Seminario Politicas Publicas de seguridade de Izquierda

serie encuentros

Seminario Internacional

IZQUIERDA Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

UNES Sept. 2012

Seminario InternacionalIZQUIERDA Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA03-05 de sept. 2012Producción editorial: Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Socialtranscripción: María Fernanda HernándezPortada: Oscar VasquezImpresión: Imprenta UNES

UNIVERSIDAD NACIONALEXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD (UNES)Dirección: Calle La Línea, zona industrial L, Catia. Apartado postal: Caracas 1030 – Venezuela | Caracas, noviembre de 2012

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MInIsterIo del Poder PoPular Para las relacIones InterIores y JustIcIaMinistro Néstor Reverol

MInIsterIo del Poder PoPular Para la educacIón unIVersItarIaMinistra Yadira Córdova

autorIdades unIVersIdad nacIonal eXPerIMental de la seGurIdad

Rectora Soraya Beatriz El Achkar Gousoub

Vicerrectora de Desarrollo Académico Aimara Aguilar

Vicerrector de Creación Intelectual y Vinculación Social Antonio González Plessmann

Secretario Frank Bermúdez Sanabria

serie encuentros

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contenido

Tareck El Aissami 9 Palabras de apertura

Nilo Batista 17 Por una política criminal latinoamericana

Soraya El Achkar 25 De la lucha por los Derechos Humanos a la Reforma Policial; de la Reforma Policial a la Política Pública Integral de Seguridad Ciudadana

Marcelo Sain 40 Un paso adelante, dos pasos atrás

Amadeu Recasens 58 Reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crítica

Álvaro Cálix 89 La reducción del espacio público: segregación e inseguridad urbana

Máximo Sozzo 98 Postneoliberalismo y política penal en Argentina

Edgardo Lander 135 ¿A quién sirve la guerra contra las drogas?

Fernando Carrión 149 Lo político de las políticas de seguridad

Vera Malaguti Batista 175 Seguridad y autocolonización

Jacqueline Muniz 201 Entre las acciones policiales y sociales

Mesa redonda 218

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PresentacIón

Desde hace más de una década América Latina es epicentro de una nueva ola de procesos sociopolíticos de carácter contrahe-

gemónico, con variados grados de conflicto con el capitalismo y con la concepción restringida de la democracia representativa liberal. Es-tos procesos, que inicialmente habitaron los espacios de la militancia social y política en nuestra América, terminaron convirtiéndose en experiencias de gobierno.

Como la seguridad ciudadana se ha erigido en tema central en la agenda pública en nuestro continente, así como a nivel mundial, estas fuerzas progresistas que ahora son gobierno se ven obligadas a pen-sar y dar respuestas eficaces, pero fundamentalmente acordes con los postulados que venían sosteniendo, siempre signados por la denuncia a violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas de se-guridad y otros agentes del sistema de administración de justicia.

El caso de la Revolución Bolivariana se erige como una de las primeras experiencias de gobierno progresista a partir de una crítica a las polí-ticas de carácter neoliberal signadas por el Consenso de Washington. Será seguida en otros países con la llegada de proyectos de izquierda, progresistas, nacionales y populares. Todos estos proyectos fueron he-rederos de altas tasas delictivas, de una sensación de inseguridad ciu-dadana creciente, junto a un comportamiento estatal inercial signado por “operativos” policiales de mano dura y medidas de muy corto pla-zo inscritas en la necesidad de dar respuestas urgentes e inmediatas a demandas imperiosas realizadas por la ciudadanía.

El Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de seguridad ciudadana, organizado por esta Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) y realizado entre el 1 y el 3 de septiembre de 2012 fue un espacio propicio para el debate sobre los nudos problemáticos y los desafíos de la izquierda en el campo de la seguridad ciudadana. Las principales problematizaciones giraron en torno a: ¿Qué significa, desde el gobierno, lo alternativo o contrahegemónico en el campo de la seguridad ciudadana? ¿Qué características debe tener la política pública de seguridad ciudadana, para ser consistente con los cam-bios que, desde una orientación de izquierda, estos gobiernos vienen


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realizando en otros ámbitos de la vida colectiva? ¿Cuáles deben ser los principios y conceptos que animen esa política? ¿Cuáles son las experiencias de políticas públicas con enfoques de izquierda y cuáles han sido sus resultados e impactos?

El Seminario contó con intervenciones que relataron la experiencia venezolana en torno a la política de seguridad y brindaron ejemplos concretos en esta área; así, el entonces ministro para Relaciones In-teriores y Justicia, Tareck El Aissami, realizó una presentación de la Gran Misión “¡A Toda Vida! Venezuela” y de su contexto sociopolítico y la rectora de la UNES, Soraya El Achkar, disertó sobre la experiencia de la reforma policial y la construcción del Nuevo Modelo Policial en nuestro país.

Los ponentes internacionales invitados relataron experiencias en tor-no a sus contextos nacionales y brindaron elementos teóricos de aná-lisis. Así, los profesores Marcelo Sain y Máximo Sozzo de Argentina, Jacqueline Muniz, Vera Malaguti y Nilo Batista de Brasil, Fernando Carrión de Ecuador, Álvaro Cálix de Honduras, Amadeu Recasens de España, junto al profesor venezolano Edgardo Lander, avanzaron en la deliberación sobre tres líneas conductoras, a saber: los aportes teó-ricos, conceptos y principios que deben guiar una política pública de seguridad ciudadana con enfoque de izquierda, estableciendo nudos problemáticos y desafíos; los diseños de políticas públicas, programas y proyectos alternativos en el campo de la seguridad ciudadana; y la eva-luación de los resultados e impactos de experiencias de políticas públi-cas, programas o proyectos aplicados en ámbitos nacionales o locales.

El Seminario culminó con la mesa redonda de cierre, que se centró en la puntualización de claves para la construcción de una política de se-guridad ciudadana y de compromisos básicos que orienten la política pública desde un enfoque ético-político de izquierda.

Por último, es necesario pensar la construcción de una política pú-blica de seguridad ciudadana con enfoque de izquierda y de derechos humanos para Nuestra América como un reto y también como una de las deudas más importantes que tenemos quienes apostamos por una visión alterna en esta materia.

Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social

tareck el aissami

Palabras de apertura

Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

Buenos días a todos y todas. El día de hoy saludamos a nues-tras y nuestros queridos invitados especiales a este Semina-

rio Internacional, convocado por nuestra Universidad Nacional Experimental de la Seguridad. Saludamos también a nuestra querida rectora Soraya El Achkar, a todos los profesores, dis-centes y trabajadores de nuestra admirada Universidad que ya está en esta faena de generar conocimiento, debate, confronta-ción de ideas y modelos en este ámbito tan importante que es la seguridad ciudadana o la seguridad pública, como la llaman al-gunos autores. Hoy hemos querido instalar este seminario con invitados de honor, para quienes pido todo el reconocimiento.

Están con nosotros los profesores Nilo Batista y Vera Malagu-ti, ambos de Brasil. Bienvenidos. Igualmente nos acompañará Jacqueline Muniz, también brasileña y que viene en camino, a quien ya conocemos, pues es profesora honoraria de la UNES. Nos honra con su presencia el profesor Marcelo Sain de Argen-tina; muchos de nosotros, incluyéndome, nos formamos bajo sus teorías, así que es un privilegio tenerlo aquí. Contaremos también con la presencia, de Máximo Sozzo, gran intelectual de Argentina en esta materia de la seguridad.

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IZQUIERDA Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA SEMINARIO INTERNACIONAL

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Se encuentra también el profesor Amadeu Recasens, de España, quien también es profesor honorario de la UNES. Álvaro Cálix de Honduras, Fernando Carrión de Ecuador. Les damos la bien-venida a todos y todas.

Como podrán darse cuenta, este es un Seminario Internacional de gran enver-gadura. En Venezuela, como en otras partes del mundo, y principalmente en la región de Latinoamérica, se ha iniciado un gran debate en torno a las políticas de seguridad ciudadana que impulsan los distintos Estados y a las perspectivas en su abordaje. Actualmente, la configura-ción política y social de este continente obliga a los gobiernos progresistas, a los que han enarbolado de alguna manera el pensamiento de la izquierda, del socia-

lismo, a aceptar el gran desafío de construir, diseñar y formular propuestas políticas; y en lo operacional, a plantear estrategias y planes de acción que combinen medidas de control para reco-brar la autoridad del Estado, ajustada a los principios y garan-tías de los derechos humanos. Por otro lado y simultáneamente, hay que seguir fortaleciendo todas aquellas medidas en el orden preventivo que nos permiten anticipar las causas que provocan la violencia criminal. En ese desafío nos encontramos en la ac-tualidad y sabemos que hemos logrado un proceso de transfor-mación radical de algunas instancias del control social, como la policía.

El proceso de reforma policial comenzó como una propuesta de reforma y concluyó como una radicalización de la nueva insti-tucionalidad policial, una refundación, y ¿por qué no? la Refun-dación del Sistema Policial Venezolano. Esta ha sido sin lugar a duda una referencia tanto para el país como para la región. Es

un proceso aún en marcha, pero hemos querido acelerar de al-guna manera todas estas propuestas y reunirlas, compilarlas en una política de Estado, en una política integral, que el presidente Hugo Chávez ha llamado La Gran Misión a Toda Vida Venezuela.

Creo que me adelanté a la profesora Soraya, he explicado un poco el largo camino. Digo largo, no en el tiempo, sino por la combinación de esfuerzos, la complejidad que ha significado abordar nuevos temas, el empeño ante la voluntad inquebran-table del gobierno del presidente Chávez para transformar radi-calmente los cuerpos de policía, como primer paso hacia la bús-queda de una política integral capaz de garantizar la paz del país y la vida de nuestra población, sin violar los derechos humanos. Y este gran esfuerzo nos ha conducido a esta Gran Misión a la cual le hemos dado el carácter de una Misión de Estado, no so-lamente por el esfuerzo del Ejecutivo Nacional sino también por convocar al Poder Judicial, al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo, a todos los entes territoriales, gobernaciones, alcal-días y también a las comunidades organizadas para lograr la construcción de espacios que busquen la convivencia solidaria y el respeto a la vida.

Esto ha representado para nosotros un reto importante, lograr avanzar en este eje, sin caer en el chantaje, sobre todo de los grandes medios de comunicación social que posicionan matri-ces, muchas veces para tratar de generar reacciones policiales que derivan en grandes atropellos, violaciones de derechos hu-manos y nunca en la resolución del problema. Aquí los medios de comunicación, lo hemos dicho, han asumido una posición que dista mucho del aporte para la solución del problema. Vale la pena mencionar un caso reciente, hace pocos días circuló una noticia terrible en las redes sociales y luego los medios de comunicación se hicieron portavoz de la misma, acerca de una masacre a una comunidad indígena en la frontera con Brasil, allá en el alto Orinoco. La noticia difundía que hubo una ma-

El proceso de reforma policial comenzó como una propuesta de reforma y concluyó como una radicalización de la nueva institucionalidad policial, una refundación, y ¿por qué no? la Refundación del Sistema Policial Venezolano.


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tanza de 80 hermanos indígenas pertenecientes a la etnia Ya-nomami. Obviamente, quien lee los titulares de la prensa, siente que las comunidades más desposeídas están desprotegidas de la institucionalidad del Estado y que este no es capaz de garantizar la vida a las comunidades indígenas, ni al pueblo. Esta informa-ción circuló ampliamente, ningún medio se detuvo a verificar la certeza o no de la misma, lo que importaba era convertir la ma-tanza de 80 personas en titular de noticia, y fue tanto así, que hasta nuestras funcionarias y funcionarios se condicionaron, se “mediatizaron” y comenzaron a investigar. Afortunadamente, el día de ayer corroboramos la falsedad de la noticia, visitamos todas las comunidades indígenas, llegamos hasta la frontera con Brasil y no había absolutamente ningún signo de violencia, nada fuera de lo normal y desde hace 24 horas no hemos des-cansado rindiendo declaraciones y desmintiendo a los medios. Ellos no han declarado nada, nadie desmintió el rumor, ningún medio se retractó; entonces, quedó en el imaginario del colecti-vo que 80 indígenas fueron asesinados. Este tipo de cosas pasa frecuentemente. Hoy mismo, si agarran cualquier periódico lee-rán que ingresaron 400 cadáveres a la morgue de Bello Monte y resulta que, si bien es cierto que ingresan personas que han fallecido por la violencia criminal, hay un gran porcentaje que ingresa por distintas causas: accidentes de tránsito, muerte na-tural, muertes aún por determinar porque los signos físicos no muestran que hayan sido víctimas de arma de fuego o violencia.

Se prefiere jugar con la zozobra. Por allí anda rodando una ca-dena terrible acerca de la desaparición de niños para extraerles órganos. Supuestamente, hubo un caso aquí mismo, en esta pa-rroquia, del secuestro de un niño que ocurrió de manera muy extraña; estamos investigando y no vamos a adelantar ninguna hipótesis, pero lo interesante es que a partir de un solo hecho formalmente denunciado y conocido por las autoridades poli-ciales, se ha desatado una nueva ola de rumores que ha cobrado fuerza, tal vez un poco por la coyuntura electoral.

Dice mucho del adversario político valerse de artimañas para pretender presentar una propuesta de gobernabilidad que genere sosiego y paz al pueblo. No nos negamos, en ningún momento, al hecho de que el asunto de la seguridad es el principal tema de preocupación nacional y que, ob-jetivamente hablando, tenemos una tasa de homicidios muy alta. Lo hemos dicho incansablemente, pero también hemos dicho que existe una política del Estado venezolano que ya está materializada, que estamos dando los primeros pasos y que hemos tenido una experiencia exi-tosa. La Policía Nacional Bolivariana es parte de esa experien-cia, y esta Universidad, que hoy compartimos con otros pueblos hermanos, también lo es. Hemos desplegado la policía y reduci-do significativamente los índices de criminalidad, pero además ofreciendo una política enmarcada dentro del respeto absoluto de los derechos humanos.

Anteriormente, sabíamos cuál era el costo cuando los medios o los hechos delictivos que generan conmoción eran difundi-dos, pues la reacción inmediata era: despliegue policial, redada, captura de la persona incriminada y… en fin, esas prácticas por fortuna están en páginas que más nunca volverán a Venezue-la. Nosotros estamos haciendo un gran esfuerzo para que esta Gran Misión que conocerán en detalle esta tarde, sea una Mi-sión centrada, por una parte, en políticas de orden preventivo y, por la otra, en medidas de control. Una misión que convoca a la participación corresponsable de todos los poderes del Estado ve-nezolano y que, seguramente, va a ser un modelo una vez que la desarrollemos. Todas las estrategias previstas en el marco de la Gran Misión A Toda Vida Venezuela, van a ser sin duda alguna un éxito para la paz, no solamente de Venezuela, sino de toda la región y el continente.

Hemos desplegado la policía y reducido

significativamente los índices de criminalidad,

pero además ofreciendo una política

enmarcada dentro del respeto absoluto de los

derechos humanos.


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Venezuela está entregando a los cuerpos de policía municiones marcadas, ya no solamente armas de fuego marcadas. Quiero que sepan que se ha decretado la restricción absoluta del comer-cio de armas en manos de empresas privadas, se acabaron las ar-merías en Venezuela. Hoy podemos decir que la venta de armas es una potestad exclusiva del Estado venezolano. Como para que tengan una idea nuestros invitados e invitadas, aquí en Vene-zuela llegó un momento en el que había casi 4000 armerías, que importaban directamente del mercado de armas internacional sin ningún tipo de control por parte del Estado. Eso existió en Venezuela. Ahora hay un control estricto para la comercializa-ción de municiones a los cuerpos de policía. Ya los cuerpos no comprarán sus municiones basados en una decisión cualquiera, sino respondiendo a estándares que ha dictado el Consejo Ge-neral de Policía, esperando una autorización del órgano rector del Servicio de Policía y justificar para donde va esa munición. Comenzando por nuestra Policía Nacional y nuestra Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, donde nuestras y nues-tros estudiantes se entrenan con municiones marcadas.

Ahora en Venezuela no solamente comenzamos con una políti-ca de desarme, sino que hemos regularizado todas aquellas ar-mas que existen en manos de particulares. El presidente Chávez ha sido contundente en afirmar que “las armas de fuego deben solamente estar en manos de los cuerpos de policía” y hacia allá vamos. Estamos agradecidos por el apoyo de Brasil, ha sido im-portante la experiencia de ese país en todo lo que es la organiza-ción Viva Río y todo el aporte que nos han hecho en materia de la adecuación del aparato o de las disposiciones legales vigentes para tratar que nuestra justicia sea una justicia célere, una jus-ticia que combata, que reduzca la impunidad y que sea efectiva.

El presidente Chávez ha anunciado la conformación del Consejo de Estado y dentro de sus tareas está la de comenzar un diagnós-tico del sistema de justicia y de sus operadores, para luego definir nuevas leyes adecuadas a la realidad y al marco social y políti-

co de Venezuela. Eso es una necesidad. Así como hemos logrado transformar los cuerpos de policía, ahora estamos impulsando la Refundación del Cuerpo de Investigaciones Científicas de la Policía Científica, incluso le hemos retira-do sus competencias de policía ostensiva para que se dedique exclusivamente al ámbito de investigación criminal.

Esto es parte de los desafíos, ojalá estos pasos se concreten con la reducción de la tasa de homicidios, cuánto desearíamos que fuese así. Estamos aplicando políticas radicales, y digo radicales porque buscan la raíz del problema de la seguridad. No son planes espasmódicos, no son medidas superficiales o pre electoreras, ¡no! Se tra-ta de una política de Estado como nunca antes había existido y con la intención de un salto, un punto de quiebre, por decirlo así, y de comenzar a construir políticas que se traduzcan en lo que deseamos: la convivencia solidaria y pacífica.

Todo lo que hacemos es para garantizar la vida de nuestro pue-blo, por ello nos honra que, desde Venezuela y desde nuestra Universidad Nacional Experimental de la Seguridad se esté ges-tando este cambio. Esta universidad ya está multiplicada. Le de-cía a la Rectora, a quien felicito –nunca me cansaré de expresar mi admiración por esta valiente mujer, que viene de la lucha por los derechos humanos y que ahora está formando a los policías de Venezuela– que ya la gente en nuestro país habla de la UNES, ya la sienten como un nuevo espacio de esperanza.

A finales de este mes vamos a graduar más de 9.000 oficiales de policía. Es la primera promoción nacional y estimamos 10.000 para el año 2013. En apenas 3 años se han hecho maravillas aquí en la UNES; le decía a la Rectora “¿De dónde sacaste tú este auditórium tan bonito?”. Estará a disposición de las comunida-

Así como hemos logrado transformar

los cuerpos de policía, ahora

estamos impulsando la Refundación

del Cuerpo de Investigaciones

Científicas de la Policía Científica...


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des que hacen vida alrededor de la Universidad Nacional Expe-rimental de la Seguridad. Ya la Universidad se ha arraigado en nuestro pueblo y creo que esa es la victoria estratégica para la izquierda dentro de este gran desafío, que nuestro pueblo asu-

ma, como suya, esta Universidad.

Queda mucho por hacer, mucho por tra-bajar, mucho por desarrollar y la presen-cia de ustedes, su pensamiento, su cono-cimiento y sus tesis, seguramente van a iluminar este camino, nos van a nutrir y a ampliar las perspectivas de consoli-dación de una política socialista, que es igual a una política humanística, que es igual a una política de respeto a los de-rechos humanos. Allí está el socialismo, nosotros no tenemos bases militares, ni

Guantánamo, ni nada de eso, porque eso es propio de modelos distintos, que nunca más volverán, ni tampoco tenemos cuer-pos de policía cuyas prácticas sean las desapariciones de perso-nas, las torturas o las masacres.

Me resta agradecerles en nombre de nuestro gobierno y del pre-sidente Chávez. Reiterarles nuestra disposición de aprender y compartir con ustedes, con mucha modestia, lo que tenemos para mostrar al mundo y sobre todo a nuestros países herma-nos. Hemos hecho cosas importantes. Ojalá que nuestros me-dios de comunicación valoren la realización de este Seminario y todo este esfuerzo, que apunta, repito, hacia la paz de la patria y hacia la vida de nuestro pueblo.

Muchas gracias, queda formalmente instalado este Seminario. Bienvenidas y bienvenidos.

Ya la Universidad se ha arraigado en nuestro pueblo y creo que esa es la victoria estratégica para la izquierda dentro de este gran desafío, que nuestro pueblo asuma, como suya, esta Universidad.

nilo Batista

Por una política criminal latinoamericana

Nilo Batista. Abogado y jurista brasileño, es profesor titular de Derecho Penal en la Universidad Federal de Rio de Janeiro y en la Universidad del Estado de Rio de Janeiro y presidente del Instituto Carioca de Crimino-logía. Fue presidente de la Orden de los Abogados de Brasil en el estado de Rio de Janeiro, Secretario de Justicia y Policía Civil y vice-gobernador del estado en la gestión del gobernador Leonel Brizola. Ocupó el cargo de gobernador en 1994. Autor de más de cien artículos, procura en sus escritos relacionar el fenómeno criminal con la estrutura económica y sus consecuencias sociales. Entre sus libros podemos mencionar O elemento subjetivo do crime de denunciação caluniosa (1975), Decisões Criminais Comentadas (1976), Aníbal Bruno, Penalista (1978), Concurso de Agentes - Uma Investigação sobre os Problemas da Autoria e da Parti-cipação no Direito Penal Brasileiro (1989), Temas de Direito Penal (1984), Punidos e Mal Pagos (1990), Introdução Crítica ao Direito Penal Brasileiro (1990), Matrizes Ibéricas do Sistema Penal Brasileiro - I (2000), Novas Ten-dências do Direito Penal (2004), Lições de Direito Penal Falimentar (2006), Direito Penal Brasileiro: v. I e v. II, t. I (con E. Raúl Zaffaroni, Alejandro

Alagia y Alejandro Slokar, (2003/2010).

Una constante en los procesos políticos de América Latina está en la utilización de la cuestión criminal, de forma

oportunista y deshonesta por las fuerzas conservadoras. Los 17


1918

gobiernos progresistas, en nuestra región, son periódicamente (casi siempre en ocasiones electorales) atacados por la prensa

burguesa a propósito de cualquier ele-vación, real o artificial, en los indicado-res de criminalización. A medida –en el sentido común criminológico– que esta prensa construye, se constituye tal vez en el mayor impedimento al desarrollo de políticas públicas verdaderamente de-mocráticas en este campo. Todo eso se agrava en Brasil por la falta de una red de emisoras públicas; las pocas de que disponemos, curiosamente, mimetizan

ideológica y estéticamente las emisoras privadas. Los gobiernos locales de derecha son inmunes a este problema: sus fracasos son ocultados, los abusos de sus agentes son glorificados. En la primera operación de “pacificación” en la favela de Alemão, la policía mató a diecinueve jóvenes, esto fue destacado en la pren-sa como lo más importante del sector.

La verdad es que hay un desajuste dentro del gran arco de las vanguardias latinoamericanas, entre las políticas económicas y sociales y la política criminal. El gobierno de Lula, dentro de las limitaciones de su horizonte estratégico, consiguió la proe-za de retirar 30 millones de brasileños de la miseria absoluta, miseria consolidada en los años en que el emprendimiento neoliberal condujo al país. Con todo, su política criminal no fue sustancialmente distinta de aquella del gobierno de Fer-nando Henrique Cardoso: alteraciones legislativas antipopu-lares (como una disciplina de violación de derechos de autor, colocando –por la acción pública incondicionada– el sistema penal al servicio de los grandes estudios y sellos discográficos que son perseguidos por “piratería”, una ilegalidad popular de sobrevivencia) y la continuación de grandes encarcelamientos

en curso (la reforma de la Ley de Drogas no tiene efecto excarce-lario). Tal vez los gobernantes del campo progresista se sientan un poco inmovilizados por los compromisos internacionales que asumimos. No estaría del todo mal, pensarnos a la hora de implementar, soberanamente, políticas criminales latinoame-ricanas, ¿cierto?

En nuestro proceso de colonización, bastante complejo y tardío, aún de-bemos satisfacciones y explicacio-nes a modelos recibidos de los países centrales, modelos engendrados por sus culturas jurídicas y dinamizados por sus intereses. En algún momen-to tenemos que sublevarnos; vemos este enorme fracaso, por ejemplo, en la política sobre drogas ilícitas de la Convención de Viena que todos re-produjimos en leyes nacionales lati-noamericanas. La política antidroga de Viena, no solo fue un completo fracaso con respecto a los objetivos declarados de con-tención del comercio y del consumo de drogas ilícitas; también creó muchos otros problemas, como la violación que se ejerce contra la juventud pobre, la única que se ve enfrentada a los riesgos letales de ese comercio; la corrupción también es otro problema creado por una prohibición desprovista de legitimi-dad cultural.

La política criminal sobre drogas ilícitas que practicamos, es controlada por la política externa de los Estados Unidos a partir de aquel momento al final de la guerra fría, en que el imperio cambió de enemigo. Salió el comunista y entró el traficante que dominaría la escena hasta la llegada del terrorista musul-mán. En los años 40 y 50, los Estados Unidos implantaban en

Todo eso se agrava en Brasil por la falta de una red de emisoras públicas; las pocas de que disponemos, curiosamente, mimetizan ideológica y estéticamente las emisoras privadas.

En algún momento tenemos que

sublevarnos; vemos este enorme fracaso,

por ejemplo, en la política sobre

drogas ilícitas de la Convención de

Viena que todos reprodujimos en leyes nacionales

latinoamericanas.


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nuestros países escuelas de guerra; más tarde comenzaron a exportar escuelas de policía. Funciona en Brasil, para vergüen-za de los brasileños que premian su soberanía, un escritorio de la DEA. Olvidémonos de la cocaína y hablemos de la coca, de la milenaria cultura andina, de esa fuente de salud y riqueza que no podemos aprovechar y por cuya prohibición mueren perso-nas todos los días. ¿Qué sucederá en cincuenta años? Tanto la coca, como la marihuana serán consideradas como la soya o el tabaco, se podrán encontrar en los supermercados y cualquier persona podrá adquirirlos. Pero, para eso, esperaremos el per-

miso que vendrá del Norte, tan pronto este tenga en sus manos los correspon-dientes procesos productivos y pueda re-vertir, para su provecho, aquello que la Pachamama nos concedió.

Un punto de partida de esa latinoameri-canización de nuestra política criminal estará en el cambio de nuestro léxico: no podemos expresar nuestra visión de los problemas con el mismo lenguaje de nuestros adversarios. Por ejemplo: ni la marihuana ni la cocaína son nar-

cóticos, expresión genérica que se designa de los derivados del opio. Pero en alineación con la práctica del Norte adoptamos la designación: narco, narcotráfico, narcodólares y naturalmen-te, narcoguerrilla… Así se estigmatizó la lucha política de las FARC; y obsérvese, que la criminalización de las FARC como narcoguerrilla tuvo en los sistemas policiales y jurídicos in-ternacionales y nacionales relevancias mucho mayores que su adecuada consideración, como agente beligerante, que ocupó y controló por medio siglo casi la mitad de un territorio nacional. El derecho internacional, manejado por las instancias interna-cionales comprometidas con el capitalismo, jamás reconoció el

estado de beligerancia que, de hecho, allí existió. Sin embargo, rápidamente por el efecto “narco”, se visibilizó la criminaliza-ción de los líderes de las FARC al punto de llegar a operaciones policiales de exterminio. Para nuevas políticas criminales, no es suficiente llegar al poder: es indispensable cambiar el len-guaje. La propia expresión “seguridad pública”, ya parcialmen-te abandonada, me parece completamente agotada.

No podemos seguir el ejemplo de encarcelamiento masivo esta-dounidense, tan festejado en la industria cultural del crimen. La privación de la libertad, la pena inventada por el capitalismo industrial, no conoció una sola experiencia exitosa. Su fracaso, antes de los fines manifiestos (al cual corresponde un silencio-so suceso en cuanto a sus funciones reales), está demostrado por los índices de reincidencia penitenciaria. En Brasil se rea-lizó una investigación sobre condenados por hurto, algunos de los cuales cumplirían penas privativas de libertad y otros penas restrictivas de derechos y, en el primer grupo, la reincidencia fue de casi 70%; en el segundo grupo la mitad de eso 35%. Los elevados índices de reincidencia penitenciaria, que acompa-ñarán a la historia de la prisión, solo tienden a agravarse en la versión puramente neutralizadora que hoy la caracteriza. Como es notorio, las utopías resocializadoras de prisión fueron sustituidas por una pragmática función de neutralización del condenado.

Un problema, que debemos analizar, está en el protagonismo que los sistemas penales –con intensa participación de los me-dios– le empezaron a dar a la víctima. Sabemos que la cons-trucción histórica de la pena pública se hace a costa de ella, aunque no solamente de ella (entre otros personajes, el pater también tiene poder punitivo confiscado). Con todo, a partir de la segunda mitad del siglo XX, la víctima pasó a ocupar una posición curiosa en el sistema penal. A partir de su invención

Un punto de partida de esa latinoamericanización de nuestra política criminal estará en el cambio de nuestro léxico: no podemos expresar nuestra visión de los problemas con el mismo lenguaje de nuestros adversarios.


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psiquiátrica, a través de lo que fue llamado “síndrome de stress postraumático”, la víctima es descubierta por los medios de co-municación como poderoso instrumento para una especie de sensibilización punitiva de masas de reivindicación de mayor punitividad y control penal. El suceso de este número, diaria-mente integrante de los programas policiales, se alimenta un poco de una identificación con la victimización económica de

las clases populares, atraídas para de-mandas fascistas policiales de las rela-ciones sociales. Como ya se observó, a di-ferencia del modelo clásico que se opone al héroe o al sacerdote en su víctima (por venganza jurídicamente fundamentada o por sacrificio expiatorio), ahora la víc-tima es el héroe. Bien, en algunos países, la víctima ya no circunscribe su actua-ción al proceso penal de conocimiento, intervenido en la propia ejecución penal (por ejemplo, opinando sobre la libera-ción condicional del condenado). Y es aquí, donde este personaje se desliza con

habilidad de legítima pretensión de restauración de sus dere-chos violados para convertirse en instrumento de reproducción de violencia institucional punitiva.

Apostar en el sistema penal para la solución de conflictos so-ciales es tan tonto como apostar en penas duras para orientar comportamientos, este burdo behaviourismo, en la literatura penal, está presente en muchas versiones de prevención. La se-lección de los sistemas penales, hace que su actividad recaiga inexorablemente sobre las clases oprimidas. Nadie expresó esto mejor que Pavarini en un artículo en el que hace un inventario de la llamada Operación Manos Limpias, titulado “El instructivo caso italiano: Para cada mafioso preso, cien inmigrantes ilega-

les detenidos, por cada político corrupto detenido, cien droga-dictos presos”.

No me gustaría cerrar sin mencionar la gran crisis de eficacia de los derechos humanos. Esta crisis de eficacia es muy visible en los llamados derechos de tercera generación. La Constitu-ción brasileña proclama ser un derecho de todos, la vivienda (Art. 6°) aunque millones de brasileños, en el campo (sin tie-rras), o en las ciudades (sin techos), no dispongan de una. Las escuelas de De-recho son el lugar donde los futuros jue-ces aprenden a no sensibilizarse por esa contradicción entre el discurso jurídico y la realidad. No es casualidad el éxito en estas escuelas, en paralelo a la imple-mentación del proyecto neoliberal, una teoría según la cual los principios son meros mandamientos de optimización: no nos indignemos mucho porque millo-nes de hermanos no tienen aquello que la constitución dice ser derecho de todos, porque algún día, tal vez no demasiado cerca, pero algún día, todos tendrán la morada del Señor. El escándalo mayor está en la crisis de eficacia que aflige los derechos huma-nos de primera generación. En nuestro continente, las ejecu-ciones policiales desafían abiertamente el derecho a la vida y la tortura de sospechosos e inculpados desafía el derecho a la integridad física y a la salud. O sea, visto de cerca, el sistema pe-nal es un enorme y complejo aparato de negación y violación de los derechos humanos. Su permanente legitimización por los medios de comunicación que nos atan a las políticas criminales que nos han sido impuestas, consiguen hacer que convivamos con esta brutal contradicción sin muchas preguntas. A partir de esa crisis de eficacia (que a veces trata de superar una crisis de legitimidad de la pena, creando una falsa eficacia a través

Apostar en el sistema penal para la solución de conflictos sociales es tan tonto como apostar en penas duras para orientar comportamientos, este burdo behaviourismo, en la literatura penal, está presente en muchas versiones de prevención.

En nuestro continente, las ejecuciones

policiales desafían abiertamente el

derecho a la vida y la tortura de sospechosos e inculpados desafía el

derecho a la integridad física y a la salud.


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de la condena del violador), frecuentemente, el derecho inter-nacional de los derechos humanos fundamenta una suerte de etnocentrismo jurídico que se instaura por la universalización de esa construcción occidental y que disfraza, a través de las formas y las retóricas de la democracia representativa, todas las violencias e iniquidades que acompañan la acumulación de ese capital video-financiero que hoy dicta las reglas.

Si una política criminal latinoamericana, libre de esos vestigios coloniales que aún mantenemos es posible de concebir y prac-ticar, es algo que el compromiso social de esta linda Venezuela Bolivariana, tal vez nos pueda revelar pioneramente.

soraya el achkar

de la lucha por los derechos Humanos a la reforma Policial;

de la reforma Policial a la Política Pública Integral de seguridad ciudadana

Soraya Beatriz El Achkar es educadora egresada de la Universidad Central de Venezuela. Activista de derechos humanos y fundadora de la Red de Apoyo para la Justicia y la Paz (1985). Fue coordinadora de la Red Latinoamericana de Educación para la Paz y los Derechos Humanos e integró la Comisión Nacional para la Reforma Policial. Actualmente es rectora de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes) y consejera y secretaria ejecutiva del Consejo Ge-neral de Policía. Ha publicado, entre otros: Una mirada a la educación en derechos humanos desde el pensamiento de Paulo Freire (2002), Formación policial. Perspectiva histórica y realidad actual (2007), Libe-ración dialógica del silencio: una intervención político-cultural (2001), y coordinó Consulta Nacional sobre la Reforma Policial en Venezuela: una propuesta para el diálogo y el consenso (2007) y Reforma policial: una

mirada desde afuera y desde adentro (1997).

Me ha tocado explicar un poco cómo se inicia la fundación de esta Universidad y en qué punto estamos en el proceso

de reforma policial venezolana. En el año 2006, por decisión del presidente Chávez, avanzamos a la constitución de una comi-

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sión nacional para la reforma policial que tenía el mandato de hacer un diagnóstico institucional de los 123 cuerpos de policía que existían en ese momento; para los invitados internaciona-les, Venezuela tiene cuerpos policiales estatales, municipales y ahora por mandato constitucional, tiene a la Policía Nacional Bolivariana, compartiendo competencia en todo el ámbito po-lítico territorial. Además del diagnóstico, hubo que hacer una

gran consulta popular para determinar qué policías teníamos y cuáles quería-mos. Avanzamos en el diagnóstico insti-tucional y paralelamente con la consulta; de allí, derivó el nuevo modelo de policía que tuvo su sustento en amplias investi-gaciones de todo tipo, algunas generales y otras más específicas, de modo que fui-mos detectando cuáles eran los proble-mas esenciales, estructurales, culturales, organizativos y de comportamiento de la policía; luego se avanzó hacia la configu-ración del desideratum policial.

El diagnóstico arrojó una formación precaria de la policía ve-nezolana, el 16% no son bachilleres, el 70% tiene apenas el ba-chillerato, es decir, el 80% de la policía venezolana tiene bajo nivel de formación académica; más de la mitad de la fuerza po-licial está distraída en funciones no policiales, no es solo una realidad venezolana, por los estudios comparados hemos detec-tado problemas del mismo estilo en América Latina pero, es-pecialmente, está distraída la fuerza supervisora de la policía, la que tiene capacidad en el ámbito táctico, en funciones como por ejemplo, el cuidado de instalaciones, personalidades y otras de carácter administrativo; por lo tanto, no están ejerciendo ni funciones policiales, ni supervisión.

Un porcentaje de los directores no cumple la formación mínima para su cargo, por ejemplo poseer una licenciatura, maestría o carreras policiales; en el año 2006, el 2% de la policía venezo-lana tenía antecedentes penales y actualmente, se incrementó al 5%, por la falta de control interno y externo; la policía mu-nicipal depende de los alcaldes, la estatal de los gobernadores y ahí hay una responsabilidad de las autoridades políticas para mantener policías calificados dentro de las instituciones.

Los salarios precarios y las condiciones laborales que no garantizan los derechos humanos y laborales de los policías que se mantienen hasta esta fecha. El equi-pamiento individual en muchos casos debe ser proporcionado por los mismos policías, hemos visto centros de coordi-nación policial sin telefonía, sin internet, con patrullas alquiladas porque la insti-tución no las posee.

En cuanto al tema de género, solo el 13% de la policía es mu-jer. Las sedes oficiales no cumplen con los requisitos mínimos para su correcto funcionamiento y tienen bajos porcentajes de credibilidad por la baja capacidad de respuesta y por la vincu-lación de la policía con prácticas desviadas y vinculadas a la corrupción.

Hay mucha confusión entre el mando y el comando, terminan alcaldes haciendo funciones de directores de policía, a sabien-das por Ley de cuáles son las funciones de las autoridades po-líticas. Este diagnóstico, que no ha variado mucho hasta hoy, exigió del Gobierno Nacional avanzar hacia la configuración de un nuevo modelo de policía, y terminado el diagnóstico se cru-zaron las matrices con la consulta nacional y así nace un nuevo modelo de policía; y en el año 2008 por decisión del presidente

El diagnóstico arrojó una formación precaria de la policía venezolana, el 16% no son bachilleres, el 70% tiene apenas el bachillerato, es decir, el 80% de la policía venezolana tiene bajo nivel de formación académica.

Hay mucha confusión entre el mando y el

comando, terminan alcaldes haciendo

funciones de directores de policía, a sabiendas

por Ley de cuáles son las funciones de las

autoridades políticas.


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Chávez y por vía de poder de la ley habilitante, se aprueba la Ley Orgánica de Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana; en la Ley además se establece un nuevo concepto, me permito leer el Artículo 4° de la misma que señala cuáles son los fines del servicio de policía; empieza la nueva configura-ción de este servicio en el marco de unas políticas de izquierda, y dice:

Son fines del servicio de policía:

1. Proteger el libre ejercicio de los derechos humanos, las liber-tades públicas y garantizar la paz social.

2. Prevenir la comisión de delitos.

3. Apoyar el cumplimiento de las decisiones de la autoridad competente.

4. Controlar y vigilar las vías de circulación y el tránsito.

5. Facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo, la mediación y la conciliación.

Ya con esto se entiende, que la policía no pasa a formar parte de la autoridad de turno como su brazo armado, sino que deviene una policía enfocada en la seguridad de la persona en lugar de estar centrada en la protección de las autoridades o en la pro-tección de los bienes. Lo importante es la protección de las per-sonas y de los colectivos, pasa de una función represiva a una función especialmente conciliadora, de resolución de conflicto, de diálogo y de apoyo a las autoridades. Aquí empieza el cam-bio de una política en materia de seguridad, pero visto desde la dimensión de los temas policiales; pero además cabe decir, que la Ley contempla también unos principios básicos: principio de celeridad, de información, de eficiencia, de cooperación, de res-peto a los derechos humanos, de universalidad e igualdad, de

imparcialidad, de actuación proporcional y de la participación ciudadana; estos principios también le dan una mirada distinta a la policía puesto que, de ahora en adelante se está entendien-do que:

El servicio de policía es el conjunto de acciones ejercidas en

forma exclusiva por el Estado a través de los cuerpos de policía

en todos sus niveles, conforme a los lineamientos y directrices

contenidos en la legislación nacional y los que sean dictados

por el Órgano Rector, con el propósito de proteger y garantizar

los derechos de las personas frente a situaciones que consti-

tuyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para su inte-

gridad física, sus propiedades, el ejercicio de sus derechos, el

respeto de sus garantías, la paz social, la convivencia y el cum-

plimiento de la ley.

Pero esto apunta a que debemos tener una policía profesional, capacitada, y eficiente a las demandas de seguridad ciudadana, pero además, una policía que sea capaz de responder, sin violar los derechos humanos y sin recurrir a la fuerza. A propósito del uso de la fuerza, la otra característica de este nuevo mo-delo policial, es que tiene unos principios de actuaciones que debe respetar, y por eso se dedica un capítulo completo dentro de la Ley, a las nor-mas de actuación de las funcionarias y los funcionarios; y estas son normas contenidas en la legislación internacional pautada por las Naciones Unidas, pero además, explicitamos especial-mente el tema del uso de la fuerza. Nosotros nos sentimos muy orgullosos, porque en pocas legislaciones en la región, están contenidos de manera expresa los principios de cómo la policía tiene que regular la fuerza, es decir que actualmente un policía

...debemos tener una policía profesional,

capacitada, y eficiente a las demandas de

seguridad ciudadana, pero además, una

policía que sea capaz de responder, sin violar los derechos humanos

y sin recurrir a la fuerza.


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no sale a la calle con un cheque en blanco, no está autorizado para el uso de la fuerza discriminatoria y arbitraria, sino que además la Ley le señala cual es el camino a seguir para el uso de la fuerza.

A partir de esta Ley se instala en 2009, el Consejo General de Policía que es un órgano asesor al Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, dedicado al asesoramien-

to del Ministro en materia policial. Desde su creación, el Consejo General de Poli-cía avanza hacia la concreción del nue-vo modelo de policía, porque esta es una Ley orgánica y por lo tanto, de carácter general, pero que no desarrollaba nor-mativamente el modelo, y fue en ese año en que se empezaron a diseñar las nor-mas concretas para lograr la implemen-tación del nuevo modelo policial; hasta la fecha, ha aprobado casi 25 o 26 reso-luciones de este tipo; antes de empezar con la aprobación la primera tarea fue la elaboración de la Ley del Estatuto de la

Función Policial. La policía por primera vez tiene una ley propia que se encargó básicamente de regular el ingreso, la carrera, los ascensos, el régimen disciplinario, el egreso, la jubilación, prestaciones de beneficios sociales de la policía venezolana, no importa si era policía municipal, estatal o nacional, todas tienen el mismo régimen jurídico laboral. Esta Ley se aprueba después de haber hecho una consulta a más de 30.000 oficiales de policía en todo el país, cabe resaltar que esa ha sido quizás la diferencia entre el diseño de las políticas públicas en tiempos del gobierno del presidente Chávez y otros gobiernos; el trabajo que hicimos fue consultado, porque es un principio que el presi-dente Chávez ha inculcado a todo su equipo de trabajo que es el

“mandar obedeciendo”, traducir la voluntad popular en norma; por eso la consulta incluyó a los actores de este proceso para hacer efectiva la aplicación de la Ley.

Paso a resumir el trabajo que hemos hecho en el Consejo Ge-neral de Policía, todas las normas que se han aprobado desde el año 2009 hasta la fecha. Son normas de obligatorio cumpli-miento para todos los cuerpos de policía, antes teníamos 123, ahora tenemos 147 cuerpos de policía, con 90.000 funciona-rias y funcionarios en todo el territorio nacional. Se trabajó en cuatro áreas de regulación y cada una aprobó las siguientes normas:

1. Estructura, organización y carrera policial.

» Adquisición, registro y control de armamentos, municiones, equipos y accesorios para los cuerpos de policía y órganos de seguridad ciudadana que prestan atención al servicio de policía. Esta norma se hizo en conjunto con el Ministerio del Poder Popular de la Defensa y el Ministerio del Poder Popu-lar para Relaciones Interiores y Justicia.

» Normas relativas a la dotación, equipamiento básico y espe-cializado. Se cubre todo el tema con respecto a los uniformes y los accesorios especializados de acuerdo a los equipos po-liciales; y el equipamiento institucional, lo que tiene que ver con patrullas, sistemas de comunicación, etc.

» Instalaciones operativas en los cuerpos policiales. Consiste en exigir un estándar en las instalaciones policiales, aquí hay dos tipos de instalaciones, los centros de coordinación policial, que es el lugar donde está el parque de armas, de retención preventiva y sistema de información; y luego te-nemos estaciones policiales que son pequeños módulos que sirven a la comunidad.

...es un principio que el presidente Chávez ha inculcado a todo su equipo de trabajo que es el “mandar obedeciendo”, traducir la voluntad popular en norma; por eso la consulta incluyó a los actores de este proceso para hacer efectiva la aplicación de la Ley.


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» Estructura organizativa y funcional de los cuerpos de poli-cía. El país avanzó a la regulación de las entidades públicas, mediante el Ministerio del Poder Popular de Planificación y se empezó a regir por norma nacional cómo deberían estar configuradas las instituciones públicas de todo el país, y eso incluía a la policía.

» Proceso de selección e ingreso a la formación policial. Antes la policía hacía el proceso de selección, separamos el proce-so de selección, porque así lo mandaba la Ley, una cosa es ingresar a la Academia y otra cosa es ingresar a los cuerpos de policía; se estableció un criterio compartido, regulado por los requisitos para el ingreso a la misma y a los cargos de carrera (que también tienen su norma), donde la policía va a tener gobernabilidad en el proceso de selección de los egre-sados de la misma.

» Formación continua y reentrenamiento.

» Funcionamiento de las instancias de control interno. Se es-tablecieron oficinas de control policial para la detección de prácticas desviadas y se establecieron consejos disciplina-rios de participación ciudadana conformados por miembros de la policía, miembros externos a la misma y miembros de la comunidad que interrelacionan solo en causales de des-titución; la ley del estatuto establece una norma que se im-plementó en el país que consiste en: medidas de asistencia voluntaria, cuando las faltas no son irrelevantes, medidas de asistencia obligatoria, y convocación del consejo discipli-nario, para casos de destitución.

2. Régimen funcionarial.

»» »Sistema y diseño único de credencial para todos los cuerpos de policía, designado por el Ministerio para Relaciones Inte-

riores y Justicia; cuando hay ascensos el Ministerio otorga una credencial donde se certifica la existencia del funciona-rio policial. Crear un sistema único de credenciales avalados por el órgano rector.

»» »Homologación y clasificación de rangos policiales. Sin lugar a dudas la más difícil de las tareas, porque había cuerpos de policía con rangos diferentes y numerosos; se llegó a la sim-plificación de nueve (9) rangos: tres en el nivel operativo, tres en el nivel táctico y tres en el nivel estratégico. Se creó una pirámide organizativa con cargos definidos y especializados y ese es el trabajo de la UNES, la formación de policías para ocupar y alcanzar rangos según sus cargos.

»» »Normas y garantías relativas a los derechos de las mujeres y a la igualdad y equidad de género en la policía y por lo tanto, estamos impulsando todos los temas que giran en torno a la equidad de género policial. Aquí estamos apostando a que haya más mujeres que ocupen cargos de toma de decisio-nes, será un trabajo arduo pero posible en la medida en que aumente el porcentaje de participación de las mujeres en los cuerpos policiales.

3. Actuación y desempeño.

» Atención a las víctimas del delito y abuso policial y creación de la oficina de atención a las víctimas. Cada cuerpo policial debe tener un departamento de atención a las mismas.

» Uso progresivo y diferenciado de la fuerza policial.

» Procedimientos policiales ordinarios y extraordinarios que apuntan hacia procesos cotidianos de la policía.

» Lanzamiento del concurso de buenas prácticas policiales.


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» Actuación del cuerpo de policía para garantizar el orden público a la paz social y a la convivencia ciudadana con res-pecto a reuniones públicas y manifestaciones; se reguló el protocolo para intervenir en manifestaciones.

» Desempeño institucional policial. Desempeño de las institu-ciones y actores policiacos.

» Principios y normas de actuación policial respecto a niños, niñas y adolescentes. El tratamiento que le debe dar el poli-cía a los niños, niñas y/o adolescentes en situación de calle y víctimas de violencia. Lograr que este sea capaz de dife-renciar el tipo de trato según la edad, pues en este caso, la igualdad generaría discriminación.

