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Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS

SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98

Vol. XVII, núm. 428, 1 de febrero de 2013 [Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana]

Ficha bibliográfica:

DALLABRIDA, Valdir Roque; Walter Marcos Knaesel BIRKNER; Edson

Luiz COGO. Gestão territorial e desenvolvimento: avanços e desafios dos

processos de descentralização político-administrativa no Brasil. Scripta Nova.

Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona:

Universidad de Barcelona, 1 de febrero de 2013, vol. XVII, nº

428..[ISSN: 1138-9788].

GESTÃO TERRITORIAL E DESENVOLVIMENTO: AVANÇOS E

DESAFIOS DOS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAÇÃO

POLÍTICO-ADMINISTRATIVA NO BRASIL

Valdir Roque Dallabrida Universidade do Contestado (UnC)

[email protected]

Walter Marcos Knaesel Birkner Universidade do Contestado (UnC)

[email protected]

Edson Luiz Cogo Universidade do Contestado (UnC)

[email protected]

Recibido: 26 de abril de 2011. Devuelto para correcciones: 22 de febrero de 2012. Aceptado: 20 de marzo

de 2012.

Gestão territorial e desenvolvimento: avanços e desafios dos processos de

descentralização político-administrativa no Brasil (Resumo)

Para contribuir adequadamente com a gestão territorial e o desenvolvimento,

não basta prover as regiões de estruturas subnacionais de gestão do

desenvolvimento. Implica, primeiro, em construir a região, pela

institucionalização de um consenso racional sobre qual regionalização é mais

adequada. Como se trata de um processo histórico, não é possível fazer via

decreto governamental. Segundo, trata-se da necessidade de um diálogo mais

aberto entre governo e sociedade regional. Este é o desafio, pois é recorrente

ainda uma prática política clientelista e fisiológica, comprometendo o

http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-428.htmmailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]

exercício da cidadania democrática. Paralelamente, de parte da sociedade

regional, existem o corporativismo setorial e os bairrismos regionais, sem uma

visão integrada de região. Propomo-nos a investigar a inter-relação entre a

descentralização, as estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento, as

capacidades estatais e as escalas espaciais da ação pública, analisando sua

interferência no processo de desenvolvimento, tendo como referência a

experiência de descentralização do estado de Santa Catarina - BR.

Palavras chave: gestão territorial, desenvolvimento regional,

descentralização político-administrativa, governança territorial.

Territorial Management and Development: advances and challenges of

the processes of political decentralization in Brazil (Abstract)

To an adequately contribution about territorial management and development,

it is not enough to supply the regions with sub national structures of

development management. Firstly, it is necessary to construct the region,

trough the institutionalization of a rational agreement about what a

regionalization is more adequately. Because it is an historical process, it is not

possible to do it trough governmental decree. Secondly, is necessary a more

extensive dialog between govern and regional society. That is the challenge,

being also recurring a physiologist and clientelist practice, undermining

democratic exercise of citizenship. At the same time, sectors of society also

has corporatism and regional, regional parochialism, without an integrated

vision of region. Therefore, the porpoise is to investigate the relation between

decentralization, under national structures of development management, state

capacities and spatial scales of public action, analyzing their interferences

within development process. The reference to do this research is the

decentralization experience of Santa Catarina state-BR.

Key words: territorial management, regional development, political

decentralization, territorial governance.

Gestión Territorial y Desarrollo: avances y desafíos de los procesos de

descentralización político-administrativa en Brasil (Resumen)

Para contribuir de manera apropiada a la gestión territorial y el desarrollo, no

sólo es suficiente organizar en las regiones estructuras sub-nacionales de

gestión del desarrollo. Implica, en primer lugar, la construcción de la región,

por la institucionalización de un consenso racional sobre cual la

regionalización es más adecuada. Como se trata de un proceso histórico, no es

posible hacerlo a través de decreto del gobierno. En segundo lugar, esta la

necesidad de un diálogo más abierto entre el gobierno y la sociedad regional.

Este es el desafío, por el hecho de que prevalece una práctica política de

clientelismo y fisiologismo, que afectan negativamente el ejercicio de la

ciudadanía democrática. Al mismo tiempo, de parte de la sociedad regional,

permanece el corporativismo sectorial, el parroquialismo, sin una visión

integral de la región. Se propuso investigar la interacción entre la

descentralización, las estructuras sub-nacionales de gestión del desarrollo, la

capacidad del Estado y las escalas espaciales de la acción pública, el análisis

de su injerencia en el proceso de desarrollo, teniendo como referencia a la

experiencia de descentralización del Estado de Santa Catarina-BR.

Palabras clave: gestión territorial, desarrollo regional, descentralización

político-administrativa, gobernanza territorial.

Este texto apresenta o resultado final de um projeto de pesquisa que se propôs

investigar a inter-relação entre a descentralização, as estruturas subnacionais

de gestão do desenvolvimento, as capacidades estatais e as escalas espaciais

da ação pública, analisando sua interferência no processo de desenvolvimento

regional do estado de Santa Catarina (SC)[1]. A investigação se deteve às

experiências recentes de descentralização, na sua dimensão político-

administrativa.

Metodologicamente, priorizamos o uso de entrevistas com questões abertas,

atingindo informantes qualificados, envolvidos nos processos de

descentralização ocorridos entre 1990 e 2010, sejam eles lideranças políticas,

autoridades, lideranças empresariais, sociais e institucionais. Privilegiamos

municípios das quatro regiões do Estado: o oeste, a serra, o norte e a região

litorânea. Com isso, procuramos atingir uma amostra significativa de

municípios de todo o Estado. Para tal, entrevistamos lideranças de 20 cidades

de diferentes regiões do Estado. A análise documental também mereceu

destaque na investigação, principalmente para a análise dos processos

pretéritos. Além disso, algumas informações foram resgatadas de documentos

oficiais, publicações disponíveis em artigos, sejam produções com a

participação pessoal, ou de outros pesquisadores.

Aqui, sintetizamos as principais conclusões resultantes da referida

investigação. Inicialmente, situamos o tema de investigação no estado da arte.

Na seqüência, vem uma explicitação do(s) problema(s) de investigação, para,

em seguida, sintetizar os resultados da pesquisa, considerando as entrevistas e

a análise documental. Finalizamos com algumas considerações reflexivas e

novos indicativos de investigação.

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn1

Estado da arte e explicitação de debates teóricos sobre o tema em

questão

Utilizamos alguns conceitos que consideramos necessária sua definição a fim

de facilitar a compreensão do leitor: (a) Gestão Territorial - refere-se aos

processos de tomada de decisão dos atores sociais, econômicos e

institucionais de um determinado âmbito espacial, sobre a apropriação e uso

dos territórios, com vistas à definição de estratégias de desenvolvimento;

(b) Desenvolvimento (local, regional, territorial) - um processo de mudança

estrutural empreendido por uma sociedade organizada territorialmente,

sustentado na potencialização dos ativos e recursos (genéricos e específicos,

materiais e imateriais) existentes no local, com vistas à dinamização

econômica e à melhoria da qualidade de vida de sua população;

(c) Descentralização (na sua dimensão político-administrativa) – refere-se às

iniciativas de transferência de poder decisório, ou atribuições, ou delegação de

funções, do Estado nacional aos governos subnacionais, ou do governo

estadual às suas regiões, uma regionalização com autonomia política,

financeira e institucional; difere-se de desconcentração, podendo esta ser uma

parte do processo de descentralização, caracterizando-se, no entanto, esta

última como transferência de atribuições das instâncias centrais de poder para

órgãos regionais, os quais não dispõem de poder para decisão; (d) Estruturas

Subnacionais de Gestão do Desenvolvimento – referem-se às diferentes

estruturas institucionais envolvidas no processo de desenvolvimento, tais

como fóruns, conselhos, secretarias, agências e consórcios de

desenvolvimento[2].

Há décadas, a descentralização na gestão pública é vista como a forma mais

adequada de exercício da democracia. Uma das ideias subjacentes a esta

argumentação é a de que, se a soberania reside no povo de um país, cada

indivíduo constitui parte igual desta soberania e, por consequência, tem igual

direito de participar no governo do Estado, mesmo admitindo a necessidade

deste como poder regulador.

O tema descentralização político-administrativa é abordado por diferentes

vários autores. Em geral, o foco é centrado na defesa do exercício da

cidadania, pelo direito à participação em estruturas subnacionais de gestão do

desenvolvimento. No quadro 1, é feita uma síntese argumental, a partir de

autores[3].

