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DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE AL PRESUPUESTO

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Septiembre 16 de 2005Septiembre 16 de [email protected]@davidluna.com.cowww.davidluna.com.cowww.davidluna.com.co

Presupuesto InteligenteAntecedentes

El Presupuesto Inteligente (PI) se empezó a diseñar e implementar el Distrito desde el año 2000. En su primera etapa (año 2000) se realizó un diagnóstico del entorno institucional para definir el proceso de asignación y ejecución de los recursos en el Distrito, con el fin de precisar las reglas de juego necesarias para orientar el proceso presupuestal a resultados. Con base este diagnóstico, se diseño la estructura de información presupuestal basada en resultados y se modificaron los procedimientos de asignación de recursos involucrando compromisos de resultados.


No obstante lo incipiente del proceso, en noviembre de 2000 la Administración del ex Alcalde Peñalosa presentó, a consideración del Concejo, el primer Presupuesto por Resultados.

En la segunda etapa, adelantada en los años 2001 y 2002, el énfasis se centró en diseñar el sistema de información de resultados e integrar los procedimientos de asignación de recursos a resultados en el proceso presupuestal.

El cambio de Administración permitió probar la validez del sistema y hacer explícita la existencia de bienes y servicios que el Distrito puede entregar en forma sistemática, independientemente del enfoque particular de cada Administración.


Con estos avances, la Administración ha elaborado el Presupuesto Inteligente del año 2003, así como el Presupuesto Orientado a Resultados de los años 2002, 2004 y 2005.

En la tercera etapa, que inició en el año 2003 se entraría a diseñar los instrumentos de análisis de resultados para permitir la retroalimentación en la toma de decisiones y para integrar estas herramientas a los procedimientos de asignación de recursos bajo una perspectiva de mediano plazo. Esto comprendía tanto la Evaluación de Resultados, como el Marco de Gasto de Mediano Plazo y un Sistema de Costeo.

Presupuesto Inteligente y Presupuesto por Resultados

Presupuesto Inteligente (PI): Es un sistema de presupuestación basado en resultados que permite establecer el vínculo que existe entre la asignación del gasto y las prioridades de la Administración.

El PI ofrece información para la toma de decisiones en el corto, mediano y largo plazo, y fortalece la transparencia y la rendición de cuentas.

El Presupuesto Inteligente está integrado por los siguientes componentes:

1. Presupuesto Orientado a Resultados (POR)

2. Sistema de Costeo Basado en Actividades (ABC)

3. Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)


1. Presupuesto Orientado a Resultados. Es una herramienta gerencial que estructura y presenta el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión en términos de resultados y orienta el proceso de asignación de recursos a la entrega de bienes y servicios.

2. Sistema de Costeo Basado en Actividades o Productos. Es una metodología de costos que identifica y analiza los recursos comprometidos en la realización de las actividades y los vincula a bienes y servicios u otros objetos de costeo.


3. Marco de Gasto de Mediano Plazo. Corresponde a proyecciones de ingresos y gastos que permiten identificar los recursos necesarios y disponibles para el logro de los resultados públicos en el corto y mediano plazo, así como para asegurar la sostenibilidad de las políticas actuales y futuras.

El MGMP busca identificar los recursos necesarios para mantener la oferta de bienes y servicios actuales (productos) y permite integrar proyecciones de gastos reales frente a la disponibilidad de recursos.

Del Presupuesto Inteligente al Presupuesto por Resultados

Según informa la SH, a comienzos del año 2004 el Presupuesto Inteligente fue “rebautizado” como Presupuesto Orientado a Resultados para diferenciarlo del componente “Productos, Metas y Resultados” –PMR, con el objeto de generar mayor claridad entre los usurios y la ciudadanía sobre esta herramienta presupuestal. El PMR ofrece información sobre los Productos (Bienes y/o servicios que la entidad entrega a un tercero), las Metas (compromiso programdo de entrega de un producto o logro en un objetivo en una vigencia presupuestal) y los Resultados (ejecución realizada por la Entidades frente a lo programado).

Del Presupuesto Inteligente al Presupuesto por Resultados

Como resultado de este ajuste el concepto Presupuesto Inteligente “prácticamente desapareció” y fue sustituido por el Presupuesto Orientado a Resultados y éste último incorporó los componentes Marco de Gasto de Mediano Plazo y Sistema de Costeo, así como el nuevo componente denominado Productos, Metas y Resultados –PMR.

Con base en lo anterior, puede afirmarse que el Presupuesto Orientado a Resultados, que presentó la Administración como Anexo al Presupuesto del Distrito Capital para la vigencia 2004 sólo incluye el componente Productos, Metas y Resultados –PMR.

