Un nuevo desafío a la gobernabilidad: instituciones, gobernanza y desarrollo

Departamento de Economía

Introducción

La idea de gobernabilidad ’70s se caracterizaron por grandes reformas administrativas y de ordenamiento burocrático como determinantes perspectiva pasó de la administración a la gerencia o manteniéndose la lógica de racionalidad y neutgeneral, se observó durante el último cuarto del siglo XX, una insuficiencia en las formas de gobierno (incluso en los países desarrollados)éstos con los ciudadanos gobernanza (Prats, 2001; Jiménezlas democracias1.

Pero el establecimiento de una nueva gobernanza implica el desafío de redefinir el conjunto de instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales,

1 Es interesante destacar que la democracia, aunque defendida como un sistema que elevaría los niveles de desarrollo humano, no asegura la gobernabilidad de una sociedad

VI Congreso

“El futuro del desarrollo argentino”

20 y 21 de Mayo de 2015

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Un nuevo desafío a la gobernabilidad: instituciones, gobernanza y desarrollo

Mara Rojas – Silvia London

Departamento de Economía - Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur UNS - CONICET

gobernabilidad no ha sido la misma a lo largo del tiempo. Los años ’50s an por grandes reformas administrativas y de ordenamiento

burocrático como determinantes de la gobernabilidad. Durante los años ’80s, la perspectiva pasó de la administración a la gerencia o managementmanteniéndose la lógica de racionalidad y neutralidad política de la etapa anterior.

durante el último cuarto del siglo XX, una insuficiencia en las formas de gobierno (incluso en los países desarrollados), en los modos de relacionaéstos con los ciudadanos y la necesidad de implementar una nueva forma

2001; Jiménez y William, 2008), para asegurar la gobernabilidad de

Pero el establecimiento de una nueva gobernanza implica el desafío de redefinir el conjunto de instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales,

Es interesante destacar que la democracia, aunque defendida como un sistema que elevaría los niveles de desarrollo humano, no asegura la gobernabilidad de una sociedad (Prats, 2001).

Un nuevo desafío a la gobernabilidad: instituciones, gobernanza y desarrollo

Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del

no ha sido la misma a lo largo del tiempo. Los años ’50s a n por grandes reformas administrativas y de ordenamiento

gobernabilidad. Durante los años ’80s, la management público,

ralidad política de la etapa anterior. En durante el último cuarto del siglo XX, una insuficiencia en las

en los modos de relacionarse implementar una nueva forma, la

para asegurar la gobernabilidad de

Pero el establecimiento de una nueva gobernanza implica el desafío de redefinir el conjunto de instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales,

Es interesante destacar que la democracia, aunque defendida como un sistema que elevaría los niveles

del sector privado y de la sociedad civil) y que dirigirán la gobernabilidad del sistema (Prats, 2001). Una de las cuestiones implícitas en esta nueva forma de gobernar es la descentralización de las decisiones y el acercamiento de los órdenes normativos a los gobiernos regionales y locales. Al acercar los procesos de toma de decisión a las poblaciones locales, se estiman mejoras en las condiciones de equidad, eficiencia y efectividad en general y, en particular, del manejo de recursos naturales (Ribot, 2002). El reconocimiento de la relevancia de una nueva gobernanza para el desarrollo económico, social y ambiental trae como consecuencia la necesidad de disponer de mejores marcos analíticos capaces de relacionar el régimen político con el desarrollo sustentable y teniendo en cuenta las particularidades de las sociedades latinoamericanas (Zurbriggen, 2011).

Hoy, la gobernabilidad se basa en la capacidad del sistema político de generar confianza y legitimar sus propias acciones. Para ello, habrá que hacer foco en los actores sociales estratégicos, el proceso de toma de decisiones y de resolución de conflictos (Coppedege, 1996; Mayntz 2001). En este sentido, la gobernanza implica una forma más cooperativa de regir los actos humanos en donde prevalece la resolución colectiva de problemas (Mayntz, 2005). Siendo así, un sistema socio-ecológico2 (Ostrom, 2009, 2011) será gobernable si se estructura tal que los actores claves se interrelacionen para tomar decisiones colectivas y resolver los conflictos bajo un sistema de reglas preestablecidas (Prats, 2001).

En particular, la gobernanza ambiental “abarca las reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la manera en que las personas interactúan con el medio ambiente; (…) la gestión (…) ya no es un monopolio exclusivo del gobierno sino que también es responsabilidad de otros actores” (Sarukhan et al., 2012: 24).

La motivación del presente trabajo surge a partir de los problemas de gobernabilidad en el ámbito de los recursos naturales nacidos a la par del reciente desarrollo de la sociedad argentina, problemas derivados (en la mayoría de los casos) del esquema legislativo piramidal que rige para el uso y conservación de los recursos. El desafío que se plantea es el de generar un sistema de gobernanza con una mayor base centrada en la comunidad y que contribuya a generar el desarrollo sustentable.

El objetivo del trabajo es, sobre los antecedentes existentes y el debate e intercambio multidisciplinario con otros científicos, académicos, políticos y actores sociales, sentar los fundamentos para el diseño de un sistema de gobernanza, reconociendo y definiendo los elementos claves que deberían ser considerados, a fin de determinar una herramienta de diseño, evaluación y redefinición de las gobernabilidades actuales.

