias Guar-dabosques (PFGB).

La articulacin que se propuso en relacin conla institucionalidad local y regional junto con lacomunidad organizada obedeci ms al propsitode consolidar la seguridad democrtica que aprecisar un contenido especfico sobre el cualdescansara la poltica de Desarrollo Alternativoy a concretar el papel de las dinmicas locales

en ese proceso. Conceptualmente, los objetivosdel Desarrollo Alternativo combinan fines anti-narcticos junto con elementos econmicos,polticos y sociales10.

[ 8 ]III. Poltica de Desarrollo Alternativo

en Colombia 2002-2010

El punto de partida que sustenta el conjunto dela poltica del primer gobierno de lvaro Uribeplantea una asociacin clara entre cultivos ilcitosy guerra insurgente, con efectos directos en elpoder del control territorial de las guerrillas, portanto, las acciones se dirigieron a resolver elproblema de seguridad asociado al control terri-torial de los insurgentes. Se observa, adems, unsesgo en el anlisis del problema de drogas quelo lleva hacia un fuerte nfasis que recay sobrelas zonas productoras. De este modo, el Desa-rrollo Alternativo termin como un compo-nente de la estrategia de seguridaddemocrtica8.

A partir de ese diagnstico la administracin delpresidente Uribe consider las siguientes respues-tas:

1. Fortalecimiento de la estrategia de combatea las drogas ilcitas y los delitos relacionados,a travs de un enfoque de cadena que permitadesarticular las diferentes fases que hacenparte del negocio y obtener una mayor inte-gralidad y eficacia de las acciones adelantadas.

2. Frente a los cultivos ilcitos y su crecimiento,la estrategia se propuso reforzar los mecanis-mos de interdiccin, incluidos el control allavado de activos y al trfico de armas. Asmismo, busc ampliar las acciones de controla los cultivos ilcitos a travs de la erradicacin

forzosa y voluntaria, dando mayor preponde-rancia a las acciones dirigidas a la extincinde dominio provenientes del trfico de dro-gas.9

Primera administracin Uribe

Vlez (2002-2006). El DesarrolloAlternativo como un componentede la estrategia de seguridaddemocrtica

8 Temas reiterados como la correlacin entre el modelo agrario basado en una fuerte incidencia de las estructuras detenencia latifundista y dinmicas como la expulsin de campesinos hacia zonas de colonizacin, o la correlacin entrela crisis de la economa campesina, agudizada hacia inicios de los 90 por la abrupta apertura econmica y que se constaten el caso de la ltima fase de la colonizacin del departamento de Putumayo, quedaron fuera del diagnstico establecido.9 Vanse tanto DNP Hacia un Estado Comunitario, as como el Conpes 3218.10 Ver Conpes 3218


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Componentes del programa de

Desarrollo AlternativoEl programa fue formulado con tres componentes:Proyectos Productivos y de generacin de ingre-sos, el Programa de Familias Guardabosques

Componente

Cuadro No. 1

Componenetes y contenidos del PDA bajo la administracin Uribe Vlez

Contenidos de los Componentes

Busca armonizar la intervencin institucional de tal forma que llegue a lasregiones con acciones coordinadas que aumenten la credibilidad del Estadoy legitimen las instituciones ante las comunidades rurales. La coordinacines de los niveles nacional, regional y local con todas las entidades presentespara que intervengan, respondan y refuercen las acciones del componente.

1. Proyectosproductivos yde generacinde ingresos

I. Seguridad alimentaria y flujo de caja.Se apoya en el establecimiento de cultivos de pancoger, cultivos transitorios,pequeas explotaciones pecuarias y fomento de especies menores, acordecon las caractersticas agroecolgicas de cada regin.

2. ProgramaFamiliaGuardabosques(PFGB)

Programa basado en el apoyo monetario para familias que conformenncleos de intervencin dentro de las zonas focalizadas, comprometindosea no sembrar ni resembrar cultivos ilcitos y favorecer la repoblacin forestalnatural y la conservacin de ecosistemas naturales estratgicos.

3. FortalecimientoInstitucional ,Desarrollo Socialy Monitoreo.(Transversal)

II. Proyectos productivos de mediano y largo plazo.Se fundamenta en cadenas prioritarias, definidas por su carcter permanentey alto nivel de competitividad y valor agregado, as como en el nivel deingreso y empleo que estn en capacidad de generar: cacao, caucho, palmaaceitera, forestales productivos, caf y otros arreglos forestales.

(PFGB) y el de Fortalecimiento Institucional,Desarrollo Social y Monitoreo, diseado comotransversal a los otros programas (vase cuadroNo.1).

El programa de proyectos productivos -(PP)se enmarca dentro de la estrategia de erradicacinmanual voluntaria. Si bien el programa incluy

diversos instrumentos para generacin de ingresoscomo complemento al incentivo econmicoinicial: fondos de ahorro, fondos de capital-riesgobasados en alianzas entre campesinos y sectorprivado, mecanismos de cofinanciacin y losfondos rotatorios. Un balance del programa11

11 Vase Comit Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA) Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo Integral ySostenible, captulo Colombia, agosto del 2005.

muestra cmo desconoci la participacin de lascomunidades en su diseo y su implementaciny, se distanci de las propuestas de desarrollo

regional imponiendo proyectos agrcolas de largoplazo como cacao, caucho y palma aceitera, entreotros.

La experiencia piloto del caso Santa Marta fueexitosa con la conformacin de una cooperativa


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12 Ibdem13 ASCOBA, Comunicado a la opinin pblica frente al PFGB y al proceso de desmovilizacin que ha propuesto el Bloquelmer Crdenas de las ACCU, Riosucio, Octubre 23 del 2006.

de ahorro y crdito para implementacin deproyectos de caf, cacao y miel. En las zonas decolonizacin estas experiencias fracasaron12.

El programa de familias guardabosques -(PFGB) se bas en el apoyo monetario a familiasque conformaban ncleos de intervencin dentrode las zonas focalizadas, que se comprometierana no sembrar ni resembrar cultivos ilcitos, yfavorecer la repoblacion forestal natural y laconservacin de ecosistemas naturales estratgi-cos. Sin embargo, el mtodo de instrumentacincambiaba segn la zona de focalizacin.

En el Atrato tuvo una intencionalidad clara deligar el programa a los procesos de desarme ydesmovilizacin, hecho que termin por involu-crar ms a las comunidades en el conflicto armadoal ponerlas en el centro de una disputa territorial.Por otro lado, las comunidades afrocolombianasdenunciaron que el gobierno realiz acercamien-tos con algunos consejos comunitarios locales,con el fin de instrumentar el programa de Desa-rrollo Alternativo Familias Guardabosques, des-conociendo la cosmovisin, rompiendo la unidadorganizativa y la integridad territorial de lospueblos afrodescendientes y, con esto, poniendo

en alto grado de vulnerabilidad a las personasque integran las comunidades negras de la zonadel Bajo Atrato13.

Para Organizaciones como la Asociacin de Con-sejos Comunitarios del Bajo Atrato (ASCOBA) yel Cabildo Mayor de indgenas de la zona delbajo Atrato y del Urab Chocoano (CAMIZBA),lo que estaba en juego era el territorio porqueestos programas afectaban la autonoma y au-mentaban la vulnerabilidad. Los procesos deconsulta se desconocieron y la imposicin deproyectos productivos atent contra los modelos

de produccin propia.

