Régimen jurídico de los lugares de culto en España ...

Régimen jurídico de los lugares de culto en España: especial referencia a los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística y a los mecanismos de control administrativoRÉGIMEN JURÍDICO DE LOS LUGARES DE CULTO EN ESPAÑA.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN URBANÍSTICA Y A LOS
MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
JULIA MARÍA DÍAZ CALVARRO
DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS LUGARES DE CULTO EN ESPAÑA.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN URBANÍSTICA Y A LOS
MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
JULIA MARÍA DÍAZ CALVARRO
DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
Conformidad de los directores
FDO. JAIME ROSSELL GRANADOS FDO. Mª OLAYA GODOY VÁZQUEZ FDO. JUAN MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN
2018
porque me regaló el mundo.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y GESTIÓN URBANÍSTICA Y A LOS MECANISMOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
1
LUGARES DE CULTO EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL
Y EUROPEO ..................................................................................................... 25
1.1. Concepto social y distinción de otras figuras afines ............................... 27
1.2. Régimen en el ordenamiento jurídico canónico ...................................... 30
1.3. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no católicas que tienen suscrito Acuerdo de Cooperación con el Estado español ........................................................................................ 33
1.4. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no católicas que han obtenido la Declaración de Notorio Arraigo .............. 35
1.5. Régimen en el ámbito de las Confesiones Religiosas no católicas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas ...................... 37
1.6. Régimen en el ámbito de otras Confesiones religiosas no católicas .................................................................................................. 39
1.7. Síntesis conclusiva .................................................................................. 40
CULTO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL ............................................................. 41
2.1. Referencia a los lugares de culto en los instrumentos vinculados a la Organización de las Naciones Unidas ............................ 42
2.2. Referencia a los lugares de culto en los instrumentos vinculados a otras organizaciones internacionales ................................. 48
2.3. Síntesis conclusiva .................................................................................. 50
2
CULTO EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO ........................................................ 50
3.1. El Consejo de Europa. Análisis crítico de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la materia ..................... 51
3.2. El Derecho de la Unión Europea ............................................................. 65
3.2.1. Proceso de configuración de los sistemas de garantía en el Derecho de la Unión Europea ............................................................ 66
3.2.2. Derecho Originario y libertad religiosa ........................................... 71
3.2.3. Derecho derivado y libertad religiosa .............................................. 75
3.2.4. Referencia a la libertad religiosa en otros textos ............................. 78
3.3. Síntesis conclusiva .................................................................................. 80 CAPÍTULO SEGUNDO. TRATAMIENTO DE LOS LUGARES DE CULTO EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL .................................................. 83
2. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL DERECHO SOBRE LA
MATERIA ........................................................................................................... 100
2.2. El principio de igualdad ........................................................................ 102
2.3. El principio de neutralidad del Estado .................................................. 104
2.4. El principio de cooperación del Estado con las Confesiones Religiosas .............................................................................................. 107
3. LA LEY ORGÁNICA 7/1980, DE 5 DE JULIO, DE LIBERTAD RELIGIOSA
............................................................................................................................ 109
RELIGIOSAS ....................................................................................................... 111
4.1. El Concordato suscrito con la Santa Sede ............................................. 113
4.2. Los Acuerdos de Cooperación suscritos con la FEREDE, la FCI y la CIE .......................................................................................... 115
3
5. LA POSICIÓN DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS NO CATÓLICAS
QUE HAN OBTENIDO LA DECLARACIÓN DE NOTORIO ARRAIGO ....................... 119 6. LA POSICIÓN DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS NO CATÓLICAS
INSCRITAS EN EL REGISTRO DE ENTIDADES RELIGIOSAS ................................. 121
7. SÍNTESIS CONCLUSIVA .................................................................................. 124
URBANÍSTICO .............................................................................................. 127
1. EL CAMBIO DE ENFOQUE TRAS LA APROBACIÓN DE LA
CONSTITUCIÓN EN 1978 .................................................................................... 129
2. EL PUNTO DE INFLEXIÓN DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO .................................................. 135
3. SITUACIÓN ACTUAL DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN
MATERIA URBANÍSTICA .................................................................................... 152
3.2. Competencias de las Comunidades Autónomas ................................... 161
3.3. Competencias de las Entidades que integran la Administración Local ...................................................................................................... 165
4. SÍNTESIS CONCLUSIVA .................................................................................. 169 CAPÍTULO CUARTO. EL PROCESO DE REGULACIÓN URBANÍSTICA DE LOS
LUGARES DE CULTO. APROXIMACIÓN CRÍTICA A LAS
REGULACIONES AUTONÓMICAS .......................................................... 171
4
DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA PREOCUPACIÓN POR EL MEDIO
AMBIENTE ......................................................................................................... 199
2.1. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo .............................................. 201
2.2. El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y su modificación por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana ............................ 207
2.3. El vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ........................................................................... 216
3. LA NORMATIVA AUTONÓMICA. ESPECIAL REFERENCIA A LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA ................................................... 222
3.1. Comunidad Autónoma de Andalucía .................................................... 228
3.2. Comunidad Autónoma de Aragón ......................................................... 231
3.3. Comunidad Autónoma del Principado de Asturias ............................... 233
3.4. Comunidad Autónoma de Illes Balears ................................................. 235
3.5. Comunidad Autónoma de Canarias ....................................................... 237
3.6. Comunidad Autónoma de Cantabria ..................................................... 239
3.7. Comunidad Autónoma de Castilla - La Mancha ................................... 241
3.8. Comunidad Autónoma de Castilla y León ............................................ 241
3.9. Comunidad Autónoma de Cataluña ...................................................... 244
3.10.Comunidad Autónoma de Galicia ........................................................ 248
3.11.Comunidad Autónoma de La Rioja ...................................................... 251
3.12.Comunidad de Madrid .......................................................................... 252
3.14.Comunidad Foral de Navarra ............................................................... 255
3.15.Comunidad Autónoma del País Vasco ................................................ 256
3.16.Comunidad Valenciana ........................................................................ 258
5
3.17.Comunidad Autónoma de Extremadura .............................................. 260
3.18.Ciudades de Ceuta y Melilla ................................................................ 264 4. APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA LEY 16/2009, DE 22 DE JULIO DE LOS
CENTROS DE CULTO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA Y
EL ANTEPROYECTO DE LEY DE CENTROS DE CULTO DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO ....................................................... 266
5. SÍNTESIS CONCLUSIVA .................................................................................. 279 CAPÍTULO QUINTO. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO Y
GESTIÓN URBANÍSTICA RESPECTO A LA UBICACIÓN Y
APERTURA DE LOS LUGARES DE CULTO ............................................ 285
1. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ................................................................ 292
1.1. Planeamiento: antecedentes, concepto, tipos y procedimiento ............. 295
1.2. Análisis de las distintas formas de participación de los ciudadanos en la elaboración y aprobación de los distintos instrumentos de planeamiento ..................................................................... 306
1.2.1. La participación ciudadana ............................................................ 309
1.2.2. La iniciativa privada ...................................................................... 311
