ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES

REGIÓN JUDICIAL DE SAN JUAN

JUAN CARLOS PEDREIRA Recurrente V. DEPARTAMENTO DE ESTADO Recurrido

KLRA 2011-_______________

Revisión Administrativa procedente de Comisión Evaluadora de Certificaciones de Prensa, Departamento de Estado de Puerto Rico Sobre: Solicitud de Certificación de Prensa

ESCRITO DE REVISIÓN ADMINISTRATIVA AL HONORABLE TRIBUNAL:

Comparece Juan Carlos Pedreira, por conducto de la representación legal

que suscribe y, respetuosamente, EXPONE Y SOLICITA:

I. JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL

Este Honorable Tribunal tiene jurisdicción para entender en el presente

recurso en virtud del inciso (c) del Artículo 4.006 de la Ley de la Judicatura del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201 del 22 de agosto

de 2003, según enmendada, 4 L.P.R.A. § 24y (2009), la sección 4.2 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. § 2172, y la Regla 57 del

Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XXII-B, R. 57 (2009).

II. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

La competencia Regional está fundamentada en la Sección 4.2 de la

L.P.A.U., supra, y en la Regla 60 del Reglamento de este Honorable Tribunal.

Ello pues la actividad de la recurrida que es objeto de esta revisión judicial se

realizó en las oficinas principales de la Comisión Evaluadora de Credenciales

de Prensa del Departamento de Estado, las cuales están localizadas en San

Juan, Puerto Rico.

III. DICTAMEN RECURRIDO

Se solicita revisión de la Resolución de la Comisión Evaluadora de

Credenciales de Prensa del Departamento de Estado emitida el 4 de agosto de

2011, Exhibit II, notificada por correo certificado ese mismo día, mediante la

cual se le denegó al Recurrente una Credencial de Prensa. Dentro del término

de 20 días dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3

LPRA § 2165 (según extendido por el Tribunal Supremo en In re: Medidas para

atender emergencias causadas por la tormenta tropical Irene, 2011 TSPR 125,

res el 26 de agosto de 2011), el Recurrente presentó una Solicitud

Reconsideración el 25 de agosto de 2011, Exhibit XIV, sobre la cual la

Recurrida no tomó acción luego de 15 días de haberse presentado, activándose

el término de Revisión Judicial el 9 de septiembre de 2011.

IV. RECURSOS PENDIENTES

Al momento no hay ningún otro recurso pendiente ante este Honorable

Tribunal en relación al caso de epígrafe.

V. BREVE RELACIÓN DE HECHOS

A. Cuestión Preliminar

El riesgo de que nuestro sistema legal quede anquilosado y congelado

ante realidades cambiantes es constante en toda sociedad. De ordinario,

cuando las condiciones materiales de interacción social están en desfase con el

sistema legal, toca a las Ramas Políticas actualizar al derecho y sus

instituciones. Pero cuando este desfase afecta derechos fundamentales para

una democracia y valores expresivos vertebrales, los tribunales son

especialmente responsables de evitar esta osificación. Este es uno de esos

casos. Aquí se presenta la oportunidad de evaluar el impacto de nuevas

tecnologías de información sobre categorías sociales y legales tradicionales

(tales como “periodista” y “prensa”).

La tarea de este Honorable Tribunal en este caso es, pues, asegurarse

que nuestras prácticas administrativas y sociales reflejen el estado

contemporáneo de las cosas. Y para ello, es indispensable “que comencemos a

articular valores constitucionales y políticos a la luz de las realidades

tecnológicas contemporáneas; realidades que las categorías jurídicas

convencionales no han sabido atender”.1

Es muy bien conocido que las tecnologías de información han afectado

radicalmente a la industria periodística. Y si bien medios de comunicación

masiva reaccionaron lentamente al surgimiento de nuevos modos de

periodismo digital, hoy día el medioambiente noticioso está compuesto por una

mezcla de medios tradicionales de información (prensa escrita, televisiva, radio,

etc.), y medios no tradicionales (personas independientes que reportan

información noticiosa a veces con mayor consistencia, confiabilidad, libertad e

independencia que medios noticiosos convencionales).

Este medioambiente noticioso es resultado directo de una realidad

fundamental: con la llegada de la red de internet y el acceso a computadoras a

bajo costo, se reduce el costo de adquirir información y diseminarla

masivamente. La práctica convencional en el siglo veinte estaba compuesta

por, de un lado, productores de información (medios de información masiva) y,

de otro lado, consumidores pasivos de ésta (la audiencia). Lo usual era la

transmisión unidireccional de información de pocos a muchos. Hoy, la

información se transmite de muchos a muchos. Y de esta forma se hace posible

que la práctica periodística, antes sólo factible para un puñado de empresas

con recursos, se distribuya entre cientos o miles de individuos2 a tal nivel que

las propias empresas tradicionales confían en estos medios periodísticos

digitales y lo que estos reportan. Otras jurisdicciones, como en la ciudad de

Nueva York, han reconocido esta realidad y se han movido a conceder pases de

prensa a periodistas digitales independientes, considerando principalmente “el

tipo de trabajo que realizan y no el tipo de organización para la cual trabajan”3.

1 Hiram Meléndez Juarbe, La Constitución en Ceros y Unos: Un Acercamiento Digital al Derecho a la Intimidad y la Seguridad Pública, 77 REV. JUR. UPR 45, 47 (2008). 2 YOCHAI BENKLER, THE WEALTH OF NETWORKS (2006); CLAY SHIRKY, HERE COMES EVERYBODY: THE POWER OF ORGANIZING WITHOUT ORGANIZATION (2008). 3 Wendy Davis, Bloggers Now Eligible for Press Passes in NYC, Online Media Daily, 2 marzo 2010,

La industria de la música, del cine y del libro ya se van ajustando a esta misma

realidad y, por tanto, el medioambiente expresivo en esos campos va reflejando

diferentes modos de producir y consumir obras creativas.4 La industria

periodística debe asumir su parte en estos procesos de transformación social, y

este Tribunal debe asumir la suya al examinar este caso.

Somos conscientes de que una credencial de prensa confiere ciertos

beneficios de acceso al lugar de la noticia y que algunos criterios objetivos y

razonables deberán utilizarse para conferirlos. Asimismo, somos conscientes de

que limitaciones de espacio y otras consideraciones de tiempo y lugar, impiden

conferir todo tipo de permiso al periodista digital. Sin embargo, al menos en un

caso como éste, donde (1) el peticionario es un contribuyente consistente al

entorno noticioso, confiable y reconocido por otros medios de

información tradicional; (2) el peticionario tiene miles de seguidores

dependientes de éste para adquirir información relevante y a tiempo; y

(3) además, cuando la credencial solicitada no se refiere a un recurso

escaso que requiere criterios exigentes para su distribución (como un

estacionamiento de vehículos de motor), no existe razón alguna para

negarle de plano y absolutamente una credencial de prensa al periodista digital

de éste solicitarla.

B. Hechos Esenciales

El Sr. Juan Carlos Pedreira posee un bachillerato en Comunicaciones y

Mercadeo de la Universidad de Syracuse en Nueva York. En el año 2008

comenzó un servicio digital de noticias, en el cual se desempeña como

periodista electrónico activo independiente. Su labor consiste en suplir

diariamente noticias de interés general sobre Puerto Rico, principalmente a

través de las red social Twitter, y subsidiariamente a través de Facebook y su

http://www.mediapost.com/publications/?fa=Articles.showArticle&art_aid=123531&nid=111735 4 Hiram Meléndez Juarbe, Creative Copyright for Creative Business, 1 UPR BUSINESS L. J. 137 (2010)

página CaribNews.net. CaribNews es un servicio de periodismo digital escrito

que publica noticias de última hora (breaking news).

Al 4 de octubre de 2011, CaribNews contaba con 12,727 seguidores en

Twitter, y en los últimos tres meses promedió 45 reportes noticiosos diarios en

esa red social. Ver http://twittercounter.com/caribnews (Exhibit III). Su

trayectoria como medio noticioso digital le ha ganado el respeto y confianza

pública de la población puertorriqueña, miembros de la prensa activa

tradicional local y miembros de la prensa institucional internacional.

Conforme al servicio de medición en redes sociales, klout.com, el cual

confiere puntuaciones según el nivel de influencia de diversos usuarios en

Twitter (ver, www.klout.com/corp/kscore), al 4 de octubre de 2011 CaribNews

tenía la tercera puntuación más alta de un medio noticioso con presencia en

Twitter en Puerto Rico (72) (www.klout.com/caribnews), sólo debajo de Primera

Hora (73) (www.klout.com/primerahora) y El Nuevo Día (74)

(www.klout.com/elnuevodia) y muy superior a medios noticiosos similares

cuyos miembros ostentan credenciales de prensa, como Noticel (57)

(www.klout.com/noticel). Exhibits IV, V, VI y VII. Ante estos hechos, la

consistencia y solidez de este medio noticioso en Puerto Rico no puede ponerse

en duda.