La consecución del objetivo propuesto se realiza a partir de un repaso exhaustivo de los últimos desarrollos hechos en el ámbito de la gobernabilidad, la gobernanza, las instituciones y el desarrollo para el caso del manejo de los recursos naturales y los sistemas socio-ecológicos, y la reflexión analítica y el debate compartido por las autoras a partir de su participación como investigadoras del Proyecto COMET-LA3 y en la

2 Un sistema socio-ecológico es, en términos de Glaser et al. (2008) (en Jhan et al., 2009), una unidad bio-geo-física junto con sus actores sociales e instituciones relacionadas. Los sistemas socio-ecológicos suelen ser complejos y adaptativos, se encuentran limitados espacial o funcionalmente e implican un determinado contexto de problemáticas, interacciones y resultados ecológicos, económicos, políticos y sociales. 3 COMET-LA (Community-based Management of Environmental Challenges in Latin America) fue un proyecto de investigación realizado entre los años 2012 a 2014 y financiado por el 7º Programa Marco de la Unión Europea, y cuyo objetivo primordial fue el análisis de la gestión comunitaria de los desafíos

Conferencia de Políticas de COMET-LA, “Trabajando juntos: Políticas y manejo comunitario frente a los desafíos ambientales”, llevada a cabo en la UNAM (México) los días 10 y 11 de noviembre de 2014.

La gobernanza, las instituciones y el manejo de los recursos.

Según la RAE, “gobernanza” es el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía” (en Rothstein y Teorell, 2008).

Sin embargo, tal como se describió líneas arriba, la idea de gobernabilidad no ha sido la misma a lo largo del tiempo. Es a lo largo de la década de los ’80 y principios de los ‘90 que la palabra governance comienza a ser utilizada por los organismos de desarrollo (Jiménez y William, 2008). Zurbriggen (2011) menciona que los primeros avances en la materia se realizaron pensando en la gobernabilidad de la Unión Europea, a partir del replanteo de cómo gestionar los asuntos públicos en un nuevo contexto histórico asociado a la crisis del Estado benefactor; y que para América Latina, por lo tanto, deberían redefinirse varias cuestiones en la agenda. Nótese que el término surge en un contexto de liberalización política y retiro del Estado de ciertas funciones sociales básicas. De hecho, el criterio de gobernanza se confunde muchas veces con una suma de criterios para mejorar la eficacia y eficiencia del sector público, cuando en realidad debe aludir a la conformación de las estructuras para la toma de decisiones.

Así, la “transmisión” del término gobernanza llega a Latinoamérica a través de los organismos internacionales. Para el Banco Mundial (BM), por ejemplo, el buen gobierno se refiere a la transparencia y la eficacia en tres áreas fundamentales: 1) los métodos de elección, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional); 2) la capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar políticas (marco regulatorio y eficacia del gobierno), y 3) el respeto a los ciudadanos (transparencia, participación y garantía del Estado de derecho) (Word Bank, 2005).

Zurbriggen (2011) enfatiza que en las recomendaciones de los organismo internacionales (como el BM o Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) la buena gobernanza implican un modelo de Estado (neoliberal) y la necesidad de fortalecerlo para que funcionen las fuerzas del mercado. Según el autor, las experiencias analizadas en América Latina han demostrado que estas transferencias ideológicas y su aplicabilidad no tuvieron los resultados esperados en términos del logro de políticas públicas más eficaces, eficientes y democráticas. El fallo podría estar en la no consideración de los procesos históricos y las relaciones de poder en que se sustenta la toma de decisiones “colectivamente vinculantes” que adopta un Estado en relación con una comunidad (Olsen, 2006).

Cabe aclarar aquí que para nosotros la gobernanza es una forma de mejorar la gobernabilidad. Esta última define “la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones públicas” (Prats, 2003: 249), mientras que en la consideración del término gobernanza coincidimos con Aguilar (2006) en que se trata de un marco analítico para el establecimiento de sistemas de coordinación no jerárquicos que

ambientales en América Latina. Para mayor información, consultar la página web del proyecto: www.comet-la.eu

(agregamos nosotros) deberán integrarse a (o ser integrados, en parte, por) los mismo órganos gubernamentales. La expresión gobernanza se distingue de gobierno o gobernabilidad porque apunta a la un proceso complejo de toma de decisiones e implementación de políticas públicas que se realiza mediante la inclusividad de voces (Orlansky y Chuchco, 2010), o como lo menciona Kooiman et al. (2008), a partir de un proceso interactivo (gobernanza interactiva).

Entendemos que la gobernanza no es sólo la buena gestión de los asuntos públicos, sino que implica el desarrollo de redes y de las normas formales e informales, explícitas e implícitas, o sea, la definición del marco institucional, a la luz de la cual se establece quiénes son los actores relevantes y a través de qué canales, con qué recursos y de qué manera se posicionan e interrelacionan unos con otros. En este sentido, la gobernanza tiene dos dimensiones: (a) una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural (Prats, 2001).

La dimensión dinámica entraña una nueva forma de encarar cuestiones públicas, como es la solución colectiva de problemas bajo el reconocimiento de que los actores interactúan y generan resultados, constreñidos, afectando y siendo afectados por un marco institucional, político, económico, social y biológico4. Estructuralmente, esto implica dejar de lado las formas jerárquicas y verticales (Mayntz, 2001, 2005), bajo las cuales se ha dado el continuo establecimiento de políticas de tipo top-down, dando espacio a arreglos institucionales para la elaboración de políticas bottom-up (Rojas et al., 2014).

Donde se desarrollan redes, el gobierno deja de ser centro directo de la sociedad. De lo que se trata no es de la pérdida de control del Estado, sino más bien de que éste cambia de forma. “Cuando se delega la toma de decisiones a instituciones de autorregulación social, el Estado conserva el derecho de ratificación legal, así como el derecho de intervención mediante acciones legislativas o ejecutivas si esa autorregulación demuestra ser ineficaz. En la gobernanza moderna, el control jerárquico y la autodeterminación cívica no están opuestos, sino que se combinan entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz que cualquiera de las formas “puras”” (Mayntz y Sharpf, 1995).