1.2.3. El trámite de información pública ................................................. 312
1.2.4. La consulta popular y el fenómeno NIMBY (Not in my back yard) ........................................................................................ 319
1.2.5. Los programas de participación ciudadana .................................... 321
1.3. Delimitación de los conceptos de clasificación y calificación del suelo ................................................................................................ 325
1.4. Estándares urbanísticos, normas de aplicación directa y lugares de culto ..................................................................................... 327
1.5. El lugar de culto como dotación urbanística ......................................... 330
1.5.1. Definición de uso dotacional, dotaciones públicas y privadas y equipamientos comunitarios ........................................... 331
1.5.2. La idoneidad de la reserva de suelo para uso dotacional y, en especial para uso religioso y asistencial ...................................... 336
6
1.5.3. La titularidad del suelo dotacional y de las dotaciones o equipamientos ................................................................................... 339
1.5.3.1 Titularidad del suelo dotacional ............................................. 339
1.5.3.2. Titularidad de las dotaciones y equipamientos ...................... 342
1.5.4. El lugar de culto como sistema general o sistema local ................ 345
1.6. La gestión y ejecución urbanística y los lugares de culto ..................... 349
1.7. La discrecionalidad administrativa en el ámbito urbanístico ................ 351
1.7.1.Discrecionalidad administrativa, arbitrariedad y desviación de poder ............................................................................................ 352
1.7.2. La discrecionalidad en el planeamiento urbanístico ..................... 354
1.7.3. El control de la discrecionalidad administrativa ............................ 358
1.8. La importancia de la ubicación del lugar de culto ................................ 362
1.9. Síntesis conclusiva ................................................................................ 365
LA UBICACIÓN DE LUGARES DE CULTO ............................................................ 370
2.1. Previsiones contempladas en la normativa autonómica y local ............ 372
2.1.1. Suelo de naturaleza demanial ........................................................ 378
2.1.1.1 Concesión para uso privativo de dominio público ................. 379
2.1.1.2. Mutación demanial ................................................................. 387
2.1.1.3 Procedimiento de desafectación de un terreno de naturaleza demanial ..................................................................... 388
2.1.2. Suelo de naturaleza patrimonial ..................................................... 389
2.1.2.1 Cesión gratuita del uso del suelo ............................................ 389
2.1.2.2. Enajenación de terreno a una Confesión Religiosa ................ 394
2.1.2.3 Permuta de terrenos ................................................................ 396
2.1.2.4. Constitución de un derecho de superficie .............................. 397
2.1.2.5 Transmisión de suelos procedentes de Patrimonios Públicos del Suelo ....................................................................... 399
2.2. Transmisión y uso temporal de espacios públicos ................................ 402
2.3. Los lugares de culto en suelo de titularidad pública ............................. 404
7
2.5. Supuestos de colaboración entre confesiones ....................................... 419
2.6. Síntesis conclusiva ................................................................................ 410
EJERCICIO RESPECTO DE LOS LUGARES DE CULTO ..................... 413
1. CONSIDERACIONES PREVIAS ......................................................................... 415
1.1. Breve aproximación a las licencias urbanísticas ................................... 417
1.2. La Directiva Bolkenstein y el control ex post en la actividad urbanística .................................................................................................... 429
1.2.1. Transposición de la Directiva de Servicios en el ámbito estatal ................................................................................................ 431
1.2.2. Transposición de la Directiva de Servicios en los ámbitos autonómico y locales ........................................................................ 439
2. ESPECIALIDADES DEL CONTROL ADMINISTRATIVO Y SU
EXIGIBILIDAD A LAS CONFESIONES RELIGIOSAS PARA LA
CONSTRUCCIÓN Y APERTURA DE LUGARES DE CULTO ..................................... 461
2.1. Para la construcción de un lugar de culto .............................................. 462
2.2. Para la apertura de un lugar de culto ..................................................... 465
3. LA LICENCIA MUNICIPAL DE ACTIVIDAD RELIGIOSA PREVISTA EN
LA LEY 16/2009, DE 22 DE JULIO, DE LOS CENTROS DE CULTO DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA .......................................................... 468
4. SÍNTESIS CONCLUSIVA .................................................................................. 471
9
INTRODUCCIÓN España es un Estado aconfesional que mantiene relaciones de cooperación con
las distintas Confesiones Religiosas y los grupos en que se integran radicados en su territorio, tal y como se establece el artículo 16 Constitución Española. Estas relaciones no son homogéneas ni se definen de la misma forma, estableciéndose distintos grupos de Confesiones Religiosas según se determine su relación con respecto al Estado Español.
Destaca, por su importancia histórica, su arraigo y por ser la Confesión Religiosa
con más creyentes y lugares de culto, la Iglesia Católica. El instrumento jurídico que regula sus relaciones con el Estado es el Concordato suscrito con la Santa Sede en 1979. Posteriormente, y conforme ha ido aumentando el pluralismo religioso y con base en el artículo 7 Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, se ha abierto la posibilidad de establecer Acuerdos de Cooperación que en el año 1992 fructificaron con la suscripción de tres Acuerdos con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, La Comisión Islámica de España y la Federación de Comunidades Israelitas respectivamente1, que son las Confesiones Religiosas no católicas con más raigambre actualmente en España. Otras Confesiones Religiosas, debido a que no cumplen los requisitos exigidos para suscribir un Acuerdo o por otras razones, ha optado por la obtención de la Declaración de Notorio Arraigo, que, hasta el momento, han obtenido la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días en 2003, los Testigos Cristianos de Jehová en 2006, la Federación de Entidades Budistas de España en 2007 y, finalmente, la Iglesia Ortodoxa en 2010. Por último, hay que mencionar aquellas Confesiones Religiosas que están inscritas en el Registro de Entidades Religiosas, dependiente del Ministerio de Justicia.
El ordenamiento jurídico español regula el hecho religioso, la creencia en unas
determinadas convicciones y el derecho a manifestarlas, en el artículo 16 Constitución Española, en el capítulo reservado a los derechos fundamentales. La libertad religiosa tiene una vertiente interior y una exterior, que define la expresión pública de la religiosidad. El ser humano expresa sus creencias públicamente mediante el cumplimiento de las celebraciones religiosas colectivas, de las tradiciones cultuales y la conmemoración de las festividades propias de cada religión. Y para ello necesita un espacio físico que, según la confesión de que se trate, tendrá una serie de características propias, estará consagrado y poseerá o no carácter sagrado. En un país confesional, con una religión oficial o, al menos con una creencia predominante, esta situación no genera conflictos; sin embargo, los problemas surgen en las sociedades recientemente pluriconfesionales como la española, en las que hasta hace poco existía una Confesión Religiosa predominante y oficial, siendo prácticamente inexistentes otras creencias que, en la actualidad, están adquiriendo un importante peso específico. 1 Ley 24/1992, de 10 noviembre, por la que se aprueba el acuerdo de cooperación del Estado con la
Federación de entidades religiosas evangélicas de España. Ley 25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Federación de Comunidades Judías de España. Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España
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Nuestro país, durante gran parte de su historia, ha sido de confesionalidad católica, monopolio religioso roto a partir de la Constitución de 1978, al proclamarse constitucionalmente el principio de aconfesionalidad2 y el derecho fundamental a la libertad religiosa3. Sin embargo, la verdadera repercusión social de este derecho fundamental se ha producido en los últimos quince años. El nuevo escenario es consecuencia de muchos factores entre los que destaca el fenómeno inmigratorio y el posterior asentamiento de personas procedentes de otros países y culturas, generando multitud de interrogantes a los que la sociedad y el derecho deben dar respuesta. La entrada de hombres y mujeres que profesan una religión y una manera de expresarla distinta y ajena para una sociedad de tradición católica, suscita la necesidad de un lugar de culto donde celebrar sus creencias, cuestión que debe ser abordada por los poderes públicos en virtud del artículo 9.2 Constitución Española.
Aunque es verdad que la pluralidad de religiones no se puede explicar solo por
los movimientos migratorios, es indudable que el aumento cuantitativo que ha alcanzado la diversidad religiosa en España se debe a la llegada masiva a Europa de ciudadanos procedentes de otros países en los que son mayoritarias creencias distintas a las que se practican en nuestro continente4. Es más, salvo determinados grupos, como los hindúes, que son de reciente aparición en nuestro país, las grandes religiones tienen, desde hace años, implantación en nuestra sociedad, pero sin la repercusión numérica que tienen ahora.