La reputación y confiabilidad del medio a los ojos de la población es

también incuestionable. Por ejemplo, durante la cobertura de los incidentes

relacionados al Huracán Irene, los seguidores de CaribNews en Twitter

aumentaron por más de mil personas (http://twittercounter.com/caribnews),

Exhibit VIII, lo cual evidencia que miles de personas en Puerto Rico

dependieron del servicio brindado por este medio noticioso, junto a otros

medios noticiosos tradicionales. Asimismo, varias personas notificaron al Sr.

Pedreira que miembros de la prensa radial en Puerto Rico durante su propia

cobertura del Huracán, hicieron referencia a CaribNews como un servicio

noticioso eficiente y responsable. En su página de Twitter, el administrador de

FEMA, Craig Fugate, en su esfuerzo por mantener a la población

adecuadamente informada, reportó a CaribNews como “Puerto Rico’s breaking

news source” durante el Huracán Irene. Exhibit IX. Y, además, la página de

Twitter de Breaking News –NBC News retransmitió un mensaje noticioso de

CaribNews a una audiencia global de 2.9 millones de personas. Exhibit X.

En fin, respecto a CaribNews, la población puertorriqueña, los

funcionarios encargados de tomar decisiones fundamentales para el país, y

otros medios noticiosos en la Isla y a nivel global, todos se mantienen

informados por este servicio noticiosos digital; uno de los más influyentes en la

Isla dentro de la red social Twitter.

El Sr. Pedreira no sólo aporta al entorno noticioso y a la discusión de

temas de interés general a través de su servicio de noticias CaribNews. Éste,

junto a la abogada Julizzette Colón Bilbraut, transmiten semanalmente el

programa “Estamos Conectados” simultáneamente por audio y video a través

del ciberespacio y por la radioemisora Radio Isla 1320, donde discuten “los

sucesos más relevantes en las redes sociales y ciberespacio”. Exhibit XIII. El

programa también puede ser obtenido a través de una grabación o “podcast”,

disponible en iTunes. Exhibit XII. La credibilidad del Sr. Pedreira como

periodista le ha ganado tal espacio semanal en una de las principales cadenas

de radio en Puerto Rico. Como cuestión de hecho, no sólo Radio Isla 1320

contrata al Sr. Pedreira, sino que tanto esta radioemisora, como WKAQ 580, se

nutren de la labor periodística del Sr. Pedreira: ambas reciben directamente los

reportajes de CaribNews, ya que son seguidores en Twitter de CaribNews.

Exhibits XV y XVI.

Es en este contexto que el 27 de mayo de 2011, el Sr. Juan Carlos

Pedreira presentó la “Solicitud de Certificación de Prensa” como periodista

independiente ante la Comisión Evaluadora de Credenciales de Prensa del

Departamento de Estado. Acompañó dicha solicitud con una declaración

jurada certificando sus labores como periodista independiente para CaribNews

y presentó evidencia de los trabajos periodísticos que realiza. Exhibit I.

Mediante Resolución del 4 de agosto de 2011, la Comisión denegó dicha

solicitud, basándose en el “Reglamento para Establecer la Expedición,

Renovación, Cancelación, y Uso de Certificaciones de Prensa”, Reglamento

6336 de 31 de julio de 2001. Específicamente, y muy escuetamente, la

Comisión entendió que “La Credencial de Prensa se otorga a los miembros de la

presa activa que laboren en forma directa y consistente en el Departamento de

Noticias de una Empresa o Corporación periodística” y que el Sr. Pedreira “no

cumple con los requisitos establecidos en el Reglamento 6336 y que puede

continuar ejerciendo labores sin la obtención de una Credencial de Prensa”.

Exhibit II.

El Recurrente presentó una Reconsideración el 25 de agosto de 2011,

Exhibit XIV, sobre la cual la Recurrida no tomó acción alguna.

Por entender que dicha Resolución y su fundamentación son

insuficientes y erróneas en derecho, se solicita que este Honorable Tribunal la

revoque.

VI. SEÑALAMIENTOS DE ERROR

1- Erró la Comisión Evaluadora de Credenciales de Prensa al denegarle al Sr. Pedreira la Credencial de Prensa por considerar que éste no cumple con los requisitos del Reglamento 6336 de 31 de julio de 2001.

2- De sostenerse una interpretación del Reglamento 6336 que deniegue

la certificación de prensa a un periodista digital que no trabaje para un medio de prensa tradicional, erró la Comisión al no encontrar que el Reglamento establece una distinción a base del contenido de la expresión, sin superar un escrutinio estricto.

3- De entenderse que el reglamento no establece una distinción sobre

la base del contenido de la expresión, erró la Comisión al no encontrar que el Reglamento es una reglamentación neutral con un efecto incidental sobre la expresión sujeta a un escrutinio sumamente exigente.

4- Erró la Comisión al establecer unos requisitos vagos y ambiguos, los

cuales promueven la arbitrariedad y el capricho en la determinación de quién es meritorio de una Credencial de Prensa por parte de la Comisión, por lo cual dicha reglamentación no supera el escrutinio racional.

5- Erró la Agencia Administrativa al otorgar una Credencial de Prensa a

base del “Reglamento” siendo éste “ultra vires” y por lo tanto nulo por excederse el mismo de la función delegada por el Art. 2.20 de la ley Núm. 22 del 7 de enero de 2000, según enmendada, conocida

como la “Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico” (en adelante “Ley de Tránsito”) y por el Capítulo 3 Sec. 3.1 de la ley Núm. 170, del 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto” (en adelante L.P.A.U.).

VII. DISCUSIÓN DE LOS ERRORES SEÑALADOS

1- Erró la Comisión Evaluadora de Credenciales de Prensa al denegarle al Sr. Pedreira la Credencial de Prensa por considerar que éste no cumple con los requisitos del Reglamento 6336 de 31 de julio de 2001 ya que éste sí cumple con el mismo.

A. La Comisión erró al no considerar si el Sr. Pedreira cumple con los

Requisitos del Reglamento 6336, bajo el concepto de periodista “Free Lance”

El Sr. Pedreira cumple con los requisitos necesarios para que se le

ofrezca la Credencial de Prensa basado en el Reglamento Número 6336, supra,

luego de interpretado correctamente.

En la medida que una parte central de la controversia gira en torno a la

interpretación de un reglamento, resulta pertinente aclarar el marco de acción

de este Foro en la interpretación de cuestiones de derecho. Contrario a la

jurisdicción federal donde existe amplia deferencia hacia la interpretación que

una agencia hace de su ley orgánica y reglamentos,5 en Puerto Rico los

tribunales revisan las cuestiones de derecho “en todos sus aspectos”. Sec. 4.5

LPAU, 3 L.P.R.A. § 2175. Y, aunque el Tribunal Supremo ha enunciado que “el

criterio [de revisión] que debe aplicarse es si la decisión administrativa, en

interpretación de los reglamentos y las leyes que le incumbe implementar, es

una razonable”, Oficina de Ética Gubernamental v. Nydia E. Rodríguez

Martínez, 2003 TSPR 48, res. el 1ro de abril de 2003, a la misma vez nos

recuerda que “la norma de dar deferencia a la interpretación que hace una

agencia de la ley o reglamento que está bajo su administración es una de

hermenéutica, que de ningún modo afecta el alcance de la facultad de revisión

5 En la jurisdicción federal, el criterio de revisión judicial para las interpretaciones de una agencia sonre la ley que administra y sus reglamentos está regido por una norma de amplia deferencia según anunciada en Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984) (la interpretación de la agencia se sostendrá cuando el estatuto no sea claro en su significado y siempre que la interpretación de la agencia sea razonable); Christensen v Harris County, 529 US 576 (2000) (aplicando Chevron a reglas legislativas que tienen fuerza de ley, contrario a reglas interpretativas que no: “Chevron deference does apply to an agency interpretation contained in a regulation”, id.).

de los tribunales”. Id. (énfasis suplido). Asimismo cabe señalar que, en la

interpretación que haga este Honorable Foro, debe imperar la máxima

hermenéutica que aconseja identificar aquellas interpretaciones de la ley que

sean cónsonas con mantener la constitucionalidad de las leyes. Banco Popular

v. Municipio de Mayagüez, 126 DPR 653 (1990).

En lo pertinente, el Artículo IV del Reglamento establece que:

“Sólo podrán solicitar Certificación de Prensa los Miembros de la Prensa General Activa, según se define este concepto en el Artículo II, Sección C, de este Reglamento….” (énfasis suplido).

