RETOS EN LA LEGISLACIÓN DE ASOCIACIONES … · Establecer mandatos claros para las autoridades de...

RETOS EN LA LEGISLACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS:CAMINO A LA OCDE

24 Noviembre 2015

EL DECRETO LEGISLATIVO 1224 & PRINCIPALES ASPECTOS DE SU REGLAMENTO

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de Economía y Finanzas

1

Los objetivos de la presentación

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Presentar la lógica del Decreto Legislativo 1224

Presentar el desarrollo que se dará a temas puntuales en elreglamento

Responder a las principales dudas surgidas sobre su aplicacióny recoger sus propuestas

2

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La visión del Decreto Legislativo 1224 1

La institucionalidad del Decreto Legislativo 12242

3 Aspectos a tratarse en el Reglamento

Giancarlo Marchesi Director General

Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada

Edgard OrtizDirector General

Oficina General de Asesoría Jurídica

Karin Granda Directora

Dirección de Política de Inversión Privada

Preguntas & Respuestas4

3

Un diagnóstico rápido en base a consultorías a nuestro proceso

Mensaje contradictorio al inversionista

Falta de toma de decisiones

Demoras al inicio de obras

Problemas en la bancabilidad

Consecuencias Causas

Heterogeneidad en opiniones entre y hacia adentro de entidades

Reprocesos innecesarios Falta de alertas tempranas

Falta de lineamientos en políticas, procesos, metodologías y documentos estandarizados

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4

Los objetivos del DL 1224

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Ordenar Simplificar Capacitar Agilizar

Las modificaciones realizadas buscan acelerar los procesos a través del ordenamiento

y simplificación de lo que ya existe y la generación de capacidades en todas las

entidades involucradas…

…alineando la normativa con los principios OCDE

5

A. Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo

apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas

B. El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por

dinero

C. Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para

minimizar riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de

licitación

Los principios OCDE

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El Programa País de la OCDE pide alinearse con los principios de gobernanza

pública en Asociaciones Público Privadas al 2016

Si bien hemos tenido un programa exitoso de APPs con el marco normativo

vigente, existían oportunidades claras de mejora en cada uno de los puntos

A

B

C

6

Las principales innovaciones del DL 1224 son cinco…

La creación del Sistema Nacional de Promoción de Inversión Privada paraAPPs y Proyectos en activos

El empoderamiento de los sectores y entidades a través de los Comités deInversiones

El énfasis al Informe de Evaluación como “partida de nacimiento delproyecto”. Debe ser un caso de negocios

La creación de los informes multianuales de inversiones en APPs

La creación de las ventanas por decreto supremo para las IniciativasPrivadas Cofinanciadas

A

A

B

C

C

…las cuáles se alinean dentro de los tres principios de gobernanza

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7

Antes de embarcarnos en el cambio normativo buscamos el apoyo de diversos cooperantes internacionales…

…y esperamos continuar con este apoyo en el mediano plazo para instaurar un proceso de mejora continua

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A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por

autoridades competentes y adecuadamente financiadas

Decreto Supremo N° 059-96-PCMDecreto Supremo N° 060-96-PCM

Decreto Legislativo N° 674

Decreto Supremo N° 070-92-PCM

Ley N° 26440Ley N° 26885 Ley N° 28059

Decreto de Urgencia N° 008-2005

Decreto de Urgencia N° 011-2005

Ley N° 29096Decreto Legislativo N° 1012

Decreto Supremo N° 127-2014-EF

Normas vigentes desde 1991…

Integrando el marco normativo

Para EntidadesNueva Ley Marco de Inversión Privada

mediante Asociaciones Público Privadas y

Proyectos en Activos

Para Empresas del EstadoDecreto Legislativo N° 674, Ley de

Promoción de la Inversión Privada de las

Empresas del Estado

¿Cómo solucionarlo?