4. Supervisión y controles

Es una norma que se aprobó sobre la rendición de cuentas, un tema muy novedoso, vinculada a otra norma aprobada sobre la promoción de comité ciudadano de control policial. La policía tiene que rendir cuentas, el problema es cómo y a quién; con la implementación del control interno se pro-mueve el control externo, las instituciones deben ser some-tidas a escrutinio público, especialmente la policía, cuya función es atender a nuestro pueblo, por lo tanto la policía debe generar procesos de rendición de cuentas. El año pasa-do juramentamos 27 comités ciudadanos de control policial, que son organizaciones comunitarias que hacen control ex-terno sobre la policía; este año se juramentará a un número similar de comités, elegidos popularmente por sus comuni-dades. La idea es que cada cuerpo de policía tenga su comité ciudadano de control policial.

Finalmente, aprobamos una norma de la Oficina Nacional de Supervisión Disciplinaria de los Cuerpos de Policía, que es una

oficina que depende del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, y que cuando un consejo disciplinario no hace lo que debe hacer, esta oficina tiene la facultad de intervenir, revisar los expedientes y tomar deci-siones.

Ha sido un camino muy largo pero interesante porque hemos logrado tener el andamiaje jurídico necesario para lograr re-vertir el modelo de policía que se instaló en el país, y que no resolvió los problemas de seguridad, y por el contrario lo que fo-mentó fue una desconfianza general del pueblo hacia la policía. Como nosotros sabemos que el trabajo legislativo es muy “desa-gradecido”, como sabemos que eso no es suficiente, y como sa-bemos que la norma puede ser una norma muerta, entonces el Ministerio para Relaciones Interiores a través del Consejo Gene-ral de Policía, creó una estructura que es el Vice-ministerio del Sistema Integrado de Policía. Se creó el Programa de Asistencia Técnica que cuenta con la Colección Baquía, que son manuales y guías auto-instruccionales, cada policía tiene este material educativo que le explica cada una de las normas que se han di-señado y orienta a los cuerpos de policía acerca de la implemen-tación de las mismas de modo tal, que se pueda ir estandarizan-do la norma nacional. Se elaboró un manual de recomendación general, y luego una cartilla pedagógica, que desglosa norma por norma, para que los policías y los cuerpos policiales conoz-can el nuevo sistema policial. El presidente Chávez ordenó la publicación de esta colección para ser entregada a cada policía; hace dos años se imprimieron 100.000 ejemplares y fueron dis-tribuidos a todos los policías del país.

Como sabemos que la Ley no es suficiente, tampoco es sufi-ciente el libro –porque la gente no lee–, entonces aplicamos un programa de asistencia técnica, donde se hacen reuniones con cartilla en mano, para instruir al policía; y todo el camino lar-


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go que se hace en el país, para que la gente entienda y asuma una nueva cultura institucional.

Hay algunas practiguías que no están reguladas, pero están orientadas al ser-vicio, que son los manuales de Vigilan-cia y Patrullaje, Policía Comunitario y Salas Situacionales, por ejemplo, en el país existen 147 cuerpos de policía, de los cuales, el 40% tienen tareas de vigi-lancia y patrullaje; aprendí un término que se llama “planchar calle”, las patru-llas van por la calle sin tener un servicio inteligente, con un mapeado de las zo-nas de delito evitando tener un trabajo eficiente de control, captura y preven-ción del delito. Fue necesario crear estas guías para que los policías cambien la

mentalidad de “planchar calle” y asuman el modelo del patru-llaje inteligente, de la supervisión inteligente, de la organiza-ción policial para la prevención del delito, para la captura de los agresores, para apoyar a las autoridades policiales, entre otros.

En el año 2009, nos dieron la tarea de crear la Policía Nacional Bolivariana y de liquidar una de las instituciones de violaciones de derechos fundamentales que era, por excelencia, la Policía Metropolitana, fue un proceso duro, muy complicado y comple-jo; pero se logró la creación de la PNB, en estos momentos hay dignos representantes en la Institución, que es nuestro proyec-to bandera, estamos haciéndola crecer, con errores, como la ac-tual Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, pero en el marco del desarrollo y ejecución del nuevo modelo, es un camino de transformación que lleva tiempo, esmero y que ha arrojado resultados maravillosos; en Catia ha habido una dis-

minución significativa del homicidio y del resto de los delitos, por la acción de la PNB en el nuevo modelo de policía.

En ese mismo año nos dan el reto de fundar la UNES, una ins-titución de la Revolución que nace amparada por el paragua de Alma Mater, que es una Misión del Presidente de la República, donde crea academias experimentales, pues existen muchas universidades que no ofrecen programas que orienten a necesi-dades administrativas y operativas del país, y se crean univer-sidades experimentales con pensa y programas flexibles que se adaptan a nuestras necesidades. Esta es la Misión Alma Mater.

La creación de la nueva PNB creó la necesidad de implementar programas de formación in situ para el nuevo modelo de la po-licía, y ese fue el comienzo de la fundación de la UNES; enton-ces se forma un Consejo Superior que trabaja en la idea de un reglamento orgánico de la Universidad aprobado recién en el 2011 por la Presidencia de la República, la Universidad se con-forma legalmente y nombran a esta servidora como Rectora de esta casa de estudios. La Universidad tiene dos vicerrectorados, Vicerrectorado de Desarrollo Académico, me acompaña la vi-cerrectora Aimara Aguilar, es oficial de policía y nos complace que una oficial mujer esté a cargo de este Vicerrectorado, que se encarga del diseño de toda la política académica de la Universi-dad. En estos momentos, tenemos solo la carrera de Policía que trata de la gestión del servicio de policía, pero este año nacen dos carreras más; la carrera de Investigación Penal, para los oficiales que van a servir al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Pena-les y Criminalistas, y la carrera de Custodios Penitenciarios, que van al servicio penitenciario; luego nos quedan dos carreras más que son la de Bomberos y la de Protección Civil. Por lo dicho an-teriormente, la UNES no es una universidad de policía, es una universidad de los órganos de seguridad, que la hace aún más interesante, porque pretende en realidad lograr la formación in-

...es un camino de transformación que lleva tiempo, esmero y que ha arrojado resultados maravillosos; en Catia ha habido una disminución significativa del homicidio y del resto de los delitos, por la acción de la PNB en el nuevo modelo de policía.


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tegral de nuestros funcionarios encargados de la seguridad, con plataformas comunes y especializadas de formación.

Por otro lado, está el Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social, me acompaña nuestro vicerrector, Antonio González. Verán que en todas las universidades del mundo hay Vicerrectorado Académico y Vicerrectorado Administrativo, en

esta no, la administración es centralizada y contiene unidades sustantivas que se encargan de promover la investigación en el área de la seguridad. En esta Univer-sidad seguimos el consejo del Presidente de la República, lo que él denomina la “política del punto y el círculo” que sig-nifica que, “donde se ancla la Universidad debe haber bienestar y seguridad”, si es-tamos en Catia, esta debe convertirse en una parroquia segura, donde la violencia sea tolerable; por eso este vicerrectorado tiene un enfoque de carácter comunita-rio, centrado en la prevención del delito,

que genera programas para aumentar la convivencia y dismi-nuir la violencia; por lo tanto, todos nuestros estudiantes y pro-fesores deben anclarse en la comunidad de modo tal, que van aprendiendo sobre seguridad, sistematizando sus experiencias e investigando sobre la propia práctica. Esa es otra gran diferen-cia de esta universidad, nuestros profesores, en su mayoría de dedicación exclusiva, tienen una responsabilidad de trabajo en la comunidad, y por lo tanto se organizan en colectivos profe-sorales, trabajando en la comunidad, produciendo información y conocimientos sobre temas de seguridad en la propia comu-nidad. Estamos, no solo cambiando el modelo de la policía sino también experimentando el nuevo modelo de formación univer-sitaria, la transformación de las universidades es necesaria, para

que el conocimiento sea útil y aplicado, el trabajo de ir y venir sobre las prácticas y las teorías, que el conocimiento producido sea pertinente y pueda tributar al diseño de una política pública más acertada en materia de seguridad y convivencia.

Contamos con cinco centros de forma-ción, sin embargo, como esta Revolución es muy osada y el presidente Chávez es un afanoso de los temas de formación y educación, nos dio la indicación de que este año trabajáramos en un programa de masificación de la formación policial; hasta este año solo se formaba a la PNB, ahora también se forman a todos los po-licías del país, hoy tenemos 25.000 po-licías municipales y estatales en todo el territorio nacional, algunos cursando estudios para obtener sus títulos de Técnico Superior Universi-tario, otros la Licenciatura en la Gestión del Servicio de Policía, y otros en proceso de reentrenamiento. La universidad tiene sedes en cinco estados, sin embargo estamos funcionando en aulas de distintas universidades, gracias a los Ministerios de Educación y Educación Universitaria; con esto queremos cubrir la carencia formativa de todos los policías.

No ha sido una tarea fácil, ha habido errores, replanteamiento de políticas ya diseñadas, pero solo la práctica puede corregir la misma práctica, y hemos asumido un trabajo de implementa-ción de políticas que logre superar todas las dificultades que he-mos tenido como pueblo y como país. Nos sentimos orgullosos del trabajo que hemos hecho hasta ahora, reconociendo nues-tras debilidades, pero este es el camino y no hay vuelta atrás; hacer irreversible el proyecto de la universidad es lograr garan-tizar los procesos de diseño de políticas públicas de seguridad que garanticen paz y seguridad a nuestro pueblo.

En esta Universidad seguimos el consejo del Presidente de la República, lo que él denomina la “política del punto y el círculo” que significa que, “donde se ancla la Universidad debe haber bienestar y seguridad”, si estamos en Catia, esta debe convertirse en una parroquia segura...

...hacer irreversible el proyecto de la

universidad es lograr garantizar los procesos

de diseño de políticas públicas de seguridad

que garanticen paz y seguridad a nuestro

pueblo.

SEMINARIO INTERNACIONAL

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Marcelo sain

un paso adelante, dos pasos atrás

el kirchnerismo ante la cuestión policial

Marcelo Fabián Sain es doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Bra-sil); profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina. Consultor experto internacional de Latin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LAC-SURF), United Nations Development Programme (PNUD), y presidente del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED), Buenos Aires. Ex viceministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (2002) y se desempeñó como interventor (2005-2009) de la Policía de Se-guridad Aeroportuaria, de que es su asesor desde 2010. Entre otros, ha publicado Los levantamientos carapintada (1987-1991) (1994), Ele-mentos de la Ciencia Política (2000), Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina (2002), Política, policía y delito. La red bonaerense (2004), Seguridad ciudadana: concepciones y políticas

(2005) y El leviatán azul: policía y política en la Argentina (2008).

Es muy agradable compartir en esta novedosa institución de América Latina, no existe una experiencia similar y so-

bre todo en gobiernos de centro-izquierda o progresistas como el caso de Venezuela, donde hay una mirada estratégica y una fuerte decisión política de avanzar en la revisión del sistema ins-

titucional de seguridad pública; mi charla tiene que ver con las limitaciones en materias de gestión de la seguridad pública.

Desde los espacios progresistas tenemos mucho más que apren-der de los errores cometidos que de los aciertos; una de mis preocupaciones con los espacios de centro-izquierda es el tema de la reforma policial; durante muchos años en América Latina los sec-tores progresistas hemos postulado la reforma policial y no hemos sabido ex-plicar por qué, para qué y de qué mane-ra. Es como una creencia religiosa, nadie diría lo contrario a la reforma policial, esta tiene que hacerse; ahora, cuando uno indaga un poco más a profundidad de qué se trata esto, cuáles son los obje-tivos y la pregunta que abordaré al final: ¿si está claro que es necesario emprender un proceso de la reformulación de las instituciones policiales en América Latina, desde una perspectiva progresista, por qué no se ha hecho hasta ahora cuando muchos de los gobiernos pro-gresistas de la región tienen más de una década de gestión gu-bernamental? Uno puede decir que al comienzo de estos gobier-nos las necesidades políticas, institucionales y de construcción de poder para emprender un proceso de reformas generales, impedía agendar tempranamente la cuestión de la seguridad pública y de la reforma policial, pero pasada una década, no hay excusas; alguna razón distinta debe haber a la cantidad de postulaciones que se efectúan con respecto a esta necesidad, y el número de veces que no se hace. Esto me preocupa des-de hace tiempo, es una preocupación académica y de carácter político-institucional.

...¿si está claro que es necesario emprender

un proceso de la reformulación de las

instituciones policiales en América Latina,

desde una perspectiva progresista, por qué

no se ha hecho hasta ahora cuando muchos

de los gobiernos progresistas de la

región tienen más de una década de gestión

gubernamental?


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Formo parte de la colisión de mi gobierno y tengo una mirada extremadamente crítica de las cosas que no se han hecho en la materia, fui funcionario de Néstor y Cristina Kirchner; la pri-mera experiencia que yo conduje de policía con mando civil, fue la única experiencia de policía federal creada en democra-cia, todas las restantes Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, fueron creadas durante dictaduras y sus normas, doctrinas y protocolos fueron elabo-rados en dictaduras y hasta hoy permanecen intactos; nosotros hemos comenzado una propuesta muy interesante.

No me formé como sociólogo, ni hice mi-litancia política pensando que alguna vez me convertiría en jefe de la policía. Todo lo contrario, la policía estaba para tirar piedras, para neutralizar los gases, para atenuar los golpes cuando caía detenido, pero no para conducirla; este es un pri-mer paso que hemos dado y que reivindi-co fuertemente, porque lo que no condu-ce la izquierda lo maneja la derecha, y el espacio que no ocupan políticamente los sectores progresistas, lo toman las corpo-raciones tradicionales, agentes extranje-ros que están en contra de los cambios o los sectores dominantes.

Esta policía que está en América Latina, en términos muy gene-rales, no ha dado muestras de procesos de reforma profunda, es la policía del establishment, no es la policía de la izquierda, es la que históricamente ha servido para algunos cometidos funda-mentales. La segregación es claramente represiva y punitiva, el control e imposición de disciplina a los sectores populares, por donde se le vea, tanto por acciones de la policía, como de la jus-

ticia y del sistema penitenciario también, y si tenemos alguna duda, veamos cuales son los sectores que están encarcelados en nuestro continente y nos vamos a dar cuenta donde se pone el ojo central al respecto; pero además, un aspecto bastante más soterrado de este sistema de gestión de la seguridad pública, es el hecho de ser un gran instrumento táctico de descrimi-nalización de los delitos de poder, los delitos de los poderosos, cometidos por funcionarios, por agentes de seguridad peniten-ciarios, por agentes criminales que en general tienen un grado de protección estatal, son impunes, el sistema garantiza que no sean objetos de ningún tipo de criminalización. No es sola-mente represión sobre los sectores populares, existe también la descriminalización de los delitos de poder. Este es el deber por el cual los sectores progresistas y de centro-izquierda debemos encarar estos procesos de reforma institucional.

Yo quiero abordar la relación de lo que fue el kirchnerismo, los tres gobiernos protagonizados por Néstor Kirchner y los dos mandatos de Cristina Fernández, yo estoy completamente convencido de que la forma en la cual el kirchnerismo ha com-binado tendencias contradictorias en su relación con la cues-tión policial y su conjunto de logros y fracasos, caracteriza, en términos generales, lo que han sido las gestiones de centro-izquierda. No estoy completamente seguro de la afirmación, exceptuando el caso de Venezuela, que es un caso de abordaje reciente, pero si uno ve la gestión desde el sur, Lula durante los últimos años, Bachelet y el gobierno de la concertación en ma-nos del socialismo con Lagos en Chile, Tabaré Vázquez y lo que hoy está haciendo Mujica en Uruguay, el proceso de transfor-mación enorme que está emprendiendo Evo en Bolivia incluso con muchos más constreñimientos estructurales, hay limita-ciones muy importantes en este tema, se han logrado rupturas y reformas en áreas clave de la vida nacional, pero el tema de seguridad pública parece ser el cementerio de los gigantes, es

Esta policía que está en América Latina, en términos muy generales, no ha dado muestras de procesos de reforma profunda, es la policía del establishment, no es la policía de la izquierda, es la que históricamente ha servido para algunos cometidos fundamentales.


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decir que pareciera que por motivos históricos que no voy a pro-fundizar, estos espacios de centro-izquierda se han manejado

con recetas de la derecha.

Dos aclaraciones conceptuales impor-tantes, cuando hablamos de progresis-mo nos referimos a un gran ethos político que tiene que ver con la postulación, en primer lugar, de la necesidad del cambio social por la interpretación de que nues-tras sociedades son socialmente injustas y nos ubicamos claramente en torno a los intereses de los sectores populares.

El progresismo que no mida estratégicamente las necesidades de los sectores populares se podrá llamar progresista pero real-mente en mi país lo llamamos “progresismo gorila”, que en gran medida son los opositores de centro-izquierda del actual gobier-no nacional que claramente defienden los intereses de los secto-res medios y altos. La segunda dimensión del progresismo es el cambio político, no hay progresista que no postule la necesidad de reformas institucionales, porque los estados no fueron pre-geniados por sectores populares, sino por sectores dominantes, y es un deber, un imperativo de los sectores progresistas trans-formar esos estados en un instrumento de cambio social, y aquí es donde se ancla el tema de la reforma policial. No postulamos la reforma policial porque lo digan los Derechos Humanos, sino porque creemos que es un instrumento de gestión democráti-ca de la seguridad pública y como la reivindicamos como tal, creemos que es necesario convertir este sistema policial en ese instrumento. Entonces, no hay progresista que no tenga en el fondo, lo que para mí es clave, una estrategia de poder, y los países de centro-izquierda en América Latina están un poco cojos, porque pregonan discursos más que estrategias de poder, postulaciones y proclamaciones más que acciones concretas;

existe el progresismo “pacato” que es el progresismo que tiene ataque de miedo a los cambios reales; es el progresismo que no tiene estrategias de poder, el que no entiende que para produ-cir reformas hay que tocar intereses y para eso hay que tener poder. Sin poder no hay reforma, no alcanza el discurso, ni el plan, a veces no alcanza la decisión política superior. Se requie-re de un grupo de gestión política y de una estrategia de poder porque lo que hay que hacer es vencer resistencias, establecer coaliciones sociales y políticas, tener gestión organizacional dentro las instituciones donde vamos a meter mano y donde vamos a excluir sectores refractarios; esto requiere de argucia política, no de la mera proclamación de lo que hay que hacer. El progresismo reformista es esto, el resto a mi manera de ver, es un progresismo “afeminado”, un progresismo sin asociación de poder, un progresismo del que hay que tener cuidado porque a veces esconde las normas, es preferible un derechista adelan-te que un progresista no reformista, porque este engaña con el discurso y mucho más cuando ocupa escalones de poder; en mi país hay mucho de esto.

Yo distingo la relación entre el kirchnerismo y la policía en todo ese período largo, tres grandes etapas, si yo tuviera que sinte-tizar una evaluación de cuál fue la relación del kirchnerismo –que ha sido de los gobiernos más rupturistas y reformistas en áreas económica, política– tendría que decir que Argentina viene de 50% de pobres y 15% de indigentes a fines del 2002 y hoy estamos hablando de un 2% de indigentes y un 8% de pobreza. Venimos del desclasamiento más importante por vía de la desindustrialización y hoy, en Argentina tenemos 2.300 convenciones colectivas de trabajo, que ocupan el 90% de las relaciones sindicalizadas, que es casi la totalidad de las relacio-nes laborales del país; esto era impensable en el 2002, esto no fue “viento de cola” como dice la oposición, esto fue gestión y decisión política del kirchnerismo. Quiero señalar que aunque

El progresismo que no mida estratégicamente las necesidades de los sectores populares se podrá llamar progresista pero realmente en mi país lo llamamos “progresismo gorila”.


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es un espacio político con sus contradicciones, ha producido una transformación enorme en nuestro país, de hecho se ha ganado enemigos muy importantes, todo el establishment y sus

actores políticos, y eso también habla bien del kirchnerismo, “aquel que no hace cos-quilla no tiene enemigos”. Aquellos progre-sistas con discursos “pacato”, pero que no tienen estrategias reales de poder y que no reforman cuestiones reales, no tienen opo-sitores, tienen la simpatía del establishment; el kirchnerismo no tiene esa simpatía, hubo dos momentos históricos contemporáneos en Argentina donde el establishment y los sectores dominantes estuvieron mal, no se vieron representados en el gobierno. Aún así, la relación del kirchnerismo con la se-

guridad pública y con la policía ha sido una relación ambigua donde se combinaron la tendencia a romper con ciertas prácti-cas tradicionales, con la tendencia a continuarlas; hubo las dos cosas, pauta conservadora y pauta rupturista.

Históricamente en nuestro país se gestionaba la seguridad pú-blica dándole el gobierno de las mismas a las cúpulas policiales, estas eran las burocracias especializadas en cuestión de seguri-dad pública. Además, se le daba autonomía institucional para gobernar sus propias organizaciones; el poder político no se en-trometía en la medida que la policía garantizara una gestión de la seguridad pública sin escándalos políticos, sin problemas que pusieran en tela de juicio la legitimidad de los gobiernos. Esta fórmula era una pauta-delegativa, porque encomendaba las responsabilidades de gobierno a otros. Los conflictos son una facultad y el gestionarlos e interpretarlos corresponde a los gobiernos, si lo delegan, en alguna burocracia especializada, se

tiene una pauta fuertemente delegativa desde el gobierno políti-co, esto fue lo que primó en Argentina.

El kirchnerismo en la primera etapa de su gestión ha tendido a romper con esto, asumió la tarea, durante el primer año, de una agresiva conducción política de la policía histórica del poder, la PFA, don-de hubo una intolerancia clara hacia hechos de corrupción. Fue el momento donde descabezó a toda esa cúpula po-licial; tuvo como segunda tendencia la formulación de todo un plan de reforma institucional, un discurso muy impor-tante donde se conjugaba algo que cla-ramente era decisión presidencial, un fuerte compromiso de un ministro que aplicaba claramente ese conjunto de po-líticas y un staff de gestión existente que las llevaba adelante, eso se daba fuertemente en la primera etapa del gobierno. Una decisión política de Néstor Kirchner que fue bastante singular en la región, fue el tema de la descriminalización de la protesta social.

Para Néstor Kirchner, Argentina era una caldera cuando él asumió el mandato, solo en la ciudad de Buenos Aires había 2.500 cortes de calle con movilizaciones y ocupación del es-pacio público por día, así salimos de la crisis del 2001. Había mensualmente cerca de 5.000 cortes de ruta con movilizacio-nes activas por protestas sociales, con distintos actores colec-tivos, fundamentalmente algo que en Argentina ha generado una genialidad sociológica, organizaciones de “piqueteros”, es decir, organizaciones de desocupados como actores políticos colectivos. Es sorprendente porque todos tenemos la teoría de la organización a partir de las fábricas y lugares de trabajo, aquí

...se ha ganado enemigos muy importantes, todo el establishment y sus actores políticos, y eso también habla bien del kirchnerismo, “aquel que no hace cosquilla no tiene enemigos”.

Es sorprendente porque todos tenemos la teoría

de la organización a partir de las fábricas y

lugares de trabajo, aquí había desocupados de barriadas que se

convirtieron en actores colectivos a partir de

los cortes de ruta de los “piquetes”.


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había desocupados de barriadas que se convirtieron en actores colectivos a partir de los cortes de ruta de los “piquetes”.

Fue el primer político en romper con toda la tradición de su par-tido y de gran parte de la política argentina y dijo “estos secto-res populares deben estar incluidos en la agenda del Gobierno y no se les puede responder con la cárcel y la represión porque vamos a tener un muerto por día”. Fue solo él, absolutamente solo, con 22% de los votos y con la presión de los sectores me-dios en espera de una respuesta de carácter claramente puniti-va frente a esos hechos quien resolvió. Seis años después, ya no había corte de rutas y no hubo muertos, ni masacres, ni nin-gún atisbo de respuesta policial, mesa de negociación, diálogo, gestión social, acuerdos colectivos y la policía a un costado, eso es política de seguridad y eso fue una decisión claramente cum-plida por la policía porque hubo una directiva política manifies-ta. Cuando sea necesaria la presencia policial, nunca será de carácter represiva, solamente de contención, es más, se llamó Política de Contención Social con Presencia Policial, y dio resul-tados. En Chile vemos las respuestas represivas más acérrimas autónomamente decididas por la cúpula de carabinero, aislada del gobierno, pero no con Piñera, sino con el socialismo en el gobierno, que tuvo como decisión fundamental, nunca tocar los intereses ni de las Fuerzas Armadas, ni de las estructuras policiales.

En la segunda etapa hubo una especie de giro conservador, un cambio de ministro por un ministro proclive por darle el poder a la policía, se siguió con el tema de la descriminalización de la protesta hasta hoy día; Cristina Kirchner tuvo un conflicto con los patrones del campo en el 2008 que paralizó a Argen-tina, desabasteció las ciudades, fue un conflicto llevado a cabo por los propietarios rurales, que seguían las técnicas de los “piqueteros populares”, los propietarios de la renta extraordi-

naria más grande que tuvo Argentina sin embargo, la política del gobierno fue la misma, la no criminalización de la protesta, en este caso, de los sectores más acomodados de la economía argentina, hubo una coherencia histórica por parte del kir-chnerismo. En materia de la seguridad pública, el tema de la conducción, interferir en las designaciones de jefe ya se dejó de lado y se empezó a darle poder y autonomía a las policías. En el medio se produce el hecho que me tocó a mí, que es la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y la decisión política del presidente Kirchner, que no estaba en la agenda cuando él me convo-ca, de que esta sea un modelo de gestión policial que pueda servir para un proce-so de reforma posterior –quiero aclarar que nunca ocurrió eso, es más, policial-mente debo decirlo con una enorme tris-teza en el corazón, no por lo académico sino porque formé parte de esa gestión– cuando nos empezó a ir bien, yo tenía un objetivo político un tanto personal y era el de demostrar que los civiles de centro-izquierda podíamos conducir policías, que esto no era un monopolio de los jefes policiales y lo más importante, que no éramos displicentes con el crimen –esta es la acusación de la derecha– que no éramos blanditos con los delincuentes y que no nos interesaba de alguna manera tener estrategias efi-cientes de control de la criminalidad, a nosotros nos concernía esto y pudimos demostrarlo en toda la experiencia haciendo énfasis fundamentalmente en los criminales de “cuello blanco”.

Tuvimos tres años de reforma muy profunda, empezamos a te-ner serios problemas con factores de poder, porque en ningún país de América Latina, el crimen organizado carece de protec-ción del Estado, peor aún, hay sectores de la economía legal, de

Cuando uno hace un allanamiento en un

barrio popular nadie se espanta, pero

cuando uno hace un allanamiento en un

barrio cerrado donde cada casa vale dos

millones de dólares, ahí esa policía se empieza a convertir en un gran

peligro.


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la sociedad civil y de participación institucional, que claramen-te cuentan con regulación y protección del crimen organizado. Cuando uno hace un allanamiento en un barrio popular na-die se espanta, pero cuando uno hace un allanamiento en un barrio cerrado donde cada casa vale dos millones de dólares, ahí esa policía se empieza a convertir en un gran peligro. Eso fue lo que nos pasó a nosotros, cuando avanzamos sobre estos

núcleos de poder fue donde se produjo el enfriamiento del entusiasmo de nuestra reforma. Es decir que aún en un proceso de cambio como el que el kirchnerismo llevaba adelante, no había consciencia de la necesidad de ser tan profundo en este tema, le tembló la papada a más de un funcionario.

La tercera y actual etapa es bastante significativa, porque conjuga un discur-so de transformación muy grande con

poco cambio institucional serio, mucha proclamación, algunos cambios relevantes desde el punto de vista simbólico, funda-mentalmente en regulaciones en materia de intervención polí-tico-institucional en designaciones de policías y demás, pero no se ha reformado la base sustantiva del sistema policial; la única policía que se creó en democracia durante Néstor Kirchner co-menzó a vivir en el último año y medio un proceso de contra-rreforma, de retroceso en todo lo que habíamos avanzado en la materia, un sistema focalizado de inteligencia policial proacti-va armado por nosotros los sociólogos de izquierda peronista, eso empezó a ser revertido. La DEA empezó a ganar relieve den-tro de la organización, cuando la DEA contamina el circuito operacional de una policía no hay posibilidad de otra cosa que no sea la de ser esbirro de esa organización. Ese es su propósito

y, por supuesto, tiene intereses muy variados y diferentes a los que pretendemos presentar a sectores populares.

Vemos que hubo momentos de reforma, de fuerte conducción política, de un discurso poco congruente con la corrupción, la creación de una policía nueva con mucho aire político. De toda esa experiencia viene una pregunta, ¿la policía es un mecanis-mo de poder o un mecanismo ciudadano?, ¿quién es el principal cliente de una policía en democracia?, ¿la ciudadanía a través de la conducción política o el Estado y los gobernantes exclusi-vamente?, ¿quién impone el mandato? Es complicado esto, por-que el mandato presupuestario, la conducción institucional, la designación de los cargos, el control, está en manos de una au-toridad que es mucho más precisa y concreta que la ciudadanía, que es mucho más difusa y su incidencia en la institución es mucho más indirecta; pero en democracia la proclamación es una policía de la ciudadanía.

Como consecuencia de esta fluctuación entre ruptura y con-tinuidad, durante casi una década de gestión kirchnerista en relación con el tema policial tenemos que, independientemente del debate mando y comando, en Argentina no se han construi-do políticas especializadas en conducción policial. Pongamos el límite de lo que es el comando con relación al mando donde queramos, es un debate viejísimo en el mundo moderno no solo con temas relacionados a policías sino con temas vinculados a militares, en debátela discusión de la post-segunda guerra mundial acerca de hasta dónde debe llegar el mando político de una fuerza militar y hasta dónde la conducción y la comandan-cia militar, hay libros enteros escritos en las ciencias sociales contemporánea sobre este tema, libros que deberíamos leer y estudiar en función del debate que se da sobre la interrogante, hasta dónde llega el mando y el comando en relación con una policía, pero sea donde sea que pongamos el límite, no hay duda

Es decir que aún en un proceso de cambio como el que el kirchnerismo llevaba adelante, no había consciencia de la necesidad de ser tan profundo en este tema, le tembló la papada a más de un funcionario.


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de que tiene que haber alguna estructura de conducción polí-tica superior y esa estructura debe ser experta en materia de manejo policial.

Entonces, el gran problema en Argentina es que estas tenden-cias contradictorias, esa convivencia entre cambio y ruptura hizo que el país durante una década no aprovechara el tiem-po para poder construir estructuras especializadas en materia de conducción institucional sobre policías; hoy en Argentina cuando se quiere o se postula la conducción o la dirección po-lítica institucional de las policías, en el fondo no hay estructura capacitada para eso. Por ejemplo, quiero reemplazar la dirección policial en materia presupuestaria porque creo que el tema del presupuesto, como de la planificación y ejecución es un deber del escalón político ministerial, las policías en mi país tienen estados mayores que esa labor, la han desarrollado 400 técni-cos por policía, yo la quiero reemplazar pero en el ministerio so-mos tres –con mucha voluntad, le ponemos empeño, ¿eh? – pero somos tres. Hay que construir un dispositivo para poder con-ducir efectivamente, yo puedo sacar una resolución que diga “de aquí en adelante la planificación, ejecución y planeación presupuestaria es un resorte del Ministerio de Seguridad”, pero no tengo el dispositivo para hacerlo efectivo, sigo cayendo en la conducción policial de lo que son las labores de planificación y ejecución presupuestaria. Esto es clave, no se puede hablar de conducción y de políticas policiales si no hay un dispositivo que tenga, estructuras organizacionales especializadas, un staff de funcionarios de distintos escalones especializados y claramen-te, un gabinete permanente de asistencia política en esta mate-ria, que regule la relación con el poder judicial que es donde hay más resistencia, es una tendencia fuertemente conservadora.

¿Por qué no se han hecho reformas en nuestros países? Una pri-mera afirmación es porque el sistema central recae sobre los

pobres. Si yo intento representar políti-camente a los pobres no puedo estar de acuerdo con este sistema. Primer man-dato, pero es muy genérico, poético, ideológico, queda lejos de la afirmación colectiva general. Este sistema así como está en América Latina ha sido muy útil a los gobiernos de centro-izquierda para tres cosas que son fundamentales. En primer lugar, para la imposición de dis-ciplina punitiva de los sectores popula-res. La gran mayoría de los gobiernos y de las experiencias latinoamericanas de centro-izquierda no avanzaron mucho en el achicamiento de la desigualdad social, y la verdad es que aún así, hay tres porciones de la sociedad donde la única presencia estatal es el sistema policial, punitivo, represivo.

Segunda función, la que señalaba anteriormente, es un gran di-que de contención para que los circuitos delictivos de poder no se incorporen al sistema judicial o a la criminalización efectiva. Si ustedes ven la radiografía de las policías en América Latina, no tienen cuerpos de investigación técnicamente sofisticados para atender el crimen organizado, eso es una decisión institu-cional en función de la necesidad de que no haya investigación del mismo; eso es descriminalizar los delitos de poder, pero la mayoría de las policías forman parte del crimen organizado y de una manera lo controlan y regulan para que no tenga visi-bilidad social, no escandalice políticamente y poder apropiarse de parte de los fondos generados por los mercados ilegales que son de altísima rentabilidad.

A diferencia del discurso teórico predominante de los Estados Unidos que afirma que el crimen organizado es producto de

¿Por qué no se han hecho reformas en

nuestros países? Una primera afirmación

es porque el sistema central recae sobre

los pobres. Si yo intento representar políticamente a los

pobres no puedo estar de acuerdo con este

sistema.


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agujeros de Estado, para nosotros hay crimen organizado cuan-do hay mucho Estado porque gran parte del crimen organizado tiene protección y regulación estatal. Regular los mercados ile-gales estatalmente, de manera ilegal y establecer un quantum para que no haya escándalo político y apropiarse de parte del dinero, es una forma de hacer política de seguridad. En parte, una política de seguridad también es regulatoria del crimen, a nadie se le va a ocurrir tener política de seguridad postulando delito cero; si hay mercado de drogas con alto nivel de sicariato por la disputa de territorio hay un buen objetivo para políticas de criminales; no se va a poder neutralizar el consumo, la exis-tencia de tráficos no violentos; eso es política de seguridad, así trabajan los países centrales, legalmente.

En América Latina, en el cono Sur, esta gestión regulatoria del crimen en realidad se hace con estados paralelos, con el permi-so político del Estado, es decir, esto que lo intuye la política en el cono Sur, lo abandona porque es eficaz. Vale decir que son ra-zones de peso, para decir que hay sectores de centro-izquierda en mi país que han optado por mantener el sistema como está porque le da rédito político que es un instrumento de gober-nabilidad efectivo, porque no ha generado crisis que llevara a los dirigentes políticos a licuar sus legitimidades electorales por ende, ¿para qué tocarlo?

Ahora, cuando un gobierno tuvo algún problema y decidió avanzar en procesos de reforma, se sucedieron una tanda de problemas instrumentales, porque no se han creado dispositi-vos, no se conoce el sistema, porque la policía se creó con un carácter represivo, porque no hay estructura de gestión polí-tica especializada en eso, en consecuencia, cuando queremos apropiarnos de ello no sabemos cómo empezar y si queremos comenzar no nos da el tiempo de mandato para generar todos

esos instrumentos estructurales, entonces es mejor pactar con un buen jefe de policía y vamos de la mano de Dios.

Esa lógica ha funcionado, es la lógica de la reacción adaptativa, es la lógica del pacto y aún sospechan-do que esto puede terminar mal, aunque hay muchas experiencias de situaciones críticas, lo cierto es que vamos con esa tendencia a no cambiar. Pero además, si yo tengo que ir con la reforma tengo que blanquear el tema del financiamiento de la policía, porque gran parte de estas po-licías y su valor corruptivo no va al co-misariato y a la jefatura policial, finan-cian los propios circuitos operacionales de la policía, para lo cual vamos a tener que blanquear cuánto vale una verdadera policía actual y cuanto cuesta una proyec-tada, que va ser mucho más cara.

Tercer problema terrible, cada vez me convenzo más de que las reformas no son un buen negocio, pero igual hay voluntad po-lítica en el gabinete, y avanzamos un poco. Hay que regular el delito de alguna manera y pactar estas cosas, tenemos que ver qué hacemos con el crimen, porque hasta ahora no hacemos nosotros nada desde la política, lo hace la policía; ahora tene-mos que tener políticas concretas de aquello que hacía la policía históricamente si quiero apropiarme de la conducción política y esto, es otro negocio. Vale decir, que tenemos problemas sus-tantivos y problemas instrumentales para hacer proyectos de reforma.

Un proceso de reforma me va a traer contestación policial, con-testación judicial, quizá algún tipo de resistencia extorsiva por parte de actores políticos, un sector de la prensa que va a defen-der el statu quo, vale decir ¿me alcanzan cuatro años? Porque yo

Un proceso de reforma me va a traer contestación policial, contestación judicial,

quizá algún tipo de resistencia extorsiva por parte de actores

políticos, un sector de la prensa que va a defender el statu quo.


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tengo campaña electoral el año que viene y dentro del marco de las campañas electorales, la capacidad de presión de los actores contra-reformistas se pondera en torno a operaciones sucias, de campañas electorales por parte de los medios opositores. ¡Es todo un gran problema la reforma policial!

No vine a debatir qué es lo que habría de hacerse, pero sí creo como última reflexión y esto para mí es definitivamente lo más importante, si en el caso de Venezuela yo tenía algunas dudas, hoy escuchando a Soraya y al Ministro, se despejaron para mí; hay algo instrumental que, en mi opinión, es estratégico y sin esto no se puede avanzar en nada, es instrumental, no es la política de fondo, no es el punto de llegada. La creación de estructuras políticas especializadas en gestión de estos temas, un conjunto de cuadros de alto gerenciamiento estatal, guber-namental, por parte de los partidos de centro-izquierda con ca-pacidad de voluntad y complejidad, se requiere de una enorme sagacidad, de planificación, de construcción de diagnósticos, de elaboración de estrategias de poder, de articulación política y gestión organizacional, eso no soluciona con departís política partidaria, eso requiere un departís en materia de gestión po-lítica especializada, es un deber revolucionario llevar adelante la conformación de estos equipos. Lo que a veces los sectores de centro-izquierda creen, es que todo el departís de la articu-lación política me da capacidad para ser un buen gestor en la materia; no, está comprobado que no es así en América Latina y mucho menos, en este campo donde no hay una tradición de gestión gubernamental sobre instituciones policiales.

Las reformas policiales de Europa, para tomar ejemplos de pro-cesos muy profundos, Irlanda, Holanda en materia educativa hizo una reforma que dio vuelta a la policía holandesa, –pro-cesos muy interesantes– la decisión fue tomada por las cúpulas policiales. En América Latina no, con alguna excepción, como

Venezuela, no hay cúpulas policiales reformistas, las cúpulas policiales son conservadoras, fueron construidas por el esta-blishment, esto es un obstáculo. Entonces inevitablemente las reformas policiales no van a ser emprendidas por las cúpulas policiales aunque nos hagan creer que están dispuestas para el cambio. Se requiere de una clara intervención política en la ma-teria, es clave a mi modo de ver, la construcción de esos cuadros de gestión, no cuadros políticos partidarios de articulación, sino cuadros de gestión estatal, sin eso, todo lo demás –a mi modo de ver– no se va a poder hacer, porque se necesita –hablando desde la izquierda– el instrumento revolucionario.


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amadeu recasens

reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crítica

Amadeu Recasens i Brunet es doctor en Derecho egresado de la Universidad de Barcelona y diplomado superior en Criminología del Instituto de Criminología de la Universidad de Barcelona. Entre otros cargos, ha sido director del Gabinete de Estudios y Prospectiva de la Secretaría de Estado (1994 -1996), director de la Escuela de Policía de Cataluña (1996-2004) y director del Centro de Estudios de Seguridad. Es considerado como uno de los máximos expertos en seguridad del país, y dejó una huella muy fuerte después de su paso por la Escuela de Policía. Entre sus últimas publicaciones destacan: La seguridad y sus políticas (2007), Experiencias de gestión de la seguridad: Desde los modelos de proximidad al uso de la tecnología (con Conxita Gandia, 2002), La violencia entre jóvenes en espacios de ocio nocturno. Resul-tados de un estudio comparativo europeo (con Eric Marlière y otros, 2007), El poder judicial y el sistema de justicia (2006, coord.) y Control social punitivo: Sistema penal e instancias de aplicación (policía, juris-

dicción y cárcel) (con Roberto Bergalli, 1996).

1. Introducción

El famoso pintor surrealista belga René Magritte insertó en una de sus pinturas, concretamente la de una pipa ma-

gistralmente dibujada con un realismo inigualable, la leyenda “Ceci n’est pas une pipe” (Esto no es una pipa). Con ello abría una reflexión pictórica que le llevó a incorporar esta obra en forma de serie o de distintas versiones (“La trahison des images”, 1928-29), que complementaría en 1966 con otro cuadro (“Les deuxs mystères”) en el que aparece de nuevo la pipa, pero en este caso se trata de dos: una dibujada en forma de reproducción de “La trahison des images”, apoyada en un caba-llete de pintor, y otra mayor y de distinto color, por encima de dicho cuadro. Se trata de sembrar la duda sobre la realidad gene-ral de las cosas, su representación y su des-cripción. Tal reflexión fue magistralmente retomada por Michel Foucault en un librito (Ceci n’est pas une pipe, 1973) y también en su libro Les mots et les choses (1966). El autor francés utiliza los cuadros para analizar los códigos de representación desarrolla-dos en la modernidad a partir de la paradoja de un texto que, siendo parte integrante del dibujo, expresa su negación, niega lo que se supone que representa.

Lo que voy a tratar de describir someramente es justamente un fenómeno semejante en el ámbito de la seguridad, que con-textualizaré en un entorno mayor, el de las políticas públicas. En síntesis, siguiendo a Magritte, un dibujo bidimensional es incapaz de traducir a la realidad lo que describe; así, muchas políticas de seguridad “diseñadas” sobre el papel son imposibles de ser llevadas a la práctica. No constituyen verdaderas políti-cas. Es como si mostráramos una foto de un documento conte-niendo una política de seguridad y escribiéramos a su pie: “Ceci n’est pas une politique de sécurité”.

...así, muchas políticas de seguridad

“diseñadas” sobre el papel son imposibles de ser

llevadas a la práctica. No constituyen

verdaderas políticas.


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2. Quién teme al lobo feroz? Sobre la crítica y su función

en un ancho valle vivían tres pequeños cerditos. Un día el hermano mayor dijo: —Tendríais que construiros una

casa para vivir.

el más pequeño de los tres, que era el más juguetón, no te-nía muchas ganas de trabajar y se hizo una casa de cañas con el techo de paja. el otro cerdito juguetón trabajó un poco más y la construyó con maderas y clavos. el mayor se hizo una bonita casa con ladrillos y cemento.

Pasó por aquel valle el lobo feroz, que era un animal malo. Al ver al más pequeño de los tres cerditos, decidió capturar-lo y comenzó a perseguirlo. el juguetón y rosado cerdito se refugió en su casa temblando de miedo. el lobo comenzó a soplar con tanta fuerza que las cañas y la paja salieron por los aires. Al ver esto, el pequeño corrió hasta la casa de su hermano. Como era una casa de madera, se sentían seguros creyendo que el lobo no podría hacer nada contra ellos.

De nuevo el lobo llenó sus pulmones de aire y resopló con todas sus fuerzas. Todas las maderas salieron por los aires, mientras los dos cerditos huyeron muy deprisa a casa de su hermano mayor.

el lobo se colocó ante la casa y llenó, una vez más, sus pul-mones. sopló y resopló, pero la casa ni se movió.

Desde dentro de la casa se podía escuchar cómo cantaban los cerditos: —¿Quién teme al lobo feroz, al lobo, al lobo? ¿Quién teme al lobo feroz?

El famoso cuento de los tres cerditos contiene diversas morale-jas, pero la que yo quiero subrayar no es la tradicional sobre el valor de la solidez del trabajo de cada uno de los cerditos, sino

la del contraproducente esfuerzo del lobo, quien no solo no con-sigue su propósito de comerse a ninguno de los cerditos (ni tan siquiera al más débil), sino que lo único que consigue es poner en evidencia los puntos flacos de sus actividades constructivas. Ello permite a los puercos perfeccionar sus técnicas defensivas hasta convertir en inútiles los esfuerzos del cánido. Con toda seguridad, de ahora en adelante los cerditos construirán sus casas con ladri-llos y cemento.

Nuestro lobo desempeña aquí un papel semejante al de determinadas posicio-nes críticas en materia de criminología y de seguridad (y también en otras mo-dalidades), cuyo afán de perseguir cer-ditos no tan solo no culmina con éxito, sino que enseña a los criticados cómo defenderse mejor de las críticas, colmando así las posibles deficiencias señaladas por los críticos. Dicho de otra manera, la crítica que no consigue o que no tiene en considera-ción la transformación real y efectiva de la realidad, no tan solo es estéril sino que obtiene un efecto contrario: el de reforzar los modelos más conservadores del sistema, mostrándole sus pun-tos débiles y contribuyendo a perfeccionar sus mecanismos de-fensivos.

Es preciso reconocer que las teorías críticas parecen haber funcionado muy bien en el plano de la denuncia, en el terreno de los derechos humanos y, en clave eminentemente ética, en el campo de los valores. Pero ello no ha transformado la rea-lidad de un sistema y de un modelo de capitalismo occidental que bajo la modalidad de la globalización parece estarse exten-diendo por todo el planeta, a la vez que transformándose radi-calmente. Si es innegable que las voces críticas han tenido un

Dicho de otra manera, la crítica que no

consigue o que no tiene en consideración la

transformación real y efectiva de la realidad,

no tan solo es estéril sino que obtiene un

efecto contrario.


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efecto de contención (el modelo y sus consecuencias podrían ser todavía más salvajes), lo cierto es que, además de que no han derribado el sistema, en buena medida han contribuido a su fortalecimiento.

Existe multitud de ejemplos de cómo la justicia ha blindado as-pectos débiles señalados por los juristas más críticos, de cómo las policías han encontrado nuevas justificaciones y técnicas para escapar a las normas y controles, de cómo la criminología oficial de cuño positivista y cuantitativo perfecciona cada vez más sus instrumentos y sus argumentos de legitimación. A un nivel superior, el sistema económico-político ha comprendido que no podía jugar en el terreno de los valores y los ha despres-tigiado hasta el punto en que, hoy en día, dicho modelo ignora los valores y ha conseguido que buena parte de la ciudadanía los ignore también. Así, estados democráticos no parecen castigar en las urnas ni tener en cuenta a la hora de elegir sus a repre-sentantes la corrupción en todos sus niveles. Muchos italianos votan a un Berlusconi capaz de las peores tropelías privadas y públicas, y aún les puede parecer que es “furbo”, es decir, espa-bilado y capaz de ser más listo que los otros, lo que constituye un valor más poderoso que el desvalor de sus actos. En España, la corrupción no es obstáculo alguno para que algunos políti-cos sigan haciendo carrera. A pesar de las escandalosas eviden-cias de corrupción, una buena parte de la población sigue dán-doles apoyo. Mientras, la creciente desafección que se traduce en abstinencia de voto en los comicios electorales desertiza las urnas sin que ello parezca preocupar en demasía a un sector de políticos que, blindados en sistemas de listas cerradas (que obe-decen a intereses de partido y de sus corrientes internas y jue-gos de poder), parecen considerar las elecciones como un mero trámite para mantener las apariencias de pulcras democracias, eso sí, más formales que reales.

En este sentido, los esfuerzos por desarrollar modelos de seguri-dad críticos o distintos de los prexistentes (y a menudo enquis-tados) constituyen una excepción. Si bien cualquiera con un mínimo de sen-sibilidad y de humanidad agradece los esfuerzos y los avances que tales críticas han propiciado en materia de seguridad, ello no es óbice para que tengamos que reconocer que eso que llamamos segu-ridad ha tendido, en los últimos años, a reforzar sus aspectos más excluyentes y represivos1. Tales planteamientos han tratado de cercenar las consecuencias de los actos definidos como criminales mediante medidas de prevención situa-cional y políticas de cero tolerancia, relegando a un segundo término (y naturalmente privando de recursos económicos) los estudios y las políticas públicas de seguridad interesados por el análisis de las causas y la lucha contra dichos actos. Así, la se-guridad se está convirtiendo mayoritariamente en un dominio controlado por empleados administrativos de una burocracia cuantitativista, al servicio de modelos políticos de dominación.