El concepto “Miembro de la Prensa General Activa”, a su vez, está definido por

el Artículo II(C) de la siguiente forma (se añaden numerales en corchetes):

“[1] Jefes de redacción que se desempeñan también como reporteros, reporteros, fotoperiodistas que formen parte del personal del Departamento de Noticias de una Empresa o Corporación periodística, registrada en el Departamento de Estado de Puerto Rico y que ejerzan el periodismo escrito, radial o televisivo en Puerto Rico, dedicado a la búsqueda, elaboración, edición o difusión de la noticia de interés general, que se desempeñe en sus labores en forma directa y consistente para dicha empresa o Corporación y cuya prestación de servicios está certificada por la parte servida y para el cual esta ocupación constituye su medio principal de vida y [2] periodistas activos que se desempeñen como tal para varios medios de comunicación a tiempo parcial o como independientes, conocidos como ‘Free Lance’.”

Este Reglamento establece dos (2) categorías generales de personas

acreedoras de un cerificado de prensa: (1) el personal del departamento de

noticias de una empresa registrada en el Departamento de Estado y para

quienes el periodismo sea su medio principal de vida y (2) “periodistas activos

que se desempeñen como tal para varios medios de comunicación a tiempo

parcial o como independientes, conocidos como ‘Free Lance’.” Artículo II(C),

Reglamento 6336.

El Sr. Pedreira solicitó su credencial a base del segundo tipo de

periodista, es decir, como “Free Lance”. Nótese que el Reglamento no define en

términos precisos lo que constituye un “periodista activo”, ni (en esa

modalidad) requiere que el periodismo sea para él “su medio principal de vida”.

En cambio, sólo contempla una definición circular: tienen derecho a un

certificado de prensa los “periodistas activos que se desempeñen como tal”. El

único requisito adicional formal que impone el Reglamento es que presente una

declaración jurada “que certifique que están laborando para un medio o

empresa periodística”. Reglamento 6336, Art. IV(D). Asimismo, el Reglamento

define, sin más, “empresa periodística” como una “entidad que se dedica al

periodismo escrito, radial o televisivo”. Reglamento 6336, Art. II(D). Por lo

tanto, los únicos requisitos necesarios para obtener un certificado de prensa

como Free Lance son: (1) ser un periodista activo y (2) presentar una

declaración jurada estableciendo que labora para una empresa que se dedique

al periodismo escrito, radial o televisivo.

En este sentido, el Sr. Pedreira cumple con los requisitos para ser

considerado un periodista “Free Lance”. El Sr. Pedreira informó en su

“Solicitud de Certificación de Prensa” y en su Affidávit que era periodista

independiente, que ejercía la profesión en diferentes medios de comunicación

electrónicos escritos (página de internet Caribnews, twitter y facebook) y que

lleva tres (3) años ejerciendo como periodista. El Sr. Pedreira solicitó su

“Certificación de Prensa” o Credencial como periodista independiente, bajo el

segundo acápite de la sección referida.

No obstante lo anterior, la Comisión Evaluadora de Credenciales de

Prensa (cuya composición consiste exclusivamente de Periodistas que laboran

para medios de prensa tradicional),6 denegó la certificación solicitada bajo el

primer acápite, ignorando el segundo, al resolver que “La Credencial de Prensa

se otorga a los miembros de la presa activa que laboren en forma directa y

consistente en el Departamento de Noticias de una Empresa o Corporación

periodística”. En este sentido, la Comisión erró al no considerar la solicitud del

recurrido bajo la segunda parte de la definición, es decir, como “Free Lance”.

6 Se trata de una “Comisión …compuesta por cinco miembros activos de los medios de comunicación; radio, prensa escrita, televisión, un periodista deportivo y la Directora de la Oficina [de Comunicaciones del Departamento de Estado]” Enmienda al Reglamento para la Expedición, Renovación, Cancelación y Uso de las Certificaciones de Prensa, del 3 de julio de 2002, Reglamento Núm. 6483.

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha enfatizado a través de su

jurisprudencia que las agencias tienen la obligación de demostrar la

razonabilidad de sus reglamentos por medio de una explicación que haga

transparente el proceso de razonamiento que la llevó a adoptar sus políticas.

Este criterio es aplicable a toda actuación administrativa, sea de

reglamentación o de adjudicación. Por lo tanto las agencias tienen el deber de

explicar de manera fundamentada el por qué de sus acciones o decisiones.

Véase Asociación de Farmacias v. Departamento de Salud, 156 DPR 105

(2002). En el caso de adjudicación por parte de una agencia gubernamental, la

exigencia de que la agencia explique su decisión se manifiesta con el requisito

de que las órdenes y resoluciones que emita estén acompañadas de

determinaciones de hecho y conclusiones de derecho bien fundamentadas.

Así se expresó el Tribunal Supremo en Asociación de Farmacias v. Depto

de Salud, supra:

“por más poderes que se les haya delegado, no pueden actuar de manera arbitraria ni al cambiar sus reglamentos, ni al establecer reglas nuevas. Tampoco pueden actuar arbitraria o caprichosamente al aplicar sus reglamentos a casos particulares. ‘[E]l ejercicio de poderes administrativos a base de consideraciones caso por caso, no a base de una ley o de un reglamento, adolece del defecto constitucional de ambigüedad (vagueness).’”)

Este deber de explicar y fundamentar las decisiones adjudicativas no se

observó en el caso ante nos. Solamente se le notificó la denegatoria al Sr.

Pedreira, indicándole que se le denegaba porque no laboraba como periodista

en un Departamento de Noticias de una Empresa o Corporación periodística,

obviando por completo la segunda parte de la definición de periodista otorgada

por el mismo Reglamento que establece que también son periodistas activos los

“que se desempeñan como tal para varios medios de comunicación a tiempo

parcial o como independientes, conocidos como ‘Free Lance’.” No solamente se

obvió por completo el hecho de que el Sr. Pedreira sí cumplía con esta

definición, como se verá en breve, sino que la Comisión invocó como base de su

decisión el supuesto de “que puede continuar ejerciendo labores sin la

obtención de una Credencial de Prensa”. Este supuesto es insuficiente para

constituir una explicación bien fundamentada basada en determinaciones de

hechos y conclusiones de derecho, por lo que su determinación debe ser

revocada por arbitraria y caprichosa.

El caso en consideración tiene una característica distintiva que exige

mayor fundamentación y precisión en la explicación de la decisión ante esta

“Solicitud de Certificación de Prensa”. Este caso se refiere a un ámbito en que

está limitado el marco de acción estatal, a un derecho constitucional, la

libertad de prensa protegido por el Artículo II Sec. 4 de la Constitución de

Puerto Rico y por la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados

Unidos. El rango constitucional de esta política pública se traduce en una

exigencia a una explicación de mayor rigor por parte de las agencias y un

esfuerzo superior de éstas para demostrar que no han actuado de manera

arbitraria y caprichosa. En el presente caso esta explicación de mayor rigor y

bien fundamentada nunca se ofreció.

B. El recurrente cumple con el Reglamento, en su modalidad de “Free Lance”

No queda claro de la Resolución recurrida si, en cambio, la Comisión sí

consideró la petición bajo este segundo acápite impartiéndole una

interpretación limitativa al concepto de ‘Free Lance’ que le requiera, en todos

los casos, laborar para un “Departamento de Noticias de una Empresa o

Corporación periodística” o que el periodismo constituya “su medio principal de

vida”. De este Tribunal entender que ese es el alcance de esta Resolución, debe

revocarla por entender que la misma es equivocada en derecho.

i. El Periodista en la Sociedad de Información

“We have been trapped by a mode of reasoning that pretends that all the important questions have already been answered, that our job is simply to translate them for modern times. As a result, we do not quite know how to proceed when we think the answers are not already there. As nations across the world struggle to express and embrace constitutional values, we… have lost the practice of embracing, articulating, and deciding on constitutional values.

Lawrence Lessig, Code and Other Laws of Cyberspace 120 (1999)

“Lo que se debe proteger no es la institución en sí, sino la labor de la prensa: viabilizar un vehículo de información y opinión, informar y educar al público, ofrecer críticas, proveer un foro para la discusión y el debate, y actuar como un sustituto para obtener noticias e información para sus lectores, que por sí y como individuos no pueden o desean compilarla. Una garantía especial de la libertad de prensa deberá aplicar no solamente a aquellos que la corte podía clasificar como prensa sino a quienquiera, de cualquier tamaño, y cualquier medio, que regularmente asuma la misión de la prensa”. Oliveras v. Paniagua Diez, 115 DPR 257, 268 (1984).

