Revista mexicana de sociología - Análisis Cualitativo Comparado_ las decisiones de la Suprema...

13/4/2015 Revista mexicana de sociologa - Anlisis Cualitativo Comparado: las decisiones de la Suprema Corte contra el Ejecutivo en Mxico

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RevistamexicanadesociologaversinimpresaISSN01882503

Rev. Mex. Sociolvol.76no.3Mxicojul./sep.2014

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AnlisisCualitativoComparado:lasdecisionesdelaSupremaCortecontraelEjecutivoenMxico

QualitativeComparativeAnalysis:SupremeCourt'sdecisionsagainstthepresidentinMexico

JosafatCortezSalinas*

* Mster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca,Espaa.ProfesordeasignaturaenlaFacultaddeCienciasPolticasySocialesde laUniversidadNacionalAutnomadeMxico.Temasdeespecializacin:estudioslegislativosyPoderJudicial.CircuitoMariodelaCuevaS/N,CiudadUniversitaria,Coyoacn,04510,Mxico,D.F.

Recibido:14deagostode2013Aceptado:9deabrilde2014

Resumen:

Elpresentetrabajoexplicalascondicionesdesuficienciay/onecesidadenlascualeslaSupremaCortedeJusticiaenMxicovotacontraelpresidenteenlascontroversiasconstitucionales.Asimismo,utilizaelAnlisisCualitativoComparadoparacomparar lasdecisionesdurante12aos.As,compruebaque laSupremaCortedeJusticiaenMxicosecomportadeformaestratgicavotandocontraelpresidenteenlostemasdesuagendadegobiernoycuandoningunodesusmiembroshasidonominadoporelmandatarioenfunciones.

Palabrasclave:jueces,SupremaCorte,PoderEjecutivo.

Abstract

This paper explains the conditions of sufficiency and/or necessity in which the Supreme Court in Mexico votesagainstthepresidentinconstitutionaldisputes.ItalsousestheQualitativeComparativeAnalysistocomparethe



decisions made during a 12year period. The author proves that the Supreme Court in Mexico behavesstrategically,byvotingagainstthepresidentontheissuesonitspoliticalagendaandwhennoneofitsmembershasbeennominatedbytheincumbentpresident.

Keywords:judges,SupremeCourt,executivebranch.

EnqucondicioneslaSupremaCortedeJusticiadeMxico(SCJN)tomadecisionesencontradelPoderEjecutivo?PorqulaSCJNdecidevotarcontraelPoderEjecutivo?ElobjetivodeesteestudioesexplicarlasdecisionesdelaCorte en contra del presidente a travs de la identificacin de condiciones de suficiencia y/o necesidad (Ragin,1987). Analizamos las decisiones de laSCJNa travs del control ejercido en las controversias constitucionales,porquepormediodeellasseasignanfacultadesycompetenciasentrelasrganoselectos,seresguardaelsistemafederalyelprincipiodeladivisindepoderesentrelosrganosdelEstado(Cosso,2009).

El referenteempricoesel totaldecontroversias constitucionalesquese interpusieronenelperiodo20002012entreelpresidenteyelCongreso.Dadoelnmero limitadodecontroversias interpuestasenese lapso (15), seopt por usar un enfoque cualitativo. La aportacin de este texto es realizar un anlisis emprico delcomportamiento de la SCJN cuando resuelve controversias que involucran al Poder Ejecutivo. Este trabajo sedistingue por el uso de la metodologa conocida como Anlisis Cualitativo Comparado, til para encontrarcondicionesdesuficienciaynecesidadquellevanaunresultadodeterminado.Laoriginalidaddeestaaproximacines lautilizacinde lacausalidadcomplejaparaelestudiode lasdecisionesde laSCJNestopermiteunanlisisdetalladodeunnmerorelativamentepequeodecasos.

Desde el ao 2000, ningn presidente ha contado con mayora de su partido en ninguna de las cmaras delCongreso, tendencia que no parece revertirse de ah la importancia de considerar la fragmentacin como unacondicindelsistemapolticoactual.Enesesentido,semarcadistanciadeaquellosautoresqueabordanperiodosanterioresy toman la fragmentacincomounavariableexplicativaparael sentidode lasdecisionesde laSCJN(RosFigueroa,2007)ydeaquellosqueanalizanlasdecisionesdelaCorteysuvariacinsegnelinstrumentodecontrolconstitucional(CastagnolayLpez,2012,2013).

Cuando la fragmentacin del poder poltico es una caracterstica del rgimen poltico y el presidente no hanombrado a la mayora de los jueces constitucionales, se puede plantear la hiptesis general de que es msprobable que la Corte vote contra el Ejecutivo cuando la controversia constitucional: a) trata de un temaimportante en la agenda del presidente, b) se refiere a un proceso legislativo, y c) ninguno de los juecesconstitucionaleshasidonombradoporelpresidenteenturno.

El andamiaje terico lo proporcionan las judicial politics, en especfico los estudios de carcter estratgico queafirmanquelasdecisionesdelascortessoninterdependientesyquelosjuecessonactoresracionalesquesevenlimitadosyrestringidosporsusmotivacionespersonales,porelcontextoinstitucionalyporelambienteenelquesedesenvuelven(EpsteinyKnight,1998).

LosestudiosestratgicosparacomprenderlasdecisionesdelaCorte

UnodelosenfoquesdesdelosquesehaabordadoelestudiodelasinstitucionesenAmricaLatinadespusdelastransiciones polticas es el nuevo institucionalismo: "Los actores toman decisiones en respuesta a incentivosinstitucionalesyhacennfasisenelimpactocausaldelasinstituciones"(Munck,2004:316).EnlascondicionesdeinestabilidadquecaracterizanalasnuevasdemocraciasenAmricaLatina,sehaoptadopordejardeconsideraralasinstitucionescomovariablesindependientes,paraempezaraconcebirlascomoelementoscambiantes,sujetosareformasymodificacionesrecurrentes.Suconfiguracinyfuncionamientodependen,entreotroselementos,delosbalances de poder con que cuenten los actores, cuyas preferencias, estrategias y recursos relativos se hancolocado en el centro del anlisis (Mainwaring y PrezLin, 2013, Negretto, 2013). En ese sentido, elfuncionamiento de las cortes supremas en Amrica Latina ha estado influido demaneramuy relevante por loscambiosenlascorrelacionesdefuerzasquehantradoconsigolastransicionesylasalternanciasenlospartidosgobernantes.