Pero que ello sea así no es atribuible en su totalidad a los sec-tores más reaccionarios. Es preciso reconocer que amplios sec-tores que se definen como críticos en materia de seguridad –así como de la criminología crítica en general– se han sentido muy a gusto en sus torres de marfil y mantenido a menudo en la co-modidad de la oposición al poder. El gran reto sigue pendiente: la crítica solo tiene sentido si sirve para liberar, para transfor-mar la realidad, si tiene vocación de viabilidad y de aplicabili-

1 Véase por ejemplo: Robert 1999, Matthews & Young 2003, Simon 2007, Waller 2009.

Es preciso reconocer que amplios sectores que se definen como

críticos en materia de seguridad –así como de

la criminología crítica en general– se han

sentido muy a gusto en sus torres de marfil y

mantenido a menudo en la comodidad de la

oposición al poder.


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dad. El problema estriba en que la aplicabilidad pone a prueba la viabilidad de la crítica. No es lo mismo criticar al poder desde la oposición blandiendo unos valores que nadie que tenga un mínimo de sentido ético puede rechazar ni ignorar, que ha-cer un uso crítico del poder y desde el poder para garantizar y trasladar a la realidad esos mismos valores. Porque, desde una perspectiva crítica, no se trata tan solo de criticar al poder sino de llevar dicha perspectiva al poder para aplicarla y ejercerla.

Pero ello supone un cambio radical de perspectiva que cuesta mucho llevar a la práctica, ya que el poder suele constituir entramados complejos y poco dispuestos a dejarse penetrar por valores éticos y buenas intenciones. Al fin y al cabo, la seguridad y las políticas que la acompa-ñan o deberían acompañarla no dejan de ser sectoriales y, hasta cierto punto,

periféricas al poder, que se sirve de ellas de manera meramente instrumental; lo que no quiere decir que no alcancen una im-portancia significativa, como veremos.

Walter Benjamin (1991) señalaba, en un conocido artículo so-bre la violencia, la existencia de una violencia fundadora de de-recho, que refleja la lucha por que las ideas subyacentes a ella alcancen el poder, y una violencia conservadora de derecho, que lucha por la permanencia en el poder de su sistema nor-mativo y por ende político. Naturalmente, la victoria de la vio-lencia fundadora de derecho la convierte automáticamente en la nueva detentadora del poder, pero sucede de inmediato que la legitimidad fundadora debe trocarse por legitimidad conser-vadora, y que el derecho fundador debe pasar a ser la base del nuevo derecho conservador. En este sentido, la revuelta con-tra el poder, que conllevaba la violencia fundadora de derecho, debe ser olvidada lo antes posible, pues lleva en sus entrañas un

potencial revolucionario que ahora podría ser dirigido contra el nuevo sistema triunfante2. Siguiendo este razonamiento, po-dríamos hablar de unos modelos de seguridad que acompañan a la violencia fundadora de derecho, a menudo muy crítica con el modelo de seguridad de quien ocupa el poder. El entorno crí-tico de la violencia fundadora propone alternativas, nuevas po-líticas públicas transformadoras. Todo un aparato crítico suele acompañar a la violencia fundadora de derecho. Lo que ya no es tan claro es que la violencia conservadora de derecho acepte en su seno un aparato crítico que la mantenga en permanente re-evolución3.

Aparece y se desarrolla entonces una estructura de seguridad vinculada al poder, cuya razón de ser es la de preservar dicho poder. De ahí que sea difícil de aceptar la contraposición en-tre, por una parte, el uso de los aparatos de seguridad como salvaguarda y protección de los ciudadanos, sus derechos y sus libertades, y por otra parte el uso de dichos aparatos como salvaguarda del poder de las propias instituciones. El quid de la cuestión reside en el equilibrio entre ambos usos, que es lo que puede determinar el compartamiento más o menos democrá-tico de dichas instituciones, en la medida en que priorizan ne-tamente el primero y limitan drásticamente el segundo some-tiéndolo al derecho y a los controles democráticos establecidos (Parlamento, Ombudsmen, etcétera)4 (Recasens 2000).

2 La inestabilidad que estos períodos de transición suelen acarrear ha sido so-bradamente analizada en revoluciones como la francesa o la rusa.3 Para un análisis de la violencia, además del ya citado Benjamin, puede verse Girard 1972, Resta 1992, Mongardini 2004, Zolo 2011.4 No es posible aquí reproducir el debate sobre este tema, pero me limitaré a señalar que en Europa, ante posturas eficacistas y dispuestas a aceptar limi-taciones de derechos y garantías, en aras de un mayor control del territorio y de la población, se han alzado voces cualificadas como las del Parlamento Europeo y en especial de su Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Inter-

Naturalmente, la victoria de la violencia fundadora de derecho la convierte automáticamente en la nueva detentadora del poder...


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Con base en estos razonamientos, hay que plantearse urgente-mente de qué sirve desarrollar un planteamiento crítico en ma-teria de seguridad, si no existe luego la capacidad de desarrollar tales postulados para transformar la realidad desde el poder.

Durante la transición española de la última dictadura a la de-mocracia, el escritor barcelonés Manuel Vázquez Montalbán, ante el grito de “con Franco vivíamos mejor” proferido por los nostálgicos franquistas, replicó con una pregunta: “¿Contra Franco vivíamos mejor?” Expresaba así el escritor que tam-bién podía darse una nostalgia de oposición al franquismo5. En realidad, en una entrevista concedida al periódico El País, el 26/10/1992, el propio Vázquez Montalbán se encargaba de aclarar su expresión. A la pregunta del periodista “¿Contra Franco vivíamos mejor?”, el escritor respondió: “Escribí esta frase hace tiempo con un interrogante porque temía que era el criterio de cierta izquierda conservadora. Y la respuesta era que no. Creo que parte de los males de la izquierda es que no superó esa situación de vivir contra el franquismo”.

En el mismo sentido, cabe preguntarse si un cierto sector críti-co, en materia de seguridad, no se ha tornado conservador por el hecho de no haber superado o de no haber podido superar la situación de vivir contra unas políticas públicas conserva-doras. Ello constituiría una posible explicación de por qué par-te de ese grupo crítico en materia de seguridad no ha querido

nos, que en reiteradas ocasiones ha defendido los derechos de los ciudadanos ante los riesgos de un endurecimiento represivo. Pueden verse, entre otros, los informes de dicha comisión de 1992, 1993 y 2001, así como el que se preparó respecto de los aspectos de seguridad contenidos en el Proyecto de Constitución Europea que no llegó a ser aprobada. 5 Nostalgia derivada de la unión de dichas fuerzas opositoras que se fragmen-tó en el momento de las elecciones democráticas, en que cada una tuvo que diferenciar sus programas, marcar sus límites y, en suma, su oferta política, diferenciada de las demás formaciones para captar votos.

nunca participar en políticas progresis-tas cuando formaciones de dicho cuño han alcanzado el poder. Claro está que otra argumentación más que plausible es que, cuando tales formaciones han gobernado, raramente y en contadísi-mas ocasiones han aplicado políticas de seguridad progresistas, y en la mayoría de los casos se han limitado a mantener e incluso potenciar las existentes6. Pro-bablemente, la realidad contenga algo de ambas explicaciones, que además es posible que se retroalimenten.

En su afán por tratar de superar el síndrome del lobo y los tres cerditos, algunos sectores o partidos de izquierda –en especial los gobiernos socialistas occidentales– han hecho gala de un pragmatismo extremo para ganar ese “centro” a menudo inde-ciso que es el que otorga mayorías y gobiernos. Dichos gobier-nos se han ajustado tanto a las exigencias de los mercados/po-deres que gobiernan los procesos de globalización y sus crisis, que de hecho ya han renunciado a la mayoría de sus valores e ideales originarios7. Han llegado a desdibujar completamente

6 Baste ver el caso español de la transición en que se efectaron reformas de todas las instituciones, incluso de las Fuerzas Armadas, pero se dejó intacta casi toda la estructura policial –salvo escasas y contadas excepciones–. Así, los ministros del Interior se alternaron consensuando a sus sucesores, por lo que existe una línea de continuidad entre las políticas desarrolladas por la derechista UCD (1976-1982) y las políticas de Interior del Partido Socialista Obrero Español (1982-1996). Los problemas derivados de las malas praxis en el Ministerio de Interior fueron una de las principales causas de la derrota electoral del PSOE en 1996. 7 Bobbio (1994), que defiende la existencia y la distinción entre derecha e iz-quierda, cita a M. Bettini quien se pregunta si no estamos dirigiéndonos hacia una sociedad de ambidiestros (p. VII). Es de señalar que incluso el lenguaje

En su afán por tratar de superar el síndrome del lobo y los tres cerditos,

algunos sectores o partidos de izquierda

–en especial los gobiernos socialistas

occidentales– han hecho gala de un

pragmatismo extremo para ganar ese “centro”

a menudo indeciso que es el que otorga

mayorías y gobiernos.


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la imagen y los programas de la llamada izquierda8. En materia de seguridad, las ofertas entre la llamada derecha e izquierda se confunden en favor de las propuestas de los primeros; los pro-gramas electorales se vacían de contenido… y, al final, aquellos que todavía acuden a las urnas, demostrando un gran sentido común, acaban prefiriendo el original a la copia, y votan las propuestas de la derecha.

Naturalmente, se trata de un planteamiento muy esquemático de un fenómeno complejo que merece mayor explicación, pero a grandes rasgos eso es lo que sucedió durante la campaña elec-toral de las presidenciales francesas de abril de 2002. El ultra-derechista Jean-Marie Le Pen obtuvo el 17,07% de los votos en la primera vuelta y desbancó al entonces primer ministro, el so-cialista Lionel Jospin, dejando la elección para la segunda vuel-ta entre Le Pen y el líder de la derecha gaullista clásica, Jacques Chirac. Todos los analistas coincidieron en señalar que la clave del éxito de la campaña de Le Pen fue su propuesta contra Eu-ropa y la inmigración, y el discurso basado en la obsesión por la seguridad ciudadana y sus miedos. La aceptación de estos pa-rámetros de discusión durante la campaña propició el mayor fracaso histórico de la izquierda francesa.

es marcadamente derechista, ya que no se habla de ambisiniestros, sino de ambidiestros, lo que da a pensar que toda dilución se inclina a la derecha.8 Como señala Bobbio, la identificación de la izquierda con el marxismo y de este con el comunismo ha envuelto maliciosamente el conjunto en la crisis de este último y dejado el campo libre al predominio del neoliberalismo. Por suerte o por desgracia, la crisis profunda que afecta a Europa ha puesto al descubierto dónde se esconde el verdadero poder. Ha dejado manifiestamente claro, para aquellos que todavía no lo habían comprendido, que el poder po-lítico e incluso las estructuras estatales se están convirtiendo, de la mano de dicho neoliberalismo, en meros instrumentos de ese eufemismo que se deno-mina “los mercados”, es decir, del poder económico más descarnado.

3. La seguridad y sus políticas: un proceso evolutivo

El tema de la seguridad y sus políticas aparece tardíamente como punto de interés criminológico. En efecto, es difícil encon-trar análisis sobre esta temática anteriores a los años ochenta. Una posible respuesta a tal demora es que el proceso evolutivo del conocimiento criminológico y de las temáticas de seguridad no proporcionaron, hasta esos años, unas condiciones objeti-vas para que pudiera desarrollarse el estudio de las políticas públicas de seguridad.

Para tratar de razonarlo, expondré un recorrido por la crimino-logía a través del siguiente triángulo:

Cronológicamente, el recorrido criminológico ha ido en el sen-tido de las agujas del reloj. Así, originariamente, la pregunta a la que tal ámbito de conocimiento trató de responder era: ¿por qué los individuos se desvían de la norma? En otras palabras: ¿por qué no adecuan su comportamiento a la norma? Es evi-dente que en dicho contexto, centrado en el sujeto desviado, las preguntas sobre la seguridad no tienen mucho sentido. Es más, ni tan solo aparece un interés específico por la temática poli-cial, sobre la que existe escasa literatura.

La progresiva evolución de la criminología llevó a matizar la respuesta a la pregunta ¿por qué se separan de la norma?, que

Norma

Control Desviación

esTADOCausa-efecto

iNDiViDUOAdecuación

MeCANisMOsAcción-reacción


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inicialmente se centraba sobre aspectos y razonamientos indi-viduales en un enfoque dirigido hacia grupos colectivos y so-ciales (Escuela de Chicago) y finalmente apuntó a las teorías del

etiquetamiento. Dichas teorías abrían el campo a un cambio de dirección: si la cuestión consiste en etiquetar con éxi-to, el problema reside en quién etiqueta. Ello llevó a fijar la atención en la relación entre quien se desvía y quien define y controla tal desvío. En otras palabras, el sistema de justicia criminal cobra cen-tralidad, y con ello se desarrollan los temas de seguridad y policía. Aparece así una visión de la policía como apara-to represivo integrado en un sistema de

justicia criminal y se desarrolla toda una corriente crítica sobre la policía y sobre la seguridad, sus límites, sus costes, sus con-secuencias.

Para cerrar el triángulo, solo faltaba desarrollar el último án-gulo, consistente en relacionar esos aparatos de control con el entorno general de producción de normas, con sus mandantes reales, con las instituciones de poder (que de manera generali-zada se identifican mayoritariamente con el Estado). Superar el estudio estático (crítico o institucional) de los temas de po-licía y de seguridad significa entrar en el análisis dinámico de aquellos mecanismos que dirigen la acción de los aparatos de control, que permiten desarrollar acciones transformadoras de la sociedad, y ello nos lleva al análisis de las políticas públicas de seguridad, cosa que no ha sido posible hasta el reciente desa-rrollo de las disciplinas centradas en tales análisis.

Si el desarrollo del conocimiento de las políticas públicas es re-ciente (Muller 2006), podemos afirmar que el análisis de polí-

ticas públicas de seguridad es recentísimo, con lo que todavía no disponemos de una masa crítica suficiente. No obstante, al-gunos autores provenientes del derecho, de la sociología, de las ciencias políticas, han iniciado ya este camino.

3. Las políticas de seguridad y sus contextos

Como acabamos de ver, el tema de la seguridad solo puede ser analizado en plenitud si introducimos la dimensión política, si lo enfocamos desde las políti-cas de seguridad. Pero ello no es posible desde un punto de vista meramente abs-tracto. Las políticas de seguridad forman parte del conjunto general de políticas adoptadas por los poderes públicos con capacidad de hacerlo y atendidas las cir-cunstancias de cada lugar y en cada momento. Por ello deben ser vistas como políticas sectoriales y vinculadas a otras como las de bienestar social, sanidad, urbanismo o educación, por poner tan solo unos ejemplos significativos. Pero no por secto-riales dejan de ser primordiales. Es ya bien conocido y no cons-tituye ninguna novedad que el miedo al crimen se ha utilizado como instrumento de dominación, de gobierno, de sujeción, al menos desde Hobbes, aunque haya sido recientemente redes-cubierto9.

En estas páginas no vamos a entrar a fondo en cuestiones de de-finición de políticas públicas10 sino en algunos de los contextos en que estas se desarrollan, a partir de tres puntos que conside-

9 El gobierno, a través del crimen en las formas recientes de políticas públicas, ha sido analizado y descrito por Simon 2007.10 Para ello, puede verse Recasens 2007.

Aparece así una visión de la policía como aparato represivo integrado en un sistema de justicia criminal y se desarrolla toda una corriente crítica sobre la policía y sobre la seguridad, sus límites, sus costes, sus consecuencias.

Es ya bien conocido y no constituye

ninguna novedad que el miedo al

crimen se ha utilizado como instrumento de dominación, de

gobierno, de sujeción...


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ro esenciales: la relación democracia-autoritarismo; la relación Estado-local-global; la relación confianza-miedo-riesgo.

Pero para poder concretar un contexto, un entorno, es necesario definir unos mínimos parámetros como espacio, tiempo y con-diciones de desarrollo del modelo social vigente. Así, a la hora de analizar políticas de seguridad, será determinante conocer el entorno político en que se producen (modelos de estado democrá-ticos o no; modelos de desarrollo de cada Estado, etcétera).

El primer punto es el relativo a la diferencia esencial entre en-tornos políticos democráticos y autoritarios, y entre políticas de seguridad autoritarias y democráticas. Para tratar de dis-tinguirlas y diferenciarlas, podemos afirmar que las políticas de seguridad democráticas están orientadas a conseguir (y solo pueden funcionar si efectivamente lo consiguen) la confianza de los ciudadanos, mientras que las políticas de seguridad au-toritarias están encaminadas a conseguir la adhesión de los ciudadanos. En este último caso, se trata de mecanismos popu-listas cuyo objetivo no consiste en transformar la realidad sino en canalizar, en provecho de determinadas personas o partidos políticos, sentimientos, miedos o reacciones sociales.

En una palabra, se trata de instrumentalizar los mecanismos democráticos de solución de conflictos a partir de la generación de amplios “consensos” fundados en corroborar lo que parte de la sociedad, debidamente mentalizada, cree desear o desea oír. Es el discurso del miedo, del espantajo destinado a producir obediencia o, en otros casos, a establecer una cortina de humo ante errores o desaciertos de los poderes públicos en otros ám-bitos de su gestión11. Naturalmente los mecanismos de unas

11 Baste recordar las amplias reformas en materia de justicia y seguridad que se produjeron durante las semanas inmediatamente siguientes a la catástrofe ecológica del buque Prestige frente a las costas gallegas. En pocos días, el Go-

políticas u otras serán diferentes, y los resultados también. Es preciso señalar que pueden perfectamente darse políticas de seguridad autoritarias en entornos de-mocráticos, pero al precio de tratar estas democracias como democracias forma-les (p. ej. mediante la minusvaloración de los parlamentos, el otorgamiento de impunidad a las policías, la tolerancia de corrupción en el sistema de justicia criminal, el recorte del poder judicial, etcétera). La aparición de políticas de se-guridad autoritarias constituye un buen indicador para saber si nos hallamos en entornos verdaderamente democráticos o si, por el contrario, nos encontramos ante democracias meramente formales.

Un segundo elemento esencial del entorno lo constituye la nue-va relación entre Estado-nación, espacio local y espacio global. No podemos ignorar la existencia del fenómeno de la globaliza-ción, fruto de la necesidad de los medios de producción, tanto de abrir nuevos mercados como de abaratar costes. Esta mundiali-zación de la actividad económica se desarrolla con base en polí-ticas neoliberales (Navarro 2003, p. 149) cuyas consecuencias

bierno propuso un paquete de medidas de reforma del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que endurecían las penas para la pequeña delin-cuencia, las bandas organizadas, la reincidencia y la violencia doméstica, en-tre otros (La Vanguardia, 11-1-2003, El País, 9-1-2003). Con ello, el Gobierno pretendía dar una imagen positiva de lucha contra la inseguridad ciudadana, que la oposición no dudó en tachar de “chapapote legislativo” para tratar de tapar la crisis del Prestige y la preocupación ciudadana por el aumento de delitos (La Vanguardia, 11-1-2003). En el momento de escribir estas líneas, el Gobierno español parece volver a la carga con la misma estratégia de popu-lismo punitivo al proponer, en medio de una durísima crisis socioeconómica y política, una batería de propuestas de endurecimiento punitivo (El País, 14-9-2012).

No podemos ignorar la existencia del fenómeno de la

globalización, fruto de la necesidad de los

medios de producción, tanto de abrir nuevos

mercados como de abaratar costes.


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distan mucho de los deseos de aquellos que quieren orientar la mundialización hacia un proyecto humanista y alternativo” (Amin 1999, p. 19).

El concepto mismo de globalización está sujeto a fuertes para-dojas, que son el producto de la dificultad de globalizar lo que es heterogéneo. Esta uniformización solo es posible a partir del establecimiento de relaciones de dominación basadas en el dictado de pautas impuestas por los estados, empresas o lobbys con mayor poder coactivo, lo que convierte a la globalización en un conjunto de dictaduras financieras especulativas, en un falso mercado libre del capitalismo que en el fondo se traduce en una relación de dominación entre globalizadores y globa-lizados. Nacen en este contexto nuevas políticas criminaliza-doras y nuevos sistemas de control que requieren un análisis profundizado, dificultado por el secretismo, el obstruccionismo y la anomia en que se mueven.

El fenómeno de la globalización supone una redefinición de es-pacios en función de la transformación económica. Del mismo modo que el Estado-nación se impuso a los restringidos límites de los territorios feudales, incapaces de encuadrar y de absorber las necesidades de un mercado capitalista, ahora es el mismo Estado-nación el que se ha vuelto demasiado pequeño para las exigencias de la globalización. En esta redefinición, los espacios tienden a transformarse en infranacionales y supranacionales, cosa que afecta a conceptos tan fundamentales e inherentes al Estado-nación como los de soberanía (Habermas 2000).

La otra cara de la moneda de la globalización y de la crisis del Estado-nación la constituye el fenómeno local. La misma ten-sión que provoca la supra-estatalización alimenta una nece-sidad/exigencia ciudadana de proximidad de las instituciones. Esto hace que varios autores utilicen el término “glocal” para señalar esta doble característica de los nuevos espacios en cons-

trucción (Robertson 1995; Beck 1998, p. 77 y ss.; Borja y Castells 1999, p. 18; Dahrendorf 2002, p. 31 y ss.).

La globalización, en cuanto productora de nuevos espacios dominados por ló-gicas no estatales de raíz económica y ligadas a conceptos de orientación capi-talista neoliberal, supone una crisis del Estado-nación y en especial de los mode-los asistenciales desarrollados durante las últimas décadas. Esta transformación lleva al Estado hacia modelos más privatizados, más actuariales y más descentrali-zados, como consecuencia de la drástica limitación de recursos y de la tensión “glocal”.

Ahora bien, si este es el contexto, cuáles son las consecuencias en un ámbito tan ligado al Estado como es el de la seguridad, clásica fonction régalienne a él tradicionalmente reservada y re-flejada en la ya tantas veces repetida relación entre Estado y monopolio legítimo de la violencia señalado por Weber (1987). La quiebra de la ilusión del Estado tutor pone en evidencia los cambios producidos por la evolución del Estado como espacio político y como espacio de mercado hacia un Estado providen-cia y finalmente a un Estado de mínimos.

Una de las consecuencias de este proceso es la incapacidad ac-tual de este Estado para subvenir, mediante los poderes públi-cos, a las necesidades integrales de seguridad (Robert 1999, pp. 110-111). El impacto de la crisis de este modelo de Estado hace que una parte de la seguridad (pública/ciudadana) que él mis-mo debería garantizar esté abocada a desaparecer, salvo que sea asumida, ya sea por instancias supraestatales, ya por las

Esta transformación lleva al Estado

hacia modelos más privatizados, más actuariales y más

descentralizados, como consecuencia de la

drástica limitación de recursos y de la tensión

“glocal”.


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infraestatales12. El resto será absorbido por el sector privado o bien se perderá, incrementando así la conflictividad social y al-terando en negativo los niveles sociales de tolerancia/confianza de la sociedad afectada.

Esta redefinición de espacios plantea graves problemas en el plano de la se-guridad, concepto que, como he dicho, se halla, desde sus orígenes modernos, vinculada a la forma del Estado-nación y, a través de ella, a la idea de soberanía. La aparición de espacios macrosecurita-rios de tipo supraestatal, como el espacio policial europeo, han hecho de las segu-ridades nacionales una cuestión multila-teral. En el ámbito de lo global, aparecen políticas claramente represivas vincu-

ladas a grandes temas securitarios (terrorismo, drogas, libre circulación y extranjería, crimen organizado, violencias) (Re-casens 2007).

Por otra parte, pero simultáneamente, el reclamo de una ma-yor atención a las necesidades de una seguridad vinculada a los ciudadanos y a sus demandas básicas ha desarrollado un creciente interés por los aspectos micro-securitarios, en un es-pacio local que reclama para sí el ámbito de lo asistencial, de la solución de problemas, de la mediación, etcétera, pero al mismo tiempo se consagra también como el espacio de las insegurida-des de la pequeña delincuencia, del riesgo y de los miedos de los ciudadanos.

12 Recordemos que las administraciones infraestatales –locales y regionales– no dejan de ser Estado, pero adoptan otras formas diversas a las del Estado-nación centralizado, y en determinadas circunstancias suponen formas polí-ticas distintas a las del Estado-nación.

Las respuestas a tal dualidad se plasman en los planteamien-tos “blandos” como la policía comunitaria o de proximidad, o los “duros” y traumáticos de tolerancia cero. Mientras que los primeros pretenden incrementar la seguridad a partir de la aproximación de la policía a los ciudadanos, el uso de técnicas de patrulla urbana en diálogo permanente con los ciudada-nos (de los que obtiene información al tiempo que les genera sensación de seguridad) y la apuesta por la prevención/proac-tividad, los segundos se basan en la presión férrea aplicada a ciertos espacios ciudadanos, la dureza de las sanciones, una cierta permisividad a la rudeza policial y un “eficacismo” a toda prueba, fundado en principios de represión/reactividad13. Pero a pesar de las diferencias técnicas, relacionales e incluso ideo-lógicas que separan a ambos modelos, estos tienen en común la voluntad de resolver problemas ciudadanos relacionados con la seguridad en espacios y colectividades locales (y por tanto infraestatales) a partir de una intervención policial capilar.

Se va definiendo así, también en el terreno de la seguridad, un ámbito “glocal” que evidencia la indisociable complementarie-dad de lo global con lo local. Apenas se profundiza en fenóme-nos de alcance local, como pueda ser un problema de tráfico de drogas o de prostitución, o de robos en domicilios, aparece tras ellos, con extraordinaria frecuencia, una dimensión global ligada a grupos organizados transnacionales de narcotráfico, trata de seres humanos o redes criminales de otra índole. Los problemas saltan así a menudo de lo local a lo global y vicever-sa, dejando al Estado un papel secundario de mero intermedia-rio y gestor. Ello obliga a una revisión de los límites y campos de la intervención estatal, lo que conlleva dificultades de ajuste, legitimación, control, eficacia operativa, etcétera.

13 Para una idea básica de tales planteamientos puede verse Crawford 1997, Wilson y Kelling 1982 y Roché 2002.

En el ámbito de lo global, aparecen políticas claramente represivas vinculadas a grandes temas securitarios (terrorismo, drogas, libre circulación y extranjería, crimen organizado, violencias).


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En síntesis, se puede apreciar una tendencia, en el ámbito de lo global, al desarrollo de políticas cada vez más claramente represivas, mientras que lo local se quiere asimilar a lo asis-tencial, pero no consigue mostrarse exento de postulados re-presivos basados en la explotación (no siempre honesta) de las

inseguridades, la pequeña delincuencia y los miedos de los ciudadanos, por parte de quienes se constituyen en generado-res de opinión, de políticas o de prácticas en este ámbito.

Así, si queremos hablar de políticas pú-blicas de seguridad tenemos que tener en cuenta que nuestro contexto viene deter-minado por un entorno “glocal” que mo-difica el concepto clásico de seguridad y por una nueva visión del riesgo y de su aseguramiento que pasa a la vez por una privatización y por una redefinición de los instrumentos clásicos, como por ejemplo la policía, que se orienta hacia la constitución de puntos de acceso de fiabilidad basados en la proximidad y en un modelo más amplio y polivalente de

prestación de servicios del que existía en el Estado-nación clá-sico. En este sentido podemos afirmar que el desarrollo y con-solidación del concepto de seguridad se produce en detrimento del concepto premoderno de orden, puesto que, mientras el pri-mero se vincula a la noción moderna de riesgo, el segundo está indisolublemente unido a la noción premoderna de obediencia al Estado-nación (Recasens 2000, p. 13-17). La evolución de la seguridad durante los últimos cincuenta años la ha llevado a una progresiva capilarización y a un aumento de su capacidad de penetrar y alcanzar todos los ámbitos de la vida pública y

privada. Es por eso que es cada vez más importante definirla, investigarla e interpretarla como una parte fundamental de las políticas públicas.

Lo hasta aquí apuntado nos lleva al tercer elemento: el de la relación de confianza que debe establecerse en materia de se-guridad entre ciudadanos e Instituciones. Los puentes que se establecen pueden ser entendidos como puntos de acceso de fia-bilidad, y la confianza como una forma de reducción de riesgos/peligros.

En términos modernos, el riesgo y su aseguramiento (Beck 1993, pp. 26-27) están ligados a la magnitud del peligro, de for-ma que una situación se vuelve más peligrosa en la medida en que no se puede asegurar o, lo que es lo mismo, no se puede pre-ver ni por lo tanto prevenir (Luhman 1996, pp. 31-32). La se-guridad consiste entonces en contrarrestar el peligro mediante mecanismos de fiabilidad y de riesgo aceptables, es decir, co-nocidos y por lo tanto calculables. Así, el riesgo viene limitado por la fiabilidad y esta aumenta en la medida que conocemos el entorno (Giddens 1999, pp. 41-44). Por otro lado, esta fiabilidad no es abstracta, se concreta en unos “puntos de acceso de fiabi-lidad”, elementos contactables que permiten la conexión entre personas y sistemas expertos encargados de infundir fiabilidad. La policía, por ejemplo, constituye un ejemplo claro de punto de acceso de fiabilidad entre ciudadanos y el sistema experto policía, teniendo en cuenta que un contacto negativo o frustra-do con el sistema experto policía hace disminuir la credibilidad frente a sus usuarios y aumenta la percepción de riesgo, en este caso traducible en inseguridad (O’ Malley 1998; Ericsson y Ha-ggerty 1997; Recasens 2003).

Pero contextualizar una política pública no consiste tan solo en ubicarla en su entorno sociopolítico y económico. Es preciso poder compararla con otras semejantes para introducir even-

En este sentido podemos afirmar que el desarrollo y consolidación del concepto de seguridad se produce en detrimento del concepto premoderno de orden, puesto que, mientras el primero se vincula a la noción moderna de riesgo, el segundo está indisolublemente unido a la noción premoderna de obediencia al Estado-nación.


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tuales mejoras o establecer posibles alineaciones. No obstante, es preciso tener bien claro que la comparatividad tiene reglas y límites que es necesario respetar.

Incluso en entornos que podemos considerar como parecidos, no se debe caer en la tentación de tratar de comparar lo incom-parable o de producir transferencias de modelos o prácticas de seguridad de un entorno a otro, sin analizar previamente si di-cho entorno es capaz de recibir tal modelo o dichas prácticas. En este sentido, no podemos ni debemos ignorar las diferencias sociales, históricas, económicas o políticas de las realidades eu-ropeas y de América Latina, o incluso entre estados y regiones al interior de ambas realidades continentales. Los procesos de crisis socioeconómicas, el concepto de Estado, su mayor o me-nor desestructuración y la relación entre modelos de seguridad y ciudadanía son otros tantos elementos diferenciadores que, si bien no impiden la comparación y el intercambio de expe-riencias, sí obligan a hacerlo con extrema prudencia y tras un minucioso análisis.

Para obtener una buena comparación es preciso, en primer lu-gar, saber identificar las políticas, y en segundo lugar ser capaz de hallar los mínimos comunes denominadores que nos permi-tan establecer un espacio de trabajo.

En cuanto a la identificación, baste con señalar que, en general, las políticas de seguridad de corte progresista son menos visibles y reconocibles. Por ejemplo, en lo relativo a las políticas preven-tivas y en especial las que contienen elementos de prevención social de la criminalidad, se constata una confusión respecto de su definición y naturaleza14. Aparecen con nombres diferentes y cambiantes, son sujeto de varias disciplinas y especialidades

14 Véase entre otros: Crawford 2009, Hughes 2010, Hebberecht & Baillergeau 2012.

(criminológica, psicológica, sociológica, epidemiológica, etcéte-ra) que se centran en la temática desde perspectivas diferentes (el delincuente, la víctima, el contexto, etcétera). Por ello resul-ta difícil incluir determinadas políticas en el campo de la prevención del delito (Crawford 2009). Resulta así una dilu-ción de tales políticas en el marco de po-líticas más generales, desarrolladas bajo diferentes prioridades. Determinadas políticas de escolarización o de salud, por ejemplo, incorporan elementos de políti-cas de seguridad, pero dichos elementos quedan diluídos en los objetivos genera-les de las políticas o aparecen como ele-mentos secundarios o complementarios: es evidente que reducir el ausentismo escolar o prevenir la prostitución conlle-van –también– objetivos claros de segu-ridad, pero son difícilmente reconocibles como políticas de seguridad en sentido estricto, por lo que pierden visibilidad15.

En sentido contrario, existe también el riesgo de cometer el ex-ceso de ampliar el alcance de las políticas de seguridad al en-fatizar y desorbitar el tema de seguridad sobre otras políticas y colocando las políticas sociales bajo la bandera de la criminali-dad (Gilling 1997).

Por otra parte, en lo relativo a las mínimas definiciones comu-nes, se puede considerar mayoritariamente aceptado que la seguridad pública16 aparece bajo la forma de un concepto inte-

15 Además de ello, hay que contar con que tales políticas suelen ser a largo plazo, y por ello tienen difícil encaje en las agendas políticas y sus tiempos.16 La denominación de los conceptos es cambiante según los entornos; es pre-

Resulta así una dilución de tales políticas en

el marco de políticas más generales,

desarrolladas bajo diferentes prioridades.

Determinadas políticas de escolarización

o de salud, por ejemplo, incorporan

elementos de políticas de seguridad, pero

dichos elementos quedan diluídos en los

objetivos generales de las políticas o

aparecen como elementos secundarios

o complementarios.


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gral que incorpora diversos ámbitos de la seguridad, como se-guridad ciudadana, protección civil, seguridad vial, cobertura

del auxilio en casos de catástrofe, aspec-tos sanitarios epidemiológicos u otros. El mantenimiento de estas condiciones se considera necesario y se atribuye a las instancias públicas la competencia para establecerlo, preservarlo y restaurarlo.

Hay que distinguir este concepto de se-guridad pública del concepto de segu-ridad ciudadana, que debe entenderse como una parte concreta de la seguridad

pública y se puede definir como la garantía (prevención, pro-tección o, en su caso, reparación) de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de sus bienes por parte de los ciudadanos, como realización efectiva del ejercicio de sus derechos y liberta-des (Recasens 2007).

Pero recordemos que, tal como estamos tratando de argumen-tar en estas páginas a partir de la imagen de la pipa de Magritte, no todo lo que se define como política de seguridad constitu-ye en realidad tal cosa. El desarrollo de políticas de seguridad requiere seguir un determinado camino, respetar determina-das reglas, sin las cuales no se puede hablar propiamente de políticas (Subirats 2008). Aparecen, en su defecto, acciones o procesos que pueden calificarse como falsas políticas o pseudo-políticas. Pero incluso en la hipótesis de que no se aplicaran ta-les pseudopolíticas, no se puede hablar de vacío (que en ningún caso se produce) sino de la ocupación del espacio de las inexis-tentes políticas por parte de los operadores que hubieran tenido que aplicarlas. En otras palabras, a falta de verdaderas políticas

ciso atenerse a los conceptos subyacentes a cada una de las denominaciones para ver cuál es su equivalente en cada realidad concreta.

de seguridad no se produce el vacío, sino su sustitución por ac-tividades e intereses de operadores políticos o de corporaciones. En el caso de estas últimas, cuando se ven forzadas a actuar en primera línea y huérfanas de directrices superiores, tienden a utilizar su propia panoplia de recursos a partir de los valores y conocimientos de que disponen, que por defecto suelen ser cor-porativos. Ello acaba por producir terribles distorsiones, de la que hay que responsabilizar a las corporaciones de seguridad por acción, pero no hay que olvidar las responsabilidades polí-ticas por omisión.

4. Conclusiones

En síntesis, y resumiendo las ideas esenciales contenidas en es-tas páginas:

1. Toda teoría crítica, en general y en temas de seguridad en concreto, debería estar orientada a la consecución de la transformación real de la sociedad. Lejos de mantenerse fuera de los circuitos de decisión y gobierno, debería esfor-zarse por entrar en ellos y, en la medida de sus posibilida-des, modificar el entorno en el sentido deseado y planteado en la teoría. Por ello es preciso que la crítica sea el elemen-to esencial, no solo de la fase de diseño, sino también de la fase de ejecución de las políticas públicas. La crítica debe ser conservada cuando las opciones que defiende alcanzan el nivel de toma de decisiones: el poder. Debe inspirar tales de-cisiones sin perder la capacidad de regeneración crítica, so pena de tornarse poder conservador y autodefendido. Ejer-cer críticamente la capacidad de transformar y de transfor-marse con la transformación, sin perder el espítritu críti-co. Ello es casi imposible por la naturaleza absurdamente conservadora de todo poder, como demostró Benjamin. Por ello, la tensión se sitúa entre el campo teórico más crítico (y

En otras palabras, a falta de verdaderas políticas de seguridad no se produce el vacío, sino su sustitución por actividades e intereses de operadores políticos o de corporaciones.


8584

su nivel de compromiso) y el entorno político preocupado por mantener el poder.

2. El desarrollo de las políticas públicas han permitido dar un nuevo impulso a los análisis de la seguridad, permitiendo comprender sus vinculaciones con el poder y sus políti-cas. Las transformaciones que están sufriendo los espacios geoeconómicos y geopolíticos con el fenómeno de la gloca-lización afectan a los estados-nación, y en consecuencia a la seguridad. Dichas transformaciones requieren un aná-lisis en profundidad de las políticas públicas de seguridad.

3. Una política pública de seguridad progresista, entonces, tiene que ser forzosamente crítica, democrática, compro-metida con la generación de relaciones y sentimientos de confianza entre ciudadanos y poder.

Repensar la seguridad en clave crítica supone pensarla en clave de políticas públicas, como un paso a la acción, por frustrante que pueda llegar a ser su fracaso. No es que sea muy optimis-ta en cuanto a la tensión critica-poder, pero es mejor fracasar tratando de transformar la realidad que permanecer al margen sin tan siquiera haber tratado de hacerlo.

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Álvaro cálix

la reducción del espacio público: segregación e inseguridad urbana

Álvaro Cálix es investigador y analista político hondu reño. Consultor asociado al Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos en Honduras (Ciprodeh) y asesor en temas de seguridad ciudadana de la Fundación Friedrich Ebert. Miembro del equipo de investigación del Informe Estado de la Región desde 2011. Ha tra-bajado sobre el sistema electoral, la sociedad civil y los movimientos sociales. Coordinó el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Honduras (2003). Ha sido docente en varios programas de licencia-tura y maestría en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras y también en la Maestría Académica en Ciencias Políticas de la Uni-versidad de Costa Rica. Destacan su participación en el Manual de sensibilización sobre seguridad ciudadana (2007) del Centro de Inves-tigación y Promoción de los Derechos Humanos (Honduras), así como muchas otras publicaciones, entre libros y artículos: Honduras: de la crisis política al surgimiento de un nuevo actor social (2010) y Violencia

y Estado moribundo (2010).

Los comentarios que voy a hacer sobre el tema de espacio público, reducción, segregación e inseguridad urbana, co-

rresponden a un documento preliminar que trabajo en una red latinoamericana sobre el tema de inseguridad y racismo como

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un grupo de pensamiento del Consejo Latinoamericano de Cien-cias Sociales – CLACSO; tiene que ver con asociar la inseguri-

dad ciudadana con la convivencia, y no solamente a reducir el delito y el crimen, que por supuesto es importante, pero en clave de crear o generar convivencia ciu-dadana.

En este sentido un concepto de izquier-da de seguridad ciudadana, no puede solo basarse en la represión, también en la prevención, en la rehabilitación y la reinserción social; quisiera resaltar en el tema de la prevención –que tiene mu-

chas aristas–, el tema de la configuración del espacio público. Esta es una condición necesaria, mas no es suficiente para que exista convivencia, pero es una condición que debe estar pre-sente para que la tengamos, sobre todo en contextos que son cada vez más urbanos, como el latinoamericano.

Un punto crítico acá, es cómo rescatar el tema del espacio pú-blico de una lógica urbanista que lo reduce a una función fí-sica-espacial y cómo el urbanismo entra en diálogo con otras ciencias sociales para su uso y funciones; espacio público es un concepto jurídico que tiene que ver con una regulación de parte de la administración pública sobre las condiciones de acceso a un determinado espacio y las condiciones de uso; en la realidad, no solo tenemos espacios configurados por esta regulación, el uso y la costumbre también generan espacios públicos.

En contextos de ciudades bastante precarias, muchos de estos espacios públicos que no están formalizados como tal van des-apareciendo –me refiero a pequeños callejones, canchas, zonas baldías– que son re-apropiadas por algunos grupos, en la me-dida en que el mercado va tomando posesión de esto y no hay

una política de resistencia desde las autoridades, obviamente no comprometidas con un enfoque de izquierda, entonces estos espacios se van perdiendo y van generando todavía menos po-sibilidad de convivencia, en especial para los grupos más mar-ginados.

Entonces, si el concepto de espacio pú-blico no es solamente jurídico, sino que además implica un dominio público, un uso colectivo, una diversidad de ac-tividades que lo soportan y un lugar de encuentro, esas son algunas caracterís-ticas que normativamente se podrían defender del espacio púbico; de manera que hay que romper esta tendencia de confundir que intervenir el espacio público se reduce a inter-venir los centros históricos de las ciudades, aunque es impor-tante; pero las ciudades han crecido de manera desordenada, de modo que tenemos que crear espacios públicos en diferentes escalas. Podríamos identificar varios tipos de espacio público; el primero es el general tradicional como plazas, parques, centros históricos; espacios públicos interiores cívicos, como museos, teatros; pero también tenemos espacios públicos informales que tienen un uso espontáneo por parte de la población, que en la mayoría de los casos, no están regulados como públicos.

Este abordaje del espacio público requiere una visión discipli-naria y no solo una lógica urbanista, con un alto componente participativo donde la población debe formar parte del proceso de gestión de los espacios; este abordaje interdisciplinario debe estar ligado a las políticas de vivienda, de empleo, de orden público. En este sentido, la ciudad implica complementar el es-pacio público con el privado, no debe haber un antagonismo, como prevalece en América Latina; el espacio público, a su vez

Un punto crítico acá, es cómo rescatar el tema del espacio público de una lógica urbanista que lo reduce a una función física-espacial y cómo el urbanismo entra en diálogo con otras ciencias sociales para su uso y funciones.

...también tenemos espacios públicos

informales que tienen un uso espontáneo por

parte de la población, que en la mayoría de

los casos, no están regulados como

públicos.


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también, es un escenario de disputas de visiones hegemónicas y visiones subordinadas, como dice Foucault, el espacio público puede significar un lugar de control, de vigilancia, un panópti-co del cual el poder observa, disciplina; pero también desde otra mirada tenemos resistencia de las poblaciones subordinadas que intentan apropiarse críticamente de esos espacios; eso es importante pero no basta, se requiere política desde los estados que puedan fortalecer y contrapesar estas visiones hegemóni-cas tradicionales que han limitado el uso del espacio público.

La concepción burguesa del espacio público de alguna manera ha cambiado; desde hace varios siglos cuando significaba un espacio de libertad, a su manera, la oportunidad de reunión de los burgueses en relación a las monarquías, evolucionó luego de un cierto pacto con algunos países, donde se amplió un poco las oportunidades para el proletariado, el espacio público tuvo que ser compartido de alguna manera, aunque se margina-ba a otros grupos, fundamentalmente inmigrantes, minorías étnicas, entre otros. En este momento del espacio público que respondería a la ciudad moderna, una característica era la os-tentación de clases sociales en presencia de distintos, pero pa-samos a un momento en donde la ciudad y el espacio público tienen una división y se van homogenizando y excluyendo los espacios; y en este sentido, la ostentación pasa a ser virtual, no porque se encuentran las personas de diferentes estratos, sino porque las desigualdades se han magnificado, entonces se convierten por ejemplo, en espacios homogéneos de distinción, como clubes, comunidades cerradas, centros comerciales, con una reminiscencia de los espacios públicos de las ciudades mo-dernas.

La ciudad moderna en su pretensión liberal, perseguía la idea de completitud, es decir, trazar la ciudad con ese sentido, con la idea de una centralidad, la superposición de funciones don-

de el espacio público cumplía varias funciones a la vez. Pode-mos tener muchas críticas a esa ciudad moderna, pero si nos enfrentamos ahora a las prácticas de una ciudad contemporánea, es una ciu-dad atomizada con centralizadas múl-tiples, espacios privatizados, con lógica mono-funcional y de alta diferenciación de “gente como uno” –que es un quie-bre radical del espacio–; por eso, desde la izquierda es fundamental reivindicar el espacio público como un derecho de ciudadanía como una condición general para la democracia y para la seguridad ciudadana en clave de convivencia y no solo en reducción de delitos y crímenes, porque se puede reducir crímenes y delitos pero no hay convivencia. Entonces producir ciudad implica producir espacio urbano público, el espacio pú-blico no solo tiene una condición físico-espacial, sino también heterogeneidad, alta densidad y encuentro entre distintos, ca-racterísticas que deben ser defendidas y uno puede preguntarse hasta dónde esos espacios cumplen estas características.

Según Carrión, el espacio público debe cumplir al menos cuatro condiciones; una función simbólica, de representación de ge-neración, de identidad; una función simbiótica, de integración entre distintos; una función de intercambio no solo de bienes, también de saberes, tradiciones, información; y una función cí-vica, que es la expresión constante de la ciudadanía, desde la protesta social, la expresión artística entre otros, un espacio público habilitado para ello.

Ahora bien, el concepto de espacio público normativo, lo que debería ser, normalmente no coincide con las experiencias vi-vidas por las personas; las personas perciben el espacio público

...producir ciudad implica producir

espacio urbano público, el espacio

público no solo tiene una condición físico-

espacial, sino también heterogeneidad, alta densidad y encuentro

entre distintos.


9594

como lugares de desconfianza y temor, y las políticas de izquier-da deben asumir la brecha que existe con el deber ser y la per-

cepción de la población hacia el espacio público que además es una construcción cultural; según cambia la estructura económica, política y social, también cambia la concepción de espacio público. En Latinoamérica hay excepciones o ma-tices, somos sociedades cada vez más ur-banas, pero no necesariamente creando más ciudad; se está sustituyendo el poder de la ciudadanía por el poder de compra, el acceso a los espacios va de acuerdo a la capacidad de compra; esta característica

genera dos hechos que se van reforzando: temor y fragmenta-ción. Los miedos, si bien subjetivos, producen hechos sociales concretos que se vuelven tangibles y requieren una atención prioritaria, porque estos miedos van reconfigurando el paisaje de la ciudad; el miedo y la violencia, el delito y el crimen junto con otras variables, construyen un orden espacial de las des-igualdades; se puede ver en Latinoamérica, en un contraste en la ciudad o corredor globalizado –súper comunicado, con mu-cha seguridad–, y la ciudad tradicional y marginal, es como tener tres ciudades en una misma, y responde a esta organiza-ción espacial de las desigualdades. De manera que muchos ha-bitantes de la ciudad llegan a experimentar agorafobia, la sen-sación de ser extranjero en su propia ciudad, por las diferencias marcadas en los espacios, los controles que los rigen para ha-bitar y fluir en la ciudad; en estas condiciones se construye un más “nosotros excluyentes”, un nosotros que se construye en la función de ser diferente con el otro, sacrificando un “nosotros cívico”, donde aunque existan diferencias e individualismo, no se haga de forma excluyente, sino en aras de la convivencia ciu-dadana.

Las visiones dominantes del espacio público reducen la fun-

ción estética, turística y comercial,

además, apalancando ideologías au-

toritarias; a veces una intervención

en los centros históricos, por ejemplo,

puede lograr el desplazamiento de

esa población espontánea y popular

para dar lugar a la función comer-

cial y turística que no está mal, pero

debe haber un equilibrio con las otras

funciones que cumple el espacio. Este

des-instintivo por el uso del espacio

público confina o favorece esta reducción de la vivencia de las

personas a la casa, barrio o mundo, y a centros especializados

de consumo y diversión accesibles a grupos específicos; pero,

para la mayoría, al degradarse el espacio público, se favorece

una población excluyente en esos espacios y así tenemos que

en zonas marginadas existen grupos que se apropian y que, por

lo general, están asociados a actividades como el consumo de

drogas y alcohol, que es una forma excluyente del espacio, pues

las demás personas tienen el temor y la inseguridad de usarlo.

La construcción del espacio público corresponde a una correla-

ción de fuerzas, que en su mayoría apuntan hacia el comercio

y el turismo y la apropiación de espacios específicos. Un ejem-

plo de ello puede ser la economía informal, que no se aborda

como un problema estructural de la actividad económica en sí;

se aborda como un problema estético que se resuelve con deci-

siones más restrictivas, como el uso de la policía y además, no

se les incluye en la gestión de ese espacio; y eso es algo que desde

la izquierda no puede concebirse, tiene que integrar ese sector

en el diseño de espacio entendiendo que son resultantes del pro-

blema estructural de la economía y de la sociedad en general.