Nuestro Tribunal Supremo consistentemente ha procurado que los

principios constitucionales y legales reflejen las realidades cambiantes de la

sociedad. La vitalidad de la Constitución, ha expresado, “descansa en su

dinamismo” y es “susceptible a una continua renovación”. PRTC v. Martínez,

114 DPR 328, 350 (1983). Así, en E.L.A. v. Hermandad de Empleados, el

Tribunal Supremo expresó claramente que:

Los derechos y deberes de los seres humanos no constituyen usualmente imperios de fronteras precisas e inmutables. Chocan a menudo entre sí, por el contrario, e importa definir sus lindes y efectuar acomodos, situación a situación, conforme a los postulados y valores de una sociedad cambiante. E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 DPR 436, 437 (1975)

Uno de los principales observadores de los cambios sociales, políticos y

jurídicos contemporáneos, Yochai Benkler, apunta que en el siglo veintiuno la

economía política ha sufrido una transformación radical en el modo de

producción de información. Hemos ido abandonando el modo de producción de

información centralizada (“industrial information economy”) y vamos

adoptando un modo de producción de información en redes (“networked

information economy”). Yochai Benkler, The Wealth of Networks: How Social

Production Transforms Markets and Freedom (Yale University Press 2006). El

primer modo, el “industrial information economy”, se caracteriza por el alto

costo de producción (radio, presa escrita, televisión), lo que obliga que la

información sea generada de forma centralizada por quienes son dueños de

sumamente escasos medios de comunicación.

“Making the initial [cultural] utterances and the physical goods that embodied them required high capital investment up front.… These industries therefore organized themselves to invest large sums in making a small number of high production-value cultural ‘artifacts,’ which were then either replicated and stamped onto many low-cost copies of each artifact, or broadcast or distributed through high-cost systems for low marginal cost ephemeral consumption on screens and with receivers… Because of its focus around capital-intensive production and distribution techniques, this first stage might best be thought of as the ‘industrial information economy.’” Benkler, supra, pág. 32.

Hoy día, sin embargo, la información se produce a muy bajo costo (“the basic

physical capital necessary to express and communicate human meaning is the

connected personal computer”, Benkler, supra, pág 32), y de forma

descentralizada lo que produce comunicación de muchos a muchos, en lugar

de dirigirse de pocos a muchos. Sólo basta navegar casualmente por internet

para percibir la diversidad de fuentes de información existentes.

En esta transición, luego del abaratamiento de costo de producción de

información, las categorías sociales, políticas y jurídicas diseñadas para el

modo de producción de información anterior, quedan atrás.

Para el 1970, la definición de “periodista” en el Diccionario de la Real

Academia Española se refería a una “persona que compone, escribe o edita en

un periódico” o “la que tiene por oficio escribir en periódicos”. Real Academia

Española, Diccionario de la Lengua Española, Decimonovena Edición 1970.

Aunque evolucionada, la definición hoy retiene su referencia al medio

tradicional, pues se refiere a una “[p]ersona profesionalmente dedicada en un

periódico o en un medio audiovisual a tareas literarias o gráficas de

información o de creación de opinión”.7

Y es que vincular a periodistas a un “Departamento de Noticias de una

Empresa o Corporación periodística” es el resultado de una realidad material

que eclipsa: cuando el medio de producción de información es escaso (como

un periódico tradicional), por ser costoso, podemos identificar al que ejerce la

7 http://rae.es/periodista, visitado el 2 de octubre de 2011.

función de periodista solamente mirando a ese medio de producción y a quién

trabaja para éste.

Como reflexiona el teórico de información Clay Shirky,

“In this version, journalists aren’t journalists unless they work for publishers, and publishers aren’t publishers unless they own the means of production. This definition has worked for decades, because the ties among journalists, publishers, and the means of production were strong. So long as Publishing was expensive, publishers would be rare. So long as publishers were rare, it would be easy to list them and thus identify journalists as their employees”. Clay Shirky, Here Comes Everybody: The Power of Organizing Without Organizations 71 (2008).

Pero como esta concepción está basada en el simple hecho del costo

exorbitante de producción de información característico del “industrial

information economy” que describe Benkler, a poco se reduzca la escasez en la

producción, por la reducción en costo, emergen potenciales complementos (o

sustitutos) a los componentes del modo de producción tradicional. Aparecen,

en fin, nuevos periodistas.

Por lo tanto, denegarle la “Certificación de Prensa” al Sr. Pedreira por el

simple hecho de no laborar en calidad de periodista en un Departamento de

Noticias es erróneo.

ii. Criterios de Interpretación

La pregunta más difícil para este Tribunal es, claro está, dónde tirar la

raya. Si, como se argumenta, emergen nuevas figuras que pueden ejercer

funciones antes ejercidas por profesionales vinculados a medios de información

tradicional ¿Será necesario considerar periodista a todos los que realicen

funciones similares y para todos los fines imaginables? ¿Habrá que otorgarle

una credencial de prensa a todo “bloguero” que escriba sobre temas de interés

público? Somos conscientes de que una credencial de prensa confiere ciertos

beneficios de acceso al lugar de la noticia y que algunos criterios objetivos y

razonables deberán utilizarse para conferirlos. Asimismo, reconocemos que

limitaciones de espacio y otras consideraciones de tiempo y lugar, impiden

conferir todo tipo de permiso al periodista digital. Pero al interpretar el

Reglamento en cuestión este Honorable Foro debe tomar en cuenta no

solamente factores que le incline a limitar el beneficio, sino también las

realidades cambiantes en el entorno expresivo contemporáneo y el potencial

multiplicador que promete un pase de prensa en manos de periodistas digitales

en términos del acceso a información que tendrían los miles de ciudadanos con

quien se comunica.

Ante ello, al considerar qué constituye un “periodista activo que se

desempeñe como tal” a modo de Free Lance, este foro debe tomar en cuenta los

siguientes criterios:

En primer lugar, debe considerarse el tipo de beneficio en juego. Nótese

que el Sr. Pedreira no solicita un pase de estacionamiento, asunto atendido

por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en Disidente Universal v.

Departamento de Estado, 145 DPR 689 (1998). En un caso como ese, se

justifica una interpretación más restrictiva del reglamento, toda vez que habrá

que establecer criterios para distribuir un bien escaso. Pero las mismas

consideraciones no están presentes en el caso de un pase de prensa que da

acceso al lugar de la noticia (conferencias de prensa y otros eventos noticiosos

públicos), donde el espacio físico, aunque limitado, es menos importante.

En segundo lugar, habrá que considerar la trayectoria del peticionario

para determinar si, en efecto, lleva ejerciendo activa y consistentemente

funciones tradicionalmente realizadas por periodistas vinculados a medios de

comunicación tradicionales de manera bona fide. Para ello, y dado el

surgimiento de periodistas digitales no profesionales, resulta irrelevante si el

periodismo constituye o no su medio principal de vida.

En tercer lugar, y relacionado con lo anterior, debe considerarse el

alcance real del peticionario en la población. Para ello habrá que considerar su

impacto, audiencia, influencia y otros factores que cuantitativamente incidan

sobre el alcance de su función. En el contexto de un pase de prensa, este

criterio es particularmente importante pues facilitarle acceso a un periodista

digital híperconectado al lugar de la noticia tendrá un potencial de proyección

magnificado adelantando valores fundamentales a la libertad de expresión y

prensa, cumpliendo el propósito mismo de una certificación de prensa. En este

sentido, resulta relevante considerar cuántas personas utilizan este medio de

comunicación y se benefician del servicio en cuestión para mantenerse

informados sobre asuntos de interés público.

Aplicando estos criterios al caso de marras, resulta claro que el Sr.

Pedreira constituiría un “periodista activo” en su modalidad de Free Lance toda

vez que: (1) el peticionario es un contribuyente consistente al entorno

noticioso, confiable y reconocido por otros medios de información

tradicional; (2) el peticionario tiene miles de seguidores dependiente de

éste para adquirir información relevante y a tiempo; y (3) además, la

credencial solicitada no se refiere a un recurso escaso que requiere

criterios exigentes para su distribución (como un estacionamiento de

vehículos de motor).

Como se ha visto, el Sr. Pedreira ha ejercido como periodista por años, a

tiempo parcial y de manera independiente “Free Lance” en los medios de

comunicación en internet anteriormente mencionados y la misma es una

consistente y activa. La credencial de prensa es un medio de identificación

esencial para que los periodistas puedan ejercer su labor a cabalidad, y al

denegársela obstaculizaría directamente su derecho constitucional a la libertad

de prensa, protegido por el Artículo II Sección 4 de la Constitución de Puerto

Rico y por la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos.

Pero este Tribunal no tendría que llegar a esta conclusión constitucional con

tan sólo resolver sobre la base de su Reglamento.

Como se puede percibir, otorgar al Sr. Pedreira acceso a los lugares

exclusivos para las personas identificadas como prensa por el Departamento de

Estado le permitirá ejercer a cabalidad su función como el periodista digital

bona fide que es. De lo contrario se le estaría limitando el ejercicio de sus

oficios como periodista en aquellos escenarios donde su presencia física es

indispensable. De esta forma, y contrario a lo sugerido por la Resolución, sin la

Credencial el peticionario no puede realizar a cabalidad sus labores. Así, se

violenta su derecho a la libertad de expresión y prensa y el de sus seguidores a

tener acceso a información pública relevante. Soto v. Secretario de Justicia,

112 DPR 477 (1982).

2- De sostenerse una interpretación del Reglamento 6336 que deniegue la certificación de prensa a un periodista digital que no trabaje para un medio de prensa tradicional, erró la Comisión al no encontrar que el Reglamento establece una distinción a base del contenido de la expresión, sin superar un escrutinio estricto.