En la gobernanza ambiental, el proceso implica la definición social de objetivos y prioridades relacionadas al manejo de recursos naturales y el establecimiento de mecanismos de cooperación a escalas local, regional, nacional e, incluso, internacional (Grupo Técnico de Trabajo en Gobernanza Ambiental en Napo, 2013). El logro del desarrollo sustentable, esto es, el desarrollo para esta y todas las generaciones futuras, es el objetivo primordial.

Gobernanza y desarrollo sustentable

Según Prats (2001) la gobernabilidad vista como un fin en sí mismo no tiene relevancia alguna, sino que “…vendría a coincidir con el grado de ‘ley y orden’ existente,

4 Es lo que la literatura del Análisis Institucional y el Desarrollo (IAD por sus siglas en inglés) ha denominado “situación de acción”, una unidad conceptual que puede ser utilizada para describir, predecir y explicar el comportamiento individual y colectivo en un marco institucional particular (Ostrom, 2011; McGinnis, 2011).

independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad así planteada, como institucionalidad socio-política capaz de generar orden o al menos de impedir la descohesión social, es ajena a la idea de desarrollo” (p.127) (el subrayado es propio).

No todos los sistemas socio-ecológicos parecen ser gobernables, y no todos los sistemas de gobernabilidad de aquellos sistemas socio-ecológicos que son gobernables parecen contribuir al desarrollo. El reconocimiento de la funcionalidad para el desarrollo es lo que nos lleva a pretender evaluar las distintas formas de gobernabilidad y plantear a la gobernanza como una alternativa capaz de contribuir al bienestar social conjunto5.

La gobernabilidad “pura y dura” implica el mantenimiento del orden social y la estabilidad política, y es compatible con los conflictos capaces de ser resueltos dentro de las reglas y procedimientos convenidos (op. cit.). Pero el status quo puede no ser el indicado para generar un incremento constante en el bienestar de toda la población.

El reparto desigual del poder conduce a la parcialidad en la participación y a la verticalidad en la toma de decisiones. Podemos asociar el disímil reparto de poder entre los actores en relación a los recursos naturales a una desigual distribución inicial de: 1) la propiedad del recurso; 2) el acceso al recurso cuando se trata de recursos de propiedad común; 3) el acceso y manejo de la información; 4) el contacto o llegada a poderes políticos que tiene la potestad de decisión sobre los recursos.

Quienes detenten el poder y perciban beneficios por ello mediante la apropiación de rentas, buscaran la forma de conservar sus posiciones y excluir sistemáticamente de la toma de decisiones al resto de los usuarios (directos e indirectos) del recurso. Es lo que Acemoglu y Robinson (2012) han denominado la instauración de instituciones políticas y económicas extractivas, en contraposición con lo que denominan instituciones inclusivas: aquellas que permitirán a la gran mayoría de la población participar de la toma de decisiones en una clara ejemplificación de acción colectiva.

Señalamos que el paso de instituciones extractivas a inclusivas (para seguir usando la misma terminología) requiere de cierta crisis o ruptura institucional. Al hablar de crisis no hacemos, necesariamente, referencia a un corte abrupto o a la existencia de un conflicto severo, sino a la definición de una nueva situación que requiere la reconfiguración del escenario y/o de los actores estratégicos.

Prats (2001) enumera varias razones por las cuales podría surgir una crisis de gobernabilidad. En parcial coincidencia con dicho autor, efectuamos aquí una adaptación de tales causas al caso específico de los recursos naturales:

1. La incapacidad de las normas y procedimiento para resolver los problemas de interacción o acción colectiva en el acceso, propiedad, uso y manejo de los recursos; sobre todo cuando existen marcadas relaciones de poder en aparente equilibrio y éstos de rompen por alguna causa interna o externa (por caso, el

5 La literatura económica presenta variadas definiciones del concepto de desarrollo, algunos autores lo asocian directamente al crecimiento económico, otros lo definen de forma más amplia y establecen que es un concepto ligado a transformaciones estructurales y cambios tecnológicos. Sin embargo, en términos generales, hay coincidencia en que el concepto hace referencia a factores y cambios cualitativos en la vida del hombre y de la sociedad en la que habita (London y Formichella, 2006), y a que dicho bienestar alcance a todos los actores involucrados. Además, en particular, el informe Brundtland (ONU, 1987) definió por primera vez el desarrollo sustentable como: “Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades”.

descubrimiento de un importante yacimiento o la problemática del acceso al recurso hídrico ante continuos períodos de sequía)

2. La debilidad en la institucionalización de las normas y procedimientos (como es el caso de la creación de áreas protegidas sin planes de manejo reglamentados y aplicables).

3. La emergencia de nuevos actores estratégicos que plantean un cambio radical en las formas de toma de decisión, manejo, uso y control de los recursos (esto, por ejemplo, ha dado lugar a la elaboración de planes de manejo y manejo comunitario de recursos en lugares donde los usuarios directos, ya sea pescadores artesanales, pequeños productores agropecuarios o de agricultura familiar, comunidades ligadas al ámbito forestal, etc., han logrado conformarse como grupo de poder y pasar a ser ellos mismos actores estratégicos relevantes).

4. El cambio estratégico de actores relevantes que replantean las cuestiones hasta entonces aceptadas por la gran mayoría de la comunidad (por ejemplo, en muchos ejidos y tierras comunales en México existen ciertos trabajos mancomunados no asalariados de carácter obligatorio para los pobladores; sin embrago, las nuevas generaciones están replanteando esta cuestión, solicitando que los “tequios” pasen a ser remunerados, ante la negativa de los pobladores más antiguos) (Escalante et al., 2013).

5. La incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles básicos de orden y cumplimiento de la norma (enforcement) (un ejemplo de ello lo constituye la problemática de la pesca artesanal en la región del Estuario de Bahía Blanca y zonas aledañas, caso estudiado en el proyecto COMET-LA antes mencionado) (London et al., 2013).