En el municipio de Orito (Putumayo), donde seinaugur el PFGB, el Estado no logr generar lasuficiente confianza en las comunidades. La

focalizacin del programa en las familias tuvoun fuerte componente clientelista, los proyectoseconmicos no consideraron estudios de merca-deo y pusier on en situacin grave su sostenibili-dad. La metodologa de ensayo y error aumentla desconfianza y la estabilidad del programa.Pasado el tiempo, muchas familias del programavolvieron a la coca, ante factor es de desestabili-zacin como la combinacin de la fumigacin yla erradicacin manual. De la misma forma selograron aspectos positivos como la disminucindel ambiente de violencia, la promocin deactividades solidarias como las mingas y sanco-chos comunitarios, y la mayor disposicin de la

comunidad hacia alternativas lcitas.El eje Curillo-Albania en Caquet es una zonahistrica de colonizacin promovida por la pre-sencia de grandes extensiones de coca. Esta zonaen el nuevo milenio ha sido fuertemente fumigaday con la instrumentacin del Plan Patriota ladisminucin de plantaciones ilegales fue signifi-cativa. Para el momento de la consulta (2008-2009) el Eje no tena proyectos de DesarrolloAlternativo, slo del PFGB. Existen varios cues-tionamientos al programa en esta regin por losincumplimientos a promesas iniciales: Los planes

de garantizar la sostenibilidad no se cumplieron,pues no se facilit el crdito ni las ayudas devivienda, tampoco se apoy el aporte voluntariode las comunidades a la huerta casera. La inasis-tencia a una sola reunin o actividad los sacabadel programa. La muerte del jefe de hogar nogarantizaba la inclusin del cnyuge al programa.No se podan vender las fincas, y la participacinde Naciones Unidas se orient a no certificar aquienes no cumplieran los compromisos deerradicacin voluntaria.

Se podra concluir que el PFGB no plante una

clara relacin con los proyectos productivoscomplementarios ni facilit una comprensinsobre los modelos de tenencia de tierra, la voca-cin de los suelos y la relacin de estas zonasestratgicas de proteccin ambiental con los


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[

Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de losmunicipios. Las zonas focalizadas estaban ms

ligadas a procesos de desmovilizacin paramilitary de consolidacin que a la presencia importantede cultivos ilcitos. Estas dificultades, ligadas ala pobreza de las zonas priorizadas, la dificultadpara desarrollar PP, la precariedad del ahorro ola imposibilidad de acceder al crdito, determi-naron que la problemtica se congelara mientras

duraran los subsidios, despus se produca laresiembra, la criminalizacin del campesino o la

extincin de dominio de su predio. La propuestade erradicacin manual voluntaria de los cultivosde coca se debera basar en el objetivo mayor dela integracin socioeconmica, poltica y culturalde las zonas marginales en relacin con la naciny la vigencia del Estado colombiano.

Mapa 1:

Cultivosde cocaen zonas

de parquesnacionalesnaturales


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de zanahoria y garrote, pues de las reas fumigadasentre 1999 y 2004 en el nivel nacional, el 24%fue en este departamento, pero tambin la pre-sencia de los proyectos de USAID fue muy im-portante.

La focalizacin del DesarrolloAlternativo y las fumigaciones

Salvo en el caso de Putumayo, la relacin entreel tamao del rea fumigada, es decir, la destruc-cin de cultivos ilcitos en algunos departamentosy la participacin de estos en el presupuesto deDesarrollo Alternativo en el lapso 1999-2007, esinconsistente. En Putumayo se aplic la poltica

Mapa 2:Proyectos

de FamiliasGuarda-bosques

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Algunos departamentos, como Guaviare, Caquety Nario, recibieron una fuerte fumigacin peromuy pocos proyectos de Desarrollo Alternativo.Y en departamentos con muy baja produccinde cultivos ilcitos, como en los casos de Santan-der, Magdalena, Cesar, Huila, La Guajira, Crdo-ba, Atlntico y Valle, que contabilizaron entoncesel 2,23% de las fumigaciones, sin embargo par-ticiparon con el 31% de la inversin directa adepartamentos y municipios.

Estos ejemplos muestran inconsistencia en loscriterios y decisiones de focalizacin y aprobacinde recursos para el apoyo directo a los departa-

mentos y municipios con una alta dependenciaen la economa ilegal de los cultivos de coca yamapola.

Los Grupos Mviles de Erradicacin(GME), fumigaciones, cultivos de usoilcito y el conflicto armado

La experiencia de los GME se inici en el parquenatural de la Sierra de la Macarena junto con laoperacin Emperador, como respuesta a lascrticas de fumigar en zonas de parques. Elasesinato de 29 militares que apoyaban a los

grupos mviles de erradicacin llev a reiniciarla fumigacin14. El manejo de los cultivos de usoilcito se asumi como un problema de seguridady de lucha contrainsurgente. A las comunidadesde la zona no se les plantearon dilogos previosy se les dio tratamiento de organizacin armada.La propuesta de erradicacin tena un clarocomponente de recuperacin militar del territorio.

En sntesis, la asociacin institucional entre lapoltica de Desarrollo Alternativo y las accionesde fuerza acarre una serie de consecuencias

contraproducentes:1. Los GME eran unos grupos de choque que

tenan como base el uso de la fuerza y unaestructura de seguridad que comprometa alas fuerzas policiales.

14 http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html consultado el 06/09/2010 yhttp://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html consultado el 06/09/2010.

[

2. Resultaba contraproducente que una instanciacomo el Programa de Cultivos Ilcitos (PCI)resultara manejando una estructura de fuerza,con lo cual enviaba seales contradictorias alas comunidades.

3. Los operativos de los GME suponan antici-padamente la inexistencia de acuerdos con-certados con las comunidades implicadas enlos cultivos ilcitos

4. Por qu si los parques naturales son zonasambientalmente estratgicas, no fueron con-siderados por el PFGB? Se han propuesto

operativos militares envolventes antes queavanzar en procesos de concertacin concomunidades

5. Se nota un gran desconocimiento por partedel Gobierno sobre las diferentes relacionessociales que se desarrollan en los parques ysobre los problemas que enfrentan esos com-plejos ecosistemas.

Reflexiones sobre el primer perodo dela administracin Uribe y el Desarrollo

Alternativo

La primera administracin Uribe Vlez rompicon la diferenciacin histrica en cuanto al manejoinstitucional del uso de la fuerza disuasiva, casisiempre en manos de los organismos de seguridaddel Estado, y los programas de Desarrollo Alter-nativo.

No obstante, la poltica gubernamental reiterque la estrategia sobre Desarrollo Alternativo erauna poltica temporal que deba ser incorporada

en el mediano plazo a la estrategia sectorial agrariadel Ministerio de Agricultura.

1. En un alto porcentaje de las zonas cocaleras,existe una limitacin estructural por las pobres


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condiciones de los suelos, que no sirven parasoportar proyectos productivos. Se deben

disear propuestas que articulen perfilesambientales de los proyectos y propuestasde manejo productivo de acuerdo con el tipoy la vocacin de esos suelos.