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha interpretado la cláusula de

libertad de prensa a la misma altura que la de la libertad de expresión; Oliveras

v. Paniagua, 115 DPR 257 (1984) (estándar de adjudicación por libelo); Fulana

de Tal v. Demandado A, 138 DPR 610 (1995) (acceso a un procedimiento civil).

La función de la prensa no es otra que servirle de instrumento al público y

facilitarle información que de otro modo no puede o no desea compilar.

Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 DPR 153 (1986). El derecho a la

libertad de expresión “...fue concebido no solamente como una protección de la

expresión política, sino también para facilitar el desarrollo pleno del individuo y

estimular el libre intercambio y la diversidad de ideas, elementos vitales del

proceso democrático” Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 DPR 568, 576 (1992).

Nuestro Tribunal, consistentemente, ha situado la libertad de prensa como un

derecho fundamental; Méndez Arocho v. El Vocero de P.R., 130 DPR 867

(1992); El Vocero de P.R. v. E.L.A, 131 DPR 356 (1992). Además ha sido claro

de que la libertad de palabra, prensa y de reunión en asamblea son “vitales

para la existencia misma de la democracia”, y de la “primacía de que goza la

libertad de expresión en nuestro orden constitucional”; Aponte Martínez v.

Lugo, 100 DPR 282 (1971), citando a Pueblo v. Burgos, 75 DPR 551, 570

(1953), y Mari Bras v. Casañas, 96 DPR 15, 20 (1968).

La libertad de expresión y la libertad de prensa también son protegidas

por la Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos la cual se

activa frente a acción federal y estatal, a través de la Enmienda XIV; Gitlow v.

New York, 268 US 652, 666 (1925); Stromberg v. California, 283 US 359, 368

(1931); Near v. Minnesota, 283 US 697, 707 (1931); Grosjean v. American Press

Company, 297 US 233, 244 (1936); y De Jonge v. Oregon, 299 US 353, 364

(1937). De esta forma, “...cuando se trata de derechos fundamentales, en

nuestra jurisdicción tenemos que observar las garantías mínimas reconocidas

bajo la Constitución de Estados Unidos”, In re Gervitz Carbonell, 162 DPR 665

(2004).

Cuando una ley o reglamento establece distinciones sobre la base del

contenido de la expresión, los tribunales evaluarán esa ley o reglamento

mediante escrutinio estricto. RAV v City of Saint Paul, 505 US 377 (1992).

Nótese que ello no se limita a situaciones en que se prohíbe conducta, sino

también cuando—como en este caso—se niegan beneficios gubernamentales

sobre la base del contenido de la expresión. Pickering v. Board of Education,

391 U.S. 563 (1968); Sherbert v. Verner, 374 U.S. 398 (1963).

Cuando se aplica este escrutinio, el estado es el que tiene el peso de la

prueba de demostrar que la medida es constitucional. Para lograr esto, el

estado debe demostrar que con la ley o medida se persigue un interés público

apremiante y que no existen medios menos onerosos para alcanzar ese fin. RAV

v City of Saint Paul, supra.

A. Distinción sobre la Base del Contenido de la Expresión.

De sostenerse una interpretación del Reglamento 6336 que deniegue la

certificación de prensa a un periodista digital que no trabaje para un medio de

prensa tradicional o para quien el periodismo no sea su medio principal de

ganarse la vida, se estaría estableciendo una clasificación reglamentaria sobre

la base del contenido de la expresión, sujeta a un escrutinio estricto.

En Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, 156 DPR 18 (2002), el Tribunal

Supremo aclaró bajo qué circunstancias una reglamentación se da sobre la

base del contenido: “una medida procura limitar el contenido de una expresión,

cuando la prohibición va dirigida precisamente a las ideas o información que se

quiere diseminar, por el mensaje o punto de vista específico de la expresión o

por el efecto que esa información o idea pueda tener.” Id.

El periodista independiente que utiliza tecnologías de información y las

redes sociales para llevar a cabo su labor, es un periodista no institucional que

reporta de una manera no tradicional. Esto generalmente produce, un

contenido diferente a los reportajes de los periodistas tradicionales, que

usualmente están regulados por la institución para la cual trabajan y que

están sujetos a las presiones del mercado.

Y es que, indudablemente, el contenido en un entorno expresivo atado a

instituciones cuya supervivencia económica siempre está en juego, será muy

particular. Ello, porque el modelo de negocio de los medios de comunicación

masiva, dependiente de los ingresos por anuncios, afecta el contenido. Como

expresó quien fuera uno de los principales teóricos de la Primera Enmienda en

el siglo veinte:

“Advertisers veto program content. Even after printing, publishers stop distribution of books that would offend allied elites. Profit concerns dominate media corporations. Networks and local broadcasters revamp broadcast news to reduce costs and maximize audience at the expense of information gathering and transmittal. Nonmedia-based corporations (companies not primarily engaged in journalism, e.g., railroads or tire companies) own large portions of the communications industry. Conglomerates increasingly monopolize media outlets. Owners of the remaining large, independent media outlets often share similar political and economic views.” C. Edwin Baker, Human Freedom and Freedom of Speech 250 (1989)

Los medios de comunicación cuya estabilidad depende de ingresos

generados por anuncios tienden a generar un contenido homogéneo. Esto es

así pues para obtener la atención de la mayor cantidad de personas con las

más diversas preferencias (y así aumentar el valor de sus páginas para fines

del auspiciador), deben producir contenido que constituya el menor común

denominador entre la mayor cantidad de personas posible. Mathew Spitzer,

Justifying Minority Preferences in Broadcasting, 64 Southern California L. Rev

293, 304-318 (1991); Benkler, supra, págs. 204-211.

El periodista que no está sujeto a las ataduras institucionales, como es el

caso del peticionario, no tiene que sujetarse al modelo de contenido que

impone el modo de producción de información tradicional. Por ello, y porque su

modo de subsistencia no depende de estas instituciones, tiene más libertades

al momento de llevar a cabo su trabajo y hace más probable que nos

acerquemos al ideal de una prensa realmente libre e independiente, pilar de

una democracia. Por tanto, favorecer al periodista que está integrado al

paradigma tradicional trae consigo subrepticiamente una preferencia por el

contenido que se produce institucionalmente y representa un menosprecio al

periodista independiente y lo que éste reporte. En este sentido un esquema

reglamentario que niega beneficios a los periodistas digitales no tradicionales,

acarrea una preferencia por el contenido de la expresión que debe ser

justificada por las razones más apremiantes.

Como en muchos otros casos, aquí también el medio de expresión

constituye el mensaje mismo. Cohen v California, 403 US 15 (1971). Ver

Schneider v. State, 308 US 147 (1939). (hojas sueltas); Martin v. Struthers, 319

US 141 (1943) (hojas sueltas en residencias); City of Laudue v. Gilleo, 512 US

43 (1994) (rótulos en residencias). Por razón del cambio en las condiciones

materiales de expresión, de un nuevo medio, emerge el periodista digital como

una figura independiente y autónoma. Su existencia en el entorno expresivo

propende más al reportaje crítico y abrasivo. Por lo tanto, una reglamentación

que distinga entre periodistas con el único criterio de haber seleccionado un

medio de expresión que potencie ese tipo de periodismo, equivale a distinguir

por el contenido mismo.

De sostenerse una interpretación que excluya al peticionario, el

Reglamento 6336 afectaría directamente el acceso a la noticia a personas

similarmente situadas a éste por la única razón de no sostener una relación

con la prensa institucional tradicional y, favoreciendo a una categoría de

periodistas sobre otra y, de esta forma, menoscabando el contenido expresivo

de unos.

A pesar de que surge con claridad que el Sr. Pedreira se ha dedicado

desde el 2008 al ejercicio día a día del periodismo, y sus servicios son

utilizados diariamente por sobre 11 mil personas, el Reglamento según

interpretado pretende limitarle el acceso que confiere una credencial de prensa

emitida por el estado, de ésta manera dándole privilegio de acceso a la prensa

tradicional institucional, y por ende limitando el mensaje mismo que el Sr.

Pedreira puede comunicar. Este Tribunal, pues, debe emplear un escrutinio

estricto para revisar el Reglamento en cuestión.

B. Escrutinio Estricto

Cuando se aplica este escrutinio, el Estado tiene el peso de probar que

con la medida impugnada se persigue un interés público apremiante y que no

existen medios menos onerosos para alcanzar ese fin. Para ello, el Estado debe

identificar un interés apremiante, lo cual la fecha se ha negado a hacer (con su

silencio ante la solicitud de reconsideración presentada ante el Departamento

de Estado).