Quadro 1.

Síntese de enfoques sobre descentralização e estruturas subnacionais de

gestão do desenvolvimento

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn2http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn3

Autores defendem a constituição de arenas em que os processos de definição das políticas e/ou estratégias de desenvolvimento sejam

definidas, argumentando que: Síntese argumental Autor(es) Constituam-se em uma esfera pública plural e inclusiva, que seja tanto induzida pelo Estado, no entanto, controlada pela

sociedade. Fleury,

2006 Os processos de descentralização, apesar de desejáveis, não representem um risco à fragilização de decisões do tipo

macro, pela maior possibilidade de controle dos atores locais, geralmente, mais despreparados e mais susceptíveis às

pressões dos atores com maior poder político e econômico. Peck, 2005

A gestão social do desenvolvimento privilegie formas de exercício da cidadania que vá além do tradicional modelo liberal

de democracia representativa, o que implica na defesa de um modelo participativo/deliberativo de democracia. Dagnino,

2002 No processo conflituoso, não consensual, de construção dos lugares, das regiões e territórios, além de escalas de decisão

interescalares, existem projetos de sociedade divergentes, onde diferentes agentes em diferentes escalas se dispõem e

agem.

Acselrad,

2002;

Vainer,

2003 Atores e poderes na nova ordem mundial ignoram e tiram do jogo os espaços nacionais dos territórios, quando se trata de

controle e decisão. Esta avalanche devastadora, precisa ser enfrentada pela cidadania e prática democrática da sociedade,

pois a possibilidade do surgimento efetivo de um contrapoder dependerá de fatores mais complexos que podem

eventualmente brotar da sociedade civil.

Dupas,

2002

Na criação de inovações institucionais como fóruns e conselhos em que ocorre a participação comunitária, precisa se ter o

cuidado para que os atores das comunidades e dos movimentos sociais não sejam submetidos às relações de poder

político ou ao domínio do discurso de especialistas, na construção de coalizões locais para a disputa de recursos públicos.

Acselrad,

2002

Fonte: Elaboração própria, a partir da bibliografia referenciada.

O reingresso do Estado nas agendas políticas e acadêmicas – já não mais

como problema senão como solução[4] -, junto às apelações por seu

fortalecimento, se sustenta no reconhecimento da presença do Estado como

condição necessária para o desenvolvimento equitativo das sociedades. Esta

postura recente representa um avanço frente às propostas que sustentavam que

o mercado geraria por si mesmo condições de crescimento e integração social,

tanto pelas evidências apresentadas por alguns países, como pelos resultados

em termos do crescimento das desigualdades sociais e da pobreza na maioria

dos países. Essas demandas para o aumento da capacidade estatal no manejo

das questões públicas e na promoção de estratégias de desenvolvimento

regional, equitativo e endógeno, requerem investigações que analisem as

transformações do Estado ocorridas nas últimas décadas e identifiquem as

capacidades existentes junto com os novos requerimentos e condições.

A questão do papel do Estado no processo de desenvolvimento (local, regional,

territorial), já tem pautado muitos debates, com diferentes posicionamentos.

Constatam-se, ainda, visões liberais e neoliberais que defendem a retirada do

Estado do âmbito econômico, deixando o comando da economia às leis do

livre mercado, a ponto de alguns autores chegaram a decretar o fim do Estado-

Nação. No entanto, vários autores propõem a revitalização do papel do Estado

nos processos de desenvolvimento. Veja-se uma síntese argumental sobre a

temática, no quadro 2.


Quadro 2.

Síntese de abordagens sobre o papel do Estado no desenvolvimento

Autores defendem um papel de destaque do Estado no processo de desenvolvimento, propondo: Síntese argumental Autor(es) Que o Estado assuma a função de ator principal na regulação e controle dos processos econômicos e sociais

ocorridos territorialmente, apoiando a estruturação de redes público-privadas de atuação e negociação, propiciando

acordos de poder compartilhados. Que, junto com as instituições locais, o Estado assuma o papel de mediador dos

impactos da globalização econômica, dando forma a interesses e identidades, impedindo certos resultados ou

favorecendo e potencializando outros.

Weiss, 2003a/b

A defesa do caráter estratégico do Estado para explicar as diferentes fortalezas/debilidades e os graus de êxito com

que os espaços nacionais enfrentam os desafios da globalização. Weis, 1998

Estabelecer uma comunicação estratégica com os atores territoriais, com o fim de definir a inserção dos territórios

no processo de globalização,propondo uma estratégia de desenvolvimento do tipo bottom-up nacionalmente

articulada, situando-se no plano da meta-governança, coordenando, orientando e agindo coerentemente, no nível

regional e nacional, no fortalecimento e reprodução das redes econômicas e institucionais locais e regionais,

estimulando a formação de uma nova base de coalizão.

Fernández, 2003


Por outro lado, diferentes autores têm abordado a questão da

multiescalaridade dos processos socioeconômicos e culturais, fazendo

diferentes indicativos, os quais são sintetizados no quadro 3.

Quadro 3.

Síntese de abordagens sobre multiescalaridade

Autores propõem políticas e/ou estratégias de desenvolvimento que: Síntese argumental Autor(es) Explorem conexões e fluxos virtuosos e externos; contemplem uma política governamental de caráter distributivo

integrando as instituições nacionais nas regiões; contemplem uma política descentralizada em que o Estado selecione

oportunidades para as regiões, reforce estratégias de baixo para cima e regule a competitividade internacional. Amin, 2008

Concebam as regiões na sua dimensão relacional, como um nexo de múltiplas e assimétricas interdependências, com

foco na conectividade interrescalar. Amin, 2008;

Brenner,

2001 Considerem a realidade como um cenário espacial conformado por distintas escalaridades cujas dinâmicas se superpõem

e interpenetram, a partir do que a abordagem e o enfrentamento dos problemas devem ter, então, a natureza transescalar,

ou seja, implica em agir e trabalhar em todas as escalas, não ficar apenas na escala localizada. Em síntese, é

imprescindível buscar construir estratégias multiescalares para a análise dos fenômenos sobre os quais se deseja intervir.

Fernández e

Dallabrida,

2010a; Brandão,

2007 Resultem do enfrentamento de interesses diferenciados, transescalares, o que implica em construir o desenvolvimento

em múltiplas escalas espaciais e instâncias de poder. Brandão,

2004 Exijam táticas transescalares, no entanto, concebendo o local como espaço de controle e de dominação e também como

a arena onde cooperação e competição encontram espaço de articulação, pois os processos de organização territorial

escalar são campos de ação política e estratégica tanto para os grupos, social, econômica e politicamente

marginalizados, como para os poderosos, as elites.

Vainer,

2002; Jonas,

2006

Considerem que as relações entre atores interorganizacionais e interinstitucionais, bem como as estratégias de gestão,

são transescalares. Fischer,

2002 Considerem a escala como definidora dos diferentes níveis de análise, pois não se trata de analisar o mesmo fenômeno

em escalas diferentes, sim de compreender que são fenômenos diferentes porque são apreendidos em diferentes níveis

de abstração. Egler (1991)

Mais do que a distinção entre o global e o local, deva-se observar a vinculação entre estes circuitos, considerando fluxos

e conexões inter e transescalares, sendo necessária a análise de fenômenos que ocorrem em escalas intermediárias

(regiões) ou meso-escalares (mesorregiões), incluindo a nacional.

Haesbaert

(1999)


Percebe-se nas argumentações dos autores citados a preocupação de que os

processos de desenvolvimento localizados (local, regional, territorial)

considerem a situação de multiescalaridade dos processos socioeconômicos e

culturais, além da existência de distintas escalaridades cujas dinâmicas se

superpõem, com muito mais ênfase na atualidade.

Explicitação de possíveis questões para a investigação

A temática aqui apresentada remete a uma grande variedade de questões de

investigação. São listadas algumas delas, que serviram de parâmetro para a

investigação e podem se tornar referências para novos estudos.

Considerando os processos de descentralização ocorridos no Brasil de 1990

até 2010, algumas questões são pertinentes. Quais foram seus objetivos?