Garantizar que la normativa de APPs sea clara, transparente y se haga cumplir

9

A Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por

autoridades competentes y adecuadamente financiadas

Establecer mandatos claros para las autoridades de contrataciones, lasunidades de APP, la unidad central de presupuesto, la contraloría y losreguladores para procurar un proceso de concurso transparente y claras líneasde rendimiento de cuentas

Se establecen los roles de los distintos actores involucrados.

Se detallan en reglamento

Nace el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada.

Es un sistema funcional, no administrativo. No es una instancia adicional

de toma de decisiones. Es un ente rector normativo

Entidades son autónomas. MEF coordina

Se empodera a los sectores y entidades regionales y locales a través de

los Comités de Inversión

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Los trámites burocráticos deben ser minimizados y deben evaluarsedetalladamente las regulaciones nuevas y las existentes

Se busca las eficiencias a través de todo el proceso

Se articulan los esfuerzos de las entidades para agilizar procesos

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¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos?


Una sola norma

Versión comentada del DL

Seguridad jurídica

Empoderamiento de los

Comités de Inversión

Capacitación continua a través del Sistema

MEF articula con

entidades para

destrabar procesos

A

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11

El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por dinero

B

Planeamiento y

programación

Formulación Estructuración Transacción Ejecución

contractual

Es un enfoque a través de todo el proceso del proyecto

No es solo un cálculo matemático que determina si conviene más la obra pública

vs. la solución de APP

Escoger

proyectos con

el mayor

impacto

Elaborar

proyectos que

maximicen sus

fuentes de ingreso

Escoger las

estructuras

financieras más

eficientes, dada

la asignación de

riesgos entre las

partes

Establecer un

proceso que

atraiga varios

competidores

Garantizar que

la ejecución

contractual

ocurra a tiempo,

sin

contingencias

Gestionar los

proyectos con

una lógica de

portafolioIn

form

e d

e ev

alu

ació

n

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Informe de evaluación será un caso de

negocios estandarizado

Establecimiento de cláusulas “modelo” para

los contratos

Minimizar reprocesos

durante fase de promoción

Sustitución del

comparador por criterios de

elegibilidad

Feedback de entidades

competentes durante

estructuración para no dar

señales parciales y

contradictorias

B

13

Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para minimizar riesgos

fiscales y asegurar la integridad del proceso de licitaciónC

En línea con la política fiscal del gobierno, la autoridad central presupuestariadebe asegurar que el proyecto se puede financiar y que el total de lasinversiones del programa sea sostenible

Se crea el informe multianual de inversiones en APPs para que las

entidades estén en mejor control de sus compromisos de largo plazo

Asimismo, podrá dar señales al mercado sobre sus prioridades futuras

Serán la base de un plan nacional de infraestructura en el mediano plazo

Las iniciativas privadas cofinanciadas en el nivel nacional se

presentarán en un futuro cuando se abra una ventana por decreto

supremo donde se listen las intervenciones requeridas y la capacidad

presupuestaria de cada pliego

Esto no se aplica para las iniciativas privadas autofinanciadas, las

cuales se podrán seguir presentando en cualquier oportunidad

Tampoco aplica para los gobiernos subnacionales

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Empoderar a las entidades para manejar la

programación y planificación de sus APPs

Ordena a las entidades para que piensen en un

portafolio de proyectos

Dar predictibilidad al inversionista para el

desarrollo de las iniciativas privadas

cofinanciadas (lo que el Estado busca y su

capacidad de pago)

No desperdiciar

recursos, ni de los

inversionistas ni del

Estado en proyectos

que no cuentan con

capacidad

presupuestaria

C

15

Institucionalidad

Gestión

Eficiencia

ConfianzaInversión

Visión: Establecer un camino virtuoso que promueva inversión

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Creación del Sistema

Una sola ley

Documentos de política

Cumplimiento de principios OCDE

Ley comentada

Curso APPs online

Asistencia técnica

Información en web

Agilizar toma de decisiones

Estandarización de procesos,

metodologías, documentos, etc.