Cuando tales rupturas se suceden y la crisis es tan pronunciada como para romper el status quo prevaleciente hasta el momento, se vislumbra la necesidad de un cambio, el cual puede devenir tanto en un mejoramiento como empeoramiento de las condiciones iniciales. Mientras que la primera opción podría conducir a la definición de un nuevo marco que permitiera la consecución del desarrollo sostenible, la segunda opción podría conducir a una situación estanco de la cual será muy difícil escapar. De aquí es que las crisis debieran ser el propulsor para la definición de una nueva gobernanza a partir de los elementos que se mencionan a continuación.

Elementos claves que definen un sistema de gobernanza en el manejo y uso de recursos naturales

Entendemos que para definir correctamente un sistema de gobernanza es imprescindible considerar los siguientes elementos clave:

A. Las condiciones socio-ecológicas propias de cada región.

B. La inclusión de los actores clave en el debate.

C. Condiciones estructurales e institucionales previas

A. Las condiciones socio-ecológicas propias de cada región.

Componentes

Es necesario realizar una correcta caracterización del espacio, o sea, de las condiciones socio-ecológicas del sistema. Las decisiones que deban tomarse dependerán estrechamente de las características particulares de la sociedad, los recursos naturales en juego y el sistema de gobierno establecido. En este sentido, el marco de la literatura de sistemas socio-ecológicos (Ostrom, 2009, 2011) es una herramienta válida y sumamente útil (aunque no la única) para realizar dicha caracterización.

La idea central de este marco analítico es que existen actores que extraen/usan/mantienen/consumen (es decir, inciden y son influenciados por) ciertas unidades de recursos que conforman un continuamente cambiante sistema de recursos restringidos por un conjunto de reglas-en-uso (formales e informales) y procedimientos enlazados en un sistema de gobernanza. Estos procesos de extracción/conservación/comercialización/cambio de reglas/manejo/control son las interacciones que toman lugar en el centro de la estructura socio-ecológica y producen diferentes resultados según sea el marco social, político y económico y los sistemas ecológicos relacionados (McGinnis y Ostrom, 2014).

Cada uno de estos componentes, deben ser definidos sin perderse de vista que las relaciones son de retroalimentación y que la dinámica del sistema provocará cambios constantes en cada uno de ellos.

La redefinición del territorio y su funcionalidad

Una vez definidas objetivamente las partes integrantes del sistema, debe considerarse la funcionalidad del mismo. Esto permitirá la unificación de las agendas social, ambiental y económica, es decir, la realización de una gestión integrada del territorio.

Los cambios en los contextos de vida de las sociedades modernas, la rápida urbanización y los cambios demográficos han conducido a una apropiación de nuevos conceptos de desarrollo y bienestar que exigen tener en cuenta cuestiones de ambientales y de biodiversidad. Sin embargo y al mismo tiempo, no hay un reconocimiento por parte de los ciudadanos de su propio territorio. Es necesario, en este sentido, volver a poner en valor los componentes de los sistemas socio-ecológicos y refuncionalizar los territorios en relación a dichos componentes sociales, ambientales y productivos.

Que un ecosistema sea funcional implica que provea los servicios que la comunidad local requiere de forma sustentable. Y para definir dicha funcionalidad deberán tenerse en cuenta ciertas reglas, como ser un tamaño mínimo adecuado para que exista un equilibrio en la extracción y recuperación del recurso. Estas reglas también deberán ser definidas por la comunidad mediante la mancomunión del conocimiento científico y el conocimiento experimental.

En este sentido, se observa una fragmentación del territorio, y por lo tanto, de las políticas e instituciones implicadas en el manejo. La redefinición del territorio debería conducir a la reintegración de las formas de intervención. El desafío más importante que se debe afrontar posiblemente sea el logro de una comunicación efectiva y la construcción de mecanismos de integración territorial. Sin embargo, los modelos de gobernanza que se desarrollen no pueden dejar de reconocer la diversidad de formas de sistemas, incluso, ecológicamente similares.

Una zonificación ecológica y económica adecuadas requieren de la realización de un informe ambiental y social constante y de calidad. Este insumo podría ser aportado por

la misma comunidad en un contexto de coordinación y trabajo conjunto con las instituciones científicas especializadas poniendo en práctica sistemas de monitoreo y control sencillos y continuos.

B. La inclusión de los actores claves en el debate.

Este punto también presenta varios cuestionamientos de interés a debatir. El primer interrogante es definir quiénes son actores clave. A partir de allí, deberemos considerarse la forma en que serán incluidos en el debate. Cuanta menos injerencia hayan tenido, históricamente, un mayor número de actores en la toma de decisiones, los cambios institucionales probablemente deberán ser más profundos y el rechazo o resistencia que provoquen dichos cambios por parte del pequeño grupo que haya detentado el poder hasta el momento será mayor.

Quiénes son actores clave.

Todo análisis de gobernabilidad debería comenzar con el establecimiento del mapa de los actores clave. Un actor clave es “todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de soluciones de conflictos colectivos” (Prats, 2003: 243)6.

De acuerdo a la definición anterior, estaríamos hablando de personas o grupos de personas que detentan la capacidad y los medios suficientes como para decidir e influir en campos vitales de la gobernanza de los recursos. Hoy en día debe dejarse de lado la simplicidad de individuos de la sociedad civil – Estado. Existen un sinfín de organizaciones y redes, a diferentes niveles jerárquicos y pertenecientes a los llamados primer, segundo y tercer sector, que deberán ser reconocidos.

El control (capacidad de influir y los medios para hacerlo) puede devenir no sólo del poder económico (propiedad del recurso, acceso limitado a partir de una concesión, poder monopólico de explotación, apropiación de las rentas, etc.) o político (poder discrecional de decisión sobre el acceso, uso, control y manejo del recurso), sino también del poder moral o proveniente del control de la información y del conocimiento vivencial o experimental. El reconocimiento de liderazgos en comunidades que dependen mayormente del uso de los recursos se encuentra ligado a estos últimos factores.

