Seminario Internacional de Política Fiscal y Reforma HacendariaMorelia, 25 de mayo de 2007

Financiación de las Comunidades AutónomasCaso de España

M. Victoria EspadaÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública

ILPES / CEPAL

CONTENIDO

I. Algunas características del sistema de financiación de las Autonomías de España

II. Sistema Común y Sistema Foral

III. Sistema Común: fases y modelo de financiación (ingresos, gastos y fondo de suficiencia)

IV. Posibles reformas futuras del modelo vigente

I. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS AUTONOMÍAS DE ESPAÑA

En más de 25 años, uno de los Estados más centralizados de Europa ha pasado a ser uno de los más descentralizados: el Gobierno Central gestiona el 51,2% del gasto público total, las Comunidades Autónomas el 36% del total y las Corporaciones Locales el 12,8% restante.

A la hora de diseñar el modelo de descentralización, se optó por una “Hacienda de Gasto” en lugar de una “Hacienda de Ingreso”, lo que explica muchos de los problemas actuales.

El modelo de financiación se apoya en cuatro principios fundamentales: autonomía, suficiencia financiera, solidaridad interregional y coordinación con la hacienda del Estado.

Convivencia de dos modelos de financiación: Sistema Común y Sistema Foral.

Sin embargo, el sistema de financiación se caracteriza por ser asimétrico, abierto, inestable e insuficiente.

II. SISTEMA COMÚN Y SISTEMA FORAL

Sistema Común: Constitución Estatutos de Autonomía Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas – LOFCA (1980) Ley de Cesión de Tributos (2001) Ley de Regulación de los Fondos de Compensación Interterritorial (2001) Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas (CPFF)

Sistema Foral: Constitución (disposición adicional primera) Ley del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra (2003) Ley del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (2002)

Se reconoce la capacidad de los territorios forales para establecer, mantener y regular un sistema fiscal propio respetando,

fundamentalmente, el principio de solidaridad, la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre

circulación de bienes, servicios y capitales.

III. SISTEMA COMÚN: FASES DE FINANCIACIÓN

1980-1996: Fase inicial Cesión de la recaudación de algunos tributos (Impuesto sobre el Patrimonio,

Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados).

Cesión de las tasas afectas a los servicios traspasados. Transferencia niveladora e incondicionada: Participación en los Ingresos del Estado.

1997-2001: Fase intermedia Cesión del 15% de la tarifa del IRPF: “tramo autonómico”. Se suma a la

participación territorializada del 15% del impuesto.

2002 - … : Fase actual… en revisión… Incremento del “tramo autonómico” del IRPF al 33%. Cesión del 35% de la recaudación del IVA y del 40% de los IIEE. Cesión del rendimiento del Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte,

del Impuesto sobre la Electricidad y del Impuesto sobre Venta Minorista de determinados Productos derivados de Hidrocarburos.

Fondo de Suficiencia

III. SISTEMA COMÚN: INGRESOS

Ingresos Comunidades Autónomas

No Financieros Financieros

Tributarios

Ingresos Patrimoniales y Precios Públicos

Fondo de Suficiencia

Tributos Cedidos

Tributos Participados

Tributos Propios

Transferencias de Capital

Fondo de Compensación Interterritorial

Fondos de la Unión Europea

III. SISTEMA COMÚN: ESTRUCTURA DE INGRESOS

Fuente: López Laborda (2006).

TIPO DE INGRESO (PRESUPUESTOS 2004)

INGRESOS PROPIOS 34,01Impuestos propios, recargos, tasas y otros ingresos 5,25

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) 14,18Impuesto sobre el Patrimonio (IP) 1,08Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) 1,62Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados 9,58Tasas sobre el Juego 0,14Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte 1,24Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos 0,92 28,76

INGRESOS TRANSFERIDOS 65,99 Participaciones en Impuestos 20,88 Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) 13,85 Impuestos Especiales (IIEE) 7,03

Transferencias Incondicionadas 24,07 Fondo de Suficiencia (FS) 24,07

Transferencias Condicionadas 21,04 Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) 0,94 Otras Transferencias del Estado y Otros Agentes 12,10 Transferencias de la Unión Europea 8,00

% SOBRE EL TOTAL

III. SISTEMA COMÚN: TRIBUTOS CEDIDOS

Fuente: Elaboración propia sobre López Laborda (2006).