2. El Estado debe reconocer los problemassocioeconmicos, de vigencia de las institu-ciones y de gobernabilidad en esas zonas.

3. Se debe reconocer que existe una poblacincivil que no est articulada a las organizacionesarmadas y que debe ser reconocida como

interlocutora del Estado.4. Se deben disear propuestas de desarrollo

local y regional como el marco de las polticasde Desarrollo Alternativo, que deben abarcarno slo el problema de la coca, sino princi-palmente el desarrollo de la regin y la vigen-cia del Estado Social de Derecho.

5. El enfoque de desarrollo local y regional sesubsumi en una perspectiva de seguridad

cuya preocupacin central era el control deterritorios, ms que la suerte de las comuni-dades.

6. Dificultades para acceder a los proyectosproductivos al exigir propiedad de la tierraa los beneficiarios dejando por fuera delprograma a una gran cantidad de potencialesbeneficiarios. As mismo, altas exigenciastcnicas o de capacidad para un esquema decapitalizacin empresarial.

7.La idea de estructurar un perfil de DesarrolloAlternativo que reconociera la especificidad

del problema ambiental que acarrea la eco-noma ilegal de la coca fue, sin duda, unacierto del presidente Uribe. Sin embargo, elPFGB no logr interrelacionar los problemasde orden social, poltico, econmico y am-biental que tienen esos territorios


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[ IV. Segunda administracin de Uribe(2006-2010): la consolidacin de lasimbiosis seguridad y desarrollo.

La poltica sectorial agropecuariay el Desarrollo Alternativo

El segundo gobierno de lvaro Uribe plantela necesidad de relacionar las propuestas deDesarrollo Alternativo con la poltica agropecuariay rural (Conpes 3218). Sin embargo, no se reco-nocieron los problemas estructurales del sector,tales como:

- El uso del suelo en contra de su vocacinproductiva, dificultades de los pequeosproductores para acceder a los recursos pro-ductivos y a los mercados y una crisis insti-tucional agraria.

En efecto El Ministerio de Agricultura sesg supoltica para promover 10 productos competiti-vos, acentuando los privilegios de los grandesgrupos empresariales y descuidando alternativaspara los pequeos productores.

En consecuencia, la pretensin del Conpes 3218,de buscar la articulacin del Desarrollo Alternativocon la poltica sectorial, no auguraba salidasclaras para la crisis de la economa campesina.A este problema se sumaban las consecuenciasderivadas de una perspectiva de seguridad, in-corporada a las decisiones sobre el problema dela economa ilegal de los cultivos ilcitos.

La interrelacin Seguridady Desarrollo

A finales del 2006 el Departamento Nacional dePlaneacin (DNP) hizo un balance del primerperodo de presidente Uribe donde enfatiz elxito y complementariedad entre Plan Colombiay la Estrategia de Seguridad Democrtica. Dichobalance destac:

La modernizacin de las Fuerzas Armadasha permitido una mejora ostensible de lacapacidad area para prestar apoyo de fuegoen combate, acompaar las operaciones deerradicacin (de cultivos de uso ilcito) ymovilizar provisiones y personal hacia y desdereas cuyo acceso terrestre o fluvial es muydifcil15.

Poltica de Consolidacinde la Seguridad Democrtica

El punto de partida del Gobierno fue por unlado, sostener los xitos del primer gobierno deUribe en temas de control territorial, y por otro,enfrentar las nuevas amenazas ante la adaptacinde los grupos ilegales a las polticas de seguridad.Estas amenazas tienen tres dinmicas relevantes,as: i) Las bandas criminales emergentes al serviciodel narcotrfico, ii) Las retaguardias estratgicasde la guerrilla, especialmente en las fronteras y

iii) Los narcotraficantes que se han transformadoy adaptado a la estrategia antinarcticos delGobierno y vienen incrementando los cultivosen las zonas de parques naturales.

La coordinacin interinstitucional, que gira alre-dedor del Ministerio de Defensa y la AgenciaPresidencial para la Accin Social, se concretaen el desarrollo de programas piloto con el finde promover:

1. La recuperacin del control institucional delEstado y de la seguridad en el territorio.

2. La presencia integral de la institucionalidadestatal, el fortalecimiento de la gobernabilidadlocal y la participacin efectiva de la sociedadcivil.

15 Vase por ejemplo, el documento del Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Justicia y Seguridad (DSJ),Balance del Plan Colombia, septiembre del 2006.


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16 Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica,2007, Bogot. Pag 1217 Este aparte toma como referencia conceptual el documento de Angel Rabasa, Steven Boraz, Peter Chalk, Kim Cragin,Theodore W. Karasik, Jennifer D.P. Moroney, Kevin A. O'Brien , John Peters, Ungoverned territories - Understandingand reducing terrorism risks, Rand Project Air Force18 Vase Presidencia de la Repblica de Colombia, Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y e l DesarrolloSocial, (en adelante EFDDS)

3. La erradicacin de cultivos ilcitos y el desa-rrollo de la economa lcita (vale decir, el

Desarrollo Alternativo).

4. La recuperacin del medio ambiente.

5. La administracin eficaz y aplicacin efectivade la justicia.

6. Con el fin de garantizar el control territorial,se est instrumentando la Doctrina de AccinIntegral (DAI), la cual combina el uso legtimode la fuerza con la accin social del Estadoy la comunidad, de forma que los miembrosde la fuerza pblica apliquen principios yprotocolos para adelantar una adecuada co-ordinacin con los representantes de lasdems instituciones del Estado16.

La cooperacin militar,la recuperacin y el controlde reas

El debate en Washington sobre el caso colom-biano, tempranamente cuestion la prioridad de

la apuesta antidrogas del Plan Colombia, alidentificar la debilidad del Estado como causadel control poltico y militar que las guerrillasejercan sobre una porcin importante del terri-torio y su poblacin.

La conceptualizacin sobre seguridad que surgidespus del 11/9 permiti que surgiera el con-cepto de las reas no controladas por el Estado,que se configur como eje transversal en lapoltica de ayuda de Estados Unidos a los pasesamigos con problemas de control territorial,dificultando el acceso a recursos estratgicos y

generando inseguridad para las inversiones.

Las zonas de ingobernabilidad en Colombia seestablecieron en dos contextos estratgicos:

i) En relacin con la presencia de reas cocaleras,en donde se establece el influjo de las guerrillasy, a la vez, se percibe un dbil alcance del mo-nopolio de la fuerza por parte del Estado, ii) Enterritorios donde el poder que tiene el Estadopara controlar sus fronteras es precario.

Esta recuperacin del territorio implic una sumade actividades que iban ms all de la sola co-operacin militar. En efecto, una opcin era usarla asistencia para el desarrollo como un instru-mento para fortalecer los gobiernos receptoresde la ayuda, para que invirtieran en infraestructurae instituciones en regiones donde previamentehaban abdicado de sus responsabilidades comogobierno.17

La Estrategia de Fortalecimientode la Democracia y el DesarrolloSocial del presidente Uribe

Los postulados expuestos en la poltica de con-solidacin se detallan en el documento de Estra-

tegia de Fortalecimiento de la Democracia y elDesarrollo Social18 (Cuadro No. 2).