A la hora de plantear un objetivo particular (como podría ser el establecimiento de un plan de manejo o la elaboración de estratégicas de manejo comunitario), los actores clave serán aquellos individuos cuya participación sea indispensable y obligada para el logro del propósito (CONAGUA, 2007). Sin embargo, la idea de un "actor clave" corresponde a cada coyuntura y situación particular, y no poseemos ningún procedimiento para identificarlos ex ante. Los mismo podrían variar en un mismo

6 Según Guerrero de León et al. (2014), en Hufty et al. (2006) se ahonda en esta definición mediante el

reconocimiento de tres grupos de actores diferentes: los llamados estratégicos (tienen poder de decisión y generan movilizaciones sociales), los relevantes (tienen poder de decisión y dinero y se ven involucrados en algunas instituciones) y los secundarios (no tienen poder para cambiar las reglas ni los procesos establecidos).

escenario al plantear diferentes objetivos, o para un mismo espacio y proyecto, pero en diferentes momentos del tiempo.

Lo que hará definir a los actores clave será la intensidad con la que contribuyan a la consecución de algunos o todos los pilares del desarrollo sostenible (Gudynas, 2001) del sistema socio-ecológico al que se encuentran relacionados directa o, incluso, indirectamente. En este sentido, también será importante reconocer a aquellos actores internos y externos al sistema. Para nosotros, actores sociales internos son aquellos que se encuentran relacionados directamente, o sea, son afectados y afectan de forma lineal y estrecha el uso y manejo de los recursos naturales. Son actores externos quienes se vinculan con el uso y manejo de los recursos de forma indirecta, es decir, poseen poder de influencia sobre los recursos, conforman parte de las demandas derivadas o se ven afectados por las repercusiones sobre el medio (como la contaminación, la sobreexplotación, etc.) pero no dependen de forma vital del recurso (London et al., 2013).

Generación y difusión de la información

La inclusión de todos los actores involucrados en el debate podría presentar algunas dificultades o cuestiones a resolver previamente. En primer lugar, deben darse a la comunidad las herramientas necesarias para poder participar del debate de forma consciente, capaz e integral. La información debe ser accesible y pública. La accesibilidad no sólo tiene que ver con la disposición de los datos, sino con la facilitación de la lectura e interpretación. En tal punto, la capacitación y adecuación de la información es vital.

La participación en la discusión será parcial si la información no es cualificada y posibilita la igualación de oportunidades en el entendimiento de un fenómeno a la hora de definir una política. De otra manera, la participación sería parcial y hasta podría generar mecanismos siniestros de toma de decisión sesgada.

El principio clave es el énfasis puesto en la participación a partir del diálogo de saberes. Resulta de vital importancia armonizar los tres pilares del conocimiento (actores, comunidad científica y gobierno) bajo cierto principio de neutralidad, es decir, igualdad de condiciones entre las partes.

Desarrollar mecanismos de comunicación y difusión de la información hacia la sociedad civil también es un elemento clave que hace a la buena gobernanza. El rol de los medios locales es fundamental. En este punto, la presencia de programas radiales y televisivos de difusión es un punto fundamental en el proceso de construcción de una nueva gobernanza al ser una herramienta fundamental de integración a partir de la comunicación.

Espacios de representación y encuentro, y mecanismos de participación

En segundo lugar, deben lograrse espacios de representación y encuentro entre los diferentes actores. Esto debe lograrse a partir de un proceso que no desconozca la historia de cada comunidad, lo cual marcará ciertas fases o etapas en la evolución de la participación ciudadana.

Es importante reconocer cuáles son los espacios existentes y cuáles son los espacios a construir en post de conseguir una mayor integración y equidad en la toma de

decisiones. Esto no quita que deba existir una clara definición de roles y competencias para cada uno de los grupos de actores internos y externos, los cuales pueden quedar mejor delimitados si se fijan a partir del marco normativo formal.

Un mayor grado de equidad e integración se construye a partir de procesos de diálogo horizontales antes que verticales, con canales de comunicación permanentes. La definición concreta que aquí se precisa son las herramientas, a partir de qué elemento se podrán en práctica estos procesos de diálogo. Una opción podría ser la realización de mesas temáticas de trabajo (por ejemplo, mesa de pesca sustentable; mesa de manejo costero, mesa de áreas protegidas, mesa de turismo sustentable, etc.), al tiempo que dichas mesas tuvieran puntos de encuentro a partir de reuniones periódicas y proyectos conjuntos.

La COSUDE (2007) define 5 principios básicos que deberían implementarse a fin de poner en marcha un correcto modelo de gobernanza: la rendición de cuentas (obligación que tienen los responsables de la toma de decisiones de responder a mecanismos de control), la transparencia (en relación a la obtención de información y su uso), la no discriminación (no excluir a ningún grupo del uso y las decisiones en torno a los recursos), la participación (que todos puedan formar parte del proceso de decisión) y la eficacia (hacer el mejor uso posible de los recursos naturales, humanos y financieros). Mientras que el primer principio está en estrecha relación con el marco institucional, el cual se trata a continuación, los restantes cuatro resumen la necesidad de generar mecanismos y espacios de participación y de diseminación de la información.

A modo de ejemplo, destacamos que esto se corresponde con algunas de las principales respuestas surgidas en el área argentina en la evaluación de escenarios futuros dentro del proyecto COMET-LA (Rojas et al., 2014). En el caso del manejo del recurso pesquero para la zona del sur de la Provincia de Buenos Aires, la propia comunidad expresó una fuerte demanda por:

- La promoción del tercer sector, por un lado, dando impulso a la formación de nuevas organizaciones y a la generación de redes y, por otra parte, capacitando a sus integrantes y promoviendo la formación de líderes

- Ampliar los procesos de educación, información y concientización ambiental, tanto hacia la comunidad local como hacia los turistas visitantes y actores externos.

