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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS.
PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.SECRETARIO: HUMBERTO SUÁREZ CAMACHO.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve.
V I S T O S; y,R E S U L T A N D O :
PRIMERO.- Por escrito presentado el dieciséis de octubre
de mil novecientos noventa y siete, ante la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Antonio Domínguez Jarillo, Jorge Luis
Lagunas González, Miguel Ángel Tovar Martínez, Héctor Cruz
Gutiérrez, Beatriz Nieto Hernández, Rafael Juárez Solís, Juana
Ocampo Domínguez, Gloria Morales Hernández, Leticia Delgado
Morante, María del Carmen Romero Nápoles y José Luis García
Salas, Presidente Municipal, Síndico y Regidores del
Ayuntamiento de Temixco, Morelos, respectivamente,
plantearon, a nombre de éste, controversia constitucional en
contra del Congreso y Gobernador del Estado de Morelos,
demandando lo siguiente:
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“IV.- NORMA GENERAL O ACTO DE INVALIDEZ.--- Del Congreso del Estado de Morelos, se demanda la invalidez del decreto número Noventa y Dos mediante el cual se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos, en las áreas geográficas que contiene dicha resolución, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, Órgano del Gobierno del Estado de Morelos, de fecha tres de septiembre de mil novecientos noventa y siete.--- Del Titular del Poder Ejecutivo Estatal, demandamos la invalidez de la publicación del Decreto número Noventa y Dos emitido por el Congreso del Estado, toda vez que el artículo Primero transitorio establece: Que dicho decreto iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en periódico oficial, con lo que al ordenarse su inclusión en el órgano oficial del Gobierno del Estado de Morelos iniciaron los efectos del acto cuya invalidez demandamos del Poder Legislativo del Estado de Morelos.”
SEGUNDO.- El Ayuntamiento actor invocó como preceptos
violados los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la
República, señaló como tercero interesado al Ayuntamiento de
Cuernavaca, Morelos, y precisó como hechos de su demanda los
siguientes:
“1.- Mediante Decreto Número SETENTA Y SEIS, publicado en el Periódico Oficial del Estado
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de Morelos, de fecha 5 de marzo de 1933, se creó el Municipio Libre de Temixco, integrado por los pueblos de Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y el mismo Temixco, como cabecera municipal. Lo que acreditamos con la fotocopia del citado documento, que exhibimos como anexo uno.--- 2.- Con el transcurso del tiempo, dentro del territorio con que inicialmente se dotó al Municipio de Temixco, han surgido nuevos centros de población, cuya adscripción municipal no ha quedado debidamente establecida, por lo que se ha requerido la constante intervención del Honorable Congreso del Estado para que éste determine y declare bajo qué jurisdicción territorial municipal deben quedar los habitantes. Sirve de ejemplo el Decreto número CIENTO SETENTA Y SEIS publicado en el Periódico oficial con fecha 31 de mayo de 1931, por el cual se declara que el centro de población fundado con el nombre de Palmira, con la nueva denominación de “Pueblo Nuevo del Puente” se adiciona al Municipio de Temixco; y el Decreto número SETENTA Y CINCO publicado en el Periódico Oficial con fecha 22 de febrero de 1978, por el cual se declara que la Colonia “Lomas de Cuernavaca”, pertenece al Municipio de Temixco, Morelos. Exhibimos dichas documentales, la primera en fotocopia y la segunda en ejemplar del periódico oficial, como anexos dos y tres.--- En los considerandos del
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Periódico Oficial de fecha 22 de febrero de 1978 se hace referencia a otro caso semejante, que nos permitimos transcribir para mejor apreciación:--- “…Que por decreto 156 del 13 de noviembre de 1935 publicado el 2 de febrero de 1936 se eleva a la categoría de ranchería el centro de población denominado “Pueblo Viejo” y se adiciona al Municipio de Cuernavaca y en el artículo 3º, se reforma el artículo 9º, de la Ley de División Territorial del Estado señalando que corresponde a la circunscripción del Municipio de Cuernavaca, diversos Centros de Población sin incluir Palmira;--- que por decreto número 12 del 13 de julio de 1956 publicado el 8 de agosto del mismo año, segrega de Cuernavaca el Centro de Población denominado “Pueblo Viejo” y se anexa a Temixco…”--- 3.- Como se desprende de las documentales antes mencionadas, los conflictos que por falta de una adecuada delimitación territorial han tenido los Municipios de Cuernavaca y Temixco datan desde la creación del que representamos, lo que afecta directamente al Municipio de Temixco desde varios aspectos como son el político, el hacendario, el de prestación de servicios públicos y, principalmente el patrimonial, que nosotros como Ayuntamiento estamos obligados a defender.--- 4.- Con fecha 12 de diciembre de 1996 el entonces, Secretario General de Gobierno del Estado de Morelos, LIC.
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GUILLERMO MALO VELASCO, remitió al Congreso del Estado de Morelos una INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE RECONOCE LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, MORELOS, EN LAS ÁREAS GEOGRÁFICAS A QUE SE REFIERE DICHA RESOLUCIÓN. En la iniciativa de referencia el Gobernador Constitucional del Estado, establece que la Ley de División Territorial para el Estado de Morelos, vigente desde el 23 de abril de 1934 no resuelve con exactitud los límites territoriales de los Municipios de Cuernavaca y Temixco, lo que ha originado confusión entre las autoridades de ambos gobiernos municipales, por lo que somete el contenido de su iniciativa de decreto a la soberanía del Poder Legislativo para que con base en las facultades que la ley le asigna, resuelva en definitiva respetando el derecho de audiencia de los ayuntamientos involucrados y escuchando la opinión del Poder Ejecutivo local.--- 5.- Con fecha 25 de agosto de 1997, el Congreso del Estado de Morelos, remitió al Gobernador Constitucional del Estado de Morelos el Decreto Número NOVENTA Y DOS para su publicación en el Periódico Oficial.--- 6.- Con fecha 3 de septiembre de 1997 se publicó en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, Órgano del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, el Decreto Número NOVENTA Y DOS por el “QUE SE RECONOCE LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE
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CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS, EN LAS ÁREAS GEOGRÁFICAS A QUE SE REFIERE ESTA RESOLUCIÓN…”--- 7.- Con fecha 23 de septiembre del año en curso, por oficio de fecha 19 del mismo mes, ese Congreso notificó, exclusivamente, al Presidente Municipal de Temixco, el Decreto a que nos hemos referido, para que éste le dé el debido cumplimiento y efectos legales correspondientes. Como se aprecia de la lectura de dicha documental, una vez más el Poder Legislativo insiste en no darle audiencia al AYUNTAMIENTO, pues sólo notifica al Presidente Municipal.”
TERCERO.- El Ayuntamiento actor expresó los conceptos
de invalidez que a continuación se reproducen:
“PRIMERO: El Decreto Número Noventa y Dos, debe ser invalidado porque viola en perjuicio de nuestra representada lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que refiere que “Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento…”--- En la especie, y como se desprende del contenido del Decreto Número NOVENTA Y DOS, el Congreso del Estado de
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Morelos, sin cumplir con la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, le priva de diversas superficies de terreno como son las precisadas en el cuerpo de dicha resolución en la parte que a continuación se transcribe:--- “…Se reconoce dentro de la jurisdicción de Cuernavaca, de esta Entidad Federativa, las áreas geográficas ubicadas al Sur de la Ciudad de Cuernavaca, Morelos, correspondiente al ex-ejido de Chipitlán, con superficies de 134,562.00 metros cuadrados, 520,724.00 metros cuadrados, 47,830.00 metros cuadrados, 381,770.00 metros cuadrados, 1,081,507.00 metros cuadrados y 290,233.00 metros cuadrados…”--- La afirmación en el sentido de que no se respetó la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO tiene su fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que a la letra dice:--- “Artículo 7.- La Creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los AYUNTAMIENTOS afectados y OPINIÓN DEL EJECUTIVO ESTATAL…”--- El artículo 115 fracción III de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, dice:… “El gobierno del municipio ejercerá por un ayuntamiento de
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elección popular directa, que se renovará cada tres años.--- Los ayuntamientos se integrarán con un presidente municipal y un síndico, además con los regidores electos en el número que determine la ley…”--- El artículo 31 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, establece:--- “…Los ayuntamientos, que se renovarán cada tres años, se integrarán con un presidente municipal y un síndico electos por el sistema de mayoría relativa y, además con los regidores electos por el principio de representación proporcional…”--- Como se desprende de la lectura del Considerando único del Decreto Número NOVENTA Y DOS que se impugna, la demandada reconoce que “… deben ser escuchados en audiencia, por el Congreso del Estado, AYUNTAMIENTOS AFECTADOS, finalmente se determina que el Congreso debe de recibir la opinión del Titular del Poder Ejecutivo, respecto de los conflictos de límites territoriales entre municipios del Estado, esta Soberanía apegada al orden jurídico vigente, en su oportunidad, de manera respetuosa hizo comparecer ante el seno de la misma, a los SEÑORES PRESIDENTES MUNICIPALES DE CUERNAVACA Y DE TEMIXCO, SERGIO ESTRADA CAJIGAL RAMÍREZ Y ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO, respectivamente, quienes fueron escuchados en audiencia en dos ocasiones…”--- Como se desprende de la transcripción que
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antecede, en el trámite realizado por el Congreso del Estado de Morelos, por el cual se determinó que las distintas superficies de terreno que se reconocieron al Municipio de Cuernavaca, por el Decreto Número NOVENTA Y DOS, publicado en el Periódico Oficial el 3 de septiembre de 1997, no se respetó la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, el cual se integra no solamente por el Presidente Municipal, sino también por el Síndico y por los Regidores, por lo que, a pesar de que se hubiera convocado al primero, si no se escucha a todos los integrantes del AYUNTAMIENTO, el procedimiento resulta ilegal y nulo en todas sus partes, ya que no se cumple con disposiciones de orden público, como es la garantía que otorga el precepto que se viola en perjuicio de nuestra representada.--- Son aplicables al presente caso las jurisprudencias que ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación transcribimos:--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. CARGA DE LA PRUEBA PARA LA AUTORIDAD RESPONSABLE.- La afirmación del quejoso en el sentido de que no se le citó ni se le oyó en defensa, que integra una negativa, obliga a las responsables a demostrar lo contrario, para desvirtuar la violación del artículo 14 constitucional que se reclama.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. VIII, pág. 10.- A.R. 5804/57.- SANTIAGO NIETO LARA y coagraviados.-
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Unanimidad de 4 votos. Séptima Época, Tercera Parte: - Vol. 61, pág. 25.- A.R. 3494/73.- J.JESÚS BARRAGÁN VALENCIA Y OTROS.- 5 votos.- Vol. 62, pág. 25.- A.R. 2667/73.- SAMUEL MONDRAGÓN QUEZADAS.- 5 votos.- Vol. 63, pág. 24.- A.R. 1917/73.- VICENTE BRAMBILA ALBERTOS.- Unanimidad de 4 votos.- Vol. 66, pág. 49.- A.R. 4055/73.- OTILIA FLORES CABRERA.-5 votos.--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. ACTOS ADMINISTRATIVOS. Dentro de nuestro sistema constitucional no basta que una autoridad tenga atribuciones para dictar alguna determinación, para que esta se considere legal e imperiosamente obedecida: máxime cuando tal determinación es revocatoria de otra anterior otorgada en favor de algún individuo. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República impone a todas las autoridades del país la obligación de oír en defensa a los posibles afectados con tales determinaciones, así como la de que estas, al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas.--- Sexta Época. Tercera Parte; - Vol. XV página 33.- A.R. 7225/57.- BENJAMÍN ROMERO VILLA.- 4 votos. - Vol. XIX, página 47.- A.R. 5501/58.- LABORATORIOS DOCTOMEX, S.A.- 4 votos. - Vol. XXIII, página 9.- A.R. 5723/98.- LABORATORIOS LIOMONT,S.A.- 5 votos. - Vol. XXXII, página 35.- A.R. 2988/59.- MEADE JOHNSON DE MÉXICO, S.A.- 4 votos. - Vol.
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XXXIII, página 21.- A.R. 2125/59.- ANTONIO GARCÍA MICHEL.- 5 votos.--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVÉA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.- La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los intereses la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados los perjudican, no exime a la autoridad de darle la oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción.--- Sexta Época. Tercera Parte: - Vol. 26, Pág. 122.- A.R. 2462/70.- Poblado “Villa Rica”, Municipio de Actopan, Ver.- 5 votos. - Vol. 26, Pág. 122.- A.R. 4722/70.- Poblado de las Cruces, hoy Francisco I. Madero, Municipio de Lagos de Morelos, Jalisco.- 5 votos. - Vol. 63, Pág. 25.- A.R. 3372/73.- CARMEN GÓMEZ DE MENDOZA.- 5 votos. - Vol. 63, Pág. 25.- A.R. 2422/73.- ADOLFO CÁRDENAS GUERRA.- 5 votos.--- SEGUNDO: Igualmente el acto impugnado debe ser invalidado porque viola en nuestro perjuicio lo dispuesto por el artículo 14 Constitucional, ya que no cumple con las
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formalidades que exige la ley, puesto que en el presente caso el Congreso del Estado no respeta la disposición de orden público y obligatoria que establece el propio artículo 7 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, el cual exige que el conflicto sobre límites intermunicipales será resuelto con audiencia de los Ayuntamientos y “OPINIÓN DEL EJECUTIVO ESTATAL”.--- En el presente asunto el Congreso del Estado no cumple con la formalidad antes indicada, incurriendo en violación a lo dispuesto por el precepto antes citado, ya que la opinión del Ejecutivo Estatal debe ser posterior al ofrecimiento y desahogo de las pruebas que ofrezcan los Ayuntamientos en conflicto, después de que hubieran argumentado lo que a sus derechos conviniera, y no antes de dicha etapa, de lo que resulta que al establecer la responsable que “…en virtud de que la iniciativa que busca resolver el conflicto de límites territoriales, entre Cuernavaca y Temixco, fue presentada por el Titular del Poder Ejecutivo, consideramos innecesario solicitar su opinión, ya que por lógica, si el Titular del Ejecutivo presentó la iniciativa, en la misma se contiene su opinión…”, incurre en nuevas violaciones a la garantía de legalidad procesal.--- A mayor abundamiento, debe decirse que la demandada hace una incorrecta interpretación de lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley Orgánica de los
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Municipios del Estado de Morelos, pues al considerar que la opinión del Ejecutivo Estatal ya no es necesaria porque ésta se contiene en la iniciativa de Decreto que él envía, prejuzga acerca de lo que pudiera manifestar una vez que los Presidentes Municipales fueron escuchados en audiencia.--- TERCERO: También se considera como concepto de invalidez el hecho de que el Decreto multimencionado ocasiona agravios a nuestra representada toda vez que no se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento para que se dictara una resolución por la cual se priva al Municipio de Temixco de una gran parte de su territorio. A saber, el Congreso no hace un correcto análisis y valoración de las pruebas que se ofrecieron por el Presidente Municipal de Temixco para acreditar que el territorio que se reconoce en el Decreto como del Municipio de Cuernavaca, en realidad pertenece a Temixco, pues solamente se limitan a enunciar las documentales unilaterales que le fueron presentadas por el Presidente de Cuernavaca, sin que expresen qué valor probatorio les merecen, y sin que establezcan porqué las pruebas que ofreció el de Temixco carecen de valor o no son de tomarse en consideración.--- Como se desprende del Decreto que se impugna, el Congreso le otorga un valor preponderante a las documentales con números 1, 2 y 4, de las cuales la demandada hace
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una tergiversación respecto al manejo que hace la autoridad federal al otorgar tierras al poblado de Chipatlán, como se aprecia del texto siguiente:--- “1.- Acta de posesión y deslinde, al Ejido de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca…”--- El texto original dice:--- “Primero.- Es procedente la ampliación de ejido solicitada POR LOS VECINOS DEL POBLADO DE CHIPITLÁN, MUNICIPIO DE CUERNAVACA, DEL ESTADO DE MORELOS…”--- De lo anterior resulta que el EJIDO DE CHIPITLÁN no es lo mismo que el POBLADO DE CHIPITLÁN, además que, la experiencia nos dicta que existen ejidos que abarcan territorio de más de un municipio, por lo que no es determinante que el Ejido se denomine Chipitlán o que la dotación de tierras se haga a los habitantes de dicho poblado, lo que sí puede ser determinante y que la demandada no tomó en consideración es que las tierras de que se dispuso para el ejido y su posterior ampliación provienen ÍNTEGRAMENTE DE LA ANTIGUA HACIENDA DE “TEMIXCO”, lo que sirve para señalar que los territorios que han quedado asignados a Cuernavaca, por virtud del Decreto número NOVENTA Y DOS, realmente pertenecen al Municipio de Temixco y no considerarlo así viola la garantía que señalamos, pues se priva a nuestra representada del Territorio que le corresponde en un procedimiento donde no
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se cumplen las formalidades esenciales.--- Las documentales que aquí mencionamos y que no se exhiben, obran en el archivo de la demandada, por lo que deberán aportarse por ésta al momento de dar contestación a la demanda.--- CUARTO: El Congreso del Estado hoy demandado viola en nuestro perjuicio la garantía de FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN establecida por el artículo 16 de la Constitución Federal, que precisa: “…Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento…”--- En el caso que nos ocupa, la demandada no cumple con dicha disposición constitucional, pues como se aprecia de la lectura del Decreto que emite no expone los fundamentos jurídicos directamente aplicables al trámite que realiza y mucho menos expresa los razonamientos lógico jurídicos que le hacen arribar a la conclusión en el sentido de que las diversas fracciones de tierra pertenecen al Municipio de Cuernavaca. Consideramos que las expresiones contenidas en el Decreto NOVENTA Y DOS que se impugna no satisfacen el requerimiento constitucional contenido en el artículo 16, al respecto son de aplicarse las siguientes jurisprudencias y tesis:--- “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA
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DE.- Para que la autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el artículo 16 de la constitución federal en cuanto a la suficiente fundamentación y motivación de sus determinaciones, en ellas debe citarse el precepto legal que le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto de que se trata, que las origina, encuadra en los presupuestos de la norma que invoca.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. CXXXII, pág. 49.- A.R. 8288/67.- AUGUSTO VALLEJO OLIVO.- 5 votos. - Vol. CXXXIII, pág. 63.- A.R. 9598/67.- OSCAR LEONEL VELASCO CASAS.- 5 votos. - Vol. CXXXIII, pág. 63.- A.R. 7228/67.- COMISARIADO EJIDAL DEL POBLADO SAN LORENZO TEZONCO, IXTAPALAPA, D.F. Y OTROS.- 5 votos. - Séptima Época, Tercera Parte: - Vol. 14, pág. 37.- A.R. 3717/69.- ELÍAS CHAÍN.- 5 votos.- Vol. 28, pág. III.- A.R. 4115/68.- EMETERIO RODRÍGUEZ ROMERO y COAG.- 5 votos.--- MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE LA.- La motivación exigida por el artículo 16 Constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de
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hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. LXXVI, pág. 44.- A.R. 4862/59.- PFIZER DE MÉXICO, S.A.- 5 votos.--- De acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, la demandada emitió un acto que lesiona los derechos patrimoniales del Municipio de Temixco, Morelos, que los suscritos integrantes del Ayuntamiento de ese lugar, tenemos la obligación de proteger, sin que se haya apegado totalmente a derecho, conculcándole las garantías constitucionales establecidas en los artículos 14 y 16, por lo que debe declararse inválida dicha resolución, ordenando que se realice el procedimiento respectivo respetando la garantía de audiencia y de legalidad que hasta el momento no se han respetado.”
CUARTO.- Por acuerdo de veintiuno de octubre de mil
novecientos noventa y siete, el Presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación mandó formar y registrar el expediente
relativo a la presente controversia constitucional. Asimismo,
ordenó entregar los autos al Ministro Mariano Azuela Güitrón, a
quien le correspondió actuar como instructor del procedimiento.
En proveído de veintitrés de octubre de mil novecientos
noventa y siete, el Ministro instructor designado admitió la
demanda en la vía de controversia constitucional propuesta;
ordenó emplazar mediante oficio, a través de los despachos
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correspondientes, a las autoridades demandadas y entidad
tercero interesada, así como dar vista con la demanda al
Procurador General de la República. En el mismo proveído
ordenó formar por separado el incidente de suspensión
respectivo.
QUINTO.- En escritos presentados el veintisiete de
noviembre de mil novecientos noventa y siete (fojas 133 a 145 y
146 a 159), Jorge Carrillo Olea, Gobernador del Estado de
Morelos, y Emma Margarita Alemán Olvera, en su carácter de
Presidenta del Congreso de dicha entidad federativa,
respectivamente, dieron contestación a la demanda promovida
en contra de las autoridades mencionadas.
Asimismo, por escrito de veintiuno del mes y año citados,
David Jaime Campos Gómez Marín, Síndico Procurador del
Ayuntamiento de Cuernavaca Morelos, realizó diversas
manifestaciones a nombre de dicha entidad, en su carácter de
tercero interesado (fojas 160 a 166).
SEXTO.- Por auto de siete de enero de mil novecientos
noventa y ocho, el Ministro Instructor dio vista al Ayuntamiento
actor, al tercero interesado y al Procurador General de la
República con la contestación de las autoridades demandadas.
El Ayuntamiento actor desahogó la vista en términos de su
escrito presentado el veintinueve de enero de mil novecientos
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noventa y ocho (fojas 178 a 180).
SÉPTIMO.- El Procurador General de la República
desahogó las vistas concedidas por el Ministro instructor,
mediante escrito presentado el treinta de enero de mil
novecientos noventa y ocho (fojas 182 a 237), en que solicitó
sobreseer la controversia respecto de los Regidores del
Ayuntamiento de Temixco, Morelos, declarar infundados los
conceptos de invalidez propuestos por el actor, constatar la
validez del decreto impugnado y que, una vez que sean fijados
los límites territoriales a que se refiere dicho acto, sean llevados
a la Ley de División Territorial y Bandos de Policía y Buen
Gobierno de los Municipios en conflicto.
El cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho tuvo
verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tras lo
cual, se pasaron los autos al Ministro instructor para la
elaboración del proyecto de resolución relativo.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la
presente controversia constitucional, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1° de la
Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto, y
10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre un
Estado y uno de sus Municipios.
SEGUNDO.- La demanda de controversia constitucional fue
presentada en tiempo, por las razones que a continuación se
expresan.
Conforme al artículo Primero transitorio del Decreto número
noventa y dos que se impugna, publicado en el Periódico Oficial
del Estado de Morelos el tres de septiembre de mil novecientos
noventa y siete, su vigencia correría a partir del día siguiente,
esto es, el cuatro del citado mes y año. Asimismo, el
Ayuntamiento actor manifiesta que le fue notificado
personalmente el Decreto que impugna el veintitrés de dicho mes
y año, manifestación que se corrobora con la copia certificada de
la correspondiente notificación, que obra en la foja 124 de autos.
Sobre el particular, cabe destacar que si bien el Decreto
que se controvierte no reviste el carácter de norma general en
sentido formal, sino de una resolución que dirime un conflicto,
como sus efectos se traducen en reconocer una extensión
territorial como parte del Municipio de Cuernavaca, sobre la cual
había ejercido su jurisdicción el Ayuntamiento actor, puede
decirse que también tiene la naturaleza de un acto que produce
efectos generales, dado que éstos afectan directamente a los
habitantes del territorio relativo, al no estar ya sujetos a la
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jurisdicción del Municipio de Temixco sino al de Cuernavaca.
Respecto de la oportunidad de la demanda, el artículo 21,
fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artículo 105 de la Constitución Federal, textualmente
establece:
“Artículo 21.- El plazo para la interposición de la demanda será:
I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.”
Dados los plazos establecidos en la ley para la promoción
de la controversia constitucional, con independencia de la
naturaleza jurídica que se le atribuya al Decreto número 92 que
contiene la resolución al conflicto de límites entre los Municipios
de Cuernavaca y Temixco, debe concluirse que la demanda
presentada en la Oficialía de Partes de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación el dieciséis de octubre del propio año,
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invariablemente se interpuso en tiempo, pues aun de
considerarla como una norma general se advierte su
oportunidad, dado que el cómputo realizado conforme a la
fracción II, del precepto transcrito, revela su presentación en el
vigésimo noveno día hábil, dentro del plazo de treinta días
hábiles que se establece para tal efecto debiéndose descontar
en el cómputo respectivo los días seis, siete, trece, catorce,
quince, dieciséis, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de
septiembre, cuatro, cinco, once y doce de octubre, por haber
sido inhábiles en este Alto Tribunal. Por consiguiente, de estimar
que el Decreto impugnado se trata de un acto concreto, debe
tomarse como fecha de su conocimiento por el actor el veintitrés
de septiembre del citado año, conforme a lo dispuesto en la
fracción I del precepto en comento, fecha posterior a su
publicación y entrada en vigor, por lo que igualmente la
promoción del juicio resulta oportuna bajo esta óptica.
TERCERO.- Por razón de orden lógico, se examina en
primer término la procedencia de la controversia constitucional,
en cuanto a la representación de quienes promueven a nombre
del Ayuntamiento actor, de conformidad con lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Para tal efecto, se atiende, en primer lugar, a las
consideraciones que, en torno a la representación de la parte
actora, expresa el Procurador General de la República:
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“1. El Municipio de Temixco, Morelos, comparece a juicio por medio del Presidente, Síndico y Regidores del Ayuntamiento.--- La representación jurídica del Municipio recae en el Presidente y Síndico Municipales, atento a lo dispuesto por los artículos 55, fracción I y 60, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que a la letra dicen:--- “Artículo 55. El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento;… I. a XXX…” “Artículo 60. Los Síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones: I.- a II.-… III.- Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento para el eficaz desempeño de sus funciones; IV.- a IX.-…”--- Por otra parte, el artículo 63 de la mencionada Ley, en ningún momento le confiere la representación jurídica del Municipio a los Regidores.--- En opinión del suscrito, la representación legal del Municipio de Temixco, Morelos, está plenamente comprobada, por lo que hace al Presidente y Síndico Municipales, pero deberá sobreseerse en la demanda respecto de los Regidores del Municipio.”
En las manifestaciones transcritas, se establece que el
Ayuntamiento actor se encuentra debidamente representado a
través del Presidente y Síndico Municipales, pero como la
demanda fue firmada también por sus Regidores, deberá existir
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pronunciamiento de este Alto Tribunal en el sentido de sobreseer
respecto de estos funcionarios, al no conferirles la ley
atribuciones de representación.
Con objeto de examinar la objeción aludida, se hace
necesario distinguir entre legitimación en la causa y legitimación
en el proceso. La legitimación en la causa se suele identificar
con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho
sustantivo y el derecho mismo, que hace valer ante los órganos
jurisdiccionales cuando ese derecho es violado o desconocido; la
segunda es un presupuesto procesal que se refiere a la
capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos
procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del
juicio.
La legitimación en la causa se traduce, pues, en la
afirmación que hace una parte sobre la existencia de un derecho
sustantivo cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional
por encontrarse frente a un estado actual. Por su parte, la
legitimación procesal se identifica con la capacidad para realizar
actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado,
frecuentemente en nombre y representación de otra persona.
Al respecto, son aplicables la tesis relacionada a la
jurisprudencia número 1030, visible a fojas 1664, Segunda Parte,
Salas y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación 1917-1988, y la XV/97, sustentada por la Primera
Sala de esta Suprema Corte, que respectivamente dicen:
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de “ad procesum” y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación “ad causam” que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación “ad processum” es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la “ad causam” lo es para que se pronuncie sentencia favorable.”
“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter
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procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, Poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.”
Ahora bien, la demanda aparece suscrita por el Presidente
Municipal Constitucional, el Síndico Procurador y los Regidores
integrantes del Ayuntamiento de Temixco (foja 8).
Cabe destacar que conforme a los artículos 55 y 60 de la
Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, transcritos en el
pedimento del Procurador General de la República, la
representación jurídica de los Ayuntamientos recae tanto en el
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Presidente como en el Síndico Procurador Municipales, por lo
que procede concluir que dichos funcionarios que suscriben la
demanda cuentan con la legitimación procesal que justifica su
actuación formal en representación del municipio actor.
No ocurre lo mismo con los Regidores del Ayuntamiento de
Temixco, pues del contenido de los preceptos a que se alude en
el párrafo anterior no se aprecia que cuenten con facultades de
respresentación jurídica de la entidad, sin que ninguna otra
disposición les faculte a actuar con tal carácter, lo que lleva a
declarar fundada la objeción en cuanto a su legitimación
procesal. Sin embargo, la conclusión anterior no conduce a
sobreseer en el juicio respecto de dichas autoridades como
propone el Procurador General de la República.