En España, la población inmigrante ha variado de 801.329 extranjeros con
tarjeta de residencia en 1999 a 4.791.332 en 20095. Aunque durante los años duros de la crisis se pensó que la tendencia se invertiría, la realidad y las buenas perspectivas económicas se han impuesto y en 2016, se ha vuelto a producir un incremento de población inmigrante del 21,9%, 89.126 personas en términos absolutos6. Los principales países de origen son Marruecos, Ecuador y, en los últimos años, se ha constatado un incremento de personas procedentes de Rumania. Han traído consigo sus costumbres, su cultura y su religión que, con el asentamiento y arraigo y los años transcurridos han ido impregnando la sociedad de acogida en mayor o en menor medida. El mapa de las religiones se caracteriza por una todavía aplastante mayoría de católicos, seguidos de aquellos que se consideran no creyentes o ateos y un porcentaje de fieles de otras creencias del 2,8%7. No parece un porcentaje muy elevado pero debido a la irregular distribución de la población inmigrante existe concentración de creyentes no católicos en zonas muy concretas, lo que incrementa la percepción de su número. 2 Artículo16.3 Constitución Española: Ninguna confesión tendrá carácter estatal 3 Artículo 16 Constitución Española: 1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden publico protegido por la ley 4 FONT i LLOVÉ, T. “Prologo”; PONCE SOLÉ, J. (Coord.); Ciudades, derecho urbanístico y libertad religiosa; Fundación Carles Pi i Sunyer; Barcelona; 2006; p.11. 5http://extranjeros.empleo.gob.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Anuarios/Archivos/Anuario199 9_ANEXT99.pdfhttp://extranjeros.empleo.gob.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Anuarios/Arch ivos/Anuario1999_ANEXT99.pdf (Ultima consulta: 12 de marzo de 2018). 6 http://www.ine.es/prensa/cp_2017_p.pdf (Última consulta: 12 de marzo de 2018). 7https://es.statista.com/estadisticas/551220/distribucion-de-la-poblacion-espanola-por-creencias- religiosas/ (Ultima consulta: 12 de marzo de 2018).
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En consecuencia, objetivamente, se ha producido en los últimos años un incremento del número de grupos religiosos en España. Según datos del Registro de Entidades Religiosas, en el año 2011 se habían inscrito dos mil setecientos noventa entidades religiosas no católicas, de las que mil ochocientas siete pertenecían a la confesión protestante y evangélica, seguida por la confesión islámica con mil siete; a continuación y, en menor medida aparecen otras confesiones más minoritarias como budistas, mormones, judíos etc. Actualmente, si se consulta el Registro, se han incrementado sustancialmente los grupos religiosos, contabilizándose 4.519, si no se tienen en consideración las asociaciones y/o fundaciones católicas. Destacan, además de los lugares de culto católicos que, según datos de 2016, ascendían a 23.098 parroquias8, aquellos pertenecientes a las confesiones evangélicas e islámicas.
No es fácil conocer el número de fieles o los lugares de culto de determinadas
confesiones porque no consideran pertinente la solicitud de esa información por parte de las Administraciones Públicas. Por tanto, los datos suministrados, aunque ofrecen una valiosa información, no abarcan toda la dimensión de la diversidad religiosa. Por tanto, para obtener una fotografía lo más clara posible, hay que matizar las cifras estadísticas con la realidad social: primero, en las estadísticas solo se contabiliza la inmigración legal, por lo que se deja fuera una gran parte del colectivo de extranjeros que, en general, son los que más dificultades de integración padecen y que suelen pertenecer a grupos en riesgo de exclusión; segundo, no todas las entidades religiosas se inscriben ni registran sus lugares de culto; tercero, existen muchos lugares de culto que escapan al control administrativo y cuarto, no es fácil elaborar encuestas sobre creencias religiosas porque suele ser un tema que incomoda o que no se quiere manifestar públicamente.
Otra de las variables que hay que tener en consideración es la percepción de la
sociedad de acogida ante la llegada de grupos de inmigrantes a sus poblaciones y el aumento de la diversidad religiosa que lleva aparejado determinados aspectos que pueden afectar socialmente como la apertura de un lugar de culto. En este sentido, es interesante observar qué sentimientos provoca y a pesar de que las encuestas sobre actitudes antes la religiosidad9, dan una imagen de los españoles de gran tolerancia ante la ubicación de un lugar de culto - un 58,8% considera correcta la ubicación de un lugar de culto en el centro o en donde consideren los creyentes, hay una pequeña fluctuación según la Confesión Religiosa a la que pertenezca el lugar de culto. Ante la pregunta de si le daría igual que se construyese o abriese un lugar de culto al lado de su casa, la respuesta pivota desde el 58,3% en el caso de lugares de culto pertenecientes a la confesión islámica, mezquitas y el 81,5% si pertenece a la Iglesia Católica.
En la última década las Confesiones Religiosas buscan el reconocimiento
efectivo de su diversidad y su visibilidad social demostrando su existencia en la
8 MINISTERIO DE JUSTICIA; Informe anual sobre la situación de la libertad religiosa en España 2016; Madrid; 2017; p.16. 9 OBSERVATORIO DE PLURALISMO RELIGIOSO EN ESPAÑA; I Encuesta sobre opiniones y actitudes ante la dimensión cotidiana de la religiosidad y su gestión pública; Encuestas del Observatorio del pluralismo religioso en España; Madrid; 2013; pp.17 y ss.
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sociedad en tanto “lo que no se ve, no existe”10 y la posesión de un lugar de culto propio es un elemento que les ayuda a la consecución de ese objetivo; es un aspecto que se añade a su función como espacio de encuentro, celebración y manifestación de las creencias religiosas.
Socialmente, suelen ser espacios que desarrollan una importante labor, tal y
como se ha demostrado en los momentos más oscuros de la crisis económica. Un lugar de culto ayuda a la dignificación e integración de la Confesión Religiosa en el medio en el que viven y conviven con otras personas de otras culturas o creencias, fundamentalmente por su función social y de apoyo a colectivos en riesgo de exclusión. Y esta dignidad no se corresponde con locales o garajes en condiciones precarias que no cuentan con las mínimas garantías de seguridad ni tampoco con desplazamientos a la marginalidad de polígonos industriales y suburbios fuera de la población propiamente dicha. Esa segregación impide la integración y la convivencia entre distintos colectivos y es un caldo de cultivo para el nacimiento de conflictos. Y es una realidad que existe, que se tolera y a la que no se está dando una respuesta adecuada, ni social ni jurídica.
El Derecho tiene mucho que decir ante la construcción y apertura de lugares de
culto porque éstos no se circunscriben al ámbito de la libertad religiosa. La necesidad de un espacio urbano para la manifestación externa de las creencias religiosas implica la confluencia del derecho fundamental a la libertad religiosa con el urbanismo, definido por la Real Academia Española de la Lengua11 como el “conjunto de conocimientos relacionados con la planificación y desarrollo de las ciudades” y en consecuencia, con el derecho urbanístico como conjunto de disposiciones que regulan el fenómeno urbanístico. Claramente se puede advertir el vínculo entre religión, lugar de culto y urbanismo, de manera que éste puede ser un “elemento que facilite (o entorpezca) el ejercicio libre de la religiosidad”, en palabras del profesor PONCE SOLÉ12. Pero, se debe tener en consideración, como ya se ha mencionado, que la libertad de culto es un derecho fundamental y como tal está garantizado y protegido para su desarrollo pleno y sin limitaciones.
Con respecto al establecimiento de lugares de culto, entra en juego el derecho
administrativo y en concreto el derecho urbanístico a través de la regulación del espacio urbano porque el terreno o edificio que se va a destinar a un uso religioso está construido o emplazado en un espacio que debe permitir esa finalidad, ya que el uso del suelo está regulado en el ordenamiento jurídico urbanístico en función de las actividades que se desarrollen en él y que en cada caso estén permitidas, toleradas, limitadas o prohibidas según se establezca por la regulación urbana13. De tal forma que, en teoría, la
10 TARRÉS, S.; “El Pluralismo religioso en Andalucía”; MARTÍN, M.M. y RODRÍGUEZ BLANCO, M.; El pluralismo religioso y su gestión en el ámbito local y autonómico; Editorial Comares; Granada, 2010; p.23. 11
http://dle.rae.es/?id=b8IcS7s (Última consulta: 26 de marzo de 2018). 12 BRIONES MARTÍNEZ, I.M.; El factor religioso y las autonomías; Editorial Comares; Granada; 2011; p.135. 13 Urbanismo: ordenación del espacio en que se van a desarrollar las diversas actividades humanas, entre las que están las actividades religiosas
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Administración competente debe prever el uso religioso y el emplazamiento de los lugares de culto. Pero no es una cuestión pacifica porque la confluencia del derecho fundamental a la libertad religiosa, la normativa urbanística y la opinión de los vecinos ante el aumento del pluralismo religioso ha dado lugar a multitud de situaciones inéditas, de difícil solución en algunos casos. Hay que situar en una balanza el derecho de todas las personas a rezar, a manifestar sus creencias y la acción de los poderes públicos en aras del interés general, ponderarlas y valorarlas y analizar si a través de sus decisiones, las Administraciones Públicas condicionan el derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto.