Sus caractersticas principales son i) Se consolidala asociacin entre drogas y la financiacin delos alzados en armas. As, la poltica pblicaestableci una articulacin de la guerra antiterro-rista y la lucha antidrogas, como un mismocomponente, ii) Aparece la Doctrina de AccinIntegral (DAI), dirigida centralmente a zonasdonde persistan los cultivos ilcitos y los gruposterroristas, y en zonas donde hubo desmoviliza-cin paramilitar, iii) El Desarrollo Alternativo se

inscribe claramente en la lucha contra el terro-


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Cuadro No. 2

Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social

Objetivos especficosObjetivo de la Estrategia Componentes

Lucha contra el terrorismoy el narcotrfico

1.Consolidar el control del te-

rritorio en las zonas de mayorviolencia y afectadas por loscultivos ilcitos y sus problemasasociados

2.Consolidar los logros alcanza-dos en la lucha contra los gru-pos narcoterroristas y su princi-pal fuente de financiacin: loscultivos ilcitos

3. Generar alternativas a loscultivos ilcitos, por medio delDA, asegurando el respeto y

cuidado del medio ambiente.Consolidar los logrosalcanzados en la bsquedade la seguridad de todoslos ciudadanos, la paz,el desarrollo y la lucha

contra la pobreza

Cuadro N 2 contina siguiente pgina...

[

v) Se flexibiliza el uso de los recursos de coope-racin para acciones adicionales a la aspersincomo combate y neutralizacin de grupos arma-dos ilegales, apoyo de operaciones militaressostenidas.

rismo y el narcotrfico, lo cual signific que serparte de los problemas de seguridad y su trata-miento se inscribe bajo esa ptica, iv) Los pro-gramas PFGB y PP se asumen como indicadoresdel control de territorios por parte del Estado,

5. Fortalecer la lucha contrala impunidad

4. Lograr mayor flexibilidad enla direccin y la operacin delos programas impulsados porla cooperacin.

Fortalecimiento de laJusticia y Promocin

de los DD. HH.

Apertura de Mercados

6. Fortalecer los sistemasjudiciales nacional y local

7. Fortalecer la poltica de

DD. HH.

Impacto del TLC:1. Reduccin de la pobreza.

2. Instrumento paracombatir el problema

mundial de las drogas19.

8. Fortalecer la economa yprofundizar los resultados paramantener una t a sa decrecimiento alta y sostenida yuna disciplina fiscal que permitasoportar una mayor autonomaen los programas derivados dela cooperacin.

19 EFDDS, pg.55


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de desarrollo local y de la participacin comu-nitaria. All tambin se pretende un control dela protesta social.

- En el modelo de intervencin previsto por elgobierno nacional se afecta el principio dedistincin entre poblacin civil y actores arma-dos, implicacin asociada al desconocimientode la existencia del conflicto armado. Se haformulado un modelo de diferenciacin regio-nal, en el marco de la estrategia gubernamental,que establece una clasificacin de las reas deintervencin de acuerdo con las prioridadesde seguridad (vase cuadro No.3):

11. Dar continuidad alprograma de desmovilizacinde miembros de grupos ilegalesy fortalecer PDR

Cuadro No. 2 (continuacin)

Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social

Objetivos especficosObjetivo de la Estrategia Componentes

Consolidar los logrosalcanzados en la bsquedade la seguridad de todos

los ciudadanos, la paz,el desarrollo y la lucha

contra la pobreza

Desarrollo Social IntegralIncidencia sobre:- PFGB 80.000 familias- PP: 50.000 familias- Red de Seg. Alim.:1.5 millones de familias

- Familias en Accin:

1.5 millones de familias

9. Poltica social que mejorecalidad de vida de loscolombianos. Esta polticasocial va de la mano del CCAIbuscando consolidar 53municipios prioritarios.Coordinacin con 332corregimientos priorizados porla PONAL; difundir lo hechoen el resto.

Accin Integral de lapoblacin desplazada

10. Atencin integral apoblacin desplazada

Desmovilizacin,desarme y reconciliacin

Asuntos problemticos del Desarrollo Alternativo en el marco de laEstrategia de Recuperacin Social del Territorio -(ERST)

- La incorporacin de las perspectivas de desa-rrollo de las localidades y regiones bajo unesquema de seguridad, como el que plantea laERST, genera un impacto sobre los podereslocales y regionales, en la medida en que seimponen sobre esas zonas las prioridades queemanan del centro.

- A travs de la DAI, la poltica pblica sobre losocial para las zonas en donde contina lavigencia del control armado insurgente tiendea ser sustituida por las acciones o jornadas(cvico-militares) encaminadas ms a cambiarla percepcin de las comunidades sobre lafuerza pblica y el Estado y a volverla su aliada,que a resolver los problemas socioeconmicosde las localidades, en el marco de los planes


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- Caquet (Eje del plan FlorenciaSan Vicente del Cagun, regindel Yar,)

- Zonas rurales del Guaviare(San Jos, El Retorno, Calamar)

- Sur del Tolima

- Can de Las Hermosas

2. Zonas dedesmovilizacin

- Medio y bajo Atrato- Sur de Crdoba y bajo Cauca- Catatumbo- Sierra Nevada- Caquet (eje Curillo-Florencia)- Putumayo (reas de influencia

de cabeceras San Miguel,Valle del Guamuez y Puerto Ass)

- Tumaco

Programa de Reinsercin,principalmente paramilitar

y PFGB

3. Zonas de Frontera

- Putumayo (zonas ruralesSan Miguel, Valle del Guamuez,Puerto Ass hacia la frontera conEcuador).

- Arauca

Ofensiva militar del Estado,erradicacin manual forzosa,

aspersiones areas

4. Zonas de retaguardiade los grupos armados

Ofensiva militar del Estado,erradicacin manual forzosa,

aspersiones areas.

[

Cuadro No. 3

Zonas de Seguridad en Colombia y Modelos de Accin estatal

Clasificacinde las zonas

Zonas de intervencinCCAI

Tipo de Accin

1. Zonas en proceso derecuperacin institucional

Zonas de ofensiva militar con replie-gue de guerrillas (Plan Patriota,Plan Col. I):- Caquet (medio y bajo Cagun)- Guaviare (rea de influenciade la cabecera de San Jos,El Retorno, Calamar)

- Meta (Sierra de La Macarena)- Norte del Cauca- Montes de Mara

Doctrina de Accin Integral DAIDAI ms inversin privada

Fuente: elaboracin del autor con base en Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Poltica deConsolidacin de la Seguridad Democrtica, 2007, Bogot, y Repblica de Colombia, Presidencia de la Repblica deColombia, 2007, Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social, Bogot.


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- Simultneamente, se trata de convertir la guerraen una oportunidad para una mayor y efectivadisponibilidad de los recursos naturales exis-tentes en esos territorios, generando condicio-nes de seguridad para la inversin de grandescapitales.

- Se trata de incorporar reas que no estabanbajo control estatal, dentro de un modeloextractivo que complemente, de un lado, elcontrol de territorios alcanzado por la ofensivadel Estado a travs del Plan Colombia, en elmarco de la estrategia contrainsurgente, y porotro lado, la normalizacin y la legalizacin de

los procesos de control territorial que se cum-plieron mediante el uso privatizado de la fuerza,que cobr auge en las acciones de guerra contrala poblacin civil sindicada de auxiliar a losgrupos insurgentes.

