Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000 PRESENTACION Evolución reciente de las concesiones...
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Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000 PRESENTACION Evolución reciente de las concesiones ferroviarias metropolitanas de Buenos Aires Documento preparado por José A. Barbero para el Workshop organizado por el Banco Mundial para discutir una Nueva Estrategia para el Transporte Urbano. Contiene opiniones personales del autor. BOOZ ALLEN & HAMILTON
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Santiago, Chile
8 de Noviembre de 2000
PRESENTACION
Evolución reciente de las concesiones ferroviarias metropolitanas de Buenos Aires
Documento preparado por José A. Barbero para el Workshop organizado por el Banco Mundial para discutir una Nueva Estrategia para el Transporte Urbano. Contiene opiniones personales del autor.
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Tabla de Contenidos
Las estapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas
Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras
Las causas del estancamiento
Perspectivas y renegociación contractual
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En una primera etapa se diseñaron y pusieron en marcha las concesiones ferroviarias metropolitanas...
1970 (?) - 1989 1989-1990 1991-1993 1994-1995
Deterioro Progresivo del Sistema
Deterioro Progresivo del Sistema
Crisis Fiscal Inviabilidad de la Operación
Pública
Crisis Fiscal Inviabilidad de la Operación
Pública
Decisión Política de
Concesionar
Decisión Política de
Concesionar
Proceso de llamado y adjudicación
Proceso de llamado y adjudicación
Diseño de la Concesión– Obligación de
los Concesionarios
– Obligaciones del Sector Público
Puesta en Marcha de las Concesiones
Puesta en Marcha de las Concesiones
Organización inicial de la Fiscalización y Control
Organización inicial de la Fiscalización y Control
Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas
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… que permitieron una notable recuperación inicial del sistema. Pero posteriormente se produjo un estancamiento -- y eventual retroceso -- en los niveles alcanzados.
Recuperación del ServicioRecuperación del Servicio Estancamiento del ServicioEstancamiento del Servicio
Necesidad de Renegociación
Contractual
Necesidad de Renegociación
Contractual
Reorganización de las Funciones de
Fiscalización y Control
Reorganización de las Funciones de
Fiscalización y Control
Primera Ronda de RenegociaciónPrimera Ronda de Renegociación Segunda Ronda de Renegociación
Segunda Ronda de Renegociación
Incumplimiento de Obligaciones Gubernamentales
Incumplimiento de Obligaciones Gubernamentales
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas
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En el proceso pueden reconocerse tres etapas diferentes. Esta presentación se concentrará en la tercera.
Diseño y Puesta en MarchaDiseño y Puesta en Marcha
Desde 1989 a 1993 Políticas generales Pliegos de licitación Proceso de adjudicación Organización de un organismo de
control “Take over” de los
concesionarios, en forma escalonada
Desde 1989 a 1993 Políticas generales Pliegos de licitación Proceso de adjudicación Organización de un organismo de
control “Take over” de los
concesionarios, en forma escalonada
Recuperación del sistemaRecuperación del sistema
Desde 1994 hasta 1997 Cumplimiento de las obligaciones
financiera del Estado Alta motivación de las empresas
concesionarias Buen control inicial Creación de la CNRT Percepción de la necesidad de
renegociación contractual
Desde 1994 hasta 1997 Cumplimiento de las obligaciones
financiera del Estado Alta motivación de las empresas
concesionarias Buen control inicial Creación de la CNRT Percepción de la necesidad de
renegociación contractual
Estancamiento y renegociaciónEstancamiento y renegociación
A partir de 1998 Estancamiento del servicio Primera ronda de renegociación Incumplimiento creciente de las
obligaciones gubernamentales Desmotivación de los
concesionarios Segunda ronda de renegociación
A partir de 1998 Estancamiento del servicio Primera ronda de renegociación Incumplimiento creciente de las
obligaciones gubernamentales Desmotivación de los
concesionarios Segunda ronda de renegociación
OBJETO DE ESTAPRESENTACIÓN
OBJETO DE ESTAPRESENTACIÓN
En qué se expresa el estancamiento de los servicios. Cómo medirlo
Cuáles son sus principales causas Perspectivas del sistema, vinculadas con el
proceso de renegociación
Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas
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El crecimiento de los pasajeros transportados por ferrocarril es un indicador elocuente, aunque no refleja exclusivamente las características del servicio prestado
Evolución de los pasajeros transportados
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Subte Ferrocarriles
El crecimiento inicial se fue desacelerando
La demanda dirigida al sistema ferroviario no depende solamente de sus prestaciones, sino de otros numerosos factores: variaciones en la actividad
económica el surgimiento de nuevas
modalidades de transporte motorización etc.