Se deben realizar varias precisiones, en primer lugar, las Confesiones Religiosas
en relación con sus lugares de culto deben respetar y atenerse a lo que estipula el ordenamiento jurídico, como cualquier otro sujeto de derecho; en segundo lugar, es necesario reservar una parte del espacio urbano para el desarrollo de una serie de actividades de interés general cuya finalidad es cubrir las demandas ciudadanas, entre las que se pueden citar las manifestaciones cultuales. Es decir, la Confesión Religiosa tendrá que atenerse a la calificación del suelo y solo podrá construir en un terreno que permita ese uso o al menos no lo prohíba e igualmente, cuando se refiera a un local, deberá comprobarse que el uso religioso es compatible con el residencial, si el espacio se sitúa en el bajo de un edificio de viviendas, por ejemplo.
Entre las situaciones negativas que se han detectado en los últimos años
relacionadas con la construcción, establecimiento y apertura de lugares de culto, las más habituales se derivan de Confesiones Religiosas que tienen un numero de fieles considerable y no disponen de un espacio como lugar de culto o que desarrollan sus actividades cultuales en domicilios particulares o en locales poco acondicionados.
Las actividades cultuales, sobre todo si se ejercitan en precario pueden generar,
en algunos casos, molestias a los vecinos y consecuencias indeseadas como concentraciones multitudinarias de la que se derivan una serie de problemas como falta de aparcamiento, ruidos, etc., que hacen emerger la protección del orden público por parte de las Administraciones Publicas, único limite al ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa pero que no puede aprovecharse “para discriminar o cercenar torticeramente la libertad religiosa”14, porque el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado por la decisión de un Ayuntamiento.
Otro de los aspectos recurrentes es la ubicación de lugares de culto en zonas no
adecuadas, resultado, en muchos casos, de actuaciones de los Ayuntamientos que no coadyuvan a la integración de las confesiones minoritarias. Suele ser habitual su traslado a zonas industriales, alejadas de núcleos residenciales, con el objeto, en la
“El urbanismo se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad, el racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el núcleo poblacional. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S.; “La jurisprudencia constitucional en materia de ordenación del territorio”; Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional nº 5/2000; Aranzadi; Pamplona; 2000; p.2. 14 MARTIN RETORTILLO, L. “Libertad religiosa, construcción de templos y exigencias urbanísticas. Precisiones de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”; PONCE SOLÉ, J. (Coord.); Ciudades, derecho urbanístico y libertad religiosa; Fundación Carles Pi I Sunyer; 2006; p.34.
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mayoría de los casos, de evitar el rechazo vecinal pero se debe tener en consideración que, localizaciones inadecuadas pueden suponer dificultades de acceso y, en consecuencia, una vulneración del derecho fundamental a la libertad religiosa. Un ejemplo, es el traslado de un lugar de culto a un polígono industrial alejado del centro de la ciudad con mucho tráfico de camiones y proliferación de industrias nocivas15.
Si se extrapola a un nivel mas general, las ubicaciones poco adecuadas son
negativas por varios motivos, algunos de los cuales ya se han mencionado; primero, dificultan la accesibilidad de los fieles, segundo, comprometen la dignidad de las Confesiones Religiosas y tercero, no ayudan a la integración de los miembros de determinadas comunidades y colectivos en riesgo de exclusión de la localidad donde se asientan. Normalmente, suelen ser comunidades religiosas formadas por inmigrantes y sobre la segregación que sufren ha puesto el acento el CONSEJO DE EUROPA16 al manifestar que la integración no existe mientras no se les ofrezca a los extranjeros inmigrantes “la misma libertad de elección que tiene el resto de la población, incluso oportunidades para vivir fuera de las zonas tradicionalmente pobladas por grupos minoritarios”.
En el aspecto social, se observa un desconocimiento de la ciudadanía por las
confesiones distintas de la católica, por esa razón la ubicación de lugares de culto en sus barrios provocan recelos y alarma social. Esta desconfianza alcanza un matiz preocupante cuando se convierten en fenómenos NIMBY o grupos vecinales de presión, que pueden provocar problemas de convivencia y condicionar a las Administraciones Publicas. Existen en algunos casos manipulaciones externas e intereses que se traducen en la repetición de consignas por parte de la población que no son ciertas, entre otras que la apertura de lugares de culto de determinadas confesiones puede suponer la degradación del barrio cuando, al contrario, son un pilar muy importante para la integración, la normalización y visibilidad del colectivo inmigrante. La lectura de estos hechos demuestra la incapacidad de algunos Ayuntamientos para resolver los problemas derivados de la apertura de lugares de culto de confesiones minoritarias y se traduce en la tolerancia municipal a la existencia de lugares de culto en situación irregular, que no cumplen condiciones mínimas e indignos para desempeñar la función cultual, parte del derecho fundamental a la libertad religiosa. Se debe valorar la necesidad de que los Ayuntamientos desarrollen políticas activas de gestión de la diversidad religiosa que, en la actualidad son una realidad en muy pocos Ayuntamientos. La gestión de la pluralidad por parte de todos los agentes sociales es una de las tareas pendientes e implicaría la reducción y eliminación de los problemas de segregación social y espacial. Es fundamental, en este aspecto, que los vecinos cuenten con información veraz y no se descarta la práctica de distintas técnicas como por ejemplo, la mediación intercultural.
En otros casos, se solicitan requisitos desproporcionados a las Confesiones
Religiosas que desean abrir lugares de culto aplicándoles, equivocadamente la 15 EL PAÍS; “Solar para mezquita busca fieles”. http://www.elpais.com/diario/2011/01/29/catalunya/1296266849_850215.html (Último acceso: 2 de febrero de 2018). 16
http://www.communities.gov.uk/publications/planningandbuilding/diversityequality (Última consulta: 1 de diciembre de 2017).
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normativa sobre espectáculos públicos y actividades recreativas. Muchos Ayuntamientos siguen exigiendo licencias que no están justificadas en el caso de la construcción y apertura de los lugares de culto o no se admite como forma de control, la solicitud de declaración responsable y/o comunicación previa, obviando el cambio hacia una intervención administrativa ex post propugnada por la Directiva Bolkenstein.
Algunas noticias de prensa dibujan perfectamente algunas las situaciones
mencionadas. En septiembre de 2005 se clausuró una mezquita en Alicante, sita en los bajos de un edificio residencial por la denuncia de la comunidad de vecinos a pesar de contar con licencia de apertura17. Para algunos analistas, supone la proliferación de locales clandestinos fuera del control de las autoridades municipales y es el detonante de la radicalización del mensaje y su interpretación belicosa. Algunos organismos internacionales o entidades adscritas a ellos y otros en el ámbito regional europeo como la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia, establecen una relación inversamente proporcional entre integración y radicalización y uno de los aspectos que pueden invertir y eliminar esa ecuación y coadyuvar a la incorporación social de los diferentes colectivos es la existencia de un lugar de culto digno donde la Confesión Religiosa pueda desarrollar colectivamente su derecho fundamental a la libertad religiosa. Por tanto, fuera del ámbito religioso y social, la cooperación para el establecimiento de lugares de culto puede determinar la no proliferación de sentimientos de rechazo hacia la sociedad de acogida que pueden ser el germen de actitudes y actividades que pueden atentar contra el interés general.