- Crear espacios de participación comunitaria con el fin de ampliar el nivel de injerencia de los actores en la formación de los marcos normativos como ser ley de veda, construcción de caminos y ley de costas, entre otras. En este último punto sería necesario establecer una agenda de arreglos institucionales a cumplimentar.

Reconocimiento de los incentivos para la conservación

No debe olvidarse que los actores internos son los principales usuarios del sistema y como tales sus acciones responderán, en última instancia, a una serie de incentivos que deben ser claramente identificados y alentados o desalentados según sea el caso. Es la propia comunidad la que debiera mostrarse interesada en la conservación de los recursos si es que basa su economía en el uso de los mismos.

Siguiendo con el ejemplo que fuera caso de estudio en el proyecto COMET-LA, también desde el análisis de escenarios pudo advertirse que este fue uno de los

incentivos primordiales que guía el futuro de la acción colectiva en la comunidad en la zona del Estuario de Bahía Blanca y sus alrededores. La sustentabilidad del recurso pesquero y costero determinará la viabilidad tanto de la pesca artesanal como del turismo sustentable sobre las costas de Bahía Blanca, Pehuén Co y Monte Hermoso. En tal sentido, la comunidad advierte la necesidad de establecer:

- Un incremento en la legislación que hace a la sustentabilidad de los recursos marinos y coteros, como ser el establecimiento de una ley de pesca artesanal ley de costas y ley de vedas

- Un incremento en las actividades de control de las actividades productivas para limitar la sobreexplotación de los recursos

- Una disminución en los niveles de corrupción tanto externos como internos al sistema socio-ecológico, incrementando la conciencia comunitaria.

Es interesante analizar cómo el incentivo de sustentabilidad se plasma en demandas concretas, y estas en acciones que deberán concertar los propios actores. El ejercicio de un auto-reconocimiento como actor social relevante, hacedor de política y ejecutor de la misma fue primordial.

En la misma línea, el encuentro de puntos comunes propicia la fortaleza de tales incentivos. Ciertas comunidades pueden mostrarse altamente heterogénea en términos de relaciones de poder, dependencia o influencia con respecto al sistema de recursos, existencia de conflictos y respuestas generadas. Estas diferencias suelen tener un origen histórico y cultural. Sin embargo, muchas de ellas parecen acortarse una vez que la comunidad se ha enfrentado cara a cara y se han producido intercambios. Se encuentran problemáticas comunes cuando logran generarse los espacios de encuentro y el diálogo se hace efectivo, y hay un reconocimiento de que si bien las percepciones y respuestas pueden ser disímiles, las problemáticas suelen tener un mismo núcleo y los incentivos pueden llegar a ser coincidentes.

C. Condiciones estructurales e institucionales previas

Marco jurídico

Si bien se reconocen las bondades del manejo comunitario de recursos, no debe desconocerse que su implementación debe realizarse dentro del marco normativo vigente. Este es el conjunto de reglas formalmente establecido para permitir o limitar el accionar de los individuos sobre el sistema, posibilitar la interacción entre los actores y garantizar los derechos de tenencia y propiedad.

Por ejemplo, en el caso de las costas argentinas, los recursos son de propiedad pública (recurso marítimo y costero) según la Constitución Nacional (CN), regla formal máxima; mientras que el control formal del uso de los recursos (extracción de arena, pesca, etc.) corresponde mayormente al Estado en sus diversos niveles, local, provincial y nacional. Las tierras aledañas a la costa y sobre la cual se concentra la población es de propiedad privada. Los derechos de propiedad de la tierra, detentados pública o privadamente, son definidos en la CN, en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y en leyes complementarias, tales como la "Ley de Tierras" de carácter nacional bajo el dominio del recientemente creado Registro Nacional de Tierras Rurales.

La protección del ambiente y de los recursos naturales se define, en orden de relevancia legal, según: la CN, las leyes nacionales (Ley General de protección del Medio

Ambiente, Ley de Pesca, Ley sobre los Espacios Marítimos, Ley sobre la gestión ambiental del agua, etc.); la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, las leyes provinciales (Ley de Pesca, Ley de Medio Ambiente, Ley de Reservas Naturales, Código de aguas de la Provincia, etc.); y las ordenanzas a nivel local. Nótese, además, que la implementación y control de cada una de estas normas corresponde a diferentes organismos, ya sean ministerios u oficinas descentralizadas, y que muchas veces superponen el objeto de la norma, como es el caso de las leyes de pesca. Tampoco debemos dejar de considerar el marco jurídico internacional.

La explotación de las principales actividades ligadas a los recursos (pesca y turismo) se realiza, asimismo, de forma privada, aunque en los últimos años ha habido indicios de explotación conjunta a partir de la conformación de cámaras de pescadores o asociaciones de turismo. Asimismo, han surgido otras asociaciones del tercer sector (ONGs) comprometidas con el control y cuidado del ambiente.

En esta complejidad de actores y roles, el sistema jurídico de por sí complejo, se ha complejizado aún más a partir de los sistemas de control y monitoreo informales que han aparecido. Desconocer este marco llevaría una incorrecta definición de mecanismos de toma de decisión. Como si fuera el motor de un vehículo, las nuevas formas de acción colectiva deberán encajar o reemplazar algunas partes de forma más o menos coherente en el engranaje de la toma de decisiones y manejo del sistema.