- Si bien el Plan Colombia fue una estrategiaque busc crear condiciones de seguridad parala inversin (primera modalidad de control),hoy da, la consolidacin de la seguridad pasapor una inclusin de un enfoque de desarrollo

que refuerza la pretensin de seguridad. Esteenfoque abarca la redefinicin del DesarrolloAlternativo y los programas de reinsercin (quebuscan legitimar y asegurar la segunda moda-lidad de control), consideracin que determinalos contenidos de la actual poltica pblica enesa materia, en la cual se observa una finalidadde resolver el problema de seguridad quepresentan las reas consideradas sin controlpleno del Estado.

- Desde el punto de vista de la agro produccin,tambin se trata de incorporar, en el cortoplazo, estas zonas en escenarios de libre comer-

cio, a travs de la promocin de productosestratgicos y de establecer cadenas productivaspara caucho, cacao, palma aceitera y productosforestales. De ese proceso surgen interrogantessobre el impacto del modelo productivo en eldesarrollo regional y en la mejora de la calidadde vida en el conjunto de las comunidades.

- Con ello se busca obtener tambin una neutra-lizacin del uso de recursos de la economailegal por parte de los grupos insurgentes.


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[ V. USAID y su poltica de Desarrollo

Alternativo (Fase 2005-2008)

3. Reconocer la participacin de la comunidad,entendiendo el concepto de comunidad coninclusin del Gobierno, las asociaciones civi-les, representantes comunitarios, sociedadcivil y el sector privado.

En el desarrollo del programa se mantuvo elesquema de generacin de empleo e inversionesde mediano y largo plazo con cultivos de altovalor a largo plazo, y seguridad alimentaria.Agregaron un componente de fortalecimiento delos gobiernos locales e infraestructura y levantaron

unas exigencias sobre proteccin del ambiente.Tambin se mantuvo el condicionamiento decero coca para intervenir con los programas.Adems de MIDAS y ADAM se estructuraronotros programas con una proyeccin estratgicay que hoy tienen mucha importancia en la estra-tegia 2009-2013:

- Programas de generacin de recursos econ-micos y sociales: buscando trabajar en reasde alto conflicto que son prioridad para el altogobierno colombiano en trminos de estabili-zacin de esas zonas, proceso que se plasm

luego en el marco de la Estrategia de Recupe-racin Social de Territorios.

- Una campaa de comunicacin que se proponesensibilizar al pblico en la lucha contra elnarcotrfico y que se hace en coordinacin conla Seccin antinarcticos (NAS, por su sigla eningls) del Departamento de Estado, buscandoincidir en la creacin de una cultura de lalegalidad.

- Finalmente, una intervencin sobre reas pro-tegidas, que es una continuacin de un pequeo

programa sobre zonas de amortiguacin enparques nacionales. Se propone mejorar laintegracin de esfuerzos contra el narcotrfico,por la conservacin del medio ambiente y lapreservacin cultural, y el crecimiento econ-mico.

La poltica de Desarrollo Alternativo de USAIDen Colombia surgi en el ao 2000, a partir dela aprobacin del Plan Colombia por el Congresode EE.UU. y disponer de US$869 millones dedlares, de los cuales US$123.5 millones sedestinaron para USAID Colombia, y de esa suma,US$ 42,5 millones se dedicaron para los progra-mas de Desarrollo Alternativo. El objetivo quese propuso entonces fue generar oportunidadesde ingreso y empleo lcitas mediante la imple-mentacin de proyectos condicionados a la erra-dicacin de los cultivos de uso ilcito y al com-

promiso de no iniciar ningn tipo de cultivoilcito en el futuro.

El perodo 2005-2008 se relaciona con la instru-mentacin de la estrategia de Desarrollo Alterna-tivo que fue ajustada por USAID, luego delperodo correspondiente a la fase quinquenal delPlan Colombia (2000-2004). En esta fase sedesarrollaron los programas Ms Inversin parael Desarrollo Alternativo (MIDAS) y reas deDesarrollo Alternativo Municipal (ADAM).

Para USAID la conceptualizacin del Desarrollo

Alternativo se mantiene como el desarrollo yfortalecimiento de iniciativas que puedan generaroportunidades de ingreso y empleo lcitas a travsde proyectos productivos, el desarrollo empresa-rial, proteccin de los recursos naturales, forta-lecimiento institucional y acceso a nuevosmercados20.

USAID se propuso:

1. Desarrollar un esfuerzo integral para mejorarla condicin de vida de las comunidades y(re)fortalecer la presencia del Estado.

2. Trabajar con un enfoque en donde no slose trata de impulsar el desarrollo rural, sustituircultivos ilcitos o generar ingresos, sino querequiere el acceso a los servicios bsicos queofrece el Gobierno, como salud, educacin,seguridad y acceso a la justicia.

20 USAID Colombia, Hoja Informativa, junio de 2008, Bogot.


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Principios de actuacin de USAIDen la estrategia productiva

1. A travs de los recursos invertidos se buscapalancar fondos provenientes del sectorfinanciero, empresas, entidades pblicas y dela comunidad. Sealando que por cada dlarinvertido se han generado US$10 de otrasfuentes21.

2. La inversin de MIDAS se orient a la orga-nizacin empresarial y a la asistencia tcnicade pequeos agricultores y empresarios, paraenriquecer el capital social existente.

3. Para efectos de la focalizacin de las inversio-nes, se establecieron zonas prioritarias dentrode los corredores regionales escogidos, bus-cando fortalecer economas locales, generandoactividades competitivas, mercados segurosy la sostenibilidad en el largo plazo.

4. Se establecieron cultivos prioritarios conimportancia estratgica para MIDAS: cacao,cafs especiales, palma africana, caucho,plantaciones forestales comerciales.

5. Se estructur un programa de Pequea yMediana Empresa que se busc consolidarcomo la iniciativa ms importante en el pas,para la creacin de empleos.

6. Pretendi generar una sinergia entre actorespblicos y privados a travs de una culturade la confianza entre ellos.

7. Tericamente busc focalizar su atencin enla poblacin ms vulnerable (afrocolombianos,comunidades indgenas y desplazados, entre

otros).

8. Procur desarrollar un trabajo en polticapblica buscando reformar aspectos dirigidosa aumentar la competitividad, mejorar elclima de negocios y fomentar la economalcita22.

El trabajo de USAID a travs de MIDAS se es-tructur en cuatro componentes: i) Pequea ymediana empresa, ii) Agronegocios, iii) Compo-nente Forestal Comercial, iv) Componente dePoltica enmarcadas en el Tratado de Libre Co-mercio.

Criterios de Focalizacin

Una de las caractersticas ms importantes de lapoltica de Desarrollo Alternativo de USAID paraColombia en el perodo 2005-2008 fue la defi-nicin de un criterio de focalizacin que tomacomo base la frontera agrcola. Esta representuna de las principales coincidencias con el criteriode focalizacin del gobierno colombiano. Adicio-nalmente, USAID estableci una subregionaliza-cin en el interior de esa gran rea, tomandocomo fundamento la seleccin de CorredoresEconmicos Productivos.