Entendemos que, de existir un interés apremiante del Estado, una

prohibición absoluta de una certificación de prensa al periodista digital, no

constituye el medio menos oneroso para adelantarle. Como sólo un ejemplo, el

estado de Nueva York adoptó un sistema que pone al periodista digital a la

misma altura que a medios de prensa tradicionales, y que condiciona la

emisión del pase de prensa, en síntesis, a que el periodista cubra, en persona,

al menos seis eventos noticiosos en los cuáles la ciudad limitara el acceso de

alguna forma. Exhibit XVIII. Entendemos que, una medida como esta, unida a

los criterios esbozados en el primer señalamiento de error, podría constituir un

medio menos oneroso que está disponible al Estado; por lo que la prohibición

absoluta debe declararse inconstitucional por este Foro.

3- De entenderse que el reglamento no establece una distinción sobre la base del contenido de la expresión, erró la Comisión al no encontrar que el Reglamento es una reglamentación neutral con un efecto incidental sobre la expresión sujeta a un escrutinio sumamente exigente.

De entenderse que el reglamento no establece una distinción sobre la

base del contenido de la expresión, se trataría de una reglamentación neutral

con un efecto incidental sobre la expresión sujeta a un escrutinio sumamente

exigente. Es decir, de resolverse que el Reglamento es neutral, aún así es

inconstitucional: ello pues al imponer trabas a la gestión periodística del

peticionario, afecta negativamente (aunque de forma incidental) la libertad de

expresión y de prensa que éste posee por imperativo constitucional.

Y es que, aun si se entiende neutral, el impacto sobre la libertad de

expresión es severo y sustancial. Pregunta el profesor Álvarez González, en su

característico estilo inquisitivo:

“¿No tiene la credencial de prensa, más allá de conferir derecho a una tablilla, el propósito y efecto de determinar quién será reconocido como miembro de la prensa para recibir otro tipo de privilegio aún más importante? ¿No se usará para quién puede asistir a una conferencia de prensa convocada por un funcionario público? ¿Para determinar quién puede ocupar asientos reservados en los tribunales? ¿Para lograr acceso a otras funciones públicas?” José Julián Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico y Relaciones Constitucionales con los Estados Unidos 1188 (2009).

La ausencia de esta certificación afecta directamente el acceso que tiene el

peticionario a la noticia. Sobre este particular, en su Opinión disidente en

Disidente Universal, supra, caso donde sólo estaba en juego una tablilla de

vehículo de motor y no un certificado de prensa,8 el Juez Presidente Hernández

Denton explicó que “[e]n efecto, la referida certificación y en particular la

tarjeta de identificación tipo clip-on que expide el Departamento de Estado, es

en muchas ocasiones lo único que permite a un periodista entrar en una

8 El reglamento 6336 de 8 de agosto de 2001 del Departamento de Estado tiene un propósito dual. Dicho reglamento atiende “las normas que regirán la expedición, renovación, cancelación y uso de Certificaciones de Prensa”. También expone, en un párrafo separado, que “Establece, además, el procedimiento para acreditar a los Miembros de la Prensa General Activa a los efectos de solicitar la Tablilla especial para miembros de la prensa general activa, según lo dispone el artículo 2.20 de la Ley 22 de 7 de enero de 2000” (énfasis suplido). El Tribunal Supremo atendió en Disidente Universal, supra, una de las vertientes que atiende el reglamento utilizado por el Departamento de Estado para conceder privilegios a los periodistas: en aquel momento, la tablilla especial para el vehículo de motor del miembro acreditado de la Prensa General Activa. Dijo el Supremo en Disidente Universal, supra, “Cómo único beneficio, la Sec. 2-408 de la Ley Núm 11 de 3 de abril de 1987, enmendatoria de la Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico, supra, autorizó expedir esas tablillas especiales a todo vehículo de motor que sea propiedad y utilice un miembro acreditado de la Prensa General Activa, o que pertenezca a una agencia o empresa noticiosa para uso exclusivo de uno de sus miembros”. Ese “único beneficio”, refiriéndose a la tablilla, lo consideró como uno “eminentemente socioeconómico”, por lo que no fue sujeto a un escrutinio estricto. Véase, además, Nadal Arcelay v. Departamento de Estado, 145 DPR 743 (1998) (reiterando que en Disidente Universal la credencial de presna salicitada confería el “único beneficio” de una tablilla especial de prensa). El Sr. Pedreira no interesa el beneficio de un identificador para su automóvil que le de acceso a un estacionamiento de prensa, consignado en el tercer párrafo del Artículo I del Reglamento 6336 del Departamento de Estado, como uno de los propósitos de ese reglamento. El Sr. Pedreira interesa el privilegio que queda consignado en el segundo párrafo del Artículo I del referido reglamento.

conferencia de prensa o un área restringida al público en general” (énfasis

suplido).

Cuando una medida que no se dirige al contenido de la expresión, pero

perjudica de manera incidental este derecho fundamental, es aplicable el

escrutinio esbozado por el Tribunal Supremo Federal en United States v.

O’Brien, 391 US 367 (1968).

“Whatever imprecision inheres in these terms, we think it clear that a government regulation is sufficiently justified if it is within the constitutional power of the Government; if it furthers an important or substantial governmental interest; if the governmental interest is unrelated to the suppression of free expression; and if the incidental restriction on alleged First Amendment freedoms is no greater than is essential to the furtherance of that interest.” United State v. O’Brien, 391 US 367, 377 (1968).

Como puede apreciarse, bajo este escrutinio, (1) el Estado debe promover un

interés importante o sustancial con la medida que se cuestiona; (2) el interés

no puede estar relacionado con la supresión de la expresión y (3) la restricción

incidental a la expresión no puede ser mayor a la esencial para adelantar ese

interés.

Presumiendo, para efectos de argumentación, que el Estado tienen un

interés en controlar las credenciales de prensa en determinados casos (o bajo

ciertos criterios como los esbozados en el Primer Señalamiento de Error),

negamos que en el caso de prohibiciones absolutas exista un interés

importante o sustancial. En vista de que, como se ha dicho, no se trata de un

bien escaso (como un estacionamiento) que requiere criterios de distribución,

no existe un interés importante o sustancial para denegar absolutamente el

certificado, sin criterio distributivo alguno. Puede que existan razones

importantes para limitar el número de periodistas que pueden tener acceso a

ciertos eventos noticiosos (sobre la base de criterios objetivos como el cupo o

razones de seguridad en el caso de accidentes, desastres naturales u otros

eventos peligrosos). Asimismo puede que existan razones sustanciales e

importantes para limitar el número de periodistas digitales a conferencias de

prensa, en comparación con periodistas tradicionales, en aras de mantener un

balance entre ambos medios (ante un cupo limitado). También puede que sea

sabio tener criterios que permitan distinguir a periodistas digitales bona fide,

de una persona que simplemente tenga un blog y comente noticias (ver Primer

Señalamiento de Error). Pero para lo que no existe un interés sustancial del

Estado es para rechazar absolutamente a periodistas digitales bona fide la

mera oportunidad de tener acceso a eventos noticiosos.

La única razón concebible para esta prohibición absoluta es una

concepción anticuada de lo que constituye un periodista; concepción que, como

se ha argumentado, resulta anacrónica y no refleja las realidades cambiantes

del entorno expresivo contemporáneo. Tal vez esta visión responde a una

noción convencional de lo que constituye un periodista, con una ética

profesional determinada.9 Pero la realidad es que el Reglamento no establece

criterios sobre la base de una ética profesional sino, más bien, en atención a

un vínculo laboral con instituciones del siglo pasado. En este sentido, el mero

interés en mantener categorías jurídicas atadas al pasado no es ni puede ser

un interés Estatal sustancial o importante cuando se afectan incidentalmente

intereses fundamentales.

De existir un interés sustancial en regular al otorgación de certificados

(razones de cupo, distinguir entre periodistas digitales bona fide, seguridad,

por ejemplo), el Estado no puede superar el escrutinio pertinente en el presente

caso. Ello pues, aun asumiendo que exista ese interés (y que el mismo no está

relacionado con el contenido de la expresión), la restricción incidental a la

expresión no puede ser mayor a la esencial para adelantarle. O’Brien, supra.

De modo que el mecanismo seleccionado (el Reglamento) debe atender esos

intereses exclusivamente y no extenderse más allá de lo necesario como refleja

la actual prohibición absoluta al no crear distinciones razonables. Al no

hacerlo, este Tribunal debe declararlo inconstitucional.