Condiciones institucionales

Según Mayntz (2001), la gobernanza moderna puede emerger sólo en países que tengan una serie de condiciones estructurales e institucionales previas:

1. Que el poder esté disperso en la sociedad, pero no de forma fragmentada e ineficiente;

2. Que las autoridades políticas sean fuertes, pero no omnipotentes, que hayan sido legitimadas democráticamente y que tengan un alto grado de representatividad7, y;

3. Que exista una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada en subsistemas (producción, enseñanza, salud, etc.) y bien organizada. Los actores deben ser eficientes en sus propias esferas y lograr la cooperación y coordinación entre los diversos ámbitos, sin hostilidad entre ellos.

Luego de las discusiones planteadas en los workshops de escenarios del Proyecto COMET-LA y de la Policy Conference mencionada al inicio, creemos que a estas condiciones pueden agregarse tres más:

4. Que se perfilen directrices acerca de cómo transitar desde la voluntad local hasta los órganos de gobierno en el caso de las democracias modernas;

5. La necesidad de desarrollar y establecer procesos adecuados de evaluación y monitoreo para la resolución de conflictos internos, dado que muchas veces la corrupción local es la que dificulta el proceso de gobernanza; y,

6. Que se cuente con financiamiento para efectivizar la participación.

7 Acemoglu y Robinson (2012) mencionan que para que las instituciones inclusivas que propician el desarrollo puedan reemplazar a las extractivas es necesario que, aún en presencia de poderes contrapuestos y fuerzas más o menos equilibradas, exista en principio un poder central que sea capaz de nuclear a la sociedad en su conjunto, es decir, un poder centrífugo que logre dirigir el cambio institucional necesario.

En relación al punto 4, puede decirse que si los gobernantes no están entendiendo los procesos de construcción desde la base, es probable que se necesite directamente una nueva clase política. Los ejercicios de planeación que partan de la comunidad serían, en casos como el argentino, una nueva forma institucional.

Por supuesto, esto no es para nada tarea sencilla. Como bien lo expresó Prats (2001: 129): “No basta, pues, con tener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elecciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave está en generar las instituciones económicas y políticas del crecimiento de calidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos mucho menos de cómo construirlas.”

Cabe entonces el interrogante acerca de si las políticas públicas y los sistemas de gobierno actuales están diseñados para permitir la inserción del accionar comunitario. En otros términos, ¿permite el marco legislativo vigente la participación ciudadana basada en la acción colectiva y/o el manejo comunitario? Y más aún, ¿sería efectiva y eficiente dicha participación? Como se mencionó más arriba, deben definirse las herramientas de su implementación y es probable que esto requiera de ciertos cambios legislativos previos a fin de efectivizar el manejo comunitario de recursos. Por ello es necesaria la construcción de una agenda de modificaciones y nuevos arreglos institucionales para poner en marcha la gobernanza.

Reflexiones finales

Para la implementación de una nueva gobernanza debemos reconocer que las políticas públicas emergen de la interacción entre actores públicos y privados, internos y externos a un sistema, y que absolutamente todo el contexto (económico, político, social y, aun, biológico) debe ser tomado en consideración. Debe aceptarse, además, que el Estado no es el actor dominante en los procesos decisionales sino, en todo caso, un importante ejecutor (aunque no el único).

Las mayores herramientas de control y manejo también deben residir también en la comunidad. Un rasgo fundamental debe ser el empoderamiento de las organizaciones de todos los sectores, con el correspondiente declive en las potencialidades del Estado (Zurbriggen, 2011). En este contexto, se torna vital la reestructuración de los intercambios y espacios de encuentro, es decir, la noción de redes, la cual no representa tanto una perspectiva analítica nueva, sino un cambio real en la hechura de la política (Mayntz, 1994).

En resumen, nuestro análisis plantea que tres son los elementos fundamentales que deberán ser considerados a la hora de pensar un sistema de gobernanza en pos del logro del desarrollo sustentable:

A. Las condiciones socio-ecológicas propias de cada región. B. La inclusión de los actores sociales en el debate. C. Las condiciones estructurales e institucionales previas

Cada uno de estos ítems, a su vez, implica el desarrollo de diversos elementos. Las condiciones socio-ecológicas propias de cada región implican definir los componentes del sistema así como realizar una redefinición del territorio y su funcionalidad. La inclusión de los actores en el debate debe considerar la generación y difusión de la información, así como la generación de espacios de representación y encuentro, de mecanismos de participación y de reconocimiento de incentivos para la conservación del medio (dado que suele ser vital la sustentabilidad para los mismos actores

implicados de forma directa al uso de los recursos). Por su parte, las condiciones estructurales e institucionales previas implican un marco jurídico, un conjunto de reglas en uso y unas condiciones institucionales fijados por la historia y que es imposible desconocer a la hora de redefinir la gobernanza de un sistema.

Por último, cabe remarcar una vez más que la participación debe ser defendida no sólo como herramienta de elaboración de políticas sino también de puesta en marcha y, principalmente, control (González y Dasí, 2011) de las actividades que definen el bien común y contribuyen al desarrollo sostenible. Desde la base del proceso (la definición de las características del sistema socio-ecológico) la comunidad debe encontrarse involucrada, siendo que nadie mejor que los propios actores internos y usuarios directos de los recursos son quienes poseen el conocimiento común más acabado del comportamiento del sistema y los intereses más reales puestos en la perpetuidad de su conservación.

Referencias

Acemoglu, D.; Robinson, J. (2012). Why Nations Fail: The Origins of Power. Prosperity, and Poverty. Crown Business, New York.

Aguilar, L.F. (2006). El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza. CLAD Reforma y Democracia, 39.

Coppedge, M. (1996). El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos. En PNUD-CORDES (comp), Ecuador: Un Problema de Gobernabilidad. Quito: CORDES-PNUD.

CONAGUA (2007). Guía Identificación de Actores Claves. Serie: Planificación Hídrica en México. Gobierno Federal, México D.F.