El aumento de lugares de culto que no cumplen la normativa no es un tema de
menor importancia, solo en Cataluña se considera que aproximadamente un tercio de los lugares de culto carece de licencia. Ante esta realidad, los miembros de estas confesiones se quejan de que no tienen otra elección, por la oposición vecinal y la falta de recursos económicos18.
Las Confesiones Religiosas denuncian que, en muchos casos, es la actuación de
los Ayuntamientos las que les impide la apertura de un lugar de culto, estableciendo condiciones restrictivas, caso de los Ayuntamientos de Barcelona o Badalona que, en el año 2007 se vieron desbordados por la presión ciudadana de la Plataforma “No a la mezquita en terrenos públicos” que recogió 20.800 firmas contra la supuesta apertura de una mezquita en terrenos de titularidad municipal19. Otros Ayuntamientos como los de Salt o Lloret de Mar suspendieron durante un año las licencias necesarias para la construcción y apertura de lugares de culto. En concreto, el Ayuntamiento de Lloret de Mar, en septiembre de 2011 justificó la medida como una forma de evitar futuros
17 ABC VALENCIA; “Casi mil musulmanes se quedarán sin un lugar de oración en Alicante”; http://www.abc.es/hemeroteca/historico-01-09-2005/abc/Valencia/casi-mil-musulmanes (Último acceso: 2 de febrero de 2018). 18 EL PAÍS; “Hartos de rezar en el garaje”; http://www.elpais.com/diario/2006/05/14/espana/1147557614_850215.html (Último acceso: 2 de febrero de 2018). 19 ABC; “La ubicación de una mezquita en terreno público divide a los vecinos de Badalona”. http://www.abc.es/hemeroteca/historico-17-01-2007/abcnacional/la-ubicacion-de-un (Último acceso: 2 de febrero de 2018).
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problemas, entre ellos, no fomentar la animadversión de los vecinos hacia las comunidades religiosas20.
El rechazo de los vecinos más o menos organizados y el miedo a lo desconocido
de hacen patentes a través de la expresión de determinadas actitudes negativas como la de un vecino de Premiá de Mar que, ante la posibilidad de que la comunidad musulmana de la localidad construyera una mezquita, manifestó: “los cristianos solo nos reunimos una vez a la semana para rezar, pero ellos están haciéndolo todo el día y molestan”21.
En el plano jurídico, determinadas normas municipales impiden la implantación
de lugares de culto. Según el Informe anual sobre la situación de la libertad religiosa en España 201622, sigue vigente en Torrejón de Ardoz una Ordenanza Municipal que impide que entre dos lugares de culto haya menos de quinientos metros de distancia de tal forma que limita la posibilidad de establecerlos a una mínima zona de la localidad.
Ante todas estas demandas, contrapuestas en muchos casos y con un margen de
actuación no siempre bien gestionado, las Administraciones Públicas tienen un difícil papel, deben ser sensibles a las demandas sociales de los ciudadanos, incluidas las Confesiones Religiosas y su necesidad de lugares de culto de pública concurrencia23, pero también deben gestionar la pluralidad religiosa y desarrollar una labor de concienciación social ante la evidencia de distintos grupos religiosos.
El suelo adecuado para la ubicación de lugares de culto es escaso porque en los Planes Generales de Ordenación Urbana no se prevé explícitamente suelo para uso religioso y es muy proceloso instar un procedimiento de cambio de calificación que dura aproximadamente dos años. También se critica la demora de las Administraciones Publicas a la hora de resolver las peticiones de los administrados, en este caso, las Confesiones Religiosas. Se censura especialmente que las soluciones ofertadas son muy variadas ante situaciones idénticas, dependiendo del Ayuntamiento y de su concreto instrumento de planeamiento, suponiendo una clara vulneración del principio de igualdad.
Se oponen los deseos de las autoridades religiosas y los intereses de las
Administraciones Públicas ligados a la colectividad y al beneficio general. Estas necesidades antagónicas han hecho aflorar a la superficie las carencias de nuestro ordenamiento jurídico con respecto a los lugares de culto que van desde la falta de especificación de los lugares de culto en la normativa vigente, al desconocimiento en la 20 EL PAÍS; “Lloret de Mar prohíbe durante un año la apertura de centros de culto”. http://www.elpais,com/diario/2011/09/28/catalunya/1317172040_850215.html (Último acceso: 2 de febrero de 2018). 21 EL PAÍS; “Acoso a los musulmanes de Premiá para que no concluyan su mezquita”; http://elpais.com/diario/2002/04/20/catalunya/1019264850_850215.html (Último acceso: 2 de febrero de 2018). 22 MINISTERIO DE JUSTICIA; Informe anual sobre la situación de la libertad religiosa en España 2016; ob.cit.; p.27. 23 GUARDIA HERNÁNDEZ, J.J.; Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España; EUNSA; Pamplona, 2010; p.63
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aplicación de la legislación urbanística, por, entre otros aspectos, su complejidad competencial, a la respuesta social y vecinal ante la presencia de un lugar de culto de una creencia religiosa distinta a la suya por numerosas razones: el rechazo a lo distinto, prejuicios, inseguridad, degeneración del barrio o problemas de ruidos y aparcamientos.
La situación planteada justifica el desarrollo de esta tesis a través del análisis del
ordenamiento jurídico tanto eclesiástico como urbanístico, que pretende detectar las posibles carencias o lagunas y su origen o simplemente constatar que existen cuestiones que se pueden mejorar, desarrollando posteriormente una reflexión jurídica y aportando algunas propuestas de solución
La tesis se va a dividir en dos partes, en una primera se va a abordar la
regulación jurídica de los lugares de culto, mientras que en la segunda parte se va a profundizar en aquellos aspectos administrativos que afectan a los lugares de culto. En la primera parte se van a desgranar las siguientes cuestiones: en el capitulo primero se va a delimitar que es un lugar de culto, concepto que no es univoco, por lo que se van a estudiar y comparar sus distintas acepciones, comenzando por una definición desde el lenguaje habitual, aceptado socialmente y continuando con la concepción de las distintas Confesiones Religiosas, clasificadas según se ha determinado anteriormente: Iglesia Católica, Confesiones Religiosas no católicas que tienen suscritos Acuerdos de Cooperación con el Estado Español, Confesiones Religiosas no católicas que han obtenido la declaración de notorio arraigo, las Confesiones Religiosas no católicas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas y otras Confesiones Religiosas no católicas. Se pretende extraer aquellos caracteres que definen que es un lugar de culto y su distinción de otras figuras afines, más allá de su finalidad cultual.
A continuación se estudiará el tratamiento de los lugares de culto en la órbita de
la Organización de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo ya que la libertad religiosa es uno de los derechos fundamentales que aparece recogido en los textos internacionales desde las primeras declaraciones de derechos. El análisis se fijará principalmente en las menciones explicitas a las manifestaciones externas de la libertad religiosa y a los lugares de culto. A continuación se desarrollará el mismo guión en el marco regional europeo: primero, en el Consejo de Europa, con especial interés en el estudio de las resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ofrece una consolidada jurisprudencia sobre diversas cuestiones asociadas a los lugares de culto, ya que la manifestación externa de la libertad religiosa ha dado pie a numerosos pronunciamientos del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, sobre todo a partir de la paradigmática Sentencia que resolvió el asunto Vergos contra Grecia. Se analizarán temas que van desde el derecho de las Confesiones Religiosas al establecimiento y mantenimiento de lugares de culto, las injerencias legitimas o ilegitimas en el derecho a la libertad religiosa por parte de los poderes públicos y el derecho de acceso al lugar de culto como parte del derecho fundamental a la libertad religiosa.