...se está sustituyendo el poder de la ciudadanía por el poder de compra, el acceso a los espacios va de acuerdo a la capacidad de compra; esta característica genera dos hechos que se van reforzando: temor y fragmentación.

La construcción del espacio público corresponde a una

correlación de fuerzas, que en su mayoría

apuntan hacia el comercio y el turismo

y la apropiación de espacios específicos.


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Es importante rescatar la función del espacio público para los más precarios, porque las comunidades en hacinamiento ne-cesitan más desahogo, y eso lo descuidamos bastante; hay que tejer espacios públicos fundamentalmente para las sociedades primarias, niños, niñas y adolescentes, espacios donde puedan socializar.

Al concebir o evaluar el espacio público, debemos hacernos unas preguntas que no van con el área del espacio público por habitante; preguntarnos qué actividades soporta ese espacio, quiénes lo realizan, la intensidad y frecuencia, y las condicio-nes de acceso; a la vez, como reto, tenemos que favorecer un control social espontáneo, es decir, muchas de las condiciones del espacio público favorecen al control policial, aumentar la densidad de la frecuencia del espacio con una diversidad de per-sonas y grupos donde haya interacción.

El reto de instalar una confianza común en las ciudades y espa-cios que habitamos compartidos, pasa por la creación, recupe-ración, mantenimiento y animación institucional del espacio público.

Intervenir el espacio público por lo tanto no es un trabajo arbi-trario ni voluntarista, requiere ciertas condiciones, ser ambien-talmente apto, generar una funcionalidad múltiple, una parti-cipación activa en el uso y el diseño, la posibilidad de expresión cultural permanente, y la seguridad, pero basada más en el control espontáneo de la sociedad y no en el control represivo disuasivo.

Rescatar. Las ciudades latinoamericanas están construidas como están, tenemos que enfrentarnos a nuestra realidad y esto implica un reto para el urbanismo y las ciencias sociales en el sentido que la creación de la ciudad debe acceder la visión de vivienda y espacio de circulación para crear puentes entre

ciudadanías, cómo leer la ciudad contemporánea latinoameri-cana es una pregunta fundamental, y aquí cabe mucho el tema de las centralidades polivalentes, las ciudades son tan grandes que no pueden tener un solo centro, sino varios centros con múltiples funciones, incluyendo todas las poblaciones. Esto re-quiere mucha creatividad, porque ya tenemos las ciudades que tenemos, pero también requiere voluntad política.


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Máximo sozzo

Postneoliberalismo y política penal en argentina

Primeras aproximaciones

Profesor de Sociología y Criminología y Director de la Maestría en Cri-minología de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad

Nacional del Litoral. Email: [email protected]

Resulta importante reflexionar acerca de la relación entre las alianzas y programas políticos de izquierda y las polí-

ticas de control del delito. Un tipo de reflexión que se genera en torno a esa intersección es de carácter normativo. Se trata de construir aportes acerca de lo que deben ser las políticas de con-trol del delito impulsadas por gobiernos alimentados por la tra-dición política de la izquierda. En esta misma sede, hace algunos meses realice una conferencia en esa dirección. Creo que dichos esfuerzos son muy significativos y ese tipo de debate normativo debe ser ampliado y profundizado, especialmente en escenarios nacionales como el de Venezuela donde existe una consolidada persistencia, desde fines de los años 90, de una alianza y un pro-grama político que se inscribe en la tradición de la izquierda. Al-gunas de las contribuciones que me precedieron avanzaron en este sentido produciendo aportes importantes para la discusión.

Ahora bien, creo igualmente significativo en torno a esta inter-sección instalar otro tipo de debate: ¿qué es lo que específica-mente los gobiernos nacionales, provinciales/estatales o muni-cipales que se han construido a partir de alianzas y programas políticos de izquierda o centro-izquierda en América del Sur en los últimos años han hecho y están haciendo específicamente en este terreno? Se trata de un debate que requiere otras he-rramientas, ligadas a la investigación social, que identifiquen y describan iniciativas producidas por estos gobiernos en este terreno –o bien, en ciertos campos, su ausencia– y los efectos que generan, tanto en el plano de las instituciones estatales de control del delito como más allá, en términos generales, en la vida social.

Mi presentación se orienta en este otro sentido a partir de una primera exploración del caso argentino, pero circunscrita, den-tro del campo más general del control del delito, al terreno del castigo legal. Desde mayo de 2003, en Argentina, una alianza política que rescata componentes de la tradición de izquierda, mixturados en el seno del peronismo como vocabulario y tradi-ción políticos, con sus ambigüedades e hibridaciones, el kirch-nerismo, se ha consolidado en el gobierno nacional, ganando tres elecciones generales consecutivas, lo que se ha reproducido en la mayoría de los escenarios provinciales –y en buena parte de los escenarios municipales– de la Argentina. Esta presenta-ción busca plantear una primera aproximación a cómo el kir-chnerismo se ha relacionado con la política penal durante esta década a escala nacional –es decir, no va a entrar a analizar lo que ha sucedido en provincias específicas, una tarea que es muy necesaria y que mostraría fuertes niveles de heterogenei-dad.

El título de mi presentación hace referencia a que un elemen-to central en la retórica y el programa político kirchnerista ha sido su oposición a la “década menemista”, a aquel momento


101100

que se inicia en 1989 con la primer presidencia de Carlos Me-nem y que se extiende, de algún modo, luego de la conclusión de su segundo período como presidente en 1999 en función de las fuertes continuidades que presentó el breve período del go-bierno nacional del presidente De la Rúa, por la Alianza por la Educación, el Trabajo y la Justicia que cayó abruptamente en diciembre de 2001 en el marco de la más cruenta crisis econó-mica y política desde el inicio de la transición de la democracia.

Un elemento de la legitimidad kirchnerista –proclamado y, en cierta medida, efectivamente desplegado sobre todo en medidas de fuerte importancia simbólica como diversos procesos de es-tatización de los servicios públicos o el impulso del juzgamiento y condena de los crímenes del Estado durante la última dicta-dura– ha sido haber dado vuelta a la página con respecto al período de la historia argentina reciente caracterizado por la producción de reformas neoliberales de carácter radical que transformaron substantivamente lo político, lo económico y lo social. En gran medida, el kirchnerismo se fundó como un post-menemismo que era –aunque no solamente– un post-neolibe-ralismo. En función de esto, para comprender el complejo nexo entre el kirchnerismo y la política penal, es conveniente dar un paso hacia atrás y plantear aunque sea esquemáticamente las tendencias en el terreno de la política penal que resultaban visibles durante la “década menemista”.

Menemismo y política penal I:

modo elitista y ambivalencia penal

Como he mostrado en algunos trabajos precedentes (Sozzo, 2011; 2012a; 2012b) durante el primer gobierno del presidente Carlos Menem –entre 1989 y 1995– reinó una suerte de ambi-valencia penal produciéndose medidas de muy diferente orien-tación en cuanto a los principios en que se fundaban y a las finalidades que buscaban. Por un lado, la creación en 1993 de

la Procuración Penitenciaria Federal como una suerte de ór-gano de control de las condiciones de detención en el Sistema Penitenciario Federal; la sanción, en 1994, de la Ley del “2x1” que instalaba un cálculo ventajoso para las personas que habían experimentado una prisión preventiva más allá de un plazo razonable; y la introducción, tam-bién en 1994, de la probation en el Código Penal argentino –aun cuando limitada y sin recursos humanos, ni materiales para la constitución de una oficina de probation.

Se trataba de iniciativas que respondían a una orientación “liberal” –aunque también podían tener algunos tonos “neoliberales” relaciona-dos con el ajuste del gasto público en materia de administra-ción de la justicia penal– dirigida a poner límites al ejercicio del poder de castigar y que retomaban la tendencia dominante en el primer momento de la transición a la democracia desde 1983 (para un análisis detallado de ese primer momento, ver Sozzo, 2011; 2012a; 2012b). Sin embargo, estas iniciativas –todas na-cidas del gobierno menemista– se combinaron con iniciativas en un sentido inverso, como la sanción de la Ley Antidrogas en 1989 que aumentó los niveles de penalidad para distintos deli-tos e instaló nuevamente la penalización de la tenencia de dro-gas ilegales para consumo personal –que había sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en 1986– o la sanción en 1991 del nuevo Código Procesal Penal de la Nación que bloqueaba las propuestas de reforma liberal que durante la década de 1980 habían tenido tanta fuerza en torno al pro-yecto Maier y reforzaba posiciones conservadoras (Sozzo, 2011; 2012a; 2012b), entre otras.

...es conveniente dar un paso hacia atrás y plantear aunque sea

esquemáticamente las tendencias en el

terreno de la política penal que resultaban

visibles durante la “década menemista”.


103102

Esto se combinaba con la emergencia, entre actores claves del gobierno nacional –incluido el propio presidente Menem– de una incipiente retórica política acerca de “ser duro” con el de-lito–especialmente orientada hacia el narcotráfico y, en gene-ral, contra los delitos relacionados con las drogas ilegales y en sintonía con el fuerte alineamiento, en materia de relaciones exteriores, con el gobierno de los Estados Unidos– que a su vez se traducía en la orientación política conservadora impulsada desde la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico –dependiente di-rectamente del presidente Menem– creada en 1989.

Esta orientación ambivalente se articulaba a su vez con la fuer-te persistencia de un modo elitista y formalista de elaboración de la política penal, que se había estructurado en el primer momento de la transición a la democracia en Argentina, con una marcada participación de los expertos jurídicos y sus co-nocimientos acerca del “deber ser”, y por ende, una margina-lización de los conocimientos acerca de “lo que está pasando”, que se desplegaba en una red limitada de actores privilegiados –políticos, jueces, fiscales, profesores de Derecho– en espacios reservados y alejados de cualquier interferencia por parte del “público”, centrada en la producción de leyes penales, habili-tando altos niveles de autonomía para las instituciones penales que desenvolvían sus propias estrategias y prácticas de acuer-do a los modos de pensar y actuar tradicionales, fuertemente influenciado por el autoritarismo (Sozzo, 2011; 2012a; 2012b).

Creo que la comprensión de esta ambivalencia penal pasa por el nivel de heterogeneidad que poseía la alianza política me-nemista –lo que posibilitaba que actores diversos impulsaran cosas distintas en este terreno– y por el nivel de pragmatismo que la misma tenía, desplegando frente a audiencias diferentes iniciativas y vocabularios distintos a los fines de sustentar el consenso político extremadamente particular que supo forjar,

especialmente en la primera mitad de la década de 1990, entre los sectores altos y bajos de la estructura social. También creo que la persistencia de una orientación liberal fue posibilitada por la subsistencia de ese modo de elaboración elitista y forma-lista de la política penal.

Durante este primer momento, los niveles de punitividad –no-ción compleja sobre la que vale la pena reflexionar más pro-fundamente, pero que aquí tomamos genéricamente como los niveles de sufrimiento y dolor producidos por el sistema penal (ver Sozzo, 2011; 2012a; 2012b)– crecieron entre moderada y significativamente. Si tomamos los indicadores relacionados con el encarcelamiento, que no son los únicos ni son suficien-tes para analizar la evolución de la punitividad como ha sido reconocido repetidamente en la sociología del castigo, el primer problema que enfrentamos es que no contamos con datos acer-ca de la totalidad del país en este período que sean confiables, sino solo sobre algunas jurisdicciones significativas, Argentina es un estado federal en el que convive un sistema penitenciario federal con 24 sistemas penitenciarios provinciales. Se observa que, en lo federal, la cantidad de población encarcelada –no se pueden calcular tasas por cada 100000 habitantes para el ori-gen de estos presos en la comisión de delitos federales en todo el territorio nacional– creció entre 1989 y 1995 en 52%, muy probablemente en relación con los usos de la nueva Ley Antidro-gas. Ahora bien, con respecto a los sistemas penitenciarios pro-vinciales dicho crecimiento fue más moderado, en la provincia de Buenos Aires –el primer sistema penitenciario del país en volumen de población encerrada– se pasó de 66 a 75 presos por cada 100000 habitantes entre 1989 y 1995; y en la provincia de Santa Fe –el cuarto sistema penitenciario del país– se incre-mentó de 40 a 44 presos por cada 100000 habitantes.


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Menemismo y política penal II:

la emergencia del populismo penal “desde arriba”

Luego de la reelección de Carlos Menem como presidente, en 1995, comienza a desarrollarse una serie de novedades que altera esta tendencia ambivalente, sobre todo hacia el final de su segundo período presidencial. También he traba-jado sobre esta cuestión en otro trabajo específico (Sozzo, 2012c; 2012d). Muy esquemáticamente podríamos decir que en este momento nació en Argentina el “populismo penal” (Sozzo, 2009; 2012c; 2012d). En el marco de los primeros sín-tomas de los efectos sociales y económi-cos devastadores de las reformas neoli-berales emprendidas durante la primera presidencia de Carlos Menem –aumento del desempleo, de la precariedad laboral,

de la desigualdad– la alianza menemista perdió las elecciones provinciales y locales de 1996 y 1997. Esta crisis de hegemo-nía, se tradujo en una inversión muy significativa por parte de los actores políticos menemistas, ya en esas mismas elecciones provinciales y locales, en la retórica acerca de ser duro frente al delito, algo que ya había tenido manifestaciones más loca-lizadas –como dijimos– durante la primera mitad de la década de 1990, pero que se expande extraordinariamente a partir de 1996 y 1997.

Esta expansión de la retórica acerca de la “mano dura” –que incluyó propuestas de reintroducción de la pena de muerte, de disminución de la edad de la inimputabilidad penal y de incre-mento de la penalidad para diversos tipos de delitos– tuvo un fuerte vehículo y, a su vez, en los medios de comunicación que alteraron muy significativamente su relación con el problema

del delito durante estos años. El delito salió del ámbito circuns-crito de la “crónica policial” en los periódicos y en la televisión y pasó a ocupar fuertemente las secciones “políticas”, haciendo que los periodistas ligados a la “gran política” introdujeran de-bates acerca de qué estaba pasando con el delito y qué se debía hacer al respecto. Esto a su vez, se vinculó al inicio del desplie-gue en dichos espacios mediáticos, de información estadística sobre la evolución del delito en un sentido, por lo general, alar-mista, transmitiendo imágenes de crecimiento, de aumento del uso de la violencia, de disminución de la edad de los autores, etc. Al mismo tiempo, se comenzó a difundir periódicamente información estadística nacida de encuestas acerca de lo que la “gente” experimenta, siente, piensa y demanda con respecto al delito, a partir de la labor, fundamentalmente, de empresas privadas dedicadas al seguimiento de la opinión pública. De este modo, se fue consolidando la construcción de que se estaba frente a una “crisis de inseguridad” frente al delito.

En este marco, la oposición política que se presentaba como una alternativa de centro-izquierda, ubicada en torno a la Alianza por el Trabajo, la Educación y la Justicia se dejó arrastrar hacia ese tipo de retórica sobre el endurecimiento penal, aunque con alguna mayor moderación en comparación con los actores po-líticos menemistas –por ejemplo, se declaró en contra de la rein-troducción de la pena de muerte. Esto se dio, principalmente, a partir del triunfo en las elecciones internas de la Alianza del sector más conservador, encabezado por Fernando De la Rúa y se desplegó durante su campaña electoral para la presidencia durante 1998 y 1999. Durante estos años y antes del cambio gubernamental se sancionaron algunas reformas legales que apuntaban a dicho endurecimiento pero con un impacto limi-tado al referirse a temáticas excepcionales en el funcionamien-to cotidiano del sistema penal. Tal vez las excepciones en esa di-rección hayan sido, por un lado, ya en 1999 la criminalización de la simple portación de armas de fuego –de bajo calibre– sin

El delito salió del ámbito circunscrito de la “crónica policial” en los periódicos y en la televisión y pasó a ocupar fuertemente las secciones “políticas”, haciendo que los periodistas ligados a la “gran política” introdujeran debates acerca de qué estaba pasando con el delito y qué se debía hacer al respecto.


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la debida autorización y el aumento las penas para la tenencia de armas de guerra, así como para el acopio de ambos tipos y la venta a quién no tuviera permiso legal.

Por otra parte, en el mismo momento, una serie de modifica-ciones en el capítulo de los delitos sexuales del Código Penal incorporó el abuso sexual que no era definido tradicionalmen-te como violación y aumentó las penas para una variedad de figuras delictivas hasta 20 años de prisión en casos de agrava-ción. Y por último, hacia fines del mismo año, el aumento de las penas para los delitos de homicidio y lesiones culposas –en el marco de una ola de reclamos generados por las víctimas de un homicidio culposo en un accidente de tránsito. Dichas re-formas legales gozaron del apoyo de los partidos políticos con representación parlamentaria e inauguraron un camino que se profundizaría en lo sucesivo.

De este modo se inició la construcción de un modo “populista” de elaboración de la política penal en Argentina, en el cual se desplaza la voz de los expertos tradicionales –en nuestro caso, los juristas– y se entroniza aquello que constituye la guía “lo que la gente quiere”. Pero dicha referencia –“lo que la gente quiere”– es construida claramente por los actores que tienen voz en el debate público y político –políticos, periodistas, en-cuestadores– como intérpretes privilegiados de una supuesta opinión y demanda ciudadana, uniforme a través de las dife-rencias sociales, que no se recolecta sino a través de las encues-tas, hechas a muestras pequeñas en ciertos centros urbanos grandes y medianos con estrategias y técnicas metodológicas dudosas y con preguntas esquemáticas en las que muchas ve-ces se induce la respuesta, por parte de empresas con fines de lucro. Los políticos profesionales, a su vez, construyeron una especie de ratificación de que lo que se construía como “lo que la gente quiere” era efectivamente un reflejo de la opinión y de-manda ciudadana, el consenso político manifestado paradig-

máticamente en el triunfo electoral –como si este tipo de fenó-meno político solo estuviera ligado a este elemento.

Buena parte de esto transcurre en el espacio de los medios de comunicación, abriendo posibilidades a su conocimiento por parte del público, algo que a su vez, es parte de una mediati-zación más general de la política y está entrelazada con los procesos de privati-zación de los medios de comunicación. El paradigma de este ejercicio fue el caso de Carlos Ruckauf, gobernador electo de la provincia de Buenos Aires por el Partido Justicialista, que perdió las elec-ciones nacionales utilizando una fuerte retórica electoral acerca de la “mano dura”. Como he tematizado en otro tra-bajo (Sozzo, 2012c; 2012d), de este modo se construyó un “populismo penal desde arriba”, cuyos efectos más evidentes, en realidad, se iban a producir luego de las elecciones de 1999. Un populismo penal que no se construyó a partir de movilizaciones sociales “desde abajo”, de actores no privilegiados que se legitimaban a partir de la experiencia de ser la víctima y que plasmaban sus intervenciones en la esfe-ra pública y política por medio de campañas, manifestaciones, lobbies –algo que sí sucedió en otros contextos nacionales y en nuestro propio escenario pero, posteriormente. Fueron ciertos actores privilegiados –políticos, periodistas, encuestadores– quienes lanzaron esta dinámica desde lugares fuertes de la es-fera pública y política.

En este sentido, el modo populista de elaboración de la política penal no es una ruptura radical con respecto al modo elitista. El componente elitista sigue estando presente pero cambia el eje de su definición, lo que vuelve al actor un sujeto relevante de la política penal es su capacidad de captar e interpretar una

De este modo se inició la construcción de

un modo “populista” de elaboración de

la política penal en Argentina, en el cual se

desplaza la voz de los expertos tradicionales

–en nuestro caso, los juristas– y se entroniza aquello que constituye la guía “lo que la gente

quiere”.


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opinión y demanda ciudadana, que se supone uniforme, unívo-ca y preexistente y, ya no su conexión privilegiada con el saber experto. De hecho, el experto legal es una de las víctimas de este desplazamiento, colocándose en los márgenes de las élites

que toman decisiones y lanzan iniciati-vas –aunque tampoco debería exagerar-se esta pérdida de centralidad como una exclusión irreversible.

Hay diversas claves para comprender este giro hacia el “populismo penal des-de arriba” –que he explorado detalla-damente en otro trabajo, Sozzo (2012c; 2012d). Por un lado la persistencia, como ya señalamos, de un modo elitista de elaboración de la política penal desde el inicio de la transición a la democracia que relegaba completamente el rol del “público” en las decisiones e iniciativas, frente al hecho de que el populismo pe-

nal es una reacción que puede reivindicar su legitimidad como una suerte de democratización, de destronamiento de un esta-blishment alejado de lo que efectivamente los ciudadanos pien-san, sienten y quieren. Por otro lado, el crecimiento abrupto, consecuencia de las reformas neoliberales, de la desigualdad, vulnerabilidad y exclusión sociales y sus efectos culturales en la producción de incertidumbre e inseguridad, especialmente en las clases medias, pero también en los segmentos más protegi-dos en el pasado, de las clases populares y la posible generación de una dinámica de “chivo expiatorio” en torno al problema del delito. Sin dudas el elemento más importante –íntimamente relacionado con los dos precedentes– fue la politización de la cuestión del delito en la esfera pública, que la transformó en el centro del combate electoral entre los partidos políticos a par-tir de una retórica de “mano dura”, lanzada inicialmente por

el menemismo que fue arrastrando a significativos sectores de la oposición política hacia la legitimación de ciertas formas de incremento de la punitividad.

Durante el segundo gobierno del presidente Menem, la totali-dad de la población penitenciaria a escala nacional creció en 31%, pasando de 71 presos, por cada 100000 habitantes en 1996, a 93 en 1999. La tendencia de crecimiento del encarce-lamiento federal experimentada en el período precedente se detuvo en la primera mitad y luego volvió a crecer, aumentan-do en 11% entre 1996 y 1999. En cambio, en las provincias de Buenos Aires y Santa Fe, la dinámica de crecimiento fue mucho más pronunciada, 28% –pasando de 74 a 95 presos por cada 100000 habitantes– y 33% respectivamente –pasando de 45 a 60 presos por cada 100000 habitantes. Es importante aclarar, con respecto a estas dos jurisdicciones, que estos volúmenes de encarcelamiento no incluyen a las personas detenidas en sedes policiales, que era un número significativo especialmente desde mediados de los años 1990 en adelante en ambas jurisdiccio-nes. No tenemos información oficial disponible sobre la provin-cia de Santa Fe, pero sí con respecto a la provincia de Buenos Aires. En este caso se pasó de 2576 a 3408 detenidos en sedes policiales entre 1995 y 1999 lo que implicó un incremento de 32%, un tanto mayor al que se dio en la población privada de su libertad en sede penitenciaria.

Crisis económica y política más consolidación

del populismo penal “desde arriba”

El cambio de gobierno nacional en diciembre de 1999 no se tradujo en una fuerte discontinuidad con respecto a la década menemista. Por el contrario, reinó en esta experiencia guber-namental el continuismo y el posibilismo que tuvo su máxima expresión cuando Domingo Cavallo, el ex-Ministro de Econo-mía del presidente Menem y arquitecto de las reformas neoli-

De hecho, el experto legal es una de las víctimas de este desplazamiento, colocándose en los márgenes de las élites que toman decisiones y lanzan iniciativas –aunque tampoco debería exagerarse esta pérdida de centralidad como una exclusión irreversible.


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berales, fue designado nuevamente en ese puesto en marzo de 2001. La fuerte crisis económica que se venía desenvolviendo desde la recesión de 1998 se agravó durante la gestión del pre-sidente De la Rúa, generando una expansión, sin precedentes, de la pobreza, la desocupación y la desigualdad. En ese marco, la misma alianza gubernamental comenzó a descomponerse inmediatamente, cuando en septiembre de 2000 renunció el vicepresidente Álvarez, en el medio de un escándalo de corrup-ción en el Congreso Nacional. Esto, ligado a las fuertes movili-zaciones sociales y políticas generaron una situación extrema que culminó en las protestas del 20 y 21 de diciembre de 2001 frente a las que el Gobierno Nacional reaccionó reprimiendo salvajemente y produciendo cuarenta muertos, cientos de he-ridos y de detenidos en el país. Esto desencadenó la renuncia del presidente De la Rúa que fue reemplazado por un gobierno provisorio elegido por la Asamblea Legislativa, encabezado por Eduardo Duhalde –quien había sido candidato presidencial por el Partido Justicialista en 1999. Este gobernó desde enero de 2002 a mayo de 2003 y comenzó el proceso de salida de algu-nos de los parámetros de política económica generados por las reformas neoliberales –especialmente, la abolición de la Ley de Convertibilidad y la devaluación del peso argentino.

En este momento tan complejo desde el punto de vista económi-co, social y político, las tendencias en materia de política penal que se visualizaban en la última parte de la década menemista se consolidaron, articulando un modo populista de elabora-ción de la política penal que se orientaba hacia el incremento de la extensión y severidad de este sistema –tal como lo he de-sarrollado en otro trabajo (Sozzo, 2012c). Este modo populista continuó estando ligado a la fuerte politización de la cuestión del delito “desde arriba”, por parte de determinados actores pri-vilegiados –políticos, periodistas, encuestadoras–, desplazando la voz de los expertos tradicionales y apelando al tópico de “lo que la gente quiere”, tomando como escenario privilegiado de

desenvolvimiento los medios de comunicación. Este proceso de politización y mediatización siguió estando cimentado en la construcción social y política de unas “olas de inseguridad” que transmitían el mensaje de que el delito común se encontraba en aumento y que adquiría características cada vez más amena-zantes –algunos de estos componentes se encontraban respaldados en las esta-dísticas oficiales sobre la criminalidad y en menor medida en los incipientes es-tudios de victimización realizados por el Gobierno Nacional durante este período.

Atravesando el espectro político y a par-tir de un acuerdo entre los partidos polí-ticos mayoritarios, se produjeron, espe-cialmente durante los años 2000 y 2001, diversas iniciativas orientadas a incrementar la punitividad. En el ámbito federal, en agosto de 2000 el Gobierno Nacional con el apoyo de la opo-sición incluyó un nuevo agravante en el Código Penal, estable-ciendo que cuando se lleve adelante un delito con violencia o intimidación contra las personas, mediante el empleo de un arma de fuego, el mínimo y el máximo de la pena correspon-diente se elevará en un tercio. Luego, en mayo de 2001 el Con-greso Nacional modificó sustancialmente la llamada Ley del “2x1”, del año 1994 a la que ya hicimos referencia, anulando el computo privilegiado a favor del preso preventivo, aun cuan-do mantuvo el plazo máximo de la prisión preventiva, pero no impuso ninguna consecuencia para la situación en la que la misma excediera el mismo.

Estas iniciativas dirigidas al incremento de la punitividad se reprodujeron en el caso de la provincia de Buenos Aires, gober-nada por el Partido Justicialista y por un actor político –Carlos

Este proceso de politización y

mediatización siguió estando cimentado en

la construcción social y política de unas “olas

de inseguridad” que transmitían el mensaje

de que el delito común se encontraba

en aumento y que adquiría características

cada vez más amenazantes.


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Ruckauf– que constituyó el paradigma de la politización de la cuestión del delito y del uso de la retórica de “mano dura” en ese momento. Apenas asumió como Gobernador, Ruckauf de-signó como Ministro de Seguridad a Aldo Rico, un ex-militar que había liderado las insubordinaciones contra el primer go-bierno democrático en la década de 1980 y que había fundado un partido político de orientación conservadora posteriormen-

te. En marzo de 2000 se produjo una reforma del Código Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires restringiendo severamente o anulando en muchos su-puestos la posibilidad de que el imputado preservara su libertad durante el proce-so penal, convirtiendo la prisión preven-tiva en la regla y no en la excepción para estos casos; por ejemplo, cuando los deli-tos imputados hayan sido cometidos por una pluralidad de intervinientes y en forma organizada; cuando intervenga al menos una persona menor de 18 años; cuando el imputado estuviere gozando de libertad condicional; cuando se hicie-

re con armas de fuego o de cualquier otro tipo de arma propia o impropia; cuando en el caso del robo simple hubiese mediado violencia contra las personas; cuando se emplearen vehículos automotores, entre otros.

Por otro lado, en diciembre de 2000 se produjo una reforma del Código de Ejecución Penal de la provincia de Buenos Aires que restringió al máximo –y en muchos casos, prohibió– los supuestos de “egresos transitorios” de las personas privadas de libertad. Es toda una peculiaridad la forma que adquirió este populismo penal “desde arriba” en Argentina –en relación con otros contextos culturales– el fuerte peso que tuvo el empleo de la prisión preventiva, una medida cautelar en el proceso penal,

incluso frente al incremento de la severidad de las penalidades prescritas legalmente.

Es importante señalar que este giro hacia un modo populista de elaboración de la política penal que se orienta hacia el incre-mento de la punitividad –a finales de la década de 1990 y co-mienzos de los años 2000– no transformó su carácter esencial-mente “formalista”, ligado casi exclusivamente a la creación de la ley penal, dando lugar a grandes ámbitos de autonomía para el diseño de las estrategias y prácticas de su aplicación, en manos de las autoridades penales, especialmente en el campo policial y peniteniciario. De hecho –y esta es una historia que también he recorrido en un trabajo reciente (Sozzo, 2012d)– es muy claro, como ciertos funcionarios policiales y penitencia-rios, primero en el marco de los gobiernos menemistas y lue-go del cambio gubernamental de 1999 tanto a escala nacional como provincial, adquirieron posiciones relevantes en las mis-mas estructuras gubernamentales, transformándose en se-cretarios o directores en áreas ministeriales relacionadas con las políticas de control del delito. De más está aclarar que estos actores desde estas posiciones fueron proclives a sostener y am-plificar los niveles de autonomía que las instituciones penales venían ostentando.

También es importante reconocer que más allá de las reformas legales concretas, que generaron un incremento de la puniti-vidad en esta primera ola de populismo penal “desde arriba”, el clima político y cultural creado durante esos años incidió fuertemente en los procesos de toma de decisión de los jueces y fiscales. Un fenómeno que comenzó a darse en este momento fue la persecución de jueces penales por la aplicación “blanda” de la ley penal en materia de excarcelación, salidas transitorias o libertad condicional, por parte de los actores políticos parti-darios de la “mano dura” –algo que se dio especialmente en la provincia de Buenos Aires, bajo el gobierno de Carlos Ruckauf.

Es importante señalar que este giro hacia un modo populista de elaboración de la política penal que se orienta hacia el incremento de la punitividad (...) no transformó su carácter esencialmente “formalista”, ligado casi exclusivamente a la creación de la ley penal...


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El gobierno del presidente Duhalde no impulsó la producción de iniciativas penales, en gran medida porque su gobierno estaba atravesando por la salida del colapso económico y político que implicó la crisis de 2001. Una excepción, de carácter simbólico, en este sentido fue una reforma legal destinada a aumentar las penas en el caso de homicidios de funcionarios policiales, como una reacción frente a una serie de casos de esta índole, en mayo de 2002.

Durante este complejo período se registró un inmenso creci-miento de la tasa de encarcelamiento en la Argentina, pasando de 93 presos por cada 10000 habitantes en 1999 a 137 pre-sos por cada 100000 habitantes en 2003 –sin contar las per-sonas privadas de su libertad en sede policial– esto implicó un aumento de 47% en solo 4 años. Este incremento fue aún más significativo en el Servicio Penitenciario Federal donde la po-blación penitenciaria creció 51% y en la provincia de Buenos Aires donde se pasó de una tasa de 95 a una de 159 presos por cada 100000 habitantes, es decir, un incremento de 67%. Y fue un tanto menor en la provincia de Santa Fe donde se pasó de una tasa de 60 a una de 82 presos por cada 100000 habitantes, es decir, un incremento de 37%.

De nuevo, es preciso recordar que en ambas jurisdicciones du-rante estos años el volumen de personas privadas de su libertad en sedes policiales era extraordinariamente grande. En la pro-vincia de Buenos Aires, en 1999 eran 3408 personas, mien-tras en 2003 llegaron a 5051 –pero habían llegado a 6787 en 2002–, esto implicó un crecimiento de 48% en este período. Si agregamos esta población privada de su libertad en sede poli-cial a aquella detenida en sede penitenciaria, la tasa de priva-ción de la libertad en esta provincia pasó de 119 a 195 por cada 100000 habitantes en solo 4 años.

Surgimiento del kirchnerismo y emergencia del populismo penal “desde abajo”

En abril de 2003 se desarrollaron las elecciones generales, en las que compi-tieron varias fuerzas políticas nacidas del peronismo y de la Unión Cívica Radi-cal, los dos partidos políticos tradicional-mente mayoritarios, en lo que constituía una especie de pulverización nacida de la llamada “crisis de representación” que el colapso de 2001 desnudó en la políti-ca argentina. El primer lugar lo obtuvo el ex-presidente Menem con 24% de los votos, mientras que el segundo, con 22% de los votos, Néstor Kirchner, gobernador de la provincia de Santa Cruz, una provincia pequeña en el extremo sur, apoyado por el entonces presidente Duhalde. La contienda electoral en-tre Menem y Kirchner implicaba claramente un debate acerca de la década de 1990.

Mientras Menem se presentó como una fuerte continuidad de aquel momento, Kirchner –pese a haber sido gobernador du-rante todo ese período por el mismo partido político– se presen-taba como un corte con aquel pasado, inaugurando un nue-vo momento político que le permitiría a la tradición peronista adquirir una nueva versión que sepultara su pasado reciente asociado al neoliberalismo, en una suerte de “regreso a la fuen-te”, al “primer peronismo” de los años 1940 y 1950 y especial-mente a la breve experiencia del “peronismo de izquierda” de la década de 1970. En el campo más estrecho del control del delito, Menem desplegó fuertemente en la campaña electoral la retórica de la “mano dura”, repitiendo sus antiguas propuestas de fines de los años 1990, introducción de la pena de muerte, aumento de las penas, disminución de la edad de la inimpu-

Un fenómeno que comenzó a darse en

este momento fue la persecución de

jueces penales por la aplicación “blanda” de la ley penal en materia

de excarcelación, salidas transitorias o libertad condicional,

por parte de los actores políticos partidarios de

la “mano dura”.


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tabilidad, etc., a las que agregó el autorizar a las Fuerzas Ar-madas a participar en el “combate al delito”, prohibición legal que puede bien ser interpretada como unos de los éxitos más relevantes alcanzados por las posiciones liberales en el inicio de la transición a la democracia en Argentina. Por su parte, Kirchner construyó un discurso antitético que vinculaba fuer-temente la cuestión de la inseguridad, a la cuestión social; la in-seguridad producida como resultado perverso de las reformas neoliberales y abogaba por poner el énfasis en la “inclusión so-cial” y la “prevención del delito”.

Las disposiciones constitucionales establecían, desde la refor-ma de 1994, que en caso de que un candidato no obtuviera una mayoría absoluta o una ventaja de 10 por ciento de los votos válidos con respecto al segundo candidato más votado en las elecciones presidenciales se debía realizar una segunda vuelta electoral entre los dos candidatos que más votos hubieran obte-nido. En función de que luego del resultado de las elecciones de abril de 2003 se esperaba en el ballotage una fuerte inclinación del electorado contra el ex-presidente Menem –vaticinada por todos los encuestadores– este renunció a participar del mismo, produciéndose la asunción de Kirchner como Presidente de la Nación, en mayo de 2003.

Durante el año 2003 el gobierno nacional del presidente Kir-chner produjo una serie de decisiones y acciones que parecían orientar sus políticas en el terreno del control del delito más allá de la dinámica del populismo penal instalado, desde fines de 1990 en el país. Un elemento muy importante fue el impulso dado por su gobierno a la persecución, juzgamiento y castigo de los crímenes del Estado durante la última dictadura militar, ge-nerando la anulación legislativa en ese mismo año de las llama-das Ley de Obediencia Debida y Ley de Punto Final sanciona-das durante el primer gobierno democrático y que bloqueaban esta posibilidad. En general, la adopción de una retórica fuerte

acerca de la protección de los derechos humanos como elemen-to central en la agenda gubernamental constituyó otro signo fundamental. Esto se tradujo en un cambio muy importante en las fuerzas policiales federales en cuanto a sus estrategias de intervención frente a las protestas y manifestaciones públi-cas, tratando de evitar por todos los medios el uso de la fuerza, en contraposición no solo con lo ocurrido durante los sucesos de diciembre de 2001 sino también durante el gobierno de Du-halde, que luego de violentas represiones de la protesta social en 2002 sufrió una fuerte crisis de legitimidad que lo llevó a adelantar las elecciones presidenciales de 2003. También se anunciaron –más que practicarse– algunas medidas de cam-bio destinadas a reforzar la autoridad política sobre las fuerzas de seguridad a escala federal y producir cambios organizativos, normativos y prácticos en ellas, especialmente en la Policía Federal Argentina e incluso se planteó un esquema inicial de reformas más amplias en el terreno de la justicia penal –como señaló Sain en la conferencia que me precedió.

Sin embargo, en marzo de 2004 emergió un fenómeno que cambió la dirección de estas primeras decisiones y acciones, el caso “Blumberg”. Como consecuencia del secuestro y asesinato del joven Axel Blumberg se generó, a partir del activismo de su padre, Juan Carlos Blumberg, una fuerte movilización social, marcada por la elaboración de un petitorio a las autoridades ejecutivas y legislativas del gobierno nacional y de la provincia de Buenos Aires para la realización de ciertas reformas penales y penitenciarias –en torno al cual se habían reunido en agosto de 2004 más de 5 millones de firmas– y que fue acompañado de la constante presencia de Blumberg en los medios masivos de comunicación y de diversas manifestaciones públicas mul-titudinarias para presionar a las autoridades políticas –dentro de las que se destacó la primera, realizada frente al Congreso Nacional el 1 de abril de 2004 que reunió alrededor de 150000 personas. La autodenominada Cruzada Axel ha despertado el


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interés de varios investigadores sociales en la Argentina por su dramatismo, transformándose en el momento más estudiado de las transformaciones de la política penal desde el inicio de la transición a la democracia en este país y se han generado mate-riales muy interesantes al respecto.

Para decirlo en forma esquemática, este fenómeno implicó la instalación en Ar-gentina de un “populismo penal desde abajo” –he trabajado sobre esto en otro texto reciente (Sozzo, 2012c). Es decir, un modo populista de elaboración de la política penal que se inclina hacia el in-cremento de la punitividad, pero que es estructurado en gran medida a partir de la movilización de ciertos sectores del público; que se construye en torno a la figura de la víctima como sujeto con au-

toridad moral nacida del sufrimiento. En este caso, el padre del joven secuestrado y asesinado que apela al despliegue entre los ciudadanos de emociones y sentimientos de carácter negativo –odio, indignación, miedo– en relación con el delito y al delin-cuente, y que rescata elementos del sentido común del “ciuda-dano honesto” con respecto al problema contra el saber experto y sacude e interpela lo que es visualizado como el establishment en este campo.

En el caso de la Cruzada Axel este establishment interpelado y cuestionado no solo estuvo constituido por los expertos tradi-cionales, los juristas, que desde fines de la década de 1990 eran estigmatizados con el adjetivo “garantistas”, en tanto “defen-sores de los delincuentes” que tiene un contenido positivo en el lenguaje jurídico de orientación liberal pero que era deno-tado como negativo en las manifestaciones producidas desde la política que decían rescatar la “opinión pública”. También

los políticos profesionales eran puestos en la picota por estas movilizaciones sociales, como actores que solo prestaban oídos al saber experto y se alejaban de “lo que la gente quiere”, conec-tándose de algún modo con la activación política de diversos grupos sociales durante la crisis de 2001 y la consiguiente crisis de representatividad que implicó para los partidos políticos tra-dicionales. Estas movilizaciones de ciertos sectores del público, a través de diversas vías –petitorios, manifestaciones– fueron amplificadas por los medios de comunicación que, siguiendo con las tendencias ya observadas durante la segunda mitad de los años 1990, hicieron de esta “ola de inseguridad”, vinculada específicamente con el secuestro extorsivo seguido de muerte, y de la reacción pública al respecto –principalmente manifestada a través de la Cruzada Axel– un objeto privilegiado de produc-ción de noticias durante el año 2004, colonizando fuertemente espacios mediáticos diversos.

En este marco se produjeron diversas iniciativas penales que consistieron en reformas legales producidas por el Congreso Nacional –bajo la atenta vigilancia desde las barras del mismo Blumberg y sus asesores y partidarios– con el apoyo de casi todos los partidos políticos con representación parlamentaria y con el apoyo explícito del Gobierno Nacional que desde un primer momento autorizó a Blumberg como interlocutor para discutir el futuro de la política penal, a través de diversas vías como reuniones directas con el Ministro de Justicia y Derechos Humanos e incluso, con el mismo Presidente.

Estas iniciativas estaban claramente orientadas hacia el incre-mento de la punitividad y reflejaban en ciertos casos los con-tenidos del petitorio de la Cruzada Axel. Entre abril y agosto de 2004 se sancionaron toda una serie de leyes que aumentaron las penas para diversos tipos de delitos, los robos en los que se utiliza arma de fuego; la tenencia y portación de armas de fuego y de guerra y, especialmente en el caso de si quien porte arma

También los políticos profesionales eran puestos en la picota por estas movilizaciones sociales, como actores que solo prestaban oídos al saber experto y se alejaban de “lo que la gente quiere”.


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de fuego tuviere antecedentes penales de cierto tipo o del abuso sexual que resultare en la muerte de la persona ofendida. Tam-bién se sancionó una reforma legal que estableció que cuando el imputado fuere autor de varios hechos independientes repri-midos con una misma especie de pena, la misma tendrá como mínimo, el mínimo mayor y como máximo la suma aritmética de las penas máximas correspondientes que no podrán exceder de 50 años.

Del mismo modo, se sancionó una reforma de la libertad con-dicional, haciendo más exigentes los requisitos para su obten-ción, al requerir en todos los casos un “informe de peritos que pronostique en forma individualizada y favorable su reinser-ción social” e incrementar el tiempo establecido para su soli-citud en los casos de prisión a 35 años o de reclusión perpetua. Asimismo, se establecieron nuevas condiciones a cumplir por el liberado condicionalmente y se prohibió la concesión de la libertad condicional no solo a los reincidentes sino a los auto-res de una serie de delitos, a saber, homicidio agravado del Art. 80 inc. 7 CP; el abuso sexual cuando resultare la muerte de la persona ofendida; privación ilegal de la libertad si se causare intencionalmente la muerte de la víctima; el secuestro extorsi-vo cuando resultare intencionalmente la muerte de la persona ofendida; el homicidio en ocasión de robo.

En octubre de 2004, se reformó la ley de ejecución penal esta-bleciendo la negación de la posibilidad de gozar de salidas tran-sitorias, prisión discontinua o semidetención y libertad asistida a las personas condenadas por determinados delitos, homicidio agravado del Art. 80 inc. 7 CP, el abuso sexual cuando resul-tare la muerte de la persona ofendida, privación ilegal de la li-bertad si se causare intencionalmente la muerte de la víctima, homicidio en ocasión de robo y secuestro extorsivo, si se causa-re intencionalmente la muerte de la víctima. También se san-cionaron cambios en esta dirección en la legislación procesal

y penitenciaria de la provincia de Buenos Aires en ese mismo año, impulsados por el gobernador Solá, un aliado en ese mo-mento del presidente Kirchner.

¿Cuáles fueron las condiciones de posibilidad de la emergencia de este “populismo penal desde abajo” en Argentina en ese momento? Creo que es posible apuntar a una serie de procesos que resultaron fundamentales. Por un lado, la anterior ola de “populismo penal desde arriba” que desde fines de los años 1990 había roto con un modo de elaboración de la política penal fuertemente leitista, centrado en torno a la voz del experto del campo del derecho con un saber particular acerca del “deber ser” y alejado y protegido de las intervenciones del “público”. La primera ola de populismo penal desde arriba, generada desde la política y los medios de comunicación, puso en la esfera pública como eje central “lo que la gente quiere” en este terreno por primera vez desde la transición a la democracia. Esa referencia repetida interminablemente en el marco mediático produjo un mensaje fuerte que permitió a ciertos sectores sociales, frente a manifestaciones concretas del problema del delito, erigirse a partir de la experiencia de ser víctima en representantes de esa entidad, “la gente” y a partir de allí plantear con una legitimi-dad construida de ese modo, una serie de demandas de cambios en el campo penal. Es decir, que la ola de “populismo penal des-de abajo” se cimentó en la precedente ola de “populismo penal desde arriba”, la primera preparó la segunda y la hizo posible.

Por otro lado, la crisis de 2001 como manifestación más extre-ma de la crisis de los partidos políticos tradicionales en Argenti-na –recordemos que el lema fundamental de los ciudadanos en

¿Cuáles fueron las condiciones de

posibilidad de la emergencia de este

“populismo penal desde abajo” en

Argentina en ese momento? Creo que es posible apuntar a

una serie de procesos que resultaron

fundamentales.


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las calles durante las protestas de diciembre de 2001 era “que se vayan todos y que no quede ni uno solo”– abrió el camino

a la ampliación del desarrollo de formas de movilización social y política que se habían venido desenvolviendo durante los años 1990 –como el movimiento de los desocupados o movimiento “piquete-ro” en función de la utilización de la he-rramienta del corte de calles o de rutas como medida de protesta. Si bien ante-riormente se habían registrado algunas formas de movilización social y política en torno al problema del delito que ha-bían adquirido cierto nivel de organiza-

ción y persistencia en el tiempo, las mismas habían estado rela-cionadas con “delitos de los poderosos”, como el movimiento de lucha por el juicio y castigo de los crímenes del Estado durante la última dictadura militar desde los inicios de los años 80, el movimiento de lucha contra la violencia y los abusos policiales desde fines de los años 80 o movilizaciones sobre casos específi-cos de los años 90, como el caso María Soledad o el caso Cabe-zas. Con respecto al “delito de los débiles” las movilizaciones so-ciales y políticas habían sido minoritarias y poco persistentes. En el escenario de la salida de la crisis de 2001 apareció como posible un fenómeno como la Cruzada Axel, de carácter masivo y sostenido en el tiempo –al menos durante un cierto lapso– amalgamando trazos de esos precedentes diversos.

Un tercer elemento que considero que jugó un rol significati-vo fue la instalación de la construcción social y política de la “crisis de inseguridad” desde fines de los años 90 en la esfera pública y política, a su vez vinculada a los efectos devastado-res a nivel económico y social de las reformas neoliberales de la década menemista, en una dinámica a la que más arriba me refería esquemáticamente como la lógica del “chivo expiatorio”,

pero que es un tanto más compleja. A su vez, está conectada a un cambio real en el “delito común” signado por tendencias crecientes, especialmente en la ciudad y provincia de Buenos Aires, epicentros de la emergencia de las olas de populismo pe-nal.

Ahora bien, ¿cómo se explica la actitud de la alianza y pro-grama político en torno al presidente Kirchner frente a estas movilizaciones sociales y políticas? La respuesta pasa, funda-mentalmente creo, por lo que constituía el talón de Aquiles del kirchnerismo en su fase de construcción –construcción gene-rada una vez que el presidente Kirchner llegó al gobierno y no antes de este evento–, su debilidad política inicial. Esta debili-dad política nacía de 22% de los votos obtenidos en las eleccio-nes generales de abril de 2003 y de su compleja relación con el sector del Partido Justicialista agrupado en torno a la figura del ex-presidente Duhalde quien había impulsado su candidatura y buscaba perfilarse en un papel de “tutor” del nuevo gobierno nacional.

Las movilizaciones sociales y políticas de la Cruzada Axel, am-plificadas por los medios de comunicación, aparecían como imposibles de ser ignoradas en ese momento por la alianza kir-chnerista que estaba trabajando en la elaboración de su propia identidad política –ese nuevo rostro, postneoliberal, para la tra-dición peronista– y al mismo tiempo, buscaba ganar consenso político que se pudiera traducir en consenso electoral, en torno a una agenda de medidas políticas que eran colocadas por sus actores fundamentales en el centro de la escena –el pago y qui-ta de la deuda externa, la política de derechos humanos, la re-novación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la no ali-neación en materia de política internacional con el gobierno de Estados Unidos y su acercamiento a los gobiernos de izquierda en la región, como el de Venezuela o Brasil. Claramente se trató de una reacción pragmática frente a una situación de debilidad

Es decir, que la ola de “populismo penal desde abajo” se cimentó en la precedente ola de “populismo penal desde arriba”, la primera preparó la segunda y la hizo posible.