ElPoderJudicial, lascortessupremasy los tribunalesconstitucionalesconformanuna lneade investigacinconrecientefuerzaenlosestudioslatinoamericanos.LaimportanciadelPoderJudicialydelascortescomoobjetosdeestudioenAmricaLatinaestrelacionadacondoscaractersticas:a)larevitalizacindelaConstitucincomolanormajurdicaquelimitayestructuraelejerciciodelpoderpoltico(Negretto,2011ZovattoyOrozco,2008)yb)larevalorizacindelEstadodederechocomocondicinfundamentalparalademocraciayeldesarrolloeconmico(O'Donnell,2004Chvez,2004MainwaringyScully,2008).



La concepcin de la Constitucin y las normas jurdicas como factores que estructuran y constituyen un nuevorgimenpoltico,quebuscangarantizar la felicidadde lanacin, renacienAmricaLatinacon las transicionespolticas.Desdelosprocesosdeindependencia,losprimerosconstituyentesseenfrentaronconlatareadecrearunnuevoedificiopoltico,conunordenjurdico,despusdetressiglosdedominacinespaola,perotambinlidiaronconelproblemaclsicodecmofrenarycontenerelejerciciodelpoder(AguilarRivera,2000).

Apartirde1978,enlareginexistiunnuevoesprituconstitucional,yhasta2008losregmeneslatinoamericanosedificaron15nuevasConstituciones(Negretto,2011,2013).Estedatosugierequenosolamenteelpodernecesitalegitimarseyampararseenlasnormas,sinoqueenmuchoscasosseactaestratgicamenteenlasreformasparafavorecer intereses de algn actor poltico. Gabriel Negretto (2011, 2013) apunta ejes contradictorios en estanuevaolareformista:normaselectoralesquepromuevenlapluralidadpolticaperoconmayorpermisibilidadenlasreglasparalareeleccinpresidencial,ylimitacindelasfacultadesdelpresidenteenmateriadenombramientos,peroconunfortalecimientodelasfacultadeslegislativas.

En los trabajos del Poder Judicial en Amrica Latina sobresalen tres reas de estudio: 1) la relacin de lassupremascortesconlosdemspoderesdelEstado2)supapelcomoactoresconpoderdevetoylaformaenlaquedeciden,interpretandolaConstitucin3)laclasificacinydescripcindelasestructurasdelascortesydelaforma de ejercer el control de la constitucionalidad de forma comparada (Kapiszewski y Taylor, 2008). En losestudiosqueabordan las relacionesde las cortes con lospresidentes sebuscaexplicarporqu fallancontraelgobiernooporqudecidenapoyarloybajoqucircunstancias(Ibid.).

Existendistintosenfoquestericosparaexplicarlasdecisionesdelascortesydelosjueces.Sepuedenreconocerprincipalmentetresmiradastericas:1)elmodelolegaltradicional,queconcibequelascortesylosjuecestomansus determinaciones de acuerdo con precedentes legales y fuentes del derecho 2) el modelo actitudinal, quecentrasusexplicacionesenlosvalores,actitudesypreferenciaspolticasdelosjuecesporquesonlasguasparaentendersucomportamiento(SegalySpaeth,2002),y3)elenfoqueestratgicoqueconcibealosjuecescomoactoresquetomandecisionesdeformaracionalperosevenrestringidosfundamentalmenteportresfactores:1)lasinteraccionesestratgicasentrelosjuecesylosotrosactores,principalmenteconlasramaselectas2)porsusobjetivosymotivacionespersonales,y3)porelcontextoinstitucional,elambienteenelquesedesenvuelvenlosjueces(EpsteinyKnight,1998).

Lamirada terica estratgica ha cobrado solidez en los ltimos 20 aos, al ofrecer a los acadmicos distintasherramientasparaentenderlasdecisionesjudicialesyplantearunanuevaagendadeinvestigacinenlaCortedeEstados Unidos (Epstein y Knight, 2000). Los trabajosms recientes sobre las cortes y los jueces en AmricaLatina se han apoyado en las herramientas tericas y metodolgicas del enfoque estratgico (Helmke y RosFigueroa,2010).

Uno de los rasgos esenciales de este enfoque es el de sealar que la decisin judicial es interdependiente: laestrategiaes tantoexternacomo interna, las restriccionesendgenas las constituyeelhechodeque los juecestomandecisionesreconociendolaspreferenciasdelosdemsjuecesydelasaccionesqueseesperandeelloslasexternas consisten en considerar las preferencias y las posibles reacciones del Poder Ejecutivo y del PoderLegislativo (EpsteinyKnight,1998).Existeel reconocimientodehaceraceptables susdecisionespara losotrosactorespolticosyparaelcontextopolticoenelquesedesenvuelven.

PorqulascortesfallancontraelpresidenteesunapreguntaimportanteparacomprenderlaactuacindestasenAmricaLatinadespusdeunpasadoautoritario.Unaprimeracondicinparaquelascortespuedandesafiaralospoderes electos es la independencia judicial las reformas judiciales de las ltimas dcadas en la regin seorientaronhaciaestetema(RosFigueroa,2010).

EnMxico,elcomportamientodelaCorteduranteelpresidencialismosecaracterizpornodesafiaralpresidenteenlostemasfundamentalesensuagenda(GonzlezCasanova,1965),yqueerandeimportanciaparaelgobiernoenturno,oenaquellostemasqueimplicabancuestionespolticas(Schwarz,1975).