Líneas base y KPIs

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Institucionalidad: situación actual

Falta de coordinación entre

entidades. Genera retrasos y “tiempos

muertos” en el proceso

Frente al privado

hay muchos

agentes del

Estado

intervinientes en

el proceso

PROINVERSIÓN asume el proyecto sin

una contraparte única en el Sector. En

casos, no hay un dueño del

proyecto

Fuga de talentos. No

existe memoria

institucional sobre

las APP en el Perú

Distintos operadores de la norma

(entidades públicas y actores privados)

con distintas interpretaciones

Falta de especialización en los

Organismos Promotores de Inversión de

los Gobiernos Regionales y Gobiernos

Locales

Costos de

transacción

18

Falta de documentos de política atenta contra predictibilidad

Adaptado de: Ballingall, James. A Holistic approach to PPP Law, Policy and Regulation. 2015. Infrastructure UK.

Ley y Reglamento

Política

Directivas

Contratos

Tarea

pendiente

Debemos buscar estandarizar la política para que

todos los actores la conozcan de antemano

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Institucionalidad: ¿A dónde vamos?

Creación del Sistema

Comité de Inversiones

Actores con roles

claros

Ente rectorPrincipio OCDE: “Establecer un

marco institucional claro, predecible

y legítimo apoyado por autoridades

competentes y adecuadamente

financiadas”

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¿Por qué crear el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada?

Un sistema funcional

articula los esfuerzos de los

actores

Asegurar que las entidades dirijan sus

esfuerzos al cumplimiento de la

política

Generar espacio de coordinación para el logro de resultados:

promover APP y proyectos en activos

Eliminar los compartimientos estancos entre las

entidades del Estado

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No se crea un nuevo nivel

de decisión

21

Los actores del Sistema

Sistema Nacional de

Promoción de la Inversión

Privada

OPIPs

Entidades públicas

ReguladoresOtros

organimos

MEF

PROINVERSIÓN

Comités de Inversiones

Ministerios

Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

OSITRAN

OSIPTEL

OSINERGMIN

SUNASS

DGPPIP

EESI

Otros

INDECOPI

ESSALUD

Otros

Cada entidad mantiene sus

competencias autónomas

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MEF: Ente rector del Sistema

La rectoría del MEF se concentra en la capacidad normativa: formular la política y

dictar lineamientos técnicos normativos para el desarrollo de procesos

El ente rector no es una instancia adicional en la toma de decisiones

¿Por qué es el MEF?

MEF tiene la competencia de la elaboración de la política económica y hacendaria

del país

Gestiona el riesgo al cual está expuesto el Estado en su conjunto

Maneja proactivamente las potenciales contingencias

Determina el espacio fiscal para afrontar compromisos

Tiene la capacidad de articular con todas las entidades a nivel nacional

Genera los lineamientos de política para promover la inversión

Preside el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN

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A través de la DGPPIP ejerce las siguientes funciones

a. Formular y proponer la política nacional para el desarrollo y promoción de las

Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos

b. Dictar directivas, metodologías y lineamientos técnicos normativos para el

desarrollo de las distintas fases de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos

c. Coordinar y asegurar el cumplimiento de la política de promoción de la inversión

privada y desarrollo de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos

d. Emitir opinión vinculante sobre el contenido, alcance e interpretación de las normas

del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada

e. Administrar el Registro Nacional de Contratos de Asociación Público Privada

f. Establecer mecanismos para el fortalecimiento de capacidades de los integrantes del

Sistema

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El rol de los Comités de Inversiones

Entidad pública

Área de Planificación

Área de Concesiones

Oficina de Programación de

Inversiones

Áreas especializadas

Asesoría jurídica

PROINVERSIÓN

Comité de Inversiones

Se reemplaza la pluralidad de interlocutores por la coordinación con un solo

actor como una ventanilla única

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Situación actual

DL 1224

25

Las funciones de los Comités de Inversiones

Comité de

Inversiones

OPIPÓrgano de

coordinación

• Ejerce funciones del Comité Especial de

PROINVERSIÓN

• Su órgano máximo es el Consejo

Regional, Concejo Local o Viceministro

(funciones de CD de PROINVERSIÓN)

• Centraliza toma de decisiones dentro de

la entidad.