Fuente: CNRT - Elaboración BA&H
Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras
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Las quejas de los usuarios tienen una tendencia creciente -- aún cuando su significado no es concluyente
Línea Roca - Evolución de los principales motivos de quejaPeríodo: 1996 - Agosto 2000
Media móvil de tres meses
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Mantenimiento del material rodante
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Demoras
Línea Belgrano Sur - Evolución de los principales motivos de quejaPeríodo: 1996 - Agosto 2000
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Aclaraciones
Boleteros
Baños clausurados
Guardas
Agentes de seguridad en coches
Robos
Fuente: CNRT
Ejemplo de la evolución de las quejas de los usuarios en dos líneas ferroviarias
Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras
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De acuerdo con los índices oficiales -- que no constituyen un reflejo fiel del servicio recibido por el pasajero -- la calidad del servicio dejó de mejorar, y probablemente haya empeorado.
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Once-Moreno Retiro-Pilar
Retiro-Tigre Retiro - Va. Rosa
Fuente: CNRT - Elaboración BA&H
Evolución del Indice de Calidad del Serviciode algunas líneas ferroviarias
El Indice de Calidad es un índice combinado, que resume varios atributos del servicio
El diseño de índices que reflejen fielmente la percepción que los pasajeros tienen del servicio es difícil de lograr
Los valores los reportan mensualmente las propias empresas
La veracidad de los índices publicados depende de la capacidad de control de que disponga el ente ficalizador
Aún con esas salvedadades, es clara la mejora en el perído de recuperación del servicio, y el estancamiento a partir de 1998, con un retroceso en algunas líneas.
Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras
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Varias causas han contribuído al estancamiento del sistema, algunas atribuíbles al sector público y otras a los concesionarios privados
Causas atribuíblesal Estado
Causas atribuíblesal Estado
La modificación de los organismos de regulación y control, al pasar de la Unidad de Coordinación inicial a la CNRT:– incremento en la burocracia– pérdida de profesionalidad en los cuadros
técnicos– deterioro en la relación con la Secreraría de
transporte– debilitamiento del control
El debilitamiento del control Estatal impacta sobre la organización de los concesionarios
El incumplimiento de compromisos financieros, particularmente en el reembolso de inversiones. Ello resultó de la falta de recursos públicos y voluntad política
La modificación de los organismos de regulación y control, al pasar de la Unidad de Coordinación inicial a la CNRT:– incremento en la burocracia– pérdida de profesionalidad en los cuadros
técnicos– deterioro en la relación con la Secreraría de
transporte– debilitamiento del control
El debilitamiento del control Estatal impacta sobre la organización de los concesionarios
El incumplimiento de compromisos financieros, particularmente en el reembolso de inversiones. Ello resultó de la falta de recursos públicos y voluntad política
Causas atribuíblesa los Concesionarios
Causas atribuíblesa los Concesionarios
Una menor motivación empresaria: las mejoras producían efectos rápidos al inicio, pero luego fueron decreciendo
Ajustes excesivos en las estructuras técnico-operativas, al sentirse las empresas más confiadas en su capacidad de gestión y con menor presión por parte de los organismos de control
Fuerte transferencia de recursos - incluido endeudamiento - hacia otros negocios de los grupos accionistas de las concesiones
Una menor motivación empresaria: las mejoras producían efectos rápidos al inicio, pero luego fueron decreciendo
Ajustes excesivos en las estructuras técnico-operativas, al sentirse las empresas más confiadas en su capacidad de gestión y con menor presión por parte de los organismos de control
Fuerte transferencia de recursos - incluido endeudamiento - hacia otros negocios de los grupos accionistas de las concesiones
Las causas del estancamiento
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El incumplimiento de los compromisos contractuales por parte del Estado desde fines de 1998 ha sido particularmente nocivo para la evolución de las concesiones
A fines de1998
A fines de1999
A fin deOctubrede 2000
Deudas por reembolsosde inversiones
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Deudas por pago desubsidios operativos
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El diseño de la concesión contemplaba obligaciones mutuas del Estado y los Concesionarios
Durante los primeros años el cumplimiento de las obligaciones financieras del Estado fue muy satisfactorio, y permitió un avance importante en los planes de inversión
A partir de fines de 1998 la crisis fiscal dificulta el cumplimiento de los compromisos contraídos en los contratos de concesión. Los presupuestos de 1999 y 2000 no respetaron los compromisos; tampoco lo hace el proyecto de presupuesto de 2001.