El Derecho de la Unión Europea es fundamental por la adhesión de España a la
misma, convirtiéndose el derecho comunitario, en parte integrante del ordenamiento
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jurídico interno, por tanto debe ser objeto de especial atención. A pesar de su origen puramente económico y del inicialmente poco interés de la Comunidad Económica Europea en los Derechos Humanos, se ha ido construyendo un sistema de garantías paralelo al proceso de creación de la Unión Europea, que ha culminado en la Carta Europea de Derechos Fundamentales y su vinculatoriedad a partir del Tratado de Lisboa de 2009. En dicho texto se reconoce en el artículo 10 el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. Este derecho no ha sido especialmente abordado por la Unión Europea pero existen algunos aspectos interesantes respecto al mismo y en consecuencia, a los lugares de culto, sobre todo en relación con el principio de igualdad y no discriminación.
En el capítulo segundo se va a acometer el tratamiento de los lugares de culto en
el ordenamiento jurídico español. Se analizará el artículo 16 Constitución Española que consagra la libertad religiosa como derecho fundamental y su encaje en un Estado que tiene entre sus principios informadores, constitucionalmente reconocidos, el principio de neutralidad y el principio de cooperación del Estado con las Confesiones Religiosas, a través del juego de los artículos 9.2 y 16.3 Constitución Española. También se hará una pequeña referencia al resto de principios informadores del derecho en esta materia como el principio de libertad religiosa, conformando la posición del Estado ante el hecho religioso.
Además del contenido del artículo 16 Constitución Española y sus menciones a
las manifestaciones cultuales y a los lugares de culto es prioritario conocer como la norma legal de desarrollo ha tratado este concreto aspecto. En este sentido, el desarrollo legislativo del derecho fundamental a la libertad religiosa fue muy precoz, de hecho, la Ley Orgánica 7/1985, de 5 de julio, de Libertad Religiosa fue la primera norma legal que desarrolló un derecho fundamental, correspondiendo en este punto el análisis de su contenido y especialmente las menciones sobre los lugares de culto. Pero no es ésta la única norma en el ámbito del derecho eclesiástico susceptible de regular los lugares de culto. En el marco del principio de cooperación del Estado con las Confesiones Religiosas y en desarrollo del artículo 7 Ley Orgánica 7/1985, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, el Estado ha suscrito Acuerdos con determinadas Confesiones Religiosas. Los primeros se firmaron con la Santa Sede y tienen la naturaleza jurídica de Tratados Internacionales. En el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Jurídicos firmado el 3 de enero de 1979 solo se mencionan los lugares de culto para declarar la inviolabilidad de los mismos. En los suscritos posteriormente en 1992 con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la Federación de Comunidades Israelitas (actualmente Federación de Comunidades Judías de España) y la Comisión Islámica de España, si hay una mayor concreción, dedicando un precepto entero a su definición y a sus características esenciales. La pregunta es si este reconocimiento es suficiente o debería preverse algún aspecto urbanístico o si, por el contrario, es la norma urbanística el sitio adecuado para ello.
Al igual que en el capítulo anterior, no se puede dejar de explorar la situación de
aquellas Confesiones Religiosas que no han suscrito Acuerdos con el Estado Español pero, en su defecto, han obtenido la Declaración de Notorio Arraigo o están inscritas en
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el Registro de Entidades Religiosas. Aunque su posición con respecto al Estado es distinta, como Confesiones Religiosas tienen la misma necesidad de un lugar de culto.
Una vez analizado todas estas cuestiones, se abre la segunda parte de la tesis,
netamente urbanística y que pretende analizar aquellos aspectos urbanísticos y administrativos que afectan a los lugares de culto y desgranar las posibles carencias, distorsiones o aquellos puntos a mejorar. En el capítulo tercero y como cuestión previa al análisis del ordenamiento jurídico urbanístico, se debe desentrañar la complicada distribución competencial. Complicada porque todas las Administraciones territoriales poseen un ámbito de actuación sobre la materia ordenación del territorio y urbanismo o sobre disciplinas transversales que le afectan. Además, dicho reparto competencial sufrió un giro inesperado a raíz de la Sentencia Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, objeto de especial atención en este trabajo y en concreto de este apartado. Por tanto, este capítulo seguirá el siguiente guión: en primer lugar, se explicará cómo la Constitución Española ha establecido que el urbanismo es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, manteniendo ámbitos de actuación para el Estado y las Entidades que integran la Administración Local; en segundo lugar, el análisis de la Sentencia Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, poniendo especial énfasis en el nuevo papel del Estado frente a la materia urbanismo y cuál va a ser el contenido de las leyes estatales urbanísticas; en tercer lugar, se profundizará en las competencias de las tres Administraciones Territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
El capítulo cuarto estará dedicado al análisis de las normas urbanísticas. Es un
capítulo importante porque se va a intentar constatar si en las vigentes leyes urbanísticas se produce un reconocimiento expreso del uso religioso o de los lugares de culto o si éstos están incluidos en categorías más generales; cuáles son las consecuencias en uno y otro caso y si afecta o no, en la práctica, a las dificultades para que las Confesiones Religiosas construyan o no un lugar de culto según esté determinado por la previsión legislativa. Para desarrollar esta parte, se debe analizar la normativa urbanística de las tres Administraciones territoriales, con un estudio histórico indispensable para entender el modelo actual. La regulación estatal será objeto de estudio, a través de las distintas normas, traducción de los numerosos cambios legislativos producidos. Se determinará cuál ha sido el modelo urbanístico español y si su inestabilidad ha sido consecuencia directa de los continuos relevos de leyes de suelo unido a los distintos pronunciamientos jurisprudenciales y la definición del actual papel del Estado en la regulación del suelo en tanto en cuanto es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y no puede regular sobre materia sobre las que no posee título competencial tal y como ha establecido la Sentencia Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.
Se hará hincapié en las ultimas normas estatales, especialmente en el vigente
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que han supuesto un cambio en el modelo urbanístico español, en qué consiste el llamado “urbanismo social” y como afecta a la construcción y ubicación de lugares de culto. Es un modelo más conectado con el desarrollo sostenible y con la calidad de vida de los ciudadanos. El derecho
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sostenible, en palabras de PONCE SOLÉ24, implica la utilización racional de los recursos para compatibilizar dinamismo y crecimiento económico con la cohesión social. Este mismo autor, sobre la idea de un urbanismo que busque el interés general, considera que responde “a la tarea pública (con colaboración de los privados) de hacer realidad diversas necesidades asociadas a derechos de las personas que implican el desarrollo de políticas sociales, garantizadoras, en definitiva, de dicha convivencia y de la seguridad de las personas y espacios urbanos”25.
Frente a los problemas que arrastra el modelo urbanístico y que ya se denunciaba
en la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana - densificación congestiva de los cascos centrales de las ciudades, desorden de la periferia, el aumento de los precios o la indisciplina urbanística -, se fomenta un modelo de ciudad compacta, que permita los desplazamientos racionales, el respeto al medio ambiente, la accesibilidad universal a las viviendas y a las dotaciones y que promueva la participación ciudadana en todo los que les afecten. Dentro de esta nueva visión urbanística, los lugares de culto son susceptibles de protagonismo por dos aspectos, primero, como respuesta a la necesidad de los creyentes de las Confesiones Religiosas y segundo, como factor de integración y cohesión social.
Las genuinas leyes de suelo tienen carácter autonómico, al ser las Comunidades
Autónomas las titulares de la competencia sobre urbanismo y ordenación del territorio. Se analizarán todas las normas urbanísticas y algunas de materias transversales como las leyes de patrimonio de las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autonómicas de Ceuta y Melilla, centrando el estudio en la Comunidad Autónoma de Extremadura por ser el territorio que más interesa por cercanía y proximidad y la Comunidad Autónoma de Cataluña porque es la que más ha avanzado en la regulación urbanística de los lugares de culto, siendo la primera y única que ha promulgado una norma exclusiva sobre esta cuestión, la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los Centros de Culto de la Comunidad Autónoma de Cataluña. También se desarrollará un pequeño apunte del Anteproyecto de Ley de Centros de Culto de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Un análisis previo de la regulación de los lugares de culto de las distintas leyes
urbanísticas en las Comunidades Autónomas, administración competente en esta materia, determina que el uso religioso no se recoge expresamente en todas ellas, incluyéndolas en la categoría más general de usos asistenciales y en el ámbito de la gestión del planeamiento tampoco es una categoría explícitamente reconocida por los Ayuntamientos. En cualquier caso, se deduce que se califican dentro de aquellos usos al servicio de los ciudadanos, con el objeto de satisfacer los intereses generales. Sin
24
PONCE SOLÉ, J.; “Derecho urbanístico y derechos constitucionales. Las relaciones entre vivienda, equipamientos religiosos y cohesión social”; Anuario del Gobierno Local; Fundación Democracia y Gobierno Local; Institut de Dret Públic; Barcelona; 2002; p. 113. 25
PONCE SOLÉ, J.; “El Derecho a la ciudad: elementos para superar la gestión neoliberal del espacio público”; 4º Curso de Derechos Sociales del Observatorio DESC; p.32. En http://observatoridesc.org/sites/default/files/dchociudad_JuliPonce_Curso_sp.pdf (Última consulta: 1 de diciembre de 2017).