En efecto, en el asunto que se resuelve, la parte actora
resulta ser únicamente el Ayuntamiento de Temixco, Morelos, y
no sus miembros integrantes de manera individual, tal y como se
advierte del proemio de la demanda y del acuerdo que la admitió
a trámite el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y
siete, y siendo el sobreseimiento una declaratoria referida a la
legitimación en la causa, por cuanto produce el efecto jurídico de
dejar sin resolver la acción intentada por la actora, tal decisión no
puede dirigirse a las personas que no han justificado la
representación con que se ostentan, porque las determinaciones
que lleguen a tomarse en la controversia constitucional deberán
tener efectos solamente en relación con las entidades
demandante y demandadas, mas no pueden alcanzar también a
quienes promueven en nombre de la primera, como propone el
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
representante social, dado que ellas no tienen un derecho
sustantivo propio que deducir y, por tanto, no son parte en el
juicio.
En las apuntadas condiciones y tomando en consideración
que entre las autoridades que suscribieron la demanda se
encuentran el Presidente Municipal y el Síndico Procurador del
Ayuntamiento de Temixco, Morelos, quienes acreditaron que
ocupan los cargos con que se ostentan, en términos de la
Relación de los miembros de los Ayuntamientos y al Congreso
del Estado de Morelos, electos el dieciséis de marzo de mil
novecientos noventa y siete, publicada en el Periódico Oficial de
la entidad de treinta de mayo siguiente (fojas 10 a 13), debe
concluirse que se encuentra debidamente acreditada la
legitimación procesal de la parte actora en relación con lo
dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.
CUARTO.- Para continuar con el examen de la procedencia
del juicio, se atiende al escrito de contestación de la demanda a
cargo del Gobernador del Estado de Morelos, en que se refirió a
los antecedentes de la demanda en la forma que a continuación
se transcribe:
“1.- Es cierto que con fecha 5 de marzo de 1933, se creó el Municipio de Temixco, Estado de Morelos, con los pueblos denominados Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y Temixco. Al respecto se hace notar a ustedes señores Ministros que los
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demandantes están confesando qué pueblos constituyen al Municipio de Temixco, luego entonces, el poblado de Chipitlán, Morelos no pertenece a dicho Municipio, sino todo lo contrario como se señaló en el decreto atacado de invalidez, forma parte del Municipio de Cuernavaca, Morelos, lo cual deberá de tomarse en consideración al momento de resolver.--- 2.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto en parte, dado que con el crecimiento ésta ha buscado nuevos espacios donde habitar, lo que origina desde luego, el nacimiento de nuevos centros de población, particularmente en el área conurbada de Cuernavaca y Temixco, por lo cual efectivamente ya se ha decretado a la fecha el Centro de Población de Palmira, con la denominación de Pueblo Nuevo del Puente y la Colonia Lomas de Cuernavaca, puntualizando que dichas poblaciones efectivamente se encuentran dentro de la jurisdicción del Municipio de Temixco, Morelos, como ya se ha decretado oportunamente; ahora bien, se aclara que tal caso no ocurre con el área ubicada entre la Calle Bugambilias y el ejido de Chipitlán, donde actualmente se asienta la Colonia “los Pilares”, con una superficie de 134,562 metros cuadrados; también el área ubicada entre la avenida Morelos Sur y la Colonia el Polvorín donde actualmente se asienta la Colonia Ampliación Lázaro Cárdenas (Los Guayabos); con
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una superficie de 47,830 metros cuadrados; igualmente, el área ubicada entre la avenida Morelos sur y Barraca del Pollo, donde actualmente se asienta la Colonia “Adolfo López Mateos”, con una superficie de 381,770 metros cuadrados; asimismo, el área geográfica ubicada entre la Calle Gloria Almada de Bejarano, Barranquilla y la autopista México-Acapulco en la que actualmente se asienta la Colonia Lázaro Cárdenas, con una superficie de 1’081,507.00 metros cuadrados; y por último, el área ubicada entre la autopista México-Acapulco y el Río Apatlaco, donde actualmente se asienta la Colonia “Loma Bonita” (Segunda Ampliación Lázaro Cárdenas) con una superficie de 290,233 metros cuadrados, centros de población que se encuentran precisamente dentro de la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Morelos, lo cual fue analizado, motivado y fundado en el decreto de fecha 28 de agosto de 1997, por tanto, la aseveración que hacen los demandantes en este hecho no significa que dichas poblaciones pertenezcan por el solo antecedente anterior al Municipio de Temixco, sino todo lo contrario pertenecen al Municipio de Cuernavaca, Morelos.--- 3.- Efectivamente, como consecuencia de la incertidumbre de los habitantes de los Centros de Población antes citados y de los respectivos actos de autoridad de los Ayuntamientos de Cuernavaca
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y Temixco, del Estado de Morelos, los habitantes de las 7 Colonias materia del decreto, solicitaron al Ejecutivo del Estado su intervención y esta autoridad hizo lo propio al Congreso del Estado y previos los estudios y pruebas aportadas por los respectivos ayuntamientos se emitió el contenido del decreto número 92 en donde se decreta que todos los actos, permisos, licencias o autorizaciones o cualquier otra resolución que hubiere emanado de las autoridades Municipales de los Ayuntamientos de Cuernavaca y Temixco, dictados o ejecutados dentro de dicha área geográfica y hasta antes de la vigencia del decreto, se consideran legalmente válidas; al igual que los pagos realizados ante dichas autoridades y por los gobernados en dicha circunscripción, por el tiempo que ampare tales resoluciones o determinen los ordenamientos respectivos, por tanto, las autoridades administrativas competentes del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, entregarán en un plazo no mayor de 10 días naturales a partir de la vigencia del decreto al Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos, todas las solicitudes de que conozcan y se encuentren en trámite relacionadas a los pobladores de la extensión territorial a que se refiere el decreto, lo que evidencia que todo lo relacionado al Área Administrativa incluyendo recursos, materia jurisdiccional (sic) deberá de conocer el Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos,
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lo que evidencia que dicha determinación no debe de afectar en lo político, hacendario, y prestación de servicios públicos al Ayuntamiento de Temixco, Morelos, por que jurisdiccionalmente dichos centros de población no pertenecen a dicho municipio, por tanto, no se afecta su esfera jurídica, política e inclusive hacendaria, dado que si de hecho se hacía con anterioridad se hacía indebidamente dado que territorialmente los citados centros de población no pertenecían a su jurisdicción, luego entonces no se afecta la esfera de los demandantes.--- 4.- Este hecho es cierto en parte, dado que efectivamente en el mes de diciembre de 1996 el Gobernador del Estado, remitió al Congreso del Estado de Morelos iniciativa de decreto por el que se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Morelos, en las áreas geográficas que se han precisado en los puntos que anteceden que aquí se dan por íntegramente reproducidos como si literalmente se insertasen a la letra, determinando con superficie, medidas y colindancias los centros de población que se incorporaron al Municipio de Cuernavaca, Morelos, contrariamente a lo sustentado por los demandantes, resultando obviedad que esa es la opinión del Ejecutivo del Estado, de lo cual se oyó a los respectivos Ayuntamientos de Cuernavaca y Temixco, Morelos, es por ello que se destaca de la motivación del decreto que se combate, razón por
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la cual el hecho que se contesta es cierto en parte ya que no se está redactando en forma histórica cómo acontecieron los hechos (sic).--- 5.- Este hecho es cierto e inclusive el Secretario General de Gobierno del Estado de Morelos, hizo la publicación del decreto con las facultades que la Ley confiere respecto del decreto que se combate mediante el Periódico Oficial Número 3876, de fecha 3 de septiembre de 1997, por tanto queda fuera de debate.--- 6.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto, el Secretario General de Gobierno en su calidad de Director del Periódico Oficial “Tierra y Libertad” publicó el decreto a que se refieren los demandantes, es por ello que este hecho debe de quedar fuera de debate.--- 7.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto, sin embargo, cabe destacar que la parte demandante hace una interpretación errónea al oficio de fecha 19 de septiembre del año en curso, mediante el cual los Secretarios de la Diputación Permanente del Congreso del Estado, notifican a ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO, Presidente Municipal de Temixco, Morelos, el contenido del decreto materia de esta controversia a fin de que se diera cumplimiento al mismo, tan es así que dicho oficio fue recibido por el Ayuntamiento Constitucional de Temixco, Morelos, en donde aparece el sello que indica la recepción de dicho documento y que se recibió precisamente a las 12.30 horas del día 23
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de septiembre de 1997, ahora bien, al respecto los demandantes pasan por alto el contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, que establece lo siguiente: “…Artículo 55.- El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento…”; evidencia esta que demuestra que el Presidente Municipal de Temixco, Morelos es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, luego entonces, la notificación fue hecha en tiempo y forma a dicha autoridad, tan es así que inclusive también la autoridad municipal una vez que recibió dicha notificación la dio a conocer obviamente al Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de ahí que en tiempo y forma haya interpuesto la presente demanda de controversia Constitucional, lo cual en ningún momento afecta su esfera jurídica.--- Ahora bien, si nos referimos al proceso legislativo, mediante escrito de fecha 4 de julio de 1997 el Presidente Municipal y Síndico Procurador del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, hicieron manifestaciones e inclusive ofrecieron pruebas, lo cual también es reconocido plenamente por los miembros del Ayuntamiento al narrar la demanda de controversia constitucional en el capítulo VII referente a los conceptos de invalidez en su punto tercero, en donde se motiva lo siguiente “…Que el H. Congreso no hace un correcto análisis y
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valoración de las pruebas que se ofrecieron por el Presidente Municipal de Temixco…”, lo que significa que fueron escuchados los demandantes también en el proceso legislativo, luego entonces en ningún momento han quedado en estado de indefensión, razón por la cual es errónea la apreciación de la parte actora.”
Asimismo, el Titular del Ejecutivo estatal hizo valer los
siguientes argumentos en torno a la procedencia de la
controversia constitucional:
“POR CUANTO A LA NORMA GENERAL O ACTO DE INVALIDEZ.--- Los demandantes señalaron como acto de invalidez precisamente el decreto número 92, mediante el cual se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos, en las áreas geográficas que contiene dicha resolución, publicado en el periódico oficial “Tierra y Libertad”, órgano del Gobierno del Estado de Morelos, de fecha 3 de septiembre de 1997, dicho acto fue reclamado al Congreso del Estado, no obstante lo anterior la parte promovente en ningún momento puntualiza en qué consiste el acto de invalidez, limitándose a señalar que el acto de invalidez lo es el decreto número 92 citado, ahora bien, al respecto se puntualiza a ustedes señores Ministros que en sí el decreto no es inválido porque observó todas las
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formalidades de ley, luego entonces, es inoperante la invalidez planteada.--- Se hace notar que el demandante en ningún momento precisa qué parte del decreto adolece de invalidez, sino todo lo contrario se alega que el acto de invalidez es el decreto más no la parte considerativa del acto, razón por la cual resulta improcedente la reclamación planteada.--- Por otro lado, se reclama del Ejecutivo del Estado, la invalidez de la publicación del decreto número 92, emitido por el Congreso del Estado, toda vez que el artículo 1º Transitorio establece: Que dicho decreto iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en el periódico oficial, y agrega que al ordenarse su inclusión en el órgano oficial del Gobierno del Estado de Morelos iniciaron los efectos del acto cuya invalidez del Poder Legislativo del Estado de Morelos. De nueva cuenta la parte actora señala como acto de invalidez "La invalidez de la publicación del Decreto número 92 emitido por el Congreso del Estado”, lo anterior evidencia que de nueva cuenta la parte actora está atacando la publicación del decreto a la cual le atribuye un acto de invalidez, cuando esta reúne todos los requisitos que establece la ley y es publicada por quien se encuentra legitimado para tal efecto, luego entonces, por el sólo hecho de la publicación no le causa agravio a la parte actora, es por ello que en ningún momento es inválido el
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acto, y en estricto sentido lo que le causa agravio a la parte demandante es precisamente los efectos que produce la publicación más no la mera publicación, y al no señalarse en tal sentido el acto de invalidez, resulta improcedente lo que se demanda.--- POR CUANTO A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.--- La parte actora argumenta que se viola en su perjuicio los artículos 14 y 16 Constitucional, empero como se plantea el acto de invalidez, por sí sólo no se le causa perjuicio alguno, esto es, el decreto 92 en forma literal no le causa ningún perjuicio, ni mucho menos la publicación literal del decreto, esto es al demandante no se le causa perjuicio por cuanto a la forma del acto sino el contenido del acto y sus efectos que produce, y al no alegarse en tal sentido resulta notorio que no se viola en su perjuicio los preceptos constitucionales que se mencionan.”
Por su parte, la Diputada Presidente del Congreso del
Estado de Morelos dio contestación a la demanda en los
términos siguientes:
“1.- Es cierto que con fecha 5 de marzo de 1933, se creó el municipio de Temixco, Estado de Morelos, con los pueblos denominados Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y Temixco.--- 2.- Es cierto que con el crecimiento de la población ésta ha buscado
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nuevos espacios donde habitar, lo que origina desde luego, el nacimiento de nuevos centros de población, particularmente en el área conurbada de Cuernavaca y Temixco, originando con ello, incertidumbre entre la población, al no poder determinar a qué municipio pertenecen, razón por la que este Congreso se ha visto en la necesidad de determinar a qué municipio pertenecen, como acertadamente lo manifiesta la contraria.--- 3.- Efectivamente, como consecuencia de la incertidumbre de los habitantes de los nuevos centros de población y particularmente las siete colonias materia del Decreto impugnado, este Congreso ha tenido que determinar la jurisdicción de esos centros de población, puesto que los propios habitantes pidieron al Ejecutivo del Estado su intervención, mismo que solicitó a esta Soberanía determinara a qué municipio pertenecen, ante la falta de prestación de servicios públicos por parte del ayuntamiento de Temixco, Morelos.--- 4.- Es cierto, por lo que queda fuera de controversia.--- 5.- Es cierto.--- 6.- Es Cierto.--- 7.- Es cierto, sin embargo cabe aclarar que la contraria hace una interpretación errónea al citado oficio, cierto es, que el oficio a que hace referencia, menciona al Presidente Municipal, sin embargo, olvidan el contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado que me permito transcribir para una mejor apreciación: Artículo
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55.- El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del ayuntamiento…; evidentemente, esta parte no se encuentra obligada a citar a todos y cada uno de los integrantes del Ayuntamiento, porque la disposición es clara, es decir, basta que se cite al Presidente Municipal, como representante del Ayuntamiento, para que tenga plena eficacia legal, más aún, conocen a la perfección el contenido del decreto emitido por esta Soberanía, por lo que no pueden alegar ignorancia en su beneficio.--- Contestados los antecedentes o hechos de la demanda de Controversia Constitucional, a continuación se hacen valer las siguientes razones que estima esta parte pertinentes, para sostener la validez del acto reclamado.--- Genéricamente, es improcedente y carente de fundamento la demanda de Controversia Constitucional que se interpone en contra del Congreso del Estado, por las supuestas violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales en la aprobación y expedición del Decreto Número 92, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, órgano oficial del Gobierno del Estado, de fecha 3 de septiembre de 1997, lo anterior es así porque la actora se concreta a manifestar que el acto impugnado es inválido, pero no esgrime agravio alguno, además de que no menciona en qué consiste la invalidez, por lo consiguiente esta parte sostiene su constitucionalidad, lo que se
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hace en los siguientes términos:--- Antes de pasar a referirme a los argumentos de la contraria, se hace notar, que la demanda impugna el DECRETO manifestándose que es inválido, pero a la parte considerativa del acto no hacen manifestación alguna, por lo que resulta a todas luces improcedente la demanda.--- Más aún, los conceptos de invalidez que hacen valer no contienen ninguna objeción formulada en contra de los considerandos que rigen el Decreto reclamado, aún y cuando señalen los artículos del ordenamiento que consideran violados, por lo tanto si no refieren, ni precisan argumentos que estén en relación directa e inmediata con los fundamentos contenidos en esa parte del acto reclamado; así como, si no hacen la concordancia necesaria entre éstos y los dispositivos legales que estiman infringidos, es indiscutible que el Decreto sigue firme y por lo mismo, continúan rigiendo los puntos decisorios respectivos, por lo tanto es improcedente la demanda de inconstitucionalidad planteada. La parte actora, manifiesta que se violan en su perjuicio los artículos 14 y 16 constitucionales, pero como se plantea el acto de invalidez, por sí solo no les causa perjuicio alguno, esto es, el Decreto 92, en forma literal no le causa ningún perjuicio por cuanto a la forma del acto, sino al contenido y sus efectos que produce, y al no alegarse nada al
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respecto, resulta notorio que no se viola en su perjuicio los preceptos constitucionales que menciona… En mérito de lo anterior, resulta a todas luces improcedente el juicio de Controversia Constitucional y así deberá resolverse en la sentencia que llegue a dictarse.”
En sus escritos de contestación, tanto el Gobernador como
la representante del Congreso del Estado de Morelos, afirman,
en esencia, tras reconocer como ciertos los antecedentes
expresados por el Ayuntamiento actor, que si bien éste precisó
como acto del que pretende la declaración de invalidez, el
Decreto número noventa y dos, que reconoce la jurisdicción del
Municipio de Cuernavaca en las áreas que se especifican, sólo
se limitó a decir que no se observaron las formalidades legales y
a solicitar la invalidez de su publicación, sin señalar agravios o la
parte considerativa del Decreto que adolece de invalidez, siendo
que su sola publicación no le afecta, por lo que debe decretarse
la improcedencia de la reclamación, dado que se observaron
todas las formalidades durante su proceso de creación.
Asimismo, se dice que el aludido Decreto no afecta la
esfera jurídica de la parte actora, en sus aspectos hacendario,
político y de prestación de servicios, en virtud de que los centros
de población que comprende no pertenecen al Municipio de
Temixco, por lo que si de hecho tenía injerencia en aquéllos ésta
era indebida, y porque si su Presidente Municipal ofreció pruebas
ante la Legislatura estatal es inconcuso que carece de interés
jurídico para reclamar las violaciones de procedimiento que
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
aduce.
Por lo que hace a los razonamientos expresados en el
sentido de que la falta de expresión de argumentos de
inconstitucionalidad en contra de las consideraciones de fondo
del Decreto impugnado debe motivar la improcedencia de la
reclamación, debe decirse, contrariamente a lo que se aduce,
que la parte actora, además de las violaciones a las formalidades
esenciales del procedimiento de creación del acto legislativo a
que aluden las demandadas, también hizo valer razonamientos
tendientes a demostrar transgresión a la Constitución Federal,
por ausencia de fundamentación y motivación, las cuales serán
materia de estudio por este Tribunal Pleno en los subsecuentes
considerandos, lo que acredita que sí se expresaron argumentos
dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad del Decreto número
noventa y dos que se impugna, no sólo en su aspecto
procedimental, sino también en lo tocante a las formalidades que
debe revestir dicho acto en cuanto al fondo.
Con independencia de lo anterior, cabe resaltar también
que, aun en el evento de que la parte actora no hubiese
expresado conceptos de invalidez, tal situación no puede
acarrear la improcedencia de la controversia constitucional, en
virtud de que esta Suprema Corte tiene la obligación de suplir los
argumentos expuestos por las partes, sin que pueda
considerarlos deficientes, de conformidad con lo establecido en
el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
artículo 105 constitucional, así como en la jurisprudencia 68/96,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
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Tomo IV, correspondiente a noviembre de 1996, página 325, que
dice:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados.”
Por otra parte, también deben desestimarse los argumentos
de improcedencia en que se sostiene la falta de interés jurídico
del Ayuntamiento actor, por haber sido observadas todas las
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formalidades del procedimiento en la creación del Decreto
controvertido, dado que la constatación de que el procedimiento
en cuestión se llevó a cabo conforme a la ley es un aspecto que
atañe al fondo y no a la improcedencia de la controversia
constitucional a examen, por lo que resulta inoperante.
Robustece la conclusión anterior, el contenido de la tesis
número XXVII/98, sustentada por este Tribunal Pleno, al
resolver, por unanimidad de nueve votos, el amparo en revisión
2639/96, promovido por Fernando Arreola Vega, que literalmente
es como sigue:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación, relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.”
Finalmente, en lo relativo a que el Decreto que se impugna
no afecta los intereses jurídicos del Ayuntamiento actor, para
ocuparse de este aspecto, conviene atender a los antecedentes
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legislativos e históricos referentes a las cuestiones de límites
territoriales que se han suscitado entre los Municipios de
Cuernavaca y Temixco, que son enumerados en el pedimento
del Procurador General de la República (fojas 190 a 199):
“1.- Decreto número 6571, publicado el 17 de abril de 1869, del Presidente de la República, Benito Juárez, por el que se erige en Estado de la Federación, con el nombre de “Morelos” la porción de territorio del antiguo Estado de México, comprendida en los distritos de Cuernavaca, Cuautla, Jonacatepec, Tetecala y Yautepec, que formaron el Tercer Distrito Militar, creado por decreto de 7 de junio de 1862.--- 2.- Decreto del Gobernador del Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 20 de octubre de 1921, por el que se eleva a la Categoría de Congregación al poblado del Barrio de Chapitlán, como parte integrante del Municipio Libre de Cuernavaca.--- 3.- Ley de División Territorial del Estado de Morelos del 7 de diciembre de 1932, en la que establece como uno de los 29 Municipios en que se dividía el Estado, el de Cuernavaca, cuya jurisdicción se componía entre otros centros de población con el “Chipitlán”.--- 4.- Decreto número 66 del Congreso del Estado de Morelos, publicado en el Diario Oficial del Estado el 5 de marzo de 1953, por el que crea el Municipio de Temixco, que establece:--- Decreto Número 66:--- “Artículo 1.- Se crea el
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Municipio Libre de Temixco con jurisdicción en los poblados de Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y el mismo Temixco, como Cabecera Municipal, pueblos que conservarán la denominación y límites que actualmente tienen.--- Artículo 2.- Para la integración de este nuevo Municipio quedan segregados del Municipio de Jiutepec, el pueblo de Temixco; del Municipio de Xochitepec, los Pueblos de Tetlama y Cuentepec y del Municipio Emiliano Zapata, el Pueblo de Acatlipa.--- Artículo 3.- Se modifica en los términos que expresan los artículos anteriores, la Ley de la División Territorial del Estado.--- Transitorios…”--- 5.- Ley de División Territorial del Estado de Morelos del 17 de abril de 1934. Dispone que son 30 los Municipios en que se divide el Estado, dentro de los cuales se encuentra el de Cuernavaca y el de Temixco, cuya jurisdicción la compone por lo que hace al primero (art.9º), los centros de población Acantzingo, Ahuatepec, Alameda, Amatitlán, Buenavista del Monte, Cantarranas, Cuernavaca, Cabecera del Municipio, Chamilpa, Chapultepec, Chipitlán, El Salto, Felipe Neri, Francisco Leyva, las Huertas, Ocotepec, Tetela del Monte y Tlaltenango.--- Respecto al Municipio de Temixco, la Ley, establece (art.20), que lo componen los centros de población denominados Acatilpa, Cuentepec, Temixco, Cabecera del Municipio de Tetlama.--- Por último, el artículo 35 dispone que tanto los
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Municipios como los Ayuntamientos Municipales que los integran, conservan sus límites actuales reconocidos por la costumbre mientras que la triangulación geodésica pueda determinarlos con precisión.--- Sin embargo, es conveniente mencionar que dicho ordenamiento ha tenido reformas y en la actualidad, son 33 los Municipios que componen el Estado de Morelos.--- 6. Decreto número 156, del Ejecutivo local, publicado en el Diario Oficial del Estado el 2 de febrero de 1936, por el que se eleva a la categoría de ranchería el centro de población denominado “Pueblo Viejo”, adicionándose al Municipio de Cuernavaca y en el artículo 3º del Decreto se reforma el artículo 9º de la Ley de División Territorial del Estado, señalando que corresponden a la circunscripción del Municipio de Cuernavaca, diversos centros de población sin incluir el de Palmira.--- 7. Acta de posesión y deslinde del Ejido de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 8. Diario Oficial de la Federación del 20 de abril de 1936, que contiene la resolución presidencial al expediente de Ampliación de Ejidos, al poblado de Chipitlán Estado de Morelos, donde se expresa que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 9. Decreto número 176, del Ejecutivo local, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el 31 de mayo de 1936, por el que el centro de población Palmira o
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Pueblo Nuevo del Puente, se adiciona al Municipio de Temixco, ordenándose se reforme también la Ley de División Territorial del Estado en su artículo 20, que se refiere a la jurisidicción que comprende dicho Municipio.--- 10. Decreto número 12, del Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el 8 de agosto de 1956, por el cual se segrega del Municipio de Cuernavaca, el centro de población denominado “Pueblo Viejo” y se anexa a Temixco.--- En el mismo Decreto, se ordena la reforma al artículo 9º de la Ley de División Territorial vigente en el Estado, correspondiéndole a la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca los centros de población denominados: Acapantzingo, Ahuetepec, Alameda, Amatitlán, Buena Vista del Monte, Cantarranas, Cuernavaca, Cabecera del Municipio, Chamilpa, Chapultepec, Chipitlán, El Salto, Felipe Neri, Francisco Leyva, Las Huertas, Ocotepec, Tetela del Monte y Tlaltenango.--- Asimismo, se reformó el artículo 20 del ordenamiento citado, en el que se establece que el Municipio de Temixco comprende los centros de población: Acatlipa, Cuentepec, Pueblo Nuevo del Puente, Temixco, Cabecera del Municipio, Tetlama y Pueblo Viejo.--- 11. El Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Cuernavaca, Morelos, del año de 1966, en su artículo 1º, estableció.--- “Artículo 1º- De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley
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Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, el Municipio de Cuernavaca conserva la extensión territorial comprendida dentro de los siguientes límites: Partiendo del cerro de Zempoala en dirección Noroeste en línea recta, hasta llegar al lugar conocido como Ojo de Agua y Texcapa; de este lugar se sigue en dirección del Norte y Sureste en línea recta hasta llegar al lugar conocido como por Nolinaltepec; de este lugar, siguiendo en dirección este y en línea quebrada, pasando por los lugares denominados Chilpanam, Cuatatapaxco, La Palma y Piedra Larga, en este lugar y lindero toma en dirección Sur en línea quebrada, dejando al Poniente el Cerro de la Herradura, tocando el punto conocido como Transacción, continuando el lindero hasta el punto conocido como Segundo Apantongo y después de Apantongo, hasta llegar al vértice en que está el ejido de Tejalpa; de este lugar, partiendo en línea sinuosa primero hacia el oeste y luego hacia el Sur, hasta alcanzar el vértice Suroeste del Ejido de Tejalpa; de este lugar, se continúa en dirección Oeste y dando vuelta hacia el Norte hasta llegar al poblado de Atlacomulco, continuando en dirección Suroeste, en línea sinuosa, siguiendo luego en dirección Sur hasta colindar con el Ejido de Atlacomulco, para continuar el lindero del Municipio con los linderos de los mismos Ejidos en dirección Este hasta llegar el vértice Noroeste
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del propio Ejido con los terrenos comunales del Municipio de Jiutepec, de este punto se continúa hacia el Sur y en línea recta hasta llegar al vértice Noroeste y Oeste de los terrenos Comunales de Emiliano Zapata, para continuar la línea limítrofe en dirección general oeste, colindando con el Ejido de Emiliano Zapata, propiedades de Ezequiel Padilla y terrenos del Ejido de Temixco, hasta llegar al vértice Suroeste del Ejido de Palmira; de este punto siguiendo hacia el punto noroeste en línea quebrada, colindando con el Ejido de Pueblo Viejo, hasta llegar al vértice Noroeste del Ejido de Pueblo Viejo y continuando en dirección general Oeste en línea quebrada, pasando por el vértice unión al Norte del Ejido de Pueblo Viejo y ampliación de Acatlipa, colindando con dicha ampliación y el Ejido de Pueblo Viejo, hasta llegar al vértice Noroeste del Ejido de Pueblo Viejo con el Ejido de Cuentepec, del Municipio de Miacatlán y continuando en línea recta en dirección Noroeste hasta llegar al Ejido de Santa María Ahuacatitlán y la barranca de Mexicapa hasta llegar al punto de partida, o sea el Cerro de Zempoala.”--- 12. El Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Temixco, Morelos, del año de 1976, en su numeral 2º, estableció:--- “Artículo 2º.- Se fijan como límites del Municipio de Temixco, Morelos, los siguientes:--- Partiendo del Cerro denominado del Aire o Zinzontecomatl, ubicado al Norte de este
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Municipio y colindando con el Estado de México, sigue con dirección al Sureste, colindando con el Municipio de Cuernavaca en línea recta hasta llegar a la Barranca de Panocheras, siguiendo en la misma dirección cruzando por las Barrancas Colorada y del Pollo: de este punto con rumbo al Oriente, cruzando la barranca de Pilcaya hasta llegar a la Carretera con destino a Acapulco y el Puente que libra la autopista que conduce al mismo Puerto, incluyendo la zona conocida como el “Polvorín”; de este punto con dirección al Noroeste, hasta cruzar la Avenida Palmira en la última Glorieta de Norte a Sur y siguiendo el mismo rumbo hasta el entronque con el Barranca de Amanalco; de este punto partiendo con dirección al Sur hasta llegar a los límites Norte del Fraccionamiento Lomas de Cuernavaca y siguiendo dichos límites hasta el Oriente hasta llegar a la Mojonera que limita los Municipios de Jiutepec, Zapata y Temixco, ubicada en el Cerro denominado Cerro Pelón; partiendo de este punto en dirección hacia el Sur, siguiendo una cerca de piedra, límites con el Municipio de Emiliano Zapata hasta llegar al punto denominado Palo Escrito continuando con la misma dirección sobre las aguas de Barranquilla que forma ese Manantial, pasando por los límites del lado Oriente del Fraccionamiento de Granjas Mérida, hasta llegar a la vértice (sic) que forma el límite de este
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Municipio con el de Xochitepec, de este punto cambiando de rumbo hacia el Poniente colindando con los terrenos ejidales del Puente de Xochitepec, del Municipio de Miacatlán, pasado al Sur de las ruinas de Xochicalco y los Cerros denominados Los Perritos y el Gaucho siguiendo la misma dirección hacia el Norte en línea recta hasta llegar al Cerro de la Culebra, y de este punto en dirección al Noroeste, colindando con el Municipio de Ocula, Estado de México y pasando sobre el Cerro de Ajuchitlán hasta llegar al punto de partida que es el Cerro del Aire o “Zinzontecómatl”.--- 13. Oficio 124-VI del 15 de marzo de 1968, dirigido al Ing. Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal de Cuernavaca, firmado por el Lic. Fausto Galván Campos, en su carácter de Secretario General de Gobierno, el cual dice en su inciso a) la Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca, Morelos; b) El lugar denominado el Polvorín, se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán. Esto se encuentra notificado a Juan Vargas Hernández, Presidente Municipal de Temixco, en referencia a su oficio número 979, expediente 02, del 27 de febrero de 1968.--- 14. Decreto número 75 del 22 de febrero de 1978, del Congreso del Estado de Morelos, por el cual se establece que la Colonia Lomas de Cuernavaca, pertenece al Municipio de Temixco.--- 15. Acuerdo
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del 10 de octubre de 1985, del Ejecutivo del Estado, por el cual se instala formalmente la Comisión de Límites del Estado, como órgano ejecutivo y de vigilancia en todo lo concerniente a los límites territoriales.--- 16. Diario oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se publica Decreto presidencial expropiatorio al ejido de Chipitlán y en el que en repetidas ocasiones se menciona “Ejido de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca.”--- 17. Dictamen del 12 de junio de 1995, de la Comisión de Límites Territoriales del Estado, en el cual se concluye que las Colonias Adolfo López Mateos Sur, Lázaro Cárdenas (El Polvorín), Ampliación Chipitlán Mina 5, Colonia los Pilares, Colonia Loma Bonita Segunda Ampliación, Lázaro Cárdenas y la Colonia Ampliación Lázaro Cárdenas (El Polvorín), pertenecen al Municipio de Cuernavaca. Dictamen que incluye levantamiento topográfico de la zona de conflicto. 18. Oficio Constancia dirigida a la Comisión de Límites Territoriales del Estado, del 14 de febrero de 1996, suscrito por Javier Atrisco Meneses, Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán, en el que se pide que la Colonia Adolfo López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, y en donde se menciona que todos los servicios los recibe de dicho Municipio.--- 19. Banco de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Temixco, Morelos, del 28 de mayo de 1997, en donde se establece en sus
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artículos 9 y 10, el territorio que pertenece al Municipio de Temixco y las Colonias que lo componen, respectivamente.--- El territorio que se menciona en el artículo 9, que compone el Municipio de Temixco, es el mismo a que se hace referencia en el artículo 2º, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio del año de 1967.--- Respecto al artículo 10, dispone que las Colonias que conforman el Municipio son: Adolfo López Mateos, Aeropuerto, Alta Palmira, Azteca, 10 de abril, El Estribo, Emiliano Zapata, Las Ánimas, Lázaro Cárdenas, Lomas de Guadalupe, Lomas del Carril, Los Laureles, Los Presidentes, Miguel Hidalgo, Morelos, Río Escondido, Rubén Jaramillo, Santa Úrsula, Solidaridad, Vergel Santa Cruz, Benito Juárez, Ampliación Adolfo López Mateos, Las Rosas, Bugambilias, Casa Blanca, lomas de Acatilpa, la Rivera y Lauro Ortega.--- Como fraccionamientos menciona a las Brisas de Cuernavaca, Burgos de Cuernavaca, Granjas Mérida, Junto al Río, Lomas de Cuernavaca, Río Apatlaco, Los Arcos, y por último los poblados de Acatlipa, de Cuentepec, de Pueblo Viejo y de Tetlama.--- 20. Se han elaborado a través del tiempo diversos planos del territorio a que alude el Decreto materia de la litis, los cuales consisten en:--- 20.1. Plano de la Hacienda de Temixco del Siglo pasado, que marca los límites de los terrenos que poseía dicha Hacienda y que fueron
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indemnizados en los primeros años del presente siglo (1923), por la Caja de Ahorros del Gobierno Federal, a los propietarios de la misma.--- 20.2. Plano de la Ampliación definitiva al Ejido de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca, formado por la Secretaría de la Reforma Agraria en mayo de 1936.--- 20.3. Plano del Municipio de Cuernavaca, formulado por la Administración Municipal, encabezada por el Lic. Lorenzo Jiménez Figueroa, del 8 de julio de 1959.--- 20.4. Plano elaborado por la Comisión de Límites Territoriales del Municipio de Cuernavaca de 1985.--- 21. Carta General del Estado de Morelos de 1990, elaborada por la Comisión de Límites, donde se marcan los 33 Municipios que lo componen, incluyendo los de Temixco y Cuernavaca.--- 22. Carta General del Estado de Morelos de 1993, elaborada por la Dirección General de Catastro y Regularización del Gobierno del Estado, donde se marcan los 33 Municipios que lo componen, incluyendo los de Temixco y Cuernavaca.”