Quais foram os resultados de ditos processos em termos de (a) fortalecimento

e criação de capacidades estatais nas instâncias regionais e (b) promoção e

criação de um desenvolvimento territorial mais integrado? Qual a situação de

tais experiências quanto à sua continuidade? Qual o vínculo (ou as relações)

que se estabelecem no nível regional entre o Estado e os diversos atores com

recursos de poder para incidir no desenvolvimento territorial? Que atores se

fortaleceram e quais foram prejudicados com a implementação das políticas

orientadas ao fomento do desenvolvimento regional no contexto dos processos

de descentralização?

Vejamos algumas interrogações sobre o Estado. Quais suas principais

modificações nos anos recentes? Como estas incidiram nas políticas públicas?

Quais foram os resultados dessas transformações? Resultante desses processos,

o Estado se fortaleceu ou se debilitou, em termos de capacidades estatais?

Como se estabeleceram as relações e articulações entre os diversos níveis da

estatalidade (verticais - Nação/Estado[Província]/Município; horizontais -

entre as estruturas estatais) nas regiões? Com que capacidades contam as

estruturas estatais para planejar e implementar políticas públicas orientadas à

promoção do desenvolvimento regional.

Por fim, sobre as escalas espaciais da ação pública, considerando uma

realidade contemporânea de multiescalaridade dos processos socioeconômicos

e culturais e a existência de distintas escalaridades cujas dinâmicas se

superpõem e interpenetram, outras questões são exigem investigação. Qual

escala espacial é utilizada para nortear o planejamento e a gestão territorial

nas experiências em análise? Como esta questão tem sido considerada nos

diferentes processos de planejamento e gestão territorial? Nas diferentes

formas de ação pública e/ou nos processos de planejamento e gestão territorial,

existem indícios de pensar uma política multiescalar? Quais? Quais são os

atores, agentes e sujeitos? Quais são seus interesses concretos, seus

instrumentos táticos e estratégicos? Atuam em que escala espacial? As

determinações dos fenômenos estudados se dão em que escala espacial? Em

que escala esses fenômenos se manifestam (local, metropolitana, nacional)?

Onde estão os centros de decisão e comando determinantes dos fatos

territoriais sob análise?

Consideramos impossível responder a essa listagem de questões em uma única

investigação. Em parte, a pesquisa que resultou em nossa análise tangencia

tais interrogações, em níveis diferentes de profundidade. No entanto, é

possível sistematizar as questões acima explicitadas, numa pergunta síntese:

qual a inter-relação entre a descentralização, as estruturas subnacionais de

gestão do desenvolvimento, as capacidades estatais e as escalas espaciais da

ação pública, e qual sua interferência no processo de desenvolvimento

regional em Santa Catarina? Reconhecemos que as demais questões

explicitadas demanda estudos que precisarão ter continuidade em outras

investigações.

Contextualização histórica e fases do processo de descentralização no

Estado de Santa Catarina

Inicialmente ressaltamos que, embora boa parte da literatura sobre o tema

considere que a descentralização político-administrativa do estado de Santa

Catarina tenha sido instituída no ano de 2003, inúmeras ações com

características de descentralização foram implantadas em períodos anteriores.

Para caracterizar o processo de descentralização político-administrativa do

estado catarinense, optamos por fazer um recorte temporal, centrando a

descrição a partir da década de 1990. É possível fazer dois recortes

metodológicos considerando os diferentes processos que, direta ou

indiretamente, intencionavam descentralizar: o primeiro recorte, o que foi

previsto nos Planos de Governo da época; o segundo, considerando apenas os

dois principais processos, a instituição dos Fóruns de Desenvolvimento

Regional Integrado (FDRIs) - década de 1990 - e das Secretarias de

Desenvolvimento Regional (SDRs), com seus respectivos Conselhos de

Desenvolvimento Regional (CDRs) – a partir de 2003[5].

Verificando os Planos de Governo, percebem-se diferentes iniciativas. A

retrospectiva descrita no quadro 4 sintetiza as propostas apresentadas pelos


governos, com destaque para as políticas públicas com intenção de

descentralizar[6].

Quadro 4.

Planos de Governo do Estado de SC

Período Plano Governador Característica de Descentralização

1987-

1991

Rumo à Nova

Sociedade

Catarinense

Pedro Ivo

Campos

Delegação aos municípios e a segmentos da sociedade, a gestão dos serviços públicos,

execução de obras de interesse local, por meio de transferência de recursos e

responsabilidades. 1991-

1994 Plano Sim

Vilson

Kleinubing Transferência para a iniciativa privada de atividades executadas pelo Estado.

1995-

1999 Viva Santa

Catarina

Paulo Afonso

Evangelista

Vieira

Mobilização da sociedade no processo decisório e busca de parcerias. Neste período,

foram criados os Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado nas regiões do

Estado.

1999-

2002 Mais Santa

Catarina Esperidião Amim

Fortalecimento da administração municipal, por meio do estabelecimento de

prioridades regionais e viabilidade de execução; municipalização de programas

voltados à pessoa humana; instituição em todas as regiões do Estado de Colegiados da

Administração Pública Estadual. 2003-

2006 2007-

2010

Plano 15 Luiz Henrique da

Silveira Descentralização da Administração Pública Estadual com a criação das Secretarias de

Estado de Desenvolvimento Regional.

Fonte: Adaptado de Binotto, Ribeiro, Dallabrida e Siqueira (2010, p.198).

Em 1996, iniciou-se a constituição dos Fóruns de Desenvolvimento, por

iniciativa das Associações de Municípios das diferentes regiões[7]. A partir de

então, os Fóruns se reproduziram nas microrregiões catarinenses, expandindo

sua atuação até 2002. A partir de 2003, passaram por um processo de

esvaziamento de seu papel, com a criação das Secretarias Regionais de

Desenvolvimento, pelo Governo do Estado[8]. No entanto, as Associações de

Municípios, que articularam a criação dos fóruns de cada região, ainda

continuam existindo, com níveis diferentes de dinamismo e protagonismo. Em

alguns casos, sua ação se confunde, concorre ou até se sobrepõe às atividades

das Secretarias.

No ano de 2003, por meio da Lei Complementar nº 243, o Governo do Estado

de Santa Catarina criou 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional,

dividindo o estado em microrregiões. Tais estruturas estatais previram a

organização de conselhos, como órgãos de consulta e deliberação das

prioridades regionais. O Art. 9º desta lei previu que a execução das atividades

da administração estadual passasse a ser descentralizada e desconcentrada,

operacionalizada preponderantemente pelas secretarias e por outros órgãos de

atuação regional. A referida Lei normatizou o funcionamento e atuação das

secretarias e teve como finalidade propor uma nova organização regional,

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn6http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn7http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn8

descentralizar as funções administrativas, desconcentrar a máquina pública,

bem como, proporcionar o desenvolvimento das regiões. As secretarias

também passaram a ser responsáveis pela regionalização do planejamento e a

execução orçamentária, pela articulação que resultasse no engajamento,

integração e participação das comunidades, com vistas ao atendimento das

demandas nas suas áreas de atuação, pelo acompanhamento das audiências do

orçamento estadual regionalizado, com ênfase para o planejamento, fomento e

indução à geração de emprego e renda na região.

Caberia ainda às Secretarias: a execução de atividades, ações, programas e

projetos das Secretarias de Estado Centrais[9]; apoio aos municípios na

execução de atividades, ações, programas e projetos; apoio à comunidade

organizada, por intermédio de convênio ou de acordo; gerenciar, avaliar e

controlar as ações governamentais na região; e articular a integração com os

demais organismos governamentais. Da mesma forma as Secretarias, por

intermédio do Secretário de Desenvolvimento Regional, cargo nomeado pelo

Governador do Estado, passariam a representar o Governo Estadual na

respectiva região. Passou a ter como órgão consultivo e deliberativo o

Conselho de Desenvolvimento Regional e o suporte de oito gerências para

planejar e executar atividades que promovam o desenvolvimento territorial.

Aos Conselhos coube a função de definir e deliberar as prioridades, bem como,

servir de instrumento de consulta do governo sobre as ações públicas

estaduais a serem executadas na região. Os Conselhos Regionais são

subordinados ao Conselho Estadual de Desenvolvimento, presidido pelo

Governador e, integrado pelo Vice-Governador, pelos Secretários de Estado

do Planejamento, da Fazenda, do Desenvolvimento Sustentável, de

Coordenação e Articulação, bem como, pelo Secretário Executivo de

Articulação Internacional, além de um representante de cada um dos

Conselhos.