USAID trabaj con un criterio que toma ms en

cuenta aquellas zonas que posean condicionesfavorables en el nivel agronmico (condicionesde suelos, clima), de proximidad a centros urba-nos, de infraestructura y de comercializacin, yabandona el secular criterio de operar sobre laszonas con una mayor concentracin en la pro-duccin de ilcitos.

Si se sobrepone a esta situacin la ubicacin delas zonas de seguridad y modelos de accinestatal, se da una coincidencia del trabajo deUSAID en lo que son las zonas de desmovilizacinparamilitar casos Catatumbo, medio y bajo Atrato

y Sierra Nevada de Santa Marta, regiones queabarcan 25 de los municipios de intervencinde USAID a travs del Programa Cimientos,proyectos que se articulan con el enfoque de losCentros de Coordinacin y Accin Institucional(CCAI) del gobierno nacional.

21 Presentacin de MIDAS en el proceso de consulta sobre DA en Colombia, julio del 2008.22 USAID - Programa MIDAS Presentacin Programa MIDAS, junio del 2008.


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Se puede argumentar que el enfoque busc de-sarrollar un nfasis preventivo, en relacin conla posibilidad de traslado de cultivos de cocahacia el interior de la frontera agrcola. La granmovilidad de los cultivos levanta serios interro-gantes sobre los criterios de focalizacin de lasinversiones en Desarrollo Alternativo. Finalmente,el concepto usado por USAID en el sentido deque cualquier actividad productiva que no seailegal es Desarrollo Alternativo, abre demasiadoel espectro de aplicacin de la poltica pblica,hasta el punto de desfigurar completamente elsentido relacional con el problema de los ilcitos.


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1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio.

Enfoque de Usaid Anlisis crtico Retos y propuestas

- El modelo de intervencin de

USAID MIDAS se basa en laincorporacin de las zonasdonde se acta, en direccinhacia una economa de merca-do competitiva, con un nfasisselectivo.- Se crean oficinas regionalesque evalan las propuestas yel proceso de instrumentacinde la asistencia tcnica- La estructuracin se da porla demanda, lo que busca esti-mular el compromiso del sector

privado como aspecto determi-nante.- La transparencia est asociadaa la metodologa que permiteidentificar , evaluar y beneficiargilmente un gran volumen deiniciativas.- Se buscan impactos econmi-camente sostenibles desde elmodelo de fortalecimiento em-presarial e institucional en lasregiones, la vinculacin al mer-cado y el aseguramiento de

- La base productiva de las

zonas productoras de de cocaes precaria.- Si el modelo se aplica enzonas como Caquet, Guavia-re y zonas lejanas del Putu-mayo, es difcil que se puedamantener.- Si se busca focalizar en zonasproductoras de ilcitos, el pro-blema mayor radica en el ca-rcter dismil de las percep-ciones e interpretacionessobre el enfoque de desarrollo

y la visin del territorio.- Para las comunidades el con-cepto de territorio es un temanodal. Tienen una visin quereconoce la complejidad delterritorio, la necesidad de undesarrollo propio y autno-mo, adaptado a las condicio-n e s e c o s i s t m i c a s yculturales25. Reconocen lacomplejidad de los ecosiste-mas

- Reconocer la existencia de

procesos de construccin deuna visin y un manejo inte-gral del territorio, en manosde las comunidades indge-nas, afrodescendientes ycampesinas.- El punto de partida debeestar fundado en un diagns-tico regional que d cuentade las caractersticas sociales,econmicas, culturales delterritorio, buscando con elloestablecer el perfil y los com-

ponentes de la intervencinrequerida.- La elaboracin del diagns-tico y la especificidad de losprogramas a instrumentar de-mandan un proceso de cons-truccin colectiva con parti-cipacin de las comunidadesdesde su formulacin.- Se debe hablar de procesosintegrales de construccincultural del territorio.

contina en la siguente pgina

23 El ejercicio del presente documento no se propuso, en sentido estricto, contrastar o evaluar la poltica de USAID enlas regiones, dada, entre otras, la magnitud de la cobertura del programa. Se trata ms bien de algunas observacionescrticas en algunas zonas donde se pudo adelantar ejercicios de contrastacin con las comunidades, y de presentar puntosde vista distintos al modelo de intervencin, teniendo en cuenta diversas experiencias de las comunidades y de algunasdependencias de los poderes locales.24 Dentro de la gobernabilidad se har referencia a la participacin comunitaria y esta se analizar con base en los criteriosque se tuvieron en cuenta para contrastar la poltica de USAID.25 Vase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, Cultura y Territorio, Diez aos de trabajo en la cuenca baja delro Sin, pg. 74

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El ejercicio de contrastacin tomar en cuenta los siguientes tems:

1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio.2. Agronegocios, Palma de aceite y Desarrollo Alternativo.3. Seguridad Alimentaria.4. Gobernabilidad.24

VI. Contrastacin de la poltica23


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1. Focalizacin, modelo de intervencin y Territorio.

Retos y propuestas

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condiciones de vida a empre-sarios y productores con baseen actividades lcitas.- Se ha buscado fortalecer aso-ciaciones, consejos comunita-rios, cabildos indgenas y or-ganizaciones sin nimo delucr o. El objetivo en esa direc-cin es fortalecer alianzas con

organizaciones privadas y gu-bernamentales, creando redesinstitucionales que asegurenla instrumentacin y la soste-nibilidad de los proyectos

- Se debe buscar alternativasal mercado convencional. Nohomogenizar los procesos de-bido a la gran diversidad.- La dimensin ambiental de-be ser incorporada transver-salmente.


Retos y propuestas

- Colombia es un pas con unalto potencial en la exporta-cin de biodisel- Las polticas de estmulos ala inversin en agroindustriapalmera han propiciado unambiente favorable al creci-miento de las reas cultivadas.Este proceso es notorio en losltimos diez aos.- Hacia finales del 2008, US-AID, a travs de los programasCAPP y MIDAS, apoyaba 24

proyectos de palma de aceite,bajo la modalidad de alianzasentre empresas y pequeosproductores, en 49 munici-pios.- Los motivos de USAID paraimpulsar la palma aceitera son:i) considera importantes lasalianzas entre grandes y pe-

- Crear un fondo para la esta-bilizacin del precio del aceitede palma, que les d garantaa los campesinos productores.- Un cambio de poltica ma-croeconmica, dirigida a ga-rantizar mejores condicionesde acceso crediticio, apoyotcnico a la produccin cam-pesina, conocimiento y posi-cionamiento frente al mercadoy mejora de infraestructurapara las regiones productoras.