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política inicial. Tal vez la prueba más fehaciente de su carácter esencialmente coyuntural fue que en la medida en que la alian-

za y el programa político kirchnerista se fue consolidando y definiendo, el recurso a este tipo de orientación en el campo pe-nal se debilitó.

Consolidación del kirchnerismo: ¿retorno a la moderación penal?

Las elecciones parlamentarias de 2005 fueron muy importantes en la consoli-dación de la alianza y del programa po-

lítico del kirchnerismo. Estas elecciones marcaron el quiebre del presidente Kirchner con respecto al ex-presidente Duhalde y la reconstrucción de las relaciones con gobernadores e in-tendentes del Partido Justicialista en el aseguramiento de una suerte de hegemonía a su interior. También marcó el inicio de una especie de vuelta de la alianza kirchnerista a la estructu-ra de ese partido político y un cierto debilitamiento de la idea de “transversalidad” que le había permitido sumar a sectores identificados con el centro-izquierda más allá del peronismo en los primeros dos años de su gobierno, bien fuesen grupos y dirigentes ligados al Partido Socialista, al FREPASO y a la Coa-lición Cívica. Luego de las elecciones de octubre de ese año la alianza kirchnerista adquirió la mayoría tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados de la Nación. Este paso va a complementarse en las elecciones presidenciales de 2007 cuando Cristina Fernández de Kirchner, la esposa de Néstor Kirchner, se va a imponer con el Frente para la Victoria y 45% de los votos, frente a 23% obtenido por Elisa Carrio de la Coalición Cívica.

Las elecciones de 2005 y 2007 constituyen un alto importante en el debilitamiento del populismo penal en la Argentina. Fue-

ron elecciones en las que el tema del delito y su control estu-vo presente pero no constituyó el eje central a escala nacional –aunque si se planteó más fuertemente en ciertos distritos como la provincia de Buenos Aires, especialmente en las elecciones para gobernador de 2007. Ha habido incipientes trabajos de investi-gación social en este sentido que deben ser profundizados en el futuro. Especial-mente en la campaña electoral para las elecciones presidenciales de 2007, Cris-tina Fernández trató constantemente de colocar la cuestión del delito en un plano marginal y reprodujo en gran medida el tipo de discurso que había presentado su esposo en la campaña para las elecciones presidenciales de 2003, ligando la cuestión de la inseguridad frente al delito, a la cuestión social y por esa vía, a los efectos perversos de las reformas neoliberales de los años 90, plantean-do como respuesta fundamental el desenvolvimiento de políti-cas públicas dedicadas a la inclusión social que redujeran los volúmenes de pobreza, desocupación y desigualdad, en una fuerte continuidad con la experiencia gubernamental del pre-sidente Kirchner.

De este modo, Cristina Fernández no anunció medidas concre-tas ligadas a la política de control del delito en esta campaña electoral. Pero tampoco los otros candidatos presidenciales con mayores chances, como Elisa Carrio y Roberto Lavagna, lanza-ron mensajes dirigidos al endurecimiento penal, ni colocaron el tema de la inseguridad frente al delito en el centro de la agen-da electoral –tal vez porque no lo deseaban, tal vez porque no tenían la fuerza necesaria para hacerlo. En general, creo que esta campaña se trató de un buen ejemplo de, si se me permite la expresión, una cierta “deslectoralización” de la cuestión del delito y su control, desplazar este asunto del centro de la com-

Ahora bien, ¿cómo se explica la actitud de la alianza y programa político en torno al presidente Kirchner frente a estas movilizaciones sociales y políticas?

Cristina Fernández no anunció medidas

concretas ligadas a la política de control del

delito en esta campaña electoral. Pero tampoco

los otros candidatos presidenciales con

mayores chances...


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petencia electoral –algo que en la Argentina no sucedía desde los primeros años 90.

Una de las razones centrales de este desplazamiento fue que el espacio político y público se “llenó” de otros debates que gene-raban antagonismos a través del espectro político y social. Tal vez este haya sido el gran efecto cultural y político generado por el kirchnerismo en su fase de consolidación como alianza y pro-grama político. Contribuyó sustancialmente a la repolitización de la vida social, algo que, por supuesto, inició la crisis de 2001 y las movilizaciones sociales y políticas en torno a ella. En este marco de repolitización se rompió con el fatalismo que alimen-taba la inmovilidad y el continuismo durante la década me-nemista, que se extendió a la experiencia fatídica del gobierno del presidente De la Rúa. De este modo, temas ligados a ciertas transformaciones sociales, políticas y económicas de carácter macroscópico se volvieron los ejes del debate público y político. Y de algún modo, la cuestión de la inseguridad frente al delito, tan presente en las campañas electorales de 1997, 1999, 2001 y 2003 perdió centralidad.

Una contribución significativa a este desplazamiento, a mi juicio, fue generada por el proceso de recuperación económi-ca que generaron las medidas de política económica tomadas desde 2002 en adelante. El crecimiento económico, la recupe-ración de los salarios y la disminución del nivel de pobreza y desempleo generaron un clima positivo entre segmentos de las clases medias y trabajadoras y pusieron ciertos obstáculos al despliegue de una dinámica de traducción de la preocupación acerca de la inseguridad, frente a las contingencias vitales, na-cida de un relación endeble o nula con el mundo del trabajo, en una preocupación acerca de la inseguridad frente al delito. Es necesario pensar más profundamente este giro, pero parece que tanto “por arriba” como “por abajo” hubo ciertas dinámi-

cas que erosionaron la centralidad de la cuestión del delito y su control en el debate público y político.

A esto también puede haber contribui-do la evolución misma del delito común que, de acuerdo a los indicadores dispo-nibles, experimentó ciertas tendencias descendentes durante ese período. Por ejemplo, la tasa de delito registrado en la totalidad del país por las institucio-nes policiales pasó de un pico de 3573 por cada 100000 habitantes en 2002, a 3095 por cada 100000 habitantes en 2007. La tasa de homicidios dolosos, el indicador más confiable entre los datos nacidos de las estadísticas oficiales, pasó de un pico de 9,2 por cada 100000 habi-tantes en 2002, a 5,2 en 2007. Y eviden-cias semejantes, aunque no tan marca-das, se observan en algunos indicadores nacidos de las encuestas de victimización en algunas jurisdic-ciones del país con respecto a ciertos tipos de delitos contra la propiedad.

Esta misma dinámica de pérdida de centralidad de la cuestión del delito y su control se observó a escala nacional –de nuevo, con algunas excepciones provinciales, especialmente la pro-vincia de Buenos Aires– durante las campañas electorales de 2009, elecciones legislativas en las que el kirchnerismo perdió en varias jurisdicciones, y 2011 –elecciones generales, para presidente, gobernadores, legisladores provinciales, nacionales e intendentes y concejales. Necesitamos también más investi-gación al respecto, sobre todo acerca de las variaciones provin-ciales.

El crecimiento económico, la

recuperación de los salarios y la

disminución del nivel de pobreza y

desempleo generaron un clima positivo entre

segmentos de las clases medias y trabajadoras

y pusieron ciertos obstáculos al

despliegue de una dinámica de traducción

de la preocupación acerca de la

inseguridad.


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En gran medida, los discursos en dichas campañas electorales en el ámbito nacional de la alianza kirchnerista produjeron el mismo tipo de desplazamiento y recurrieron a las mismas ideas

cardinales que en las elecciones de 2005 y 2007. Y de nuevo, especialmente en la campaña de las elecciones presidenciales de 2011, las diversas posiciones políticas no lograron colocar en el centro de la escena el tema de la inseguridad frente al delito –pese a que hubo actores que se esforzaron en esa dirección– ni genera-ron claras propuestas de endurecimien-to penal. En esta campaña esto fue muy claro ya que el candidato que obtuvo el segundo lugar, pero con solo 17% de los votos, por el Frente Amplio Progresista, Hermes Binner, presentó también posi-ciones moderadas en torno a la cuestión

del control del delito y no lo convirtió en el centro de su retórica electoral.

Solo la tercera fuerza política, una alianza entre la Unión Cívica Radical y sectores conservadores del peronismo, planteó algu-nas propuestas en esa dirección y obtuvo 11% de los votos. Lo mismo que Eduardo Duhalde, por otra alianza de sectores con-servadores dentro del peronismo que obtuvo apenas 6%. Por su parte, Cristina Fernández obtuvo 54% de los votos, casi diez por ciento más que en las elecciones de 2007. De este modo, el kirchnerismo demostró a través de tres elecciones presidencia-les consecutivas que era posible en Argentina ganar ese tipo de disputas electorales, luego de las olas de populismo penal, sin colocar en el centro de la escena el tema del delito y su control, ni plantear propuestas a favor del endurecimiento penal. Esto de algún modo revirtió el giro que se había producido desde las elecciones de 1997 en adelante.

Considero que las condiciones de posibilidad de este tipo de desplazamiento en las campañas electorales de 2009 y 2011 fueron las mismas que sustentaron ese proceso en las campa-ñas de 2005 y 2007. La cuestión de las retenciones a las ex-portaciones agropecuarias, la Asignación Universal por Hijo, la estatización del sistema de jubilaciones y pensiones, la estati-zación de Aerolíneas Argentinas, la cuestión de la inflación y el poder adquisitivo de los salarios, la nueva ley con respecto a los medios de comunicación y su implementación efectiva, entre otras, han sido grandes temas que han ocupado el espacio pú-blico y político durante estas campañas electorales, ordenando los antagonismos y debates. Y esto a pesar de que parecería ser que las tendencias decrecientes del delito común que se podían observar en algunos indicadores disponibles parecen no haber continuado.

Lamentablemente solo disponemos de información oficial has-ta el año 2009 –en sí mismo unos de los grandes déficits de los gobiernos nacionales kirchneristas, la falta de publicidad de la información producida– pero tanto la tasa de delito registrado oficialmente como la de homicidios dolosos registrados del mis-mo modo, se ha incrementado o se ha mantenido estable en los dos años posteriores al triunfo de Cristina Fernández –pasan-do de 3095 a 3345 y de 5,26 a 5,4 por cada 100000 habitan-tes respectivamente. Y todo esto, a pesar de que los patrones de producción de información de los medios de comunicación sobre el tema de la inseguridad frente al delito no se alteraron significativamente durante este período, continuando con las tendencias observables desde mediados de la década de 1990.

Desde el año 2005 al 2012 inclusive, no emergieron iniciativas penales, destinadas a incrementar la punitividad, apoyadas y promovidas por el Gobierno Nacional. Existe aquí una gran di-ferencia en el plano provincial donde es posible en determina-das jurisdicciones encontrar impulsos en esa dirección. Tal vez

En gran medida, los discursos en dichas campañas electorales en el ámbito nacional de la alianza kirchnerista produjeron el mismo tipo de desplazamiento y recurrieron a las mismas ideas cardinales que en las elecciones de 2005 y 2007.


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el ejemplo más importante al respecto sea la gestión del gober-nador Scioli, del mismo Frente para la Victoria en la provincia de Buenos Aires desde fines de 2007 en adelante. Claramente se trata de una gestión –que continúa actualmente pues, el Gober-nador fue reelecto en 2011– y que retomó algunas propuestas de endurecimiento penal y, en general, mantuvo una retórica política en esa dirección, aunque más moderada con respecto a sus manifestaciones de fines de los 90 y comienzos del 2000 en ese escenario provincial. Estas “anomalías” al interior del kir-chnerismo como alianza y programa políticos requieren más investigación y existen ya algunos esfuerzos prometedores en esta dirección.

Durante este período, desde el 2005 y hasta la actualidad, se han producido algunas iniciativas orientadas hacia un horizonte de moderación de la utilización de la penalidad, aun cuando las que se efectivizaron tuvieron un impacto más bien marginal en la política penal “realmente existente”. Algunas de esas iniciati-vas no han nacido del Poder Ejecutivo sino de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, luego de su renovación impulsada por el Gobierno Nacional. La primera que se puede mencionar es el llamado Fallo Verbitsky que en mayo de 2005 a partir de habeas corpus correctivo interpuesto por el Centro de Estudios Legales y Sociales con respecto a las condiciones inhumanas de detención en sedes policiales en la provincia de Buenos Aires, le impuso al Gobierno Provincial la obligación de revertir esta situación, así como impulsó a todos los poderes del estado provincial a revisar la legislación provincial en materia de excarcelación y ejecución penal para ajustarla a los parámetros de la legislación nacional en la materia y creó una mesa de seguimiento de cumplimiento del fallo en la que debían participar las autoridades provinciales, la Corte Suprema de Justicia Nacional y las organizaciones de la sociedad civil involucradas en la materia. Una consecuencia di-recta de la aplicación de este fallo fue la sanción de la Ley 13449 en marzo de 2006 por la Legislatura de la provincia de Buenos

Aires que revirtió algunas de las reformas generadas en el régi-men de excarcelación en los inicios de la década de 2000. Otro ejemplo, más reciente, fue la declaración de inconstitucionalidad de la penalización de la tenencia para consumo personal de estupefacientes, volviendo a la jurispru-dencia del primer momento de la transi-ción a la democracia, en el Fallo Arriola de marzo de 2009.

Otros ejemplos nacieron de iniciativas del Poder Ejecutivo. Una de ellas fue la constitución de una comisión de juris-tas para producir una reforma integral del Código Penal en el seno del Ministe-rio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación en 2005 y 2006 y que dio lu-gar a un Anteproyecto de Código Penal claramente favorable a la moderación penal pero que, sin embargo, nunca fue enviado al Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo. Otros ejemplos mucho menos ambiciosos sí se plasmaron en reformas legislativas. Por un lado, la adopción en 2008 a través de una reforma legal de la posibilidad de que las madres embarazadas o con hijos menores de cinco años de edad pudieran cumplir su pena privativa de la libertad bajo la modalidad de arresto domi-ciliario, reforma que ha tenido diferentes grados de aplicación en diferentes jurisdicciones, pues queda librada a la discrecio-nalidad judicial. Por el otro, más recientemente, una reforma en marzo de 2011 de la legislación de ejecución penal destinada a mejorar el servicio educativo en las prisiones y a aumentar las posibilidades en este sentido para las personas privadas de su libertad, pero que ha tenido también su costado negativo, pues ha incluido nuevamente el ejercicio de este derecho en la lógica premial típica del régimen progresivo penitenciario.

De este modo, el kirchnerismo

demostró a través de tres elecciones

presidenciales consecutivas que era posible en Argentina

ganar ese tipo de disputas electorales,

luego de las olas de populismo penal,

sin colocar en el centro de la escena el

tema del delito y su control, ni plantear

propuestas a favor del endurecimiento penal.


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Durante el año 2012 se han generado nuevas iniciativas impul-sadas desde el Poder Ejecutivo que van en la misma dirección. La más significativa ha sido la constitución en el mes de mayo de una nueva Comisión para la elaboración de un Anteproyec-to de Código Penal, presidida por el juez Raúl Zaffaroni de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, un claro antagonista de las posiciones favorables al endurecimiento penal, y represen-tantes de diversos partidos políticos con representación parla-mentaria. Este nuevo intento, con respecto al Anteproyecto de 2006 impulsado también por el kirchnerismo, tiene como dife-rencia que la comisión configurada no está integrada solo por expertos del campo del derecho, sino que estructura una mix-tura de representantes del saber experto –fundamentalmente, Zaffaroni– y actores políticos de diversos partidos políticos que a su vez tienen una trayectoria ligada a estos temas –como León Arslanian, ex-juez penal y dos veces Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, o Ricardo Gil Lavedra, ex-juez pe-nal, ex-Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y diputado por la UCR– pero que desenvuelven su debate fuera del ámbito mediático, en un espacio de intercambio reservado que recuerda a algunas de las iniciativas típicas de un modo eli-tista de elaboración de la política penal, tal como se configuró en la primera etapa de la transición a la democracia (ver Sozzo, 2011; 2012a; 2012b), pero con un componente diferencial que es el peso importante del “brazo político” manifestado en la plu-ralidad de representaciones partidarias.

Si retornamos al imperfecto indicador de la evolución de la pu-nitividad que hemos venido utilizando hasta aquí, podemos ver que la tasa de encarcelamiento en la Argentina de 2003 a 2010, último año del que tenemos información oficial dis-ponible, ha oscilado entre 133 y 145 presos por cada 100000 habitantes, sin incluir personas detenidas en sede policial. Si comparamos el inicio y el final de la serie disponible, ha crecido 6% durante los gobiernos kirchneristas. En el Servicio Peniten-

La más significativa ha sido la constitución

en el mes de mayo de una nueva Comisión para la elaboración

de un Anteproyecto de Código Penal, presidida

por el juez Raúl Zaffaroni de la Corte Suprema de Justicia

de la Nación, un claro antagonista de las

posiciones favorables al endurecimiento

penal, y representantes de diversos partidos

políticos con representación parlamentaria.

ciario Federal, durante ese período, la población encarcelada ha oscilado entre 9025 y 9625 presos. Si comparamos el ini-cio y el final de la serie se produjo un crecimiento de 3%. En la provincia de Buenos Aires, la tasa de encarcelamiento, sin tomar en consideración las personas detenidas en sede policial, osciló en este período entre 156 y 172 presos por cada 100000 habitantes. Si comparamos el inicio y el final de la serie se produjo un crecimiento de 9%. Y en la provincia de Santa Fe, que desde 2007 está goberna-da por una alianza política de oposición al kirchnerismo –denominada Frente Progresista–, la tasa de encarcelamien-to, sin tomar en consideración las per-sonas detenidas en sede policial, osciló entre 67 y 82 presos por cada 100000 habitantes. Si comparamos el inicio y el final de la serie se produjo una estabili-dad absoluta en esta jurisdicción.

Resulta difícil pensar que las iniciativas penales generadas durante este perío-do, casi siempre bastante limitadas en sus alcances prácticos, serían capaces de revertir los niveles de punitividad alcanzados durante el giro punitivo producido en Argentina desde mediados de la década de los 90 y hasta la primera mitad de la década de 2000. Pero han sido signos de un clima político y cultural –que se ha manifestado también como veíamos en los procesos eleccionarios desde 2005 en adelan-te– que no busca ya alimentar esta tendencia punitivista. En este sentido, se podría pensar que la fase de consolidación del kirchnerismo como alianza y programa político se ha articu-lado más que con una reducción de la punitividad como conse-cuencia de decisiones y acciones estructurales en este campo,


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con una cierta obstaculización de su incremento, manifestada en ciertas iniciativas puntuales y en un proceso de desplaza-miento de la cuestión del delito y su control, del centro de la agenda pública y política y de la competencia electoral genera-da en gran medida en función de un retorno a debates y anta-gonismos sobre grandes transformaciones sociales, políticas y económicas.

Como vimos a través del imperfecto indicador de la punitividad que es el volumen de encarcelamiento, esto solo parece haber servido para poner unas barreras a su incremento, generando una meseta insoportablemente alta. Las preguntas que se im-ponen son: ¿cuáles podrían ser los caminos para producir re-versiones significativas de estos niveles de punitividad? Y, ¿qué condiciones de posibilidad se precisarían para que una alianza y programa político como este pueda transcurrirlos?

Referencias

Sozzo, Máximo (2009). “Populismo punitivo, proyecto normalizador y prisión depósito en Argentina”, Revista Sistema Penal y Violencias. Vol 1, No. 1.

Sozzo, Máximo (2011). “Política penal, elites y expertos en la transi-ción a la democracia en Argentina”. En Nova Criminis, No. 2.

Sozzo, Máximo (2012a). “Transition to democracy and penal policy. The case of Argentina”, Straus Working Paper 03/11, School of Law, New York University.

Sozzo, Máximo (2012b). “Elites, liberalism and penality. Policy mak-ing, orientation and effects in the transition to democracy in Ar-gentina”. En Crime, Law and Social Change (artículo aceptado para su publicación).

Sozzo, Máximo (2012c). Populismo penal en Argentina. Nacimiento y me-tamorfosis. Mimeo.

Sozzo, Máximo (2012d). ¿Una penalidad neoliberal? Menemismo y políti-

ca penal en Argentina. Mimeo.

edgardo lander

¿a quién sirve la guerra contra las drogas?

dilemas de los gobiernos de izquierda ante la política imperial

Edgardo Lander. Sociólogo egresado de la Universidad Central de Venezuela, profesor de pre y postgrado de esta casa de estudios. Profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar. Asimismo, está asociado al Instituto Transnacional (Ámsterdam). Forma parte de los equipos del Foro Social Mundial Temático Venezuela y participante activo en los Foros Sociales Mundiales. Entre su obra más impor-tante se encuentra: Contribución a la crítica del marxismo realmente existente: Verdad, ciencia y tecnología (1990), La ciencia y la tecnología como asuntos políticos: Límites de la democracia en la sociedad tec-nológica (1994), Neoliberalismo, sociedad civil y democracia. Ensayos sobre América Latina y Venezuela (1995), La democracia en las ciencias sociales latinoamericanas contemporáneas (1997) y La colonialidad del

saber: eurocentrismo y ciencias sociales (2000).

Quisiera comenzar por señalar que para la construcción de una sociedad democrática no debería haber temas tabú,

es decir, temas que estén fuera del debate político, sobre todo cuando tienen consecuencias y efectos extraordinariamente

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importantes para el conjunto de la sociedad. Se supone que los procesos electorales constituyen coyunturas privilegiadas de confrontación entre los diferentes proyectos de país que se pre-

sentan a la población, visiones alternati-vas sobre el futuro deseable. Es de espe-rarse que fueran los momentos de mayor debate político. Sin embargo, en pleno proceso electoral (elecciones presiden-ciales de octubre 2012) llama la atención que, en algunos temas medulares para pensar el futuro del país, parece existir una especie de consenso sobre algunos asuntos de los cuales estaría prohibido

hablar. Está prohibido, en Venezuela, hablar sobre la interrup-ción del embarazo y sobre la soberanía de las mujeres sobre su propio cuerpo. Sobre la imposibilidad de continuar como una sociedad, una economía y un Estado que se constituye en torno a una escala de explotación petrolera que está llevando al de-sastre del país y del planeta. Parece estar igualmente prohibido hablar de la política de guerra contra las drogas.

De todos estos temas, voy a hablar de la guerra a las drogas. Si esta guerra es evaluada en términos de sus objetivos declarados para prevenir la drogadicción y preservar la salud pública, a pesar de la inmensa cantidad de muertos que ha producido, y de los fabulosos recursos invertidos, ha sido un fracaso total. Nos encontramos con una extraña circunstancia histórica en la cual lo fundamental de la relación entre el narcotráfico y la guerra a las drogas, tiene una secuencia diferente a lo que nos dice el discurso dominante. Se supone que había un severo pro-blema global de drogadicción y narcotráfico ante el cual había que reaccionar con una declaración de guerra. En realidad, la secuencia de los hechos ha sido inversa a este cuento. Primero se declaró la guerra a las drogas y esto generó el narcotráfico

con todas sus implicaciones. El narcotráfico es una consecuen-cia inevitable de la guerra a las drogas.

Hoy, en muchas partes del mundo exis-ten amplios debates sobre alternativas posibles a la guerra contra las drogas, sobre políticas de despenalización, de descriminalización, de legalización, de concebir el consumo de drogas no como un problema criminal sino como un asunto de salud pública. E igualmente ricas y variadas experiencias sobre al-ternativas a la criminalización. Es fun-damental que en Venezuela se entable una discusión que incorpore estos debates y estas experiencias. Cuando se le pregunta a la población venezolana acerca de cuá-les son los principales problemas del país, sistemáticamente y fuera de algunas excepciones coyunturales, el tema que apa-rece una y otra vez, como el principal problema, es el tema de la inseguridad. ¿No será el momento de interrogarse sobre qué relación tienen la criminalización del consumo y el tráfico de drogas con el tema de la inseguridad en Venezuela?

Para abordar una discusión sobre esto es importante ver de dónde sale, a qué valores, nociones culturales y a qué contex-tos históricos, corresponde este imaginario de que el consumo de drogas es una severa amenaza a la sociedad, amenaza que requiere ser confrontada con la guerra. Si se realiza un segui-miento de la construcción de las políticas internacionales con respecto a las drogas y el discurso internacional en relación a esta guerra, así como los acuerdos internacionales correspon-dientes, es posible concluir que prácticamente todo esto tiene su origen en los Estados Unidos. Esto es consecuencia, en pri-mer lugar, de que la sociedad norteamericana tiene un altísimo

Primero se declaró la guerra a las drogas y esto generó el narcotráfico con todas sus implicaciones. El narcotráfico es una consecuencia inevitable de la guerra a las drogas

¿No será el momento de interrogarse sobre

qué relación tienen la criminalización del

consumo y el tráfico de drogas con el tema

de la inseguridad en Venezuela?


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componente puritano, moralista. Esto es así desde la llegada de los primeros europeos a lo que hoy es el estado de Massachu-setts. Según esta visión puritana moralista, el mal en todas sus múltiples manifestaciones y tentaciones está permanentemen-te al acecho y hay que estar en guardia constante, por lo que el Estado tiene la responsabilidad de proteger a la población de la tentación, del mal y del pecado: la sexualidad no controlada, el consumo de drogas… Es paradójico que esta lógica cultural, con amplio apoyo en la población, opere en un país que se au-todenomina paladín del liberalismo, en el cual se supone que el valor supremo es la autonomía del individuo. Este moralismo puritano se expresa en una permanente confluencia entre reli-gión y Estado, a pesar de la clara separación entre estos ámbitos que establece la constitución de dicho país.

Durante un largo período a comienzos del siglo pasado (1920-1933), el prohibicionismo con respecto al alcohol se legitimó desde esta mirada puritana. En ese momento el pecado, la ten-tación y la maldad fueron asociados al consumo de alcohol. Son ampliamente conocidas las consecuencias de esta política de prohibición y criminalización de la producción, el comercio y el consumo de alcohol: violencia, criminalidad organizada, co-rrupción de cuerpos policiales y de la institucionalidad política. Esta misma lógica de prohibición es la que ha logrado imponer el gobierno de los Estados Unidos como norma internacional en relación a las drogas. Es interesante que cuando dicho país comenzó a proponer drásticas políticas de prohibición absoluta y total de tenencia, consumo, tráfico y producción de estupefa-cientes, se encontró con una fuerte resistencia por parte de las potencias coloniales de la época. Esto tuvo que ver con el hecho de que Inglaterra, Francia, Portugal, entre otras, tenían una fuente importante de ingresos en el monopolio del tráfico de drogas de sus colonias. A través de largos procesos de negocia-ción internacional se fueron estableciendo diferentes acuerdos

y finalmente se llega a la Convención única de 1961 sobre estupe-facientes1 que recoge en un solo texto, esta política drásticamen-te punitiva. Es esta una norma internacional supremamente racista y colonial.

Como en los debates políticos sobre el narcotráfico y la guerra a las drogas es frecuente oír hablar de las implicaciones de la presencia de la DEA en los procesos políticos de izquierda en América Latina, es conveniente detenerse en este aspecto. Esta postura colonial y racista es una dimensión importante de lo que debemos considerar cuando pensamos en la droga. En un estudio del Instituto Internacional de Ámsterdam que tiene uno de los proyectos de investigación más informados, riguro-sos y lúcidos sobre el tema de las drogas, se afirma lo siguiente: la decisión de prohibir la masticación de la coca hace cincuenta años se basó en un informe de 1950 elaborado por la comisión de investigación sobre la hoja de coca de las Naciones Unidas, con un mandato de su Comisión Económica-Social. Después de una breve visita a Perú y Bolivia, el jefe de la comisión concedió una entrevista donde está la argumentación de ese fundamen-to inicial:

Creemos, que el uso diario de hojas de coca a través de su

masticación, no solo es altamente dañino y por eso perju-

dicial, pero además es la causa de la degeneración racial en

muchos centros de la población y su decadencia que visible-

mente muestran numerosos indios, incluso, algunos mestizos

en ciertas zonas de Perú y Bolivia. Nuestros estudios confir-

marán la certeza de nuestras afirmaciones y esperamos que

podamos presentar un plan racional de acción para logar la

absoluta abolición de este hábito pernicioso. (Jelsma, 2011:2).

1 Enmendada por el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes.


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¿Por qué digo colonial y racista? Porque se trata, a través de esta convención, de esta construcción discursiva, de convertir en acción criminal la utilización de sustancias vegetales que han formado parte de las prácticas culturales de muchos pueblos

del Sur durante centenares de años. No se están penalizando productos del Nor-te industrial, sino tradiciones culturales del Sur. Es indispensable explorar la di-ferencia entre qué se penaliza y qué no se penaliza. En los debates sobre los peli-gros de las drogas uno de los temas dis-cutidos fue el referente a las drogas pro-ducidas por la industria farmacéutica del Norte. Hubo, por parte de los gobiernos del Norte, a exigencia de sus industrias

farmacéuticas, una fuerte demanda para que se estableciera una clara demarcación entre “narcóticos” y “sicotrópicos”. Se definieron como narcóticos a las sustancias provenientes de la marihuana, la amapola y la coca. Esos son terribles, perjudicia-les, hay que reprimirlos. Las drogas producidas por la industria farmacéutica moderna fueron clasificadas como sicotrópicos que debían tener una regulación de otro tipo. No podían ser in-cluidas en las mismas convenciones para no correr riesgo de punitividad. Sin embargo, al analizar las cifras de ingreso a sa-las de emergencia en Estados Unidos en la actualidad, es posible constatar que son más las personas internadas por sobredosis de fármacos que requieren récipes, que por todas las drogas prohibidas juntas. Obviamente, en la guerra a las drogas hay muchas cosas que simplemente no cuadran.

¿Por qué hay unas sustancias capaces de alterar las sensaciones, producir bienestar físico o crear dependencia que son penaliza-das, prohibidas, criminalizadas y hay otras que no lo son? La argumentación que suele hacerse es que unas drogas son más

dañinas y peligrosas que otras. En el momento en que Richard Nixon declaró con prioridad nacional de los Estados Unidos, la guerra a las drogas, fue principalmente una guerra en contra de la marihuana. Esto fue así porque la derecha asociaba el consumo de marihuana con los hippies, la contracultura y la resistencia a la guerra de Vietnam. En cambio el consumo de cocaína era, para el discurso conservador de la época, la droga de preferencia de los “sectores creativos”: los artistas, producto-res de programas de televisión, etc. La guerra a las drogas defi-nida en estos términos tuvo como consecuencia el incremento del consumo de cocaína en los Estados Unidos. Nuevamente, ¿cuál es la lógica de esto?

Para explorar las relaciones entre consumo de drogas y salud, hay unas estadísticas del Reino Unido correspondientes al año 2004 que son particularmente reveladoras. Para ese año ha-bía en el Reino Unido 12 millones de fumadores y anualmente morían 114 mil personas debido al consumo de tabaco. Esto es, una de cada 110 personas que consumían tabaco moría cada año. Si se compara esto con las cifras de las drogas prohibidas, resulta que había 3 millones de consumidores de marihuana y en ese año se atribuyeron 16 muertes a esa causa, esto es, una persona muerta por cada 187 mil consumidores. Si se conside-ra que prácticamente la totalidad de la población adulta consu-mía bebidas alcohólicas y se atribuyeron 20 mil muertes a este motivo, esto representa una muerte por cada 1600 bebedores. Se calculaba que para el mismo año, había 800 mil consumido-res de cocaína con 147 muertos, es decir, una muerte por cada 5.454 consumidores. En el caso de la heroína de 40 mil con-sumidores 744 muertos fueron atribuidos a su consumo, un muerto por cada 54 consumidores. La heroína y el tabaco están en una liga aparte en términos de riesgo de muerte que tiene poco que ver con el efecto del consumo de las demás sustan-

...se convertir en acción criminal la utilización de sustancias vegetales que han formado parte de las prácticas culturales de muchos pueblos del Sur durante centenares de años.


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cias.2 Es posible constatar que la forma como se construye este discurso de protección de la salud de la población, tiene poco que ver con lo que nos dicen las estadísticas.

Por otra parte, siguiendo con el tema de la salud, hay dos as-pectos fundamentales que han estado durante mucho tiempo en debate, y es la relación entre descriminalización y salud. En la medida que el consumir drogas se convierta en un problema para los individuos y para la sociedad, este tiene que ser abor-dado como problema de salud pública. Hay serias limitaciones a la posibilidad de que la sociedad aborde el tema de la adic-ción como problema de salud pública, si está criminalizada. Si lo está, se convierte en una actividad clandestina, subterránea, invisibilizada y, por lo tanto, no permite el funcionamiento ade-cuado de mecanismos de apoyo, como programas de desintoxi-cación, rehabilitación, sustitución de drogas y recuperación. Igualmente, como parte de la política de criminalización del consumo de drogas, el gobierno de los Estados Unidos estable-ció una prohibición total de la venta de jeringas a menos que se hiciese por prescripción médica. Pensaban que con esto iban a reducir el consumo de heroína, en los momentos de mayor auge en la epidemia del SIDA, la consecuencia fue que ante la imposibilidad de comprar jeringas nuevas, los consumidores de heroína compartieran jeringas con personas infectadas lo que contribuyó significativamente a la expansión de la enfermedad.

Un documento de la Cruz Roja afirma:

Desde una perspectiva humanitaria, leyes represivas que per-

siguen y encarcelan a los usuarios de drogas, solo sirven para

ahuyentarlos de los servicios sociales y de salud. Esto no solo

viola principios humanitarios de legislación de derechos hu-

manos, sino que igualmente imposibilita la prevención, trata-

2 The Independent. “Drugs: the real deal” Londres, 1 de agosto 2006.

miento, cuidado y apoyo a los pacientes con HIV, expone a la

población en su conjunto a más daño. Un cambio en las po-

líticas del sistema de justicia es central para la reducción del

daño.3

Otra de las relaciones que es necesario explorar es la existente entre el consumo de drogas y la violencia. Según la inves-tigadora venezolana Rosa del Olmo, se han estudiado tres tipos de relación en-tre consumo de drogas y violencia. La primera es la relación directa entre con-sumir drogas y llevar a cabo acciones violentas; la segunda tiene que ver con violencia de drogadictos, que como con-secuencia de lo clandestino y lo costoso de la droga, recurren a actos de violen-cia para financiamiento de la misma; y la tercera que tiene que ver con el narcotráfico y las pugnas por el control de los mercados. Hay pocas conclusiones sistemáticas que permitan atribuir directamente niveles de violencia al con-sumo de drogas en sí; en todo caso es mucho mayor la violencia asociada al consumo de alcohol, que es legal, que a la violencia asociada al consumo de drogas prohibidas. La casi totalidad de la violencia asociada a las drogas, en realidad no tiene que ver con las drogas como tal. Es consecuencia de la criminalización del consumo de estas.

La criminalización del consumo de drogas hace que la obten-ción de estas solo pueda darse mediante mecanismos clan-destinos y su precio sea elevado, lo que constituye uno de los

3 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, “Spread-ing the light of science: Guidelines on harm reduction related to injecting drug use”, 2003.

Hay pocas conclusiones sistemáticas que

permitan atribuir directamente niveles de

violencia al consumo de drogas en sí; en todo

caso es mucho mayor la violencia asociada

al consumo de alcohol, que es legal, que a la violencia asociada al

consumo de drogas prohibidas.


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principales objetivos. Se requiere, por lo tanto, mucho dinero para adquirirlas lo que puede conducir a actos violentos para obtener el dinero que permita su compra. Obviamente, hay una estrecha relación de la violencia con el tráfico de drogas y esto es consecuencia directa de la criminalización. En la medida en que esta es una actividad económica de gran escala, pero sub-terránea y criminal, no es posible que los conflictos y conse-cuencias en el incumplimiento de los acuerdos y contratos pue-dan ser procesados por vías legales. El único canal que queda es la “ley del más fuerte”: la violencia y la corrupción.

La geopolítica de las drogas tiene muchas dimensiones desde que el gobierno de Reagan declaró que “las drogas son una amenaza a la seguridad nacional” y comenzó a justificar públi-camente el uso de fuerzas armadas para el combate de las dro-gas fuera de los Estados Unidos. Durante el gobierno de George Bush, el atentado del 11 de septiembre fue utilizado como jus-tificación para una nueva escalada de la guerra a las drogas, ahora denominada como la guerra al “narcoterrorismo”. Se convierte este en un dispositivo caracterizador de todos los ma-les y amenaza que confronta la humanidad, con lo cual se jus-tifica cualquier cosa con tal de derrotarlo. No es la primera vez en los últimos 200 años, que ha habido una estrecha relación entre guerra y drogas. En el siglo XIX, siendo India una colonia del Reino Unido, esta potencia imperial tenía interés en abrir el mercado chino al opio que era producido en India, apertura que era resistida tenazmente por el gobierno chino. China tenía muchos productos que interesaban a Occidente, pero Occidente tenía muy pocos productos que fuesen de interés para China. Para obligar a abrir el mercado chino al comercio del opio, el Reino Unido utilizó sus fuerzas armadas en las llamadas “Gue-rras del Opio”. Consecuente con el fundamentalismo liberal del “libre” mercado, si no se lograba abrir los mercados mediante negociaciones o interés mutuo, esta apertura se imponía mili-

tarmente. Hubo dos violentas guerras de opio contra China, la primera iniciada por el Reino Unido, y la segunda en alianza del Reino Unido con otras potencias imperiales europeas. Se reali-zó la ocupación de territorios costeros incluidos algunos de los principales puertos y se obligó a China a aceptar el mercado del opio. Esa fue la primera guerra de las drogas, una guerra para imponer el narcotráfico imperial.

Otra experiencia histórica de la relación entre tráfico de drogas y guerra fue el llamado caso Irán-contras durante el go-bierno de Reagan. La CIA estableció un sistema mediante el cual le vendía ar-mas a Irán y con ese dinero armaba y financiaba a las contras nicaragüenses que buscaban derrocar al gobierno san-dinista en Nicaragua. Como parte de la misma operación clandestina, la CIA ad-quiría drogas en Centroamérica para venderlas en el mercado de los Estados Unidos, sobre todo en California. Con estos ante-cedentes no puede calificarse la actual guerra a las drogas sino como una extraordinaria hipocresía que tiene devastadoras consecuencias para sus víctimas.

¿Quién se beneficia de esta guerra? Veamos de nuevo a Estados Unidos, puesto que es el centro de las iniciativas de toda esta lógica de guerras a las drogas. Hay una estrecha relación entre la guerra a las drogas y el incremento en las tasas de encarce-lamiento en ese país. Estados Unidos tiene menos del 5% de la población mundial y sin embargo, tiene el 25% de la totalidad de los presos del planeta. Tiene una tasa de encarcelamiento que no se compara con ningún otro país del mundo.

Existen estudios de seguimiento de población carcelaria, como lo indica Michelle Alexander en su investigación El encarcela-

¿Quién se beneficia de esta guerra? Veamos

de nuevo a Estados Unidos, puesto que

es el centro de las iniciativas de toda esta lógica de guerras a las

drogas.


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miento en masa en la era post-racial, donde analiza cómo en rea-lidad la guerra a las drogas y el sistema penal en Estados Uni-dos se han convertido en la nueva forma en la cual se opera el racismo sistemático para dejar fuera a la población sobrante.4 Llega Alexander a la conclusión de que esta población sobrante encarcelada es principalmente masculina, pobre, que no tiene forma de insertarse en el sistema estadounidense, y que por lo tanto, tiene que ser controlada, y este control se da por la vía

del encarcelamiento. Son grotescas las estadísticas sobre las tasas de encarce-lamiento entre la población joven negra de las grandes ciudades. La posibilidad de acceder a la educación universitaria es mucho menor que las probabilidades de ser encarcelado. Es posible que un muchacho de 17 años al ser encontra-do fumando marihuana por tercera vez, pierda sus derechos políticos por el resto de la vida, y no pueda ni siquiera, volver a votar.

Otro aspecto principal de la guerra a las drogas, es la guerra como negocio y las ramificaciones de lo que está en juego. Una de las expresiones más perversas del neo-liberalismo ha sido la lógica de la privatización de la guerra. En Afganistán ha habido más mercenarios contratados por empresas de guerra privadas que soldados al servicio del Pen-tágono. Esta privatización es un proceso que tiene dimensiones tanto internacionales como de seguridad interna. En las últi-mas décadas se ha gestado una vasta industria de seguridad que incluye una amplia gama de modalidades de espionaje de

4 The New Jim Crow. Mass Incarceration in the Age of Color Blindness, The New Press, Nueva York, 2010, 2012.

la propia población, de seguimiento interno del contenido de las comunicaciones (correo electrónico, teléfonos fijos y celulares, etc.). Son poderosas empresas que realizan grandes inversiones en investigación de sistemas de seguridad para luego convencer a los funcionarios de la necesidad de contratarlos. Estas empre-sas se convierten en agentes activos de las campañas de crea-ción de miedo entre la población sobre las múltiples amenazas representadas entre otras cosas por el “narcoterrorismo” como vía para garantizar una continuada ex-pansión de sus mercados.

Otra dimensión igualmente perversa re-lacionada con la criminalización de las drogas es el negocio del encarcelamiento en Estados Unidos. Una proporción ele-vada de las cárceles públicas han sido entregadas a empresas privadas para su manejo, y se han contratado los ser-vicios de cárceles enteramente privadas. Grupos empresariales y sindicatos de la industria carcelaria realizan esfuerzos publicitarios y hacen importantes aportes financieros a las campañas electorales como forma de impulsar la expansión de su industria. Esto requiere, por supuesto, criterios cada vez más represivos en relación a los “crímenes” de esta población pobre excluida, entre estos muy principalmente los referidos al tráfico y consumo de drogas. Cada vez que se abre un debate sobre al-gunas posibilidades de despenalización, este potente lobby hace todo lo posible por impedir que se modifique el actual régimen represivo.

¿Dónde está el negocio y quién se queda con el dinero del tráfico de drogas? Hay investigaciones en las que se ha demostrado que una parte fundamental del dinero del tráfico de drogas queda

Una de las expresiones más perversas del neoliberalismo ha sido la lógica de la privatización de la guerra. En Afganistán ha habido más mercenarios contratados por empresas de guerra privadas que soldados al servicio del Pentágono.

Hay investigaciones en las que se ha

demostrado que una parte fundamental

del dinero del tráfico de drogas

queda en manos del sistema financiero, principalmente en bancos europeos y

estadounidenses.


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en manos del sistema financiero, principalmente en bancos eu-ropeos y estadounidenses. En el caso de la producción de cocaí-na colombiana, se estima que solo 7% total del negocio se queda en Colombia. La mayor parte de ese negocio lo realizan grandes empresas involucradas en el lavado de dinero.

La fumigación con agrotóxicos, como instrumento para erra-dicación de la droga, es una faceta de la guerra a las drogas que está dirigida principalmente en contra de poblaciones campe-sinas y contra la naturaleza. En Colombia, en los últimos años, aproximadamente 100 mil hectáreas han sido fumigadas anualmente con agentes tóxicos.

¿Hasta cuándo nos dejaremos atropellar por esta política de guerra contra las drogas que tiene poco que ver con sus obje-tivos anunciados y mucho que ver con los negocios del capital financiero y la legitimación de la represión y la guerra? ¿Cuán-do comenzaremos en Venezuela un debate abierto, público, de-mocrático, libre de chantajes, sobre la extraordinaria gama de propuestas, opciones y experiencias alternativas a la crimina-lización y represión del consumo y tráfico de drogas en muchas partes del mundo y de América Latina? ¿Por qué la izquierda latinoamericana “le saca el cuerpo” a un asunto tan absoluta-mente crítico para nuestro continente?

Fernando carrión

lo político de las políticas de seguridad

Fernando Carrión. Coordinador del Programa de Estudios de la Ciu-dad de FLACSO, sede Ecuador; presidente de la Organización Latinoa-mericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI); Ex concejal del Distrito Metropolitano de Quito y editorialista del Diario Hoy. Reali-zó estudios de arquitectura en la Universidad Central del Ecuador y de Máster en Desarrollo Urbano Regional en el Colegio de México. Sus áreas de especialización son los centros históricos, la seguridad ciudadana, las políticas urbanas, el desarrollo local, estudios sobre fútbol, el desarrollo urbano y las políticas de planificación. Entre sus últimos artículos están Barrios seguros para las mujeres (2012), El de-safío político de gobernar una ciudad (2012), La plaza, ¿un producto en vías de extinción? (2012), ¿Prevenir o gobernar la violencia? (2011), Historia y violencia: una necesaria de-construcción (2009) y Violencia y

medios de comunicación: populismo mediático (2009).

1. Introducción

Es importante debatir un tema crucial en la hora actual: las relaciones entre violencia y política y viceversa, porque hoy

la violencia asume formas políticas en tanto es organizada y es más poderosa económicamente; así como se infiltra en el Estado

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mediante el llamado plomo (intimidación) y plata (corrupción) lo hace con el mercado a través del lavado de recursos económi-cos. En otras palabras, asalta la economía y penetra la política utilizando variados mecanismos.

La violencia tiene una carga política debido a que el crimen actual es fundamentalmente organizado y, en algunos casos,

constituido mediante redes mundiales que se articulan para operar bajo figuras económicas de un holding o de terceriza-ción; allí están los casos más significati-vos de las redes del narcotráfico que se articulan a otras, como las redes de ar-mas, de tráfico de personas o de lavado de dólares. Por eso esta nueva organiza-ción delictiva se extiende por el territorio planetario, convirtiéndose en un sector económicamente poderoso y, por lo mis-mo, de influencia política muy alta; en

otras palabras, son económicamente muy poderosas y política-mente mucho más influyentes.

Antiguamente no era muy claro el nivel de influencia política que tenían las organizaciones delictivas, puesto que había se-paración del Estado con la propia economía delictiva, pero ya no es así. También se debe entender, que estas organizaciones del crimen están muy próximas a los gobiernos para confron-tarlos o someterles a sus intereses.

Un par de ejemplos. Primero, en las últimas elecciones presi-denciales en Guatemala y en Nicaragua, la OEA envió sus ob-servadores electorales como tradicionalmente lo hace. Una vez concluidas las elecciones, la organización realizó una serie de observaciones al proceso de Nicaragua y prácticamente ningu-na al de Guatemala; lo cual es muy llamativo porque el proceso

electoral guatemalteco tuvo un flujo de recursos económicos jamás utilizados en toda la historia electoral del país, lo cual llamó la atención de algunos analistas internacionales respec-to de que pudieron haberse filtrado recursos económicos prove-nientes del narcotráfico. ¿Qué hizo la OEA? Puso el dedo sobre Nicaragua, pero en absoluto sobre Gua-temala; y eso es un hecho de poder, un hecho político.

Segundo, ¿por qué se cuestiona a Vene-zuela, a Bolivia y a Ecuador con el tema del narcotráfico? Desgraciadamente porque están ubicados estratégicamen-te dentro de la cadena del narcotráfico a escala internacional; mientras Colom-bia y Perú son los dos productores de coca más grandes del mundo, Venezuela y Ecuador no producen pero sí se ubican en la ruta hacia los mercados más grandes del mundo. ¿Por qué la comunidad internacional estigmatiza a los países vinculados a la comercialización y no a los productores, cuando la política central de la guerra a las drogas está diseñada para enfrentar la oferta? Principalmente porque los dos primeros son socios es-tratégicos de los Estados Unidos y los segundos tienen un signo político diferente. Pongamos el caso: si Hugo Chávez o Rafael Correa fueran presidentes de Colombia, el lugar donde se pro-duce la cocaína, obviamente que Colombia sería absolutamen-te estigmatizada. El caso de Bolivia, también productor de coca, es criticado porque Evo Morales defiende la tesis del principio cultural que tiene la coca, aunque rechaza la producción de la cocaína.

Lo que ocurre con estos ejemplos es que los países no son leídos por la función que cumplen dentro de las fases de producción,

Por eso esta nueva organización delictiva se extiende por el territorio planetario, convirtiéndose en un sector económicamente poderoso y, por lo mismo, de influencia política muy alta...

¿Por qué la comunidad internacional

estigmatiza a los países vinculados a

la comercialización y no a los productores,

cuando la política central de la guerra

a las drogas está diseñada para

enfrentar la oferta?


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circulación y consumo de los narcóticos –dentro de los circui-tos internacionales de esta nueva economía ilegal que se con-solida a escala mundial– sino más bien por los signos políticos de los líderes de sus gobiernos; en esto las grandes potencias mundiales y los medios de comunicación juegan un rol central.