O estado catarinense passou por mais duas reformas administrativas. A

primeira, através da Lei Complementar nº 284, de 28 de fevereiro de 2005.

Dentre as modificações propostas, previu-se que a nova estrutura do Governo

Estadual seria organizada em dois níveis, o setorial e o regional. O primeiro,

responsável pela definição das políticas do setor, pela normatização e controle

dos programas e ações de Governo nas suas áreas de atuação. O segundo, com

o papel de coordenar e executar os programas, obras e ações de governo nas

suas respectivas regiões. A segunda reforma ocorreu por meio da Lei

Complementar nº 381, de 07 de maio de 2007, que dispôs sobre o modelo de

gestão e a estrutura organizacional da Administração Pública Estadual. A lei

manteve a estrutura organizacional da administração pública nos níveis

setorial e regional. Como acréscimo, foi criada a figura da Agência de

Desenvolvimento Regional, com um órgão descentralizado da estrutura do

Estado, proposto para motivar o engajamento, a integração e a participação da


sociedade organizada para, de forma planejada, implementar e executar

políticas públicas e viabilizar instrumentos de desenvolvimento econômico

sustentável para a geração de novas oportunidades de trabalho e renda. Nestas

reformas administrativas foram criadas mais Secretarias, chegando,

atualmente, a 36 regiões de descentralização[10].

Tanto os Fóruns de Desenvolvimento, como as Secretarias constituíram-se em

estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento.

Uma inferência comparativa entre as experiências de SC e do RS

É possível fazer uma relação entre a experiência de descentralização de Santa

Catarina com as estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento do Rio

Grande do Sul (RS). No RS, desde o início da década de 1990, se iniciou a

implantação de Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) nas

diferentes regiões. Atualmente, são 28 regiões com seus conselhos.

Os Coredes resistiram às mudanças de governo que ocorreram no RS ao longo

de mais de 20 anos de sua existência. Alguns conselhos foram instalados a

partir de 1991, apesar de que sua regulamentação legal foi feita apenas em

1994. Os Coredes têm desempenhado o papel de fóruns de concertação

social[11], envolvendo na sua constituição e prática, representações dos

governos municipais e estadual, do meio empresarial, das instituições (ensino,

igrejas, associações diversas) e dos setores sociais e populares. Poderíamos

dizer que a dimensão de fóruns de discussão e definição de estratégias de

desenvolvimento regional, na experiência dos Coredes, tem sido devidamente

contemplada. No entanto, não têm sido muitos os avanços na dimensão

operacional do processo de gestão do desenvolvimento. Há experiências de

agências e consórcios de desenvolvimento, porém, estudos realizados têm

demonstrado que carecem de uma integração destes com a dinâmica dos

Coredes[12].

Exploratoriamente, poderia se levantar algumas interrogações. Uma delas: até

que ponto a experiência das Secretarias de SC poderiam servir de referência

na realidade do RS, para tornarem-se uma estrutura operacional do processo

de desenvolvimento? Claro, que não se trata apenas de reproduzir a

experiência. Precisariam ser consideradas as críticas que são feitas à

experiência catarinense, tais como, o excessivo controle do Estado, a

burocratização e o clientelismo político que se observa no processo de

gestão[13]. No entanto, em algumas publicações é defendido o papel dos

Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento como estruturas tático-

operacionais do processo de gestão do desenvolvimento[14]. Estas e outras

questões permanecem como tema para aprofundamento em futuras

investigações.

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn10http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn11http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn12http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn13http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_edn14

Análise do processo de descentralização no Estado de Santa Catarina

A seguir, sintetizamos os resultados da pesquisa, considerando as entrevistas e

a análise documental. Para fins didáticos, subdividimos o texto, considerando

algumas especificidades temáticas[15]. Metodologicamente, preferimos não

hierarquizar e quantificar as falas, ou reproduzi-las em tabelas. Com isso,

tratam-se muito mais de impressões manifestadas pelos entrevistados, sem

dar-lhes uma ordem de importância pela quantidade de vezes em que foram

expressas. No entanto, serão destacadas as falas repetidas mais vezes nas

entrevistas. Serão agrupadas em subitens, atendendo a ordem das questões

feitas aos entrevistados, no atendimento aos objetivos da investigação em

referência.

Vínculos entre o Estado e os diversos atores com recursos de poder nas

diferentes fases do processo de descentralização

Sobre a implantação das Secretarias Regionais, a partir de 2003, em

substituição aos Fóruns de Desenvolvimento, as respostas dos entrevistados

apontam que houveperdas profundas no aspecto político e no aspecto da

aprendizagem social, porque na medida em que se criou uma

estrutura governamental na região, com a responsabilidade de articular o

processo de gestão do desenvolvimento, houve uma tendência à acomodação

social, repassando-se ao governo e aos políticos o papel de definidores das

estratégias de desenvolvimento. Assim, entendem os entrevistados, que

permanece reduzida a participação da sociedade na gestão do

desenvolvimento regional.

Os Conselhos de Desenvolvimento, segundo alguns posicionamentos,

cumprem uma função formal. Assim, as Secretarias têm dificuldade de fazer

um planejamento regional. Como há pouca participação da sociedade, não há

uma apropriação pelos atores sociais dos projetos e ações definidos nas

regiões. Em geral, poder-se-ia afirmar, com base nos depoimentos da pesquisa,

que os atores mais prejudicados no processo de descentralização atual são os

representantes da sociedade civil e desta os setores mais fragilizados, tais

como as representações da agricultura familiar, as organizações não-

governamentais e os setores populares.

Ainda sobre a questão de quem se fortaleceu, ou perdeu poder com a

desarticulação dos Fóruns de Desenvolvimento que existiram até 2002, é

quase unânime a resposta dos entrevistados de que com a criação das

Secretarias de Estado nas regiões se fortaleceram os atores políticos

institucionalizados, com a consequente redução das possibilidades da

sociedade civil interferir na gestão pública. Justificam, dentre outros motivos,


pelo fato de que “até mesmo os representantes da sociedade, sua indicação é

feita por critérios de preferência política, pelos prefeitos dos municípios”

(conforme previsto na Lei de criação das Secretarias). Alguns entrevistados

chegam a afirmar que “os conselhos se partidarizaram e a sociedade ficou de

fora”.

Um dos entrevistados faz um depoimento importante que tem relação com a

participação social antes e depois da instituição das Secretarias. “As entidades

de classe, associações empresariais, universidades, estavam mais presentes

nos Fóruns, do que nas Secretarias; nestas, participam as representações que

vêem alguma possibilidade de se beneficiar financeiramente; nos fóruns a

participação era mais voltada ao debate das questões regionais, que poderiam

se transformar em projetos com recursos financeiros, ou não; nas Secretarias,

pouco se discute questões sobre desenvolvimento regional; se discute

distribuição de recursos disponíveis no orçamento do Estado, e o

desenvolvimento não se faz só com ações do Estado”.

Outro entrevistado fez a seguinte manifestação: “os fóruns pensavam o futuro;

os CDRs não foram formados para isso; estão lá para decidir sobre aplicação

de recursos do orçamento do Estado; logo não pensam o futuro, não pensam o

desenvolvimento como projeto de uma região”. Essa ideia é reforçada em

outra entrevista: “os Conselhos não substituem a dimensão de fórum, pois as

pessoas que estão lá orientam suas decisões de acordo com a visão do partido

do governo, dos políticos que têm mais poder de influência; é uma extensão

das Secretarias e há interferência da dimensão partidária; criaram-se estruturas

de governo para substituir os fóruns, no entanto, deixaram-se os fóruns de

lado e o debate sobre o desenvolvimento virou uma questão de governo, não

mais da sociedade”.

Complementando, segundo alguns dos entrevistados, as Secretarias foram

criadas pelo Governo do Estado para se tornarem “uma extensão do governo

na região, não como órgão de articulação regional”. Para outros, a

descentralização, representa divisão de poder. No entanto, “com a falta de

atendimento dos reclames regionais, ocorre o descrédito; as pessoas não se

sentem valorizadas”. Para um dos entrevistados, “as SDRs representaram um

processo de desconcentração e não uma descentralização, pois só

descentralizou estruturas, pessoal, no entanto, as decisões ficaram com o

governo central, ou secretarias centrais”. Assim sendo, "a descentralização

não aconteceu na prática e as Secretarias representaram mais custos para o

Estado, sem grandes resultados”.