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embargo, se critica que, de esta forma, se desdibuja el interés religioso en categorías más generales.
El capítulo quinto se va a desarrollar en el ámbito de la gestión y ejecución
urbanística. Para entender como una Confesión Religiosa puede cubrir la necesidad de terreno para construir un lugar de culto o, en su defecto, conseguir un inmueble para una finalidad cultual, Se debe estudiar cómo se diseña la ciudad, como se califican los usos del suelo y por qué, cual es el modelo de ciudad y cómo se pueden insertan en él los lugares de culto. Primero se delimitarán todos aquellos conceptos indispensables para conocer cómo se elabora el plan de un municipio con especial interés en la clarificación de determinados conceptos urbanísticos como uso del suelo, dotación, equipamiento comunitario, sistema general y sistema local, etc, así como su titularidad y naturaleza. Una cuestión importante para este estudio es el análisis de cómo, según la normativa vigente, puede la ciudadanía opinar y participar en el diseño de su ciudad y la oportunidad de la creación de cauces específicos para determinados colectivos, entre ellos las Confesiones Religiosas. En el aspecto negativo se analizará la actividad de determinados grupos de presión vecinales, los llamados fenómenos NIMBY y sus perniciosas consecuencias, en algunos casos, en la formación de la voluntad de los poderes públicos.
La actuación de las Administraciones Publicas y la diferencia entre
discrecionalidad administrativa, arbitrariedad y desviación de poder, será objeto de pormenorizado detalle, sobre todo en relación con los lugares de culto porque la planificación del espacio puede ser un instrumento de poder, llevando a la confusión entre ordenación y control. En este sentido, se percibe, por parte de los ciudadanos y las Confesiones Religiosas que ante las mismas situaciones, las Administraciones Publicas ofrecen distintas respuestas, creando inseguridad jurídica y frustración entre unos y otros. Se analizará el margen de actuación de las actividades que integran la Administración Local, consecuencia del principio de autonomía local, reconocida en la Constitución Española y su posibilidad de limitarlo para evitar percepciones negativas, la vulneración del principio de igualdad y la inseguridad jurídica de actuaciones heterogéneas por parte de las Administraciones Públicas.
La siguiente cuestión fundamental es, una vez estudiado el planeamiento y la
posibilidad de establecer lugares de culto, diferenciar en qué tipo de suelo y a través de que procedimiento. Para ello se tienen que diferenciar dentro del suelo que admita o no prohíba el uso religioso, los de titularidad pública y privada y dentro de los primeros, aquellos que son de dominio público de los que tienen naturaleza patrimonial y que concretos negocios jurídicos se pueden establecer entre la Administración Pública y la Confesión Religiosa competente para establecer un lugar de culto. En suelo de naturaleza demanial se estudiará la concesión para uso privativo de dominio público, la mutación demanial y el procedimiento de desafectación de un terreno de naturaleza demanial y para el caso de suelo de naturaleza patrimonial, será objeto de análisis la cesión gratuita de uso de suelo, la enajenación de terreno o una Confesión Religiosa, la permuta de terrenos y la posibilidad de constituir un derecho de superficie. Asimismo, se hará referencia a la transmisión de suelos procedentes de Patrimonio Públicos de Suelo. Después de una breve mención al suelo de titularidad privada se expondrán
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varios casos especiales, analizando sus ventajas e inconvenientes, y la valoración de algunas experiencias reales de los supuestos de colaboración entre confesiones, los centros pluriconfesionales como posible solución a la escasez de suelo de uso religioso o de lugares de culto y por último, se explicará la transmisión y uso temporal de espacios públicos.
Una vez construido, adquirido, alquilado o permutado el local donde se va a
establecer el lugar de culto, se va a detallar en el capítulo sexto que concretas autorizaciones pueden exigir la Administración Pública competente tanto para la construcción como para la apertura de un lugar de culto. Ahora bien, esta cuestión se ha complicado debido a la transposición de la Directiva de Servicios o Directiva Bolkenstein y su apuesta por el control ex post. Aclarar cómo se ha transpuesto esta norma por las distintas Administraciones Publicas es indispensable para saber que trámites deben cumplir las Confesiones Religiosas, y la valoración de su pertinencia. Se va a distinguir entre aquellas autorizaciones solicitadas para la construcción de un lugar de culto y aquellas derivadas de su apertura, su acomodo a la finalidad cultual de los lugares de culto, la valoración y la respuesta desde la doctrina y la jurisprudencia.
Por último, se analizará la única licencia expresamente diseñada para controlar o
autorizar la apertura de lugares de culto: la licencia municipal de actividad religiosa prevista en la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los Centros de Culto de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Una vez presentada la estructura de la tesis, este trabajo no puede finalizar sin la
presentación de una serie de reflexiones y conclusiones que intenten aunar el respeto al derecho fundamental a la libertad religiosa y el interés general de la población con principios como la cohesión, la inclusión y la utilización de técnicas de mediación social. Las divergencias mencionadas generan problemas graves de cohesión social y territorial y de integración, por no hablar de seguridad jurídica. En este sentido, el Profesor PONCE SOLÉ considera que “razones, pues, vinculadas con el ejercicio individual de derechos fundamentales, con la dignidad de las personas y con la cohesión social y territorial y la seguridad pública - derechos, principios y valores constitucionales - justifican y obligan a una intervención pública que acabe con lo que ha sido denominado el “Islam de los garajes” para referirse a la existencia de lugares de culto islámicos indignos, peligrosos y segregados”. Es una opinión que se puede extrapolar a otras Confesiones Religiosas.
Estas reflexiones y propuestas jurídicas van a presidir cada uno de los temas
desarrollados en los seis capítulos de esta tesis porque como expresa SEGLERS26, en el ámbito urbanístico, “la proyección de la libertad religiosa alude sin dificultades al derecho a establecer lugares de culto, recibir sepultura digna, poseer cementerios confesionales y obtener reservas de parcelas en los de titularidad municipal”. Por tanto, es necesario el ejercicio pacifico de la manifestación del culto en condiciones adecuadas
26 SEGLERS GÓMEZ-QUINTERO, A.; Libertad religiosa y Estado autonómico; Albolote; Granada; 2005; pp.281-283.
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y dignas. Pero más allá del ámbito urbanístico, es interesante la reflexión de TARRÉS27 “No se trata de una cuestión de integración de la diversidad religiosa sino de normalización, es decir, de construir y facilitar las condiciones necesarias para que las distintas confesiones religiosas vean reconocidos sus derechos, además de sus obligaciones. En definitiva, para el ejercicio de la libertad religiosa”.