Variablesdeanlisis

Paraelanlisisdelcomportamientode laSCJNseestablecencomovariabledependientesus fallosa favoroencontradelpresidentecuandosehapresentadounacontroversia.Losfactoresexplicativosqueseconsideransonlossiguientes:

1.Nombramientodenuevos juecesconstitucionales.LaCorteestcompuestaporunooms juecespropuestosporelpresidenteynombradosdurantelaadministracinenturno.

Hiptesis1: Dado que durante el periodo de estudio el presidente en turno nunca nombr a una mayora de



jueces,esmsprobablequelasjcnvotecontraelEjecutivocuandoningunodesusmiembrosrepresentelavisindelEjecutivo.

Las reformasemprendidasen losltimos lustros suponenqueunbuendiseo institucional podra ser condicinsuficienteparaquelasramaselectas,actorespolticosysociales,notuvieraninfluenciasobreelPoderJudicialporesosecentraronengenerarestabilidadenelcargo,abrirlaparticipacindelasminorasydeotrosactoresenlosprocesosdenombramientosdelosjuecesconstitucionales(Ansolabehere,2007).Lascaractersticasinstitucionalespara que los jueces puedan tener independencia son: elmododenombramiento, la duracin en el cargo y losmecanismosderemocin(RosFigueroa,2010).

Deestaforma,unPoderJudicialaisladodeinfluenciasdelpoderpolticoyconmayorpoderensusfacultadesdecontrolconstitucional fortalecera lospesosycontrapesosdelsistemapresidencialyfungiracomocontrolde lasramaselectasdesdeelmodeloestablecidoporHamiltonenElFederalista,enlosnmerosLXXVIII,LXXIX,LXXX,LXXXI,LXXXII(Hamilton,MadisonyJay,2001).

EnMxico,apartirdeladcadadelosaostreintalaCorteasumiunrolpasivoydecercanaconelEjecutivo(Domingo, 2000). En el periodo de 1928 a 1946, los presidentesmodificaron la Constitucin, reformularon lascondicionesde independenciade laCortee integraronjuecesquerespaldaransuprogramadegobierno(James,2010 Cosso, 2000, 2008). Desde 1946 hasta la reforma de 1994, el presidente y su partido decidieron laintegracindelaCorte,yelpuestodeministroerarotativoporquelosjuecesaspirabanahacerpolticaenotrosespacios(Magaloni,2003Domingo,2000).

Elperiododeestudiodeestetrabajosecaracterizaporelhechodequeningnpresidentenombraunamayorade jueces constitucionales. El presidente Vicente Fox enfrent a una Corte integrada en sumayora por juecesprovenientes de la carrera judicial vinculados con el presidencialismo y con el ex presidente Ernesto Zedillo(Snchez,MagaloniyMagar,2010).No fuesinohasta2003cuandoFoxpudoparticiparen la renovacinde laCorte proponiendo nuevos jueces constitucionales. Su sucesor en el cargo, Felipe Caldern, particip en larenovacindelaCortehastalamitaddesusexenio.

SilosjuecesqueintegranlaCortenegociansusdecisionesysusvotosconsuspares,lallegadadeunnuevojueza la Corte reestructura la dinmica interna y las coaliciones de votacin (Epstein y Knight, 1998). Los nuevosjuecesconstitucionalespuedenrepresentarlosinteresesdelpresidenteporquestefueelactorquelospropusoenlaternaparaconvertirseenministrosas,losjuecesoperancomoagentesdelosinteresesdelEjecutivoenturnoenlasnegociacionesydiscusionesinternas.Enestesentido,laliteraturaindicaquelosjuecesmexicanosquesehan incorporado a la Corte despus del ao 2000, al inicio de su trabajo tienden a votar de acuerdo con losinteresesdeaquellosque losapoyaronparaobtenerdichocargo, comoesel casodelpresidente (CastagnolayLpez,2012,2013).Lascoalicionesinternascambianyseapreciannuevasalianzasentrelosjuecesalahoradedecidir.

Deestaforma,cuandoelpresidentenohanominadoaningnjuez,laCortepuedenovotarconl.Alnoexistirnombramientos, no se renuevan las condiciones endgenas de negociacin ni se reconfiguran las coalicionesexistentes para respaldar proyectos. Los jueces estn restringidos en sus decisiones no slo por lasconsideracionesde las ramaselectas, sinopor lasmotivacionesdesusparesy loqueseesperadeellosensudesempeo.

Laintegracindelascortessupremasytribunalesconstitucionalesotorgalaposibilidadalosactorespolticosdeimpulsarasuscercanos,conlosquesecoincidepolticaeideolgicamente.ElPoderEjecutivobuscatenerjuecesafinesasuspreferenciaspolticaspararespaldarsuagendadegobiernodeestaforma,losjuecesformanpartedelacoalicingobernante(Dahl,1957).

Histricamente,elPoderEjecutivonombrjuecescercanosasusposturaspolticasdesdelaentradaenvigordelaConstitucinde1917hastalareformade1994,enlacualtuvoquenegociaralgunoslugaresconlaoposicin,enespecficoconelPartidoAccinNacional(PAN)(Cosso,2000Ansolabehere,2007Snchez,MagaloniyMagar,2010FixFierro,2013).