• Coordina la solución de problemas con

PROINVERSIÓN

Integrado por funcionarios de

alta dirección y/o directores y/o

gerentes

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Actúa como OPIP u Órgano de Coordinación

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La opinión previa del MEF siempre fue vinculante

Antecedentes

En el Decreto Legislativo N° 1012 (2008) se estableció la competencia del

MEF para emitir opinión previa a las Versiones Finales de los Contratos

Problemas por distintas

interpretaciones de la norma

Alerta de contingentes fiscales

no evaluados

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27

¿Por qué es importante la opinión del MEF?

Estado comparte riesgos con el privado (incluso en autofinanciados) como:

Mayor pago por expropiaciones

Ingresos mínimos garantizados

Compensaciones económicas para mantener equilibrio

Desembolsos ante cancelación del contrato

Estos riesgos generan pasivos contingentes cuyo impacto sobre las finanzas públicas

será más difícil de estimar que en una obra pública tradicional al depender de factores

como:

Comportamiento de la demanda

Tipo de cambio

Sucesos inesperados que afecten la continuidad del proyecto

Importante hacer revisión detallada de contratos para evitar o mitigar estos riesgos

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La OCDE reconoce la importancia de la evaluación del MEF

Principio OCDE: La Autoridad Central

Presupuestaria garantizará que el proyecto sea

asequible y la dotación global de inversión sea

sostenible. Un proyecto de inversión es asequible

si el gasto y los pasivos contingentes que

implican para el gobierno puedan tener cabida

en los niveles actuales de gasto e ingresos del

gobierno y si se puede asumir que tales niveles

serán y puedan ser sostenidos en el futuro

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El Reglamento incorporará las siguientes reglas

Procedimiento: El OPIP solicitará opinión al MEF de manera previa a la adjudicación

y suscripción del contrato

Transparencia y publicidad. El MEF mediante su portal institucional informará:

i. Solicitud de opinión por parte de la OPIP

ii. Opinión emitida (favorable o desfavorable), al día hábil siguiente de emitida

La transparencia está destinada a mitigar los riesgos de suscribir contratos

sancionados con nulidad. Ex ante de la firma del contrato, el inversionista sabrá si su

contrato cuenta con la opinión previa del MEF y por ende, si es válido

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30











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31

Cambio en la clasificación de autosostenible a autofinanciada

APPs autosostenibles y

cofinanciadas según uso o

probabilidad de uso de recursos

públicos

Problemas en aplicación:

Aportes de Essalud y arbitrios

son cofinanciamientos

Pagos del estado por servicios

(obligatorios)

Obligaciones que generan

costos al Estado

(expropiaciones)

Dimensionamiento como

autosostenible

DL N° 1012

Autofinanciada: se financia con recursos

del privado, pero requieren:

Aseguramientos

Costos de expropiaciones,

interferencias y saneamiento. No

son cofinanciamiento

Garantías por mayores montos de

expropiación no son “Garantías no

financieras”. No se pagan al

concesionario

No es cofinanciamiento: peajes,

precios, tarifas, y aquellos de naturaleza

no tributaria cobrados a usuarios

DL N° 1224

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32

¿Cómo se evaluarán las APP?

Mismas 5 fases para proyectos autofinanciados y cofinanciados.