Como puede observarse de la relación anterior, la
indefinición jurídica y material en cuanto a si el centro de
población denominado “Chipitlán” pertenece al Municipio de
Cuernavaca o al de Temixco, provocó que habitantes de las
Colonias “Adolfo López Mateos Sur” “Ampliación Chipitlán Mina
5”, “Ampliación Lázaro Cárdenas “Polvorín”” “Los Pilares” y
“Loma Bonita Segunda Ampliación Lázaro Cárdenas” que forman
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parte de aquél, solicitaran a la autoridad administrativa reconocer
su pertenencia al primer Municipio citado, entre otras causas, por
recibir de éste los servicios públicos relativos (fojas 169 a 225 del
cuaderno de pruebas).
En respuesta a la solicitud descrita, el Secretario General
de Gobierno, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 27,
fracción XXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública
del Estado de Morelos, presentó al Congreso local la iniciativa
del Decreto que se impugna, el trece de diciembre de mil
novecientos noventa y seis, al que adjuntó Informe que le
presentó la Comisión de Límites Territoriales el doce de junio de
mil novecientos noventa y cinco (fojas 174 a 188 del cuaderno de
pruebas).
Cabe destacar también, que el Decreto controvertido tiene
como fundamento, entre otros, el artículo 7 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos, que dispone lo siguiente:
“Artículo 7.- La creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal.”
Por todo lo anterior, si el Decreto que se impugna deriva del
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procedimiento seguido ante la Legislatura estatal y tiene como
efecto jurídico resolver la cuestión de límites sometida a su
consideración y determinar que los territorios que se describen
estarán bajo la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, siendo
que el Municipio de Temixco estima que a él corresponde su
ejercicio, resulta evidente que el acto legislativo afecta el interés
jurídico del Ayuntamiento actor, tan es así que fue notificado
como parte obligada al cumplimiento del citado Decreto (foja 327
del cuaderno de pruebas), destacando que la determinación de si
la injerencia que había tenido en el territorio relativo era o no
incorrecta, así como de que si su Presidente Municipal ofreció
pruebas durante el referido procedimiento, son también
cuestiones que se relacionan con el fondo de la decisión, por lo
que no pueden producir la improcedencia de la presente
controversia constitucional, con base en el criterio de este Pleno
anteriormente transcrito.
En este mismo orden de ideas, la conclusión sobre la
demostración del interés jurídico del Municipio actor se refuerza
atendiendo al contenido del artículo 115, en su epígrafe y
fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal, que erigen
como base de la división territorial y organización política del
régimen interior de los Estados, al Municipio Libre, en los
siguientes términos:
“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
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organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado…”
Ahora bien, como ha quedado destacado con los
antecedentes descritos a lo largo de este considerando, la
afectación al Ayuntamiento actor es clara y actual con el Decreto
impugnado, pues al reconocer el territorio en disputa como
perteneciente al Municipio tercero interesado, impide al primero
ejercer su autonomía jurídica e imperio político en dicha
extensión territorial, con lo cual le es restringida su competencia
constitucional como ente de administración del Municipio, en
términos de lo dispuesto por el artículo 115, en las partes
transcritas.
En las apuntadas condiciones, al resultar inoperantes los
motivos de improcedencia invocados por las demandadas y, al
no hacerse valer otros ni advertirse de oficio por este Tribunal
Pleno, se impone examinar los conceptos de invalidez hechos
valer por el Ayuntamiento actor.
QUINTO.- Este Tribunal Pleno estima indispensable dejar
asentado el marco de atribuciones de decisión que comprende la
encomienda establecida en la Constitución, relacionada con la
capacidad de estudio de los conceptos de invalidez que puedan
plantearse en las controversias constitucionales, medio de
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impugnación previsto en el artículo 105, fracción I, de la Carta
Magna.
El dispositivo anterior, en su inciso i), consagra la
procedencia de las controversias constitucionales entre un
estado y uno de sus municipios “sobre la constitucionalidad” de
sus actos o disposiciones generales. Para determinar el alcance
de tal expresión y delimitar la materia de lo que es susceptible de
ser abordado en este tipo de juicios, debe realizarse el análisis
siguiente.
Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de
los diferentes órdenes jurídicos que conforman el Estado
Mexicano, previstos en la propia Constitución Federal, cuya
interrelación normativa se explica a continuación, para lo cual es
preciso atender al contenido de los artículos 1º, 40, 41, primer
párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y
segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, de
la propia Ley Fundamental:
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“Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.”
“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.”
“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal…”
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“Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal.”
“Artículo 44. La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General.”
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“Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.”
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
a). La Federación y un Estado o el Distrito Federal;
b). La Federación y un municipio;c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;
d). Un Estado y otro;e). Un Estado y el Distrito Federal;f). El Distrito Federal y un municipio;g). Dos municipios de diversos Estados;
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h). Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
i). Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
j). Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y
k). Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.”
“Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
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representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
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graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;
II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;
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III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarilladob) Alumbrado públicoc) Limpiad) Mercados y centrales de abastoe) Panteonesf) Rastrog) Calles, parques y jardinesh) Seguridad pública y tránsito, ei) Los demás que las legislaturas locales
determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.
IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
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a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.
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Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
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VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;
VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente;
VIII. La leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios;
Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.”
“Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
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Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:…”
“Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia…”
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“Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”
“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”
De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia
de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, con
asignaciones competenciales propias y, por regla general,
excluyentes entre sí, que implican descentralización y autonomía
en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades
correspondientes, cuyas características esenciales, en relación
con la cuestión que ocupa a este Tribunal, se enumeran en
seguida:
a) Orden Jurídico Federal.- Su existencia se encuentra
sustentada en el artículo 40 de la Carta Magna, que consagra la
unión de todos los Estados con autonomía hacia su interior, que
se integran dentro de una Federación, la cual constituye un
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orden jurídico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49
dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las
atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollando la
competencia específica de cada uno de ellos en los artículos
subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que
las autoridades tienen jurisdicción sobre todo el territorio
nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el
Distrito Federal, cuyas denominaciones y límites están descritos
en los artículos 43 y 44. Se resalta también, como principio
fundamental en la asignación de atribuciones competenciales en
favor de los poderes federales, que las facultades de las
autoridades de este orden jurídico deben encontrarse
expresamente previstas a su favor en la Constitución Política del
Estado mexicano, en términos de lo dispuesto en el numeral 124.
b) Orden Jurídico Estatal o Local.- La existencia de este
orden jurídico tiene apoyo en el artículo 40 constitucional, en
cuanto prevé la existencia de Estados libres y soberanos en su
régimen interior, enumerados en el artículo 43 de la propia Ley
Fundamental. Las reglas con base en las cuales deberá
estructurarse la división de poderes a cargo de las autoridades
estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que
la materia sustantiva sobre la cual tienen autonomía funcional se
obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas
expresamente en favor de la Federación por la Constitución
General, atento a la regla prevista en el artículo 124.
Así, el régimen regulador de la unión de los Estados
federales, señalado en los artículos 40 y 41 constitucionales, se
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
encuentra cimentado en dos principios fundamentales y
complementarios entre sí:
1) La existencia de entidades federativas con libertad de
autodeterminación en cuanto hace a su régimen interno, y
2) Que el ejercicio de la autonomía estatal respete las
prevenciones de la Constitución Federal.
De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia
Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones
que tiene la Federación y cada una de las entidades federativas,
situación que se ve cumplida, de modo general, con lo
consagrado en su artículo 124, cuyo ejercicio, aunque autónomo
y discrecional, deberá respetar los postulados de la Constitución
Federal. Así, la distribución de competencias se rige por el
principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme
al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios
federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de
la República, es decir, que la delimitación de competencias entre
el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a
base de listar expresamente las facultades de aquél,
reservándose a las entidades federativas las que no lo estén.
Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto
ninguno fuera del ámbito que la Constitución Federal señala; por
su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas
a los órganos federales.
73
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
En síntesis, la interpretación armónica de los artículos 124,
40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las
entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin
transgredir los principios establecidos en la Constitución,
resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna
les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera
expresa en la competencia de la Federación.
Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden
jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura
de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la
autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos
a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites
territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos,
conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda
nexos indisolubles con los poderes locales que impide
considerarlos como un orden jurídico independiente del local.
Tomando en consideración la importancia que tienen las
relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el
principio de la libertad que deben tener éstos en cuanto a su
gestión, por ser la célula de poder que tiene un contacto más
cercano con la población, en el artículo 115 de la Constitución se
han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de
las autoridades estatales en el ámbito municipal, que
ejemplificativamente se enumeran a continuación:
Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus
gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local,
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
respetando el derecho de defensa de los funcionarios
municipales (art. 115, fracción I, párrafo tercero).
Designación de los miembros de los Consejos
Municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no
puedan entrar en funciones los suplentes (art. 115,
fracción I, párrafo tercero).
Concurso de los Estados con los Municipios en servicios
públicos, con base en lo establecido en la ley local (art.
115, fracción III).
Establecimiento de contribuciones municipales sobre
ciertos rubros (art. 115, fracción IV).
Cumplimiento de convenios en relación con la
administración de contribuciones municipales (art. 115,
fracción IV).
Establecimiento de participaciones federales a los
Municipios con base en la ley estatal (art. 115, fracción
IV).
Concordancia de las leyes de ingresos municipales con
los presupuestos de egresos presentados por los
Ayuntamientos (art. 115, fracción IV).
Administración y planificación de zonas de desarrollo
municipal con base en la ley estatal y federal (art. 115,
fracción V).
Cumplimiento de convenios de regulación de territorios
municipales y estatales limítrofes (art. 115, fracción VI).
De los ejemplos anteriores se deduce la razón de que la
pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta
también a los primeros a someter sus diferencias con otros
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de
gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un
mismo orden normativo.
Como ejemplo de las situaciones de nexo de relación entre
Municipios y su respectivo Estado, en algunos de los aspectos
que se describen en el párrafo precedente, aplicables a Morelos,
se enumeran las previstas en los artículos 40, fracciones XI y XII,
y 41 de la Constitución de dicha entidad federativa:
“Artículo 40.- Son facultades del Congreso: XI.- Crear nuevos Municipios dentro de los límites de los existentes, previos los siguientes requisitos:
A).- Que en el territorio que pretenda erigirse en Municipio exista una población de más de 30,000 habitantes;
B).- Que se pruebe ante el Congreso que dicho territorio integrado por las poblaciones que pretenden formar los Municipios tienen potencialidad económica y capacidad financiera para el mantenimiento del gobierno propio y de los servicios públicos que quedarían a su cargo;
C).- Que los Municipios del cual trata de segregarse el territorio del nuevo Municipio, puedan continuar subsistiendo;
D).- Que el Ayuntamiento del Municipio que se trata de desmembrar rinda un informe sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección de la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
nueva entidad municipal; quedando obligado a dar un informe dentro de los 30 días siguientes a aquél en que le fuere pedido;
E).- Que igualmente se oiga al Ejecutivo del Estado, quien enviará su informe dentro del término de 10 días contados desde la fecha en que se le remita la comunicación relativa;
F).- Que la erección del nuevo Municipio sea aprobada por las dos terceras partes de los Diputados presentes;”
“…XII.- Suprimir alguno o algunos de los Municipios existentes, incorporándolos a los más inmediatos, siempre que se demuestre plenamente ante el Congreso que no llenan los requisitos a que se refieren los incisos A) y B) de la fracción anterior, previo informe del Ayuntamiento o Ayuntamientos de los Municipios que se trate de suprimir, y del Ejecutivo del Estado, dentro de los términos señalados en el inciso C) y D), y observándose lo dispuesto en el inciso E) de la misma fracción;”
“Artículo 41.- El Congreso del Estado, por acuerdo cuando menos de las dos terceras partes de sus integrantes podrá declarar la desaparición de Ayuntamientos, suspenderlos en su totalidad, suspender a alguno de los integrantes de los propios Municipios, siempre y cuando los
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
afectados hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convenga, en los siguientes casos:…”
“…II.- Podrá dictar la suspensión definitiva de un Ayuntamiento en su totalidad, en los siguientes casos:…”
“III.- Ordenará la suspensión definitiva de uno de los miembros del Ayuntamiento en lo particular, cuando el Munícipe de que se trate se coloque en cualquiera de los siguientes supuestos:…”
“…IV.- Acordará la revocación del mandato a alguno de los integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto de que éste no reuna los requisitos de elegibilidad previstos para el caso.
En caso de declararse desaparecido algún Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros cuando no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebrasen nuevas elecciones, el Congreso del Estado designará entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Cuando el Congreso se encuentre en receso, la Diputación Permanente lo convocará a fin de verificar que se han cumplido las condiciones establecidas por esta Constitución.”
De esta manera, se observa que existen actos de relación
política entre el Estado y sus Municipios que se encuentran
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
previstos en la Constitución Federal y otros que se han
encomendado a cada entidad para que, en ejercicio de su
autonomía interna, determine a qué autoridad corresponde su
conocimiento. Tal es el caso de las facultades señaladas en
favor del Congreso por el artículo 41 de la Constitución local
transcrito.
c) Orden Jurídico del Distrito Federal.- El fundamento de su
autonomía estructural y funcional, en relación con los órdenes
jurídicos estudiados con antelación, es el artículo 122
constitucional, dispositivo que establece las prevenciones
correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a
quienes se encomienda ejercer el poder político de la entidad,
sobre el espacio territorial descrito en el artículo 44 de la Carta
Magna. Sus características son diversas a las del orden jurídico
estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia.
d) Orden Jurídico Constitucional.- Según puede apreciarse
de las precisiones relativas a los demás órdenes jurídicos, el
Constitucional es el que establece, en su aspecto orgánico, el
sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación,
Estados y Municipios, y Distrito Federal. En lo que se conoce en
la doctrina como aspecto dogmático, el orden jurídico
constitucional previene las obligaciones que deben ser
respetadas, sin distinción, por las autoridades de los tres
órdenes jurídicos anteriores.
El orden jurídico constitucional tiende, además de
establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes
normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio,
consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las
atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios
rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio
de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien
afectando la esfera de competencia que corresponde a las
autoridades de otro orden jurídico.
Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y
Reformador han establecido diversos medios de control de la
regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos
Federal, Estatal y del Distrito Federal, entre los que se
encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se
ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de
tribunal constitucional, encargado de velar que la actuación de
las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna,
encontrando sustento jurídico en el artículo 105, fracción I, antes
transcrito.
La razón de ser de esos medios de control radica en que en
el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los
órdenes jurídicos descritos con antelación, el ordenamiento que
debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este
modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden
total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera
absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.
En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
control de la regularidad constitucional es una actividad jurídica
que no puede ser ubicada, estrictamente, como función propia de
ninguno de los órdenes parciales, federal o locales, pues si la
pretensión del referido control es la salvaguarda del orden
primario o total, la función interpretativa y de decisión sobre si un
acto de autoridad está o no apegado a la norma fundamental,
debe reputarse como una función de carácter constitucional, que
no es susceptible de equipararse a ninguno de los órdenes
inmediatamente subordinados a la Constitución -el federal
propiamente dicho y los órdenes estatales-, en virtud de que las
hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten
que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación
como de las entidades que la componen, puedan ser anulados
por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial
Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se
dijo, de una función de orden constitucional, superior a los
restantes órdenes jurídicos parciales.
Ahora bien, el cometido de este Alto Tribunal al resolver
controversias constitucionales, consiste en preservar los dos
principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los
órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber,
salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional.
Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende
también a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma
constitucional de 31 de diciembre de 1994 que, en su parte
conducente, señala:
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
“La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros mas amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de Derecho. La Constitución, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un pacto federal que garantice a sus integrantes, Federación, estados y municipios, una vida justa y armónica. […]
Debemos fortalecer el Estado de Derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de Derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de Derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacifica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos. […]
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En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la Unión de la República, dirimiendo las controversias entre estados, municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de Derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte. […]
Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. […]
Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho.
Las Controversias constitucionales.
El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre uno o más estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.
Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un estado o el Distrito Federal, la federación y un municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos estados, un estado y el Distrito Federal y un municipio, dos municipios de diversos estados, dos poderes de un mismo estado, un estado y uno de sus municipios y dos órganos del Distrito Federal o dos municipios de un mismo estado.[…]
El gran número de Órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.”
Por su parte, la exposición de motivos de la iniciativa
correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos
noventa y cinco, informa lo siguiente:
“Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. […]
Debido a la variedad de posibilidades de control de constitucionalidad que se abrieron con la reforma y a las importantes atribuciones con que para resolverlas cuenta la Suprema Corte de Justicia, cabe afirmar que la misma se ha constituido en un auténtico tribunal constitucional. Ello redunda, necesariamente, en el fortalecimiento del Estado de Derecho y en el desarrollo del régimen federal que los mexicanos estamos empeñados en consolidar. En efecto, desde el momento en que la Suprema Corte de Justicia
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
cuenta con nuevas atribuciones para revisar la regularidad de las normas establecidas por los poderes u órganos públicos la actuación de esos poderes u órganos se somete de un modo preciso al derecho y, particularmente, a nuestra Constitución Política.”
Del texto de las anteriores iniciativas se desprende que el
Constituyente Permanente, al dotar a esta Suprema Corte de
facultades para resolver los conflictos que se pudieran suscitar
entre los ordenes jurídicos parciales, con tal determinación le
asignó el carácter de tribunal constitucional para realizar el
control de la regularidad respecto de actos de poder e imperio,
que si bien tienen una connotación política, también producen
efectos en el sistema jurídico nacional, que son susceptibles de
afectar a los habitantes de cada uno de los órdenes parciales
sobre los que se ejerce ese control.
De este modo, en el ejercicio del control constitucional no
es la connotación política del acto de poder el problema central
de la hermenéutica que debe realizarse, pues partiendo del
hecho de que el texto constitucional refleja un sistema de valores
que en ocasiones pueden presentar ambigüedades, fórmulas
genéricas de contenido indeterminado o muy discutibles e
incluso contradictorias, el órgano de control está llamado a
actualizar e integrar los valores imperantes en la Constitución,
salvaguardando el lugar en que se encuentran dentro del sistema
jurídico nacional, pues será siempre la decisión del tribunal
constitucional una opción jurídica, aun cuando tenga un
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
contenido político, pues la resolución siempre tendrá que emitirse
y apegarse al derecho primario.
Con lo anterior queda satisfecho también el propósito del
Constituyente Permanente y del legislador ordinario de fortalecer
el federalismo mexicano, que supone la unión de diversas
entidades para adquirir una mayor fuerza política, sin que dicha
unión importe renuncia alguna a su autonomía, que es
denominada por el artículo 40 de la Constitución como
“soberanía interna”, cuyo ejercicio, se reitera, debe ceñirse
necesariamente al marco normativo establecido en la Carta
Magna Federal, por lo que dejar fuera del control a alguno de los
actos previstos en los medios relativos bajo el cobijo de una
malentendida autonomía o soberanía estatal, permitiría la
subsistencia de actuaciones arbitrarias que si bien inciden en los
diversos niveles de gobierno, en última instancia, a quienes
afectan primordialmente es a los habitantes de ellos, que son
quienes resienten las consecuencias jurídicas de una decisión o
acto de connotación política a cargo de las entidades de poder.
Sentadas las premisas anteriores y retomando el caso
concreto, debe recordarse que la Constitución ha establecido las
bases del Municipio Libre que deben ser respetadas por las
legislaturas y autoridades estatales, dejando a su autonomía
interna decidir jurídicamente sobre las cuestiones de su
competencia, siempre respetando los postulados establecidos en
la Constitución.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Asimismo, debe realizarse un análisis de los criterios
sustentados por este Alto Tribunal al resolver previas
controversias constitucionales entre Estados y sus Municipios.
Así, en la controversia constitucional número 3/93, resuelta
en sesión de seis de noviembre de mil novecientos noventa y
cinco, que fue planteada por el Presidente Municipal, Secretario
y Síndico Segundo del Ayuntamiento de San Pedro Garza
García, Nuevo León, en contra del Congreso, Gobernador y
Secretario de la Contraloría General, de dicha entidad federativa,
en donde se hizo valer la incompetencia de este Alto Tribunal,
apoyándose en el hecho de que, conforme a lo dispuesto en el
artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Municipal del Estado de Nuevo León, respecto de las
controversias que se presentaran entre un Municipio y el propio
Estado o entre Municipios, tocaba conocer a la Legislatura local,
y toda vez que el Municipio demandante se había sometido a la
jurisdicción del Congreso del Estado y éste último resolvió
mediante decreto de fecha cinco de octubre de mil novecientos
noventa y tres, resultaba incongruente que se ocurriera ante la
Suprema Corte para dirimir el conflicto.
En la resolución correspondiente -foja 326-, el Pleno
sostuvo que el artículo octavo de la citada Ley Orgánica, visto a
la luz de los artículos 105, 115 y 124 de la Constitución Federal,
permitía considerar que cuando se refería a “controversias de
cualquier índole”, la intervención de la Legislatura local se
limitaba a aquellas cuestiones que surgieran por violaciones o
afectaciones en detrimento de la Constitución estatal, de leyes
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
locales o de disposiciones municipales, empero, no podía
referirse a las controversias donde el municipio planteara
violaciones a preceptos constitucionales de orden federal, de lo
que se desprendía la competencia de la Suprema Corte para
conocer de la controversia planteada, en este aspecto, por estar
en el supuesto del artículo 105 de la Constitución Federal, en su
texto anterior a las reformas que entrarían en vigor el 1º de enero
de 1995, en cuanto ya reservaba a este Alto Tribunal el
conocimiento de las controversias que se suscitaran sobre
cuestiones relacionadas con la Constitución Federal.
En dicha resolución -foja 351-, únicamente se atendió a los
conceptos de invalidez que se referían a violaciones a la
Constitución Federal, y no así a las que importaban
transgresiones a la Constitución local, por no trascender éstas al
ámbito constitucional federal.