Elmtododeeleccindelosjuecesconstitucionalesde15aossinposibilidaddereeleccinotorgaalpresidentelaposibilidaddeelegirunaternadejuecescercanosalgobierno,aunquenosepuededecantarabiertamente,yaqueelSenadoeselqueeligedelaternapresentadaporelPoderEjecutivo.Estemtododeeleccinsecaracterizaporelcabildeoylanegociacinentreloscandidatos,losgruposparlamentariosenelSenadoyelpresidente(ElizondoMayerSerrayMagaloni,2010). Llegaal cargoel candidatoque suponegociaryencabezar los interesesde losactorespolticosenunambientedeterminado.Enuncontextodefragmentacinpoltica,losactoresseinclinanporelegirjuecesmoderados,loquegeneraqueapoyenalrgimen,noporqueestnpreocupadosporlassanciones,sino porque estn de acuerdo con ste (Brinks, 2010). Si el presidente no ha nombrado a ningn juezconstitucional, noha tenido laposibilidadde incorporar a sus cercanos ideolgicaypolticamente,ni hapodidoreestructurarlalgicainternadenegociacin.



No se debe olvidar que la Corte que estaba activa en 2000 fue elegida casi en su totalidad por el presidenteErnesto Zedillo, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Elizondo MayerSerra y Magaloni, 2010). Estosjuecesdecidieronnodesafiaralmandatarioensusdecisiones,peseaquetenanlaposibilidaddehacerlodesde1994.No fuesinohastaque la fragmentacindelpoderpolticoapareciquevotaroncontraelpresidenteysupartido(RosFigueroa,2007).

2.Sentenciasqueserefierenalprocesolegislativo.

Hiptesis2:LaSCJNvotacontraelEjecutivocuandolacontroversiaserefiereaprocesolegislativo,paraimprimirsuselloenlaspolticaspblicas.

Enunsistemapresidencialenelqueelpresidentenotienemayora,elprocesolegislativopuedegenerartensionesy conflictos entre las ramas electas. Con el inicio del gobierno dividido, en 1997, el proceso legislativo se hamodificado.Elpresidentehadejadodeserelprincipal legislador,elCongreso recobrsus facultadespolticasyconstitucionalesyseconvirtienunrganoactivoenlageneracindeiniciativasdeleyporencimadelpresidenteasimismo,losactoressubnacionales,comolosgobernadores,ejercenunafuertepresinenlalegislacin(Casar,2008Bjar,2012).

EsimportanteprecisarqueelPoderEjecutivoenMxico,siselecomparaconlosdeotrossistemaspresidenciales,cuenta con muy pocas facultades constitucionales para influir en el proceso legislativo. El instrumentoconstitucionalmspoderosoquetienealrespectoeselveto(Nacif,2004).1Unpresidentesinpodereslegislativospara impulsar su agenda parlamentaria, frente a un Poder Legislativo dominado por la oposicin, actu en losmrgenes de la legalidad y provoc la activacin de la Suprema Corte como el rbitro entre los poderes. Lageneracinde leyesseconvirtienunode losejestensosentreelpresidenteyelPoderLegislativo,por loqueambosrganostuvieronquerecurrira laCorteparadefinir funciones,perosobretodoparaquedecidieraquinestabaviolentandolaConstitucinenlageneracindeleyes.2

LastensionesentreelpresidenteyelCongresopordefinirsusatribucionesterminaronenlaCorte.Aldecidirsobreelprocesolegislativo, laSCJNinfluyeenladeliberacinpblicae imprimesuselloenlaspolticaspblicas.EstafuncinlepermiteponersumiradasobrelaorientacindelEstado(MartnezBarahona,2010).

Laliteraturahaofrecidodistintasrespuestasalhechodequelascortesdecidancontraelgobiernoolorespalden.UnadelashiptesisesqueelgobiernodivididofavorecelaindependenciadelPoderJudicial,porloquetendrlaposibilidaddedecidir en contrade los interesesdel PoderEjecutivo.Deesta forma, las posibles sancionesquepuedenenfrentar lascortessevuelvenendeblesporqueelpresidentenocontrolaalCongreso,pero tampocoelCongresopuedeimplantarsancionesdeformasencilla.Sinembargo,es importanteanotarquelafragmentacindelpoder,cuandoyaesunacaractersticadel rgimenpoltico,noesunacondicinnecesarianisuficienteparaexplicarporqulascortesfallancontraelgobierno(CastagnolayLpez,2013).

EnsuanlisissobreelpoderdelaCorteenArgentinayChile,DruscillaScribner(2010)demuestraqueaqullasefortalece engobiernos en los cuales el presidente no tienemayora en el Congreso, una relacin de causalidadentre fragmentacin del poder y solidez de la Corte, en especfico en los casos de poderes de excepcin delEjecutivo. Los cambios en los equilibrios de poder propician cortes activas y fuertes que ejercen el controlconstitucional.

Gretchen Helmke (2005) afirma que las cortes votaron contra el presidente en Argentina porque teman sercastigadasporelsiguientegobierno,enelperiodode19761999.Lainseguridadylainestabilidadenelcontextopolticoe institucionalson factoresque influyenenelhechodeque lascortes fallencontraelgobierno.Cuandoste va terminando y se debilita, en un contexto de fragilidad e inestabilidad poltica, la Corte se distancia demaneraestratgicadecidiendoensucontra.

EnColombia,en lasdecisionesrelativasalprocesolegislativo, laCorterespaldaalEjecutivocuandotieneapoyopopularyeseliniciodesumandatocomopresidente(RodrguezRaga,2010).

Por otro lado, la Corte mexicana se ha instituido como un rbitro que resuelve los problemas entre poderesfederales y locales (Magaloni, 2007 RosFigueroa, 2007 Snchez, Magaloni y Magar, 2010). Despus de latransicinpoltica, laCortesecentrenresolverlastensionesylosconflictosentrelasramaselectas,yenestatarea "laSupremaCortenoha logrado, enestos13aos,descubrir ydesempearel trascendentepapel de lajusticia constitucional en una democracia: lograr que la Constitucin genere derecho constitucional" (Magaloni,2007:7).