Veja-se que vários dos depoimentos, mesmo que possam ser considerados

demasiadamente críticos, pela sua repetição, revelam, no mínimo, que as

regiões se sentiram usurpadas de poder e a sociedade civil reclama mais

participação nas decisões. Ou seja, a sociedade não se sente devidamente

representada na composição dos Conselhos, constituídos, pelos prefeitos,

presidentes da Câmara de Vereadores e duas pessoas indicadas pelo Prefeito,

em cada município. É uma questão que merece consideração!

Principais modificações do Estado e suas capacidades no período analisado

Relacionadas às modificações do Estado e suas capacidades no período

analisado e incidência nas políticas de desenvolvimento regional, várias

questões merecem referência, considerando a descrição do teor das entrevistas.

Sobre a importância das Secretarias e seus Conselhos Regionais, há uma

unanimidade no posicionamento dos entrevistados: trata-se de um processo

irreversível. Para a maioria dos entrevistados, o processo de descentralização

não é discutível, não tem volta; o que precisa é um redesenho do processo. Os

principais depoimentos indicam que as Secretarias contribuíram para o Estado

estar mais perto do povo. No entanto, afirmam alguns, isso “não significa

mais eficiência; pelo contrário, alguns projetos aprovados nos Conselhos

Regionais levam mais tempo para serem executados, pois as Secretarias atuam

como um gargalo, um filtro técnico-operacional; antes se dirigia as demandas

diretamente às secretarias centrais; hoje as demandas da região precisam

passar pelo fórum das Secretarias Regionais”. Um dos entrevistados afirma

veementemente: “a existência das Secretarias é inquestionável, não há volta; a

forma como foi feito é que deve ser revista; se não ocorrerem mudanças,

recairá no descrédito, não só as Secretarias, também todo o tipo de estruturas

de gestão existentes nas regiões”.

Considerando que em 2010 houve um novo processo eleitoral, nem mesmo os

partidos de oposição ao governo que criou as Secretarias, rejeitaram a

experiência. Todos os candidatos defenderam a descentralização. O principal

motivo parece ser o fato de que o Estado, estando mais perto, gera maior

expectativa na população sobre a possibilidade de acesso a mais recursos

públicos às regiões.

No entanto, são propostas modificações e avanços. Por exemplo, quando se

referem aos recursos humanos que atuam nas Secretarias, o questionamento é

sua falta de qualificação. Mantém-se ainda o critério político para a indicação

dos funcionários, com exceção de uma pequena parte deles que são

funcionários de carreira. Com isso, a ideia de que acaba sendo “um cabide de

empregos”, é reforçada. Outra questão que ficou evidente na fala de diversos

entrevistados é a questão da autonomia financeira das Secretarias. Segundo

entrevistados, para melhorar a ação das Secretarias precisaria existir

autonomia financeira regionalmente: assim, se debateria e priorizaria os

projetos regionais. “Como não tem autonomia financeira, nem existem

critérios de definição de prioridades, o poder de decisão sobre os recursos é do

governo e das secretarias centrais”; predomina a ideia do “aprova tudo”. Além

disso, “políticos regionais têm influência nas decisões das Secretarias”,

defendendo interesses de seus “curais eleitorais”.

Sobre o papel exercido nas Secretarias pelos Comitês Temáticos, em algumas

entrevistas é ressaltada a sua importância. No entanto, são apontados

indicativos sobre em que precisam avançar. Um deles é que precisam ter

“maior participação das pessoas que não são do setor público, além de se

sentir a falta de pessoas de algumas especialidades profissionais, na sua

composição”. Além disso, funcionários entrevistados ressaltam que há pressão

política no direcionamento de suas decisões, apesar de terem a função de

fornecer subsídios técnicos para fundamentar as decisões dos conselheiros.

A influência do poder político nas atividades dos comitês e do conselho

subverte o processo. “Conselheiros acabam votando pela pressão política, pois

têm medo de assumir posições individuais que contrariem interesses dos que

tem mais poder político, por medo de poder receber represálias”. Assim,

afirma um dos entrevistados, “há um verdadeiro conluio, todos votando em

tudo para não se comprometer e se envolver em conflitos”. Uma das

justificativas apontadas é que o voto dos conselheiros sendo público favorece

tais práticas, sugerindo que o voto deveria ser secreto para que a decisão dos

conselheiros fosse mais livre.

Sobre o debate recorrente em relação à representatividade dos membros que

compõem os Conselhos de Desenvolvimento nas regiões, e se a prática é mais,

ou menos, democrática, é importante considerar o posicionamento de um dos

entrevistados, que tem uma experiência como ex-secretário e liderança

política, no entanto, atua no meio acadêmico. Para este entrevistado, “o

modelo de descentralização foi discutido pelo governo na campanha política

de 2002, recebendo aprovação da sociedade”. Segundo o entrevistado, o

objetivo das Secretarias Regionais foi reequilibrar o desenvolvimento nas

regiões, objetivando a retenção da evasão populacional do interior para o

litoral, ou seja, as regiões menos desenvolvidas receberiam mais

investimentos. Afirma ele, que as secretarias centrais da capital resistiram

inicialmente e continuam resistindo em dividir o poder. Os titulares de tais

secretarias, muitos deles deputados eleitos, foram os que resistiram mais, pois

isso não interessava ao seu eleitorado mais litorâneo, geralmente. Segundo ele,

ainda ocorre isso atualmente.

No entanto, o entrevistado afirma que, considerando que o padrão de

descentralização de SC está sustentado no modelo de democracia

representativa, logo, “a prática tem que ser assim, pois não se pode subverter o

processo”. Refere-se ao fato da concentração do poder nas mãos dos políticos

(Prefeito, Presidente da Câmara de Vereadores, representantes das estruturas

estatais e da sociedade, indicados pelo prefeito). “Se pensarmos em partir para

um processo de representação mais deliberativa da sociedade, estamos

negando a legitimação do processo democrático que ocorre na democracia

representativa, na qual a sociedade outorga pelo voto popular poder ao

prefeito e aos vereadores para representá-los”. Logo, segundo o entrevistado,

é legítimo que nos Conselhos, os representantes políticos tenham maior poder.

A possibilidade de conciliação entre a democracia representativa e a

participativa ou deliberativa, segundo o entrevistado, estaria contemplada na

medida em que nos Conselhos estão dois representantes da sociedade por

município, ficando uma representação paritária.

Defende ainda o entrevistado que o cargo nas secretarias centrais não deveria

ser para político, sim para um técnico. Nas regionais, sim, o cargo de

secretário deveria ser ocupado por um político. Sua defesa em colocar um

técnico nas secretarias centrais e os políticos nas secretarias regionais é

justificada no seguinte argumento: “A política é o poder, não o regramento”.

Ou seja, “a gestão das coisas públicas implica em disputa de poder. Gerir as

Secretarias é um ato político”. Na medida em que o poder fica pulverizado nas

regiões – por exemplo, pelo fato de que tem um número muito grande de

secretarias regionais -, de tal forma que não seja interessante o seu exercício -,

a tendência é as decisões refluírem para o centro, para a capital. Assim sendo,

afirma o ex-secretário, “o cargo de secretário regional fica cada vez mais

relegado a pessoas que não tem um grande respaldo político, logo, passam a

ter reduzida força de reivindicar pela região. A estrutura atual, não estimula

lideranças representativas assumir o cargo de secretário regional, o que é

negativo para a representatividade regional frente ao poder centralizador do

governo”.

Como encaminhamento, o referido entrevistado defende a redução do número

de secretarias, o que é referendado por muitos outros entrevistados. Afirma

que considera o aumento das secretarias, ocorrido depois da regionalização

inicial – que eram 22 -, um processo de banalização; “virou um grande cabide

de emprego”. Com isso, as Secretarias têm seu poder de decisão reduzido.

Sobre as críticas que a academia faz ao processo de descentralização, o

mesmo entrevistado reafirmou que, ao criticar o processo, a mesma se

equivoca no seguinte: “descentralização, numa democracia representativa, não

significa em instaurar um grande processo de democracia participativa. A

descentralização representa uma mudança no fórum da decisão política – no

caso, das instâncias centralizadas para os fóruns das Secretarias nas regiões -,

no entanto, a decisão política é legitimada democraticamente pelas regras da

democracia representativa, onde o povo elege seus representantes e lhes

outorga poder de decisão em seu nome”. Ainda segundo o entrevistado,

precisamos criar uma “teoria da democracia participativa ou deliberativa”. O

que existe, afirma, são “estudos intuitivos a partir de experiências idealizadas

por alguém e realizadas sob as mais diferentes práticas”.