Presupuesto Inteligente y P.O.R. - Recursos Asignados

Los recursos asignados en el Presupuesto de Inversión de la SHD al PI y al POR en el periodo 2002-2005 son:

2002 Total $1.052,3 millonesProyecto 0138 Diseño e implementación de un sistema de costeo por productos como herramienta del Presupuesto Inteligente $475 millones

Proyecto 0145 Presupuesto Inteligente para el Distrito Capital $577,3 millones

2003 Total $1.430,7 millonesProyecto 0138 $694,3 millonesProyecto 0145 $736,4 millones


2004 Total $1.544 millonesP.D. “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado” $1.390 Millones

Proyecto 0138 $500 millonesProyecto 0145 $890 millones P.D. “Bogotá Sin Indiferencia” $154 Millones

Proyecto 0138 Diseño e implementación de un sistema de costeo por productos como herramienta del Presupuesto Orientado a Resultados $74,3 millonesProyecto 0145 Sistema de Presupuesto Orientado a Resultados $79,7 millones


2005 Total $1.264 millonesProyecto 0145 Sistema de Presupuesto Orientado a Resultados $1.264 millones.

A julio 30 de 2005 se han ejecutado $382,9 millones, es decir el 30,3% de la apropiación total del año.

En 2004 y 2005 se cambió el concepto de PI por uno más limitado y restrictivo como lo es el Presupuesto Orientado a Resultados.

Para 2005 se eliminó el proyecto diseño e implementación del sistema de costeo por productos.

Mientras en los años 2002 y 2003 se asignaron $2.483 millones para el PI en los años 2004 y 2005 se apropiaron $2.808 millones, esto significa que en cada periodo, en términos reales, se han asignado prácticamente los mismos recursos.

Marco de Gasto deMediano de Plazo

Los avances que ha tenido la Administración en la adopción y definición del Marco de Gasto de Mediano Plazo -MGMP han sido bastante limitados si se observa que el primer documento sobre este particular fue incluido como un Anexo del proyecto de Presupuesto Anual de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para el año 2004. El MGMP presentado por la Administración sólo ha sido definido para los Sectores de Educación, Salud y Bienestar Social, quedando pendiente, en consecuencia los correspondientes a los Sectores:1. Gestión Pública 2. Gobierno 3. Hacienda 4. Planeación y Competitividad5. Hábitat 6. Movilidad y Espacio Público7. Cultura 8. Organismos de Control


En este panorama, se hace evidente que sólo se ha definido el MGMP para nueve (9) Entidades Distritales (SED, UD, IDEP, SDS, FFDS, ESE’s, DABS e IDIRON) quedando pendientes los correspondientes a las 36 Entidades restantes.

La ausencia un MGMP que involucre al conjunto de Entidades que hacen parte de la estructura administrativa del Distrito, infortunadamente trae como consecuencia:

1. Dificultades en el proceso de toma de decisiones de gasto y falta de apoyo que impide legitimar el presupuesto como un proceso político.


2. Falta de integración entre cada uno de los componentes del Presupuesto Inteligente.

3. Ausencia de metas exigibles que permitan un análisis profundo y detallado de los resultados alcanzados por la Administración.

4. Toma de decisiones fragmentada y falta de coordinación en el trabajo de las entidades que integran los distintos sectores.

5. Dispersión de esfuerzos y recursos en la búsqueda de los efectos e impactos deseados.

6. Demora en la materialización de los resultados y avances que se esperan del proceso presupuestal, vale decir en la disciplina fiscal agregada, priorización del gasto y asignación eficiente de los recursos.


7. Falta de información relevante para avanzar en la sostenibilidad y fortalecimiento de las finanzas públicas.

8. Imposibilidad de evaluar el costo-eficiencia y el costo-efectividad de las políticas públicas.

Tomando como base las respuestas ofrecidas por el Secretario de Hacienda para este debate, puede advertirse que el MGMP no está concluido en su totalidad y nada garantiza que lo estará al cierre de 2005, toda vez que se afirma que el MGMP “se encuentra en proceso de ajuste a las prioridades del Plan de Desarrollo vigente, los demás sectores están siendo incorporados en el trabajo que se desarrolla actualmente”.


… “El desarrollo del Marco de Gasto de Mediano Plazo se ha centrado en el objetivo de la sostenibilidad fiscal, en el cual se han determinado para cada uno de los proyectos o productos que entregan las entidades, los gastos recurrentes, la inflexibilidad de las fuentes, los objetivos de priorización que generan nueva concurrencia y los objetos de priorización que no generan recurrencia. Actividad que se está revisando y ajustando en la actualidad para la programación presupuestal 2006.” (Tomado del oficio Nr.2005EE69537 del 10 de mayo de 2005).

Sistema de Costeo ABC

A pesar de que desde el año 2002 la SHD inició las actividades para desarrollar el Sistema de Costeo (de actividades, productos, procesos y políticas) como una herramienta del Presupuesto Inteligente, después de transcurridos cerca de cuatro (4) años la Administración no ha presentado al Concejo ni a la ciudad el primer ejemplar de este componente y todo parece indicar que el mismo no estará elaborado en lo que resta del año 2005. Esto se desprende de la afirmación del Secretario de Hacienda, según la cual:

“El sistema de costos se ha venido desarrollando en su fase de estructuración en 18 entidades. En la actualidad la SHD se encuentra realizando ajustes para su articulación, de tal manera que incorpore la información de costos en el componente PMR” (Productos, Metas y Resultados).