SudiseoinstitucionalfavorecequesecomportedeesaformaantesquecomounaCortequeprocuralosderechoshumanos(Magaloni,2007Snchez,MagaloniyMagar,2010).Noobstante,caracterizaralaCortemexicanacomounrbitroentre losrganospolticoshasidounaafirmacinmatizadarecientemente.AndreaCastagnolaySalLpez apuntan que la Corte no ha sido un rbitro entre poderes sino que se ha comportado favoreciendo al



presidenteyasupartido,y laconcibencomo"[un] tribunalconun finpolticoyqueconsisteenreorganizar ladistribucin de fuerzas en el tablero de ajedrez poltico. Con todas las ventajas y los riesgos involucrados"(CastagnolayLpez,2013:31).

3.Sentenciasqueserefierenalaagendadegobiernodelpresidente.

Hiptesis3:LaSCJNvotacontraelEjecutivocuando lacontroversiaserefierea laagendadelpresidente,paracontenerloydistribuirelpoder.

LaSCJNvotacontraelpresidentecuandosetratadeuntemaimportanteenlaagendadesteporqueseafirmacomo actor relevante para la redistribucin del poder ymarca lmites almandatario. El presidente, al llegar algobierno,tieneunaagendadeejestemticosyprioridades,conlacualpretendedarrespuestaalasproblemticasnacionales. En este trabajo se entiende la agenda gubernamental como "el conjunto de prioridades que ungobiernoconstituidoplanteaamaneradeproyectoyquebuscamaterializara lo largodesumandato"(CasaryMaldonado,2010:223).EstavariablelaanalizamosatravsdelPlanNacionaldeDesarrollo,presentadoaliniciodecadasexenio.3DeacuerdoconlaConstitucin,correspondealEjecutivoencabezarlaplaneacindeldesarrollonacionalycoordinarlastareasnecesariasparallevarloacabo.4LospresidentesVicenteFox5yFelipeCaldern6llegaronalpoderconunaampliaagendadegobierno,peroseenfrentaronconunCongresoenelcualnotenanmayora poltica, por lo que tuvieron que recurrir a la negociacin con las fuerzas polticas de oposicin, perotambingobernaronenlosmrgenesdelalegalidad.

Decidir a quin le corresponde determinada facultad le permite a laCorte distribuir el poder, dar sentido a lospesosycontrapesosdelsistemapresidencial.VotarconelEjecutivoenaquellasdecisionesqueformanpartedelaagendadegobiernoesrespaldarunproyectopolticocomopartedeunacoalicingobernante(Dahl,1957),perotambinvotarencontradeunaagendadegobiernoenciertostemaspuedeimplicarconteneralasramaselectasyafirmarsecomounrganoqueinfluyeenladeliberacinpblica.

EnunpasconunahistoriainstitucionalenlaquelospesosyloscontrapesosfueronnulificadosporelpresidentedelaRepblica,enlaqueelcontrolconstitucionalfueunatareasecundariaparalaCorteynoseatrevaadesafiaralpresidenteen los temasque implicabancuestionespolticas, tienerelevancia incluir lavariable"agenda"paraexplicarlasdecisionescontrariascontraelpresidente.

EnBrasil,laCorteapoyaalacoalicindominantegubernamentaldeformasistemtica,peroladesafacuandosusintereses se ven afectados o cuando estn involucrados temas que son aceptados por un amplio sector social(Brinks,2010).DianaKapiszewskisostienequeeltipodecasossobrelosquesetienequedecidirexplicacmosecomporta la Corte. En el caso de Brasil, sta acta de forma prudente, no favorece a ningn actor de formaorganizada.Deestamanera,ensurelacinconelpresidente,lofrenperotambinlorespald,ynoexisteunatendenciapresidencialensusfallos(Kapiszewski,2010).

Porotrolado,enuncontextoenelquelosjuecesnotienenestabilidadenelcargo,comoenelcasodelTribunalConstitucional de Ecuador, los jueces votan de forma sincera, orientados por su ideologa, para mantener suprestigioentrelacomunidadjurdica.Nohayestmulosparaquesecomportendeformaestratgicasucargoestsujeto a los cambios en la administracin, por lo que les conviene decidir de acuerdo con sus valores yconcepciones. Sin embargo, esta forma de decidir repercute en la ausencia de jurisprudencia sobre los temasimportantesenelEstadoecuatoriano(BasabeSerrano,2011).

LascondicionessuficientesynecesariasparaquelaCortevotecontraelpresidente

En esta seccin presentamos los resultados de la estrategia metodolgica y de las hiptesis planteadas. Esimportanteprecisarque,sibienparanuestroanlisisutilizamossolamenteunode loscontrolesconstitucionalesque ejerce la Corte en Mxico, las controversias constitucionales, el presidente y su partido como coalicingobernantetambinsepuedenverimplicadosenaccionesdeinconstitucionalidadoamparos,figurasestipuladasenlaConstitucin.

Entre2000y2012seinterpusieron15controversiasentreelpresidenteyelCongreso(tabla1),enlascualessepedaalaSCJNqueactuaracomorbitroentrepoderes.7



Loqueseobservaenprimerlugaresquedeesas15controversias,seisserefierenaprocesolegislativo,loquesugierequeunodelosproblemasmsfrecuentesentreelpresidenteyelCongresoeselprocesodecreacindeleyes. El presidente, sin mayora en el Congreso, ha tenido dificultades para impulsar sus iniciativas en lascmaras, pero tambin ha utilizado su facultad reglamentaria, establecida en el artculo 89, fraccin X, paraimpulsarlegislacin,loqueobligalCongresoaacudiralaCorteadirimirtensiones.EstehechotienerelacinconunpresidentedbilensusfacultadesconstitucionalesdecreacindeleyesfrentealCongreso.8

DeltotaldecontroversiasenlascualeslaCortetuvoquedecidir,cincoformabanpartedelaagendadegobiernoestipulada en el Plan Nacional de Desarrollo. Los presidentes de la alternancia enfrentaron adversidades paraimpulsarsuagendadegobiernoentemasdeorientacindelEstadomexicano,sobretodoenmateriaenergticayfiscal.Oncecontroversias fueronresueltasa favordelEjecutivoycuatroencontra.Enqucasos laCorte fallacontraelEjecutivo?Qucaractersticastienenesasdecisiones?