En este punto es vital establecer que en casos donde estén en juego

derechos constitucionales fundamentales se deben observar las garantías

9 Ver Overseas Press Club, Código de Ética, http://www.opcpr.com/codigo-de-etica.html

mínimas establecidas por la Constitución de los Estados Unidos y su

interpretación por el Tribunal Supremo federal:

“La jurisprudencia [del Tribunal Supremo de Estados Unidos] nos obliga por imperativo de la Primera Enmienda, ya que cuando se trata de derechos fundamentales, en nuestra jurisdicción tenemos que observar las garantías mínimas reconocidas bajo la Constitución de Estados Unidos”. In re Gervitz Carbonell, 162 DPR 665 (2004)

Por lo tanto este tribunal debe salvaguardar esa garantía mínima a la libertad

de expresión que provee la Constitución de Estados Unidos y su interpretación

en O’Brien, supra.

Como se ha dicho, este escrutinio de Primera Enmienda aplica a

conducta que tenga un efecto incidental contra la expresión. Arcara v. Cloud

Books, 478 US 697 (1986). En algunos casos, cuando la conducta regulada

tiene elementos expresivos, así como no-expresivos, la reglamentación estatal

puede sostenerse, pero sólo cuando existan “sufficiently important

governmental interest in regulating the nonspeech element” O’Brien, supra.

Claro está, todo tipo de reglamentación estatal puede tener un impacto

contra la expresión, sin que ello active escrutinio constitucional

alguno. Employment Div. v. Smith., 494 U.S. 872 (1990). En esos casos será

considerada bajo un escrutinio racional. Pero el escrutinio constitucional

severo (que requiere al Estado justificar su actuación sobre la base de un

interés importante o sustancial y mediante mecanismos que no restrinjan más

de lo necesario), es aplicable en aquellos casos –como éste— “involving

governmental regulation of conduct that has an expressive

element”. Arcara, supra, pág. 703. Que este caso trata sobre la conducta

expresiva del peticionario es evidente: el derecho a acceso a información, Soto

v. Secretario de Justicia, supra, así como el derecho a la libertad de expresión

están íntimamente relacionados con la conducta en que el Sr. Pedreira incurre

y, más importante, la conducta en la que no puede incurrir como

consecuencia de la denegatoria absoluta a un certificado de prensa. En este

sentido, por imperativo de las garantías mínimas de la constitución de Estados

Unidos y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, este es el criterio

applicable para determinar si el Reglamento supera el escrutinio

constitucional. Como expresamos anteriormente, porque el Reglamento no

cumple con estos criterios, es inconstitucional.

4- Erró la Comisión al no resolver que el Reglamento es vago y ambiguo lo cual promueve la arbitrariedad y el capricho en la determinación de quién es meritorio de una Credencial de Prensa por parte de la Comisión Evaluadora de Credenciales de Prensa del Departamento de Estado.

En caso que se determine que el reglamento no discrimina contra el

contenido de las expresiones de los periodistas no tradicionales como el

peticionario, o que no tiene un efecto incidental sobre la expresión, el mismo

debe considerarse inválido por ser arbitrario y caprichoso.

Ya se ha argumentado (Primer Señalamiento de Error) que la agencia

actuó de manera arbitraria y caprichosa al denegar el permiso sin considerar el

carácter de ‘Free Lance’ del peticionario bajo el Reglamento y no ofrecer

explicaciones adecuadas. También se ha argumentado que este Honorable

Tribunal puede interpretar el reglamento de manera consistente con las

realidades tecnológica contemporáneas. Sin embargo, de sostenerse una

interpretación restrictiva del Reglamento, y sin perjuicio de los planteamientos

constitucionales, es la posición del peticionario que el Reglamento es inválido

por ser arbitrario y caprichoso, como cuestión de derecho administrativo.

El criterio de revisión administrativa de un Reglamento es el siguiente:

“La función de los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: 1) si la actuación administrativa está autorizada por la ley; 2) si se delegó poder de reglamentación; 3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados; 4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales; y 5) si la reglamentación es arbitraria o caprichosa.” Marketing and Brokerage Specialists, Inc. v. Departamento de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987) (énfasis suplido).

Aunque el Tribunal Supremo siempre ha revisado los reglamentos de las

agencias para determinar si son arbitrarios o caprichosos10 en Asociación de

Farmacias v. Departamento de Salud, supra, enfatizó que las agencias tienen la

obligación de demostrar la razonabilidad de sus reglamentos por medio de una

explicación que haga transparente el proceso de razonamiento que le llevó a

adoptar sus políticas.

En Asociación de Farmacias, supra, el Tribunal recalcó la importancia de

que las agencias enmarquen su discreción dentro de parámetros claros en sus

reglamentos para, de esa forma, evitar actuaciones arbitrarias.

“En Marketing and Brokerage Specialists, … resolvimos que “lo que actualmente se requiere como medida fiscalizadora es que las agencias aprueben reglamentos que delimiten o precisen sus facultades al amparo de la ley y así evitar actuaciones ilegales o arbitrarias.” Hemos reconocido explícitamente, al igual que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que cuando en un caso “no hay estándares en la ley que gobiernen el ejercicio de la discreción que la ley reconoce, el esquema permite y promueve una aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley.” Soto v. Jiménez Muñoz, 112 D.P.R. 477, 499 (1982) (énfasis en original), citando Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 170 (1972). En Soto, supra, también se reiteró la conclusión de que una agencia debe delimitar su autoridad a través de reglamentos. Id. a la pág. 500. De esta manera, se facilita la revisión judicial en áreas donde el ámbito de discreción delegado es excesivo. Torres Arzola v. Policía de Puerto Rico, 117 D.P.R. 204, 211 (1986).”

No obstante, en Farmacias, supra, el Tribunal Supremo permitió que las

agencias administrativas precisen el contenido de sus reglamentos ambiguos

de maneras alternas al proceso estatutario de reglamentación. Por un lado, las

agencias pueden delimitar su discreción acumulando un cuerpo de decisiones

publicadas con las justificaciones de sus adjudicaciones (“la ausencia de guías

específicas, ya sea en la ley o en la reglamentación, que delimiten la discreción

de una agencia puede ser subsanada en algunos casos si dicha agencia

establece un sistema en el cual emite decisiones detalladas, razonadas y

fundamentadas, que crean precedente, pueden ser revisadas por los tribunales

para evitar la arbitrariedad, y sirven de guía accesible al público en general.”

Asociación de Famacias, supra.). De otro lado, en casos apropiados, las

10 Marketing and Brokerage Specialists v. Departamento de Agricultura, 118 DPR 319, 326 (1987); Román v. Tribunal Examinador, 116 DPR 71 (1985).

agencias pueden encajonar su discreción mediante “reglas interpretativas”,

documentos menos informales que no tienen fuerza de ley y que “pueden ser de

gran valor, ya que le permiten a las agencias pautar la discreción

administrativa de manera más informal, limitando así las posibilidades de que

se llegue a decisiones de manera arbitraria”. Id.

En el presente caso, la ambigüedad en el reglamento es patente y no

existen los mecanismos reconocidos por el Tribunal Supremo para limitar el

riesgo de arbitrariedad en el mismo.

Al examinar el lenguaje del Reglamento, es evidente que su definición de

periodista es ambigua ya que no describe con precisión las funciones que debe

llevar a cabo una persona para que sea considerada “periodista activo”. Según

el Reglamento, el periodista que tiene derecho a una certificación de prensa es

aquel periodista “que se desempeñe como tal”. Es decir, el Reglamento define a

un periodista, circularmente, como una persona que lleve a cabo funciones de

periodista. En este sentido, el reglamento es totalmente vago y se presta a que

sea implantado de manera arbitraria por los funcionarios de la Comisión

Evaluadora de Credenciales.

De otro lado, resulta arbitrario favorecer a los medios de comunicación

tradicionales y dificultar la labor a aquellos periodistas que utilizan la

tecnología como su medio principal para difundir las noticias. Esto se hace

más evidente cuando incluso los llamados medios de comunicación

tradicionales han ido evolucionando y han ido adaptándose a los nuevos

desarrollos tecnológicos que han ido surgiendo. Actualmente, los medios de

comunicación tradicionales como los periódicos, las emisoras radiales, las

estaciones de televisión y otros utilizan nuevas tecnologías de información, las

páginas de internet y las redes sociales como Facebook11 y Twitter12 como

medios para transmitir noticias.

11 http://www.facebook.com/elnuevodia; http://www.facebook.com/pages/Radio-Isla-1320/143710945664652; http://www.facebook.com/telemundopr. 12 http://www.twitter.com/elnuevodia; http://www.twitter.com/radioisla1320; http://twitter.com/telemundopr

Por lo tanto, es más que evidente que el discrimen a favor de los medios

tradicionales es totalmente arbitrario y caprichoso según el estado de derecho

actual y ausente mecanismos válidos según Asociación de Farmacias, supra,

para desambiguar, debe ser declarado inválido por el Tribunal, especialmente

cuando vemos que medios tradicionales, cuyos empleados son acreedores del

certificado solicitado, están evolucionando hacia el uso de los medios

tecnológicos que precisamente utiliza el Sr. Pedreira.