Asimismo, este Tribunal Pleno, en sesión de veintidós de
febrero de mil novecientos noventa y nueve, emitió resolución en
la controversia constitucional número 32/97, planteada por el
Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de
México, en que se demandó la invalidez de la solicitud de
revocación y resolución en tal sentido, respecto del mandato del
Presidente Municipal de dicho Ayuntamiento, por haber
considerado que tal solicitud violaba la autonomía municipal y
transgredía los artículos 115, fracción I, párrafo último, y 133 de
la Constitución Federal.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
En virtud de lo anterior, se determinó que el origen del acto
materia de la controversia, fue la solicitud de revocación del
mandato del Presidente Municipal por haber convocado a sesión
de cabildo al Síndico y a varios Regidores suplentes, (lo que
motivó que los propietarios, al estimar que ese acto se traducía
implícitamente en una destitución, acudieran a inconformarse al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Gobernador del
Estado) por lo que el problema de fondo del asunto se centró en
determinar si el Presidente Municipal, al emitir dicha
convocatoria, incurrió en faltas graves que ameritaran la
revocación de su mandato.
En relación a todos los actos reclamados, las demandadas
adujeron que la actora planteó violaciones al marco jurídico
estatal y no a la Constitución Federal, estimando que la
controversia resultaba improcedente de acuerdo con lo dispuesto
por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución y 19,
fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105
constitucional, argumento que fue desestimado porque se
consideró que existía un planteamiento de violación al artículo
115 del primer ordenamiento, procediendo a examinar el fondo
de la controversia y concluir que se configuraba la violación
aducida, en cuanto a que la legislatura local indebidamente
admitió a trámite la solicitud del gobernador y la declaró fundada
con posterioridad, aun cuando los actos realizados por el
Presidente Municipal no se ubicaban en las hipótesis que la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México establece como
causas graves que pueden dar lugar a la revocación del mandato
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
y que son las únicas que la Constitución Federal señala para que
el Congreso del Estado pueda proceder a dicha revocación.
De lo anterior se desprende que la violación que se adujo
afectó directamente a uno de los elementos esenciales de los
municipios como es su órgano de gobierno, que por mandato
constitucional, debe ser producto de elecciones y sólo puede ser
modificado en los términos que el propio artículo 115 establece
como facultad excepcional de las legislaturas locales
consistente, entre otras, en la de revocar el mandato de alguno
de los miembros del Ayuntamiento por alguna de las causas
graves que la ley local prevenga, por lo que si la misma
Constitución remite a la ley local para la determinación de las
causas graves, para analizar si la Legislatura estatal se apegó al
precepto constitucional, fue necesario examinar si los hechos
que dieron lugar a la determinación de revocación del mandato,
colmaban las hipótesis consagradas en la norma secundaria.
En estas condiciones, el planteamiento realizado tanto en la
demanda inicial, como en su ampliación, se relacionó con la
violación al artículo 115 constitucional, en la parte señalada,
aunque para su estudio debió analizarse la adecuación de la
actuación del Congreso a la Ley Orgánica Municipal, pues ello
resultó indispensable para la determinación de la existencia de la
violación constitucional aducida.
Así, se señaló que el artículo 115, establece, en su fracción
I, primera parte, una de las prerrogativas básicas del Municipio y
que es una clara expresión de democracia, a saber, que “será
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
administrado por un ayuntamiento de elección popular directa”. En la propia fracción, en su párrafo tercero, previene
una situación excepcional que da lugar a un mecanismo para
suspender Ayuntamientos, declarar que han desaparecido y
suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.
Esto significa que frente al principio democrático aludido, el
propio texto constitucional previene una excepción.
De lo anterior resulta que la conclusión anterior implicaba
que es una prerrogativa de los Municipios consignada en la
Constitución Federal, que cuando se dé el caso de excepción
especificado, se haga dentro del estricto marco señalado en la
norma fundamental, que hace una remisión a la ley local en
cuanto a la determinación de las causas graves que pueden dar
lugar a la decisión de la Legislatura. De ahí que cuando se
cuestiona la decisión de una Legislatura consistente en revocar
el mandato de un Presidente Municipal, se tenga que analizar la
adecuación a lo dispuesto en la ley local, pero ello no constituye
propiamente una cuestión de legalidad, sino de
constitucionalidad, puesto que, como se ha dicho, ese requisito
emana de modo directo del artículo 115 de la Constitución.
En la solución descrita, el Tribunal Pleno consideró que no
se trataba de entrar al estudio de una cuestión de legalidad, sino
de constitucionalidad, dado que la propia Constitución Federal
señalaba la excepción al principio democrático referente a que el
Municipio sería administrado por un ayuntamiento de elección
popular directa, como lo es el de revocar el mandato de alguno
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley
local prevenga.
Por otro lado, cabe resaltar que este Alto Tribunal también
ha sostenido que es procedente el estudio de los argumentos en
que se aduzcan violaciones indirectas a la Constitución Federal,
relacionadas con disposiciones secundarias, siempre que, de
resultar fundadas, sean aptas para provocar la invalidación del
acto impugnado, lo cual se traduce en que, en esta instancia,
puede verificarse el procedimiento de formación del acto
impugnado, para determinar si se dio o no cumplimiento a las
formalidades esenciales previstas en la normatividad que lo
origina y que por su inobservancia, por vía de consecuencia,
resultarían transgresoras de algún dispositivo de la Constitución
Federal que prevenga tales formalidades, siendo que, de no ser
así, procederá decretar su nulidad, ante la falta de observancia
de esos requisitos formales.
La jurisprudencia 23/97, visible en el Semanario Judicial de
la Federación, Tomo V, correspondiente a abril de 1997, página
134, es la tesis que contiene el razonamiento sobre la
procedencia del examen de violaciones indirectas de naturaleza
formal, a la luz de lo estatuido por el artículo 16 constitucional, de
la manera siguiente:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.”
En los argumentos que sustentaron el criterio anterior, este
Tribunal Pleno estableció que la conclusión a que se llegó
obedecía al hecho de que la apertura en el examen de conceptos
de invalidez propiamente de legalidad, estaba autorizado por la
finalidad de decisión judicial en cuanto al análisis integral de la
validez del acto impugnado, tal y como sucede cuando se
aducen transgresiones ocurridas durante el proceso legislativo,
previo a la formación de la norma.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Lo anterior revelaba que, en las controversias
constitucionales, lo estrechamente vinculado a lo constitucional,
cuando no se trate de disposiciones de la parte orgánica que
regulen expresamente la relación entre entes de poder o sus
atribuciones, debía circunscribirse únicamente a lo relacionado
con las formalidades que prevé la Carta Magna para la validez
de todo acto de autoridad, como por ejemplo, si durante la
formación del acto se siguieron las formalidades esenciales
requeridas por el procedimiento, si fue emitido por una autoridad
competente o si está fundado y motivado.
Una nueva reflexión y análisis de los criterios reseñados,
confrontada con la finalidad de la reforma constitucional vigente a
partir de mil novecientos noventa y cinco, consistente en
fortalecer el federalismo y erigir a esta Suprema Corte como
tribunal constitucional, garante de la supremacía de la Carta
Magna, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo,
en las que se soslaya el análisis de conceptos de invalidez que
no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o
formalidades previstos en la Constitución Federal, por las
razones que a continuación se exponen.
Partiendo de la base de que una de las finalidades del
control constitucional consiste en dar unidad y cohesión a los
diferentes órdenes jurídicos parciales, en las relaciones de las
entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación
justifica que una vez que en el texto de la Constitución se ha
consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre
dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
sus características formales o su relación mediata o inmediata
con la norma fundamental, produciría, en numerosos casos, la
ineficacia del medio de control de que se trate, impidiendo
salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y
competencias de cada uno de ellos.
En efecto, de acuerdo con las iniciativas de las reformas
constitucional y legal que quedaron transcritas con anterioridad,
lo que se pretende es que la Suprema Corte de Justicia sirva
como baluarte en la defensa del estado de derecho, pues si las
controversias constitucionales se instituyeron como un medio de
defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es
lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el
imperio de aquéllos, resultaría contrario al propósito señalado,
así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia
del citado medio de control por interpretaciones técnicas, lo que
implícitamente podría autorizar arbitrariedades que redundarían
en la transgresión del orden constitucional que se pretende
salvaguardar.
Conviene destacar que la afirmación contenida en el párrafo
anterior de que si bien las controversias constitucionales se
instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos
de poder, su sentido final es lograr el bienestar de la persona
humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllas, encuentra
claro sustento en el análisis relacionado en todos los preceptos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
97
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
El Título Primero, que comprende sus primeros veinticuatro
artículos se ocupa de las garantías individuales que constituyen
una barrera infranqueable para todas las autoridades que, de
violentarlos, podrán ser señaladas como responsables en un
juicio de amparo que promueva un gobernado que estime que se
incurrió en esa arbitrariedad, todo ello, con fundamento en el
artículo 107 de la Constitución. En el artículo 16 se establece la
garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo puedan
hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden
actuar fuera de su competencia. En el artículo 14 se previene la
garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los
procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una
resolución que pueda producir una afectación.
Vinculados con estos principios se encuentran los artículos
39, 40, 41 y 49 de la propia Carta Fundamental. En el primero se
reconoce el principio de soberanía popular, conforme al cual todo
poder público dimana del pueblo y se constituye para beneficio
de éste. En el segundo, se previene que es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una república representativa,
democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos.
En el tercero, se precisa que el pueblo ejerce su soberanía por
medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a
sus regímenes interiores, regulándose en su parte restante los
principios de derecho electoral que tienden a salvaguardar el
ejercicio de la democracia. En el cuarto, finalmente, se reconoce
el principio de la división de poderes, técnica de carácter jurídico-
político que busca evitar la concentración del poder y a través del
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
equilibrio de los tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial-
logra el control y limitación recíproca entre ellos.
En los artículos 115 y 116 se consagra el Municipio Libre
como base de la división territorial y de la organización política y
administrativa de los Estados, reconociéndoles a aquéllos
prerrogativas específicas y estableciendo a dichos Estados su
marco jurídico de actuación.
De acuerdo con este esquema de carácter constitucional,
que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe
salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo
y sus integrantes, que constituyen el sentido y razón de ser de
las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que
justifica ampliamente que los mecanismos de control
constitucional que previene, entre ellos las controversias
constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno
del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación
que pudiera dar lugar a arbitrariedades que en esencia irían en
contra del pueblo soberano.
De acuerdo con el panorama descrito, aun cuando la
materia fundamental sobre la que versen las decisiones de las
controversias constitucionales se relacionen con actos de
carácter político, si su expresión tiene también una connotación
jurídica, son susceptibles de ser examinados por esta Suprema
Corte de Justicia, dado que por la naturaleza total que tiene el
orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger
todo el sistema de un estado de derecho, su defensa a través de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
los medios de control de su regularidad debe ser también
integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte
orgánica o la dogmática de la norma suprema, sin que se pueda
parcializar este importante ejercicio por meras construcciones
interpretativas.
Ciertamente, la doctrina ha establecido que las garantías
individuales benefician, en su carácter de derechos públicos
subjetivos, a los gobernados, quienes pueden oponerlos a los
actos de autoridad; sin embargo, las prevenciones
constitucionales que establecen esas normas fundamentales
generales disponen también obligaciones que deben cumplir las
autoridades en su actuar, siendo que no existe razón jurídica
para dejar de requerirlas cuando su destinatario sea otra
autoridad, órgano o ente de poder, perteneciente al mismo u otro
orden jurídico parcial, pues basta con que el acto de que se trate
sea susceptible de afectar el ejercicio competencial de la entidad
para que este Alto Tribunal pueda determinar, sin cortapisas y en
su integridad, su apego al estado de derecho, lo que se traduce
en la salvaguarda de la supremacía constitucional, como orden
jurídico total.
Llevando los razonamientos expuestos al caso que se
examina, es de concluirse que cuando una legislatura dirime un
conflicto de límites entre municipios, respetando siempre los
principios contenidos en la Constitución Federal, ejercita
plenamente su autonomía, ejercicio que es susceptible de
examen integral por esta Suprema Corte para evitar
arbitrariedades, pues de lo contrario se podría estar
100
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
reconociendo y autorizando implícitamente la comisión de
infracciones a la norma suprema, violaciones que no serían
susceptibles de purgarse con posterioridad.
Efectivamente, declarar la improcedencia de la controversia
constitucional, bajo la óptica de que examinar cualquier acto
proveniente de la legislatura estatal para con sus Municipios,
vulneraría la autonomía local, en virtud de que en esta clase de
conflictos sólo son susceptibles de estudio los aspectos sobre
invasión de esferas competenciales o de cuestiones meramente
formales, conduciría prácticamente a derogar el artículo 105,
fracción I, inciso i), de la Constitución, puesto que solamente
reduciría la procedencia y examen de fondo en las controversias
constitucionales a un reducido número de supuestos, con lo que
quedarían soslayadas del control hipótesis que pudieran
presentarse en las relaciones políticas entre estados y
municipios, en que las autoridades estatales, teniendo facultades
constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera
de atribuciones de las autoridades municipales y cubriendo los
requisitos formales previstos en la Constitución Federal, cometan
arbitrariedades o emitan actos incongruentes que redundan en la
desarmonía y desajuste del orden normativo del orden jurídico
parcial estatal.
De este modo, de admitir la opinión contraria a la que en
esta resolución se sustenta, quedaría cumplido, sólo en
apariencia, el principio de autonomía interna (soberanía) de las
entidades federativas, pues se permitiría que las autoridades
estatales incumplieran con la obligación de respetar los
101
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
postulados de la Carta Magna Federal, deber impuesto
precisamente a los Estados por el artículo 40 de dicho
ordenamiento.
En efecto, si como se ha establecido, el control ejercido por
la Suprema Corte es una función constitucional, derivada
directamente de las normas constitucionales, siendo su materia
la totalidad de los actos autoritarios federales y locales
enumerados en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuya
finalidad consiste en preservar los dos principios que sustentan
las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos
parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el
federalismo y la supremacía constitucional, no debe existir una
limitante conceptual para examinar los aspectos propuestos
como conceptos de invalidez, porque la actualización de una
arbitrariedad, cualquiera que sea su connotación, al incidir en la
armonía en la relación entre entidades de diferentes órdenes
jurídicos parciales, u órganos pertenecientes a uno de ellos,
provoca el desajuste de todo el orden jurídico total, cuyo
fortalecimiento es el objetivo de este medio de control, en
detrimento de los gobernados a los que, en esencia, se trata de
servir.
Por todo lo expresado en el presente considerando,
procede concluir que esta Suprema Corte de Justicia no sólo se
encuentra autorizada por la Constitución para examinar cualquier
planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las
controversias constitucionales, sino que tiene el deber de hacerlo
para responder con fidelidad a la responsabilidad que se le ha
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
conferido, de vigilar celosamente a través de los diferentes
medios de control de rango constitucional, que el orden supremo
que la Constitución previene no sea vulnerado.
Con base en todas las consideraciones expuestas se
procede a continuación a examinar los argumentos que en la
especie hace valer el Ayuntamiento actor.
SEXTO.- En su primer concepto de invalidez, el
Ayuntamiento de Temixco expresa que durante el procedimiento
seguido por la Legislatura estatal no se observó la garantía de
audiencia, porque conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos, debe permitirse oír en defensa
a los Ayuntamientos afectados, siendo que, en la especie,
solamente se hizo comparecer al Presidente Municipal de la
actora, debiendo haberse escuchado también al Síndico y a los
Regidores, toda vez que éstos igualmente forman parte del
Ayuntamiento, por lo que la omisión en emplazarlos al
procedimiento que culminó con el Decreto impugnado,
transgredió lo dispuesto en el artículo 14, segundo párrafo, de la
Constitución Federal.
El invocado artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de Morelos consagra los lineamientos esenciales del
procedimiento cuando, entre otros supuestos, se trate de la
solución a cuestiones de límites entre Municipios a cargo del
Congreso del Estado de Morelos, estableciendo la previa
audiencia de los Ayuntamientos afectados.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Lo anterior revela que el requisito de permitir oír en defensa
a los Ayuntamientos que pudieran verse afectados con la
resolución a la controversia por límites territoriales, es una
formalidad esencial prevista en la ley que regula el procedimiento
aplicable al acto impugnado, cuya omisión produciría una
transgresión a la norma legal susceptible de invalidar el Decreto
legislativo, porque, de no observarse dicho requisito, se dejaría
inaudita a una de las partes involucradas en la controversia de
límites territoriales, lo que se traduce en una violación que
pudiese incidir de modo trascendente en la resolución a cargo de
la Legislatura, pues ésta no contaría con los argumentos y
pruebas aportados por aquélla.
Al respecto, en las contestaciones a cargo del Gobernador
de la entidad y de la representante del Congreso estatal, así
como en el escrito presentado por el Municipio de Cuernavaca,
parte tercero interesada, se precisa que la formalidad requerida
por la ley se encuentra satisfecha con el emplazamiento al
Presidente Municipal del Ayuntamiento de Temixco, pues dicha
autoridad tiene la representación política, jurídica y administrativa
de la entidad, en términos de lo establecido en el artículo 55 de
la Ley Orgánica Municipal, además de que ejerció su derecho de
defensa a través de las pruebas que aportó al procedimiento que
culminó con la emisión del Decreto que se impugna.
El contenido del precepto legal que invocan las partes
demandada y tercero interesada es el siguiente:
“Artículo 55.- El Presidente Municipal es el
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal durante el lapso de su período constitucional y, como órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, tiene las siguientes facultades y obligaciones…”
Tal y como lo aducen las autoridades demandadas, el
precepto transcrito establece que se depositan en el Presidente
Municipal las facultades de representación del Ayuntamiento, en
todos sus ámbitos, destacando que es el político el que atañe al
caso a examen, pues el Decreto impugnado incide sobre la
jurisdicción territorial del Municipio de Temixco.
Ahora bien, para determinar si el emplazamiento al
Presidente Municipal del Ayuntamiento actor, para que
compareciera al procedimiento seguido ante el órgano legislativo,
satisface el requisito previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica
Municipal, se hace hincapié, en primer término, en la existencia
del oficio recibido por dicha autoridad el treinta y uno de enero de
mil novecientos noventa y cinco (foja 225 del cuaderno de
pruebas), que textualmente dice:
“C. CÉSAR CRUZ ORTIZ.- PRESIDENTE DE TEMIXCO.- PRESENTE.
Con toda atención me dirijo a Usted para comunicarle que el pasado 6 de Diciembre, esta Dependencia a mi cargo recibió el Oficio No. 31/994, expedido por el Comité Social de Base del
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Movimiento Territorial de la Colonia Adolfo López Mateos Sur, con anexos de 312 firmas.
En el oficio descrito se le solicita a ésta Comisión de Límites Territoriales, la intervención correspondiente, ya que manifiestan pertenecer por hecho y derecho al Municipio de Cuernavaca.
Es de vital importancia comunicarle a Usted, que antes de profundizar las investigaciones con los elementos Históricos y Geográficos con que cuenta esta Dependencia, necesitamos que tenga Usted a bien nombrar a quien represente a ése H. Ayuntamiento, para que nos haga llegar a la mayor brevedad posible la documentación que tengan y así iniciar pláticas, las cuales nos llevan a agilizar y dirimir éste asunto que a juicio del Gobierno del Estado, podría crear un conflicto social, el cual podríamos evitar entre los dos Ayuntamientos y sus habitantes, tanto de Cuernavaca como de Temixco.
En espera de su pronta intervención, aprovecho la oportunidad para enviarle un cordial saludo.--- ATENTAMENTE.--- ING. ALEJANDRO FCO. TOLA VÁZQUEZ: TEMIXCO, MOR.- VOCAL EJECUTIVO DE LA COMISIÓN DE LÍMITES TERRITORIALES DEL ESTADO.”
Asimismo, se atiende al contenido del oficio de
emplazamiento al procedimiento por cuestión de límites
territoriales entre Municipios, recibido en la sede del Presidente
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
municipal el diez de junio de mil novecientos noventa y siete (foja
165 del cuaderno de pruebas), que dice:
“Cuernavaca Morelos, junio 10, 1997.ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO. PRESIDENTE MUNICIPAL DE TEMIXCO, P r e s e n t e.Por este conducto y atento al artículo 12
párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal, en razón del conflicto limítrofe suscitado entre este municipio y el de Cuernavaca Morelos, y siendo de interés social, político y legal, solucionar dicho conflicto entre estos municipios y con el objeto de que esta Soberanía tenga información directa de los hechos, solicitamos de usted Señor Presidente, tenga a bien asistir ante la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación de este Honorable Congreso, para aclarar este punto.
A efecto de llevarse a cabo esta presentación, se ha señalado el día viernes 13 de junio del presente año, a las 11:00 horas en el Salón de Comisiones de esta Soberanía.
Sabiendo de su interés por la solución de este problema, contamos con su presencia a nuestra invitación.
A T E N T A M E N T E.SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN.
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE
107
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
PUNTOS CONSTITUCIONALES Y LEGISLACIÓN.
DIP. LIC. VÍCTOR MANUEL SAUCEDO PERDOMO (rúbrica).”
El contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal y
los oficios en que el Vocal Ejecutivo de la Comisión de Límites
Territoriales del Estado hizo del conocimiento del Presidente
Municipal de Temixco la investigación sobre los elementos
necesarios a fin de dar respuesta a la petición de los habitantes
de la Colonia Adolfo López Mateos Sur, y el emplazamiento para
que compareciera, ante el Congreso estatal, a la primera
audiencia relativa a la cuestión de límites con el Municipio de
Cuernavaca, demuestran que se observó la formalidad del
procedimiento prevista en el numeral 7 del ordenamiento legal,
pues si el Presidente Municipal tiene la representación política
del Ayuntamiento, y en la notificación para que dicha autoridad
concurriera ante la Legislatura se especifica que se trata de un
asunto que atañe a los intereses de la entidad municipal en el
ámbito político, como lo es el procedimiento de la cuestión de
límites con el Municipio de Cuernavaca, es evidente que no era
necesario especificar que el emplazamiento se hacía a todo el
Ayuntamiento, porque si es a través del Presidente Municipal, en
su carácter de representante político, como la entidad puede
defender sus intereses en lo tocante a su extensión territorial,
bastaba con que a él se le requiriera comparecer ante el
Congreso local a manifestar los argumentos y ofrecer las
pruebas que beneficiaran a la entidad que representa.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
La conclusión anterior en ningún momento implica que los
restantes miembros que integran el Ayuntamiento no pudiesen
ser escuchados en el procedimiento legislativo, puesto que, ante
una situación como la que se presentó, susceptible de afectar la
jurisdicción que la entidad ejercía sobre la que considera parte
de su territorio, la cual se puso en conocimiento del Presidente
Municipal desde mil novecientos noventa y cinco, resulta patente
que dicho funcionario se encontraba en plena aptitud de dar
cuenta, en sesión de cabildo, a los miembros del Ayuntamiento,
para discutir y acordar las medidas a adoptar en relación con el
procedimiento seguido ante el Congreso estatal, atribución que
se encuentra contemplada como obligación a cargo de aquél, en
la fracción III del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de Morelos, que dice:
“El Presidente Municipal… …tiene las siguientes facultades y
obligaciones……III. Presidir las sesiones del Ayuntamiento,
con voz y voto en las discusiones y voto de calidad en caso de empate, así como convocar a los miembros del Ayuntamiento para la celebración de las sesiones extraordinarias;”
Con independencia de los razonamientos anteriores, del
examen de las pruebas aportadas por las demandadas, aparece
que el Presidente Municipal del Ayuntamiento actor realizó las
manifestaciones y ofreció las pruebas que estimó favorables a
los intereses de la entidad que representa, tal y como se observa
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
del escrito de cuatro de julio de mil novecientos noventa y siete
(fojas 62 a 66 del cuaderno de pruebas), que a continuación se
transcribe en su parte conducente:
“H. AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA,MORELOS.H. AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO,MORELOS.EXPEDIENTE NÚMERO:JUICIO CONFLICTO DE LÍMITESTERRITORIALES.H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANO DE MORELOS.P R E S E N T E .Ingeniero ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO y
JORGE LUIS LAGUNAS GONZÁLEZ, promoviendo el Primero en mi carácter de Presidente Constitucional del Municipio de Temixco, Morelos, y el Segundo de Síndico Procurador del Ayuntamiento de Temixco, Morelos; señalando como domicilio para oír y recibir notificaciones el sito en avenida Emiliano Zapata número del centro de Temixco, Morelos; designando al Licenciado en Derecho ALEJANDRO JARILLO GAMA, quien ejerce con cédula Profesional número 1511018 debidamente requisitada como ABOGADO PATRONO. Con el debido respeto comparecemos para exponer:--- Que por medio del presente ocurso estando en tiempo y forma venimos a
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
desahogar la vista que se nos diera, en los siguientes términos:--- En cuanto a la PRESTACIÓN pretendida NEGAMOS que le asista el derecho al Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos para reclamar los territorios a que hace alusión en su solicitud en este CONFLICTO, por las razones que pasamos a exponer a continuación:
En cuanto a la contestación al capítulo de HECHOS manifestamos lo siguiente:
1. Con fecha 12 de Marzo de 1997, LYA GUTIÉRREZ QUINTANILLA, entonces Director General de Relaciones Publicas del Gobierno del Estado, dirigió información al Licenciado ALFONSO SALDOVAL CAMUNAS, en su carácter entonces de Presidente Municipal de Cuernavaca, Morelos, consistente en la petición que se le hacía al Licenciado JORGE CARRILLO OLEA, Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, a fin de dar solución al presente asunto, respecto a las colonias LAZARO CÁRDENAS, ADOLFO LÓPEZ MATEOS, MINA 5, PILARES, PAROTA, LOMA BONITA, APANTZINGAN, LOS GUAYABOS, CHIPITLÁN, y otros que se agregaron posteriormente.
2. Cabe hacer mención que en la AUDIENCIA llevada a cabo en los recintos del Congreso del Estado, la Comisión comisionada para este asunto, nos hizo llegar el dictamen en materia de Topografía, suscrito por el Ingeniero ALEJANDRO
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
TOLA, en su carácter de Director de Límites Territoriales del Gobierno del Estado de Morelos, en el que informa entre otras cosas, precaria y parcialmente a favor del Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos sin tomar en cuenta pruebas documentales obrantes en favor del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, así mismo resulta, la determinación no apegada a la verdad y al derecho por lo que desde ahora IMPUGNAMOS dicho dictamen.
Cabe hacer mención que el DICTAMEN a que hace alusión, al ingeniero ALEJANDRO TOLA, para empezar, no considera el BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO del Honorable Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967, el que bien dice y sin temor a equivocación literalmente se transcribe a continuación: (se transcriben los límites territoriales del Municipio de Temixco según el referido Bando).
Como es de verse esta es una resolución aprobada de tiempo y forma, de tal manera que observó la Ley Orgánica de los Municipios del Estado en su artículo 23 por lo que se publica y se hace obligatoria el día 14 de agosto de 1967, publicada en el Periódico Oficial del Estado al que no interpusieron recurso alguno el Ayuntamiento de Cuernavaca, por si o a través de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Representantes Legales, es decir, al no haber sido impugnada tiene fuerza legal.
3. A mayor abundamiento sito la Ley de División Territorial del Estado de Morelos, suscrita por el entonces Gobernador Constitucional del Estado de Morelos VICENTE ESTRADA CAJIGAL, que el Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, expide con fecha 17 de abril de 1934, en su artículo 9º. Mismo que se transcribe a continuación literalmente: “ARTÍCULO 9º. CORRESPONDE A LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, LOS SIGUIENTES CENTROS DE POBLACIÓN: ACAPANTZINGO, AHUATEPEC, ALAMENDA, AMATITLÁN, BUENA VISTA DEL MONTE, CANTARRANAS, CUERNAVACA, CHAMILPA, CHAPULTEPEC, CHIPITLÁN, EL SALTO, FELIPE NERI, FRANCISCO LEYVA, LA HUERTA, OCOTEPEC, TETELA DEL MONTE Y TLALTENANGO”.
Cabe agregar que es verdad jurídica y por lo tanto este Congreso ha tenido ha bien resolver desde antiquísimos tiempos el Conflicto de Límites territoriales que hoy nos ocupa y por ende es asunto totalmente concluido, y es el caso que de nueva cuenta el Ayuntamiento de Cuernavaca, pretende hacer renacer el asunto mismo que ya se concluyó, sobre las colonias a que hace alusión, por lo que es idéntico el presente asunto al que ya se resolvió, es decir las mismas partes, los
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
mismos reclamos y los mismos pueblos, en que dicha determinación debe de ser entendida, sin mayor objeción.