- El modelo de desarrollo ruraldebe responder tambin a losintereses y valores de la pobla-cin campesina para crearcondiciones que no alimentennuevos conflictos y garanticenla seguridad alimentaria.- En relacin con la focaliza-cin y los impactos sociales,

- Es conveniente preguntarsesobre quines recaen los ma-yores porcentajes de gananciasdel biodiesel.- La convocatoria a los proyec-tos aprovecha la preexistenciade proyectos, o donde inclusoexistan, con antelacin, acuer-dos entre actores privados ylos campesinos. Las convoca-torias se ha encontrado condificultades en territorios co-lectivos, por la falta de consulta

previa.- AID habla de un protocolode tierras estricto para garan-tizar que la tierra en donde seinstrumentan los proyectos nosea espuria, sin embargo, di-cho protocolo no se conoce.- Sobre las garantas a futuroen el comportamiento comer-

Enfoque de Usaid

Enfoque de Usaid Anlisis crtico



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Retos y propuestas

queos productores ii) Existeun gran potencial para la ex-plotacin de palma en Colom-bia y iii) La produccin palme-ra est priorizada en la polticade Desarrollo Alternativo. Esgenerador de ingresos sosteni-bles y de ocupacin. Con elaceite de palma se abren otras

ofertas de uso como los bio-combustibles que aseguran in-gresos. Finalmente, tiene unainstitucionalidad slida.- MIDAS tiene un enfoque declusters donde se destaca laimportancia del encadena-miento en torno al negocio dela palma. USAID est de acuer-do en que hay que proteger eltejido social y el medio am-biente. Uno de los objetivos

de AID es cmo hacer de lapalma un proyecto ms inte-resante, un verdadero modelo.La palma tiene un enfoque demercado y el mercado es unaoportunidad para el campesi-no.- Existen mecanismos de con-trol a los impactos ambientalescomo la Mesa Redonda sobreAceite de Palma Sostenible.- Sobre la relacin entre palmaaceitera y seguridad alimenta-

ria. Se reconoce que en algu-nos casos ha habido problemasde desplazamiento de cultivosde alimentos, como el caso deMarialabaja. El programa MI-DAS ha decidido apoyar a lascomunidades afectadas.- Para AID la seguridad ali-mentaria no es el punto final.

se deben incorporar criteriosque asuman restricciones aso-ciadas con las caractersticassocioculturales de los territo-rios de intervencin, (porejemplo, territorios colectivosde comunidades afrocolom-bianas o territorios indgenas)- Se debe dar impulso a mo-

delos de desarrollo que valo-ricen el conocimiento local yla promocin del intercambiode experiencias.- Territorios caracterizados porsu biodiversidad y su vulnera-bilidad ambiental, deben serobjeto de planes de ordena-miento de orden regional osubregional en donde se incor-poren y concilien los planesde ordenamiento municipales

y se establezcan instancias desolucin de conflictos tantoambientales como sociales- Los territorios colectivos de-ben ser tratados con criteriosde consultas transparentes yde concertacin, en razn delos efectos colaterales que im-plican los motocultivos, anen zonas por fuera de los res-guardos o de propiedad colec-tiva- Polticas pblicas se deben

dirigir al fortalecimiento delas organizaciones en su auto-noma y capacidad de decisinfrente a proyectos que incidenen sus territorios.- En zonas catalogadas am-bientalmente sin restriccioneso con limitaciones pero conmanejos apropiados para la

cial de la palma no existen anmedidas de proteccin y decompensacin.- En cuanto a estructura deprecios, sta se caracteriza porsu alta volatilidad.- Hay afectacin en la biodi-versidad, en el bosque naturaly las plantas medicinales como

es el caso de Guapi Abajo. Alltampoco se realiz consultaprevia- Se afectan zonas con claravocacin y cultura en la pro-duccin de alimentos.- Preguntas que surgen con elmodelo de palma: Cmo ac-cedern los campesinos a losalimentos cuando aumentensu precio en la zona? Se estestimulando la concentracin

de la tierra en estas zonas?Cmo sern las condicionesdel nuevo trabajo asalariado?- El fenmeno de la seguridadalimentaria va ms all de losproductores, haciendo visiblela interrelacin que tienenotros actores, como es el casode los pobres urbanos cuyasubsistencia depende del acce-so a algunos de estos alimentosencarecidos.- En Marialabaja estos mono-

cultivos se instalan en terrenosdel distrito de riego. El distritode riego tiene una coberturade 20.000 has. y se ha conver-tido en el primer proyecto dereforma agraria que est siendoafectado por este modelo.- Tradiciones culturales de re-lacin con la tierra se rompen




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Retos y propuestas

De otro lado, se afirma quelos proyectos que apoya AIDno estn en los bosques sinoslo en potreros que son sus-tituidos

instrumentacin de agronego-cios, se debe instrumentar mo-delos de intervencin que con-templen, desde su inicio,garantas para la participacinen cuanto al diseo, segui-miento y evaluacin de lascaractersticas del modelo quese debe asumir.- El reto es construir un mo-delo de desarrollo adecuadoa los requerimientos de la eco-noma campesina, con favore-cimiento de propuestas deagricultura ecolgica.

con la irrupcin del modelo,como son los espacios deintercambio con claro carc-ter solidario.- Incidencia directa sobre laestructura democrtica de laposesin de la tierra, a causadel despojo, el abandono y eldesplazamiento. Dificultad pa-ra acceder a la compra de latierra por las exigencias en elacceso al crdito y por la ele-vacin exagerada de los pre-cios.- Fuerte impacto sobre las zo-nas de despensa alimentariapor los cambios en la produc-cin- Otras dificultades:i)falencias en la definicin dezonas para la palma

ii) Quin est asumiendo laespecializacin tcnica, pro-ductores o compradores?iii) Fallas en los acuerdos co-merciales y falta de arbitrajesconcertados.iv) No es clara la sostenibilidadmas all de los apoyos de co-operacinv) No hay programas de for-macin ambientalvi) No hay comportamientohomogneo en los procesos de

instalacin de la producciny extraccin de la palma, pueshay experiencias de imposiciny concentracin expansivavii) las alianzas y las cadenasdejan a los campesinos sincontrol del proceso, lo quegenera dependencia.




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Retos y propuestas

- La seguridad guarda una l-nea de continuidad con finesestratgicos enmarcados en lamejora de la competitividadde la economa colombiana.- Se reconoce en respuesta alas demandas que hay queatender de sectores sociales.Sin embargo, el nfasis pro-

ductivo se inscribe en los pro-yectos sobre aquellos bienesgeneradores de ingreso.- Los productos que hacenparte de la seguridad alimen-taria se inscriben tambin enun enfoque fundamentalmen-te de comercio incluso inter-nacional. As, el componentede poltica de MIDAS est bus-cando incidir sobre normasfitosanitarias y sobre procesosde inspeccin

- Desarrollo del enfoque desdelas comunidades: i) La visinde territorio y dentro de l, ladefensa y el manejo de los re-cursos naturales que estndentro de ese espacio. ii) Lalucha por el reconocimientode los derechos tnicos, terri-toriales, polticos, econmicos,

sociales y culturales, de lascomunidades negras. iii) Unavisin intertnica con las co-munidades indgenas.- Para las comunidades cam-pesinas la seguridad alimenta-ria hace parte de las condicio-nes bsicas en el diseo y lainstrumentacin de los progra-mas de Desarrollo Alternati-vo.26

- Las propuestas de erradica-cin tienen como reto centralla generacin de una seguridadalimentaria, que se relacionaa su vez con el establecimientodel potencial productivo delos territorios.- El tema de seguridad alimen-taria debera adquirir muchams importancia en el diseode las polticas de DesarrolloAlternativo.- La SA se debera situar enconsideraciones ms estratgi-

cas. Porque: i) Crecen los ni-veles de pobreza. ii) los subsi-dios en los pases en desarrollocrean asimetras con la pro-duccin generadora de alimen-tos en nuestros pases, volvin-d o n o s c ad a v e z m asdependientes de la importa-cin de alimentos.