Sobre as modificações do Estado e de suas capacidades, de maneira geral, os

entrevistados reconhecem que, com a criação das Secretarias, o Estado passou

a fazer-se mais presente nas regiões. No entanto, vários problemas ainda são

apontados, exigindo avanços no processo de descentralização, o que exigiria

mais tempo. Sobre a questão da participação da sociedade na gestão pública

em uma democracia representativa, esta questão é polêmica, mas precisa ser

enfrentada pela academia, principalmente, no que se refere à necessidade de

avançar da dimensão da participação, mesmo que com representatividade,

para práticas de participação com poder deliberativo.

A questão da escala espacial nos diferentes processos de planejamento e

gestão do desenvolvimento

Várias manifestações dos entrevistados reforçam a ideia que os recortes

territoriais minúsculos das Secretarias reduzem a possibilidade de programas

regionais, resumindo-se a uma somatória de demandas municipais. Segundo

estes, antes as Associações de Municípios e os Fóruns de Desenvolvimento,

em geral, atendiam melhor a questão da escala de ação pública. Além disso, o

recorte territorial das Secretarias, feito por decreto, não atende à questão de

identidade regional, o que ocorria mais na divisão regional anterior, com

recortes territoriais construídos historicamente. A questão da escala justifica-

se pelo fato de que algumas ações e projetos, necessariamente, precisam ter

dimensão que vai além do recorte das Secretarias Regionais.

Um entrevistado defendeu que “as Secretarias deveriam ter obedecido ao

mesmo recorte das Associações de Municípios, pois, não ocorrendo,

representa um desrespeito à identidade das regiões; há uma disputa por cargos

políticos, por isso, quanto mais secretarias houver, aumenta a possibilidade de

atender às demandas por cargos; no entanto, retroceder no número de

Secretarias agora, é problemático”. Outros entrevistados reforçam este

argumento, afirmando que nas Secretarias há uma valorização das demandas

municipais. O problema é que “os municípios ainda pensam muito em si,

tendo dificuldade de planejar ações intermunicipais, sendo que os municípios

maiores concentram as decisões e os recursos”. Além disso, afirmam alguns,

“as decisões estão focalizadas na obtenção de recursos” que vem de diferentes

fontes. Prioriza-se o sistema de “projetos de balcão”, ou “balcão de troca de

favores”, ao invés de programas integrados de desenvolvimento. Com isso a

questão da escala de ação pública fica prejudicada.

Para superar ações desarticuladas entre municípios, Associações de

Municípios, Secretarias de Desenvolvimento Regional e demais órgãos do

Estado, um dos entrevistados defendeu a institucionalização de “um grupo

gestor”, com o fim de oportunizar “uma articulação da gestão das ações de

desenvolvimento regional”. Em geral, “municípios e estados têm fóruns

diferentes para discutir seus problemas, prejudicando ações integradas

regionalmente”. Há bons exemplos, no entanto. Um exemplo de atuação

regional articulada é a atuação do Fórum da Mesorregião Grande Fronteira do

Mercosul[16].

De maneira geral, pode-se observar que uma das questões que menos tem sido

destacada pelos entrevistados foi a questão da escala da ação pública e sua

interferência no planejamento e gestão do desenvolvimento regional. Mostra

ser uma questão que exige aprofundamento futuro.

Considerações finais

Além de retomar às principais questões reafirmadas no processo de

investigação, tem-se como propósito apontar possíveis parâmetros

organizacionais de estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento que

poderiam ser contempladas nos processos de descentralização político-

administrativa[17].

Em entrevistas realizadas, algumas delas apontam justificativas sobre a

dificuldade na qualificação das estruturas de gestão: a máquina

pública precisaria diminuir a burocracia; as estruturas de

governo trabalham ainda muito setorialmente e os setores não se comunicam

entre si; as regionalizações são criadas por interesses políticos; falta uma visão

sistêmica de governança. Sintetizando, pelas entrevistas, é possível concluir

que ao prover as regiões de estruturas subnacionais de gestão do

desenvolvimento, o problema não se resolve com a montagem de estruturas

físicas de governo.

Os problemas parecem de ser de duas ordens. O primeiro trata-se da

necessidade de “construir a região”. Para o geógrafo Anssi Paasi (1986), o

estágio superior da construção histórica de uma nova unidade territorial, que é

a sua institucionalização, envolve quatro aspectos, os quais não

necessariamente constituem etapas consecutivas. São eles: (a) a definição da

forma ou abrangência territorial; (b) a formação de uma imagem conceitual e

simbólica; (c) o desenvolvimento de instituições regionais e a incorporação da

existência da região às práticas e formas de organização da sociedade; (d) o

estabelecimento da região como parte de um sistema de regiões, com papel

administrativo definido, associada à consciência regional da comunidade. A

prática, neste sentido, é muito equivocada, como se percebe na realidade

analisada. Como se trata de um processo histórico, não é possível fazer

regionalizações via decreto governamental. Os setores dos governos criam

suas regionalizações, muitas vezes não coincidindo com o recorte territorial,

outras vezes se sobrepondo.


O segundo desafio: trata-se da necessidade de um diálogo mais aberto entre

governo e sociedade regional. Pelas falas de alguns entrevistados, percebe-se

que na percepção deles os políticos têm “medo de perder poder”. Isso resulta

da prática política de clientelismo, caudilhismo, coronelismo, ou ainda de

fisiologismo político. E essas práticas viciadas de fazer política partidária

comprometem o exercício da democracia cidadã, que apesar de ser aceita por

praticamente todos, a observação da prática dá indícios de que poucos a

exercitam de verdade, principalmente, os que dispõem de mais poder de

decisão, no caso das Secretarias, os atores políticos[18]. Paralelamente, de

parte da sociedade regional, existe o corporativismo setorial, os bairrismos

regionais, seus interesses individualizados localmente, sem uma visão

integrada de região, macrorregião, país.

Parte das falas dos entrevistados direcionam-se à avaliação da atuação das

Secretarias, apontando possíveis mudanças no processo. Segundo estes, o

processo de descentralização não é discutível, não tem volta; o que precisa é

um redesenho do processo. Com base nas entrevistas e na observação direta

dos pesquisadores, algumas questões precisam ser retomadas. Uma delas é o

papel das Secretarias. Na percepção de muitos entrevistados, com a

desarticulação dos Fóruns e instalação das Secretarias nas regiões, o debate

sobre desenvolvimento virou uma questão de governo e a sociedade não se

sente envolvida no processo. O formato atual dos Conselhos Regionais não se

apresenta adequado para discutir o projeto de desenvolvimento de uma região.

Mesmo que pela prescrição legal não seja este o único objetivo, no

entendimento de grande parte dos entrevistados, sua função se resume em

decidir sobre aplicação de recursos do orçamento do Estado. Isso ocorre pelo

fato de que as Secretarias de Desenvolvimento Regional e seus respectivos

Conselhos são considerados uma estrutura de governo. Assim sendo, não

substituem a dimensão de fórum. Parte dos entrevistados considera que as

pessoas que estão lá, orientam suas decisões de acordo com a visão do partido

do governo, dos políticos que têm mais poder de influência. Em síntese: a

desarticulação dos Fóruns, com a criação das Secretarias, na visão de parte

dos entrevistados, representou a retirada do poder de decisão da sociedade

regional sobre a definição de estratégias de desenvolvimento.

Sobre o questionamento de manter ou não a estrutura atual das Secretarias,

interpretando as falas, é possível concluir que o principal motivo que justifica

a defesa das mesmas é o fato de que o Estado estando mais perto, gera para a

população uma maior expectativa de conseguir acessar mais recursos públicos

para a região[19]. Veja-se: esta argumentação pode levar a um entendimento

problemático. A população aceita e apóia a existência das Secretarias não por

considerar uma instância na qual possam participar, exercitar a democracia

cidadã, sim pelo fato de vislumbrar a possibilidade de conseguir mais recursos

do orçamento do Estado para sua região. Assim, a visão de desenvolvimento

regional resume-se à possibilidade de se conseguir alguns poucos


investimentos que o orçamento estadual possa oportunizar. Eis um desafio a

superar!