Incorporación al proceso de promoción requiere informe de evaluación (que puede ser

encargado a Proinversión) y requiere aprobación del OPIP y el MEF

Opinión del MEF al Informe de Evaluación comprende:

Cumplimiento de los criterios de elegibilidad para APP

La clasificación del proyecto según la fuente de financiamiento

Capacidad del concedente para cumplir con sus compromisos

Advertir potenciales problemas para desarrollo del proyecto

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33

Las modificaciones contractuales se guían por este principio

Principio OCDE: “El valor por dinero debe

mantenerse al renegociar los contratos. Toda

renegociación deberá realizarse de manera

transparente y sujeta a los procedimientos

ordinarios de aprobación de una Asociación

Público Privada (…)

La transferencia de riesgos original y los

términos del contrato deben mantenerse y debe

tenerse cuidado para asegurar que los estándares

bajo los que opera el contratista no sean

erosionados sin compensación a la autoridad del

sector público”

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34

Reglas bajo las que se podrán realizar modificaciones contractuales

Mejorar características de infraestructura (obras adicionales)

Incrementar servicios o nivel de desempeño

Medio ambiente y conservación de RR.NN

Ajustar alcance por causas supervinientes no previsibles

Restablecer el equilibrio económico

Otras establecidas en contrato

Durante la vigencia de

contrato de APP

Corrección de errores materiales

Requerimientos de acreedores permitidos

Precisión de aspectos operativos

Reestablecer equilibrio económico

Durante 3 primeros años

no se puede modificar

salvo…

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35

Proceso más eficiente en la evaluación de adendas

Concedente

Concesionario (SPV)

MEF

Regulador OPIP

Plan de trabajo

Solicitudes de información adicional

Posición coordinada del Estado

Retroalimentación inversionista

Proceso continuo

Concedente es dueño del proceso y

decide cuando culminarlo.

No requiere consenso

Luego, solicita opiniones a adenda

Se aplica plazo de 10 días hábiles y

silencio positivoAcreedores permitidos

Reuniones de coordinación

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36

Mejoras en los proyectos en activos

DL N° 674 permitía proyectos en

activos (venta, transferencia, permuta,

etc.)

DL N° 1012 permitía presentar IPAs

sobre, activos, empresas y proyectos.

No eran APPs

Problemas:

Se interpretaba que proyectos eran

APP y debían sujetarse a

procedimiento

Algunos se estructuraron bajo

esquemas y aseguramientos de

una APP (p.e. equilibrio)

DL N° 1012

Se evita interpretaciones sobre su

contenido

Se puede presentar como iniciativa

privada sin ser IPA o IPC, al no ser APP

Proceso sumario

No pueden comprometer recursos

públicos salvo norma expresa (Fitel).

No pueden incluir riesgos propios de

APP

OPIP depende de alcance del proyecto

En ninguna de sus etapas requiere

opinión del MEF

DL N° 1224

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37

¿Cuándo se pueden presentar iniciativas privadas?

Pueden presentarse en cualquier momento. No hay ventanas ni

limitaciones para su presentaciónIPAs

Decreto supremo

•Oportunidad

•Materias

Publicación

•Necesidades

•Capacidad presupuestal

Elección proyectos sustitutos

•Valor por dinero

• Innovación

Admisión a trámite

•A cargo de Proinversión

•No requiere nueva evaluación presupuestal

IPCs

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38

Régimen de impedimentos

No pueden participar como postores:

Artículo 1366 del Código Civil

Incumplimiento de contrato

En la práctica, el SPV desaparece al

terminar el contrato y el impedimento

era ineficaz

TUO de Concesiones

Se extiende obligación a:

Socios estratégicos

Control del inversionista

El reglamento incluirá la temporalidad

de la aplicación del impedimento y

delimitación de los socio estratégico y

control de inversionista

DL N° 1224

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39

Reglas para aplicación de principios

Ante dos opciones, elegir la que:

Permita la ejecución oportuna del proyecto

Promueva la inversión privada

Alcance los niveles de servicio

En caso de conflictos o controversias, debe evaluarse si es más

conveniente resolverlo por trato directo

Enfoque de Resultados

Al priorizar proyectos

Al elegir la modalidad más adecuada (elegibilidad)

Al asignar riesgos

Al fomentar competencia

Al elegir entre iniciativas privadas sustitutas

Al renegociar proyectos

Valor por dinero

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40

Contactos

[email protected]

311-5930 anexo 3812

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