27 TARRÉS, S. “Pluralismo religioso en Andalucía”; ob.cit.; p.26.
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SECCIÓN PRIMERA: LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS LUGARES DE CULTO
CAPITULO PRIMERO. APROXIMACIÓN AL TRATAMIENTO JURÍDICO DE LOS LUGARES DE CULTO EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL Y EUROPEO El objeto del estudio es el régimen urbanístico de los lugares de culto, por lo que se antoja indispensable responder a la pregunta de qué es un lugar de culto y qué lo caracteriza frente a otros términos o figuras afines o cercanas. Este capítulo va a delimitar y clarificar que son los lugares de culto y cuáles son sus características; primero, desde el lenguaje común, estableciendo una tipología general para la mayoría de la población; segundo, desde la definición de las distintas Confesiones Religiosas, distinguiendo el ordenamiento jurídico canónico de los conceptos establecidos por las confesiones minoritarias que tienen suscritos Acuerdos con el Estado, las confesiones que hayan obtenido la Declaración de Notorio Arraigo, aquellas que están inscritas en el Registro de Entidades Religiosas y otras confesiones que no tengan esa condición. De esa manera se comprobará si hay una identidad entre todas las entidades religiosas o, por el contrario, según sea la creencia, se refieren a figuras distintas. El siguiente paso es qué es lugar de culto en el ordenamiento jurídico internacional, qué reconocimiento tiene y en qué textos. La misma estructura se utilizará en el marco regional europeo, haciendo especial hincapié en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y en el derecho comunitario como parte del ordenamiento jurídico español, en virtud de los artículos 96 y 93 Constitución Española respectivamente28, sin olvidar el artículo10.2 Constitución Española29. El lugar de culto, en el ordenamiento jurídico español se enmarca dentro del derecho fundamental de libertad religiosa, recogido en el artículo 16 Constitución Española. Así es en la actualidad, pero no hay que olvidar que España ha sido un país de tradición católica, y aunque en algunas de sus Constituciones30 ha reflejado la
28Artículo 96 Constitución Española: 1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de Acuerdo con las normas generales del Derecho internacional. Artículo 93 Constitución Española: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. 29 Artículo 10.2 Constitución Española: Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y Acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. 30 Entre ellas, la Constitución de 1856, en su artículo14 o posteriormente, la Constitución de 1876.
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tolerancia hacia la práctica privada de otros cultos, no siempre ha considerado necesario regular la libertad religiosa31. En relación a los lugares de culto como elemento del derecho fundamental a la libertad religiosa, el análisis se desarrollará desde la perspectiva de un Estado aconfesional con un sistema cooperacionista derivado del artículo 16 Constitución Española, que implica la existencia de confesiones con posiciones jurídicas distintas: en primer lugar, la Iglesia Católica; en segundo lugar, confesiones con Acuerdos suscritos en el año 1992, confesiones islámica, judía y evangélica; en tercer lugar, confesiones que han obtenido la Declaración de Notorio Arraigo y, en cuarto lugar, confesiones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas. De su posición se derivan distintas consecuencias jurídicas que afectan a los lugares de culto adscritos a cada una de ellas.
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LOS LUGARES DE CULTO
Es indispensable fijar terminológicamente los conceptos que se van a manejar
porque no es lo mismo un equipamiento de uso religioso que un lugar de culto o un lugar sagrado. Es cada Confesión Religiosa o comunidad religiosa la que especifica qué es para ella o sus creencias un lugar de culto y qué características debe poseer. Es interesante, además, conocer la definición y las características del concepto lugar de culto en el lenguaje común y sus conceptos sinónimos o equivalentes, al igual que la tipología o los nombres que se les atribuyen en virtud de distintos criterios32.
Asimismo, se debe apreciar si según todas las confesiones, tienen la misma
finalidad o si, dependiendo de las convicciones religiosas, sirve a más o menos objetivos, si posee carácter sagrado o no, si tiene algún tipo de carga simbólica, etc.
El análisis de los lugares de culto distinguirá, en sus correspondientes epígrafes
aquellos que pertenezcan: primero, a la Iglesia Católica, para lo que se acudirá al ordenamiento jurídico canónico; segundo, a las Confesiones Religiosas que hayan suscrito Acuerdo33; tercero, a las Confesiones Religiosas que hayan obtenido la Declaración de Notorio Arraigo; cuarto, Confesiones Religiosas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas y quinto, a otras confesiones.
31 Artículo 21 Constitución de 1869: La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la religión católica. El ejercicio público o privado de cualquier otro culto queda garantizado a todos los extranjeros residentes en España, sin más limitaciones que las reglas universales de la moral y del derecho. Si algunos españoles profesaren otra religión que la católica, es aplicable a los mismos todo lo dispuesto en el párrafo anterior. 32 Entre los criterios está el tamaño o su importancia dentro de la organización interna de la confesión religiosa; por ejemplo, catedral, es el templo donde tiene su cátedra el Obispo y suele ser de mayor tamaño porque es la iglesia principal de la diócesis. 33 Confesión islámica, confesión evangélica y confesión judía.
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1.1. Concepto social y distinción de otras figuras afines Por lugar de culto se entiende el espacio donde una Confesión Religiosa se reúne y celebra sus ceremonias religiosas y el culto. Es un concepto general porque las Confesiones Religiosas las denominan de diferente manera: iglesia, sinagoga, mezquita, salón, etc. e incluso tienen nombres distintos dentro de una misma Confesión Religiosa según determinadas características como el tamaño; por ejemplo en la confesión católica se distingue entre iglesia, catedral, capilla, ermita etc. Un lugar de culto, además, puede adoptar diversas formas, puede ser un edificio entero o formar parte de un colegio, hospital o aeropuerto o incluso ubicarse en un edificio de viviendas. El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española no define lugar de culto pero si culto34 y templo, precisando éste como “edificio o lugar destinado publica y exclusivamente al culto”35. Es un edificio sagrado y en su origen, designaba la zona de cielo que el augur utilizaba para contemplar que aves la atravesaban y en qué sentido, estableciendo así los augurios36. Es un espacio común a todas las sociedades antiguas, romana, egipcia, sumeria y es citado en el Antiguo Testamento, con la denominación de Templo de Jerusalén donde se guardaba el Arca de la Alianza y moraba Dios. En el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española también se definen y distinguen lugares de culto específicos de determinadas Confesiones Religiosas como iglesia37, mezquita38 o sinagoga39 que entre sus distintas acepciones 34 Reverente y amoroso homenaje que el hombre tributa a Dios o a los bienaventurados. Conjunto de actos y ceremonias con que el hombre tributa el homenaje. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de abril de 1996. 35 En http://dle.rae.es/?id=ZR8E84P (Último acceso: 8 de junio de 2017). 36 https://es.wikipedia.org/wiki/Templo (Ultimo acceso: 8 de junio de 2017). 37En http://dle.rae.es/?id=KvQlZU1 (Último acceso: 8 de junio de 2017). Iglesia Del lat. tardío ecclesa, y este del gr. κκλησα ekklsía; propiamente 'asamblea'. Escr. con may. inicial en aceps. 2-4 y 8. 1. f. Congregación de los fieles cristianos en virtud del bautismo. 2. f. Conjunto del clero y pueblo de un país donde el cristianismo tiene adeptos. Iglesia latina, griega. 3. f. Estado eclesiástico, que comprende a todos los ordenados. 4. f. Gobierno eclesiástico general del sumo pontífice, concilios y prelados. 5. f. Cabildo de las catedrales o colegiatas. 6. f. Diócesis, territorio y lugares de la jurisdicción de los prelados. 7. f. Conjunto de los súbditos de una iglesia ( diócesis). 8. f. Cada una de las comunidades cristianas que se definen como iglesia. Iglesia luterana, anglicana, presbiteriana. 9. f. Templo cristiano. 10. f. Inmunidad del que se acoge a sagrado. 38 En http://dle.rae.es/?id=P9jtVrv (Ultimo acceso: 8 de junio de 2017) mezquita Del ár. hisp. másid, y este del ár. clás. masid 'lugar de prosternación'. 1. f. Templo musulmán 39 http://dle.rae.es/?id=XwPAJNj (Ultimo acceso: 8 de junio de 2017) sinagoga Del lat. tardío synagga, y este del gr. συναγωγ synagg, de συνγειν synágein 'reunir, congregar'. 1. f. Congregación o junta religiosa de los judíos. 2. f. Edificio dedicado a la congregaci&o

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