Posteriormente,paracomprobarnuestrashiptesis,sedecidiexplorarlacombinacindecondicionessuficientesy/onecesariasparaquelaCortevotecontraelEjecutivoenlascontroversiasconstitucionales.Paraello,seacudialametodologaconocidacomoQualitativeComparativeAnalysis(QCA)(1987,2008RaginyRihoux,2009).9

Aplicadoanuestrocaso,latablacomparativa(tabla2)queresultadelanlisisdelascontroversiasconstitucionalesinterpuestasentre2000y2012quesemuestraadelante.Consisteenunadescripcindelosvaloresencontradosparacadaunadelasvariablesqueaplicanalassentenciasestudiadas.

La tabla 3 muestra todas las combinaciones posibles que pueden tomar las variables explicativas. En totalencontramosocho configuraciones.10El anlisis arrojados condiciones suficientes, que se reflejanen los casos(A,B).



Laltimacolumnadelatabla3relaciona laevidenciaanalizadacon lasconfiguracionescausales:siel ndicedeconsistenciaes1,00, laconfiguracinse identificacomoverdaderaosuficiente [V],paracausarel resultadodeinters.Cuandoelndiceesiguala(0,00),lacombinacinseestablececomonosuficiente[F].11

LasolucinarrojadaporelQCA indicaque laconfiguracincausalsuficienteparadarcuentade losvotosde laCortecontraelEjecutivoeslasiguiente:cuandoningunodelosjuecesdelaSCJNfuenombradoporelpresidenteenturno,ystaenfrentauntemadeagendadegobiernodelpresidente,esmsprobablequevoteencontradelEjecutivo.Estaconfiguracincausalrevelaunefectointeractivoentredosvariables(nombramientoyagenda)que,combinadas,emergencomocondicinsuficienteparacrearunfalloadversoalEjecutivo.12

Adiferenciadeotrostextosquetomancomovariableindependientelascondicionesdelcontextopolticomexicano(RosFigueroa,2012),enesteestudio la fragmentaciny la imposibilidadnormativadequeunEjecutivopuedanombrara lamayorade los juecesde laCorte fueronpuntodepartidaenelanlisis.Estosdoselementossonrelevantes,puesparecenconstituirtendenciasirreversiblesenelnuevoentorno.

Histricamente, la Corte votaba con el presidente en temas de importancia para el gobierno y en asuntosconsiderados polticos. Pese a sus decisiones, los ministros de la Corte afirmaban que las actividades polticasdeberanestarlejosdelplenodelamisma(GonzlezCasanova,1965Schwarz,1975GonzlezAvelar,1979)losjuecesconstitucionaleseranpartedelacoalicinqueestabaenelpoder(Dahl,1957).Desafiaralpresidenteeraperderelempleoyponerlefinaunacarrerajudiciale inclusoacadmica(Cosso,2008).DespusdelareformaquemodificeldiseoinstitucionaldelaCorteen1994,comenzunanuevaetapapolticaperosureformaestuvovinculadaconlacontinuidaddelviejorgimenpolticoantesqueconlasnuevascondicionesdemocrticasdelpas(ElizondoMayerSerrayMagaloni,2010).

Paraque laCorte sepudieraafirmar comounactor relevanteenel sistemapresidencial,debadejaratrsunahistoriadevnculoyapegoconelpresidente,ytenerenconsideracinalCongresocomounnuevoactorpolticoyconstitucional. En este proceso se comport de forma estratgica, porque al decidir en las tensiones entre lasramaselectasoptporconteneralpresidenteyafirmarseeneltableropoltico,votandocontraelmandatarioenlostemasreferentesalaagendadegobierno.SiparalospresidentesdelaalternancialostemasprioritariosdelaagendadegobiernoterminabanenlaCorteentensionesconelCongreso,paradeterminarculdelosdospoderestena la razn, la estrategia de la Corte fue buscar constituirse como rbitro entre los poderes, desafiando alpresidenteensuagendadegobierno.

Estaconfiguracincausalescongruenteconlashiptesisplanteadasbajoelenfoqueestratgico.Enelinteriorde



laCorte,losjuecesnegocianentresusparesydeliberansobrelostemasencuestin,comoformaestratgicadeconducta(EpsteinyKnight,1998).Nosloreconocenlaspreferenciasdelasramaselectas,sinoquedentrodelaSCJNlosjuecestambintienenpreferenciaseinteresesentreellos,esunadecisininterdependienteentreloquesusparesesperandeellosysusobjetivos.

CastagnolayLpez (2012,2013) indicanque la llegadadeunnuevo jueza laCorte reconfigura lascoalicionesinternas.Al iniciodesus labores, los jueces tiendena favoreceralactorque lospropusoparaelcargo,enestecasoelpresidentedelaRepblica.Deestaforma,siningnjuezfuenombradoporelEjecutivoenturno,eslgicoelvotoencontradeste,especialmenteenlascontroversiasqueserefieranasuagendadegobierno,porquenohayrenovacindelascoalicionesinternasninuevasnegociacionesentrelosjueces.

Deacuerdocon los resultadosdelQCA, la consideracinsimultneadeambascondicioneses relevante,puesapesardequeen lamayorade lascontroversias laCorteestfavoreciendoalEjecutivo,stadistingueentre lasqueserefierenalaagendadelpresidenteylasquenolohacen.Uncuerpocolegiadocompuestoensumayoraporactoresdistintosalpresidenteenturnoseoponearesolverfavorablementeloscasosquesuponganapoyarelproyectodegobiernodelpresidente.Conello,laCorterompecontinuidadesydinmicashistricasdesumisinydebilidad.