Tercero, los violentos y los actores de los mercados ilegales no solo confrontan al Estado mediante la intimidación y la co-rrupción sino que también buscan subsumirlo a sus intereses. Si antiguamente buscaban limitar la acción de los Estados para sacar provecho de ello, ahora les interesa representarse direc-tamente en las instancias públicas más estratégicas para sus actividades. Para cumplir con estos objetivos, lo que hacen cla-ramente, es financiar las campañas electorales de ciertos can-didatos que los pueden ayudar, así como dejar la ventriloquía para representarse directamente con sus propios candidatos. Este es el caso de las últimas elecciones de los gobiernos locales en Colombia, donde miembros de las llamadas BACRIM (Ras-trojos, Cordillera), de los grupos irregulares (FARC, ELN) y de los paramilitares se presentaron camuflados a las elecciones. Mientras antiguamente atacaban al Estado y boicoteaban las elecciones, hoy día utilizan la democracia para captar el Estado en aquellos territorios estratégicos para la producción o la cir-culación de narcóticos. No hay que olvidar que en Colombia la policía tiene una dependencia mixta hacia el poder civil: direc-ta ante el gobierno nacional a través del Ministerio del Interior y de coordinación con el alcalde.

En el libro El asalto al desarrollo (BID) se mostró cómo la violen-cia impide el crecimiento de nuestros países, por los altos costos que tiene y por los recursos económicos que se destinan para controlarla. Pero también se puede afirmar que existe un asal-to a la democracia desde la perspectiva del financiamiento de campañas, de la participación directa de los ilegales en los pro-

cesos electorales, de la deslegitimación de la institucionalidad pública, así como también de la penetración de sus intereses en el Estado por la vía de la corrupción y la intimidación.

Adicionalmente se debe afirmar que to-das las políticas públicas son políticas; por lo que las políticas de seguridad ciu-dadana no son otra cosa que políticas. Y lo son porque se les diseña e implemen-ta desde el ejercicio del poder. Esta afir-mación es más clara durante el periodo neoliberal, cuando –incluso– se preten-dió esconder la lógica política de la seguridad bajo dos formas explícitas: por un lado, mediante la creación del fetiche del apo-liticismo, planteando que su enfrentamiento solo era posible hacerlo desde la óptica técnica y que, por lo tanto, para el dise-ño de políticas públicas solo se requería contar con información oportuna y confiable. De allí que los llamados observatorios de las violencias se regaran por la región para captar datos, de tal manera que las decisiones de política fueran objetivas. Y por otro lado, toda esta propuesta se inscribió dentro del llamado pensa-miento único, que no aceptó otras opiniones ni disidencias, con lo cual las políticas de seguridad –se supone– no nacían ni del ejercicio del poder y ni mucho menos de la política. Fue no solo una visión hegemónica, sino única.

Sin embargo el modelo de Estado que emergió después de las dictaduras militares en América Latina, que tuvo como norte los postulados nacidos del llamado Consenso de Washington, convirtió a la seguridad en un complemento imprescindible para el sostenimiento de las políticas económicas y del control social. Por eso se planteó más el tema de seguridad pública, en tanto debía sostener el proyecto político-económico, y menos de seguridad ciudadana, aunque uno y otro fueron concebidos absolutamente despolitizados.

...las políticas de seguridad ciudadana no son otra cosa que

políticas. Y lo son porque se les diseña e implementa desde el

ejercicio del poder.


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2. Algunas cuestiones metodológicas

Es necesario partir señalando algunas cuestiones metodológi-cas, como base para el debate. Por un lado, las violencias solo

pueden ser entendidas dentro de su diná-mica histórica –porque son históricas– no solo para conocer la evolución de las mismas sino también para saber en qué momento se encuentran; o, si se quiere, en qué coyuntura delictiva se ubican; actualmente, por ejemplo, existen delitos como el sicariato, secuestro relámpago, delito informático, cuando anteriormen-te ninguno de estos existían. Es más,

no solo hay delitos nuevos sino que los viejos adoptan nuevas modalidades y en su conjunto operan de manera deferente a lo que ocurría en el pasado. Hoy la mayoría de los delitos se rea-lizan bajo formas organizadas donde el tema económico es la motivación central. Por eso, una constatación histórica de este tipo no puede llevar a plantear políticas de seguridad de épocas anteriores para enfrentar problemas actuales, puesto que tam-bién el espacio para la formulación de políticas públicas es dis-tinto; en otras palabras, las violencias, las políticas y los marcos institucionales cambiaron históricamente.

Por otro lado, no se puede hablar de la violencia como si fuera una y nada más, o como si se tratara de un genérico, pues eso esconde una realidad: las violencias son plurales; tanto que la violencia urbana es distinta a la violencia doméstica, como la violencia fronteriza es diferente a la del fútbol, a la de género, a la del narcotráfico o a la del terrorismo. Una afirmación de estas características tiene que ver con el hecho de que las lógi-cas, dinámicas y actores de cada tipo de violencia son disímiles,

lo cual debe llevar a plantear también políticas especializadas para cada una de ellas.

Otra característica metodológica importante proviene de la ne-cesidad de distinguir violencia de delito. Mientras la primera tie-ne que ver con las dimensiones política, estructural, simbólica y cotidiana y tiene sentido en contextos particulares (Bourgois, 2005), la segunda –el delito– hace relación a la acción u omi-sión tipificada y penada por la ley; es decir, se trata de un con-trato social establecido en el marco de un sistema parlamenta-rio específico; lo cual puede conducir –como de hecho ocurre– a que existan violencias que no están tipificadas como delitos (violencia de género) o delitos que no son violentos (mercados ilegales); pero también que los delitos y las violencias sean re-lativas: lo que es considerado un delito en Venezuela puede que en Colombia y Brasil no lo sea, o al revés; esto es posible porque los delitos se tipifican dentro de cada uno de los parlamentos nacionales. Esta condición genera asimetrías complementarias, que explican el porqué las tasas de delitos son distintas en un lado de una frontera frente a las del otro. Asimismo, en el caso de la frontera con Colombia, ubicada entre Cúcuta y San Anto-nio del Táchira, el contrabando de gasolina va hacia Colombia por la diferencia de precios existente entre los dos países, y de Colombia hacia Venezuela transita cocaína para posteriormen-te ser trasladada hacia Europa y EE UU. En el caso de la frontera de México y Estados Unidos es interesante: como en este último la venta de armas es legal, a lo largo del cordón fronterizo se tienen muchas armerías destinadas al mercado del otro lado, por eso los mexicanos compran las armas en la frontera esta-dounidense de manera legal, pero cruzan el límite para llegar a su país y se vuelven ilegales. En la frontera del lado mexicano lo que existe son farmacias destinadas al mercado de los Estados Unidos, porque el costo de los medicamentos es más alto debido a la exigencia legal de la presentación previa de una prescrip-

...actualmente, por ejemplo, existen delitos como el sicariato, secuestro relámpago, delito informático, cuando anteriormente ninguno de estos existían.


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ción médica. La lógica de la frontera es así de clara: unión de situaciones diversas, pero complementarias.

Entonces las violencias son históricas, plurales y relativas. Pero adicionalmen-te, cuando se habla de violencia o de se-guridad existen distintos contenidos que las definen, porque se trata de conceptos polisémicos; al igual que ocurre con los de la democracia, desarrollo, descentra-lización y otros. Por eso se debe reiterar que no existe un concepto que tenga de-finiciones comunes a las distintas matri-ces teóricas; como intentó construir el pensamiento único en nuestros países.

3. El crecimiento, el cambio y los impactos de las violencias

La violencia en América Latina crece, cambia y genera impac-tos bastante significativos en distintas esferas de la vida cotidia-na. Cuando se hace el análisis del comportamiento de las tasas de homicidios en la región, desde 1990 y hasta 2010, se perci-be un aumento del doble en esos 20 años. Este dato del creci-miento de los homicidios es muy revelador porque su aumento históricamente coincide con el proceso de Reforma del Estado, de acuerdo a los postulados del consenso de Washington, apro-bado en 1989. Hoy en día, no solo siguen creciendo los homi-cidios sino que su composición está cambiando: en Honduras, 6 de cada 10 homicidios están vinculados al narcotráfico; en Colombia, 47% de los homicidios son cometidos por sicarios; en Ecuador, 17% de estos tienen que ver con el sicariato también.

Pero el cambio de la violencia también se observa en términos cualitativos: va quedando atrás la violencia tradicional, que esta-

ba asociada a tres elementos: En primer lugar, a las estrategias de sobrevivencia de ciertos sectores empobrecidos o que viven en la indigencia; en segundo lugar, a la cultura lúdica vinculada al consumo de productos psicotrópicos que conducen a riñas ocasionadas por los efectos de al-gún estimulante (alcohol); y en tercer lugar, las asimetrías de poder en el interior de la familia, en la relación de los géne-ros o en los vínculos intergeneracionales que conducen a las violencias intrafami-liares, de género o juveniles, entre otras.

Ahora empieza a tomar cuerpo una nue-va modalidad que se puede denominar violencia moderna, sus-tentada en la predisposición explícita para cometer un hecho delictivo. Tal situación conduce a la construcción de un objeti-vo que guía todas las acciones: hay una división del trabajo que lleva a niveles altos de organización –últimamente es muy difí-cil encontrar un delito no organizado– a contar con inteligen-cia y contrainteligencia –como son los casos del narcotráfico y secuestro– a adquirir tecnología de punta, a internacionalizar-se, a tener alta flexibilidad y diversificación.

Lo más significativo de la violencia actual es su organización y sus intensiones fundamentalmente económicas. Según el Banco Mundial, en 1998 los mercados ilegales representaban un 2% del mercado mundial y en 2004 llegaron a la cifra de 10%. Esta predisposición, la nueva arquitectura de gestión y la gran cantidad de recursos económicos que mueven, plantean una nueva realidad: el delito en la actualidad tiene una autono-mía relativa frente a la sociedad; su gran economía les permite generar empleo, cambiar los patrones de consumo, actuar en simultáneo en el campo legal e ilegal, entre otras. Por eso plan-

Entonces las violencias son históricas, plurales y relativas. Pero adicionalmente, cuando se habla de violencia o de seguridad existen distintos contenidos que las definen, porque se trata de conceptos polisémicos...

Ahora empieza a tomar cuerpo una

nueva modalidad que se puede denominar

violencia moderna, sustentada en la

predisposición explícita para cometer un hecho

delictivo.


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tear políticas iguales a las que se postulaban en la fase anterior (violencia tradicional) es un despropósito: enfrentar la violen-cia con política social es no entender lo que está pasando.

Los impactos de la violencia y las políti-cas que se aplican son devastadores: en un informe del BID se llega a determi-nar que los costos de la violencia llegan a14,3% del PIB; se estima que en Améri-ca Latina mueren alrededor de 190000 personas por año; la institucionalidad del sistema penal se deslegitima (policía, justicia y cárcel) y los órganos democrá-ticos pierden eficiencia por la corrupción.

4. Las políticas de seguridad

Si no se entiende la estructura del Estado, difícilmente se logra-rá comprender la lógica de las políticas de seguridad desarrolla-das y las que pueden impulsarse. Por eso se hace imprescindible conocer el impacto que produjo el Consenso de Washington en América Latina, en tanto proceso de reforma del Estado. Para el efecto, entre otros, cuatro elementos principales permiten con-textualizar las políticas de seguridad en América Latina:

»» La privatización del Estado se convierte en un componente central de las políticas debido a la promoción de una eco-nomía de mercado sustentada en la privatización y la desre-gularización; esto produjo algunos cambios sustanciales: la protección y la seguridad dejaron de ser un derecho ciuda-dano y pasaron a ser una mercancía como cualquier otra. En otras palabras, la seguridad entró en la lógica del merca-do, determinando que las únicas personas que pueden ac-ceder a la protección son aquellas que tienen capacidad de pago, lo cual genera mayor diferenciación. Adicionalmente,

se fortalecieron los elementos de integración de lo ilegal a lo legal (¿pluralismo jurídico?), de la presencia de la lógica offshore (paraísos fiscales) y de la libre circulación de los ca-pitales a escala global.

La articulación de los mercados legales e ilegales ha sido posible gracias a una fuerte desregularización y promoción del mercado que, por ejemplo, liberó la producción de armas –antiguamente responsabilidad monopólica de los Estados– para que el sector privado lo asuma directamente; lo cual generó la ampliación de los mercados formales e informales (mercados negros), incrementó el consumo, aumentó la vio-lencia y aparecieron nuevos delitos.

»» El ajuste presupuestario –como parte de la política económi-ca– hizo que se contrajeran los recursos económicos desti-nados a la política social; es decir, que se redujera el gasto en educación, vivienda y salud; así como se introdujeran nuevas modalidades de gobierno sustentadas en la eficiencia; estas redujeron la calidad de vida de la población (pobreza) e incrementaron la desigualdad social (inequidad), factores desencadenantes de violencia común tradicional.

»» La apertura económica modificó sustancialmente los límites y las fronteras nacionales bajo dos modalidades: por un lado, el proceso de glocalización que condujo a la existencia de una organización global del crimen que actúa localmente; y por otro, el encuentro entre países colindantes en las fron-teras para transformarse en regiones universales. En el caso de la glocalización existen procesos simultáneos de integra-ción mundial y de localización sub nacional, por efecto de la descentralización de los Estados y la constitución de grandes bloques regionales (Unión Europea), que dieron una nueva dimensión al crimen e hicieron que los municipios se inte-graran a las políticas de seguridad ciudadana.

Por eso se hace imprescindible conocer el impacto que produjo el Consenso de Washington en América Latina, en tanto proceso de reforma del Estado.


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Probablemente uno de los casos más significativos sea el lla-mado Cartel de Sinaloa, que hoy en día no es cartel, ni de Si-naloa. No es de Sinaloa porque opera en 51 países del mun-do –18 de los cuales se encuentran en América Latina– y no es cartel porque tiene un conjunto de 3900 empresas lega-les, las cuales funcionan en menor medida con la lógica de un cartel y mucho más bajo la figura de un holding mundial; muy parecida a la arquitectura administrativa de una em-presa global como NIKE o General Motors. Así se ha detec-tado que en la Florida, el Cartel de Sinaloa tiene empresas le-gales que manejan actividades aeronáuticas, algunas de las cuales operan en la región. En Honduras se descubrió una especie de cementerio de avionetas que luego se comprendió que eran artefactos supuestamente accidentados y abando-nados con cargamentos de cocaína en su interior, para que los contactos locales los recuperaran; esto es posible gracias a que el valor de la mercancía (cocaína) es bastante superior al precio de la aeronave, además de que es un mecanismo que permite disminuir riesgos de apresamiento de los con-tactos locales y de que la mercancía sea retenida.

Otro caso que ilustra es el de la frontera México-Estados Unidos, convertida en frontera universal: llegan drogas pro-ducidas en Colombia y Perú con dirección a los mercados de EEUU, luego de un trayecto que pasa por múltiples países y de un proceso de valoración constante: mientras en Co-lombia la producción de un kilo vale alrededor de US$ 1800, cuando llega a la frontera mexicana alcanza los US$ 60000 y una vez que se distribuye en las calles de Nueva York sube a US$ 120000. Es decir, se trata de un proceso de valoriza-ción a lo largo de las rutas que integran las zonas de pro-ducción con los lugares de consumo. Pero el tema no queda allí: por las mismas rutas también operan los traficantes de personas, de armas y de órganos bajo la misma lógica y de

lugares cada vez más distantes, lo cual la transforma de una frontera binacional en universal.

Un tercer ejemplo ilustrativo se refiere a un caso sucedido en Ecuador –que no es una excep-ción– cuando se produjo una ola de robos de dinero de cuentas bancarias en uno de los bancos más grandes e importantes del país. Resulta que mediante el uso de la tecnología penetraban las cuentas bancarias para trasladar dinero a otras cuentas abiertas en lugares próximos a las fronteras con Perú y Colombia. Ante las denuncias se iniciaron investigaciones que termi-naron por descubrir que los delitos se realizaban desde fuera del país y del continente; lo cual producía un hecho sin pre-cedentes en términos jurídicos: el acto delictivo, la víctima y el victimario no se encontraban ni en el mismo sitio, ni a la misma hora. Sin duda una situación de este tipo debe llevar a replantear los códigos penales no solo con la tipificación de nuevos delitos –como los informáticos– sino también a ade-cuar las nuevas situaciones propias de lo global/local que introduce la revolución científica y tecnológica en el campo de las comunicaciones.

Es importante resaltar que la Reforma del Estado generó un proceso de pluralización de los actores, dejando atrás los anti-guos modelos penales tradicionales sustentados en la trilogía: policía, justicia y cárcel. Hoy en día es imposible negar el peso que tiene el sector privado en la seguridad, donde la guardianía privada tiene el triple de efectivos de los que tienen las policías públicas, pero también se extiende por múltiples campos como:

Es importante resaltar que la Reforma

del Estado generó un proceso de

pluralización de los actores, dejando atrás

los antiguos modelos penales tradicionales

sustentados en la trilogía: policía, justicia

y cárcel.


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el traslado de valores, inteligencia, producción de armas, es-cuela de defensa personal, venta de perros, etc.

Adicionalmente se observa un vínculo más estrecho de la academia universita-ria con la seguridad que se expresa en la investigación, formación y vínculos con la comunidad; en este ámbito sobresale la creación de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad en Vene-zuela (UNES). No se pueden descartar los municipios que ahora se encuentran directamente vinculados a las políticas de seguridad ciudadana, así como la so-ciedad civil que se ha organizado y con-

vertido en un nuevo actor que no puede ser desconocido; más aún porque ahora hay grupos organizados que reivindican la seguridad.

4.1. ¿Cómo se construyen las agendas?

La violencia ha crecido y lo ha hecho con nuevas formas y en mayor grado, esto ha repercutido en el incremento de la vic-timización y en que la seguridad se convierta en la principal demanda de la población: según Latinobarómetro, en el año 2000, la demanda por seguridad se ubicó en el cuarto lugar, en el año 2005 pasó al segundo puesto y desde 2008 es la pri-mera reivindicación de la sociedad latinoamericana. Una situa-ción como esta es procesada por los grupos temáticos organiza-dos que generan opinión pública e iniciativas5, por los medios de comunicación que procesan la información delictiva y que

5 Nos referimos a las organizacions contra la violencia de género, infantil, se-cuestros, juvenil, consumo de narcóticos y accidentes de tránsito, entre otras, que son muy activas y tienen buena exposición pública.

otorgan voz a las víctimas, por las encuestas de opinión públi-ca que recogen la información directa de las víctimas, por las marchas blancas que se desarrollan de manera profusa y por los procesos electorales que se llenan de ofertas ajustadas a las de-mandas de la población.

De esta manera las agendas de política pública están cada vez más subordinadas –por razones políticas– a estos requerimien-tos sociales, tan así que las encuestas de opinión pública son las que determinan las formas, lugares y tipos de acción pública y no el conocimiento de la violencia. Por eso las políticas de se-guridad están enfocadas en atender las demandas de las vícti-mas –que reclaman venganza más que justicia–, teniendo a los medios de comunicación como cajas de resonancia de la noticia violenta y del reclamo de mano dura. Este es el denominado “de-recho de la víctima” que solicita el endurecimiento de penas, la baja en la edad de la imputabilidad penal, la tipificación de nuevos delitos que, en su conjunto, han terminado por gene-rar un sistema penal en el que todos los caminos conducen a la cárcel, con la consecuente inflación de presos que abona la crisis carcelaria, con la imposibilidad de procesar los casos que conduce a la ampliación de la impunidad, a la deslegitimación de la institucionalidad, a convertir la cárcel en un punto cen-tral del crimen organizado6, y a que la pena castigue pero no resuelva el conflicto; con lo cual este tipo de políticas terminan por incrementar el delito.

6 Ejemplos claros son las cárceles de Envigado en Medellín con Pablo Escobar o Caranduri en San Pablo del Primer Comando de la Capital desde donde se han organizado mercados ilegales sin precedentes; como también han ocurrido, con distintas escalas, en muchos de nuestros países.

Por eso las políticas de seguridad están enfocadas en atender las demandas de las víctimas –que reclaman venganza más que justicia–, teniendo a los medios de comunicación como cajas de resonancia de la noticia violenta y del reclamo de mano dura.


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4.2. Los ejes de las políticas de seguridad

Las políticas de seguridad ciudadana se han especificado desde algunos de los siguientes ejes principales:

»» Las acciones de política pública se dirigieron a solventar las demandas de la población, para lo cual no se utilizaron los estudios y los conocimientos acumulados sobre violencia, sino las encuestas de opinión pública altamente contami-nadas de victimización (venganza y no justicia) y, además, sustentados en el pragmatismo reinante en la época: no se requieren diagnósticos ni evaluaciones porque todo se cono-ce (a lo sumo se requieren recetas y casos exitosos). De allí se desprenden tres condiciones: los resultados deben ser de corto plazo, los operativos visibles7 y las acciones con fuer-za. Por eso se diseñaron políticas de seguridad ciudadana de shock, inscritas en las lógicas de las llamadas mano dura, to-lerancia cero, populismo penal8.

»» El principio de las políticas de seguridad ciudadana se ins-cribió en una visión penal que privilegiaba el orden que dis-ciplina sobre la disminución de la violencia, para lo cual se ampararon en jueces que saben de leyes, pero no de la vio-

7 La visibilidad se inscribió en la dinámica de la espectacularización de la se-guridad: policía en la calle, uso de indumentaria de “disuasión” y nuevos uni-formes, operativos tipo “rastrillo” en lugares considerados violentos, acciones con presencia de los medios de comunicación, unidades de policía comunita-ria, uso de caballos, motos, patines, así como medios de comunicación, alta tecnología y prevención situacional (iluminación, mobiliario, señalética), entre otros.8 Populismo penal que no es otra cosa que responder a las demandas de las víctimas desde la perspectiva penal: 1. En términos jurídicos se tipifican nue-vos delitos, aparecen nuevos delincuentes, se aumentan las penas, se redu-ce la edad de imputabilidad penal. 2. En términos policiales se aumentan los efectivos, se compra nueva tecnología (fascinación por la tecnología). La crisis carcelaria se enfrenta con nuevos y modernos recintos penales.

lencia9, para esto construyeron un sistema penal que contó con dos componentes centrales: el control y el disciplina-miento sociales. El orden fue conce-bido desde lo público, de tal manera de sostener el modelo de Estado y el proyecto económico en construcción (por eso lo llamaron orden público), y desde lo ciudadano, de tal forma de reducir la llamada anomia social es-pecificada en los códigos penales que incorporaron nuevos tipos penales exigidos internacional (desde ciertos países) y globalmente (desde la globalidad).

»» Las políticas de seguridad ciudadana se diseñaron en el mar-co de los cambios en la relación de lo público y lo privado; del Estado y la economía. Sin duda que la Reforma del Estado que vino de la privatización fue uno de los ejes centrales en las políticas públicas, que se puede ejemplificar con la refor-ma policial que se vivió en América Latina: este es un proce-so que vino desde afuera de la institución y luego de haberla desprestigiado, de forma igual a lo que ocurrió con la mayo-ría de los procesos de privatización para lograr legitimidad en la transformación10. Como resultado en la actualidad se tiene un mercado formal de seguridad que paulatinamente se monopoliza y un amplio mercado informal que crece con bajos estándares de eficacia, surgido de las propias poblacio-nes que carecen capacidad de pago y que deben organizarse autónomamente, constituyendo instancias para-policiales.

9 El entrenador británico de fútbol, Bill Shankly, claramente ilustra la afirma-ción cuando dice: “El problema con los árbitros es que conocen las reglas, pero no conocen el juego”. 10 La privatización entró en el ámbito de la seguridad bajo el pretexto de la ineficiencia de lo público, luego de haberla destruido y deslegitimado.

Las políticas de seguridad ciudadana

se diseñaron en el marco de los cambios

en la relación de lo público y lo privado; del

Estado y la economía.


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Frente al seguro privado de bienes y patrimonio nace la vacuna (extorsión), frente a la deslegitimidad institucional aparece la justicia por la propia mano; frente a la economía legal surgen los mercados ilegales.

»» La internacionalización en el diseño de las políticas ha sido un elemento significativo que se expresa en algunos ámbi-tos: a) en muchos lugares de América Latina se persiguen prioritariamente los delitos de terrorismo, narcotráfico y migración nacidos de las políticas de seguridad nacional de otros Estados y que no corresponden en nada a las denun-cias hechas por la mayoría de la población de cada país. ¿Hay soberanía en las políticas? ¿El delito es soberano? (Carrión). Las políticas se fundan en las reformas al sistema legal (có-digo penal), en la creación de departamentos especializados por estos tipos penales o en la creación de nuevas policías, sobre todo desde el 11 de septiembre de 2001. b) Un elemen-to sustancial del enfoque internacional se funda en los lla-mados “casos exitosos”11, que no es otra cosa que respuestas únicas, uniformes y generales para situaciones diversas. c) El desarrollo de rankings de ciudades y países en función de ciertos indicadores que terminan, en unos casos, por estig-matizar territorios o poblaciones y, en otros por generar po-líticas de competencia en función de las políticas internacio-nales que subyacen en los indicadores.

»» Otro componente en el diseño de las políticas de seguridad ciudadana en América Latina está centrado en la visión de que no se contiene el delito porque hay un problema de dé-

11 Los “casos exitosos” nunca surgen de evaluaciones objetivas que muestren su bondad, y de cómo y hacia donde deben ser transferidos. Es más, siempre están concebidos desde una lógica de focalización en segmentos de la pobla-ción (grupos de riesgo), causas (factores de riesgo), territorios (hot spot) y ho-ras en que se producen, entre otros.

ficit (Máximo Sozzo) de leyes, recursos económicos, recur-sos humanos, tecnología; es decir, no es necesario ningún tipo de reforma institucional o de adecuación de las políticas a la flexibilidad del delito, sino hacer “más de lo mismo” o establecer políticas de “segunda generación”. Como resulta-do se tiene un incremento geométrico de los presupuestos (internacionales, nacionales, locales), una significativa pro-ducción legislativa (todos los delitos conducen a la cárcel) y un desarrollo tecnológico sin precedentes (video cámaras, armas, pórticos), sin que se haya logrado mejorar la seguri-dad.

Frente a este conjunto de ejes se planteó la existencia de cuatro momentos de actuación que debían ser manejados indefectible-mente: prevención, control, rehabilitación y reinserción, que en la región adoptó dos modelos de política pública de seguridad:

»» El colombiano que ha recibido en diez años más de 9 mil mi-llones de dólares venidos de los Estados Unidos bajo el lla-mado Plan Colombia, destinados a solventar preferentemente los problemas de terrorismo, narcotráfico y migración inter-nacional. La propuesta posteriormente se extendió hacia México y ahora migra a Centro América y el Caribe bajo la denominación de Plan Mérida, que solo en México generó 10 mil muertos por año12. La policía se reformó para estar den-

12 Este itinerario de las políticas de seguridad viene de la lógica focalizada con que se combate la violencia, la cual genera el llamado efecto globo o cuca-racha, que tiende a ser relativamente eficaz en los lugares donde se aplica, pero con costos altos en otros lados por el desplazamiento que genera. El Plan Colombia redujo tasas de homicidios, secuestros y extorsión en Colombia, pero generó un nivel de articulación de las zonas de producción (Colombia) con las rutas (México y Centro América) hacia las regiones importantes de consumo (EEUU, Europa), con las nuevas áreas de procesamiento (Ecuador, Venezuela, Brasil) y de lavado de recursos económicos (paraísos fiscales). Pero también produjo oleadas de población migratoria por refugio al interior del


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tro de la lógica militar (militarización) y los militares para estar en tareas policiales (policialización); el sistema judicial se transformó, tanto desde la perspectiva de las leyes, como de la administración.

»»El segundo modelo es el de Chile, sus-tentado en una lógica neo institucional, fundado en la trilogía del sistema penal político: policía, cárcel y justicia adap-tados a la nueva relación Estado/econo-mía. En este caso, el país se convierte en el pivot de las propuestas venidas pre-ferentemente de los EEUU e Inglaterra (prevención, policía comunitaria, refor-ma judicial, cárceles privadas) hacia la región mediante el eco de la cooperación internacional: bi y multilateral.

5. ¿Otra política de seguridad ciudadana es posible?

No solo es posible una nueva política de seguridad ciudadana sino que es absolutamente necesaria. Es evidente que las políti-cas desarrolladas hasta ahora no solo han sido ineficientes en la detención del delito y la violencia sino que también se convir-tieron, en muchos casos, en causas para el impulso de nuevas violencias13, y en acciones que distrajeron recursos del ámbito

país (Colombia es el país que tiene la mayor cantidad de población desplazada del mundo) y hacia el exterior (migración, refugio y trata), concentración de la propiedad rural, formación de bandas criminales (BACRIM), entre otros.13 El caso mexicano es bien ilustrativo: desde que se posicionó el Presidente Felipe Calderón se estableció la “guerra la narcotráfico” que ya va producien-do más de 65 mil homicidios; el caso de la ciudad de San Pablo que venía bajando las tasas de violencia hasta que se produce un cambio en la política de seguridad mediante la decisión de que actúe la policía militarizada –heren-cia de la dictadura 1964-1985- a desarrollar tareas de combate al crimen y

social, que estaban destinadas a mejorar la calidad de vida de la población y a reducir la inequidad14.

Una política alternativa no puede dise-ñarse de forma abstracta sino de acuerdo a las condiciones de cada lugar y de cada momento, pero inscrita en las tenden-cias generales de los procesos históricos; esto quiere decir que en cada coyuntura delictiva se debe construir una correla-ción de fuerzas que empuje una política de seguridad ciudadana acorde a los ti-pos de los delitos y a las posibilidades de actuación. En otras palabras, deben ser políticas ajustadas a la realidad y no su-bordinadas a los llamados “casos éxitos” o a la persecución de los denominados delitos de mayor connotación social definidos por los países más poderosos. Esto supone asumir la “soberanía del delito” en términos plenos y en el ámbito de la correlación de fuerzas, porque la llamada voluntad política no es un tema voluntarista, sino de posicionamiento político de la problemá-tica.

Se trata de una propuesta que debe responder a la coyuntura actual, la cual está signada por dos características: por un lado, por la nueva situación de la violencia y del delito, en tanto se ha entrado en el siglo de las redes mafiosas de la economía, las cuales terminan estructurando el sistema inter delincuencial de amplio espectro. Y, por otro, por la necesidad de romper con

se disparan nuevamente los homicidios. Y estos casos no son excepcionales.14 Los Estados Unidos plantearon la denominada guerra al narcotráfico hace 42 años con un presupuesto de 100 millones de dólares, mientras hoy el pre-supuesto es de 53.000 millones de dólares, a lo cual debería sumarse lo que aportan otros países y otras organizaciones multilaterales.

Una política alternativa no puede diseñarse de forma abstracta

sino de acuerdo a las condiciones de

cada lugar y de cada momento, pero inscrita

en las tendencias generales de los

procesos históricos.

Es evidente que las políticas desarrolladas hasta ahora no solo han sido ineficientes en la detención del delito y la violencia sino que también se convirtieron, en muchos casos, en causas para el impulso de nuevas violencias


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la herencia neoliberal en la relaciones economía/Estado, que han marcado las políticas de seguridad.

Una primera condición de las políticas de seguridad ciudadana debe venir de la redefinición de las relaciones Estado/economía; en términos de posicionar la rectoría de lo público en el ámbito de la seguridad, para lo cual es necesario constituir un marco institucional que parta de la reconstrucción del aparato estatal en los sectores penal y de segu-ridad, así como sus vínculos con el mer-cado (regulación, control). Esto supone asumir el mercado desde lo público y pensar en el retorno de lo estatal como elemento rector de la construcción de la seguridad ciudadana, pero no a la ma-nera de un retorno al pasado inmediato, sino como un paso de futuro que supon-ga un debate amplio de la relación mer-cado/Estado en el ámbito de la seguridad ciudadana.

El debate es clave en la construcción de una nueva política de seguridad; para ab-solver, por ejemplo, preguntas como las

siguientes: ¿Se continuará con los procesos de privatización de la policía, de la justicia y de las cárceles? ¿Cuáles serán los me-canismos de regulación de ciertas fases o actividades privadas de la seguridad? ¿Cómo reconstruir el monopolio de la fuerza al interior del Estado? ¿La seguridad ciudadana es un derecho o un servicio transable económicamente? No hay que olvidar-se de que existen no menos de 60 áreas donde la privatización

de la seguridad actúa, pero tampoco se debe dejar de lado el funcionamiento de las economías ilegales; si en el primer caso, hay que plantear políticas de regulación o desprivatización, en el segundo, estas deben dirigirse a la restricción.

Una condición de este tipo implica mo-dificar el marco institucional vigente ac-tualmente, de tal manera que se pueda operar con un sistema que ejerza rectoría en el sector seguridad, para satisfacer la demanda de la ciudadanía por protec-ción. Un nuevo sistema penal con una policía, justicia y cárcel diferentes; pero también con instituciones sectoriales (ministe-rios) y gobiernos territoriales (municipios) distintos.

Como se trata de un asunto político (poder), ciudadano (dere-chos) y público (Estado) se debe empezar por generar las condi-ciones del gobierno de la seguridad, dejando de lado la prevención o el control, porque esta condición de gobierno está altamente vinculada al modelo de sociedad y de Estado en construcción.

En el gobierno de la seguridad es imprescindible tener política internacional porque, por un lado, la seguridad no es solo inte-rior ni tampoco se define por amenazas externas, y por otro, el espacio del delito tiende a globalizarse con lo cual se convierte en una excelente oportunidad para la integración de Améri-ca Latina. En otras palabras, una buena política de seguridad debe ser la integración, no solo porque el delito es transnacional, sino porque la separación de los Estados (limítrofes) genera asi-metrías que benefician a los ilegales y le impiden actuar a las fuerzas legales. En ese sentido los espacios de integración más sólidos son las fronteras, concebidas como regiones de encuen-

Como se trata de un asunto político (poder),

ciudadano (derechos) y público (Estado) se

debe empezar por generar las condiciones

del “gobierno de la seguridad”.

El debate es clave en la construcción de una nueva política de seguridad; para absolver, por ejemplo, preguntas como las siguientes: ¿Se continuará con los procesos de privatización de la policía, de la justicia y de las cárceles? ¿Cuáles serán los mecanismos de regulación de ciertas fases o actividades privadas de la seguridad? ¿Cómo reconstruir el monopolio de la fuerza al interior del Estado? ¿La seguridad ciudadana es un derecho o un servicio transable económicamente?


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tro de los distintos15, y la UNASUR donde se debería contar con una propuesta para consensuar un marco legal mínimo para

la región16, crear una corte penal sura-mericana, impulsar una policía regional similar a la Interpol, construir sistemas de intercambio de información y de eli-minación de los paraísos fiscales, entre otros.

La lógica delincuencial actual es funda-mentalmente organizada, lo cual debe

conducir a construir nuevas formas de comprensión del fenó-meno, las cuales deben provenir de un sistema de inteligencia que debe ser fortalecido y que debe ir más allá de lo estrictamente local o nacional; principalmente porque los delitos en muchos casos tienen su origen en territorios distantes, discontinuos y distintos. Eso supone construir un sistema de inteligencia fun-dado en la cooperación horizontal y en un ámbito superior al estrecho marco local. No se puede entender el narcotráfico si no se sigue a Colombia, Italia, Rusia, México. Los Estados Uni-dos tiene una inteligencia que le lleva a conocer exactamente lo que sucede en nuestros países y nosotros poco sabemos respec-to de lo que pasa en el suyo. Si el narcotráfico maneja alrededor de 500 mil millones de dólares, de los cuales 80% se queda en Estados Unidos y el restante 20% en la región, bueno sería sa-ber, por ejemplo, a qué se debe esa asimetría, si la misma genera

15 Sería preferible ver en las fronteras al ministro de economía que a los mi-nistros del interior y de defensa, porque ellos pueden encontrar muchas más soluciones en el ámbito de la integración, que la tradicional colocación de muros físicos que incrementan el valor de los mercados ilegales.16 Que tenga un proceso que parta de la tipificación de ciertos delitos como los de narcotráfico, trata de personas, tráfico de armas y contra la naturaleza, en-tre otros; para luego seguir con la armonización legal y, finalmente, concluir con un código penal común.

intereses políticos y si la lógica de países productores y consu-midores se mantiene inalterable en el diseño de estrategias.

Es difícil negar la necesidad de tener una política social explícita, dirigida a reducir las asimetrías y las inequidades. Es necesario diseñar una política económica que contemple la regulación y el control de la economía de la seguridad, que genere un cambio en la óptica de las políticas arancelarias en las fronteras, que intervenga y controle los mercados ilegales (lavado, contraban-do).

Se deben desarrollar políticas explícitas para disminuir la vio-lencia subjetiva, la percepción de inseguridad y el temor. Nuestras sociedades se han convertido en sociedades del miedo, nacidas de los mismos hechos de violencia, de la difusión masiva en los medios de comunicación y de la acción de las empresas priva-das que buscan lucrar. Políticas de este tipo permitirán recu-perar la lógica ciudadana de la solidaridad, la participación y la convivencia, así como cualificar los espacios perdidos de la ciudad. No se puede negar la necesidad de contar con sistemas de información, monitoreo y evaluación, de establecer vínculos amplios con el mundo académico para que se haga investigación y docencia.

No se puede seguir pensando que este problema se resuelve en el corto plazo y con un par de políticas. Se requiere de una es-trategia general que involucre a los actores directos en el gobier-no de la seguridad y que se haga lo más rápido posible. Pero también se debe tener en cuenta lo que Alfio Basile, entrenador argentino dice:

“Yo coloco perfectamente bien a mis jugadores en la cancha.

Lo que pasa es que empieza el partido y ellos se mueven”.

Eso supone construir un sistema de inteligencia fundado en la cooperación horizontal y en un ámbito superior al estrecho marco local.


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Eso pasa con nuestras propuestas de políticas: se les diseña, se ubican los actores, pero no pensamos que se mueven, que la realidad tiene gran dinámica y que la violencia tiene un nivel de flexibilidad que no se puede manejar con políticas e institu-ciones rígidas.

Referencias

Bourgois, Philippe (2005): “Más allá de la pornografía de la vio-lencia. Lecciones desde El Salvador”. En: Ferrándiz, Francis-co y Carles Fixa (Eds.), Jóvenes sin tregua. Cultura y política de la violencia. Barcelona: Antropos, pp.11 11-34.

Carrión, Fernando (2011): “¿Prevenir o gobernar la violencia?”, Revista Espacio Abierto, revista del CIEJU no. 14. Seguridad: entre las demandas y los derechos (2011): 82-96, Montevi-deo http://works.bepress.com/fernando_carrion/481 .

Sozzo, Máximo (2w008). Inseguridad, prevención y policía. Re-flexiones desde el contexto argentino. Ecuador, Quito: FLAC-SO.

Vera Malaguti Batista

seguridad y autocolonización

traducido por diego larrique

Vera Malaguti Batista es bachiller en Ciencias Políticas y Sociales por la Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (1981); licenciada en Sociología con énfasis en Metodología por la Universidad Nacional Autónoma de Heredia (Costa Rica, 1980); magíster en Historia Social por la Universidade Federal Fluminense (1997); doctora (2003) y postdoctora (2009) en Salud Colectiva por el Instituto de Medicina Social (IMS) de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Actual-mente es profesora de Criminología de la Faculdade de Direito da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, secretaria general del Ins-tituto Carioca de Criminologia y directora de la Revista Discursos Sedi-ciosos – Crime, Direito e Sociedade. Algunas de sus publicaciones son Introdução Crítica à Criminologia Brasileira (2011), O medo na cidade do Rio de Janeiro: dois tempos de uma história (2003) y Difíceis ganhos

fáceis – drogas e juventude pobre no Rio de Janeiro (1998).

El pensamiento marxista fue el eje fundamental para la emer-gencia de un mirar deconstructor de las verdades jurídico-

penales del iluminismo. Cuando se encontró con la vanguardia criminológica liberal y con el abolicionismo fundó la criminolo-

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gía crítica. Trabajemos el marxismo en la historia de la crimino-logía con Baratta (2002), Pavarini (1983) y Anitua (2008).

La obra de Marx es tan actual como el capitalismo; ninguna más que ella de-mostró sus entrañas y su gran sentido. El concepto de plusvalía construido en El Capital nos devela el proceso de acu-mulación de capital (Marx y Engels, 1980). El capitalismo se da a partir de un proceso de apropiación del traba-

jo del otro. Es en la dominación del cuerpo, del trabajo vivo y del tiempo del hombre que el capital se expande. Para que eso pudiera suceder, a partir de la acumulación mercantil del si-glo XIII, era preciso también construir un control de las almas. Como dice Gizlene Neder: no solo pensar, sino también sentir; pero fue Carlos Marx quien nos abrió ese denso camino. Y, para que algunos se apropiaran de los cuerpos y de los tiempos de los otros, se estableció una conflictividad social creciente, una lu-cha de clases. Varias formas de control social se constituyeron para dar cuenta de esta captura: desde la educación al sistema penal.

Aunque los clásicos de la teoría marxista no hayan desarrolla-do un pensamiento articulado sobre la cuestión criminal, to-dos ellos produjeron artículos o textos en los que apuntaban el sentido clasista de las criminalizaciones históricas y del poder punitivo. El texto de Marx –aun liberal– sobre el robo de la leña caída, es algo que no pueden dejar de leer aquellos que se inte-resan por la cuestión criminal. También el Manifiesto del Partido Comunista, la Crítica del Programa de Gotha o La ideología alemana contribuyen mucho para una mirada crítica.

El derecho penal, en esta línea, va a aparecer como un discurso de clase que pretende legitimar la hegemonía del capital y en

cierta forma es eso lo que dicen Lemert (1967) y Schur (1971) cuando hablan de criminalización primaria. A pesar de las acu-saciones de reduccionismos y determi-nismos económicos, fue el marxismo el que re-politizó la cuestión criminal. Los operadores del sistema penal serían inte-lectuales orgánicos del proceso de acu-mulación de capital. Es a partir de esa visión que la criminología comienza a ser leída como ciencia de control social, con la utilización de conceptos como he-gemonía, dominación y principalmente lucha de clases.

Esta comprensión más amplia es la que va a producir la ne-gación de que el objeto de la criminología tenga sentido por sí mismo. Para comprender la cuestión criminal tenemos que comprender también la demanda por el orden. Su racionalidad estaría en la respuesta política para necesidades de orden mu-table, nos enseña Pavarini. Existen entonces demandas distin-tas de política criminal. El absolutismo generaba demandas de orden a partir del capital mercantil, la burguesía ascendente demandaba garantías para la explotación intensiva de mano de obra para la revolución industrial y de ahí en adelante hasta las demandas actuales del capitalismo video-financiero. Aprende-mos con Zaffaroni (1991) que en los márgenes del capitalismo central, en nuestra periferia, ocurre una transculturización de las políticas criminales que se actualizan sucesivamente ante las revoluciones: la mercantil, la industrial y la tecnocientífica.

El marxismo develó, entonces, la apariencia legitimadora de la norma jurídica sobre los modos y las luchas que se producen en las relaciones sociales de clase. El discurso criminológico surge históricamente como una ciencia burguesa nacida con

La obra de Marx es tan actual como el capitalismo; ninguna más que ella demostró sus entrañas y su gran sentido.

Para comprender la cuestión criminal

tenemos que comprender también la demanda por el orden. Su racionalidad estaría en la respuesta política

para necesidades de orden mutable...


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el proceso de acumulación de capital para ordenar y discipli-nar el contingente humano que iría a producir la plusvalía. Esa concepción del mundo, vendida como teoría científica, se-

ría entonces una teoría legitimadora del capitalismo. No es por nada que, a pesar de la criminalización de algunas sustan-cias, el mayor indicador criminal conti-núa siendo el de las infracciones contra la propiedad privada.

La cuestión criminal, después del mar-xismo, solo puede ser pensada en socie-dades concretas y específicas. El derecho aparece entonces como un cuerpo de in-terpretaciones que son aceptadas como válidas en una determinada coyuntura,

a partir de una demanda de orden proveniente de necesidades económicas, sociales y culturales. Es importante observar que las estrategias de control social pueden ser formales o informa-les.

Tal vez el punto más neurálgico del pensamiento marxista so-bre la cuestión criminal se presente en la siguiente vertiente del problema: la formulación de una política criminal de y para el movimiento obrero. Pienso que de inmediato brotan los gran-des problemas del marxismo en este campo. Ya hablamos de la absoluta adhesión a la idea del Estado (aquella misma que vino del liberalismo) y del olvido del fin del Estado a partir de la derrota del capital para que el hombre tuviese dominio sobre su propio cuerpo y su propio tiempo, ambos libres. Un segundo problema sería el discurso moral y el sentido de nueva misión ordenadora. Dio lo que dio. No conozco mejor crítica a esos pro-blemas que la de Renato Guimarães:

Creo que el cerco capitalista, siempre agresivo, generó en la

Unión Soviética una necesidad más severa de seguridad inter-

na, atendida por el Estado con restricciones a la circulación de

informaciones e ideas. Tales restricciones, con el tiempo, pro-

dujeron inhibición política en la población, estimuló el abuso

en los círculos dirigentes y acabó perjudicando el propio desa-

rrollo de las fuerzas productivas del país. Eran necesarias, pues

el secreto es un recurso militar vital, sobre todo cuando el ene-

migo es más fuerte, pero tuvieron la contrapartida negativa de

instigar miedo en los de abajo, prepotencia en los de arriba e

incerteza en todos. Les faltó a los gobernantes capacidad y tal

vez la posibilidad –dada la permanente e inclemente presión

del cerco capitalista– de lidiar con esa contradicción sin sacri-

ficar la democracia socialista. Como subproducto, vino el des-

interés gradual de la mayoría de la población trabajadora por

el destino de las empresas en que trabajaban y, de modo más

general, por la política, en la medida que el control efectivo de

los medios de producción, que teóricamente debería contener

a los sóviets y, por tanto, a todo el pueblo, pasó en verdad a

ser ejercido por los dirigentes del partido, que mandaban en

el Estado y el resto del país. (“Prólogo” de Martens, 2003: 12)

Pero para nosotros, en la periferia del capitalismo, aún hay un problema: la izquierda construyó un horror político al lumpesi-nato, aquella masa de pobres sin trabajo, el ejército industrial de reserva, sin perspectiva de reclutamiento para la industria o para los sindicatos y, principalmente, sin capacidad de cons-tituir su conciencia de clase. Melossi, en el prefacio al libro de Alessandro de Giorgi (2006: 9), habla un poco de esos ciclos históricos en que los criminalizables, en general los pobres, se constituyen en canallas, incluso consiguieron construir redes de solidaridad, cooperación y fuerza que permitieran su recon-ducción al mundo legal. Nosotros, marxistas, no debemos so-ñar en disciplinar la mano de obra para el capital, atendiendo

Tal vez el punto más neurálgico del pensamiento marxista sobre la cuestión criminal se presente en la siguiente vertiente del problema: la formulación de una política criminal de y para el movimiento obrero.


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a sus demandas de orden. En Brasil, la clase trabajadora siempre fue constituida por el sentido peyorativo que la palabra lumpen (andrajoso) significaba. El proletariado organizado, consolado en la densa y vigorosa obra de Marx como aquella fuerza social capaz de detener la barbarie del capital, era concentrado en el parque industrial de algunas grandes ciudades brasileras, en especial San Pablo. Pero nuestra fuerza de trabajo es constitui-da también por sobrevivientes de la colonización extermina-dora, por los escombros de las civilizaciones originarias, de los africanos y sus descendientes, de los zambos, mamelucos, pola-cas, francesas de la belle-époque, gatunos y demás descartables.

En la historia política contemporánea brasilera el campo de la izquierda tiene encuentros y desencuentros en torno a ese em-bate; PTB y/o/con el PCB, y después PDT y/o/con el PT. Ganó el PT con Lula y el proletariado organizado llegó al poder1. Se tornó un patrimonio político del pueblo brasilero, por los mí-nimos avances de las condiciones objetivas y por el poder sim-bólico de su presidencia, pero no puede detener la destrucción y la barbarie. El Estado brasilero, a pesar de todas las raciona-lizaciones sociofuncionalistas y de los seminarios de derechos humanos, encierra, tortura y mata, sin conseguir romper con la línea ascendente de la truculencia del Estado policial.