4. El Periódico Oficial “TIERRA Y LIBERTAD” Organo del Estado Libre y Soberano de Morelos, en que publica leyes y decretos que son obligatorios, cuyo Director es el Licenciado JORGE MORALES BARUD, hoy Secretario General de Gobierno, con fecha 28 de Mayo de 1997, Sexta Época, número 3861, su artículo 9º que a la letra dice mismo que literalmente se transcribe a continuación (se transcribe el artículo que contiene los límites del Municipio de Temixco):
Para resolver el presente Conflicto debe tomarse en consideración pruebas documentales oficiales entendiéndose como COSA JUZGADA, debiéndosele dar crédito y fe a ese Congreso.
Respecto al DICTAMEN, realizado por el Ingeniero ALEJANDRO TOLA, debe quedar sin efectos en virtud de los documentos invocados y ahora exhibidos se encuentra debidamente delimitado ambos territorios municipales, a más de que es impugnado por los mismos motivos.
PRUEBAS.Se ofrecen como tales las siguientes:1. TESTIMONIAL, a cargo de CELIO
HUICOCHEA SUÁREZ, ex Presidente Municipal de Temixco, en virtud de que gobernó en los
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
municipios ahora en conflicto según oficio de fecha 30 de Agosto de 1984.
2. TESTIMONIAL, a cargo de FLUMENCIO SÁNCHEZ BELTRÁN, quien interviniera en la elaboración de límites territoriales con relación al Decreto promulgado por el entonces Gobernador VICENTE ESTRADA CAJIGAL.
3. TESTIMONIAL. A cargo de ELIGIO CASTAÑEDA, vecino honorable y originario de Temixco, Morelos.
4. DOCUMENTAL, de fecha 30 de Agosto de 1984, suscrito por CECILIO HUICOCHEA SUÁREZ, entonces Presidente Municipal de Temixco, Morelos, en el que comunica (sic).
5. DOCUMENTAL, en el BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO del Honorable Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967, el que se determina los límites territoriales de Temixco, Morelos.
6. DOCUMENTAL, consistente en el Periódico Oficial “TIERRA Y LIBERTAD” Organo del Estado Libre y Soberano de Morelos, en que publica leyes y decretos que son obligatorios, cuyo Director es el Licenciado JORGE MORALES BARUD, hoy Secretario de General de Gobierno, con fecha 28 de Mayo de 1997, Sexta Época, número 3861, en el que se determina los límites territoriales de Temixco, Morelos.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
7. DICTAMEN PERICIAL, consistente en el que ya es obrante en los presentes autos de los límites territoriales que forman parte de los diferentes Decretos.
DEFENSAS Y EXCEPCIONES. Opongo desde luego la de COSA JUZGADA,
en virtud de los Decretos mencionados como PRUEBAS 5 y 6 del presente ocurso, por lo que solicitamos se suspenda el presente CONFLICTO, en virtud de lo obvio de las actuaciones que anteceden al presente.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, A USTEDES INTEGRANTES DEL CONGRESO
DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS.Pedimos atentamente se sirva: PRIMERO.- Tenernos por presentada con la
personalidad que ostentamos, en tiempo y forma desahogando la vista que nos diera.
SEGUNDO.- Tenernos en tiempo y forma dando contestación a la demanda entablada en nuestra contra oponiendo DEFENSAS y EXCEPCIONES.
TERCERO.- Tener como pruebas de nuestra parte las que se ofrecen en su totalidad, mismas que relacionados con todos y cada uno de los puntos de la contestación y de la verdad de los hechos.
CUARTO.- Tenernos designado como mi ABOGADO PATRONO al Profesionista en cita.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
QUINTO.- Tenernos señalando como domicilio para oír y recibir notificaciones el indicado, y así como persona autorizada para los mismos efectos.
PROTESTAMOS LO NECESARIO.SUFRAGIO EFECTIVO NO-RELECCIÓN.PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL
MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS. SÍNDICO PROCURADOR DEL
AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, MORELOS. Ing. ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO.JORGE LUIS LAGUNAS GONZÁLEZ.Cuernavaca, Morelos, a 04 de Julio de 1997.”
En las referidas condiciones, dado que el Presidente
Municipal es el representante político del Ayuntamiento actor, a
quien se emplazó al procedimiento relativo a la iniciativa de
Decreto legislativo que resolvió la cuestión de límites con el
Ayuntamiento tercero interesado, habiendo realizado,
conjuntamente con el Síndico Procurador, las manifestaciones y
ofrecido las pruebas para defender los intereses de su
representado, es de concluirse que no existe la violación a la
formalidad procedimental que se aduce, debiendo desestimar por
infundado el concepto de invalidez hecho valer sobre el
particular.
SÉPTIMO.- En el segundo concepto de invalidez, el actor
aduce la existencia de una diversa violación procedimental
consistente en que, con posterioridad al ofrecimiento y desahogo
de pruebas por los Ayuntamientos afectados, la Legislatura
117
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
estatal no recabó la opinión del Titular del Ejecutivo, como lo
dispone la parte final del artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal.
Al igual que en lo relativo a la audiencia de los
Ayuntamientos, la opinión del Gobernador de la entidad
constituye una formalidad procedimental prevista en la ley
secundaria, por lo que corresponde determinar si su eventual
inobservancia es susceptible o no de producir la invalidez del
Decreto que se controvierte.
El artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad
establece que las cuestiones que se susciten sobre límites entre
Municipios “…serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal”.
La previsión anterior lleva a este Tribunal Pleno a concluir
que la eventual omisión de la Legislatura en recabar la opinión a
cargo del Gobernador en el procedimiento sobre conflicto de
límites entre Municipios, no constituye una violación que sea
apta para declarar la invalidez del Decreto impugnado, porque
como tal opinión sólo constituye una manifestación del parecer
del Titular del Ejecutivo estatal, en torno a la controversia
planteada, carente de fuerza vinculativa para condicionar el
sentido de la resolución, cuyo dictado corresponde
exclusivamente al Congreso, quien puede legalmente adoptar o
rechazar lo expresado en la aludida opinión, debe concluirse que
su ausencia en nada puede condicionar la validez del Decreto
impugnado.
118
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Sirven de apoyo a la anterior determinación, las tesis
jurisprudencial y aislada sustentadas por la anterior Segunda
Sala de este Alto Tribunal, así como el criterio emitido por el
Pleno de la Suprema Corte, publicadas, respectivamente, en la
Compilación de 1995, Tomo III, página 155, en el Semanario
Judicial de la Federación, Séptima Época, Tomo 31, Tercera
Parte, página 18, y Sexta Época, Tomo CXXXV, Primera Parte,
página 11, aplicables por analogía al caso que se resuelve, por
cuanto a que consagran la irrelevancia de la rendición de
opiniones en procedimientos cuya resolución corresponde a
autoridades que no están jurídicamente vinculadas con la
manifestación relativa, que respectivamente dicen:
“COMISIÓN AGRARIA MIXTA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO AL RENDIR DICTAMEN SOBRE PROCEDENCIA DE DOTACIÓN DE TIERRAS. No reviste la característica de ser un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, el dictamen que rinden las Comisiones Agrarias Mixtas sobre la procedencia o improcedencia de una dotación de tierras, de conformidad con los artículos 237 del Código Agrario y 291 de la Ley Federal de Reforma Agraria, porque constituyen una simple opinión que tales órganos someten al Ejecutivo local, la cual puede adoptarse o rechazarse por el Gobernador del Estado en la resolución que dicte de conformidad con los artículos 238 del Código
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Agrario y 292 de la Ley Federal de Reforma Agraria; por lo que, al actuar las Comisiones Agrarias Mixtas en cumplimiento de la citada función, no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo.”
“AGRARIO. RESOLUCIÓN PRESIDENCIAL. SENTENCIA QUE AMPARA. QUE OMITA EL ESTUDIO DE LA OPINIÓN DEL CUERPO CONSULTIVO NO CONDUCE A SU REVOCACIÓN. El agravio consistente en que el juez de Distrito omitió estudiar en su sentencia la opinión del Cuerpo Consultivo Agrario que dio origen a la resolución presidencial combatida, resulta ineficaz para revocar la mencionada sentencia, porque el juez de amparo no tenía por qué tomar en cuenta dicho dictamen, que, por una parte, es una simple opinión y, por otra, el hecho de que la resolución no coincida con lo dicho en el dictamen no proporciona base alguna para llegar a una conclusión diversa a la sustentada en la sentencia por el juez de Distrito.”
“AGRARIO. CONFLICTO DE LÍMITES. LA OPINIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS INDÍGENAS NO TIENE RELEVANCIA. Si durante el procedimiento suscitado por un conflicto de límites y titulación de terrenos comunales, no se dio a conocer a la Dirección
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
General de Asuntos Indígenas, dependiente de la Secretaría de Educación Pública, el proyecto de dictamen para que formulara su opinión, con la consiguiente violación del artículo 138 del Código Agrario, debe decirse que la omisión del requisito que fija ese precepto, en la parte relacionada con la intervención que debía darse al extinto Departamento de Asuntos Indígenas (cuyas funciones fueron asumidas parcialmente por la mencionada Dirección), carece de trascendencia sobre el proyecto de resolución definitiva que formula el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, ya que la opinión que llegue a emitirse no puede modificar el proyecto en cuestión, facultad que exclusivamente corresponde al C. Presidente de la República, a cuya decisión se somete el sobredicho proyecto.”
En las relacionadas condiciones, dado que la falta de
opinión a cargo del Gobernador del Estado de Morelos no es una
irregularidad del procedimiento susceptible de producir la
invalidez del acto legislativo impugnado, porque no condiciona en
forma alguna el sentido de la resolución a cargo de la Legilatura
local, debe desestimarse el concepto de invalidez propuesto
sobre este particular.
OCTAVO.- En seguida se examina el cuarto concepto de
invalidez, en que el Ayuntamiento actor sostiene que el Decreto
que controvierte es violatorio del artículo 16 constitucional
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
porque la Legislatura estatal no expresó los fundamentos legales
ni los razonamientos lógicos y jurídicos para llegar a la
conclusión de que los territorios que enumera pertenecen al
Municipio de Cuernavaca.
En la especie, como el Decreto impugnado tiene como
efecto jurídico producir, con fuerza obligatoria, que los habitantes
de los territorios que comprende el acto legislativo, pertenezcan
al Municipio de Cuernavaca, debe cumplir con los requisitos de
fundamentación y motivación a que alude la garantía de
legalidad prevista en la Ley Fundamental.
Sobre el particular, el Pleno de este Alto Tribunal ha
establecido que los requisitos de fundamentación y motivación
previstos en el artículo 16 constitucional, cuando se trata de
actos provenientes de una autoridad legislativa, se satisfacen si
el Congreso relativo se encuentra constitucionalmente facultado
para emitirlos y se abordan cuestiones sociales que requieren
ser jurídicamente reguladas, tal y como se advierte de la
jurisprudencia consultable en la Compilación de 1995, Tomo I,
Materia Constitucional, página 149, que dice:
“FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.”
Sin embargo, en el caso que se resuelve, si bien el acto
cuya invalidez se reclama constituye un Decreto expedido por la
Legislatura del Estado de Morelos, que produce efectos
generales, al reconocer jurisdicción al Municipio de Cuernavaca
sobre las áreas que describe, como también tiene la
característica de ser un acto materialmente jurisdiccional, por
resolver un conflicto por límites territoriales entre el citado
Municipio y el de Temixco, debe concluirse que, en respeto a la
seguridad jurídica que merecen las partes involucradas en dicha
controversia, también deben expresarse los fundamentos
jurídicos y razones específicas que llevaron al Congreso a
decidir en ese sentido.
Por lo que hace a las facultades para emitir el Decreto
impugnado, debe decirse que conforme a lo dispuesto en los
artículos 40, fracciones II y XLIX, de la Constitución del Estado
de Morelos, 7 y 12, segundo párrafo, de la Ley Orgánica
Municipal de dicha entidad, es potestad de la Legislatura local la
123
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
expedición de Decretos que resuelvan en definitiva cuestiones
que se susciten por diferencias en lo tocante a límites
intermunicipales, lo que lleva a concluir que la autoridad
demandada se encontraba legalmente facultada para emitir el
acto cuya invalidez se demanda. El contenido de tales
dispositivos se reproduce a continuación:
“Artículo 40.- Son facultades del Congreso: …II.- Expedir, aclarar, reformar, derogar o
abrogar las Leyes, decretos y acuerdos para el Gobierno y Administración Interior del Estado;…”
“XLIX.- Expedir las Leyes orgánicas y la de división territorial municipal con sujeción a lo establecido por esta Constitución;
“Artículo 7.- La creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal.”
“Artículo 12.- Las diferencias que se susciten entre los municipios, siempre que no tengan carácter contencioso, serán subsanadas en la vía administrativa por el Gobernador del Estado.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Cuando dichas diferencias impliquen conflictos intermunicipales que no admitan solución en la vía conciliatoria, serán sometidas a la consideración del Congreso, el que con audiencia de las entidades afectadas y opinión del Ejecutivo, resolverá en definitiva.
Los conflictos de carácter político que se susciten entre los municipios y el Poder Ejecutivo serán resueltos por el Congreso del Estado.”
En lo referente a la fundamentación del Decreto impugnado,
en dicho acto se citan los preceptos jurídicos aplicables en la
forma siguiente:
“…La Honorable Cuadragésima Séptima Legislatura del Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, en el ejercicio que le confiere el artículo 40 fracciones II y XLIX de la Constitución Política Local…”
“…de conformidad con lo que señala el artículo 124 de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, la distribución de competencia de los Gobiernos Federal y Estatales, es muy clara; lo que no está reservado expresamente en la Constitución, a las autoridades federales, debe entenderse que están reservadas a las Entidades Federativas del País, en este orden de ideas, se desprende que el resolver problemas
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
de límites territoriales, dentro de un estado, es competencia del mismo, y en el caso particular, del Estado de Morelos, de conformidad con lo que señala el artículo 40, fracción XLIX; es facultad del Poder Legislativo del Estado, expedir la Ley de la División Territorial de los Municipios del Estado de Morelos…”
“…de conformidad con lo establecido por el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, las cuestiones que se lleguen a presentar sobre límites territoriales entre los municipios, serán resueltas por la Legislatura del Estado…”
“…con fundamento en lo dispuesto por el artículo 124, de la Constitución Federal, los artículos 40 fracción XLIX, de la Constitución del Estado, y el artículo 115, fracción I, de la propia Constitución morelense; asimismo con base en el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos; así como en los artículos 9 y 35 de la Ley de la División Territorial del Estado de Morelos. Tiene a bien expedir el siguiente: DECRETO NÚMERO NOVENTA Y DOS…”
De igual manera, la expresión de los razonamientos y
motivos que sustentan la resolución contenida en el Decreto
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
impugnado, es la que a continuación se reproduce:
“…en su oportunidad, de manera respetuosa hizo comparecer ante el seno de la misma, a los señores Presidentes Municipales de Cuernavaca y de Temixco, Sergio Estrada Cajiga Ramírez y Antonio Domínguez Jarillo, respectivamente; quienes fueron escuchados en audiencia en dos ocasiones; asimismo, se recibieron documentos de las dos partes, con sus respectivas argumentaciones; en virtud de que la iniciativa, que busca resolver el conflicto de límites territoriales, entre Cuernavaca y Temixco, fue presentada por el Titular del Poder Ejecutivo, consideramos innecesario solicitar su opinión, ya que por lógica, si el Titular del Ejecutivo, presentó la iniciativa, en la misma se contiene su opinión, respecto del conflicto; ya que por otra parte, en la iniciativa se propone una medida de solución.--- Desde el punto de vista histórico, vale la pena apuntar que de acuerdo a información histórica y geográfica, recabada por la Comisión de Límites Territoriales del Estado, existen documentos de los cuales se desprende; que las áreas geográficas en conflicto, pertenecen al Municipio de Cuernavaca; los siguientes documentos son muy ilustrativos y contundentes, respecto al asunto que hoy se analiza:--- 1.- Acta de posesión y deslinde, al Ejido
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 2.- Diario Oficial del 20 de abril de 1936, conteniendo Resolución Presidencial, al expediente de ampliación de ejidos, al poblado de Chipitlán, Estado de Morelos, donde se expresa que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 3.- Oficio de fecha 15 de marzo de 1968, dirigido al C. Ing. Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal de Cuernavaca firmado por el C. Lic. Fausto Galván Campos, en su carácter de Secretario General de Gobierno, oficio registrado con el número 124-VI y el cual dice en su inicio A).- La Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca.- B).- El lugar denominado el Polvorín se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán, mencionada, esto se encuentra notificado al C. Juan Vargas Hernández, Presidente Municipal Constitucional de Temixco, en referencia a su oficio número 979 expediente 02 de fecha 27 de febrero de 1968.--- 4.- Diario Oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se publica Decreto Presidencial expropiatorio al Ejido de Chipitlán y en el que en repetidas ocasiones, se menciona “Ejido de Chipitlán Municipio de Cuernavaca”.--- 5.- Oficio constancia, dirigido a la Comisión de Límites Territoriales, de fecha 14 de febrero de 1996, en el que se hace constar y se pide que la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Colonia Adolfo López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, pues todos los servicios los recibe de dicho Municipio, este documento lo firma el C. Javier Atrisco Meneses, Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán.--- Por otra parte, existen planos, de los que se desprende que las áreas geográficas en conflicto, pertenecen al Municipio de Cuernavaca, como los siguientes:
1.- Plano de la Hacienda de Temixco, del siglo pasado que nos marca los límites de los terrenos que poseía dicha hacienda y que fueron indemnizados en los primeros años del presente siglo (1923) por la caja de ahorros del Gobierno Federal, a los propietarios de esta hacienda.
2.- Plano de la ampliación al ejido definitivo de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca, formado por la Secretaría de Reforma Agraria en mayo de 1936.
3.- Plano del Municipio de Cuernavaca, formado por la administración municipal encabezada por el Lic. Lorenzo Jiménez y Figueroa, 8 de julio de 1959.
4.- Plano elaborado por la Comisión de Límites Territoriales del Municipio de Cuernavaca, de 1985; y
5.- Carta General del Estado, de la Comisión de Límites Terrotoriales año de 1990, en donde se marcan los 33 municipios incluyendo el de Temixco y Cuernavaca.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Consideramos oportuno, señalar que de acuerdo a lo manifestado por vecinos de la colonia en conflicto, y de conformidad con documentación oficial que el Presidente Municipal de Cuernavaca hizo llegar a la comisión que dictaminó; los servicios públicos municipales que reciben las familias ubicadas en las áreas ya mencionadas, los reciben por parte del Ayuntamiento de Cuernavaca.
En 1978, el Poder Legislativo del Estado, aprobó el decreto número 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado número 2845, por medio del cual se resolvió un problema de límites territoriales entre Cuernavaca y Temixco, declarándose que la Colonia Lomas de Cuernavaca, pertenece a Temixco.
Como se puede observar, jurídicamente, es facultad de este Congreso, resolver las controversias que se presenten, con motivo de límites territoriales, entre municipios del Estado.
Por otra parte, en un estado de derecho, en el que tenemos que sujetarnos a la legalidad, la comisión que suscribió, escuchó a los señores Presidentes Municipales, de Cuernavaca y Temixco, para que mediante documentación, y de viva voz; manifestaran todo lo relacionado con el conflicto en cuestión, y de esta forma, este Congreso, enriquecerá su juicio, para estar en posibilidades de tomar una resolución, apegada al derecho; como se puede observar, de conformidad
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
con los límites reconocidos por la costumbre, entre los municipios en conflicto, y de acuerdo con la documentación, a la que ya se hizo referencia, esta Soberanía considera de suma importancia, se resuelva en definitiva, un conflicto que mantiene en incertidumbre jurídica, a cientos de ciudadanos, en virtud de que no saben con precisión a qué municipio pertenecen, y por otra parte, los servicios públicos municipales, que deben ser proporcionados por los ayuntamientos, de acuerdo a lo señalado en el artículo 115 de la Constitución Federal, no tienen definición, por la no precisión de los límites territoriales entre los municipios antes mencionados.
Por todas las anteriores consideraciones y ante la demanda permanente de ciudadanos, de las colonias, Lázaro Cárdenas “El Polvorín”, Ampliación Chipitlán, Mina 5, Los Pilares, Loma Bonita, Ampliación Lázaro Cárdenas, y Ampliación Lázaro Cárdenas “El Polvorín”, todos del ejido de Chipitlán, en el sentido de que esta Soberanía popular resuelva en definitiva y con precisión, la jurisdicción territorial de las colonias antes mencionadas, a efecto de que tengan certidumbre jurídica, y por otra parte; conozcan a qué municipio pertenecen y por lo mismo, puedan recibir con eficiencia y oportunidad, los servicios públicos del Ayuntamiento, al que sean adscritos en definitiva.
131
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Del análisis exhaustivo de los antecedentes jurídicos, los levantamientos topográficos sobre las áreas geográficas en cuestión y la legislación vigente; este H. Congreso, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 124, de la Constitución Federal, los artículos 40 fracción XLIX, de la Constitución del Estado, y el artículo 115, fracción I, de la propia Constitución morelense; asimismo con base en el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos; así como en los artículos 9 y 35 de la Ley de la División Territorial del Estado de Morelos. Tiene a bien expedir el siguiente:
DECRETO NUMERO NOVENTA Y DOS. Por el que se reconoce la jurisdicción del
Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos; en las áreas geográficas a que se refiere esta resolución.
ARTÍCULO ÚNICO.- Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6 y 40 fracción II de la Constitución Política del Estado de Morelos y artículos 7 y 12 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, se reconoce dentro de la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, de esta Entidad Federativa, las áreas geográficas; ubicadas al Sur de la Ciudad de Cuernavaca; Morelos, correspondientes al ex-ejido de Chipitlán, con superficies de 134,562.00 metros cuadrados, 520,724.00 metros cuadrados, 47,830,00 metros
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
cuadrados, 381,770.00 metros cuadrados, 1,081,507.00 metros cuadrados y 290,233.00 metros cuadrados; porciones cuyas medidas y colindancias se identifican a continuación:…”
En las citadas condiciones, como de conformidad con los
preceptos de la Constitución y Ley Orgánica Municipal del
Estado de Morelos antes transcritos, el Congreso de dicha
entidad es el competente para resolver, a través del Decreto
controvertido, la cuestión de límites territoriales entre los
Municipios de Cuernavaca y Temixco, sometida a su
conocimiento, y en los párrafos anteriores aparece la expresión
de los fundamentos jurídicos y motivos que lo condujeron a
determinar que el territorio que comprende el Decreto impugnado
corresponde al primero de ellos, deviene infundado el concepto
de invalidez que sostiene la ausencia de tales requisitos
formales, situación que conduce a desestimarlo.
NOVENO.- Finalmente, este Tribunal Pleno se ocupa del
examen del tercer concepto de invalidez, en que el Ayuntamiento
actor aduce que el Congreso demandado no realizó un correcto
análisis y valoración de las pruebas ofrecidas durante el
procedimiento, en razón de que se limitó a enunciar las
documentales aportadas por el Municipio de Cuernavaca, sin
expresar el valor probatorio que le merecen, ni tampoco señalar
porqué las ofrecidas por el Municipio de Temixco no son de
tomarse en cuenta, agregando que la Legislatura maneja
indistinta e indebidamente los términos “Ejido de Chipitlán” y
133
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
“Poblado de Chipitlán”, cuando analiza las documentales
marcadas con los números 1, 2 y 4, siendo que existen ejidos
que comprenden el territorio de más de un municipio, por lo que
no es determinante la denominación de aquéllos ni que la
dotación se haya hecho a los habitantes de cierto poblado,
soslayando el hecho de que las tierras y su ampliación provienen
íntegramente de la antigua Hacienda de Temixco, lo que
demuestra que pertenecen al Municipio del mismo nombre.
De los razonamientos expresados por la autoridad
demandada en la resolución cuya validez se impugna, transcritos
en el considerando anterior, puede apreciarse que el Congreso
del Estado de Morelos estableció que de acuerdo a la
información histórica y geográfica recabada por la Comisión de
Límites Territoriales de la entidad, existen documentos y planos
de cuyo contenido y expresiones se desprende que el área
geográfica en conflicto pertenece al Municipio de Cuernavaca,
los cuales se enumeran a continuación:
1.- Acta de posesión y deslinde al Ejido de Chipitlán del 12
de febrero de 1936 (fojas 227 a 234 del cuaderno de pruebas).
2.- Diario Oficial del 20 de abril de 1936, conteniendo
Resolución Presidencial al expediente de ampliación de ejidos al
poblado de Chipitlán, Estado de Morelos (fojas 247 a 248 del
cuaderno de pruebas).
3.- Oficio de 15 de marzo de 1968, firmado por Fausto
Galván Campos, en su carácter de Secretario General de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Gobierno, y dirigido a Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal
de Cuernavaca (fojas 239 a 240 del cuaderno de pruebas), que
expresa literalmente lo siguiente:
“A).- La Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca.- B).- El lugar denominado el Polvorín se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán, mencionada.”
4.- Diario Oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se
publica Decreto Presidencial expropiatorio al Ejido de Chipitlán y
en el que en repetidas ocasiones, se menciona “Ejido de
Chipitlán Municipio de Cuernavaca” (fojas 241 a 244 del
cuaderno de pruebas).
5.- Oficio constancia, emitido por Javier Atrisco Meneses,
Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán, dirigido a la
Comisión de Límites Territoriales, de fecha 14 de febrero de
1996, en el que se hace constar y se pide que la Colonia Adolfo
López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, pues
todos los servicios los recibe de dicho Municipio.
6.- Plano de la Hacienda de Temixco, del siglo XIX, que
marca los límites de los terrenos que poseía dicha Hacienda y
que fueron indemnizados en 1923 por la caja de ahorros del
Gobierno Federal, a los propietarios de esta hacienda.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
7.- Plano de la ampliación al ejido definitivo de Chipitlán,
Municipio de Cuernavaca, formado por el Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonización en mayo de 1936 (foja 252 del
cuaderno de pruebas).
8.- Plano del Municipio de Cuernavaca, formado por la
administración municipal encabezada por Lorenzo Jiménez y
Figueroa de 8 de julio de 1959 (foja 249 del cuaderno de
pruebas).
9.- Plano elaborado en 1985 por la Comisión de Límites
Territoriales del Municipio de Cuernavaca (foja 561 del cuaderno
de pruebas).
10.- Carta General del Estado, de la Comisión de Límites
Territoriales de 1990, en donde se marcan los 33 municipios
incluyendo el de Temixco y Cuernavaca (foja 251 del cuaderno
de pruebas).
La Legislatura también agregó, en su resolución, que de
conformidad con lo manifestado por vecinos de la colonia en
conflicto, los servicios públicos municipales los reciben las
familias por parte del Ayuntamiento de Cuernavaca y que en
1978 se había aprobado el Decreto 75 que resolvió un problema
de límites entre los mismos Municipios, declarando que la
Colonia Lomas de Cuernavaca pertenece a Temixco, lo que
evidencia que en la especie se trata de un conflicto de suma
importancia que requiere resolverse en definitiva por mantener
en incertidumbre jurídica a cientos de ciudadanos, al no
136
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
encontrarse definida la prestación de los servicios públicos dada
la imprecisión de los límites territoriales.
Cabe destacar también que el Municipio actor ofreció como
pruebas documentales de su parte, durante el procedimiento
seguido ante la Legislatura estatal, las siguientes:
a) Documental de 30 de agosto de 1984 suscrita por el
Presidente Municipal de Temixco, Morelos, en que comunica al
Director General de Seguridad Pública y Servicios Sociales del
Estado los límites de la parte norte de dicho Municipio (foja 72
del cuaderno de pruebas).
b) Bando de Policía y Buen Gobierno del Ayuntamiento de
Temixco de 1967 a 1970, que señala, en su artículo 2º, los
límites de dicho Municipio (fojas 73 a 92 del cuaderno de
pruebas).
c) Bando de Policía y Buen Gobierno del Ayuntamiento de
Temixco, publicado en el periódico oficial del Estado el 28 de
mayo de 1997, que señala, en sus artículos 9º y 10, los límites y
ayudantías de dicho Municipio (fojas 93 a 113 del cuaderno de
pruebas).
Ahora bien, del examen de los elementos reseñados a lo
largo del presente considerando, se concluye, tal y como lo
aduce el Ayuntamiento actor, que la Legislatura demandada
omitió expresar las razones que la condujeron a desestimar las
pruebas documentales ofrecidas por dicho Municipio, puesto que
137
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
en ninguna parte de la resolución impugnada se alude a ellas,
toda vez que se limitó a otorgar valor probatorio pleno al resto de
los elementos de convicción, sin tampoco señalar las razones
específicas por las cuales comprueban que el territorio materia
del conflicto pertenece al Municipio de Cuernavaca, dado que
sobre el particular sólo se asienta que de las documentales y
planos relacionados se desprende esa situación, pero sin
expresar la valoración que de esos medios de prueba la llevó a
esa determinación.