El ritmo de las inversiones cayó, contribuyendo al amesetamiento en la calidad de los servicios
Fuente: S de T -
Elaboración BA&H
Estimación de la evolución de las deudas del Estado con los Concesionarios Ferroviarios - En millones de pesos
Las causas del estancamiento
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Las inversiones eran clave para poder continuar mejorando los servicios, y la falta de recursos públicos para cumplir los planes redujo sensiblemente su ejecución
Las causas del estancamiento
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Certificación del Plan Básico de Inversiones
En miles de pesos, a valores de contrato
Fuente: CNRT - Elaboración BA&H
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Las perspectivas de las concesiones ferroviarias suburbanas dependerán de varios factores -- las renegociaciones serán de fundamental importancia
Las perspectivas dependerán de:
– las modificaciones (renegociaciones) que están en proceso de introducirse en los contratos
– el cumplimiento por parte del Estado de sus compromisos financieros remanentes
– la viabilidad política de incrementar las tarifas
– la actitud de las empresas ante el servicio, y la presión que les imponga el organismo de control
– la evolución de la demanda de transporte urbano de pasajeros
Perspectivas y renegociación contractual
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Las renegocicaciones tuvieron su inicio formal en 1997, en un escenario de demanda creciente e insuficiencia de los planes originales para satisfacerla
La dinámica del sistema de transporte en los años posteriores a la concesión (1994 a 1997) ponía en evidencia la existencia -- o la proximidad -- de demanda insatisfecha de servicios ferroviarios, en cantidad y calidad, en varias líneas:
líneas operando en los límites de su capacidad en las horas de punta una motorización creciente, y la consiguiente congestión niveles de confort por debajo de las expectativas de los pasajeros
El programa original de inversiones resultaba insuficiente para satisfacer esas demandas
Aún faltaban seis años para que terminen las concesiones más cortas.
La necesidad de renegociar los contratos por su éxito - y no por sus falencias - era generalmente aceptada, a pesar de las dificultades administrativas que planteaba.
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El mecanismo elegido se caracterizó por dejar la iniciativa de los proyectos en manos de los concesionarios, sin planes que los alinearan en una estrategia regional de transporte
El Estado invitaba a los Concesionarios a modificar una serie de parámetros de los contratos: los diagramas de servicio los planes de inversión la duración de la concesión y sus límites físicos los niveles tarifarios
La convocatoria no establecía objetivos por línea. Cada concesionario podría presentar los ´proyectos que le parecieran más convenientes
El Estado carecía de planes de transporte urbano que le indiquen una estrategia para cada una de las líneas ferroviarias concesionadas, y de una jurisdicción con capacidad de validarla
Con posterioridad al proceso de privatización se había instalado la idea de que el Estado, luego de transferir los servicios ferroviarios, no tenía un rol que cumplir en materia de políticas y planificación, debilitando sus cuadros técnicos
Perspectivas y renegociación contractual
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El resultado fue un conjunto de propuestas muy diversas, que fueron aprobadas por un Gobierno saliente tras un proceso tortuoso, y luego suspendidas -- en su mayor parte -- por medidas judiciales Las propuestas respondían a criterios diversos en aspectos tales como:
la tecnología y los estándares de servicio los escenarios y las metodologías para proyectar la demanda la duración de las concesiones la tarifas, tanto en sus niveles finales como en su evolución
El proceso de negociación se extendió hasta fines de 1999, cuando el Gobierno se encontraba terminando un mandato de 10 años. Hubo reacciones negativas de diversos sectores, que se amplificaron en un clima pre-electoral altamente politizado. Salvo una, las renegociaciones fueron suspendidas por la justicia.
Ello llevó a que el Gobierno entrante deba afrontar una nueva ronda, revisando las renegociaciones anteriores y procurando corregirlas en un nuevo escenario caracterizado por:
la crisis fiscal y los incumplimientos acumulados por Estado el aplanamiento en la evolución de la demanda una situación social que dificulta los aumentos tarifarios
Perspectivas y renegociación contractual
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Actualmente se está avanzando en la segunda ronda de renegociación. Los resultados serán más razonables, pero las mejoras en el sistema quedarán postergadas Las proyecciones de demanda son más moderadas
Habrá menores plazos de extensión de las concesiones
Los planes de obras y sus precios serán más racionales
Habrá mayor control de fondos y menores retribuciones por gerenciamiento de obras
Se transferirán a las tarifas compromisos que originalmente eran del Estado, con lo que se postergan las mejoras al sistema.
Las tarifas aumentarán sólo un poco menos: la racionalización de las obras y la reducción de transferencias hacia las empresas se compensarán con la consideración de una demanda sustancialmente menor.
El Estado continúa sin disponer de planes generales en los que encuadrar estos proyectos.
La discusión pública de estos temas es notablemente pobre
Perspectivas y renegociación contractual
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Las perspectivas de mejora son modestas. No obstante, los beneficios originales del proceso de concesión se mantienen, y un buen control permitiría potenciarlos
La crisis fiscal ha ido reduciendo los recursos disponibles. Con aumento tarifarioque resulte de las nuevas renegociaciones, en los primeros años sólo se van a hacer las obras que iba a hacer el plan básico
La probabilidad de que se hagan efectivos los aumentos tarifarios es dudosa. De hecho, en la renegociación vigente - acordada en 1999 - no se cumple, aún cuando correspondería. El deterioro de la situación social reduce las chances.
El “salto” en la calidad y cantidad de servicios que se buscaba con las renegociaciones va a ser lento, si es que finalmente se lo dá.
Los beneficios derivados de la mejora original del servicio continúan vigentes, y pueden incrementarse con un mayor control
Perspectivas y renegociación contractual
Santiago, Chile
8 de Noviembre de 2000
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Fin