Em relação à propostas de modificações e avanços nas Secretarias, são

apontadas, nas entrevistas, as seguintes: necessidade de qualificação dos

recursos humanos que atuam nas Secretarias, além de indicação por critérios

não políticos; necessidade de autonomia financeira das Secretarias;

revalorização do papel exercido nas Secretarias pelos Comitês

Temáticos,[20] como grupos de trabalho integrados paritariamente por

membros do setor público e privado que se encarreguem de avaliar as

demandas ou projetos, subsidiando tecnicamente os gestores (esta questão é

relevante, pois relatos demonstraram que em algumas regiões não funcionam

regularmente); reduzir o número de Secretarias, preferencialmente, atendendo

aos recortes originais das Associações de Municípios; aumentar a

representatividade da sociedade civil nos Conselhos de Desenvolvimento das

regiões.

Em relação à argumentação da necessidade de redução do número de

secretarias, várias são as justificativas apresentadas nas entrevistas. Uma delas

é que o recorte territorial precisa ser significativo para estimular lideranças

políticas de expressão assumir o cargo, o que, como consequência, aumentaria

o poder de reivindicação regional. Outra, é que os recortes territoriais

minúsculos das Secretarias restringem a possibilidade de programas regionais,

com o que as ações propostas resumem-se a uma somatória de demandas dos

municípios, sem uma visão de região.

Quanto à defesa da necessidade de aumentar a representatividade da sociedade

civil nos Conselhos de Desenvolvimento, dentre as justificativas, aparece a

ideia de que na aprovação dos projetos, ainda prepondera muito a força

política, seja do Secretário Regional, das lideranças políticas regionais

(senador, deputados, prefeitos e vereadores). Em geral, muitos entrevistados

não reconhecem a propalada paridade de representação entre o Estado e a

sociedade civil.

Algumas análises referem-se ao fato de que é necessário ter-se claro que o

padrão de descentralização do Estado catarinense está sustentado no modelo

de democracia representativa. Logo, a questão da representatividade da

sociedade civil versus o poder dos que ocupam cargos de governo e seus

apoiadores (políticos da base partidária), merece uma maior reflexão,

passando pela rediscussão do que seja democracia representativa e democracia

participativa ou deliberativa. Mais: como afirmou um dos entrevistados,

participar é diferente de deliberar. Isso implica que a reivindicação não deve

se restringir ao direito de participar no processo de gestão e desenvolvimento

territorial. Exige que se avance, reivindicando o direito de decidir, deliberar.

Ou seja, o debate sobre democracia e suas variantes – representativa,


participativa, deliberativa – precisa ser retomado, tanto academicamente,

quanto na sociedade.

Quando aparecem falas que relacionam o papel das Secretarias e das

Associações de Municípios nas regiões, a principal defesa é que deveria haver

coincidência entre o recorte territorial de ambas as estruturas, facilitando a

gestão integrada do desenvolvimento. Não havendo coincidência no recorte

territorial, torna-se mais complexo definir projetos regionais, além do fato de

que a região perde com a fragmentação, pois reduz sua força de pressão

política, logo de decisão. Isso tem relação com a questão da escala da ação

pública.

Eis mais um desafio: apontar possíveis parâmetros organizacionais de

estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento que poderiam ser

contempladas nos processos de descentralização político-administrativa. As

falas das entrevistas pouco contribuíram para o atendimento deste último

objetivo da investigação. No entanto, com base em estudos bibliográficos,

debates acompanhados pessoalmente, seja junto às lideranças, ou mesmo no

campo acadêmico, são feitos na sequência alguns comentários indicativos,

mesmo reconhecendo que o tema mereça maior aprofundamento. Para facilitar

o entendimento, são feitas observações comparativas das Secretarias de

Desenvolvimento Regional de SC com os Conselhos Regionais de

Desenvolvimento do RS. Antes de tudo, uma observação. Considera-se que o

processo de gestão do desenvolvimento tem duas dimensões: uma, a de fórum

de concertação público-privada; outra, a de institucionalidade voltada para o

planejamento tático e operacional das ações de desenvolvimento local e

regional.

Considerando o que está previsto regimentalmente, o padrão de estrutura

organizacional dos Coredes do RS, parece atender minimamente a primeira

das dimensões do processo de gestão do desenvolvimento, a de fórum de

concertação público-privada. Seu Conselho de Representantes prevê a

participação de representações do setor público (membros dos poderes

Executivo e Legislativo, técnicos ou gestores dos órgãos públicos presentes na

região), representações do setor econômico (lideranças empresariais e de

trabalhadores), representações da sociedade civil organizada (associações de

bairros e de interesse em geral), além de representantes institucionais

regionais (setores educacionais, culturais e religiosos). Entende-se que esta

dimensão não é contemplada pelos Conselhos de Desenvolvimento Regional

no Estado de SC. Não é apenas uma percepção pessoal, as falas dos

entrevistados reafirmaram em várias argumentações esta questão. Tal defesa é

sustentada no entendimento de que o fórum de concertação público-privada,

independente de sua forma de constituição, precisa instituir-se como uma

instância de articulação política, discussão e formação de consensos

relacionados ao desenvolvimento regional, contemplando a participação dos

diversos atores que atuam regionalmente. Eis o desafio!

A segunda dimensão do processo de gestão e desenvolvimento territorial, a

de institucionalidade voltada para o planejamento tático e operacional, no caso

dos Coredes, é uma questão que ainda está em aberto. Os Coredes decidem

sobre um percentual de recursos do orçamento estadual a ser aplicado em

projetos regionais e municipais. A execução é feita diretamente pelos órgãos

estaduais, ou via repasse de recursos aos municípios. O que ocorre é que, até o

momento, o percentual do orçamento disponibilizado para decisão nas regiões,

é muito pequeno. No caso das Secretarias, no Estado de SC, o planejamento e

operacionalização das ações ou projetos, propostas nos Conselhos e

contempladas com recursos das Secretarias Centrais, são executadas, ou

diretamente pelo Estado, ou pelos municípios, via repasse de recursos

oriundos do orçamento estadual. A diferença em relação ao RS é que existem

estruturas do Estado localizadas nas regiões. No RS, governos passados

planejaram a implantação de Centros Regionais de Desenvolvimento, ou de

Casas de Governo. Ambas as iniciativas, não chegaram a ter um

funcionamento efetivo. De qualquer forma, nem no RS, nem em SC, a

dimensão de institucionalidades voltadas ao planejamento tático e

operacional no processo de gestão e desenvolvimento está devidamente

resolvida. Existem algumas iniciativas de Agências Regionais de

Desenvolvimento, alguns casos de Consórcios Públicos, no entanto, com

problemas, tanto de concepção, como operacionais.

Em estudos já realizados, projeções indicativas são feitas. Uma delas é a

possibilidade dos Consórcios Públicos, sob a forma de Consórcios

Intermunicipais de Desenvolvimento, assumirem o papel

de institucionalidades voltadas ao planejamento tático e operacional das ações

de desenvolvimento local e regional[21]. Trata-se de consórcios organizados

de acordo com a legislação vigente no Brasil[22]. Justifica-se a estruturação

dos Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento, por se entender que os

mesmos, consideradas as possibilidades de estruturação prevista na legislação

vigente, sejam capazes de contribuir para o planejamento tático, a

operacionalização e a execução das ações de desenvolvimento local e regional,

definidas em espaços de concertação público-privada, por meio de estruturas

de governança territorial, como, por exemplo, os Coredes do RS[23].

Os consórcios públicos poderão assumir a responsabilidade de gerenciar os

recursos que serão alocados aos projetos e ações demandados nas instâncias

de concertação público-privada. Adicionalmente, estas estruturas de gestão,

poderão assumir a responsabilidade de elaborar os projetos executivos, licitar,

contratar com terceiros, efetuar os pagamentos, fiscalizar a execução, ter

contabilidade própria, movimentar os recursos em contas bancárias próprias,

enfim, atuar como uma autarquia, conforme previsto na lei que os institui. O


instituto do consórcio público foi criado por pressão dos municípios

exatamente para viabilizar a associação de entes públicos para a execução de

projetos e atividades. É a forma de viabilizar técnica e financeiramente

projetos e ações que os pequenos e médios municípios, de forma isolada, não

têm condições de executar[24].