TRIBUTOS CEDIDOS BAJO EL RÉGIMEN COMÚN RENDIMIENTO GESTIÓN NORMATIVA CALIFICACIÓN

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) 33% NO SÍ Tributo propio

Impuesto sobre el Patrimonio 100% SÍ SÍ Tributo propio

Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones 100% SÍ SÍ Tributo propio

Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados 100% SÍ SÍ Tributo propio

Tributos sobre el Juego 100% SÍ SÍ Tributo propio

Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte 100% SÍ SÍ Tributo propio

Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos 100% SÍ SÍ Tributo propio

Impuesto al Valor Añadido (IVA) 35% NO NO Participación

Impuestos Especiales de Fabricación 40% NO NO Participación

Impuesto sobre la Electricidad 100% NO NO Participación

III. SISTEMA COMÚN: GASTOSMasa Homogénea CCAA

Ajustes Necesidades de Gasto

Garantía de Mínimos

Reglas de modulación

Restricción Inicial

Educación y Servicios Generales Sanidad Servicios Sociales

Cantidad Fija

Variable

Población (94%), Superficie (4,2%)

Dispersión (1,2%), Insularidad (0,6%)

Fondo para paliar la escasa densidad de población

Fondo de Renta Relativa

Fondo de Ahorro en Incapacidad Temporal

Variable

Población > 65 años

Población protegida (75%)Población > 65 años (24,5%)

Insularidad (0,5%)

III. SISTEMA COMÚN: FONDO DE SUFICIENCIA

RECURSOS “NORMATIVOS”

NECESIDADES DE GASTO

FONDO DE SUFICIENCIA

menos igual

Transferencia general e incondicionada que la Administración Central asigna a las Comunidades Autónomas.

Su importancia es heterogénea , debido a la desigual distribución territorial de la capacidad fiscal. Transfiere más recursos a aquellas comunidades con menor capacidad fiscal.

Cubre, simultáneamente, los desequilibrios verticales (entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas) y horizontales (entre las diferentes Comunidades Autónomas).

Utiliza el método del “coste efectivo”: compromiso de la Administración Central de garantizar a las Comunidades Autónomas una financiación suficiente para mantener el suministro de las competencias asumidas, al menos, al nivel existente antes del traspaso (stock de capital público).

Al carácter estático de la medición del “coste efectivo” se une un componente dinámico basado en indicadores de necesidad. Incorporan la diferencia entre Comunidades Autónomas en el coste de suministro de los diversos servicios asumidos.

III. SISTEMA COMÚN: REORDENACIONES DELFONDO DE SUFICIENCIA

COMUNIDAD AUTÓNOMA RECURSOS TRIBUTARIOS (*) POSICIÓN RECURSOS TOTALES (*) POSICIÓNMadrid 1,778 1 1,731 12Baleares 1,670 2 1,482 15Cataluña 1,509 3 1,820 9Aragón 1,265 4 1,903 5Comunidad Valenciana 1,218 5 1,674 14Cantabria 1,213 6 2,161 2La Rioja 1,206 7 2,184 1Asturias 1,145 8 1,871 8Castilla y León 1,046 9 1,913 4Murcia 994 10 1,679 13Andalucía 973 11 1,882 7Galicia 943 12 1,891 6Castilla - La Mancha 888 13 1,808 10Extremadura 760 14 2,055 3Canarias 497 15 1,739 11

(*) Recursos por habitante ajustado: tamaño de la población autonómica ajustado por las variables de medición aprobadas en el acuerdo del 2001 (superficie, dispersión, población protegida, población mayor de 65 años e insularidad).

Fuente: Herrero y Martínez-Vázquez (2006).

III. SISTEMA COMÚN: EL MODELO SUFICIENCIA AUTONOMIA SOLIDARIDAD PROBLEMAS

Financiación dispar entre territorios

Transferencias aún muy relevantes

No existe un patrón claro de nivelación.

Diferencias en la accesibilidad a los servicios públicos

Baja utilización de las competencias normativas

Confusión entre instrumentos de solidaridad

El mix “coste efectivo” + reglas de modulación distorsionan el sistema

Fuerte impacto de la evolución demográfica

SOLUCIONES

Sistema de convergencia gradual

Posibilidad de crear espacios fiscales propios

Fijación del estándar de nivelación

Perspectiva dinámica del modelo

Elección del modelo de agencia tributaria

Mejorar indicador de capacidad fiscal

Medición correcta del gasto incurrido

Revisiones anuales

IV. POSIBLES REFORMAS FUTURAS DEL MODELO VIGENTE

Extensión de la participación de las Comunidades Autónomas en los tributos cedidos y en las competencias normativas.

Revisión de la cuantificación de las necesidades de gasto autonómicas. Proceso técnico de identificación de variables de demanda y de coste, así como su importancia relativa.

Revisión anual del Fondo de Suficiencia, a fin de ajustarlo a las necesidades de gasto y a la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas. Perspectivas estática y dinámica.

Participación activa de las Comunidades Autónomas en las actividades de administración tributaria. Posibilidad de crear una “administración tributaria integrada”.

Integración de las Comunidades Forales (País Vasco y Navarra) en el sistema de nivelación.

Nivelación plena versus nivelación parcial: l’Estatut de Cataluña.