En tal virtud, tanto la falta de estudio de las pruebas
ofrecidas por el Ayuntamiento actor, como la omisión de expresar
las razones por las cuales les otorgó valor probatorio a las
documentales ofrecidas por el Municipio tercero perjudicado, al
tratarse de la solución a un procedimiento de carácter
contencioso entre órganos de poder, que por tanto tiene una
naturaleza jurisdiccional, constituyen vicios de la resolución que
se traducen en violación a los artículos 14 y 16 constitucionales,
por transgresión a las formalidades esenciales del procedimiento
y legalidad, dada la falta de exhaustividad y motivación de la
resolución impugnada, de conformidad también con la
jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno, publicada en la
Compilación de 1995, Tomo VI, página 279, aplicable por
analogía a la presente controversia constitucional, al tratarse de
una resolución a un procedimiento de límites territoriales entre
municipios, donde los interesados tuvieron la oportunidad de
ofrecer pruebas, las cuales debieron ser valoradas de manera
razonada por la autoridad resolutora, criterio que literalmente
dice:
138
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
“PRUEBAS, FALTA DE ESTUDIO DE LAS. Si el juzgador omite estimar las pruebas allegadas por una de las partes, tal hecho importa una violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, y por ello procede conceder la protección federal, a fin de que, al dictarse nueva sentencia, se tomen en consideración las pruebas que no fueron estimadas.”
Corolario de todo lo expuesto en el presente considerando
es declarar fundado el concepto de invalidez hecho valer por el
Ayuntamiento actor, debiendo en consecuencia, con fundamento
en el artículo 41, fracción IV, de la ley de la materia, declarar la
invalidez del Decreto número noventa y dos, emitido por el
Congreso del Estado de Morelos, publicado en el periódico oficial
de la entidad el tres de septiembre de mil novecientos noventa y
siete, para el efecto de que dicha autoridad, dentro de un plazo
de treinta días hábiles contados a partir de que quede legalmente
notificada de la presente sentencia, emita una nueva resolución
al conflicto de límites territoriales entre los Municipios de Temixco
y Cuernavaca, en la que, de manera fundada y motivada,
examine integralmente el material probatorio aportado a dicho
procedimiento, e incluso el que oficiosamente pudiera recabar
para mejor proveer, o a través de la ponderación de hechos
notorios o circunstancias particulares del caso, en ejercicio de las
facultades que, en materia de solución de conflictos de carácter
territorial entre municipios, le confieren los artículos 124 de la
Constitución Federal, 40, fracciones II y XLIX, de la Constitución
139
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
del Estado de Morelos, 7 y 12, segundo párrafo, de la Ley
Orgánica Municipal de dicha entidad, y emita la resolución que
en derecho corresponda, con el fin de dar, jurídica y
políticamente, la mejor solución al conflicto limítrofe que dio
origen a la presente controversia.
Al resultar fundado el concepto de invalidez a estudio,
resulta innecesario ocuparse del restante, donde se aduce que la
Legislatura se equivocó al equiparar el Ejido Chipitlán con el
Poblado del mismo nombre, toda vez que ese argumento tiene
que ver con la valoración del material probatorio que deberá
realizar el Congreso estatal en cumplimiento de la presente
ejecutoria.
Apoya la conclusión precedente, la jurisprudencia
sustentada por la Segunda Sala, publicada en la Compilación de
1995, Tomo VI, página 113, aplicable analógicamente a las
controversias constitucionales, por tratarse, al igual que el
amparo, de juicios donde al declararse la inconstitucionalidad del
acto impugnado, dicha determinación hace innecesario el
examen de otros capítulos de queja:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si el amparo que se concede por uno de los capítulos de queja, trae por consecuencia que se nulifiquen los otros actos que se reclaman, es inútil decidir sobre éstos.”
Por todo lo dicho en el presente y anteriores considerandos,
140
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
se impone determinar que carecen de legitimación procesal los
Regidores del Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos, que
la presente controversia es procedente, y declarar, para los
efectos precisados, la invalidez del Decreto número noventa y
dos, emitido por el Congreso del Estado de Morelos, publicado
en el periódico oficial de la entidad el tres de septiembre de mil
novecientos noventa y siete.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.- Carecen de legitimación procesal los Regidores
del Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos, en términos
del considerando Tercero de esta resolución.
SEGUNDO.- Es procedente la controversia constitucional
planteada por el Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos.
TERCERO.- El actor probó su acción.
CUARTO.- Se declara la invalidez de los actos que se
atribuyen a la Legislatura y Gobernador del Estado de Morelos,
precisados en el resultando primero de esta resolución y para los
efectos señalados en el último considerando de la misma.
Notifíquese, por medio de oficio a las partes, publíquese
íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación y, en su
oportunidad, archívese el expediente.
141
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Así, lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
funcionando en Pleno, por mayoría de ocho votos de los señores
Ministros: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela
Güitrón, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero,
Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero, Juan
N. Silva Meza y Presidente Genaro David Góngora Pimentel; los
señores Ministros José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia votaron en contra y por la improcedencia de la
controversia constitucional. El señor Ministro José de Jesús
Gudiño Pelayo manifestó que formulará voto particular. No
asistió el señor Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, previo
aviso a la Presidencia.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el
Secretario General de Acuerdos que da fe.
EL PRESIDENTE:
MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTAL.
PONENTE:
MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.
142
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
ESTA FOJA CORRESPONDE A LA CONTROVERISA CONSTITUCIONAL 31/97, PROMOVIDA POR AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS. LA CUAL SE RESOLVIÓ EL DÍA NUEVE DE AGOSTO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE.
HSC/rme/egph.
143
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSE DE JESUS GUDIÑO PELAYO EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97
Proyectó: María Amparo Hernández Chong Cuy
Mi voto particular para este caso no puede ser un voto ordinario.
La controversia constitucional 31/97, conocida entre quienes día
a día laboramos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación
como el Caso Temixco, es un caso extraordinario por su
trascendencia, misma que obedece a diversas razones.
Esta controversia constitucional ha sido, por lo menos hasta
hoy, la más discutida en el Pleno de este tribunal. Todos los
Ministros expusimos nuestras diversas posturas.
He repasado las discusiones que conforman la gestación
de lo que ahora es el criterio de la mayoría, y he podido
comprobar de nuevo la riqueza y el sentido de la discusión
razonada. Por principio de cuentas, este exhaustivo ejercicio
hace de suyo que el Caso Temixco puede calificarse como
extraordinario.
No comulgo con la decisión final, pero tengo la convicción
de que en los órganos colegiados como éste no tenemos la
obligación de convenir de manera unánime en todo, pero, en
cambio, desde un punto de vista muy personal, sí tenemos el
compromiso moral de por lo menos discutir las posturas
encontradas y considerar que la discusión también es un
elemento previo y necesario para una decisión más razonada.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
La calidad de extraordinario que en lo personal veo en este
caso, no sólo la atribuyo a lo anterior, sino a su indudable
trascendencia: en la resolución del Caso Temixco, el Pleno de la
Suprema Corte define muchas cuestiones fundamentales en
cuanto al ejercicio de la acción de controversia constitucional, en
particular, cuál es el objeto último que se persigue con la
controversia constitucional y cuál es el alcance de sus facultades
jurisdiccionales en tratándose de dicha acción.
En la resolución de Temixco, el Pleno emite un
pronunciamiento fundamental respecto a su jurisdicción. De
manera mayoritaria, con sólo los votos en contra del Ministro
Ortíz Mayagoitia y el mío (aun cuando dichos votos en contra
sean por razones diferentes), el Pleno concluye que: la Corte, en
tratándose de la controversia constitucional, tiene una
jurisdicción ilimitada, culminando así un proceso, iniciado por la
minoría del Caso Tabasco (controversia constitucional 33/97), en
la que la posición adoptada por aquella minoría se ve hoy
respaldada por una abrumadora mayoría.
Este último criterio, aunado a lo demás, pero de manera
destacada, me crea la convicción de que el Caso Temixco es
extraordinario. Y a resoluciones extraordinarias corresponden
votos, por lo menos, no ordinarios.
Antes de iniciar con la exposición de las razones por los
cuales voté en contra y la expresión de mi criterio para este
caso, quiero manifestarle a la mayoría, en particular al Ministro
Ponente de esta controversia constitucional, mi reconocimiento
por el ejercicio de responder en el engrose de la sentencia cada
objeción que formulé a su criterio, pues, a pesar de que no
145
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
comparto esas respuestas, ello representó un esfuerzo para dar
una mejor fundamentación a la referida sentencia de mayoría.
Expresado lo anterior, expongo las siguientes
consideraciones, en las cuales fundo mi voto en contra.
______________________
Con el propósito de lograr una exposición más clara, expresaré
mi respuesta, en base a los siguientes puntos:
I. Planteamiento del problema
I.a) El tema a discusión.
I.b) Las diversas posturas sostenidas en el Pleno.
I.c) El criterio aprobado.
II. Las consideraciones de la mayoría
II.a) Las premisas.
II.b) Los argumentos.
III. Las razones de mi disentimiento
III.a) Mi disentimiento en cuanto a las premisas.
146
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
III.b) Mi consecuente desacuerdo respecto a las
consecuencias de su interpretación.
IV. Mi concepto del alcance de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a la presente controversia constitucional
V. Mi voto por la validez del acto
Sentado lo anterior, procedo a abordar cada uno de los puntos
señalados.
_____________________
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Como se estableció en párrafos anteriores, la sentencia con que
se falló el Caso Temixco fue producto de una exhaustiva e
intensa discusión plenaria, en la que todos los Ministros
expresamos nuestro criterio en torno a la resolución del asunto.
En consecuencia, la extensión y el contenido de las
consideraciones de la sentencia de mayoría tal vez resulten
inexplicables para quien no tuvo la oportunidad de seguir de
147
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
cerca la evolución del sentido de los diversos proyectos
discutidos, de modo particular, el considerando quinto de la
resolución aquí comentada. Así las cosas, ante la incomprensión
de lo anterior sería consecuencia natural también la
incomprensión de la extensión y el contenido de mi voto
particular.
Para evitar ese riesgo, he considerado conveniente hacer
algunas reflexiones en torno a lo que fue el núcleo de la
discusión en el Caso Temixco, y aunque en la generalidad de los
votos particulares no se aborda la delimitación del problema a
estudio sino que se da por sentado, considero que lo expresado
justifica que en esta ocasión se manifieste el eje de la
problemática planteada.
I.a) El tema a discusión
Algunos afirman que los grandes casos que se resuelven
jurisdiccionalmente pueden reducirse, en esencia, al
planteamiento de una pregunta fundamental que exige respuesta
del juzgador. Sin embargo, esa pregunta no necesariamente se
limita al reconocimiento de validez legal o constitucional de un
acto, quizá la pregunta más difícil de contestar sea una pregunta
cuya respuesta es necesaria de manera previa o posterior a la
148
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
respuesta de aquélla. Todavía más, tal vez la pregunta más
difícil de contestar sea sólo conexa a la otra.
Por supuesto, en la presente controversia la primera
pregunta es: ¿debe declararse inválido el acto de la legislatura
estatal que en esta vía impugna el municipio actor?
Sin embargo, justo nos ubicamos en la hipótesis señalada:
esta pregunta no era la pregunta más difícil de contestar. Había
una interrogante que exigía respuesta previa y que en sí misma
era (o es) de importancia extrema: ¿Qué tipo de planteamientos puede estudiar la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver una acción de controversia constitucional? Respuesta, claro está, de la que dependía la
resolución de la diversa pregunta. En otros términos, indagar los
límites de la jurisdicción de la Suprema Corte era la cuestión
principal a resolver, de cuya respuesta dependían las respuestas
a los demás planteamientos de las partes.
Ante el planteamiento de conceptos de invalidez respecto al
acto impugnado, que la parte actora hizo consistir en lo que
tradicionalmente se conoce como "violaciones indirectas a la
Constitución" y ante la ausencia de conceptos de invalidez en los
que se cuestionara lo que también se conoce como una
"violación directa a la Constitución", surgió la pregunta: ¿puede
la Corte, válidamente, estudiar cuestiones de legalidad cuando
ejerce jurisdicción con motivo de un proceso de justicia
constitucional? ¿Acaso la garantía de legalidad que establece el
artículo 16 constitucional en favor de todos los gobernados es
exigible también por parte de los gobernantes? De conocer la
Corte sobre estos actos, ¿estará involucrándose de manera
149
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
indebida en cuestiones que sólo competen al ámbito interno de
los gobiernos estatales?
Éstos son algunos de los muchos cuestionamientos que
surgieron en torno a las consideraciones de este caso, pero me
atrevo a resumir estas interrogantes en una sola: ¿Qué tipo de planteamientos puede estudiar la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver una acción de controversia constitucional?
Los Ministros sabíamos que las demás dudas que surgieron
dependerían de la respuesta a esta pregunta previa, para mi la
pregunta elemental.
I.b) Las diversas posturas sostenidas en el Pleno
Para resolver lo anterior, a lo largo de la discusión del asunto se
propusieron varias alternativas, cada una con sus
correspondientes argumentaciones. Estas posturas pueden
resumirse, grosso modo, en las siguientes tres:
a) Declarar la improcedencia bajo la optica de que examinar
cualquier acto proveniente de la legislatura estatal para con sus
municipios vulneraría la autonomía local, en virtud de que en
controversia constitucional sólo son suceptibles de análisis los
aspectos relativos a la invasión de esferas.
b) Examinar sólo aquellos aspectos que, además de los
expresamente previstos en la Carta Magna, se consideren como
150
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
íntimamente vinculados a lo constitucional, con los elementos
que se dieren en cada controversia sometida a juicio de la
Suprema Corte, debiendo circunscribirse esto último a lo
relacionado con las formalidades que prevé la Constitución para
la validez de todo acto de autoridad (por ejemplo, que se hayan
seguido las formalidades esenciales del procedimiento para la
formación del acto, si fue emitido por una autoridad competente o
si está fundado y motivado.
c) Abordar el examen de toda cuestión que se llegue a
plantear en vía de controversia constitucional.
A lo largo de la discusión, las opiniones fueron oscilando
entre una u otra, y meses después, el criterio final fue aprobado.
I.c) El criterio aprobado
Tras prolongados debates, el criterio que acordó la mayoría fue
este último: la Corte puede estudiar, en vía de controversia
constitucional, cualquier concepto de invalidez que formule la
parte actora, independientemente de su contenido.
Así las cosas, la pregunta: ¿Qué tipo de
planteamientos puede estudiar la Suprema Corte al resolver una
acción de controversia constitucional?, quedó resuelta por el
tribunal Pleno, y para evitar interpretaciones incorrectas acudo al
propio texto de la sentencia, en el cual se pronuncia en este
sentido:
151
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
En efecto, si como se ha establecido, el
control ejercido por la Suprema Corte es
una función constitucional, derivada
directamente de las normas
constitucionales, siendo su materia la totalidad de los actos autoritarios federales y locales enumerados en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuya finalidad consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional, no debe existir una limitante conceptual para examinar los aspectos propuestos como conceptos de invalidez, porque la actualización de una
arbitrariedad, cualquiera que sea su
connotación, al incidir en la armonía en la
relación entre entidades de diferentes
órdenes jurídicos parciales, u órganos
pertenecientes a uno de ellos, provoca el
desajuste de todo el orden jurídico total,
cuyo fortalecimiento es el objetivo de este
medio de control, en detrimento de los
gobernados a los que, en esencia, se trata
de servir.
152
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Por todo lo expresado en el presente
considerando [QUINTO], procede concluir
que esta Suprema Corte de Justicia no sólo
se encuentra autorizada para examinar cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las controversias constitucionales, sino que
tiene el deber de hacerlo para responder
con fidelidad a la responsabilidad que se le
ha conferido, de vigilar celosamente a
través de los diferentes medios de control
de rango constitucional, que el orden
supremo que la Constitución previene no
sea vulnerado.
Llegar a esta respuesta, aparentemente, no representa dificultad
alguna, pero eso es sólo la apariencia. La realidad es que en ella
se involucran una serie de implicaciones previas y conlleva otra
serie de consecuencias que dificultaron su contestación.
Y esto no lo desconocía la mayoría. Tan es así que para
exponer la fundamentación y la motivación de su respuesta, se
recurrió a una extensiva exposición de premisas y argumentos a
los que, en los sucesivo, me referiré y con los cuales no coincido.
¿Cómo podía responderse de manera tan amplia,
desbordada o ilimitada a una interrogante respecto a una
disposición que expresamente nos otorga competencia para
resolver sobre la constitucionalidad de los actos o
153
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
disposiciones impugnadas? En fin, dejo mis consideraciones
para después.
II. LAS CONSIDERACIONES DE LA MAYORÍA
Para justificar su respuesta, la mayoría tuvo que establecer
primero las premisas con base a las cuales concluiría, pues no
podía tomar como tales el texto de la Constitución.
¿Cómo podría hacerlo, cuando el texto a interpretar
señalaba expresamente que la Suprema Corte es competente
para resolver las controversias que se susciten entre un estado y
uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad del acto o
disposición impugnada (artículo 105, fracción I, inciso i)
constitucional), cuando precisamente con el criterio que
aprobaba, por lo menos a primera vista, contrariaba la referida
disposición?
En fin, la mayoría argumentó su postura, pero, repito,
también se vio obligada a manifestar y justificar sus premisas,
pues era evidente que no todas resultaban vinculadas con la
resolución del caso.
Por ello, y para una más clara exposición de las razones de
mi voto en contra, es conveniente señalar lo que en esencia
fueron tanto las premisas como los argumentos de ellas
derivadas que justificaron la decisión del Pleno de poderlo
estudiar todo en controversia constitucional.
II.a) Las premisas
154
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
A reserva de más adelante manifestar las razones de mi
desacuerdo con las premisas de las cuales la mayoría deriva su
sentir, expongo en forma resumida los principales conceptos:
1. Cuestión de órdenes. En el estado Mexicano existen
cuarto órdenes jurídicos, entre los cuales está el orden jurídico
constitucional, junto con otros tres órdenes jurídicos parciales, a
saber, el federal, el estatal y el del Distrito Federal; en oposición
a los anteriores, el orden jurídico constitucional es total, al
extender su eficacia normativa de una manera absoluta sobre los
órdenes jurídicos parciales.
2. Los fines del control constitucional. El control
constitucional persigue preservar la regularidad en el ejercicio de
las funciones competenciales, sin que se rebasen los límites
establecidos en perjuicio de los gobernados. Asi mismo, una de
las finalidades del control constitucional consiste en dar unidad y
cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales en las
relaciones entre los órganos o poderes que los conforman.
3. El objeto de las controversias constitucionales. El
cometido de la Suprema Corte al resolver las controversias
constitucionales consiste en preservar los dos principios que
sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los diferentes
órdenes jurídicos parciales: (i) el federalismo y (ii) la supremacía
constitucional.
155
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
4. La decisión del Tribunal como una opción jurídica. El
texto constitucional refleja un sistema de valores que en
ocasiones pueden presentar ambigüedades, fórmulas genéricas
de contenido indeterminado o muy discutibles e incluso
contradictorias, y el órgano de control está llamado a actualizar e
integrar los valores imperantes en la Constitución,
salvaguardando el lugar en que se encuentran dentro del sistema
jurídico nacional, pues siempre será la decisión del tribunal
constitucional una opción jurídica, pues ella tendrá que emitirse y
apegarse al derecho primario.
5. El sentido final de la controversia constitucional: el bienestar del pueblo. Las controversias
constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre
poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es lograr el
bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de
aquellas, afirmación que encuentra claro sustento en el análisis
relacionado en todos los preceptos de la Constitución.
6. La posibilidad de afectar al pueblo. Los actos de poder
e imperio producen efectos en el sistema jurídico nacional que
son susceptibles de afectar a los habitantes de cada uno de
diferentes órdenes jurídicos parciales a que se refiere este medio
de control constitucional.
156
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
7. Las autoridades como beneficiarias de las garantías individuales. No existe razón jurídica para dejar de exigir las
obligaciones que imponen las garantías individuales a las
autoridades cuando el destinatario del acto, en lugar de ser un
gobernado, sea otra autoridad, órgano o ente de poder,
perteneciente al mismo u otro orden jurídico parcial.
En la sentencia no se abordó lo apuntado en el orden en
que señalo arriba, pero he creído que exponerlos bajo este
esquema facilitará el análisis de los argumentos de la mayoría
que se exponen a continuación.
II.b) Los argumentos
Cada una de estas afirmaciones fue tomada como punto de
partida para la formulación de los argumentos bajo los cuales la
mayoría concluyó que, en vía de controversia constitucional, la
Suprema Corte puede estudiar cualquier tipo de planteamiento
con independencia de su contenido.
Los argumentos de la mayoría se hicieron consistir en lo
siguiente:
1. El ejercicio del control de regularidad constitucional es
una actividad jurídica que no puede ser ubicada, estrictamente,
como función propia de ninguno de los órdenes jurídicos
parciales, pues si la pretensión del referido control es la
157
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
salvaguarda del orden total (del orden constitucional), la función
interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o
no apegado a la norma fundamental, debe reputarse como una
función de carácter constitucional, que no es suceptible de
equipararse a ninguno de los órdenes inmediatamente
subordinados a la Constitución (el federal o el local), en virtud de
que se permite al Poder Judicial Federal la anulación de los
actos de cualquier autoridad federal o local.
2. La naturaleza total que tiene el orden constitucional,
en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un
estado de derecho, conlleva a que su defensa a través de los
medios de control de su regularidad debe ser también integral,
independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o
la dogmática de la Constitución.
3. La Suprema Corte debe salvaguardar el orden jurídico
constitucional, en el que siempre se encuentra latente el pueblo y
sus integrantes y ello justifica ampliamente que los mecanismos
de control constitucional deben servir para salvaguardarlo, sin
que se pueda admitir ninguna limitación que pudiera dar lugar a
arbitrariedades que en esencia irían en contra del pueblo
soberano.
4. Basta que el acto sea susceptible de afectar el ejercicio
competencial de la entidad para que la Suprema Corte pueda
determinar, sin cortapisas y en su integridad, su apego al estado
158
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
de derecho, lo que se traduce en la salvaguarda de la
supremacía constitucional, como orden jurídico total.
5. No puede existir ninguna limitación para estudiar los
conceptos de invalidez porque la actualización de una
arbitrariedad, cualquiera que sea su connotación:
(i) incide en la armonía en la relación entre entidades de
diferentes órdenes jurídicos parciales, u órganos pertenecientes
a uno de ellos, provocando así un desajuste en el orden jurídico
total, cuyo fortalecimiento es el objetivo de la controversia
constitucional; y
(ii) es en detrimento de los gobernados a los que, en
esencia, se trata de servir.
Luego entonces, siendo que la Suprema Corte debe velar
por el orden jurídico total, puede conocer de cualquier
arbitrariedad sin limitación alguna; luego entonces, siendo que el
orden jurídico total que la Corte tiene el cometido de proteger en
esencia busca el bienestar del pueblo, la Corte puede conocer de
cualquier acto que atente contra dicho bienestar.
6. Dejar fuera del control algunos actos previstos en los
medios de control constitucional relativos, (i) bajo el cobijo de
una "mal entendida" autonomía estatal, (ii) bajo la consideración
de que en vía de controversia constitucional sólo pueden
estudiarse cuestiones relativas a la invasión de esferas de
competencia entre los diversos sujetos legitimados o (iii) por las
159
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
"características formales (de los conceptos de invalidez), por su
relación mediata o inmediata con la norma fundamental o por
“meras construcciones interpretativas” o “interpretaciones
técnicas” (en otras palabras, adoptar mi postura o seguir con el
criterio hasta antes vigente), tendría las siguientes
consecuencias:
a) Produciría en muchos casos la ineficacia del medio de
control constitucional de que se trate, lo que impediría
salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y
competencias de cada uno de los órdenes jurídicos parciales.
b) Resultaría contrario a su establecimiento como medio de
defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es
el bienestar del pueblo, así como el fortalecimiento del
federalismo (sin que se diga porque).
c) Podría implícitamente autorizar arbitrariedades que
redundarían en la transgresión del orden constitucional que se
pretende salvaguardar.
d) Se estarían reconociendo y autorizando implícitamente la
comisión de infracciones a la Constitución que después no
podrían purgarse.
e) Se conduciría prácticamente a la derogación del inciso i)
de la fracción I del artículo 105 constitucional, pues se reduciría
160
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
el examen de fondo de las controversias constitucionales a un
número reducido de casos.
f) Quedarían soslayadas hipótesis en las que, teniendo
facultades y cumpliendo los requisitos formales, se cometieran
arbitrariedades o emitan actos incongruentes que redunden en la
desarmonía y desajuste del orden normativo del orden jurídico
parcial estatal.
g) Quedaría cumplido, sólo en apariencia, el principio de la
autonomía estatal, pues se permitiría que las autoridades
estatales incumplieran con la obligación de respetar los
postulados de la Constitución, y ese es un deber que les impone
el artículo 40 de la misma.
h) Permitiría la subsistencia de actuaciones arbitrarias que,
si bien inciden en los diferentes niveles de gobierno, quienes en
última instancia resienten las consecuencias jurídicas de una
decisión o acto de autoridad son los habitantes.
Igual que en el caso anterior, lo apuntado no se abordó en
la sentencia en el orden que señalo arriba, pero en este caso
también he creído que exponerlos bajo este esquema facilitará la
respuesta a los mismos.
III. LAS RAZONES DE MI DISENTIMIENTO
161
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Creo que la sola lectura de la sentencia del Caso Temixco nos
permitiría, en primera instancia, considerar que los argumentos
de la mayoría son persuasivos y, en consecuencia, incitan a
coincidir con ellos. Sin embargo, en lo personal he llegado a una
conclusión muy diferente a la que llegó la mayoría. La pregunta a
responder ahora es: ¿De dónde surge mi disentimiento?
En mi opinión, los desacuerdos pueden obedecer a
diversas circunstancias, por ejemplo (sin que pretenda
comprender todos los supuestos): (i) a que no haya acuerdo o
coincidencia en cuanto a las premisas de que se parte para
concluir como se hace; (ii) que no haya consenso en cuanto a la
manera en que se interpretó que dichas premisas se
relacionaban; (iii) quizá estando de acuerdo con algunas de las
consideraciones que sirven de punto de partida para la
argumentación, no se está de acuerdo con todas y
consecuentemente se llega a una solución diversa; o (iv) tal vez
todo lo contrario, esto es, que se esté de acuerdo con la
conclusión, mas no con las consideraciones que sirvieron a la
misma. Y nada de esto es raro que suceda.
¿Cuántas veces en el Pleno algún Ministro vota con el
sentido del proyecto, pero por otras consideraciones? ¿Cuántas
veces se comulga con alguna de las diversas consideraciones
que se hacen en la sentencia, mas no con todas y, por tanto,
eventualmente se opone al sentido final en que se resolvió el
asunto?
Hay muchos casos que ejemplifican lo anterior, pero no es
ésta la oportunidad para traerlos a colación. Basta la referencia
162
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
para explicar que son muchas las razones que pueden originar a
los disentimientos.
Mi disentimiento en el Caso Temixco es casi total. Me he
manifestado en contra del sentido con que se falló; también lo he
hecho contra las consideraciones bajo las que se hizo. En pocas
palabras, mi oposición es respecto a casi la totalidad de la parte
considerativa y resolutiva de la sentencia.
Para explicar mi postura es necesario responder antes la
pregunta ya expuesta: ¿De dónde surge mi disentimiento? En
otras palabras, ¿Cuáles son las razones de mi desacuerdo con la
sentencia de mayoría?
En términos generales, la respuesta es la siguiente: No
comparto el concepto que se advierte en la mayoría de lo que
entienden por interpretación de la Constitución, los alcances y
límites de la misma y los argumentos de lo que es válido traer a
colación cuando se realiza esta labor exegética.
Sé que no hay derecho escrito que señale qué se puede y
qué no se puede hacer tratándose de esta tarea, pero también
considero que existen principios contenidos en la propia
Constitución que nos imponen límites en el ejercicio de esta
facultad y que no se deben soslayar, pues se corre el riesgo de
convertir al intérprete en el único sujeto que queda al margen de
un sistema de poderes limitados.