- Seguridad Alimentaria es,desde la perspectiva de las co-munidades, un factor estrat-gico en la visin del problemasocial y econmico regional yen las perspectivas de alterna-tivas productivas asociadas conla presencia de cultivos de usoilcito.

- Para las comunidades negrasy en el marco del Plan de Et-nodesarrollo, se trata de gene-rar una oferta estable de ali-mentos mediante procesossostenibles de produccin, pa-ra que se garantice el accesopermanente del grupo familiar,estimulando prcticas solida-rias de las comunidades en lasolucin de los problemas re-lacionados con la seguridadalimentaria y la malnutricin.- Hay una grave situacin demalnutricin en la poblaciny por lo tanto la SA se inscribeen: i) Ampliar la oferta en lavariedad de la dieta alimenta-ria. ii) Produccin agropecua-ria para que se ample la ofertade productos. iii) Capacitacindirigida a mejorar tanto la ca-pacidad productiva como losusos de cada uno de los pro-ductos que constituyen la se-

guridad alimentaria y nutricio-nal. iv) Generar excedentesque permitan mejorar los in-gresos v) Un enfoque de soste-nibilidad ambiental en la pro-duccin de esos productos. vi)Mejorar la capacidad de di-seo, de decisin institucional,


26 En esta apreciacin se incorporan criterios establecidos por las comunidades campesinas del Macizo Colombiano enCauca, Magdalena Medio y Catatumbo.



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Retos y propuestas

- Las comunidades avanzantambin con algunas conside-raciones sobre la necesidad deun tratamiento de los alimen-tos desde una opcin ms ami-gable con el medio ambientey con la defensa de las prcti-cas culturales tradicionales.- La produccin alternativa delas comunidades se debe basaren cultivos limpios (produc-cin orgnica) con rescate desemillas (propias de la zona yque se han perdido) y con eluso de cultivos asociados.- La produccin alternativa sedebe basar en el intercambiode saberes y experiencias (decampesino a campesino) conrespeto a las costumbres y for-mas culturales de produccin.

- Se deben aprovechar los h-bitos de consumo para utilizarlo que se produce.- Mejorar la oferta de alimen-tos que se dan por cosechapara garantizar una disponibi-lidad de productos durantetodo el ao.- Se debe partir de las condi-ciones del entorno ambientaly considerar la comercializa-cin de excedentes a travs demercados locales y regionales.

incidencia, monitoreo y eva-luacin sobre polticas y estra-tegias de seguridad alimenta-ria. vii) Articular esfuerzos decooperacin tcnica y financie-ra de cada consejo comunitariosobre seguridad alimentaria.- El aumento de importacionesde alimentos y el desestimuloa la inversin agraria aumentala movilidad del campo a laciudad. Es un traslado y au-mento de la pobreza, especial-mente de los desplazados.- Existen asimetras en el inter-cambio comercial internacio-nal que no ayuda a mejorar lascondiciones de la poblacincampesina y rural.- Al aumentar el desempleo,se incrementan los problemas

de SA de las familias de me-nores ingresos, lo que afectala nutricin de los sectores msvulnerables.

Anlisis crtico


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4. Gobernabilidad

Retos y propuestas

- Se considera necesario ungran pacto poltico sobre labase de lneas de produccinque ofrezcan sostenibilidadeconmica y ambiental. Estosupone de un lado, la erradi-cacin manual a travs de unacuerdo con los productores- La actividad productiva sedebe desarrollar a partir de labsqueda de un buen nivel deautosuficiencia alimentaria,donde se combine una pro-duccin de largo plazo con lainstalacin del sistema dechagra.- Relevar indicadores sobre elimpulso a procesos de desa-rrollo local y regional, comofortalecimiento de organizacio-nes locales, capacidad para

elaborar o incidir en los planesde desarrollo local, mejora delacceso a educacin, capacidadtcnica de contrastacin de lasiniciativas locales, presenciade instituciones de investiga-cin, etc.- El componente de participa-cin debe pensar en rescatarespacios con representacinamplia como los Consejos Mu-nicipales de Desarrollo Ruralo Consejos de Planeacin Mu-

nicipal, los cuales pueden ope-rar a la vez como instancia deconvocatoria y concertacincon las comunidades.

- En un ejercicio con represen-tantes de las secretaras de go-bierno, planeacin, agricultura,Centros Provinciales de muni-cipios del medio y bajo Putu-mayo, se generaron inquietu-des y demandas que contrastanalgunos aspectos clave delplanteamiento de ADAM: i) Lacooperacin internacional de-be tener como principio la ar-ticulacin a los planes de de-sarrollo departamental ymunicipal ii) Existe una des-coordinacin de las entidadesque hacen cooperacin- Para los funcionarios del reaagropecuaria de Putumayo elPlan Colombia fue un su-praestado que rebas los pla-nes de desarrollo locales y de-

partamentales.- Se presentan serias dificulta-des por la falta de armoniza-cin con los planes municipa-les de desarrollo.- La falta de sostenibilidad demuchos proyectos que no to-man en cuenta la agroecologay la vocacin de los suelosestimula el retorno a la coca.- La corrupcin y la baja infra-estructura ponen en riesgo laefectividad de los proyectos

- Otro de los problemas estruc-turales que se enfrentan es quelas comunidades campesinasno tienen cultura empresarialni formacin tcnica.


- El programa ADAM tiene pordefinicin una focalizacinmunicipal en la medida en quebusca el fortalecimiento localy de la institucionalidad terri-torial.- El programa tiene unos be-neficiarios: Apoyo a gobiernoslocales, comunidades y actoresterritoriales con un portafoliode servicios. Las prioridadeslas dan -segn ADAM- los go-biernos locales y las comuni-dades, concertando con ellas.Tiene unos criterios de focali-zacin: Relacionados con ile-galidad, conflicto, inseguridad,poca presencia del Estado, ca-rencia de oportunidadeseconmicas.- Incide en 61 municipios en

el sur de Cesar, sur de Bolvar,Magdalena Medio, Tolima,Cauca, Huila, y Nario.- Sus socios estratgicos sonorganizaciones locales de al-cance regional como el Progra-ma de Desarrollo y Paz delMagdalena Medio, emisorascomunitarias, redes de mujeresy jvenes, gobernaciones (Cr-doba, Bolvar y Cesar), y laESAP- La metodologa de imple-

mentacin procede: i) El alcal-de convoca a las diferentesfuerzas presentes en el muni-cipio ii) USAID presenta y abrela discusin del programa bus-cando precisar las reas de in-tervencin. Se tienen en cuentaespacios donde haya ms pro-



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4. Gobernabilidad

Retos y propuestas

- Desde el punto de vista dela gobernabilidad local se debeajustar la metodologa de in-greso de la cooperacin que,como en el caso de Huila, lo-gr procesos de eficientes yfuncionales de articulacincon los poderes locales.

Enfoque de Usaid

ductores y sectores ms vulne-rables iii) Definida la zona em-piezan a poner las prioridades.Estas estn determinadas porlos temas de produccin cam-pesina: SA, actividades de ge-neracin de ingreso y activida-des promisorias.


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[ 32 ] VII. Recomendacione

Resumen Desarrollo Alternativo y Participacion Social en Colombia

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