LaconfiguracincausalrevelauncambiosustantivoenelcomportamientodelaCorte:anteriormente,cuandoelpresidentetenalibertadparanombraralnmerodejuecesquelefuerafavorable,elcomportamientodelaCorteeraincondicionalenlasdecisionesqueinvolucrabantemascrucialesparaelplandegobierno(GonzlezCasanova,1965).Enelcontextoactual,laCortelimitaalmandatarioensusobjetivos,loquelepermiteposicionarsecomounrganofundamentalenelEstadomexicano.Altenerlibertadparavotarcontraelpresidenteentemasdeagendadegobierno,laSCJNdistribuyeelpoderinstitucional,imprimesuselloenlaspolticaspblicasyseafirmacomoun rgano fundamental para el Estado mexicano con peso en las deliberaciones sobre el rumbo del pas. LasdecisionesdelaCortedistribuyeronelpoderpolticoyestablecieronloslmitesenelejerciciodelasfacultadesdecadapoder.

La reforma de 1994, que establece periodos fijos para los jueces, limita la capacidad de los Ejecutivos paranombrarcortesmayoritarias, loqueabri larutaparaque laCortemexicanapudieracontrolaralpresidenteentemasdesuagendapoltica.EstehecholepermiteromperconlatradicinhistricadesumisinfrentealEjecutivoentemasprioritariosyenaquellascuestionespolticasenlasqueseveainvolucradoelgobierno.Tenemos,pues,unaCortequeparticipaenlaorientacindelaspolticaspblicasyeneldebatenacional.

Conclusiones

Enuncontextopolticoenelque la fragmentacindelpoderpolticoesunacondicindadayenelqueningnpresidentehanombradoalamayoradelosjuecesconstitucionales,encontramosunefectointeractivoentredosvariables (nombramiento y agenda) que, combinadas, emergen como condicin suficiente para crear un falloadversoalEjecutivo.

Lainteraccinylaconjugacindeestasdosvariablesofrecenunarespuestaquenosindicalosiguiente:laSCJNenMxicosecomportadeformaestratgicaenlostemasdeagendaycuandoningunodesusmiembroshasidonominado por el presidente en funciones, ya que los jueces, al inicio de su periodo, pueden representar losintereses del Ejecutivo y reestructurar las dinmicas internas de negociacin y votacin. Esto constituye unacaractersticaendgenadelaCorteenlaquelosjuecesestnalpendientenoslodelapersonaquelasimpulsparaelcargo,sinodelosposicionamientosdesuspares.EsteprimerrasgocoincideconloquesealanCastagnolay Lpez (2013) respectodeque los jueces constitucionalesal iniciode sumandato reconfiguran las coalicionesinternasenlaCorteyvotanconelactorquelosllevalcargo.

LamejorrutaquetenalaCorteparaafirmarseeneltableropolticonacionaleradecidircontraelpresidenteentemas de inters de ste y sobre todo de la agenda de gobierno. Histricamente, la Corte haba tenido unacercanaconelpoderpresidencialyrespaldabalosasuntosdeintersylaagendadegobiernoromperconestepasadoerafundamentalparaelejerciciodesusfuncionesyporqueahoraunactoralquesedebaconsiderareraelCongresodelaUnin,elementocentraldelrgimenpoltico.

Tambinpodemosafirmarqueen la resolucinde lascontroversiasconstitucionalesencontramosunatendenciafavorablealpresidentedelaRepblicaporencimadelCongreso.Sinembargo,esterespaldonoessistematizadoni unvoco: existen varias decisiones en las cuales la Corte decide de forma estratgica y vota en contra delEjecutivo.Esimportantedestacarquenotodaslasdecisionesenmateriadecontroversiasconstitucionalestienenelmismopesoyvalor.Noson iguales,yaque implican ladistribucindelpoderpolticoy tambinelhechodedeterminarlaorientacindelEstadomexicanoenciertosaspectos.



Despusdeunahistoriapolticadesumisinymarginalidad,laSCJNseconvirtienunainstitucinfundamental.ComenzadiferenciarlostemasenlosquerespaldaalEjecutivo,imprimisuselloenlaspolticaspblicasyenelequilibriodepoderes.

Por el pequeo nmero de controversias constitucionales que ocurrieron en el periodo de estudio, no hay unpanoramamsamplioquenospermitaexplicarcmosecomportalaCorteenotrotipodecontrolconstitucional,cuandolosinteresesdelEjecutivoylosdesupartidoestnenjuego.Loshallazgosdeestetrabajosugierenqueotra formadeaproximarsea laCorte,sabiendoque laagenday la renovacindenombramientossonvariablesfundamentales,seracambiandolaunidaddeanlisis,estudiandolosvotosdelascontroversiasjuezporjuezencadaunade lasdecisiones,paraversucomportamientoen los temasycmodistinguensuestrategiasegneltemayelinstrumentodecontrolconstitucionalquesepresenta.

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Notas

El autor agradece a Anbal Prez Lin por su orientacin en el uso del QCA y sus comentarios a una versinpreliminar.Tambin,lalecturaatentaylassugerenciasdeSebastinLinares,GriselSalazarydosdictaminadoresannimos.



1EnEl Federalista, el veto presidencial fue definido de la siguiente forma: "No nicamente sirve de escudo alEjecutivo,sinoqueproporcionaunagarantamscontralaexpedicindeleyesindebidas.Conellaseestableceunsaludablefrenoalcuerpolegislativo,destinadoaprotegeralacomunidadcontralosefectosdelespritudepartido,delaprecipitacinodecualquierimpulsoperjudicialalbienpblico,queocasionalmentedominealamayoradeesaentidad"(Hamilton,MadisonyJay,2001:312).