Mi disentimiento con la mayoría se produce a partir de este
punto. De acuerdo con lo que se afirma y argumenta en la
sentencia de este caso, la interpretación de la Constitución no
tiene límites, reglas o imposibles y, si los tiene, fueron
indetectables para la mayoría y, por lo tanto inobservados.
163
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Hay una expresión de Gustavo Zagrabelsky en la que
considero se expresa bien lo anterior, y dice:
Lo que es verdaderamente fundamental,
por el mero hecho de serlo, nunca debe ser
puesto, sino supuesto. Por ello, los grandes
problemas jurídicos jamás se hallan en las
constituciones, en los códigos, en las leyes,
en las decisiones de los jueces o en otras
manifestaciones parecidas de "derecho
positivo", con las que los juristas trabajan,
ni nunca han encontrado allí su solución.
Los juristas saben bien que las raíces de
sus certezas y creencias comunes, como
las de sus dudas o polémicas, están en otro
sitio. Para aclarar lo que en verdad les une
o les divide es preciso ir más a fondo o, lo
que es lo mismo, buscar más arriba, en lo
que no parece expreso.1
Cierto es que no existe texto alguno que nos resuelva cómo debe
realizarse la interpretación constitucional y, en consecuencia,
qué sería válido argumentar y qué no. Para la mayoría ha sido
válido acudir a diversos conceptos respecto de los que no
encuentro fundamento en el propio sistema constitucional, y los
han considerado suficientes para justificar su criterio.
1 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Segunda edición. Editorial el Trotta, Madrid, 1997.P.9.
164
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Para mí, acudir a conceptos que no encuentran fundamento
o que no se desprenden del propio sistema constitucional no es
válido cuando se hace este ejercicio interpretativo.
Esto me ha llevado a no compartir lo que ellos dan por
"supuestos", esto es, a no compartir siquiera gran parte de las
premisas de las que parten en su labor interpretativa. Luego
entonces, al no compartir las premisas, difícilmente puedo
compartir los argumentos, menos aún las conclusiones.
La mayoría interpreta la fracción I del artículo 105
constitucional, de modo particular en su inciso i), tomando en
consideración ciertos conceptos con los que no coincido en su
totalidad o cuyas consecuencias no acepto. Éstas son las
premisas de la mayoría a las que me referiré en lo sucesivo.
III.a) Mi disentimiento en cuanto a las premisas
Los órdenes jurídicos parciales y el orden jurídico constitucional
Uno de los puntos fundamentales de los que se derivan varios
argumentos de la mayoría es el relativo a la integración y
conformación del sistema jurídico mexicano.
De acuerdo con lo señalado en la sentencia, existen cuatro
órdenes jurídicos diferentes en nuestro sistema, cada uno con
sus propias características, atribuciones y contenidos, a saber:
(i) el orden jurídico federal, (ii) el orden jurídico estatal, (iii) el
165
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
orden jurídico del Distrito Federal y (iv) el orden jurídico
constitucional.
En principio, lo anterior es cierto, existen los diversos
órdenes jurídicos referidos. Sin embargo, en este punto hay dos
cuestiones que no comparto: (i) la consideración del orden
jurídico constitucional como una orden comparable con los otros
tres, y (ii) las consecuencias de que el orden jurídico
constitucional sea "total".
Sin entrar en detalles semánticos respecto a qué significa
"orden", o qué significa "orden jurídico", quiero precisar una
cuestión, para mí, fundamental. Según los conceptos y el
contenido que en la sentencia se atribuye a cada uno de dichos
"órdenes", bien se podría entender que por órdenes jurídicos
parciales se entiende el conjunto de todas las normas que rigen
la organización de cada una de las diversas formas de gobierno
que prevé nuestra Constitución.
Así, al hablar de orden jurídico federal, se hace referencia a
todas aquellas normas en que se regula la organización,
estructura, atribuciones y funcionamiento del gobierno federal; al
hablar de orden jurídico estatal, se refiere a todas aquellas
normas en las que se regula lo mismo respecto al gobierno
estatal, incluyendo a los municipios con las que cada estado se
conforma; mutatis mutandi, el caso del Distrito Federal.
Mas no es así cuando se trata del llamado orden jurídico
constitucional. En este último caso, con "orden jurídico
constitucional" no se refiere a ningún régimen de gobierno en
particular. No podríamos hablar de un régimen de gobierno
166
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
constitucional, del mismo modo en que hablamos de un régimen
de gobierno federal, estatal o del Distrito Federal.
En nuestro sistema no existe un régimen de gobierno
constitucional, entendido en el sentido que se ha expuesto. No
podemos hablar de orden jurídico constitucional en el sentido en
que se hace respecto de los otros tres, federal, estatal, Distrito
Federal, pues, por ejemplo, tenemos poderes federales, poderes
estatales y órganos que ejercen el poder en el Distrito Federal,
pero no hay un Supremo Poder Conservador, un tribunal
constitucional ex profeso o ningún otro órgano o poder que
pertenezca en exclusiva al "orden jurídico constitucional". En
nuestro sistema, aun cuando la Suprema Corte tiene algunas
atribuciones que son típicas de los tribunales constitucionales, no
deja de ser por ello un órgano de poder del gobierno federal.
Por esto, al hablar de los "órdenes jurídicos parciales" se
denomina de esta manera a lo que en realidad, en cuanto a su
contenido, es el conjunto de normas que rigen en uno de los
varios regímenes de gobierno que prevé nuestro sistema
constitucional.
En cambio, al hablar del "orden jurídico constitucional" se
alude a lo que en su totalidad dispone nuestra Constitución,
incluyendo todos los principios, valores, disposiciones y reglas
en ella contenidas, ya sean de naturaleza orgánica (que son las
que a su vez quedarían incluidas en cada uno de los órdenes
jurídicos parciales) o bien de naturaleza dogmática.
En fin, lo que es importante destacar aquí es que, aun
cuando los términos que se utilizan parecen crear una afinidad
suficiente y necesaria para establecer una comparación, en
167
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
realidad los conceptos "orden jurídico parcial" y "orden jurídico
constitucional" se refieren, en cuanto a su contenido, a dos
cosas por completo distintas que, por lo tanto, ni siquiera son
susceptibles de comparación. Es posible comparar lo similar,
pero no se puede válidamente comparar dos cosas que no se
refieren a lo mismo. En consecuencia, no es posible darle un
tratamiento similar al orden jurídico constitucional que el que se
le da a los otros órdenes jurídicos parciales, ni siquiera para
hablar de un "cuarto" orden jurídico.
En mi opinión, esto debería conceptualizarse de manera
distinta. No es por insistir en intrascendencias; en este caso creo
que la distinción sí tiene consecuencias importantes, de modo
particular en la resolución del Caso Temixco.
Para mí, el orden jurídico constitucional se distingue de los
demás órdenes jurídicos parciales en cuanto a su contenido y
objeto. Veamos: el orden jurídico constitucional sí es total, como
lo dice la mayoría, pero es total en el sentido de comprenderlo
todo, no en el sentido de permitirlo todo a los órganos
encargados de velar por su vigencia.
El orden jurídico constitucional comprende, por una parte,
todas aquellas normas conocidas como derechos fundamentales,
derechos humanos o garantías individuales, resumidas bajo el
concepto de parte "dogmática" de la Constitución; por otra,
comprende todas las normas relativas a la forma de gobierno de
la República, en sus instancias federal, estatal y Distrito Federal,
mismas a las que en su conjunto se les refiere comúnmente
como parte "orgánica" de la Constitución.
168
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
En esta tesitura, el orden jurídico constitucional comprende
no sólo los órdenes jurídicos parciales comentados, sino también
una serie de normas que no quedan incluidas en los mismos. Es
decir, los órdenes jurídicos parciales son parte del orden jurídico
constitucional, pero este último no se agota en ser la suma de
aquéllos; por lo tanto, no pueden equipararse o pretenderse
equiparar estos órdenes jurídicos como si fueran partes
semejantes, pues más que ser parecidos, aquéllos son partes de
éste. Sería tanto como comparar las partes de algo con el todo
del que forman parte.
Y, aunque si bien es cierto que hay una semejanza
aparente, probablemente se deba a que suele denominarse a
ambas "órdenes jurídicos", lo que sí es cierto es que en cuanto a
su contenido distan mucho de ser objetos comparables. No
discuto aquí lo acertado de dicha denominación, de la cual dudo,
pues considero que el vocablo “orden” debe reservarse para el
constitucional, y los señalados como “parciales” el de regímenes,
como lo establece el artículo 40 de la Constitución, al referirse al
“régimen interior” de los Estados, distinción que acabaría con la
confusión en que incurre la mayoría, mas no insistiré en esta
cuestión meramente semántica.
Respecto a las consecuencias que estima la mayoría que
se derivan de la naturaleza “total” del orden constitucional,
mismas que no comparto, me referiré en el siguiente sub capítulo
del presente (III.b)
Los fines del control constitucional
169
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Otra de las premisas de las que parte la argumentación de la
sentencia es la de que el control constitucional persigue
preservar la regularidad en el ejercicio de las funciones
competenciales, sin que se rebasen los límites establecidos en
perjuicio de los gobernados y que otra de sus finalidades
consiste en dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes
jurídicos parciales (federal, estatal y Distrito Federal) en cuanto a
las relaciones entre los órganos o poderes que los conforman.
En este sentido convienen las siguientes precisiones:
Si bien es cierto que el control constitucional tiene por
objeto lo anterior, hay que hacer algunas anotaciones
importantes en cuanto al alcance de esta afirmación.
El control constitucional, que también suele referirse como
justicia constitucional, tiene como objeto directo (si se me
permite la expresión) el restablecimiento del orden constitucional
cuando éste ha sido quebrantado. Sin embargo, existe la
posibilidad de que en un mismo sistema coexistan diversos
medios o instrumentos de justicia constitucional, cada uno con su
propia fisonomía y objeto inmediato, aun cuando todos coincidan
en pretender el restablecimiento del orden referido. Incluso, no
todos ellos tienen porque tramitarse en vía de acción
jurisdiccional. El caso del sistema mexicano no es ninguna
excepción.
Por ejemplo, el juicio de amparo tiene como finalidad
principal, y así se reconoce en la legislación especial de la
materia, el restablecimiento del quejoso en su garantía violada;
claro, finalmente lo que se tutela es el restablecimiento del orden
170
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
constitucional, pero el efecto inmediato y primordial es la
restitución del quejoso de su garantía. En el caso de la acción de
inconstitucionalidad, lo que se pretende es la anulación con
efectos generales de una ley que se estima adolece de vicios de
inconstitucionalidad.
En el caso de la controversia constitucional podríamos
admitir que, en términos generales, tal como se señala en la
sentencia, se persigue el dar unidad y cohesión a los diferentes
órdenes jurídicos parciales en cuanto a las relaciones jurídicas
de los poderes u órganos que los conforman, pero esto con
ciertas acotaciones.
Por principio de cuentas, creo que es indiscutible que la
controversia constitucional persigue el restablecimiento del orden
constitucional cuando éste ha sido quebrantado con motivo de la
invasión o restricción por parte de uno de regímenes de gobierno
hacia otro, y en ese sentido persigue la "unidad y cohesión" a
que se refiere la mayoría; sin embargo, cuando agrega la
mayoría "en las relaciones entre los poderes u órganos" que los
integran, hay que agregar (y en su argumento se soslaya) que
hay supuestos en que la propia Constitución señala una limitante
expresa.
En efecto, los incisos h), i) y k) de la fracción I del artículo
105 constitucional, se refieren de modo específico a los casos en
que la Corte conoce de conflictos entre integrantes de un mismo
orden jurídico parcial, dispone además que en estos casos la
Corte podrá resolver la controversia sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales. Esta última frase no
puede entenderse sino como una demarcación constitucional de
171
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
cuál es la competencia jurisdiccional que tiene el Pleno de la
Corte en dichas hipótesis.
De lo anterior se colige que, perseguir la unidad y cohesión
de los diversos órdenes jurídicos parciales en cuanto a las
relaciones que se presenten entre sus integrantes, más que ser
uno de los fines del control constitucional, es uno de los fines de
la acción de controversia constitucional, pues aquellos son
mucho más amplios y su horizonte mucho más excelso, según
quedó señalado.
Por otra parte, también destaca que en el caso específico
de las relaciones entre órganos o poderes de un mismo orden
jurídico, los incisos correspondientes de la fracción I del artículo
105 constitucional, que disponen que dichos conflictos se podrán
ventilar a través de la controversia constitucional, se señala que
la competencia de la Corte versará sobre la constitucionalidad de
sus actos.
No es la controversia constitucional el único medio a través
del cual pueden resolverse los conflictos surgidos de las
relaciones entre poderes u órganos de un mismo orden jurídico
parcial. También existe la fracción VI del artículo 76
constitucional, en la cual se faculta al Senado de la República
para resolver este tipo de conflictos.
Estamos frente a una hipótesis que puede llegar a
plantearse ante dos instancias diferentes: la Corte o el Senado y,
claro está, cada una tiene su propia fisonomía, naturaleza y
efectos jurídicos; sin embargo, ambas coinciden en ser medios
para lograr el restablecimiento del orden constitucional.
172
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
El objeto de las controversias constitucionales: federalismo y supremacía constitucional y la opción jurídica que debe realizar este tribunal
La sentencia señala en su parte considerativa que el cometido de
la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales,
es preservar los dos principios que sustentan las relaciones entre
los diferentes órdenes jurídicos parciales: (i) el federalismo y (ii)
la supremacía constitucional.
Coincido con lo anterior, pero creo que la manera en que se
enuncia la expresión da lugar a planteamientos falaces que se
hacen a lo largo de la argumentación. ¿Por qué? Porque si bien
es cierto que con la controversia constitucional se persigue
proteger el federalismo mexicano y a la vez la supremacía
constitucional, no significa que estemos frente a dos conceptos
concomitantes y excluyentes uno del otro o que puedan llegar a
serlo en determinados supuestos, de tal suerte que el intérprete
tenga que elegir su preferencia por uno u otro como si ambos se
contrapusieran.
Quizá se reconozca en la controversia constitucional más
de una finalidad inmediata, pero, como medio de control
constitucional que es, en esencia, su finalidad mediata siempre
será el restablecimiento del orden constitucional quebrantado,
traduciéndose así en un medio tutelar de la supremacía
constitucional.
Precisamente debido al carácter totalitario del orden jurídico
constitucional, al que por cierto tanto alude la sentencia, no
puede entenderse que en algún supuesto tenga que presentarse
173
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
la necesidad de que el juez constitucional tenga que elegir entre
salvaguardar uno u otro, pues el federalismo es parte integrante,
es valor entendido y manifiesto del sistema constitucional
mexicano.
En este contexto, pretender la salvaguarda de la
supremacía constitucional implica, en consecuencia, el
salvaguardar la vigencia de todos los fundamentos del sistema
constitucional (valga la redundancia), entre ellos, el del
federalismo como forma de gobierno. Entonces, no debe,
entenderse que al resolver una controversia constitucional tenga
que elegirse entre federalismo o el respeto a la autonomía estatal
y la supervivencia de la supremacía constitucional, pues el
primero queda implícito en el segundo.
El respeto a las autonomías estatales es, finalmente, el
respeto a uno de los pilares fundamentales del
constitucionalismo mexicano. No hay la opción que plantea la
sentencia de mayoría, no existe necesidad de sopesar dos
valores o pretender hacerlos coincidir, pues no son mundos
diferentes que se opongan; el federalismo es parte esencial de
nuestro constitucionalismo. Todo esfuerzo por hacerlo vigente
también será un esfuerzo por hacer vigente la Constitución. Todo
acto que lo perjudique, también será un acto que perjudique el
orden constitucional.
El federalismo es un imperativo que queda comprendido en
el orden totalizador de la Constitución, respecto del cual no hay
opción a tomar.
Por lo anterior, aun cuando prima facie la expresión parece
contundente en cuanto a los dos objetos de la controversia
174
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
constitucional, considero importante precisar que más que dos
objetos, uno es un fin inmediato y otro mediato. El primero se
funde de manera conceptual en el segundo y, en consecuencia,
no puede presentarse la disyuntiva de elegir entre uno u otro.
El sentido final de la controversia constitucional: el bienestar de pueblo
También señala la sentencia que las controversias
constitucionales se instituyeron como medios de defensa entre
poderes u órganos cuyo sentido final es lograr el bienestar de la
población que se encuentra bajo el imperio de aquéllas,
afirmación que encuentra su fundamento en todo el sistema
constitucional.
Mucho se ha dicho en torno a los fines últimos de todos los
sistemas jurídicos. No son pocos los autores de teoría general
del Estado o de la teoría general del derecho que pretenden
justificar la existencia del ordenamiento jurídico como el medio
que permite la convivencia social entre los hombres y/o alcanzar
un horizonte mucho más profundo que el de la simple paz social.
Esto da lugar a que cada uno de los instrumentos a través de los
cuales pretende salvaguardarse el orden jurídico, también
comparta esta misma justificación.
Empero, en la sentencia de la mayoría el argumento que se
emplea, más que eso, indica que el sentido final de la
controversia constitucional es lograr el bienestar de las personas
175
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
que se encuentran bajo el imperio de los poderes u órganos que
son partes en estos conflictos. Y eso no es cierto.
Sin entrar en pronunciamientos respecto de cuál es el
sentido último de la existencia de un orden jurídico como
elemento del Estado, lo cierto es que todo medio a través del
cual se pretenda lograr el restablecimiento del mismo cuando ha
sido quebrantado, también perseguirá la realización de los fines
que se persiguen con la creación de un sistema jurídico. En este
sentido, la controversia constitucional compartirá el mismo
sentido final que tiene el orden constitucional.
Por otra parte, no es preciso circunscribir el sentido final de
la controversia al bienestar de sólo esas personas, pues sería
tanto como pretender fragmentar los propósitos de un sistema de
justicia constitucional en beneficio de unos cuantos, quizá
geográficamente determinados.
Tampoco creo válido delimitar así el sentido final de la
controversia constitucional, pues debe tenerse presente que en
esta vía se conocen conflictos que se presentan entre los propios
órdenes jurídicos parciales, no sólo entre los poderes u órganos
de cada uno de ellos.
Por ejemplo, en la hipótesis de la controversia entre la
Federación y un estado, aquellas "personas que se encuentran
bajo el imperio de las partes" del conflicto serán a la vez
personas que están bajo el imperio tanto del orden jurídico
federal como del orden jurídico estatal. En mi opinión, lo cierto es
que lo que se pretende como objeto de la controversia es el
restablecimiento del orden jurídico, más que beneficiar a las
personas que se encuentren bajo el imperio de la Federación y
176
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
de ese estado en particular, además de que aquellas personas
que se encuentren bajo el imperio del estado en conflicto,
también serán personas que se encuentren bajo el imperio de la
Federación. Entonces, ¿se estará pretendiendo tutelar intereses
yuxtapuestos?
Otro ejemplo: los conflictos entre un estado y uno de sus
municipios, al que precisamente se circunscribe el presente. Las
personas que se encuentren bajo el imperio del municipio
también se encontrarán bajo el imperio del estado, y, entonces
¿estaremos ante un conflicto de intereses? ¿qué "bienestar" se
pretendera proteger, el de las personas que caen bajo el imperio
de uno o de otro?, lo cierto es que las personas que caen bajo el
imperio del municipio también caen bajo el imperio del estado.
Me pregunto, entonces, ¿el "sentido último" de la
controversia constitucional es algo geográficamente limitable?
¿Es algo que incluso se puede llegar a yuxtaponer geográfica y
jurídicamente? ¿Cuando se falla a favor de una parte y en contra
de la otra, se tiene en consecuencia el malestar de las personas
que están bajo el imperio de la parte perdedora? No lo creo.
Independientemente de lo anterior, considero importante
una breve reflexión en torno al criterio de "bienestar del pueblo"
que adopta la sentencia de la mayoría. Si bien es un concepto
que se maneja en muchas ocasiones a lo largo de la sentencia, y
que se utiliza para justificar la solución de la mayoría en este
caso en concreto, en ningún momento se define lo que entienden
por "bienestar" del pueblo.
177
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Quizá se refiera a eso que algunos llaman bien común, tal
vez se refiera a la paz social, o bien se refiera a bienestar como
un estado bienestarista. Pero es indudable que, aun cuando es
un concepto al que se recurre con frecuencia en su
argumentación, nunca se indica que entienden por bienestar del
pueblo.
En mi opinión, en los sistemas democráticos el término
bienestar tiene un significado eminentemente económico que se
refiere fundamentalmente a prestaciones y niveles de ingreso.
Ése es el significado de estado de bienestar o de estado
bienestarista. Por ejemplo, según el Diccionario de Política de
Norberto Bobbio, Nicola Matteuci y Giafranco Parquino, el estado
de bienestar puede definirse, en una primera aproximación,
como:
“un estado que garantiza estándares
mínimos de ingreso, alimentación, salud,
habitación, educación a todo ciudadano,
como derecho político y no como
beneficiencia (H.L., Wilensky, 1975)”2
O también, según la Enciclopedia de la Política de Rodrigo Borja,
el estado de bienestar es:
“una locución que se emplea para describir,
dentro de los regímenes democráticos con
economía de mercado, una serie de
2 Bobbio, Norberto, et. al., Diccionario de Política (a-j), décima edición, Siglo XXI, editores, México, 1997, p. 550.
178
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
políticas de orden social, que persiguen
proporcionar a la población más pobre de
un país, en forma gratuita y con cargo a
fondos y asistencias estatales, los servicios
básicos y otras prestaciones que mejoren
su calidad de vida.” 3
Si, aunado a lo anterior, tomamos en consideración que en un
concepto genérico de estado de bienestar se tienen, como
objetivos esenciales del mismo: (i) la garantía de seguridad
económica mínima para todos los ciudadanos, (ii) la provisión
pública de ciertos servicios sociales y (iii) la promoción del pleno
empleo de los recursos; entonces, no podríamos dudar que el
concepto “bienestar”, en un contexto democrático (como el
nuestro), tiene un alto contenido (por no decir que total) de tipo
económico y, en consecuencia, se refiere a factores y
condiciones económicas y servicios sociales y no a un bienestar
del tipo al que –aparentemente alude la mayoría.
Al parecer, en la sentencia de mayoría se entiende
"bienestar" como sinónimo de felicidad, y esto agrava en forma
significativa el problema, porque es preciso recordar sólo en los
sistemas totalitarios el Estado se arroga la atribución de
determinar en qué consiste la felicidad del pueblo y los medios
mediante de los cuales ésta se persigue.
En los Estados democráticos, el Estado otorga o reconoce
(según la postura filosófica que se adopte) derechos,
obligaciones y prestaciones, dejando la felicidad o el bienestar, 3 Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, primera reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 386.
179
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
como un asunto estrictamente personal que a cada individuo le
compete determinar y alcanzar mediante el ejercicio de la
libertad que el orden jurídico establece y protege, sin pretender
decirles en qué consiste esta felicidad.
Para finalizar este punto, en mi muy personal opinión, bajo
ninguna perspectiva la resolución de la Corte del Caso Temixco
puede traducirse en la felicidad de los habitantes de Temixco.
La posibilidad de afectar al pueblo
La sentencia de la mayoría señala que todo acto de autoridad
puede afectar a los habitantes de cada uno de los diferentes
órdenes jurídicos parciales a que se refiere la controversia
constitucional.
Nadie podrá dudar que los actos de autoridad pueden
afectar a los gobernados, pero en cambio es discutible que los
actos de una autoridad sólo pueden llegar a afectar a los
habitantes que caen bajo su imperio o que sólo sea ésta la
posible consecuencia de un acto de autoridad.
En mi opinión, esta afirmación adquiere importancia cuando
se relaciona con la que quedó asentada en el apartado anterior,
pues, en función de la interpretación de ambas, es lo que lleva a
la mayoría a concluir de la siguiente manera: si todo acto de
autoridad es susceptible de afectar al pueblo, y la controversia
constitucional tiene por sentido final el bienestar del mismo,
luego entonces en controversia constitucional se puede conocer
de todo acto de autoridad. Por supuesto, no comparto lo anterior
por las razones que en este voto se expresan.
180
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
¿Las autoridades como beneficiarias de las garantías individuales?
Según señala la sentencia de la mayoría, no existe razón
jurídica para dejar de exigir las obligaciones que imponen las
garantías individuales a las autoridades cuando el destinatario
del acto, en lugar de ser un gobernado, es también una
autoridad.
Me pregunto, ¿eso significa que las garantías individuales
también benefician a las autoridades? ¿Acaso significa que las
relaciones entre autoridades deben seguir las mismas
formalidades que las relaciones entre gobernados y
gobernantes? ¿Acaso entre autoridades también hay la supra y
subordinación que caracteriza las relaciones entre gobernantes y
gobernados? O, ¿será que la mayoría entiende que la relación
entre un estado y uno de sus municipios es similar a la que
existe entre autoridades y particulares? Eso se antoja
inadmisible.
La afirmación en referencia, aun cuando se ha formulado en
sentido negativo, conlleva en sí una afirmación que como
cualquier otra debe demostrarse, pues, ¿si no existe razón para
no exigir, entonces cuál es la razón para sí hacerlo? Éstas son
algunas preguntas que la sentencia no responde.
Por otra parte, cabe señalar que la razón para no
considerar a los órganos del Estado como titulares de garantías
181
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
individuales se desprende de la propia naturaleza y teleología de
las mismas.
III.b) Mi consecuente desacuerdo respecto a las consecuencias de su interpretación
Como mencioné antes, mi disentimiento con la mayoría se debe
en buena parte al hecho de que no comparto las afirmaciones de
las cuales han derivado sus conclusiones, principalmente, la gran
conclusión de la sentencia. En consecuencia, tampoco puedo
compartir lo que han resuelto.
Aun cuando son varios sus argumentos, me atrevo a
resumirlos bajo tres grandes rubros:
(i) Aquellos que se derivan de su concepción totalitaria del
orden jurídico constitucional y la encomienda de salvaguardarlo.
(ii) Aquellos que se derivan de su concepción bienestarista
de la justicia constitucional.
(iii) Aquellos que consisten básicamente en señalar las
consecuencias a las que se llegaría de adoptar mi criterio.
A partir de su concepto totalitario de orden jurídico constitucional, respecto al cual ya expliqué mi diversa
concepción, señalan que: como la Suprema Corte tiene el deber
de salvaguardarlo, cuando se ejerciten medios de control
constitucional (como lo es la controversia constitucional),
también éstos deben ser integrales, sin importar si se trata de la
parte orgánica o dogmática de la Constitución, sin que se pueda
182
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
admitir ninguna limitación al examen de los conceptos de
invalidez.
En mi entender, esa lógica nos llevaría a concluir que todos
los medios de justicia constitucional tienen por objeto
salvaguardar toda la Constitución. Eso no tiene por qué ser así.
No existen limitantes ni inconveniente alguno para que el
constituyente cree medios de justicia constitucional que tengan
por objeto salvaguardar una parte específica de la Constitución.
Basta con que el medio en cuestión tenga por objeto reparar una
violación constitucional para que pueda considerarse un
instrumento de justicia constitucional.
En otras palabras, para que un medio de justicia
constitucional pueda tomarse como tal, es suficiente que a partir
del ejercicio de éste se logre reparar una violación al orden
jurídico constitucional, mas no al revés; no porque determinada
acción, determinado incidente, determinado procedimiento, sea
un medio de justicia constitucional significa que a través del
mismo se puedan reparar todo tipo de violaciones a la
Constitución. El constituyente puede crear y diseñar medios de
justicia constitucional a través de los cuales pretenda
salvaguardar una parte, varias o la totalidad de la carta
fundamental.
Adicionalmente, la mayoría parece derivar de su concepto
de orden jurídico constitucional un carácter casi omnipotente por
parte de la Suprema Corte, cuando ésta actúa en su carácter de
tribunal constitucional. La mayoría ha entendido que el hecho de
que la salvaguarda del orden jurídico constitucional esté
183
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
depositada en este órgano implica que la Corte esté por encima
de los gobiernos federales, los estatales y los del Distrito
Federal. Así han entendido que funciona el control constitucional,
pero en mi muy personal opinión esto no es así. Quizá si la
Corte fuera un auténtico tribunal constitucional al margen del
gobierno federal, quizá si la Corte no fuera depositaria del Poder
Judicial Federal, quizá si la Corte fuese el Supremo Poder
Conservador que existió en 1836 (periodo en el que la república
era centralista), eso pudiera ser cierto, pero no con el sistema
actual de división del poder público.