La arbitrariedad del Reglamento causa otro problema constitucional— el

riesgo de que la Comisión abuse de su capacidad de discreción al analizar

disposiciones ambiguas como las del Reglamento y se concedan credenciales de

prensa (y por ende acceso a eventos públicos) por razones no permitidas

constitucionalmente. El Tribunal Supremo de Estados Unidos esto como una

modalidad de la doctrina de censura previa, en la que la mera arbitrariedad de

un Reglamento o de una disposición de ley provoca que se censure a la prensa

por el amplio poder discrecional otorgado a una agencia o a un oficial

gubernamental. Esta amplia discreción puede provocar que se interprete el

texto de manera caprichosa y sin justificación racional o por motivos políticos

inconstitucionales impidiendo el acceso a conferencias de prensa y demás

eventos públicos. El Tribunal Supremo de Estados Unidos expresó,

“Of course, the City may require periodic licensing, and may even have special licensing procedures for conduct commonly associated with expression; but the Constitution requires that it establish neutral criteria to insure that the licensing decision is not based on the content or viewpoint of the speech being considered.” Lakewood v. Plain Dealer Publishing Co., 486 U.S. 750 (1988).

Nótese que para que un esquema reglamentario ambiguo establezca una

censura previa, no es necesario que en efecto se haya utilizado abusivamente.

Es suficiente que la ley o reglamento sea susceptible de ser utilizado de esa

manera. Lovell v. Griffin, 303 US 444 (1938); Lakewood, supra (“a facial

challenge lies whenever a licensing law gives a government official or agency

substantial power to discriminate based on the content or viewpoint of

speech”).

Como se ha discutido, el reglamento utiliza un lenguaje vago, en el cual

se le da total discreción a la Comisión Evaluadora de Credenciales para

determinar quién es un periodista activo y quién no—y con ello determinar

quién puede cuestionar, increpar y fiscalizar a los funcionarios públicos del

país. Por lo tanto, se debe invalidar el reglamento en base a la discreción

excesiva que le brinda a la Comisión, violando los derechos del peticionario.

5- Erró la Agencia Administrativa al otorgar una Credencial de Prensa a base del “Reglamento” siendo este “ultra vires” y por lo tanto nulo por excederse el mismo de la función delegada por el Art. 2.20 de la ley Núm. 22 del 7 de enero de 2000, 9 LPRA § 5021, según enmendada, conocida como la “Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico” (en adelante “Ley de Tránsito”) y por el Capítulo 3 Sec. 3.1 de la ley Núm. 170, del 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto”

Por último, debemos proceder a analizar la validez de la acción

administrativa en cuanto a la concesión de las credencial de prensa que el

Departamento de Estado otorga. El reglamento 6336 es el utilizado como base

para negarle al Señor Pedreira una credencial de prensa. Enfatizamos, que el

Señor Pedreira no está interesado en obtener un rótulo removible para su

automóvil que le permita utilizar estacionamientos de prensa. El Señor

Pedreira está interesado en obtener la credencial de prensa, tipo “clip-on”, para

poder obtener acceso a conferencias de prensa, actividades y otro tipo de

eventos que éste ha estado cubriendo por los últimos tres años, cuyo acceso es

controlado por las identificaciones laminadas tipo “clip-on” que emite el

Departamento de Estado.

El alcance del mencionado reglamento 6336 opera en virtud al artículo

2.20 de la Ley Núm. 22 del 7 de enero de 2000, 9 LPRA § 5021, según

enmendada, conocida como la “Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto Rico”, y

por el capítulo 3, sección 3.1 de la ley número 170, del 12 de agosto de 1988,

según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. El Reglamento 6336

establece las normas que rigen las “expedición, renovación, cancelación y uso

de las Certificaciones de Prensa expedida por el Departamento de Estado, así

como las responsabilidades que su utilización conlleva”, énfasis suplido.

En un párrafo distinto establece, “además, el procedimiento para

acreditar a los miembros de la Prensa General Activa” para poder solicitar la

“tablilla especial”, hoy rótulo removible, del cuál se habla en el art. 2.20 de la

Ley de Tránsito. Ni el artículo 2.20 de la Ley de Vehículos y Tránsito de

Puerto Rico, ni el capítulo 3, sección 3.1 de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

facultan al Departamento de Estado a expedir certificaciones de prensa en

general. El artículo 2.20 de la citada ley solo faculta al Departamento de

Estado a “acreditar” a un “miembro bona fide de la prensa general activa” para

el único propósito de obtener – no una tablilla – sino un rótulo removible

diseñado por el Secretario del Departamento de Transportación y Obras

Públicas – no por el Secretario de Estado – para ser utilizado únicamente

dentro del interior del vehículo, con el único fin de facilitar el

estacionamiento del vehículo de motor mientras el periodista se

encuentre en gestiones oficiales – no como certificación. En ningún lugar

en la ley se habla de una certificación de prensa emitida por el Departamento

de Estado, y mucho menos de certificaciones enmarcadas, por un lado, y

credenciales tipo clip-on, por el otro.

La ley es clara en limitar la facultad del Departamento de Estado a una

acreditación ante el Departamento de Transportación y Obras Públicas, y no lo

faculta a emitir una certificación de prensa de ningún tipo. La intención de la

ley es, además, muy clara en limitar el beneficio de la acreditación como

prensa general activa a un beneficio de estacionamiento para el vehículo del

miembro de la prensa, y no a usar tal acreditación como una identificación de

prensa emitida por el Departamento de Estado. Tan clara es la intención de la

ley que en el 2004, dicho artículo 2.20 fue enmendado para eliminar todo lo

relacionado al “carnet tamaño cartera”. Entendemos que ni la Constitución de

Puerto Rico en su sección 6, artículo 4, ni la ley orgánica del Departamento de

Estado, ni el artículo 2.20 de la Ley de Tránsito, ni el capítulo 3, sección 3.1 de

LPAU facultan a dicho departamento a emitir certificaciones de prensa. Nuestro

Tribunal Supremo ha sido claro en que “un reglamento para implementar la

ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con

ésta”, P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 DPR 400 (1980).

Las palabras del Tribunal en Raimundi Meléndez v. Productora de

Agregados, infra, arrojan luz sobre esta conclusión:

[Las agencias administrativas] sólo tienen los poderes otorgados expresamente por su ley habilitadora y aquellos que sean indispensables para llevar a cabo los conferidos. . . . Es por ello que cualquier duda en cuanto a la existencia de dicho poder debe resolverse en contra del ejercicio del mismo. Raimundi Meléndez v. Productora de Agregados, 2004 T.S.P.R. 106. En vista de lo anterior, entendemos que este reglamento excede la

autoridad conferida en ley, y es nulo.

VIII. Solicitud de Vista Oral

Debido a la naturaleza novel de los asuntos constitucionales planteados,

así como su complejidad técnica, y de conformidad con la Regla 80 del

Reglamento de este Honorable Tribunal, 4 LPRA Ap. XXII-B, R. 80) (2009), se

solicita la celebración de una Vista Oral luego de la presentación del alegato de

la parte recurrida.

IX. SÚPLICA

POR TODO LO CUAL, muy respetuosamente se solicita que este

Honorable Tribunal revoque la Resolución recurrida.

RESPETUOSAMENTE SOMETIDO

En San Juan, Puerto Rico, hoy 6 de octubre de 2011.

_____________________________ Hiram A. Meléndez Juarbe Clínica Nuevas Tecnologías, Propiedad Intelectual y Sociedad (CNTPIS) PO Box 23103, San Juan PR 00931-3103 Tel. 787-999-9570 Fax 787-999-9580 hiram.melendez@upr.edu RUA 13571 Col Núm. 14765

Estudiantes CNTPIS

_____________________________ _____________________________ Pedro Hernández Freire Pedro Nieves Carrero

_____________________________ Ángel López Sasso

NOTIFICACIÓN

CERTIFICO: Que en el día de hoy se ha enviado por correo certificado

con acuse de recibo copia fiel y exacta del presente escrito a Kenneth

McClintock Hernández, Secretario de Estado; Marilú Santiago Díaz,

Secretaría Auxiliar de Asuntos Protocolares; y a Maritza Cruz Romero,

Administradora de Sistema de Oficinas de la Oficina de Comunicaciones y

Prensa a: P.O. Box 9023271, San Juan, PR 00902-3271 y a Guillermo

Somoza Colombani, Secretario de Justicia, Apartado 9020192, San Juan,

Puerto Rico, 00902-0192.

En San Juan, Puerto Rico, hoy 6 de octubre de 2011.

_____________________________ Hiram A. Meléndez Juarbe Clínica Nuevas Tecnologías, Propiedad Intelectual y Sociedad (CNTPIS) PO Box 23103, San Juan PR 00931-3103 Tel. 787-999-9570 Fax 787-999-9580 hiram.melendez@upr.edu RUA 13571 Col Núm. 14765