Entende-se, no entanto, que a viabilidade dos consórcios públicos depende,

em grande parte, de um exercício de desprendimento por parte dos gestores

públicos para transferir o poder de gerir os recursos. Por outro lado, outras

formas organizacionais de gestão do desenvolvimento existentes nas regiões,

como os arranjos produtivos locais, incubadoras regionais, agências de

desenvolvimento, entre outros, não devem ser renegadas neste contexto. Ao

contrário, devem ser estimuladas a participar de todas as discussões dentro das

instâncias de concertação público-privada e a inserir suas demandas nas

alternativas de desenvolvimento propostas regionalmente. Entende-se, ainda,

que a cooperação interfederativa através de consórcios públicos potencializa a

capacidade de ação e investimento, em especial dos pequenos e médios

municípios, constituindo-se em instrumento de gestão tática e operacional

para viabilizar políticas públicas de desenvolvimento regional articuladas

regionalmente, compatibilizando as ações dos entes públicos e privados de

determinado espaço geográfico, repercutindo em maior eficiência no uso dos

recursos públicos[25].

O contexto e estruturas aqui referidas constituem as bases da proposta de um

novo paradigma a ser construído para a gestão e desenvolvimento territorial.

Este novo paradigma pressupõe três fundamentos: a valorização e

potencialização das forças econômicas e sociais locais e regionais, a

participação da sociedade civil, do Estado e do mercado e a cooperação

interfederativa, resultando em maior eficiência no uso dos recursos

públicos[26].

A Figura 1 sintetiza o que poderia ser considerada uma estrutura de gestão do

desenvolvimento regional. É uma primeira reflexão que no futuro pretende-se

seja repensada. Assim, antes de ser uma proposta definitiva, universal, espera

cumprir um papel de instigação para a reflexão de mais investigadores,

colegas da academia, gestores e lideranças.


Figura 1. Estrutura de Gestão do Desenvolvimento Regional. Fonte: Adaptada de Zimmermann e Dallabrida (2012).

Por fim, referindo-se ao propósito de investigar a inter-relação entre a

descentralização, as estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento, as

capacidades estatais e as escalas espaciais da ação pública, analisando sua

interferência no processo de desenvolvimento regional, espera-se que esta

investigação tenha dado uma contribuição inicial, conforme aqui descrito.

Mais: as referências críticas feitas aqui à experiência do Estado de Santa

Catarina, na sua maioria, podem ser estendidas às experiências de outros

estados brasileiros. Por outro lado, pela leitura de relatos referentes às

experiências de descentralização de outros países, é possível afirmar que

algumas questões poderiam ser generalizadas. Futuros trabalhos deverão

avançar no debate, quem sabe, analisando comparativamente experiências

brasileiras e mundiais.

Notas

[1] Refere-se ao Projeto Gestão Territorial e Desenvolvimento: Descentralização, Estruturas

Subnacionais de Gestão do Desenvolvimento, Capacidades Estatais e Escalas de Ação Pública. Sua

execução ocorreu durante os anos de 2010 e 2011, no Programa de Mestrado em Desenvolvimento

Regional da UnC, contando com apoio financeiro da FAPESC. Resultados preliminares da referida

investigação, também, foram publicados em Dallabrida (2011).

[2] Conceitos aprofundados em Dallabrida, 2007, 2009, 2010b; Ribeiro, 2009; Dallabrida e Fernández,

2008; Agostini, Bandeira e Dallabrida, 2009.

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref1http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref2

[3] Retoma-se abordagem feita em Dallabrida, Büttenbender, Rover e Birkner, 2009.

[4] Conf. Evans, 1996.

[5] Algumas obras que aprofundam o tema: Rover, 2007; Birkner, 2006.

[6] Nesta parte do texto utilizam-se algumas referências ao tema, feitas em: Binotto, Ribeiro, Dallabrida e

Siqueira, 2010 e Dallabrida, Büttenbender, Rover e Birkner, 2009. Além disso, para síntese da estrutura e

organização funcional das SDRs, foram consultadas informações disponíveis em folhetos e sites oficiais

do Governo do Estado de SC.

[7] As Associações de Municípios de Santa Catarina surgiram no final da década de sessenta, motivadas

por uma política federal. A primeira associação surgiu em Rio do Sul em 1968, seguida de outras, num

processo de mimese, nos anos seguintes. Sobre o tema, ver: Birkner, 2006.

[8] Alguns autores chegam a argumentar que a criação das SDRs teve uma clara intenção de

esvaziamento do papel assumido pelos FDRIs. Ver: Filippim e Abrucio, 2010.

[9] Quando se menciona as secretarias centrais, faz-se referência às Secretarias de Estado da estrutura

central de Governo, com sede em Florianópolis, a capital do Estado de SC, também chamadas de

Secretarias Setoriais.

[10] As informações oficiais, a estrutura organizacional e a localização das 36 Secretarias de

Desenvolvimento Regional-SC, ver no

endereço: http://www.sc.gov.br/conteudo/governo/paginas/index_secretariasregionais.htm.

[11] Concertação social, entendida como o processo em que representantes das diferentes redes de poder

socioterritorial, através de procedimentos voluntários de conciliação e mediação, assumem a prática da

gestão territorial de forma descentralizada. É fundamental que seja através de processos de concertação

social que a sociedade de uma determinada região organizada em suas redes de poder socioterritorial,

democraticamente, se proponha construir consensos mínimos que representem as decisões acordadas

naquele momento histórico, no que se refere à superação dos seus desafios (estratégias de

desenvolvimento). Isso implica na participação cidadã dos diferentes atores sociais, econômicos e

institucionais, como protagonistas do processo (Dallabrida, 2003; 2007).

[12] Ver Dallabrida e Zimmermann, 2009.

[13] Algumas obras que fazem análises críticas à experiência: Binotto, Ribeiro, Dallabrida e Siqueira,

2010; Dallabrida, Büttenbender, Rover e Birkner, 2009; Filippin e Abrucio, 2010; Birkner, 2008; Theis,

2009. Recentemente foi publicada uma obra que, em vários capítulos, analisa as experiências de

descentralização do RS e SC, além da Argentina e Chile: Dallabrida, 2011.

[14] Abordagem feita em: Dallabrida e Zimmermann, 2009 e Dallabrida, 2010b.

[15] As frases transcritas entre aspas (“...”), nesta parte do texto, correspondem à síntese das falas dos

entrevistados.

[16] Trata-se de uma regionalização implantada durantes as últimas décadas pelo Ministério da Integração

Nacional, definindo políticas de desenvolvimento específicas para regiões do país que estão em processo

de estagnação econômica.

[17] Além do Brasil, um dos países da América Latina que tem uma experiência histórica de

descentralização é o Chile. No entanto, da mesma forma que nas experiências brasileiras, análises

apontam várias limitações. Boisier (2010), é uma obra referência sobre o tema.

[18] Ator político, aqui, refere-se aos que ocupam cargos no Poder Executivo e Legislativo, além das

lideranças partidárias.

http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref3http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref4http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref5http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref6http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref7http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref8http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref9http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref10http://www.sc.gov.br/conteudo/governo/paginas/index_secretariasregionais.htmhttp://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref11http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref12http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref13http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref14http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref15http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref16http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref17http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-428.htm#_ednref18

[19] Alguns estudos, ainda não publicados, demonstram que há uma certa tendência de, percentualmente,

haver uma maior distribuição de recursos para as regiões mais interioranas.

[20] As propostas de modificações, até esse ponto, são coincidentes com aspectos apontados por Birkner

e Tomio, 2011 e Birkner, Tomio e Bazzanella, 2010.

[21] Este tema já foi tratado, preliminarmente, em Dallabrida e Zimmermann, 2009. No entanto, em

Zimmermann e Dallabrida, 2012, o tema é aprofundado, descrevendo questões conceituais, legais e

organizativas sobre os Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento. As projeções indicativas feitas

neste texto acompanham a linha de raciocínio defendido nas obras referidas.

[22] Ver: Brasil, 2005 e Brasil, 2007.

[23] Mesmo assim, considera-se necessário que sejam superados alguns de seus vícios na prática dos

Coredes. Indicativos dos avanços necessários são apontados em obras recentes: Dallabrida e Büttenbender,

2008; Dallabrida, 2009; Dallabrida, Büttenbender, Rover e Birkner, 2009.

[24] Conf. Zimmermann e Dallabrida, 2012.



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