Ese poder todopoderoso valga la redundancia no es válido
en nuestro sistema constitucional. No hay poder que todo lo
pueda, no hay poder que esté sobre todos los demás, no hay
poder que se pueda pronunciar respecto a todo. Los poderes
ilimitados quedaron enterrados mucho tiempo atrás en la historia
y en la actualidad no podemos interpretar que la Corte, ni ningún
otro poder u órgano, detente el poder sin límites, menos so
pretexto de la salvaguarda de la supremacía del orden jurídico
constitucional. Eso atenta incluso contra los principios
fundamentales que abraza la propia Constitución.
Me pregunto, ¿acaso significa que los demás órganos
legitimados para conocer de otros medios de justicia
constitucional, cuando la ejercen, también están autorizados para
sentirse ilimitables, para fallar como si estuvieran por encima del
orden jurídico al que pertenecen en virtud de que tienen la
encomienda de salvaguardar el orden constitucional?
Ahora bien, a partir de la concepción bienestarista que la
mayoría tiene respecto a lo que implica tener encomendada la
184
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
resolución de diversos mecanismos de justicia constitucional (y
hay que notar, no conoce de todos), han concluido que ello no
permite a esta Suprema Corte admitir limitación alguna respecto
de su jurisdicción, pues eso dicen iría en contra del pueblo
soberano.
Entonces, ¿la competencia de la Corte o de cualquier otro
órgano deriva de que pretenda, a través del acto a emitir, la
realización del bienestar? ¿El bienestar de pueblo según quién?
¿Según los Ministros de la Suprema Corte? ¿Acaso no se
supone que el sistema jurídico abraza ya los valores esenciales
en determinada nación?
Si finalmente la competencia o el alcance de la
competencia de un órgano se definirá en tanto se produzca o no
un “bienestar” con el acto que se pretende emitir, qué caso
tendría a existencia de un régimen de distribución de
competencias, qué caso tendría la existencia de diferentes
órdenes jurídicos parciales, qué caso tendría la existencia de un
derecho escrito que limite el poder de los poderes, si finalmente
éste se puede ensanchar so pretexto de lograr un bienestar, si
finalmente tener o no competencia para algo dependerá de que
el órgano pretenda realizar el bienestar del pueblo.
Este argumento parece más el continente de algo que en
su interior parece una objeción de conciencia. Da a pensar que la
competencia que la Constitución ha otorgado a este órgano al
resolver las controversias que se presenten entre un estado y
uno de sus municipios sobre la constitucionalidad de sus actos
o disposiciones generales no le parece suficiente al órgano
resolutor y entonces se ve en la necesidad de recurrir a
185
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
argumentos moralizantes o sociológicos (pero no jurídicos) para
justificar el porque se aparta de lo que la Constitución le indica.
Al parecer, la mayoría no tolera la idea de que sus
facultades no le permiten incursionar más allá de lo que es
estrictamente constitucionalidad y se recurre a este concepto de
bienestar para justificar su alternativa.
Si finalmente el bienestar del pueblo es lo que otorga
competencia a los órganos de poder, me pregunto otra vez
(porque no entiendo esta concepción del derecho), ¿qué caso
tendría el tener un sistema de derecho escrito? Tal vez ese
argumento fuera válido en un sistema jurídico de corte
anglosajón, en un sistema de equidad, en un sistema en el que
no hay normas escritas, pero en el nuestro no hay lugar para
esos argumentos.
La justificación bienestarista de la justicia constitucional
hace del sistema jurídico una figura amorfa, sin límites, sin
estructura, en la que todo se puede y todo se vale, claro está,
bajo la bandera del "bien del pueblo".
Uno de los ideales más preciados de nuestra tradición
jurídica es vivir en un gobierno de leyes y no de hombres, el vivir
bajo un sistema en el que las normas jurídicas que rigen la
conducta humana no queden al arbitrio de quien va a aplicarlas
al caso concreto, sino que el proceder de quien aplica o
interpreta la norma, en principio, esté determinado por su autor:
por el legislador, quien goza de legitimación democrática para la
creación de las mismas.
En mi opinión, no es válido que el interprete, so pretexto de
interpretar la norma, introduzca su filosofía personal, su propia
186
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
concepción del mundo y de la jerarquía que en él deben tener
determinados valores y principios, para modificar no sólo el
contenido de las normas, sino más aun, el propio sistema
establecido por el legislador constitucional.
La justicia constitucional bienestarista parece fundarse en
una concepción utilitaria de los actos de autoridad, según la cual
la bondad del acto la determina el resultado que con el mismo se
obtiene. No creo que haya sido la corriente filosófica utilitaria la
que inspiró al constituyente en 1917 ni al poder reformador en
1994, menos aún en tratándose de la creación de un sistema en
el que el ejercicio del poder público se divide a través del
otorgamiento y la distribución de competencias vía norma
constitucional.
Los otros argumentos de la mayoría consisten básicamente
en los conocidos como "argumentos por sus consecuencias",
bajo los cuales pretenden justificar su criterio al señalar las
consecuencias "inadmisibles" que tendría optar por alguna de las
otras alternativas que se presentaron en torno a este caso,
mismas que quedaron relacionados en lo anterior. Por ello,
estimo que los mismos quedaran contestados una vez que
exponga mi postura y sus fundamentos.
IV. MI CONCEPTO DEL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN TORNO A LA PRESENTE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
187
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Expuesto lo anterior, procedo a explicar las razones que me
llevan a sostener un criterio diverso al de la mayoría en la
presente controversia.
Debo señalar que es importante delimitar bien la hipótesis
en la que se ubica el presente caso, pues ello será determinante
para la exposición.
Estamos frente a una controversia en la que, como actor,
se presenta el municipio de Temixco, Morelos, a demandar la
invalidez de un acto de la legislatura del Estado de Morelos. De
acuerdo con los supuestos que contiene la fracción I del artículo
105 constitucional, nos ubicamos en el inciso i), que dispone que
la Suprema Corte podrá conocer de las controversias que se
susciten entre "Un Estado y uno de sus municipios, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales".
Aun cuando no es la primera ocasión en que la Corte ha
sido excitada para resolver una controversia de este tipo, el
presente tomó una relevancia especial en consideración a los
planteamientos que formuló la actora como conceptos de
invalidez. Me refiero a que sus argumentos para obtener la
declaración de invalidez del acto fueron fundamentalmente
cuestiones relativas al procedimiento de formación del mismo y
no precisamente en contra del acto en sí, y las demás
consistieron en violaciones a leyes diversas de la ley
constitucional.
Lo anterior suscitó algunos interrogantes: ¿se pueden
conocer en controversia constitucional también cuestiones de
legalidad? ¿Se pueden conocer en controversia constitucional
188
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
cuestiones adicionales a lo que es invasión o restricción de
esferas de competencia? ¿Se pueden conocer en esta vía
violaciones indirectas a la Constitución? Estas preguntas
estaban resueltas de alguna manera bajo los criterios vigentes
hasta este momento, y es a través de este fallo que el Pleno se
aparta de lo que antes había sostenido.
La pregunta planteada en sesiones consistía en determinar
cuál es la materia examinable en controversias constitucionales.
Sin embargo, responder esa interrogante es equivalente a definir
el alcance de la competencia jurisdiccional de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en la hipótesis concreta. Definir el
alcance de la jurisdicción implica interpretar la norma
constitucional en que la misma se funda.
Pero interpretar la Constitución no es un ejercicio fácil, sino
todo lo contrario, aun para quienes es una actividad
relativamente cotidiana. Interpretar la Constitución es una gran
responsabilidad y conforma una tarea que encierra una serie de
características que no deben soslayarse en ningún momento.
Para fallar este asunto, debía interpretarse el inciso i) de la
fracción I del artículo 105 para determinar hasta dónde este
tribunal podía, legítimamente, pronunciarse respecto al acto
impugnado.
Interpretar la Constitución es una tarea que implica
desentrañar el sentido de la norma constitucional, pero no
considerándola como un precepto aislado de la misma, sino bajo
la consideración de que forma parte de un sistema unitario de
derecho. Esto es, al interpretar la Constitución no se puede dejar
de considerar que dicha interpretación determinará la forma en
189
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
que la norma objeto de la hermenéutica funcionará y concordará
con el resto del sistema. Hay referentes, hay principios que
deben tenerse presentes en todo momento.
En mi opinión, el hecho de que un órgano esté facultado
para interpretar la Constitución con efectos vinculativos, de
ninguna manera se traduce en una licencia para interpretar lo
que cada cual quisiera que la Constitución dijera. La potestad de
interpretar la Constitución no es una puerta abierta que admita
legítimamente cualquier conclusión a la que el intérprete quiera
arribar.
La potestad de interpretar la Constitución también tiene sus
reglas y sus límites, aun cuando al menos en nuestro sistema
no aparecen escritos en el ordenamiento positivo. Esas
limitaciones son consecuencia de que, como cualquier otra
potestad constitucionalmente otorgada, las atribuciones
concedidas a los órganos de poder son limitadas por definición.
Es claro que dichas reglas no tendrán como consecuencia
la poca flexibilidad que puede presentar la interpretación de
normas de derecho ordinario o de derecho contractual, pues
atentaría incluso contra las características específicas y
contenido de las normas constitucionales. En ese sentido, la
interpretación de la constitución es una actividad un tanto más
libre o flexible que la interpretación del derecho ordinario.
Sin embargo, aun cuando existen límites y reglas que rigen
el ejercicio de esta potestad, éstas no están escritas, lo cual
hace más delicada la labor exegética y mayor la responsabilidad
de quien la realiza. Por ello, es importante que quienes tienen la
encomienda de interpretar las normas fundamentales lo hagan
190
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
siempre bajo una actitud de autolimitación y autocontención que
evite lo que fácilmente puede suceder: ejercer más poder del que
real y constitucionalmente se tiene. De lo contrario, el horizonte
más evidente será aquel en que la Constitución diga lo que los
jueces dicen que dice, y esto no es así. La Constitución es
mucho más que lo que diga un discurso judicial que es. Al
respecto, Manuel Aragón Reyes señala:
La Constitución no es "lo que los
tribunales dicen que es", por la sencilla
razón de que el órgano jurisdiccional tiene
unos límites teóricos (lo que la Constitución
dice de sí misma), normativos (lo que el
precepto constitucional literalmente dice) y
argumentativos (el razonamiento jurídico)
que le vienen dados y que no puede
legítimamente traspasar. Ni el juez es
simplemente "la boca que pronuncia las
palabras de la Constitución" ni, en nuestro
sistema jurídico, tampoco es libre
conformador de ella. 4
Si bien es cierto que lo anterior se formuló para el sistema
constitucional español, y esto tal vez sería motivo para
descalificar la cita, lo cierto es que, en este punto, al referirse a
"nuestro sistema jurídico" el autor en cita lo hace en el sentido de
oposición al sistema de tradición anglosajona o de common law, 4 Aragón Reyes, Manuel, Estudios sobre derecho constitucional, p. 117.
191
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
y hay suficiente similitud con el sistema mexicano como para
permitir invocar la referencia.
Ahora bien, para dilucidar cuál es la competencia, y
particularmente el alcance de la misma, que otorga al Pleno de la
Suprema Corte el inciso i) de la fracción I del artículo 105
constitucional, considero pertinente acudir a tres conceptos:
(i) La acción de controversia constitucional, su objeto
inmediato y su objeto mediato;
(ii) El federalismo en nuestro sistema constitucional; y
(iii) Lo que implica, en este caso específico, que la Corte
pueda conocer "sobre la constitucionalidad" de los actos o
disposiciones impugnados en esta vía.
La controversia constitucional no es una novedad en
nuestro sistema en cuanto a su previsión normativa, pero aún lo
es ante la práctica jurisdiccional. Son pocos los años que hemos
tenido de actividad jurisdiccional en esta materia, y los criterios,
las formas y la fisonomía de esta acción todavía parecen vetas
por descubrir. En apariencia, aún estamos en etapa de
inauguración de facultades, con las correspondientes inquietudes
y desaciertos que ello implica.
Esta figura procesal fue introducida en su primera acepción
como una respuesta natural al sistema de gobierno que se
adoptó: el sistema federal. La creación y la distribución de
diversas esferas de competencia daría lugar a una serie de
cuestiones derivadas, naturalmente, de las peculiaridades de esa
192
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
división. Y así se introdujo una alternativa jurisdiccional para la
resolución de los probables conflictos entre estados en 1824.
En 1917, la controversia constitucional apareció también en
el texto fundamental, consagrando la procedencia de la acción
en otros supuestos adicionales al anterior: se permitió su
procedencia para resolver las controversias que se suscitaran
entre la Federación y uno o más estados y aquellos que se
presentaran entre los poderes de un mismo estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos.
En 1995, la controversia constitucional fue reformada con la
adición de una serie de hipótesis en que ahora procede, mismas
que encuentran su fundamento en los once incisos que prevé la
fracción I del artículo 105 constitucional, surgiendo con motivo de
esta modificación la creación del supuesto normativo que ocupa
la presente: la resolución de controversias entre un estado y uno
de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos.
No es lugar aquí para formular un relato histórico de esta
acción, pero conviene destacar lo anterior para clarificar los
motivos de la ampliación. Según se reconoce, incluso en los
textos del proceso legislativo de la reforma en comento, la
adición de las nuevas hipótesis obedeció a la intención de crear
la alternativa jurisdiccional de resolver conflictos que se
presentaban conforme a la estructura actual del federalismo
mexicano, y en obvio de repeticiones, toda vez que aparece
citada con amplitud en la resolución de la mayoría, me remito a
dicha cita.
El poder reformador admite la complejidad que en la
actualidad presentan las relaciones entre las tres estructuras de
193
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
gobierno (Federación, estados y municipios) y crea alternativas
jurisdiccionales para encausar los conflictos que se motiven en
atención a ello. La controversia constitucional reafirma así su
primaria teleología: servir de medio para hacer efectivo el
sistema de distribución de competencias que la propia
Constitución impone a cada uno de los diversos regímenes de
gobierno.
Sin embargo, toda vez que el sistema de distribución de
competencias que la controversia constitucional persigue tutelar
es parte elemental del sistema constitucional, esta acción se
traduce en un medio a través del cual se pretende salvaguardar
la vigencia real de la Constitución. Hago un breve paréntesis
para distinguir la anterior afirmación de la que hace la mayoría en
su sentencia.
Según la mayoría, la controversia persigue proteger el
federalismo y salvaguardar la supremacía constitucional, y si
proteger el federalismo implica permitir la subsistencia de una
violación indirecta a la Constitución (cuestión de legalidad),
entonces el juez constitucional debe optar por esa "supremacía"
constitucional, a toda costa y cualesquiera que sean las
consecuencias que se deriven. Creo que no es precisamente así.
Considero que, en efecto, la controversia constitucional se
introdujo en nuestro sistema con el objeto principal (mas no
necesariamente el único) de resolver los conflictos que diera
lugar la distribución de competencias connatural de un régimen
federal, y siendo este sistema parte fundamental del orden
jurídico constitucional, este último queda tutelado cuando se
tutela el sistema competencial.
194
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
No es como lo hace ver la mayoría que se tenga que
elegir entre federalismo y supremacía constitucional. No, el
federalismo es parte fundamental del contenido de la
Constitución y al fallar este tipo de acciones no debe elegirse
entre uno u otro, sino en hacer prevalecer el régimen jurídico y la
salvaguarda del orden constitucional vendrá de manera
concomitante o consecuente.
Pretender hacer una elección como lo hace la mayoría
entre federalismo y supremacía constitucional, máxime cuando
esa "supremacía" se concreta a cuestiones de legalidad (como
en la especie), presupone un concepto, en mi opinión, devaluado
de la supremacía constitucional y reduccionista respecto de lo
que es connatural a nuestra forma de gobierno: el federalismo.
Ahora bien, siendo el federalismo y la distribución de
competencias el punto fundamental (e insisto, quizá no el único)
que de manera inmediata se pretende tutelar con la existencia de
la controversia constitucional, es de considerable importancia
que, al momento de interpretar los alcances de esta jurisdicción,
se tengan presentes y se respeten en forma íntegra los principios
que yacen imbuidos en la propia naturaleza del sistema federal.
En mi entender, el federalismo al menos en la manera en
que está concebido por nuestra Constitución no implica, y por
ende no puede reducirse, a ser una simple distribución de
competencias entre gobiernos. El federalismo también conlleva
la imposición de una serie de obligaciones a cargo de las
diversas estructuras que lo integran, así como el goce de ciertas
prerrogativas y libertades a favor de las mismas, libertades que
en el ámbito de las autoridades más bien son facultades. En el
195
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
caso particular de las entidades federativas, la primordial es la
posibilidad de autodeterminarse, de ejercer la autonomía que les
es connatural bajo este sistema.
La vigencia real y efectiva de dicha autonomía estatal, base
fundamental del federalismo, supone y exige en mi entender
que las autoridades estatales sean autoridades definitivas en la
materias respecto a las que gozan de facultades para actuar. Y
sólo dejaran de serlo en la medida en que expresa y
constitucionalmente se permita la revisión de dichos actos por
otra autoridad, incluso en ese supuesto, sólo en la medida en
que dicha facultad expresamente lo disponga. Lo anterior se
desprende de lo que señala el artículo 40 de la Constitución, que
dispone:
“Artículo 40.- Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, federal,
compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los principios
de esta ley fundamental.”
Por esto, reitero, es importante que al interpretar el alcance de la
jurisdicción de la Suprema Corte para pronunciarse respecto a
este tipo de controversias se tenga presente y se tomen como
referentes, además del artículo 40, los principios que dan forma
al federalismo mexicano.
196
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
Tomando en consideración que la hipótesis específica en
que se localiza la presente controversia señala que la Corte será
competente para resolver sobre "la constitucionalidad" del acto
impugnado, según dispone de manera expresa el multireferido
inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional, creo que
debe realizarse un esfuerzo interpretativo para determinar el
significado de dicha expresión, de manera tal que resulte
indicativa del alance que en este supuesto tiene la Suprema
Corte.
En mi entender, poder analizar y producir un
pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de un acto, en
esta vía, significa analizar el acto o disposición impugnada a la
luz de las normas constitucionales y no a la luz del derecho
ordinario ni el estrictamente procedimental. Desde esta
perspectiva, se podrá verificar si el acto fue emitido por parte de
una autoridad que era competente para tal efecto y si el acto
cumplió con las formalidades que, en su caso, impone la propia
Constitución, caso este último que se ejemplifica con las
formalidades que señala el tercer párrafo de la fracción I del
artículo 115 constitucional para la desaparición de ayuntamientos
y la revocación de nombramientos de munícipes, supuesto en el
cual es la propia Constitución la que dispone que:
“Las legislaturas locales, por acuerdo de las
dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender y revocar ayuntamientos,
declarar que estos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno
de sus miembros, por alguna de las causas
197
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
graves que la ley local prevenga, siempre y
cuando sus miembros hayan tenido
oportunidad suficiente para rendir pruebas y
hacer los alegatos que a su juicio
convengan.”
Esta interpretación respecto a qué puede comprender el análisis
de constitucionalidad también encuentra apoyo en la distinción
que tradicionalmente se ha forjado a través de la actividad
judicial, en la cual se ha diferenciado lo que es materia de
legalidad y lo que es materia de constitucionalidad, es decir,
violaciones indirectas a la Constitución y violaciones directas a la
misma, respectivamente.
En mi opinión, cuando la hipótesis normativa indica que se
podrá resolver sobre la constitucionalidad del acto impugnado,
dicho análisis sólo permite el estudio de las llamadas violaciones
directas a la Constitución y no las indirectas. La creación del
concepto de violaciones indirectas obedeció al establecimiento
de la garantía individual de exacta aplicación de la ley, y hasta la
fecha no se ha demostrado cómo es que o por qué resultan
exigibles también dichas garantías de autoridad a autoridad,
cuando ambas actúan en ejercicio de su potestad pública.
Adicionalmente, con la interpretación que da la mayoría
consistente en considerar violación a la Constitución la violación
cometida respecto de toda norma secundaria u ordinaria, tiene
como consecuencia el que se pierda la distinción entre norma
constitucional y norma secundaria y ordinaria, distinción que
198
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
tiene una importante función jurídica, pues permite advertir la
distinción entre norma fundante y norma fundada.
Conocer en controversia constitucional conceptos de
legalidad, en esta hipótesis en particular, se traduce en ignorar o
desconocer una limitación que impone la propia Constitución de
manera expresa al Pleno de la Corte. Aquí retomo el tema de la
interpretación constitucional y sus límites.
Interpretar la expresión "sobre la constitucionalidad de sus
actos" de la manera en que lo hace la mayoría, constituye, en
esencia, una forma demasiado extensiva de interpretación
constitucional a través de la cual este órgano se autoarroga
facultades que constitucionalmente no tiene. Y eso no es válido
ni legítimo. La autoatribución de facultades a través de la
interpretación constitucional atenta contra los límites (no escritos)
que tiene esta actividad intelectiva y racional.
Reconozco que no todos esos límites o fronteras son
evidentes, pero por elemental es insoslayable aquel que consiste
en que ningún órgano, ni siquiera el depositario de la
interpretación y el control de la Constitución, puede inventarse o
ampliarse facultades por esa vía. Eso podría considerarse
incluso como una invasión del órgano interpretador respecto a
facultades que sólo atañen al poder constituyente o al poder
reformador.
No puedo admitir la interpretación de la mayoría respecto
del significado y alcance del concepto de "constitucionalidad de
sus actos" (en el que incluye legalidad, bienestar y arbitrariedad),
pues en mi opinión dicha interpretación tiene como resultado
contrariar, directa o indirectamente, un elemento fundamental del
199
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
sistema constitucional: el federalismo, y también podría
agregarse: la existencia de poderes constitucionalmente
limitados.
No puedo admitir una interpretación constitucional cuyo
resultado sea contrariar de alguna manera otro elemento
constitucionalmente consagrado y tutelado. Creo que eso queda
al margen de lo que es factible, válido o legítimo en un ejercicio
de interpretación constitucional y, adicionalmente, lo encuentro
carente de consistencia y sentido.
Pero lo anterior no debe entenderse como que me inclino
por una interpretación literal, restrictiva y cerrada de la
Constitución, porque no me refiero a eso. Sólo hago hincapié en
que la interpretación de la constitución tiene límites que no deben
desconocerse, aun cuando no consten por escrito, máxime bajo
la consideración de que no hay un órgano que controle al diverso
en quien reside esta facultad.
No cuestiono que este Pleno pueda interpretar la
Constitución, pero sí dudo que los criterios con que en este caso
lo ha hecho sean correctos. Tampoco minimizo la importancia de
la actividad interpretativa en el proceso de aplicación del
derecho, porque no creo que la actividad judicial, en particular la
jurisdicción constitucional, pueda reducirse a una simple
actividad mecánica. Creo en la libertad interpretativa del juzgador
constitucional, pero como en el caso de cualquier otra libertad o
potestad ésta tiene límites, porque nada podrá autorizar que en
un estado constitucional democrático exista un omnímodo poder
creador y decisor del juez, al menos bajo la conformación y
estructura de nuestro sistema judicial constitucional.
200
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
En mi opinión, conocer cuestiones de legalidad, lo que el
Pleno se ha permitido vía interpretación, en la hipótesis
específica en que se ubica la presente controversia,
menosprecia uno de los elementos fundamentales de nuestro
sistema de gobierno: el federalismo, pues los actos de las
autoridades estatales podrán ser invalidados por un poder
federal aun cuando estos hayan sido emitidos con base en
facultades constitucionales y aun cumpliendo con las
formalidades que para dicho acto se exigen.
So pretexto de estudiar legalidad, los actos estatales se
tornan susceptibles de invalidación con sustento en cuestiones
procedimentales quizá intrascendentes o minuciosas, o incluso
con motivo de diferencias de criterio entre la parte demandada y
el propio tribunal Pleno. Que este tribunal sostenga un criterio
distinto al de la legislatura, como sucedió en este caso, no
significa que ésta haya actuado de manera arbitraria ni que el
tribunal tenga la razón; tampoco que quien actúa de manera
arbitraria sea este tribunal y la legislatura estatal sea la racional y
jurídica. Simplemente se trata de diferencias de criterio.
Finalmente, el derecho, en algunos aspectos, es una
cuestión de criterio, opinable, y no existe obligación para nadie,
ni personas ni órganos, de pensar u opinar igual que otro; quizás
más bien sea cuestión de tolerancia. Tolerancia por parte del
órgano federal hacia el estatal, tolerancia y aceptación por parte
de este Pleno de que no tiene la última palabra respecto a todos
los actos de autoridad y de que a veces también se equivoca.
En consecuencia, mi interpretación del inciso i) de la
fracción I del artículo 105 constitucional consiste en que el Pleno
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
de la Corte tiene jurisdicción constitucional para dirimir los
conflictos que se presenten entre un Estado y uno de sus
municipios, siempre que verse sobre (i) la invasión de esferas de
competencia entre los mismos (aun que reconozco que el
municipio forma parte del orden jurídico estatal) y (ii) la
constitucionalidad de sus actos, entendida como un examen del
acto o disposición impugnada a la luz de lo que dispone o
impone la Constitución general (violaciones directas), y no
ordenamientos secundarios u locales (violaciones indirectas),
respecto a los cuales los propios estados tienen competencia
para crear mecanismos de solución.
Una breve respuesta
Aunado a lo anterior, no quisiera dejar de manifestar que
reconozco que sostener este criterio más restringido de qué se
puede conocer en vía de controversia constitucional, tendría
como consecuencia el impedir el pronunciamiento de la Suprema
Corte en muchos de los casos que se puedan presentar, al no
contener estos un planteamiento de invasión o restricción de
esferas o de constitucionalidad (entendida en los términos a que
me vengo refiriendo), pero eso es precisamente lo que creo que
debe ser. La Corte sólo debe pronunciarse en estas materias con
los límites antes precisados.
Pero el hecho de que se de una interpretación menos
permisiva que la ahora sostiene la mayoría, de ninguna manera
torna ineficaz a la controversia constitucional, sino lo contrario. El
limitar la controversia constitucional en esta hipótesis a
cuestiones de competencias y constitucionalidad hace mayor la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
importancia de esta acción y la reafirme su esencia de medio de
control constitucional. El permitir la controversia constitucional
“para efectos”, en mi muy personal opinión, desmerece el valor
de la misma, que en gran parte se debe a la posibilidad de que a
través de la misma se pueda declarar la invalidez de actos de
autoridad.
Tampoco creo que suceda lo que augura la mayoría en el
sentido de que mi criterio implícitamente autorizaría
arbitrariedades que redundarían en la transgresión del orden
constitucional que se pretende salvaguardar, pues, primero: creo
que la arbitrariedad no redunda en la transgresión al orden
constitucional sino que más bien hay arbitrariedad cuando el
orden constitucional ha sido violentado; y segundo: las
violaciones directas a la Constitución por supuesto que serán
materia de estudio de la controversia constitucional, y en el caso
de que éstas fuesen violaciones indirectas, serían a la vez
violaciones a otros ordenamientos secundarios respecto de los
cuales no hay limitante para el legislador ordinario o local pueda
prever su solución.
Las consecuencias a que conduce el criterio de la mayoría
Adicionalmente, no comulgo con el criterio de la mayoría por las
consecuencias que considero que produce, como son:
(i) El centralizar la toma de decisiones de los gobiernos
estatales en la Suprema Corte, so pretexto del control
constitucional, pues la Corte se convierte en un órgano que tiene
la posibilidad de examinar todo acto de autoridad estatal, aun
cuando se refiera a cuestiones de su régimen interno, respecto
203
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
del cual los Estados son libres y soberanos, atento a lo dispuesto
por el artículo 40 constitucional.
(ii) Pone en entredicho la capacidad de autodeterminación
de las entidades federativas.
(iii) Convierte a la Corte en un poder central revisor de los
actos de autoridad estatal, atentando así en contra de
federalismo, valor que también tiene encomendado salvaguardar.
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V. MI VOTO POR LA VALIDEZ DEL ACTO IMPUGNADO
Con fundamento en lo anterior, y toda vez que:
206
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR
(i) Las partes de la presente controversia tienen
legitimación para fungir como parte actora y parte demandada;
(ii) Toda vez que el acto impugnado es susceptible de
examen, pero sólo respecto a su constitucionalidad, pues hasta
ahí llega la competencia jurisdiccional de este tribunal respecto a
dichos actos;
(iii) No habiéndose planteado conceptos de invalidez en
torno a la constitucionalidad del acto, así entendida;
(iv) Tampoco advirtiéndose de oficio, en cumplimiento a la
suplencia que impone el artículo 40 de la ley reglamentaria de la
materia;
En consecuencia, mi voto es por la procedencia de la presente
controversia constitucional y por el reconocimiento de la validez
del acto impugnado.
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
207