Concluyendo, la izquierda real, que disputó y disputa el poder en el capitalismo actual, precisó pensar en políticas criminales alternativas contra las concepciones consensuales y organicis-tas de la tradición liberal. Muchos equívocos surgen de esa de-manda de orden: de la ilusión del redireccionamiento del poder punitivo contra los poderosos, legitimando el sentido preventi-

1 PTB (Partido Trabalhista (Laborista) Brasilero); PCB (Partido Comunista Brasilero); PT (Partido de los Trabajadores); PDT (Partido Democrático Labo-rista). (Nota del Traductor.)

vo o el fin de la pena, hasta las tenebrosas prevenciones y tera-pias contra el delito.

Las contribuciones del marxismo son fundamentales para una ruptura metodológica en el desarrollo de los discursos sobre la cuestión criminal. Es producido un pa-saje de la fenomenología criminal a los procesos de criminalización, el foco se extiende más allá del objeto, en la ten-sión constante de la lucha de clases y la furia devastadora del capital. Entran en juego las relaciones entre ilegalidad y plusvalía, ilegalidades de las clases tra-bajadoras, los crímenes contra la propie-dad, las estrategias de supervivencia, las relaciones entre la estadística criminal y el mercado de traba-jo, la idea de un encarcelamiento desigual, articulado con la represión de la clase obrera, de los pobres y de los resistentes, como decía la brava Rosa del Olmo (2004). En fin, esta escuela de pensamiento echa por tierra la argumentación positivista y rectifica el pensamiento liberal de alcance medio. El marxismo y sus investigaciones libertarias y deslegitimadoras de la pena del labeling norteamericano parirían la criminología crítica.

Anitua nos narra los destinos trágicos de los tres autores mar-xistas de la segunda generación: muertos en los años treinta del siglo XX y que solo fueron leídos en los años sesenta, luego del fascismo nazi. William Bonger, holandés (1876-1940), inves-tigó la relación entre la criminalidad y las condiciones econó-micas en 1905. (En Brasil, en la misma coyuntura Clóvis Be-viláqua analizaba la relación entre los índices criminales y los períodos de sequía en el nordeste.) Anitua presenta entre los trazos principales de la obra de Bonger la naturaleza egoísta del capitalismo. En 1935 escribió Raza y delito y en 1936 una Intro-

El marxismo y sus investigaciones

libertarias y deslegitimadoras de

la pena del labeling norteamericano

parirían la criminología crítica.


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ducción a la criminología. Bonger se suicidó cuando Holanda fue invadida por los nazis.

En esa línea trágica, brilla la estrella roja de Evgeny Pashukanis (1976), el jurista soviético libertario ejecutado por el es-talinismo. Pashukanis fue el crítico más radical desde el punto de vista jurídico, entendiendo las leyes penales como falsa conciencia y fetichismo del capitalismo. Él muestra cómo la idea del contrato se transforma en la gran metáfora de las relaciones sociales, en aquellas ideali-

zaciones que a los operadores del derecho les gusta usar, como la idea del Estado democrático de derecho. El jurista tiene que salir de su mundo ideal y enfrentar los embates de su tiempo. Pashukanis decía que es el derecho quien confiere legalidad a las relaciones económicas, y fue también él quien produjo una fina articulación del marxismo en su Teoría general de derecho y marxismo. Su comprensión del proceso de extracción de plusva-lía sobre el trabajo y el tiempo del hombre apalancó su teoría de deslegitimación de la prisión. Para él, la jurisdicción penal del Estado burgués era terrorismo de clase organizado. Es lamentable que ese pensamiento no haya florecido en el socialismo real, pero los tiempos eran muy difíciles y las condiciones objetivas no eran nada buenas. Se perdió lo mejor.

Georg Rusche (1900-1950) cumple el círculo trágico de la fun-dación de la criminología crítica. Gizlene Neder, en el prefacio de la edición brasilera de Pena y estructura social, cuenta esa historia, principalmente su vida errante judía en la ascensión del fascismo nazi. Graduado en Derecho y Economía, Rusche (2004) en 1938 escribe su revolucionario libro Pena y estructura social. A partir de esa reflexión, en la perspectiva histórica de la

pena y de los sistemas penales, ya no se puede pensar el poder punitivo en abstracto. El estudio demuestra concretamente que el sistema punitivo se liga de forma intrínseca con el sistema de producción. Su libro, complementado por Kirchheimer, inspiró a Foucault, que lo cita poco. Pero toda la pensata foucaultiana se valió de la idea de cuerpos dóciles, sujeciones, subjetivacio-nes y sujetamientos enraizables a la teoría marxista. Rusche se suicida en la diáspora de la Escuela de Frankfurt. El destino de su exilio fue primero Palestina y después el Estados Unidos de la alianza de Roosevelt con el socialismo; fue un poco lo que vivi-mos en Brasil en los años setenta: algunas muertes que llamá-bamos asesinatos culturales. Bonger y Rusche se quitan la vida y Pashukanis es ejecutado por el Estado soviético. Fueron los grandes maestros de la crítica marxista. Tiempos difíciles.

Esa escuela crítica floreció en Europa y en las Américas. Es en-tre los años sesenta y los ochenta que la criminología crítica flo-rece con las obras de Baratta, Melossi, Quinney, Turk, Briccola, Chambers, Mathiesen (marxista y abolicionista) Taylor, Wal-ton y Young. En la América Latina insurgente de los sesenta, con el ciclo de las dictaduras cívico-militares, la izquierda for-mó un sólido dique de teoría y prácticas de resistencia al poder punitivo de aquel autoritarismo. Bergalli, Pegoraro, Zaffaroni, Lolita Aniyar de Castro, Rosa del Olmo, Caridad Navarrete, No-voa Monreal, Bustos Ramírez, Luis Carlos Pérez y tantos otros en todo el continente. En el libro de Anitua tenemos un buen encuentro con esa historia que un día Rosa del Olmo comenzó a contar y que Máximo Sozzo analizó como traducciones.

En Brasil la izquierda jurídico-penal estaba en la trinchera de la lucha contra el arbitrio y la truculencia estatal: Nilo Batista, Juarez Cirino dos Santos, Roberto Lyra Filho, Zahidé Machado Neto, Gizlene Neder y Gisálio Cerqueira. Incluso Michel Misse participó de ese movimiento. Juarez Tavares fue el primer juris-ta brasilero en incluir el marxismo en su teoría del delito.

Pashukanis fue el crítico más radical desde el punto de vista jurídico, entendiendo las leyes penales como falsa conciencia y fetichismo del capitalismo.


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No todas las lecturas del marxismo sobre la cuestión criminal fueron deslegitimadoras de la pena. Permanencias positivistas, discursos morales y reduccionismo produjeron aquello que María Lúcia Karam (1996: 79-92) llamó la izquierda punitiva. Es impresionante cómo la izquierda olvidó la tesis del fin del Es-tado y trabajó la cuestión criminal por el paradigma del orden del capital. Muchos intelectuales de izquierda en la sociología, psicología, ciencia política y antropología acabaron haciendo una lectura sistémico-funcionalista y terminaron por ayudar a la expansión del poder punitivo para contener la conflictividad social emanada del ciclo neoliberal. La pregunta que queda es la de siempre: ¿qué hacer?

Baratta nos enseña los dos movimientos fundamentales que la criminología crítica (y la crítica del derecho penal) producen: primero, el desplazamiento del autor con respecto a las condi-ciones objetivas, estructurales y funcionales y, lo segundo, el desplazamiento de las causas para los mecanismos de construc-ción de la realidad social. Aunque la expresión crítica venga de la formulación marxista de la Escuela de Frankfurt, pensamos que el etiquetamiento y la demostración evocada por Thorsten Sellin y Sutherland contribuyeron para que esa escuela hiciese eclosión al final de los años sesenta del siglo XX. Sellin, en los años veinte, desarrolló una investigación empírica de alcance nacional en Estados Unidos demostrando la inconsistencia de cualquier relación objetiva entre la pena de muerte y la inci-dencia criminal, deslegitimando entonces aquello que el sen-tido común criminológico divulga incesantemente hasta hoy.

Los filtros sucesivos que se encadenan entre la escuela y la pri-sión se van a perfeccionar en ceremonias de degradación, re-gímenes de privaciones, procesos negativos de socialización, de desculturización y aculturación. En fin, la prisión es una máquina de infligir dolor para ciertos comportamientos entre

ciertas clases sociales y también entre los resistentes de cada orden social. Con esto tenemos que decir adiós a las ilusiones re, tan presentes en el discurso de los equipos encargados de huma-nizar los sistemas penales. Es toda esa multitud de sociólogos, psicólogos, asistentes sociales, pedago-gos y aquellos que insisten en trabajar la ilusión de una prisión feliz y funcional, donde los reeducandos serían mejor que los que entran. Para ellos, transmitimos la advertencia de Zaffaroni a los juristas: la pena no puede ser pensada en el deber ser pero sí en la realidad letal de nuestros sistemas penales concretos. La verdade-ra relación entre cárcel y sociedad, diría el sabio Baratta, es entre quien excluye y quien es excluido, o, sería mejor decir, entre quien tiene el poder de criminalizar y quien está sujeto a la criminalización. Este proceso sigue después de la prisión en mil modos visibles e in-visibles.

La criminología crítica fue fruto de la publicación casi simultá-nea de dos libros que cambiaron todo el escenario. El primero fue Pena y estructura social, de Rusche y Kirchheimer. Aunque escrito entre 1938 y 1939, este libro solo fue leído a partir del final de los años sesenta. Él fue fundamental para el segundo libro que constituyó el corte epistemológico de la criminología, Vigilar y castigar, de Michel Foucault (1977). Aunque Foucault cite poco a Rusche (hace parte de su estilo intelectual) una lec-tura profunda de ambos libros revela la influencia de uno sobre otro.

Fue Michel Foucault quien hizo la lectura de las disciplinas en Rusche para proyectar ese libro de los años treinta, actualizado a los sesenta, para el futuro, para la contemporaneidad torturante,

En fin, la prisión es una máquina de infligir

dolor para ciertos comportamientos entre

ciertas clases sociales y también entre los resistentes de cada

orden social.


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como diría Loïc Wacquant (2007). Al contrario de la parte de la izquierda de los setenta que amplió el poder punitivo en la ilu-sión de castigar a los poderosos, Foucault entendió precozmente

las nuevas estrategias de control social. Solo con su formación marxista, a par-tir del libro de Rusche y específicamente en aquella visión sobre la disciplina en la prisión y en la economía política del cuerpo, es que Foucault puede develar aquella microfísica del poder. Él analiza el poder ejercido como estrategia en las instituciones disciplinares. Más allá de la lucha de clases, él trabaja con una red de relaciones tensas: dispositivos, ma-niobras, tácticas, técnicas y funciones.

Una de sus principales contribuciones es la comprensión del carácter simbólico en la rígida jerarquía de castigos de Fran-cia, desde la ordenación de 1670 hasta la Revolución. Para él, el suplicio era una técnica que reposa en el arte cuantitativo del sufri-miento, un ritual organizado para marcar el poder en el cuerpo del condenado. Esa manifestación de fuerza no tenía sentido de justicia, pero sí una función político-jurídica, un ceremonial de reconstitución de la soberanía lesionada.

Devela el iluminismo mostrando cómo esas ceremonias de su-plicio se tornaron peligrosas a partir del siglo XVIII, cuando la solidaridad popular surge junto con los movimientos revolu-cionarios. Es esa solidaridad que los medios contemporáneos tratan de evitar a cualquier costo, inculcando una dicotomía entre nosotros, los ciudadanos de bien, y el mal que se encierra en las favelas y en las prisiones. Para Foucault, la reforma de las Luces produjo una nueva estrategia política: castigar en vez de vigilar. Entre el siglo XVIII y el XIX esa nueva estrategia hizo

de los castigos y de la represión una función regular; no castiga menos sino de forma más efectiva y se inserta de manera más profunda en las sociedades occidentales el poder de castigar

Foucault habla de las disciplinas como fórmulas generales de dominación pre-sentes en el control formal y también informal (pedagogías, ortografías, pue-riculturas, etcétera). Esas disciplinas de-mandan métodos de control minucioso de las operaciones del cuerpo: es el con-cepto de plusvalía que a nuestro modo va a fundar el biopoder. Y la prisión es la captura del tiempo en el cuerpo del hom-bre. Es Marx con Foucault.

Es ahí que viene el golpe mortal contra las ilusiones re: Foucault afirma que el aparente fracaso de los sueños correcti-vos penitenciarios esconde su principal objetivo: la organización de la transgresión de las leyes en una táctica general de sujeciones. La reforma de finales del siglo XVII es dirigida al conjunto de conflictos y movimientos popu-lares que derrumbaron el Antiguo Régimen. Es el gran miedo de la revolución y el descarte que la burguesía hace del proleta-riado que va a iluminar un nuevo derecho penal. Nuevos con-flictos, nuevas rebeliones, nuevos miedos y principalmente la idea que subyace a la idea de nación, la idea de pueblo, van a hacer que el nuevo sistema penal agencie la conflictividad so-cial. La justicia criminal y el poder punitivo se transforman en un instrumento para el control diferencial de las ilegalidades populares. Es para esto que fueron concebidos históricamente la prisión y el sistema penal.

Solo con su formación marxista, a partir del libro de Rusche y específicamente en aquella visión sobre la disciplina en la prisión y en la economía política del cuerpo, es que Foucault puede develar aquella microfísica del poder.

Es el gran miedo de la revolución y el descarte

que la burguesía hace del proletariado

que va a iluminar un nuevo derecho penal.

Nuevos conflictos, nuevas rebeliones,

nuevos miedos y principalmente la idea

que subyace a la idea de nación, la idea de

pueblo, van a hacer que el nuevo sistema

penal agencie la conflictividad social.


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La pregunta que nos debemos hacer es si esa traducción literal (como dice Sozzo, 2006) de la obra de Foucault y de la crimi-nología crítica se aplica de nuestro lado en el recorrido de los discursos sobre la cuestión criminal. En nuestro continente,

esa gigantesca institución de secuestro, el suplicio convivió con la introducción del liberalismo (Batista, V., 2003), ya que la primera celadania2 de la primera cons-titución del Brasil independiente de 1824 era acallar la esclavitud, afirmando que el derecho a la propiedad era mantenido en toda su plenitud… Los esclavos eran propiedad. Los secuestros de esclavos eran considerados hurtos, y el esclavo solo era sujeto delante del sistema penal (Zaffaroni y Batista, N., 2003).

La lectura de esos dos libros fue una verdadera ruptura episte-mológica y sacudió las teorías y las militancias criminológicas en Europa, en Estados Unidos, en Canadá y en América Latina. Sería imposible citar toda la generosa producción crítica: tanto en el libro de Baratta como en el de Anitua tenemos un mapa de esos autores.

Los criminólogos críticos de los años setenta del siglo XX no po-dían adivinar los nuevos sentidos del proceso de acumulación de capital. La crisis recesiva mundial, la década perdida de los ochenta y sus personajes Reagan y Thatcher; en fin, lo que se denominaría neoliberalismo, trajo el sistema penal al epicentro de la actuación política. La prisión no perdió sentido, aunque el trabajo vivo de una forma general haya cambiado su espacio en un admirable mundo nuevo. Lo singular del neoliberalismo fue

2 Juego de palabras entre celada y ciudadanía. (Nota del Traductor.)

conjugar el sistema penal con nuevas tecnologías de control, de vigilancia, de constitución de los barrios pobres del mundo en campos de concentración. En Río de Janeiro, desde donde escri-bo, la tutela del Gobierno en la seguridad pública ha conjugado el mayor índice de muertos por la policía, los célebres autos de resistencia (más de mil por año) con la pacificación de las favelas. Es impor-tante observar el uso histórico en Brasil (y en el mundo, véase la pax romana) de esta expresión: tras los embates popula-res por la radicalización de la idea de los derechos en la década de los años treinta del siglo XIX, las rebeliones fueron ma-sacradas hasta llegar a la pacificación en la década de los cincuenta, que instituyó el imperio brasilero. Los miedos del pueblo y sus deseos de nación produjeron el más lento proceso de emancipación de la esclavitud, aliado al enri-quecimiento de la clase trabajadora y de masacres consentidas de rebeliones y revoluciones como la de los Farrapos, los Ma-lês, los Cabanos y otros. Revoluciones aplazadas, diría Marildo Menegat (2012). Las favelas de Río que están ocupadas manu militari son vendidas como un modelo que se asemeja a los te-rritorios ocupados de Palestina: muros, control minucioso de movimientos, nuevas armas, nuevas técnicas, principalmente una gestión policial de la vida. Es el policía de guardia quien decide si va o no a haber fiesta, bautizada como baile funk. Los diarios estampan fotos de policías ofreciendo chocolates en Pas-cua, igual que los policías americanos en Irak. Río de Janeiro se convirtió en un laboratorio de proyectos de control social por ocupación que se inspiran en Colombia, en Irak, en Palestina, en los territorios del mal como diría Bush.

Lo singular del neoliberalismo fue conjugar el sistema penal con nuevas tecnologías de control, de vigilancia, de constitución de los barrios pobres del mundo en campos de concentración.

Río de Janeiro se convirtió en un laboratorio de

proyectos de control social por ocupación

que se inspiran en Colombia, en Irak,

en Palestina, en los territorios del mal como

diría Bush.


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Esa contemporaneidad torturante fue delineada por Loïc Wac-quant al demostrar el ascenso del Estado penal como algo co-rrespondiente al desmonte del Estado de bienestar de Estados Unidos. Como él mismo dice, ese viento punitivo sopló de Amé-rica para Europa y de ahí a las viejas colonias. El sistema penal se tornó el territorio sagrado del nuevo orden socioeconómico, actualizando la reflexión de Rusche: sobran brazos y cuerpos en el mercado de trabajo, aumentan los controles violentos so-bre la vida de los pobres.

Los grandes medios han sido un obstácu-lo para una discusión profunda sobre la cuestión criminal. Es ella quien produce un sentido común que nosotros llama-mos populismo criminológico. Si Estados Unidos es el mayor carcelero del mundo, Brasil pasó a ocupar un lugar impor-tante: en 1994 (cuando FHC profundi-za lo que Collor había intentado) Brasil tenía 110.000 presos. En 2005 ya eran

380.000 y hoy estamos con más de 500.000 presos y 700.000 en penas alternativas. Aprendí con María Adélia Aparecida de Souza (2012: 127-150) y su geografía brasilera cómo barrios y hasta ciudades se transforman en prisiones, como es el caso de Hortolandia en San Pablo. Guarapuava ya fue en el siglo XIX un lugar de destierro, no es coincidencia que sea hoy una pri-sión de seguridad máxima. Con la más dramática expansión carcelaria de la historia de la humanidad se conjugan prisiones decrépitas con imitaciones de la supermax estadounidense y sus principios de incomunicabilidad, bloqueos e imposición de do-lor y humillaciones a los familiares de los presos. Perdimos la mordida crítica que teníamos contra el autoritarismo en la sa-lida de la dictadura y hoy aplaudimos la tortura y el exterminio

de los enemigos del oficial de guardia. Lo importante es traducir toda la conflictividad social en castigo.

El importantísimo libro de Anitua nos habla de un marco gene-ral de las políticas criminales contemporáneas como compren-siones determinadas de la cuestión criminal que producen des-doblamientos y estrategias políticas distintas para enfrentar los problemas. Él apunta tres grandes líneas: ley y orden; derecho penal mínimo y abolicionismo penal.

Para Anitua, ley y orden sería parte de la base ideológica cri-minal de la intolerancia. Como dice Salo de Carvalho (2010), al analizar la política criminal de drogas, esa estrategia se sus-tenta en un trípode ideológico entre las ideologías de defensa social, de seguridad nacional y de derecho penal del enemigo. Ella brota en la década de los sesenta contra la criminología crí-tica, el abolicionismo y el rotulacionismo que lucharon junto a los movimientos sociales contra el poder punitivo. En Estados Unidos esa estrategia orienta toda la producción legislativa en materia criminal para la guerra contra las drogas, recuperando del positivismo el carácter patológico del crimen. Con el auxilio lujoso de los medios y sus campañas de alarma social, inculca-ron las teorías del sentido común, ampliando el espectro puniti-vo, imponiendo penalidades más severas, flexibilizando las ga-rantías, pero principalmente fortaleciendo el dogma de la pena como solución por excelencia para los conflictos humanos. Nilo Batista (2002: 271-288) demuestra las relaciones entre los me-dios y el sistema penal en el capitalismo de barbarie, denun-ciando su inédito protagonismo. Quien pauta las agencias del sistema penal es el monopolio de los medios en Brasil.

La ley y orden se sublevó contra la leniência de los años setenta, restableciendo una pugna entre el bien y el mal en esa crimi-nología de la vida cotidiana. James Wilson fue el gran intelectual orgánico de esa escuela, como miembro del Partido Republica-

Perdimos la mordida crítica que teníamos contra el autoritarismo en la salida de la dictadura y hoy aplaudimos la tortura y el exterminio de los enemigos del oficial de guardia.


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no y de la Corporación Rand. Su libro Pensando sobre o delito, de 1975, se transformó en libro de cabecera del realismo crimino-lógico de derecha. La relación que él estableció entre los índices delictivos y las posibilidades de ser encarcelado aparece hasta hoy en los discursos criminológicos hegemónicos en nuestro país y es el responsable por el recrudecimiento de las penas más pesadas, inclusive la pena de muerte.

En los años ochenta, Wilson se con-vierte en el principal asesor de Rea-gan, difundiendo la Teoría de la ventana rota, en 1981. Su propuesta de crimi-nalización de los pequeños delitos fue vendida como la mercadería más bara-ta, más eficiente, más visible y más cer-cana. La moda tardó en llegar a nues-tra colonia, pero ahí está hasta hoy… Como diría Nilo Batista, al hablar del cambio del XIX al XX, y sus medidas de seguridad, las élites neoliberales preci-

san de la pena más que el delito: la idea de conductas desorde-nadas o antisociales resultó en selectividad, estigmatización y criminalización de los pobres en todo el mundo. La Prefectura de Río hoy hace parte de la vanguardia de ese atraso: choque de orden, remociones, prisiones de vendedores ambulantes y lim-piavidrios callejeros. La política de Tolerancia Cero ya es página pasada en Nueva York y recibió profundas y oportunas críticas de la criminología en general, pero aún rinde buenas consulto-rías abajo del Ecuador. Hart y Fridman, en Castigo e responsa-bilidade, apuestan en esa línea de causalidades incluyendo los conceptos de individuo, escogencias racionales y críticas eco-nomicistas.

Esa ideología, o crítica o discurso criminológico, es el que dio sustentación conceptual a la política de criminalización del excedente de mano de obra para el gran encarcelamiento. Ella tiene marcas en el derecho y en el proceso penal, además de en la expansión sin fronteras del sistema penal: del RDD3 al con-trol a cielo abierto del que habla Passetti (2006: 83-114). Es lo que Wacquant denominó onda punitiva. Esa cultura fortaleció como nunca el derecho penal simbólico y su perenne emergencia. Nadie trabajó mejor el derecho penal del enemigo que Zaffaroni, contestando en Jakobs, y su genealogía retomada de la preven-ción general en nuestras márgenes. Los grandes medios fueron su principal aliado y condutrice, replicando el espectáculo de la criminalidad, vendiendo su vigilancia electrónica, pregonando el castigo como catarsis popular.

El capital video-financiero fue el gran legitimador del policiar la vida y de la legitimación del poder punitivo. Fue el que produ-jo la adhesión subjetiva a la barbarie. Infelizmente la izquierda fue seducida por ese poder. En la Inglaterra de Tony Blair y por todo el mundo se esparció teóricamente el realismo de izquier-da, convocando a criminólogos y a las ciencias sociales a cola-borar con la mayor presencia del Gobierno en el Estado penal. Como en la colonia la moda demora en llegar, estamos en el auge de la producción realista de izquierda. Basta mirar la so-ciología y sus asesorías y planes para los gobiernos que lanzan nuestra policía a los mayores índices de letalidad del mundo, y también al sufrimiento psíquico y físico. Los policías y los que se ganan la vida con la seguridad privada son las categorías de trabajadores más sufridos en nuestros días.

En el largo recorrido desde el siglo XIII al gran encarcelamiento del XXI, nos dimos cuenta de que nuestro modelo de prisión es

3 Régimen Disciplinar Diferenciado. (Nota del Traductor.)

El capital video-financiero fue el gran legitimador del policiar la vida y de la legitimación del poder punitivo. Fue el que produjo la adhesión subjetiva a la barbarie. Infelizmente la izquierda fue seducida por ese poder.


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análogo al capitalismo. Esa máquina de control de los pobres y los que resisten produjo su propia kultur, no solo en el sentido de una cultura, sino también de una civilización punitiva en sus entrañas profundas, cuerpo y alma.

Cuando estudié los procesos que involucran adolescentes en el molino de gastar gente de nuestra política criminal de drogas, me di cuenta, por un lado, de que los molinos existen e inci-den siempre sobre los mismos pobres, quienes resisten, pero por otro lado, cuando nos acercamos con los lentes de las fuentes jurídicas criminales, lo que encontramos son historias tristes:

Las historias se repiten, pequeños hurtos, niños pobres, anal-

fabetos, negros y que casi siempre tienen ocupación fija, o sea,

trabajan. J.F. y M.R. presos en 1931 por hurto de herramientas,

son respectivamente cajero de almacén y ayudante de obre-

ro. Analizando las informaciones del Comisario de Seguridad

vemos que los extensos cuestionarios son poco satisfactorios.

Pienso que, con el tiempo, los propios agentes del sistema per-

ciben que en la historia de vida de los niños no aparecen las

perversiones lombrosianas, o las características hereditarias

del biologismo criminal, pero sí las historias de miseria, de ex-

clusión, de falta de escuela, de pequeños incidentes que intro-

ducen al joven en un proceso de criminalización que apenas

magnifica y reedita la marginalización que su destino de ne-

gro pobre ya marcaba. (Batista, V., 2006: 71)

Al trabajar los miedos cariocas del siglo XIX escribí: “El miedo del desorden dispara entre los conservadores la retórica de la restricción de derechos y de impunidad. Mantener la esclavitud bien portada implica la adhesión al viejo dogma inquisitorial que tiene en la pena la solución para los conflictos sociales”. (Ba-tista, V., 2003)

Si la criminología, con Zaffaroni, es saber el arte de despejar discursos peligrosos, nosotros que nos adentramos en ese terri-torio por la periferia, debemos tratar de desmenuzar, desnudar esos mecanismos para infligir dolor y sufrimiento, las historias tristes de nuestros pobres y de nuestros resistentes, radicalizar la crítica a la pri-sión.

Brasil se polició intensamente a partir de la transición democrática. Es como si una cultura punitiva de larga duración se metamorfoseara indefinidamente. Cambian los miedos, pero él, el miedo, permanece allí, dirigido a los mismos de siempre, los del lugar del negro (Dos Santos, 2010). La traducción de la con-flictividad social en crimen produjo por un lado lo políticamente correcto, los de bien, y por otro el exa-cerbamiento del estado policial. CPI, vigilancia, UPP4, control territorial, la apología de la policía de combate, el buen matador puro. Así, la judicialización de la vida privada camina con la gestión policial de la vida.

La criminología crítica o abolicionista, aquella que conoce la historia del sistema penal (su fracaso aparente y sus victorias silentes), fue fértil en producir proyectos colectivos de reduc-ción de daños de poder punitivo en su ápice, pero no consiguió romper las barreras que, por ejemplo, la lucha antimanicomio consiguió. Pero es que la cuestión criminal es fundamental para la gobernabilidad del capitalismo contemporáneo: se trata del problema del control del tiempo libre en la revolución tecno-científica del capital video-financiero.

4 CPI (Comisión Parlamentaria de Investigación), UPP (Unidades de Policía Pacificadora). (Nota del Traductor.)

...la cuestión criminal es fundamental para

la gobernabilidad del capitalismo

contemporáneo: se trata del problema

del control del tiempo libre en la revolución

tecnocientífica del capital video-

financiero.


197196

Inspirados en aquella lección de Baratta para el derecho penal mínimo proponemos una pequeña pauta para los desafíos de hoy:

» Cambio radical de la política criminal de drogas, producien-do políticas colectivas de control por la legalidad.

» Despenalización de crímenes patrimoniales sin violencia contra la persona, como el hurto.

» Abrir los muros de las prisiones para su comunicación con el mundo, sus amores, sus familias, sus amigos, sus cronistas.

» Impedir que los familiares de presos sean castigados más allá de la estigmatización que ya sufren.

» Transformar la ideología de combate en grandes instaura-ciones de mediaciones horizontales en el sentido del desar-me.

» Disminuir en gran proporción el número de policías, desar-mándolos y transformándolos en agentes colectivos de de-fensa civil, invirtiendo el sentido de la seguridad pública de guerra contra los pobres para el amparo de los efectos de las ruinas de la naturaleza sobre el juego del capital.

» Legalización del segundo empleo de policías y bomberos.

» Ampliación y fortalecimiento de la defensoría pública.

» Fin de la exposición de sospechosos para los medios y restric-ciones a los noticieros emocionados con casos criminales, que aniquila el derecho a un enjuiciamiento justo por jueces libres.

Pido disculpas por haberles ocupado el tiempo apenas para

desacreditar la palabra seguridad. Pero es que no creo en nin-

guna criminología que se mezcle con ella. Toda criminología

que incorporó la seguridad pública se lanzó al positivismo y

restringió su horizonte a la conservación del orden. ¿Cómo

conciliar las técnicas del orden con la criminología, que Vir-

golini percibió como una especie de ciencia del desorden? La

palabra seguridad constituye el eje aglutinador de todos los

dispositivos de aquella violencia de Benjamin denominó pre-

cisamente conservadora, para distinguirla de la violencia fun-

dadora, que puede ser la partera festejada de la historia que re-

mueve tiranías y desigualdades, o puede ser la inauguración

de un régimen arbitrario y cruel. Para ser propositivo, si hoy

me tocase ejercer las mismas tareas que ejercí en el pasado, en-

caminaría la Asamblea Legislativa a un proyecto cambiando

la designación de la Secretaría de Seguridad Pública a la Se-

cretaría de las Garantías Individuales o algo similar. (Batista,

N., 2012: s/p)

Son puntos para una agenda de futuros, para sumarse a otros: “Democracia no es un régimen político determinado, pero sí la negociación sin fin de lugares sociales” (Dos Santos, 2010: 55). Solo la recuperación de la memoria colectiva que es soberana y referida a una historia particular, del lugar, puede producir paradigmas de resolución de conflictos (o políticas de seguri-dad pública) que no reproduzcan la autocolonización. Nues-tros pueblos originarios y los pueblos africanos que vinieron a nuestro continente tienen historias para contarnos, pueblan nuestra alma y marcan caminos para pensar alternativas al paradigma del Imperio.

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Jacqueline Muniz

entre las acciones policiales y sociales

retos para un gobierno de izquierda

Jacqueline Muniz. Bachiller en Ciencias Sociales (UFF). Magister en An-tropología Social (Museo Nacional – UFRJ) y Doctora en Ciencias Políti-cas (IUPERJ / UCAM). Es profesora adjunta al programa de Maestría en Derecho y al programa de Maestría y Doctorado en Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Cándido Mendes (UCAM), investigadora aso-ciada del Grupo de Estudios Estratégicos (GEE – COPPE / UFRJ), socia del Fórum Brasileño de Seguridad Publica. Ejerció funciones de Directora del Departamento de Investigaciones, Análisis de Información y Desa-rrollo del Personal en Seguridad Pública - SENASP / Ministerio de Justi-cia (2003); Coordinadora Sectorial de Seguridad Pública, Justicia y Dere-chos Humanos (2002); y Directora de la Secretaría de Seguridad Pública (1999) del gobierno del estado de Río de Janeiro. Tiene experiencia en las áreas de antropología y ciencia política, con énfasis en seguridad pública y justicia criminal, actuando principalmente en los siguientes temas: policías, estudios estratégicos, criminalidad y violencia, gestión

penitenciaria y derechos humanos.

Voy a hablar de las macro tendencias del discurso de la se-guridad y sus riesgos. A partir de aquí, quiero compartir

mis reflexiones con ustedes. Mi presentación planteará la ten-201


203202

sión entre las acciones policiales y sociales, y los riesgos que un gobierno de izquierda tiene frente a una agenda de seguridad pública en un contexto de retóricas del control del orden que es-tán en conflicto en la arena pública.

En Brasil, por ejemplo, tenemos la ten-dencia de construir de manera amplia la definición de seguridad pública. Una vi-sión de seguridad pública que se presen-ta como contemporánea y democrática porque no se limita al control del crimen y de la violencia, sino incluso a la afirma-ción de derechos y a la sustentación de las garantías individuales y colectivas. Esta concepción, a su vez, tiene la ambi-ción de promover el mejoramiento de la

calidad de vida de la población por medio de estrategias con-juntas policiales y sociales de inclusión o de reducción de las desigualdades. Sobre esta perspectiva amplia se sustenta lo que sería la gran finalidad de la seguridad pública haciendo énfasis en la prevención. Esto significó un gran avance, pero un gran riesgo también. Tal concepción de la seguridad pública trae riesgos enormes, no siempre visibles, cuando se separa del pro-ceso necesario de construcción participativa y acordada de una política declarativa que encierra, de manera clara, los fines, los medios y los modos que permitan su aplicación. A pesar de sus buenas intenciones, el enfoque amplio de la seguridad pública puede producir efectos perversos para la ciudadanía cuando no se tiene un rumbo político efectivo que, de hecho, se puede obte-ner con esta ambición. Uno de estos efectos es la promoción de una ciudadanía dependiente del Estado, una ciudadanía bajo tutela, regulada y oprimida por una “cultura del control”, tan bien caracterizada por David Garland.

Me he dado cuenta, sobre todo en Brasil, que la retórica de la “seguridad ciudadana”, se convirtió en una madera para todos los tipos de construcción la cual ha sido utilizada como una coartada, un comodín, que justifica las vías contradictorias y paradójicas muy alejadas de las expec-tativas democráticas que permitirán su existencia. Ella se presenta cubierta de un manto de modernidad globalizada que oscurece un movimiento sutil de esterilización del arte de la política bajo el argumento de contener los excesos de los gobernantes, la injerencia de los par-tidos políticos y la influencia de los po-derosos. Lo que he visto es una especie de despolitización intencionada de la se-guridad pública. Es como si la seguridad ciudadana, con esa concepción amplia-da centrada en la prevención, pudiese llevarse a cabo solo con “propuestas téc-nicas” que, a su vez, reflejan monopolios profesionales legitimados por expertos, consultores y burócratas, sin una políti-ca explícita en consenso con la población y sin la aclamada voz de la ciudadanía. ¿Cuáles serían los riesgos de tener una amplia perspectiva de seguridad pública sin la construcción de una po-lítica declaratoria y participativa?

Todos sabemos, y no hay aquí ninguna novedad, que es nece-sario que la sociedad pueda conocer, aprobar y autorizar su po-lítica de seguridad. Fundamentalmente porque las acciones en el ámbito de la seguridad implican siempre alguna restricción de las libertades individuales y colectivas y algunas formas di-rectas e indirectas de control y regulación sobre las personas, los patrimonios y los territorios. Por lo tanto, una ola de des-

Sobre esta perspectiva amplia se sustenta lo que sería la gran finalidad de la seguridad pública haciendo énfasis en la prevención. Esto significó un gran avance, pero un gran riesgo también.

Es como si la seguridad ciudadana, con esa

concepción ampliada centrada en la

prevención, pudiese llevarse a cabo solo

con “propuestas técnicas” que, a su vez,

reflejan monopolios profesionales

legitimados por expertos, consultores y burócratas, sin una

política explícita en consenso con la

población y sin la aclamada voz de la

ciudadanía.


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politización de la seguridad pública, implicaría directamente una pérdida de la capacidad de los ciudadanos de gobernar su autoridad electa en una dimensión muy sensible y crítica de la vida en sociedad que es la producción de obediencia al pacto político-social, con el recurso coercitivo de la fuerza, en el impe-rio de la ley bajo consentimiento de la colectividad.

¿Cómo se presenta la despolitización de la seguridad pública? Por ejemplo, a través de una especie de fantasía seductora de la neutralidad de las técnicas y las tecnologías policiales y de vigilancia. Existe la creencia que la seguridad pública es solo un “medio” que incorpora y sigue, naturalmente, los fines de su empleo. Sería un instrumento desposeído de convicción, de interés y de voluntad, que necesitaría solamente “funcionar” como programado para hacerlo, independiente de su orienta-ción política. En este encuadramiento se intenta ocultar los conflictos de intereses, las razones de mercado y también las motivaciones corporativas con la falsa promesa de producción milagrosa de resultados inmediatos, por cuenta de la capacidad de los “gerentes” y sus competencias personales. Estos resulta-dos serían solo posibles con una técnica y tecnología prominen-tes emancipadas del hacer de la política. Estos resultados eran solamente posibles porque se tenían “gerentes” superiores a los políticos, o a la gerencia autocrática de los bienes públicos in-dependiente de la política. La quimera técnica tecnológica de un camino neutro, apolítico y “seguro”, podría, por una magia inexplicable, hacer la vida más fácil para los gobernantes y los gestores públicos. Su bono extra es la ilusión que puede limitar drásticamente la discrecionalidad en la toma de decisión y por supuesto, reducir la responsabilidad y rendición de cuentas del gobierno y sus agentes por las elecciones hechas, sus resultados y consecuencias para la ciudadanía. Esta versión shopping center de la seguridad, o la retórica de la “técnica por la técnica” que se encuentra disponible en los estantes de la industria de la in-

seguridad, hace que las reconocidas virtudes de la tecnología y del acervo de las técnicas sirvan a cualquier señor, de izquierda o de derecha, en conformidad con el gusto del cliente-consumi-dor y el disgusto de la ciudadanía plena. Muchas veces tengo la impresión de que los espacios destinados a las tiendas de tecnologías de seguridad para la policía, los ciudadanos y las empresas parecie-ran tener más atractivo para el público especializado que las salas de conferen-cias donde ocurren los seminarios sobre políticas públicas de seguridad.

Se puede decir que la despolitización es una búsqueda de neutralización de la política pública, donde se intenta subor-dinar el fin a los medios, cualquier medio que permita la impresión de que podría obtenerse la eficacia y la eficiencia en la seguridad, disociadas de los propósitos públicos de la política. Por un lado, esta retórica afirma que la adquisi-ción creciente y la modernización de las tecnologías son sufi-cientes para producir la gobernabilidad de la policía, aumentar el control del orden público y, con eso, garantizar la paz social, acercándonos a un “admirable y (democrático) mundo nuevo”. Por otro lado, esta retórica omite que este creciente intento de control corresponde a una expansión desproporcionada del po-der coercitivo del Estado sobre la vida social, en contra de la de-mocracia, que por autonomía de la comunidad sigue él mismo, sin control. Este poder coercitivo amplio y sin control puede ir acompañado de la privatización gradual de la policía pública, al estilo de la mega-corporación Omni Consumer Products (OCP) de las películas Robocop. Esto porque si no hay límites para el poder de policía del Estado, hay límites en la capacidad del gobierno

Se puede decir que la despolitización

es una búsqueda de neutralización de la

política pública, donde se intenta subordinar

el fin a los medios, cualquier medio que

permita la impresión de que podría obtenerse la

eficacia y la eficiencia en la seguridad.


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de multiplicar los impuestos y el presupuesto público para dar cuenta del apetito coercitivo por tener cada vez mayor control.

De ahí emerge, una fuerte demanda por un discurso financiero de la seguridad que parezca ser capaz de racionalizar o de equi-librar, con la mano invisible del libre mercado, la demanda por seguridad y la oferta desmesurada de control que él mismo ha

creado. De esto resulta, en nombre de la salud de las cuentas públicas, un rumbo de tercerización de una de las funciones esenciales del Estado: la seguridad públi-ca que para hacerla amplia e inclusiva, quiere hacer creer que el horizonte de la postmodernidad es una “nueva go-bernabilidad”, horizontal, en red de los medios públicos, privados y personales de vigilancia (patrulla, investigación, inteligencia, etc.). Se puede ver aquí que

el nuevo papel del Estado es concebido como una agencia regu-ladora entre otras agencias del mercado de la protección, que se alimenta del medio y de la inseguridad que busca prevenir. Esta última tiene la emulación de la ficción de que los dispositivos coercitivos de poder, asimétricos en su naturaleza y desiguales en su grado, serían, por voluntad divina, equivalentes e igua-litarios, a tal punto, que serían accesibles y estarían disponi-bles a todos los actores sociales, desde el precio a pagarse por ellos, o mejor, aunque la sociedad sea, a priori, una comunidad imaginaria de compañeros, homogénea, uniforme y destituida de conflictos y pecados. Por supuesto ¿por qué tal comunidad tan perfecta, cooperativa y solidaria, necesitaría de dispositivos coercitivos exteriores de control para garantizar su paz eterna?

Otro aspecto importante de la despolitización de la seguridad pública, mantenida con una perspectiva amplia de su campo

de intervención, es el riesgo siempre presente de que el poder judicial tome para sí la tarea de legislar en su afán de suprimir los vacíos legales dejados por el poder legislativo y de llenar los limbos normativos y procedimentales sostenidos por la tibieza del poder ejecutivo en la conducción de la de seguridad. Uno de los efectos más sensibles en las calles es la multiplicación de las incertidumbres en las acciones policiales cuyas consecuencias son dramáticas para los ciudadanos y los policías. Si no tenemos una política pública consensuada y reglamentada con manda-tos policiales definidos, sino una búsqueda de resultados inme-diatos tratados como eficaces y eficientes, cueste lo que cueste, siempre podremos estar abiertos a recurrir y aceptar las solu-ciones jurídicas penales o represivas como la primera razón. Estas soluciones penales, casi siempre populistas, se convierten en un rumbo de actuación en las contingencias del orden pú-blico y en las cuestiones de naturaleza administrativa, sobre las cuales el mundo de la ley y los procedimientos judiciales, por sus propias características, no tienen cómo anticipar para pro-ducir intervenciones en el tiempo presente de las situaciones vividas que puedan alterar el curso de los acontecimientos. En verdad, lo que se produce es un tipo de judicialización perversa de las políticas sociales y policiales que son la base de la seguri-dad pública. Lo que se afirma es una agenda oculta neoliberal y conservadora que se hace progresista porque se presenta con las ropas fashion del momento: la seguridad ciudadana que tie-ne la prevención como su insignia.

En este punto, parece evidente que la retórica de la seguridad pública amplia, prometida para todos, pueda ser organiza-da desde una relación costo beneficio. El mensaje subliminal que se propaga es “gastar (el dinero público) con quien valga la pena”. Hay algo curioso aquí. La prevención social corre el riesgo de subordinarse a tasas de éxito. Así, por ejemplo, si eres un joven que tiene conflictos con la ley y no ofreces garantía de

Se puede ver aquí que el nuevo papel del Estado es concebido como una agencia reguladora entre otras agencias del mercado de la protección, que se alimenta del medio y de la inseguridad que busca prevenir.


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que vas a entrar a los programas sociales gubernamentales, la “vida normal” y que vas a salir de la “vida del crimen”, entonces no hay porqué protegerte porque no eres una buena inversión. Pero, ¿cómo saber que el joven vulnerable o expuesto a riesgos sociales será una buena inversión? Es necesaria una ingeniería moral que establezca garantías previas de éxito por medio de una sobredeterminación causal del futuro. Es necesario producir “buenos ejemplos” a otras personas vulnerables que están en la cola por un lugar en los programas sociales de reducción de la violencia. Como no hay certezas en la predicción del futuro de las trayectorias de los actores sociales, hay una búsqueda por el éxito de la prevención social cada vez mayor en el tiempo pre-sente. Esto significa la formación deliberada o no, de un campo moral de vigilancia que no reconoce fronteras sobre la vida de aquellos ciudadanos vulnerables que reciben la oportunidad salvadora de participar en los programas de prevención social. La contraparte de la oportunidad de “salida de la vida peligro-sa” es, paradójicamente, la sumisión de los derechos civiles a los derechos sociales. Es la aceptación compulsoria de una ciu-dadanía bajo control, que en nombre de la reducción de riesgos, cree que puede moverse y cartografiar desde dentro la historia de la vida de los individuos, sus elecciones, interacciones y redes sociales. Este tipo de “vigilantismo” promovido por acciones gu-bernamentales de prevención social de la violencia, orientadas por el mapeo de los riesgos, anuncia su contradicción: otorgar poder a los individuos y grupos clasificados como “vulnerables” por medio de la destitución de sus identidades; incluir las perso-nas en “buen orden” por medio de la exclusión o negación de su realidad, como creo que alertó Michel Foucault.

La centralidad conferida al riesgo en la retórica de una segu-ridad pública amplia, sobre todo cuando hay un énfasis en la prevención situacional y social, no sólo es un cielo tranquilo del brigadero sino que apunta a áreas nubladas también. La idea

de riesgo trae la ambición del control de las potencialidades, del devenir. El riesgo se refiere a algo que tiene un resultado incier-to, pero se cree previsible. En términos instrumentales, administrar riesgos sig-nifica identificar las fuentes de amena-zas y peligros, atreviéndose a ir más allá de ellos. En un contexto utilitario de cos-to y beneficio de la seguridad pública, la reducción de los riesgos corresponde a la búsqueda de alguna certeza en el futuro, la producción de un cálculo, por medio del mapeo y control de la peligrosidad en el tiempo presente. En este sentido, hablamos de las probabilidades, de las posibilidades de la ocurrencia de eventos y de esfuerzos para establecer sus causalidades e intencionalidades.

Hay aquí un problema delicado cuando se trata de la seguridad pública, en especial, de las prácticas policiales que tienen una naturaleza coercitiva sea al prevenir, disuadir o propiamente reprimir las conductas sociales. Si el problema central es la re-ducción del riesgo social y situacional, la identificación de las posibles amenazas y la frustración comienza a jugar un papel decisivo en la gestión del orden público. La construcción de la previsibilidad de los riesgos parece requerir un grado cada vez más alto de control y de intervención coercitiva en los espacios públicos y privados. En otras palabras, esto puede conducir a la fabricación de intencionalidades y causalidades anticipadas so-bre las personas, sus prácticas y trayectorias, que construyen o refuerzan estándares que sí estigmatizan. Si estamos tratando riesgos, hablamos de algo que no ha sucedido todavía, estamos hablando de una determinada expectativa moral de futuro y no de su existencia concreta, es decir, determinamos el maña-na. Así, ¿cómo detener a alguien que no ha hecho nada aún?,

Si el problema central es la reducción

del riesgo social y situacional, la

identificación de las posibles amenazas y la frustración comienza a jugar un papel decisivo en la gestión del orden

público.


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¿cómo impedir lo que no ha ocurrido? Para hacer esto posible se debe ampliar el poder (coercitivo) de la policía extendiendo sus prácticas discrecionales a una dimensión cada vez más difusa, poco visible y de bajo control por la sociedad, y así cumplir con la prevención de los riesgos.

En un marco de despolitización de la seguridad pública, inca-paz de establecer los medios y los modos de intervención ante

los fines, la perspectiva emancipada de la prevención situacional y social termina por llevar a la penalización anticipada de los individuos, la discriminación y la exclusión social que intentaba rever-sar. Esto tiende a una cruzada moralis-ta legitimada por la creciente necesidad de ampliar el campo de vigilancia de los instrumentos coercitivos estatales y privados. En sociedades complejas, plu-rales, sobre todo aquellas jerarquizadas y desiguales, serán muchos los actores públicos y privados, que respaldados por su razón de clase, prestigio, color, origen

étnico, género, etc., reclamarán el deber de definir lo que son las amenazas y peligros simbólicos que justifican el mapeo de los riesgos sociales y la estandarización de individuos y grupos como peligrosos y sospechosos.

Hay también otro aspecto inquietante en la promoción de la seguridad pública en una “sociedad de riesgos” sin la construc-ción acordada de una política pública. Por razones obvias, en este tipo de realidad todos los ciudadanos están expuestos a los más diversos riesgos. Ellos son víctimas a priori de cualquier po-sibilidad de interacción social. Pero ante lo que no ha sucedido todavía, ellos son, lógicamente, también agresores potencia-

les. Tenga en cuenta que, en este escenario, podemos asistir a una retórica de la sospecha extendida que elige la desconfianza como fundamento de la sociabilidad política, la precarización de los dispositivos culturales de cohesión como camino para la coerción. Lo que pasa es que la oferta de amenazas garantiza-das en ambos lados estimula y refuerza las resistencias sociales y los dispositivos de negación de la alteridad, favoreciendo las prácticas estatales y privadas de resolu-ción violenta de los conflictos.