Escalante Semerena, R.; Basurto Hernández, S.; Cruz Bayer, A.; Moreno Reyes, E.; Chapela, F.; Hernández López, I.; Lara, Y. (2013). D3.2: Stakeholder vision on problems and drivers related to environmental challenges in Mexico. Comet-LA Proyect, Seventh Framework Programme, México D.F. Disponible en: http://www.comet-la.eu//

González, J. R., Dasí, J. F. (2011). Redescubriendo la gobernanza más allá del buen gobierno. Democracia como base, desarrollo territorial como resultado. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, (56), 295-319.

Grupo Técnico de Trabajo en Gobernanza Ambiental en Napo. (2013). Propuesta de Modelo de Gobernanza Ambiental para la Provincia de Napo. Proyecto “Fortalecimiento de la gobernanza ambiental en la planificación territorial en Napo”.Tena: CONDESAN/Programa BioCAN, MAE, GADPN, GIZ.

Gudynas, E. (2001). Actores sociales y ámbitos de construcción de políticas ambientales. Ambiente & Sociedade, 4(8), 5-19.

Guerrero-de León, A. A.; Gerritsen, P. R.; Martínez-Rivera, L. M.; Salcido-Ruíz, S.; Meza-Rodríguez, D.; Bustos-Santana, H. R. (2014). Gobernanza y participación social en la gestión del agua en la microcuenca El Cangrejo, en el municipio de Autlán de Navarro, Jalisco, México. Revista Economía, Sociedad y Territorio, 10(33).

Jahn, T., Becker, E., Keil, F., Schramm, E. (2009). Understanding Social-Ecological Systems: Frontier Research for Sustainable Development. Implications for European

Research Policy. Institute for Social-Ecological Research (ISOE), Frankfurt/Main, Germany.

Jiménez, W.; William, G. (2008). El enfoque de políticas públicas y los estudios sobre gobierno. Propuestas de encuentro. Reforma y Democracia, 41, 59-80.

Kooiman, J.; Bavinck, M.; Chuenpagdee, R.; Mahon, R.; Pullin, R. (2008). Interactive governance and governability: an introduction. The Journal of Transdisciplinary Environmental Studies, 7(1).

London, S.; Formichella, M. M. (2006). El concepto de desarrollo de Sen y su vinculación con la Educación. Economía y Sociedad, 11(17), 17-32.

London, S.; Rojas, M.; Bustos, M.L.; Huamantinco Cisnero, A.; Ibañez, M.M.; Scordo, F. et al. (2013). D4.2: Stakeholder vision on problems and drivers related to environmental challenges in Argentina Case Study. Comet-LA Proyect, Seventh Framework Programme. Bahía Blanca. Disponible en: http://www.comet-la.eu//

Mayntz, R. (2005). Embedded Theorizing: Perspectives on Globalization and Global Governance. MPIfG Discussion Paper 05/14. Max-Planck-Institutfür Gesellschaftsforschung Köln. Max Planck Institute for the Study of Societies Cologne.

Mayntz, R. (2001). El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 5 al 9 de noviembre, Buenos Aires, Argentina.

Mayntz, R. (1994). Modernization and the Logic of Interorganizational Networks, mipgf, Working Paper 4, Colonia, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung.

Mayntz, R.; Scharpf, F. W. (1995) Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahenSektoren. In: Renate Mayntz, Fritz W. Scharpf (eds.) Gesellschaftliche Selbstregelung und politischeSteuerung, Frankfurt/Main: Campus, pp. 9-38.

McGinnis, M. D. (2011). Networks of adjacent action situations in polycentric governance. Policy Studies Journal, 39(1), 51-78.

McGinnis, M. D., Ostrom, E. (2014). Social-ecological system framework: initial changes and continuing challenges. Ecology and Society, 19(2), 30.

Olsen, J.P. (2006). Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(1), 1-24.

ONU (1987). Our Common Future: Brundtland Report. Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas: Noruega.

Orlansky, D.; Chuchco, N. V. (2010). Gobernanza, Instituciones y Desarrollo: Argentina en el contexto regional (1996-2008), Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), 28 a 30 de julio Buenos Aires, Argentina.

Ostrom, E. (2011). Background on the institutional analysis and development framework. Policy Studies Journal, 39(1), 7-27.

Ostrom, E. (2009). A General Framework to Analyzing Sustainability of Social-Ecological Systems, Science, 325 (5939), 419-422.

Prats, J. O. (2001). Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico. Revista Instituciones y Desarrollo, 10, 103-148.

Prats, J. O. (2003). El concepto y el análisis de la gobernabilidad. Instituciones y Desarrollo, 14, 239-269.

Ribot, J. C. (2002). Democratic Decentralization of Natural Resources: Institutionalizing Popular Participation. Washington, DC: World Resources Institute.

Rojas, M.; Recalde, M. Y.; London, S.; Perillo, G. M. E.; Zilio, M.; Piccolo, M. C., (2014). Behind the increasing erosion problem: The Role of local institutions and social capital on coastal management in Argentina. Ocean & Coastal Management, 93,76 –87.

Rojas, M.; Zilio, M.; London, S.; Bustos, M.L.; Huamantinco Cisnero, A.; Scordo, F. et al. (2014). D4.3: Stakeholder Visions and Perspectives on the Future from the Argentina Case Study. Comet-LA Proyect, Seventh Framework Programme. Bahía Blanca. Disponible en: http://www.comet-la.eu//

Rothstein, B.; Teorell, J. (2008). What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 21(2), 165–190.

Sarukhán, J.; Carabias, J.; Koleff, P.; Urquiza-Haas, T. (2012). Capital natural de México: Acciones estratégicas para su valoración, preservación y recuperación. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, México, D.F.

Word Bank. (2005). Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, Washington, D.C.

Zurbriggen, C. (2011). Gobernanza: una mirada desde América Latina. Perfiles latinoamericanos, 19(38), 39-64.