2Deacuerdoconelartculo71delaConstitucin,losrganosquetienenlasfacultadesdepresentariniciativasdeleyson:a)elpresidentedelaRepblicab)diputadosysenadoresalCongresodelaUnin,yc)laslegislaturasdelos estados adems, el artculo 122 seala que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede presentariniciativasdeleyodecretosentemasrelativosalaCiudaddeMxico.Segnelartculo72delaConstitucin,laformacindelasleyesodecretospuedeiniciarencualquieradelascmaras,salvoemprstitos,contribucionesoimpuestos, y reclutamiento de tropas, que se deben discutir primero en la Cmara de Diputados. Es facultadexclusivadelpresidentedelaRepblicapresentarlainiciativadeleydeingresosyelpresupuestodeegresoslacuentapblica,sibiennoconstituyeunaleypropiamente,sesunafacultadexclusivadelpresidente.

3ElPlanNacionaldeDesarrolloeslacolumnavertebraldelgobiernomexicano.Ensteseplasmanlostemasqueguiarnlaspolticaspblicasgubernamentalesylosprincipalespropsitosdelgobiernoparacadasexenio.

4Elartculo26delaConstitucinMexicanaindica:"ElEstadoorganizarunsistemadeplaneacindemocrticadeldesarrollonacionalqueimprimasolidez,dinamismo,permanenciayequidadalcrecimientodelaeconomaparalaindependencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin. Los fines del proyecto nacionalcontenidos en esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica.Mediante laparticipacinde losdiversos sectores sociales recoger lasaspiracionesydemandasde la sociedadparaincorporarlasalplanylosprogramasdedesarrollo.Habrunplannacionaldedesarrolloalquesesujetarnobligatoriamente los programas de la administracin pblica federal. La ley facultar al ejecutivo para queestablezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacindemocrtica,yloscriteriosparalaformulacin,instrumentacin,controlyevaluacindelplanylosprogramasdedesarrollo. Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que elejecutivofederalcoordinemedianteconveniosconlosgobiernosdelasentidadesfederativaseinduzcayconcierteconlosparticulareslasaccionesarealizarparasuelaboracinyejecucin".

5.

6.

7La informacinseobtuvode lapginadeInternetde laSCJN: lassentenciasde20092012seobtuvierondelndice de Controversias Constitucionales resueltas a partir de 1995(), losengroses de las sentencias se obtuvieron en Consulta Temtica de expedientes(),ylascontroversiasde2000a2009serecabaronenelPortaldeEstadsticaJudicial(http://www2.scjn.gob.mx/alex/default.aspx).Apartirdelainformacinobtenida,seelaborunabasededatossobrelasdecisionesdelaCorteenmateriadecontroversiasconstitucionales.

8El8deagostode2012sepublicenelDiarioOficialde laFederacin la reformaalartculo71constitucionalparapermitirqueelpresidentedelaRepblicatuvierainiciativapreferente.Elartculodice:"Eldadelaaperturade cada periodo ordinario de sesiones el presidente de la Repblica podr presentar hasta dos iniciativas paratrmitepreferente,o sealar con tal carcterhastadosquehubierepresentadoenperiodosanteriores, cuandoestnpendientesdedictamen.CadainiciativadeberserdiscutidayvotadaporelPlenodelaCmaradesuorigenenunplazomximode30dasnaturales.Sinofuereas,lainiciativa,ensustrminosysinmayortrmite,serelprimer asunto que deber ser discutido y votado en la siguiente sesin del Pleno. En caso de ser aprobado omodificadoporlaCmaradesuorigen,elrespectivoproyectodeleyodecretopasardeinmediatoalaCmararevisora,lacualdeberdiscutirloyvotarloenelmismoplazoybajolascondicionesantessealadas".

9ElQCA,encontrastecon lastcnicasdecorrelacin,suponeelestudiodecausalidadcompleja,definidacomoaquellaenlaqueunresultadopuedeseralcanzadopordistintascombinaciones,segnelprincipiodeequifinalidad(Mahoney yGoertz, 2006: 237). Estametodologa resulta especialmente apta para casos deNs pequeas, quesuponenprdidadepoderexplicativoparalosmodelosderegresinlogstica.Adicionalmente,eltratamientodelasvariables causalesesdistinto:mientrasqueen la regresin todas las variables independientes contribuyena laexplicacindelavariabledependienteenciertoporcentajeyporlotanto"estnenciertacompetencialaunaconla otra" (Wagemann 2012: 59), la equifinalidad que sustenta el qca no involucra esta competencia. Por elcontrario, enel qca las condiciones causales constituyen los ingredientesdetrsde lasdiversas configuracionescomplejasquepuedenllevaralresultadofinal(Ragin,2008:23).

10 La columna "Nm. de casos" muestra cuntas controversias presentan cada combinacin de variables. Las



columnasY=0yY=1especificanculesdeesascontroversiasllevanalaausenciaoalapresenciadelavariabledependiente (voto contra el Ejecutivo). La siguiente columnamuestra lo que Ragin (2006) denomin ndice deconsistencia, que se refiere a la identificacin de condiciones suficientes. "El ndice de consistencia reflejasimplementelaproporcindecasosencadagrupoqueofrecenunresultadopositivo.Cuandoelndiceesiguala1,00,laconfiguracincausalemergecomounacondicinsuficiente"(PrezLin,2010,141).

11 Adems, encontramos dos tipos adicionales de configuraciones: un caso contrafctico o residual [?](configuracin 8), que presenta una combinacin para la cual no encontramos evidencia disponible, pero quepodraocurrirenalgnmomento,yuncaso"contradictorio"[C](configuracin1),enelqueencontramosunndicedeconsistenciade0,50.Elloseexplicaporquelaconfiguracin1abarcadoscontroversiasqueseresolvierondeformafavorablealEjecutivo(F,K)ydoscontroversiasqueseresolvieronencontradeste(L,M).Estoimplicaquelaconfiguracin1noessuficienteparagenerarunvotoencontradelEjecutivo.

12Segn losresultadosarrojadosporelQCA, lavariable"proceso legislativo"noresultserrelevanteparadarcuentadelosvotosdelaCortedesfavorablesalEjecutivoparaelcasomexicano.

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