Por supuesto esto nos lleva a un apetito totalitario de control, a veces desvergon-zado, sobre territorios, individuos, pobla-ciones y sus flujos. Los desplazamientos, el ir y venir en la ciudad, pasan a tener un carácter fundamental para prevenir los riesgos. Por ahora me viene a la men-te una película llamada Minority Report, donde el protagonista (Tom Cruise), un policía del futuro, en el año 2054, inte-grante de la PreCrime Police Force, regre-sa en el tiempo para atrapar a un asesino que todavía no ha cometido el homicidio. Él tiene que producir justicia antes de que ocurra el hecho, antes de la propia con-tingencia. Su capacidad de vigilancia comprende el pasado, el presente y el futuro. Él utiliza las visiones del futuro generado por los humanos mutantes con habilidades precognitivas y la tecnología que puede determinar con extrema precisión la pe-ligrosidad de los individuos. Esa película de ficción trae muchas alegorías sobre una ciudad que es “libre de crimen” porque la policía logró eliminar todos los riesgos ya que controla el tiem-po, los espacios y a la gente.

Por razones obvias, en este tipo de realidad todos los ciudadanos están expuestos a los más diversos riesgos. Ellos son víctimas a priori de cualquier posibilidad de interacción social. Pero ante lo que no ha sucedido todavía, ellos son, lógicamente, también agresores potenciales.

Por supuesto esto nos lleva a un apetito

totalitario de control, a veces desvergonzado,

sobre territorios, individuos, poblaciones

y sus flujos. Los desplazamientos, el

ir y venir en la ciudad, pasan a tener un

carácter fundamental para prevenir los

riesgos.


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No hemos llegado al mundo de Minority Report, pero con la cen-tralidad dada a los riesgos en la retórica de la seguridad pública

despolitizada, se observa un cambio de la reactividad a la proactividad policial como condición para la “defensa social”. La pregunta que tenemos aquí es ¿con-tra quién nos estamos defendiendo?, ¿de nosotros mismos?, si somos víctimas hoy y mañana posibles agresores, ¿dónde vamos a poner el límite de este enfrenta-miento?, ¿qué nos va a defender?, ¿dónde van a estar los muros que nos van a de-fender y al mismo tiempo excluirnos de nuestras propias fortalezas?

La narrativa de la defensa social contra los riesgos en tiempos de control utilitarista y despolitizado, aunque bien intencionada plantea dudas acerca de sus direc-ciones. Sin una clara definición de los mandatos públicos de las agencias estatales de control y regulaciones sociales. En especial las policías, se arriesgan a reproducir lógicas tradicio-nales de protección que diseminan amenazas e intolerancias recíprocas, como también favorecen la emergencia de enclaves cerrados o de islas artificiales y provisorias de seguridad en el escenario urbano. En este contexto, las estrategias de preven-ción situacional y social, destituidas de una política pública de seguridad consensuada y participativa que las articule, y que delimite sus ámbitos de intervención, pueden convertirse en dispositivos extremadamente invasivos de las libertades indi-viduales y colectivas. Pueden también servir como medio de exclusión de los llamados grupos vulnerables que pretendían incluir, socialmente, en una perspectiva amplia de la seguridad pública porque cuanto más se camina en el sentido de la pre-

vención, más proactivas e interventoras en la realidad son las acciones gubernamentales.

Las acciones de prevención, por su carácter predictivo, antici-patorio y cautelar, necesitan penetrar más a fondo en la prác-tica, representaciones y estilos de vida de los grupos sociales, así como también en los espacios de uso colectivo. De ahí la importancia de definir el ámbito de la prevención en materia de seguridad pública que, en términos concretos, corresponde a la producción de control, regulación y vigilancia en el orden público. Esta es una de las razones fundamentales del porqué las actividades policiales tienen una naturaleza provisoria y situacional, sobre todo las preventivas. Si las prácticas de pre-vención no son conocidas en sus contenidos, no están pactadas o aprobadas por la sociedad en acuerdo con su gobierno, llevan la aparición de “espacios defensivos”. Este es el caso de la pre-vención situacional, cuando es pensada sólo como una técnica urbanística de recalificación de áreas de uso común o de re-cuperación arquitectónica de zonas degradadas y es destituida de una discusión política, que incluya a sus beneficiarios y sus funciones sociales en la ciudad, genera espacios excluyentes so-bre todo para las personas en situación de calle o cuyo sustento es el comercio informal, dejando entrever rumbos de limpieza social. Son muchos los ejemplos de intervenciones urbanísticas en los espacios públicos que impiden su uso pleno, como el em-pleo habitual de plantas de espinas y de obstáculos físicos en las plazas que limitan el desplazamiento de los transeúntes o impiden que homeless jóvenes y bohemios se instalen ahí.

Algo parecido también ocurre con las intervenciones de pre-vención social, disociadas de una política pública de seguridad pactada con sus beneficiarios. En este caso, hay la oportunidad indeseada de dar vida a “comunidades defensivas” auto-referi-das, cerradas e intolerantes con la diversidad, que excluyen y

La pregunta que tenemos aquí es ¿contra quién nos estamos defendiendo?, ¿de nosotros mismos?, si somos víctimas hoy y mañana posibles agresores, ¿dónde vamos a poner el límite de este enfrentamiento?, ¿qué nos va a defender?


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son excluidas por las dinámicas de protección privada y social. Las comunidades defensivas, sea porque son nichos de prospe-ridad, o porque son pobres y estigmatizadas, se revelan como productos de una lógica de confinación, de territorialización o de afirmación de su identidad cultural marcada por la confron-tación, por la negación de los otros. Ahí se tiene la segregación socio-espacial sin necesidad de levantar muros. Y esto parece ilustrar una determinada máxima de inclusión social o de se-guridad social selectiva, que produce la igualdad entre ciuda-danos apoderados y destituidos cuando “tratamos los desigua-les desigualmente”.

Las “comunidades defensivas”, prósperas o carentes, se presen-tan como vulnerables a los riesgos y a las amenazas morales consideradas como crecientes, una vez que, por caminos dis-tintos, experimentan una especie de exilio simbólico en la ciu-dad. Ellas parecen afirmarse menos por la inserción itinerante en las interacciones plurales en la ciudad, y mucho más por la búsqueda de aislamientos auto protectores en relación de unas con otras. Aquellas comunidades defensivas, clasificadas como “carentes” y estandarizadas como la fuente primera de los ma-les de la inseguridad urbana, pasan a ser un tipo curioso de laboratorio experimental de “buenas prácticas” de normaliza-ción, en especial la población joven. Esto, en parte, por cuenta de su supuesta insurrección al civismo y el orden. Ellas son, por excelencia, los territorios físicos y morales sobre los cuales se vuelve a los apetitos de control y vigilancia correctiva. Ellas son, por excelencia, las realidades que tienen una atención di-reccionada a las acciones policiales y sociales. Por esta razón, estas comunidades son más expuestas a las intervenciones gu-bernamentales de naturaleza coercitiva que expresan alguna medida de control y regulación. Exactamente por la falta de directrices, claridad y rumbo en cuanto a términos concretos de la política de seguridad pública se crean oportunidades para

que los proyectos sociales de prevención sean incluidos en la soberanía de las personas y en las realidades comunitarias bajo atención especial del gobierno.

Las estrategias de intervención social emancipada de juicio crítico y de una política acordada y transparente, no le otorga poder a los ciudadanos en situación de vulnerabilidad, sino que conduce a una ciudadanía bajo vigilancia de intromi-sión, y también a las prácticas del clien-telismo y bienestar populista. Esto, a su vez, como en un círculo vicioso, genera y reproduce prejuicios sobre las comuni-dades populares. Es como si asistiésemos a una reedición revisada de la imagen perversa de las “clases peligrosas”: los individuos identificados como vulnera-bles son primeramente “criminalizados” para luego después ser incluidos como los que tienen el perfil para ser benefi-ciarios en los programas sociales de reducción del crimen y de la violencia. En este proceso se puede extraer un mensaje subli-minal perverso: si quieres protección social del gobierno auto declárate “rebelde”, “incivilizado” o potencialmente peligroso.

Se observa, con eso, un engranaje (“hacer sólo lo que funcio-na”) que intenta un éxito garantizado porque regenera o des-penaliza a las personas que antes ha criminalizado. Tal engra-naje es operado por la retórica de la ausencia que define a las comunidades populares como “carentes” porque en ellas falta-ría civismo, educación, etc. Una retórica que califica las realida-des por la negación de su diversidad, en fin, por la indiferencia a sus potencialidades, sus capitales sociales, políticos, cultura-les y económicos. Claro está que este discurso es amalgamado

Las “comunidades defensivas”, prósperas

o carentes, se presentan como

vulnerables a los riesgos y a las

amenazas morales consideradas como

crecientes, una vez que, por caminos distintos,

experimentan una especie de exilio

simbólico en la ciudad.


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por una jerga gastada en la que la carencia de las comunidades populares resultaría de la “ausencia (o abandono) del Estado” cuando, en verdad, lo que pasa es que hay una presencia que lleva a la producción intencionada de escasez de recursos para

garantizar cooptación y dependencia comunitaria de las lógicas político-par-tidarias. En este espectro, el “Estado pro-veedor” responde a su “gran deuda so-cial” llenando las carencias por medio de su proyecto civilizatorio y paternalista, desconsiderando las fuerzas vivas de las comunidades. Como resultado, lo que se obtiene es la imposición de arriba a aba-jo de “paquetes listos”, de intervenciones sociales preventivas que no responden a las demandas específicas de cada reali-

dad. Sin embargo, reproducen desigualdades en la conversión de los derechos fundamentales y universales en privilegios negociados en cada caso. La dinámica que de esto emerge, no es la construcción de políticas sociales compensatorias y de redistribución de la riqueza social, sino la reafirmación de co-munidades victimizadas, en las cuales se alargan las distancias internas por la manutención de hipo-ciudadanos que pasan a convivir con una nueva élite de hiper-ciudadanos fabricados como “ejemplos de suceso” de los paquetes gubernamentales. Esto instaura la competición por los derechos como modo de coexistencia que pavimenta una avenida cuyo horizonte pare-ce apuntar a una ciudadanía que sigue vigilada, insegura en sus derechos y vulnerable en su expresión de soberanía.

Por ahora, recuerdo de mi viejo padre, ya muerto, que siempre me decía un dicho popular muy viejo también que es “el infier-no está lleno de buenas intenciones”. Mi traducción de este pro-verbio, a los propósitos de esta reflexión, es muy simple y hace

una deformación del aforismo de Bernard Mandeville. Las virtu-des privadas no conducen necesariamente a las virtudes públi-cas. Al contrario, pueden producir enemigos (aunque bien in-tencionados) de comunidades abiertas, libres y plurales. Es, por lo tanto, necesario construir una política pública pactada entre el gobierno y la sociedad que ante los fines, articule sus medios y sus modos, de forma transparente y dé una respuesta. Medios y modos emancipados de los fines, así como los fines destituidos de medios y modos que conducen a la desmoralización de las buenas ideas. Y, más que eso, llevan al paroxismo, de imponer “El Derecho de Estado” cuando se intenta afirmar “El Estado Democrático de Derecho” a través de una seguridad ciudadana.

¡Muchas gracias!

Las virtudes privadas no conducen necesariamente a las virtudes públicas. Al contrario, pueden producir enemigos (aunque bien intencionados) de comunidades abiertas, libres y plurales.


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Mesa redonda

Amadeu Recasens

Cuando hablamos de políticas públicas, hablamos de un me-canismo para llevar a cabo voluntades políticas y trasladar-

las a la realidad, sea para derechas o para izquierdas, el instru-mento es el mismo, es decir, tenemos un diseño y sus objetivos; en nuestro caso, son diseños de políticas sectoriales que deben encajar en unas políticas públicas de gobierno más amplias. Luego se deben incluir en la agenda política del gobierno para su prioridad, una vez conseguido esto, a sabiendas que incluir una política de seguridad en la agenda del gobierno es muy difícil, y más aún conservarla en esa agenda, si se tiene un buen diseño, y está agendado, se debe seleccionar los actores que van a traba-jar en estas políticas. Desde mi punto de vista, en políticas de se-guridad eso no es aleatorio ni asambleario, alguien tiene que di-rigir la marcha de esa política pública y debe ser el gobierno. Por lo tanto, los actores que participen, además del gobierno, deben ser aquellos que tengan un interés en esa política pública, natu-ralmente se tiene una selección y una forma de organización de esos actores públicos, una manera de generar expresiones, que tiene que ver con el éxito de una buena política.

El siguiente paso es la implementación, una vez teniendo el dise-ño, el interés político de llevarlo a cabo, y los actores selecciona-dos, se debe ejecutar esa política, ese es el periodo crítico, ya que puede salir bien o mal; y finalmente la etapa de evaluación, que

está al final pero que debe ser contemplada desde el principio, en todo diseño de una política pública debe haber una evalua-ción prevista que se compara con la evaluación final, es decir, los parámetros de impacto previstos en el diseño de una política pública, y los resultados de estos parámetros, de lo contrario, tiende a convertirse en una valoración. Es la evaluación la que define la seriedad de las políticas de seguridad.

Estos son los pasos de una política ge-neral, lo que la define de izquierdas o de derechas, son los contenidos, el objetivo, a quienes van dirigidas, y cómo se van a ejecutar. La agenda prácticamente no varía, porque es tan difícil de convencer a un ministro de izquierdas como de dere-chas, pero la forma de elegir, seleccionar y organizar los actores sí varía, puesto que una filosofía de izquierdas necesita actores comprometidos, que estén ha-ciendo seguimiento a los contenidos de esa política de seguridad. La implementación es de acuerdo a los objetivos planteados, ya sea de izquierdas o derechas; se pueden hacer políticas de seguridad pensando en la protección del Es-tado, en la protección del sector privado, en la protección de los ciudadanos, en modelos de prevención general; y finalmente, la evaluación es objetivamente neutra.

Entonces mi planteamiento es ¿dónde se nota una política pú-blica de izquierdas? En que se use el instrumento político-público de manera en que los objetivos y la implementación contemplen modelos de políticas que deben estar en consonancia con los temas de seguridad, de urbanismo, sanidad, educación, entre otros, porque si no se encuentran en consonancia, se estarían haciendo políticas sectoriales que raramente son consideradas

La agenda prácticamente no

varía, porque es tan difícil de convencer

a un ministro de izquierdas como de

derechas, pero la forma de elegir, seleccionar y

organizar los actores sí varía, puesto que una filosofía de izquierdas

necesita actores comprometidos.


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de izquierdas, porque no tienen en cuenta la complejidad de una sociedad que se quiere transformar.

¿Qué se entiende por izquierda? Hay muchos equívocos y hay que definirlos. Existe el mito “izquierda igual a Marxismo, Marxis-mo igual a Comunismo, cayó el Marxismo por lo tanto, cayó la izquierda”. No es verdad, no asimilemos Marxismo con izquier-da e izquierda con comunismo. Hay una Izquierda plural que debe ser integradora, hay un Marxismo que no necesariamente es comunista, hay un Comunismo que puede ser muy digno, y hay otros que elaboraron políticas que no eran de izquierdas. Estoy hablando de una izquierda plural que no renuncie al Mar-xismo, pero que no se excluya a la idea de que puede haber una izquierda no marxista.

Finalmente, para que haya políticas de izquierdas se requiere un cambio de modelo de Estado. Las políticas de seguridad de izquierdas implementadas en un modelo de estado de derechas, acaban irreversiblemente siendo de derechas, porque simple-mente no se pueden llevar a cabo. Hay que aceptar que las políti-cas son complejas porque las situaciones son complejas, es decir, una política pública no debe ser una política de reducción de la realidad, no sirve para modelar, ni para reducir, una política pú-blica sirve para entender la complejidad del problema.

Máximo Sozzo

Un imperativo fundamental en lo que debe hacer la izquierda en el terreno de las políticas de control del delito, es generar un debate fuerte acerca de lo que los gobiernos de izquierda con sus distintas variaciones en América del Sur están haciendo precisamente con las políticas de control del delito, si están eje-cutando políticas diferentes a los gobiernos que los precedieron, si existe una diferencia y cómo podemos explicarlas. Me pare-ce muy importante comprometernos en el desarrollo de la in-vestigación social en cada contexto nacional y comparativo en

América del Sur y que no sea un tipo de investigación que esté separada de las preguntas acerca del deber ser.

El segundo punto, es que existe una rica tradición de pensamiento teórico y críti-co comprometido con visiones de izquier-da definidas en términos plurales –como la planteó de algún modo Amadeus, so-bre el delito y el control del delito– que es preciso conocer y debatir en el presen-te, porque hay múltiples instrucciones para la actualidad. Esa rica y compleja tradición, tiene una de sus expresiones evidentemente en el Marxismo Clásico, Marxismo del siglo XX –tal como lo plan-teó Vera en su exposición, aunque discutien-do con ella, pensaría que esas posiciones al interior de esas tradiciones no eran tan uni-tarias como aparecieron hoy, también había allí tensiones y debates–; pero creo, y por eso es importante esta referencia a la pluralidad, que es indispensable rescatar fuentes de instrucción más allá de los confines de lo que fue definido como Marxismo de los siglos XIX y XX, para la construcción de nuevas visiones comprometi-das con los valores de izquierda, y que a su vez generen nuevas instrucciones.

El tercer punto es la imaginación política que no puede construir-se sin los puntos anteriores, de lo contrario, se corre el riesgo de producir la creación de herramientas inservibles para la acción política.

Hay varios compromisos que la izquierda debe sostener para orientar sus valores y visiones en el terreno de políticas para el control del delito:

» Sostener políticas económicas y sociales, que luchen contra la desigualdad, la vulnerabilidad y las exclusiones sociales

...es indispensable rescatar fuentes de

instrucción más allá de los confines de

lo que fue definido como Marxismo de

los siglos XIX y XX, para la construcción

de nuevas visiones comprometidas con los

valores de izquierda, y que a su vez generen

nuevas instrucciones.


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más allá del vocabulario de la prevención del delito. Debemos deshacernos de un vocabulario que nos ha trepado en una serie de trampas en los últimos treinta años, de las cuales no hemos podido salir en ningún contexto nacional, y que ha llevado al predominio absoluto, –incluso en gobiernos de izquierda–, de políticas de prevención situacional-ambiental y de formas de apelación a la prevención comunitaria, que lo que hacen es tramitar lógicas de intervención situacional-ambiental, que se han combinado con apelaciones a reali-zar prevención social que funcionaron como un elemento decorativo al interior del campo de las iniciativas llamadas de prevención del delito más allá de la pena. Es preciso volver sobre nuestros pasos, muchos participamos, tiempo atrás, en la construcción de ese vocabulario sobre la prevención del delito, hay que reivindicar los objetivos y metas que nos plan-teábamos en esos momentos, pero al interior de otro tipo de instancia política y estatal, es necesario fomentar interven-ciones de carácter general y focalizado desde las instancias de diseño e implementación de las políticas sociales que se hagan cargo del vínculo de ciertos problemas sociales con el mundo del delito, partiendo de la idea de que los sujetos dé-biles económica y socialmente, padecen una posibilidad de privación nueva que es la que nace de la serie de desventajas que implica comprometerse con un modo de vida delictiva; hay que transformar ese objeto mediante los instrumentos de la política social, trasladarnos más allá del vocabulario de la prevención del delito, como una condición para su efectivo desarrollo.

» Pensar en izquierda, es pensar en igualdad, entonces no se puede pensar en una política de prevención del delito concen-trado solo en los sujetos débiles. Se debe incluir en la agenda política-pública el delito de los sujetos poderosos y generar una transformación radical en el modelo de las instituciones penales para enfrentar este tipo de problemas. Hay que re-

plantear las selecciones cotidianas de los tipos de delitos que las instituciones penales desean perseguir, los delitos fáciles o medianamente fáciles de resolver protagonizados por objetos débiles, que forman una imagen cultural del delito socialmente conocida. Por eso, el delito de los poderosos es un tema público que se debe enfrentar, para al-canzar la igualdad en las instituciones penales.

» Hay que reformar radicalmente las instituciones de control del delito, y la administración de justicia penal y las formas de ejercicios de la penalidad.

Conclusiones

1. Es importante que el pensamiento crítico revise lo que aparece como mo-delos benevolentes de transformaciones de las instituciones policiales; debe ejercitarse con respecto a las experiencias de modelos de traducción de policía comunitaria, policía de proximidad, en nuestro contexto, para poder rescatar qué cosas pueden ser o no interesantes, de ese tipo de iniciativa.

2. Construir una policía capaz de conjurar e investigar delitos graves; construir mecanismos que aseguren el respeto a la ley y los derechos humanos para enfrentar problemas socia-les menores, –como el de los jóvenes bebiendo alcohol en un esquina, por ejemplo.

3. Es indispensable desmilitarizar el interior de los cuerpos po-liciales, generando estructuras menos verticales, con gestio-nes por objetivos, diagnósticos y evaluaciones. Hay que ge-

Se debe incluir en la agenda política-pública el delito de

los sujetos poderosos y generar una

transformación radical en el modelo de las

instituciones penales para enfrentar este tipo

de problemas.


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nerar un debate para la producción de información válida no solo sobre el delito, sino acerca de lo que las policías hacen.

4. Hay que generar una reflexión crítica con respecto a la refor-ma de la administración de justica penal, observar los proce-sos penales acusatorios en América Latina.

5. Separar el modelo acusatorio del modelo correccional, am-bos generan múltiples desventajas para las personas que son privadas de su libertad y para la sociedad en general.

6. La política de izquierda debe asumir su capacidad de auto-crítica, es difícil, pero es lo único que la puede llevar a un espíritu emancipador.

Soraya El Achkar

Construcción de las políticas públicas

1. Las políticas de seguridad desde la izquierda, se construyen desde los acuerdos sociales y políticos, no se construyen con grupos de élites. No se diseñan de espaldas a quienes deben aplicar la política pública, ni a quienes van a recibir la apli-cación de esta política, por lo tanto se consultan a actores de todo tipo.

2. Se construyen con información, no sobre bases de matrices de opinión, con información acumulada, científica, de mane-ra rigurosa; de lo contrario, se pecaría de ser ligeros.

3. Cualquier política pública pensada desde la izquierda se piensa también desde la participación popular, todo diseño se piensa desde el ejercicio de actores populares y el fomento de esta participación.

4. Es el Estado el que emprende este proceso de regulación gene-rando también procesos de responsabilización. Es el Estado el que se fortalece y debe evitar la privatización de la seguridad,

fortaleciendo así, todos los espacios vinculados a la misma, tanto el policial como el sistema de ad-ministración de justicia. Si no se tiene una policía de investigación eficiente capaz de responder técnicamente el esclarecimiento del delito, no se podrá producir una investigación seria que logre disminuir la impunidad. En ese sentido, el fortalecimiento del Estado pasa por el del Poder Judicial, con con-troles internos y externos que logren transparencia en los procesos judi-ciales. A la constitución de espacios alternativos para la resolución de conflictos mediante proce-sos de negociación, mediación y resolución por la vía comu-nitaria la llamamos Justicia Reparadora, puesto que no todos los casos tienen que entrar al sistema. El fortalecimiento de esos espacios para el procesamiento de faltas o inconvivencias, es una línea ineludible para estos tiempos. Por supuesto, la reforma policial debe hacerse desde un enfoque humanista, que se defina el mandato policial, de lo contrario la policía se gobierna sola y logra independencia y autonomía, asunto peligroso.

5. Diseño de políticas públicas generales pensando en la locali-dad –políticas glocales– es decir, no elaborar planes naciona-les de seguridad ciudadana que operen por igual en todo el territorio, sino diseñar marcos generales y luego localizar la política, de modo que sea contextualizada, historizada, colo-cada en situación.

6. Entender que las políticas de seguridad son multi-agenciales. La seguridad no es un tema policial, está vinculada con pro-cesos de prevención del delito, con órganos de seguridad mu-cho más allá de la policía, como bomberos, protección civil,

Cualquier política pública pensada desde

la izquierda se piensa también desde la

participación popular, todo diseño se piensa

desde el ejercicio de actores populares y

el fomento de esta participación.


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entre otros, está relacionada con procesos de administración de justicia, atención a víctimas, generación de conocimien-to en torno a las áreas de seguridad y con temas del sistema penitenciario. De modo que, cuando hablamos de seguridad, no estamos hablando del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, podemos estar hablando de muchos ministerios y organismos del Estado que intervienen y se ocupan en este tema. Apuntar hacia la idea de despena-lizar los temas vinculados a las drogas, como un paso ade-lante.

7. Generar políticas de exclusión que ayuden a disminuir todos los procesos de desigualdad para colocar a todos los ciudada-nos en funciones de derecho.

Álvaro Cálix

Existen tareas que corresponderían a cualquier gestión de go-bierno en el tema de seguridad, tienen que ver con la capacidad de diagnóstico, actualización de la información, reducción de la impunidad, profesionalización, capacidad de generar rutinas operativas e innovadoras. Pero en cuanto a lo que se considera un gobierno de izquierda, hay que tener en cuenta la formula-ción y la inclusión de la política:

1. Que una política o una concepción acepte que hay una res-ponsabilidad individual de las personas cuando son agredi-das, pero que también hay un contexto social que presiona hacia ciertos tipos de comportamiento. La política de izquier-da reconoce que hay contextos sociales nada sugerentes para una convivencia democrática, ya sea por la desigualdad o las sugerencias que se observan desde los medios o desde la pro-pia reproducción de la cultura en general, entonces reconoce un contexto social además de la responsabilidad individual.

2. Apunta a algo que tiene que ir muy ligado a la convivencia, no solo a la reducción de los delitos y crímenes, sino a meca-nismos que fortalezcan la convivencia social.

3. Una política de izquierda debe estar comprometida con los derechos hu-manos, tiene que ver con la no cri-minalización de la pobreza, de los jóvenes y otros grupos, de la protesta social, pero a la vez este respeto de los derechos humanos tiene que ver con la garantía del debido proceso en re-lación a los derechos fundamentales y con mejorar las capacidades de inves-tigación.

4. Una política de izquierda debería distinguir muy bien las fun-ciones policiales y militares. No militarizar la seguridad, no unificar, y respetar los campos de competencia diferenciados.

5. En una política de izquierda, la seguridad se concibe como una política más, no es central en las políticas de desarro-llo ni en las políticas de convivencia; no hacer acciones de política social bajo la etiqueta de estar generando seguridad porque se estaría actuando en función de sujetos peligrosos y no en función de derechos de ciudadanía.

6. Una política de seguridad en su núcleo, en lo que le compete, tiene que equilibrar las respuestas preventivas con las res-puestas reactivas, sin inclinar la balanza a la reacción, pero ejecutando una política de prevención inteligente que no se reduzca a la prevención situacional; ver los temas de violen-cia como un tema de salud pública también, es decir, todos los eventos post-traumáticos en la población como víctimas de un proceso delictivo deben ser reconocidos en las políticas

La política de izquierda reconoce que hay

contextos sociales nada sugerentes

para una convivencia democrática, ya sea

por la desigualdad o las sugerencias que

se observan desde los medios o desde la

propia reproducción de la cultura en general.


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de izquierda como un tema de salud pública, de lo contrario generaría un círculo vicioso entra la violencia y la legitimi-zación de la violencia.

7. Una política de izquierda debe preocuparse por las víctimas potenciales (políticas de prevención-reacción). La política de izquierda no debe tener la pena de privación de libertad como primer ratio, debe tener medidas alternativas a la pena y re-conocimientos, formas de justicia aceptadas por el Estado.

8. La política de izquierda tiene que reconocer que si bien hay un riesgo objetivo, hay una percepción que no se puede eva-dir, que es la atención política a las percepciones que final-mente moldean comportamientos y hechos sociales concre-tos.

9. Una política de izquierda tiene que asegurarse del monopolio estatal de la fuerza legítima. Aún un gobierno de izquierdas, se ha visto afectado, por ejemplo, por la relación guardias de seguridad privados con guardias públicos, entonces hay un fracaso con lo que significa la función de la policía.

10. Finalmente, una política de izquierda debe apuntar a la emancipación, eso tiene diferentes aristas, pero un elemento que hay que rescatar, es que una política de izquierda acep-ta el conflicto societal, y busca procesarlo, canalizarlo, pero no anularlo, no pensar que la seguridad es la ausencia de conflicto porque eso es una equivocación; una política de iz-quierda distingue entre conflicto, violencia y delito.

Jacqueline Muniz

Lo primero que quiero decir aquí, es que pienso que todos los integrantes de esta mesa, apuntaron por investigaciones distin-tas, los desafíos, ya firmaron una política pública de izquierda en un gobierno de tradición democrática y popular. Sea al mo-

mento de enfocar las herramientas de gestión o los mecanismos de gobernabilidad, sea cuando se presentan los problemas más divisibles de los controles de delito en el sistema penal, o cuando por una parte están los mecanismos de control y por otro lado, las directrices y principios que orientan una política de izquier-da, y tener además, los énfasis y prioridades, que también han sido tratados por todos; entonces no hallo diferencias y estamos en un acuerdo común.

Una política de izquierda de seguridad, entendiendo que hay un concepto de seguridad amplio, la verdad se confun-de con políticas sociales transversales, y ante cualquier cosa con el derecho de seguridad. Es un derecho social, por lo tanto, las políticas sociales transversales son aquellas que son fundamentales y es-tructurales, y es a partir de ese desarrollo social, implementado por políticas socia-les, que se podrá seguir al desarrollo eco-nómico sustentable, esa es una condición central para las ciu-dades libres, plurales y participativas; entonces a partir de allí creo que el punto principal de una agenda es la construcción de un pacto. Por ende, un acuerdo social y político que construya la agenda pública que se transforma en una agenda de gobierno que define prioridades. No se puede pensar en una política de izquierda que se mire de arriba hacia abajo, es decir, decisiones tomadas por el gobierno sin la participación de la sociedad, por eso hablo y reitero Pacto Social.

Pero por encima de todo esto, existe el derecho constitucional, porque es ahí donde se encuentra la instancia política para la construcción de un pacto y una relación sociedad-Estado que defina y garantice las reglas más amplias. Para mí toda discu-sión del derecho se funda primero en el derecho constitucional

No se puede pensar en una política de

izquierda que se mire de arriba hacia

abajo, es decir, decisiones tomadas

por el gobierno sin la participación de la

sociedad, por eso hablo y reitero Pacto Social.


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para fines de una política de seguridad democrática; el derecho penal por sí solo no es suficiente y todo lo que tiene traducción penal no está en la realidad, es necesario una jerarquía política expresada en un pacto que está plasmado en la carta magna y constitucional de cada pueblo. Entonces, para conseguir imple-mentar esa agenda, se requiere de una gestión de conocimiento, un recurso humano especializado en el tema concerniente, puesto que se está hablando de política pública de seguridad y ese conocimiento crítico de la realidad, subsidia a la sociedad y a los gestores del gobierno ante la toma de decisiones. La mitifi-cación, la ideología y los buenos principios no pueden tener una política consistente que sobrepase lo inmediato, y que siga más allá del gobierno, que perdure en el tiempo, -en relación a los cambios de administración gubernamentales-, que se firmen los pactos más allá de ese gobierno.

Entonces el punto central era ese, quiere decir, definir los pro-cedimientos de interés del Estado, de inteligencia pública y pro-ducir las estadísticas criminales y sobre todo las estadísticas de justicia que no son muy transparentes; hablamos de la policía, aunque aún tienen algunos registros que se pueden controlar, ¿pero qué sabemos de los transgresores de la justicia, del siste-ma penal de América Latina?, sabemos muy poco y tenemos que avanzar en ese camino. Eso es lo que nos dará la capaci-dad de gobernar, ese es el arte de la política, tener alternativas equivalentes; un buen gobernante es aquel que sabe escoger en situaciones de riesgo, incerteza y peligros, porque nosotros so-mos técnicos, pero lo que hace un buen ministro de justicia es auxiliar, y tiene gran capacidad de decisión ante dudas que se presentan. Esa capacidad de toma de decisiones viene del aporte técnico de conocimiento y comienza el proceso de supervisión y evaluación, este último que viene desde el principio de la formu-lación, planificación, diseño y ejecución de las políticas públicas. La participación popular es fundamental para la construcción de la agenda, que debe ser transparente. La diferencia con el mo-

delo neoliberal, es que la izquierda, rescata la centralización del Estado, que no es necesariamente totalitario, sino que disminu-ye las desigualdades; por lo general, cuando los gobiernos priva-dos están en crisis velan por sus propios intereses, en este caso será el Estado colectivo el que logre interponerse entre nosotros.

Viene ahí la idea del Estado mínimo, donde el control se entrega a unos pocos de la sociedad; el control externo es fundamental en la justicia, uno de los cuerpos visibles de la justicia es la policía, y el cuerpo judicial debe ser transparente e itinerante, para la proyección de una efectiva ejecución de las decisiones; porque la mayoría de los problemas no son inherentes al problema poli-cial por ser decisiones provisorias de naturaleza de fuerza, sean disuasivas o represivas. Que se produzca, por ejemplo, un apoyo a la resolución de conflictos en el ámbito comunitario, donde la comunidad no se entregue a sus propios problemas, y tampoco se confine a la solución policial, que por naturaleza es democrá-ticamente provisional.

Se debe enfocar la intersectorialidad, gubernamentabilidad , que son varias escalas de gobierno federal, nacional, estatal, lo-cal; y lo intragubernamental que son las instancias, secretarías o ministerios, sin los cuales no es posible descentralizar de una forma efectiva una política pública de seguridad en conformi-dad con el marco más amplio. Es fundamental descriminalizar las drogas, el problema de las drogas es un problema de salud pública, y al ser de salud pública, todo discurso penal sobre ellas, termina ocultando intereses mayores. Las políticas deben diri-girse a las minorías, así como todos nosotros debemos apren-der a participar porque no es natural que siendo ciudadanos no sepamos cómo hacerlo; las políticas no pueden ser silenciadas, ni tener un carácter excluyente frente a las otras políticas, me refiero a las políticas de género, de jóvenes, de adictos.

Es esencial poseer estrategias de comunicación social, para dar a conocer los ejercicios del gobierno sin censura en los medios,


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de esa forma se reduce el miedo y la inseguridad, porque incluir la participación de todos no arroja resultados a corto plazo y por lo tanto, da resultados con valores de conocimiento que pueden cualificarse; invertir en producción científica, investigaciones y disertaciones, nos permite tener una masa crítica. Hay que so-cializar y universalizar el conocimiento con políticas claras de

divulgación y producción.

Pare cerrar, no es posible concebir una política de izquierda que no tenga ob-jetivos claros en relación a todas las si-tuaciones de nuestro entorno. Para de-sarrollarlas hay que tener programas de acciones correctivas coyunturales ante los homicidios. Nuestra vida es impor-tante y no podemos esperar reformas a largo plazo para la disminución del cri-men, son asuntos de emergencia y es posible hacerlo a bajo costo con los ins-trumentos que tenemos, con la policía que hay y no con la policía del futuro. Es

importante esto, para legitimar y adherir a la agenda, que no es fácil; hay que rescatar los espacios públicos para dejar de tener guetos y comunidades defensivas, y establecer espacios públicos abiertos, con una función de una ciudad contemporánea, inte-gradora, permitiendo la circulación y movilidad de los actores y grupos sociales y su accesibilidad. Es el encuentro de las diferen-cias que nosotros producimos, tolerancia, una cultura de paz. Por eso debemos descentralizar el espacio público, recrearlo de una forma multifuncional. Estamos en una sociedad de produc-tores de conocimiento, de producción de valores, como los líde-res comunitarios, los raperos, etc. Entonces no puedo dejar de pensar en una política del uso de la fuerza que no esté pactada con la sociedad.

Fernando Carrión

Sugerencias

1. Una política de izquierda no puede diseñarse en abstracto, esto significa que tiene que ser elaborada históricamente en un momento determinado, en una coyuntura específica. Esto crea ese debate que siempre tenemos con respecto a la necesidad de generar una voluntad política; debe ser trata-do en términos de correlación de fuerzas. La correlación de fuerzas se construye, no es un problema de voluntad, es un problema político. Pasar de una agenda pública a una agen-da política.

2. Si es un tema histórico y estamos dejando una fase previa de alta privatización, lo que se debe discutir es el retorno a lo público, pero no al pasado anterior, sino a lo público en el futuro, es decir, no es lo mismo la cárcel hoy día, que hace veinte años cuando se empezó el proceso de privatización en América Latina. Significa un debate muy importante entre Estado y mercado, y sin ese debate muy difícilmente se obtie-ne una política de izquierda. ¿Vamos a seguir con el proceso de privatización de la policía, de la justicia? Hay no menos de cincuenta y cinco formas de privatización que están clara-mente establecidas.

3. Estamos hablando de instituciones del futuro, no del pasa-do, lo que significa que el marco institucional debe ser ab-solutamente reformateado. Es decir, un sistema institucional penal distinto, una policía diferente, una justicia diferente, una cárcel diferente. Mientras no se resuelva el problema de la cárcel, las tres partes del sistema penal se desacreditan. Hay que tener política sectorial y política territorial.

4. Es absolutamente insuficiente hablar de prevención y sus distintas formas, tiene que hablarse en términos de gobierno de la seguridad, porque el gobierno de la seguridad va a estar

...lo que se debe discutir es el retorno a lo público, pero no al pasado anterior, sino a lo público en el futuro, es decir, no es lo mismo la cárcel hoy día, que hace veinte años cuando se empezó el proceso de privatización en América Latina.


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altamente articulado al modelo de sociedad y de Estado que queremos hacer.

5. Es imprescindible tener política internacional, es necesaria porque el espacio del delito puede tener un pretexto para la integración de América Latina. Si estamos siendo enfrenta-dos a través del crimen internacional, la primera política es la de integración. Creo que el espacio de integración más só-lido que existe hoy en día es Unasur. Esta mañana tuve la oportunidad de desayunar con el Fiscal General de Ecuador, quien vino a reunirse con el Fiscal General de Venezuela para desarrollar la propuesta de creación de la corte penal suramericana. Tras la corte penal suramericana, están doce delitos, que al menos en principio deberían ser perseguidos internacionalmente, está el narcotráfico, las tratas, la migra-ción, los delitos informáticos, los delitos contra la naturaleza; Ecuador tiene en su Constitución, el derecho a la naturaleza. En el ámbito internacional hay que debatir el tema de los ran-kings, hoy como nunca, se ha internacionalizado la informa-ción, y no se necesita política exterior por parte de los Esta-dos, porque todos tienen su ranking; los países más inseguros se miden por tasas de homicidios, las ciudades exactamente igual, y es un indicador muy claro que termina estigmati-zando países, regiones, ciudades, etc.

6. Tenemos que construir una nueva inteligencia, una inteli-gencia policial, militar, una inteligencia que permita hacer investigación de los delitos cuyo origen en muchos casos ni siquiera está en los territorios nacionales; por eso se debe ha-cer cooperación para la construcción de una inteligencia dis-tinta. No se puede entender el narcotráfico si no seguimos a Colombia, Italia, México, etc. Los Estados Unidos tienen una inteligencia muy buena, por eso saben exactamente lo que sucede en nuestros países y nosotros no sabemos lo que pasa en el suyo. Si de los 600 mil millones de dólares que se supone

que maneja el narcotráfico, el 80% se queda en Estados Uni-dos, ahí hay una relación muy extraña y parecida a todas las que se establecen entre los productores y los que generan un valor agregado significativo.

7. Es necesario tener una política social explícita, para reducir las asimetrías, para reducir las distancias. Es necesario una política económica, si los delitos fun-damentales a escala mundial, nacio-nal y local son económicos, uno de los elementos fundamentales es la políti-ca económica. Yo preferiría ver en las fronteras, menos ministros del inte-rior y de defensa, y mucho más minis-tros de economía, porque se pueden encontrar muchas más soluciones en el ámbito de la integración, en lugar de poner estos grandes muros que lo que ocasionan es incrementar más el valor de los mercados ilegales que existen mundialmente.

8. No podemos dejar de lado lo que significa la violencia subje-tiva, la percepción de inseguridad. Nuestras sociedades son sociedades del miedo, tenemos que romper eso, porque en la generalidad de los casos, esos miedos han sido construidos por los medios de comunicación que buscan el rating y re-cursos económicos, pero en otros casos también por las em-presas privadas que buscan lucrarse con esto. Si el caso de la empresa privada tiene que ver con la seguridad privada, no les va a convenir bajo ningún punto de vista, que el temor baje. Entonces se necesita una política contra el temor, que es un elemento sustancial.

9. Es necesario tener sistemas de información, de evaluación, no podemos estar a ciegas, debemos contrastar lo planteado con la realidad para determinar si está dando buenos resul-

Yo preferiría ver en las fronteras, menos ministros del interior

y de defensa, y mucho más ministros de

economía, porque se pueden encontrar

muchas más soluciones en el ámbito de la

integración.


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tados. La información debe ser veraz y generalizada y con los recursos humanos que sean capaces de llevarlo a cabo. Esta Universidad es un modelo de política de izquierdas que debe internacionalizarse, para generar una red de apoyo con especialistas capaces de desarrollar nuevas políticas en con-junto. Sin duda, las políticas de la derecha, son políticas de shock, mano dura, populismo penal, etc., porque se buscan resultados para el otro día, la política de izquierda no puede ser así, tiene que actuar lo más rápido posible para no perder tiempo.

Marcelo Sain

En primer lugar, hay que resaltar el rol de la política en los proce-sos de transformación en materia de seguridad pública. Tengo la impresión de que en la izquierda de América Latina se reflexio-nan estos temas con relativa ingenuidad, excluyendo la política y el poder de este conjunto de reflexiones. Creo, en general, que hay dos venenos para la izquierda en América Latina en materia de transformación de la seguridad pública, que es el voluntaris-mo y la intuición.

El voluntarismo, porque se cree que con la mera intención de voluntad, se generan los cambios sociales y políticos, y la in-tuición, porque no hace falta ningún conocimiento experto y ningún tipo de ecuación de poder para que los cambios se den. Esto es un pecado capital para la izquierda en América Latina, porque la tradición política de izquierda, históricamente desde el Marxismo Clásico, siempre tuvo el poder como eje central de reflexión. El contrapunto en el Marxismo Clásico, entre si el cambio es el resultado de las condiciones objetivas y de las con-tradicciones en las condiciones objetivas políticas y sociales; o la labor y la acción revolucionaria del partido revolucionario, ha atravesado a la izquierda durante 150 años. América Latina saltó parte de ese debate con dos procesos revolucionarios con-

cretos, Cuba y Nicaragua, en donde podría haber condiciones muy concretas y objetivas en materias de procesos revolucio-narios que resultaron de una fuerte articulación política, de un partido revolucionario en el marco de condiciones que estaban dadas por sociedades profundamente agrarias, no industriales; siempre se discutió el rol del partido y de la acción política en los procesos de cambio. Parece que en la seguridad pública, esto no existe; en materia de seguridad pública, un proceso de cambio de izquierda, es un proceso donde planificamos bien una política de seguridad, hacemos un buen powerpoint, y después con algún ministro, gobernante o presidente que plantea que está dispues-to al cambio, el cambio cambia por sí mismo, camina solo. Este es un pecado capital, no lo podemos permitir bajo ningún punto de vista de lo que es la construcción política, porque además no seríamos recipiendarios de las tradiciones políticas de izquierda en materia de construcción de poder. Reitero, todo proceso de cambio político por la izquierda, siempre supuso una manifiesta y explícita ecuación de poder; no se puede hacer política de se-guridad pública en un contexto donde priman factores políticos conservadores sin tener una ecuación política de poder.

Esto me lleva a un tema central que es, independientemente del plan, saber quién conduce ese proceso. Tener un plan y no tener una estructura de poder desde donde se diseñe, se conduzca y se evalúe el proceso de cambio; a mi modo de ver, no genera un proceso de cambio; y lo peor que la intuición y el voluntarismo encubren, bastante hábilmente, en el discurso y en el pensa-miento de izquierda, es el hecho de que en general, esos procesos de cambio se pretenden llevar a cabo en ecuaciones de poder, en donde priman también actores conservadores dentro de los par-tidos de izquierda y dentro de los gobiernos de izquierda. Hay en los gobiernos y en los partidos de izquierda, actores que no están dispuestos a un proceso de transformación y de cambio; enton-ces hay un doble desafío para el proceso de cambio, la ecuación de poder frente a los adversarios enemigos en el campo político


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y social y la ecuación de poder para construir condiciones den-tro del partido y del gobierno de izquierda con los conservadores que están dentro de esas estructuras. Y el segundo problema, que advierto, es el problema de que todo esto quede en un fun-cionario, de que el proceso de cambio sea la decisión de un mi-nistro, de un secretario, y si no están más, se cae el proceso de cambio, se va con él, el proceso de cambio. Entonces, proceso de cambio que es diseñado y formulado sin la construcción de una estructura de poder, no es un proceso de cambio, no creo en ese proceso de cambio.

La izquierda, en muchas ocasiones, enfoca el problema de segu-ridad pública con un reduccionismo criminológico brutal, esto es peligroso; los problemas criminales a atender por los sistemas de seguridad pública de izquierda progresista, son nada más ro-bos, hurtos y homicidios, y se excluye premeditadamente, cons-ciente o inconscientemente, todo un espectro de prácticas y actos criminales que tienen que ver con redes y organizaciones criminales, que son mucho menos visibles, que preocupan mu-cho menos a nuestras sociedades, son menos patentes, pero que tiene una trama de despliegue altamente vinculada con el poder y sectores de poder. Si las políticas de seguridad pública de iz-quierda solo se formulan a partir de robos, hurtos y homicidios, se está dejando de lado a los actores de poder, y lo único que vale, son los delitos que se producen en sectores pobres y que victimi-zan a sectores pobres. Es una manera soterrada de ratificar la agenda de la derecha, porque no habla de crimen organizado, de crímenes de poder, de mercados ilegales de alta rentabilidad, porque en general, los sectores que representan tienen un fuerte consentimiento con ese conjunto de actividades criminales. Un gobierno de izquierda no puede formular políticas públicas de seguridad donde solo se plasmen los delitos que nos preocupan y que son los únicos a ser enfocados; eso es una forma de crimi-nalizar las zonas pobres.

Cuando hablamos en el resto de América Latina de reformas, estamos hablando de transformaciones; no se dice en América Latina “revolución policial”, se dice “reforma policial”; no sig-nifica que se esté planteando una suerte de contrarreforma de la derecha, significa proceso de transfor-mación. Tiene que haber en una política de seguridad de izquierda, un proceso de reforma policial que no sea ingenuo, porque las estructuras policiales fueron históricamente construidas para servir como instrumento de gestión de los sec-tores dominantes y puede perpetuarse incluso en los gobiernos de izquierda. Hay que definir para qué está la policía en democracia y para qué está la policía en el marco de un pro-ceso de cambio, no es lo mismo cualquier modelo; y si no se tiene claro para qué está la policía y cómo debe actuar, no se puede diseñar el resto de los aspectos claves de una institución policial: organización, profesión, educación policial y por último, el con-trol. Todos estos aspectos se derivan del primero, hasta donde la policía debe ser o no un instrumento de gestión pública, tiene que ser manifiesto, explícito.

Al final lo único que vale es el cambio social y político, no vale ni la voluntad, ni la intención, ni la declamación del cambio; lo que cuenta es el cambio social.

Si las políticas de seguridad pública

de izquierda solo se formulan a partir

de robos, hurtos y homicidios, se está

dejando de lado a los actores de poder...

serie encuentros

Ciclo de foros – Primera parteSEGURIDAD DE LOS DERECHOS

Y DERECHO A LA SEGURIDAD CIUDADANALos retos del pensamiento crítico

NOVIEMBRE-DICIEMBRE 2011

Ciclo de foros – segunda parteSEGURIDAD DE LOS DERECHOS

Y DERECHO A LA SEGURIDAD CIUDADANALos retos de la investigación penal

MAYO-JUNIO 2012

seminarioMASCULINIDAD

Y SEGURIDAD CIUDADANAJULIO 2012

seminario internacionalIZQUIERDA Y POLÍTICAS PÚBLICAS

DE SEGURIDAD CIUDADANASEPTIEMBRE 2012

Esta edición de Seminario internacional izquierda y políticaS públicaS de Seguridad se terminó de imprimir el mes de noviembre de 2012, en los talleres de la Imprenta de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) y consta de 500 ejemplares.

Seminario Politicas Publicas de seguridade de Izquierda

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