Esta apreciación se complementa con lo señalado en el “Informe de Resultados POR vigencia 2003” (Pág.11) en el que refiriéndose a dicho informe, se afirma que “No se trata, entonces, de un análisis de la gestión en el cual se establezcan mediciones de eficiencia y efectividad por cuanto aún no existen las herramientas de costeo necesarias para hacer una relación unívoca entre recursos y productos”.

La situación descrita, parece evidenciar una falta de interés de parte de la Administración en la continuidad y sostenibilidad del Presupuesto Inteligente, por cuanto la programación inicial señalaba que en el año 2003 diez (10) entidades de la Administración Central debían haber implementado el sistema de costos por actividades o productos y otras diez (10) deberían hacerlo en el año 2004.


En consecuencia, debe evaluarse por parte del Alcalde Mayor si la Secretaría de Hacienda va continuar desarrollando el Presupuesto Inteligente (POR, MGMP y ABC) o si debe trasladarse esta responsabilidad al DAPD.

Dada esta situación, es claro que mientras no se cuente con esta herramienta, no será posible: (1) Medir los costos de los productos y actividades, (2) Comparar los niveles de utilización de recursos con los productos suministrados, (3) Identificar posibles duplicidades y (4) Hacer visibles las actividades que no agregan valor público.

Observaciones Generales

1. El tránsito del Presupuesto Inteligente al Presupuesto Orientado a Resultados, en la práctica sólo se ha limitado a organizar y presentar la información de manera distinta pero sin afectar las decisiones de gasto, según se desprende de la revisión del Presupuesto Orientado a Resultados del año 2005, puesto que este último sólo incluye como dato adicional frente al POR del año 2003 el valor de la Meta Alcanzada en a septiembre de 2003. Esta apreciación se refuerza con el hecho de que sólo el 11 de agosto de 2005 se dio a conocer por parte de la SH el primer informe del POR que evalúa las metas programadas para cada uno de los “objetivos” y “productos” que se definieron para cada una de las Entidades Distritales para el año 2004.


2. El hecho de que sólo hasta ahora se haya elaborado el primer Informe de evaluación de objetivos y productos correspondiente al Presupuesto de 2004, pone evidencia que el POR no ha sido utilizado como insumo para definir las asignaciones presupuestales de las distintas Entidades y, por ende, que no ha servido como herramienta gerencial para orientar los ejercicios de planeación hacia resultados y para distribuir el presupuesto entre los productos.

3. Según lo reconoce la SH, no se aprecia una correspondencia entre los ejercicios del MGMP para los Sectores Salud, Educación y Bienestar Social y el


Presupuesto del 2004. A esto se agrega que las cifras del Presupuesto 2004, incluidas en los presupuestos plurianuales no coinciden con las del presupuesto 2004. Esto obedeció a que se definieron distintos escenarios de gasto asociados a escenarios de política, pero no se indicó cuál fue el escenario adoptado.

4. El MGMP incluido en el Presupuesto 2004 para los Sectores Educación, Salud y Bienestar Social, según lo indica la SH, proyectó la necesidad de recursos para el pero no la confrontó con la disponibilidad de recursos para los 10 años que se analizaron (2004-2013).


5. La SH es conciente de que con el Presupuesto Orientado a Resultados aún es imprecisa la articulación entre la efectividad de la gestión pública y la planeación del desarrollo.

6. El hecho de que sólo se haya definido el MGMP para los sectores de Educación, Salud y Bienestar Social y que aún no esté en operación el Sistema de Costeo ABC permite advertir que el POR está muy lejos de ofrecer información completa y precisa para apoyar la toma de decisiones de asignación de recursos, en el corto mediano y largo plazo, por parte de la Administración, y que falta incrementar los esfuerzos para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

POR: Informes al Concejo

En los últimos cuatro (4) años, en las Disposiciones Generales del Presupuesto Anual del Distrito Capital se ha establecido la obligación por parte de la Administración de presentar al Concejo un informe escrito sobre la ejecución del Presupuesto por Resultados (SHD) y sobre el cumplimiento de los planes de acción (DAPD).

Estas responsabilidades se fijaron en los artículos de los siguientes Acuerdos:

Acuerdo 47 de 2001 (Art. 68) Dispuso la presentación trimestral, por parte del SH, de un informe de ejecución del presupuesto 2002 que precisará el valor de los productos y servicios desarrollados por la Administración, y ordenó al DAPD informar sobre el cumplimiento de los planes acción.


Acuerdo 82 de 2003 (Art. 46). Dispuso la presentación semestral, por parte del SH, de un informe de ejecución del presupuesto por resultados 2003 que precisará el valor de los productos y servicios desarrollados por la Administración, y ordenó al DAPD informar sobre el cumplimiento de los planes acción.

Acuerdo 102 de 2003 (Art. 48). Dispuso la presentación semestral, por parte del SH, de un informe de ejecución del presupuesto orientado a resultados 2004 que precisará el valor de los productos y servicios desarrollados por la Administración, y ordenó al DAPD informar sobre el cumplimiento de los planes acción.Acuerdo 132 de 2004 (Art. 48) Dispuso la presentación semestral, por parte del SH, de un informe de ejecución del presupuesto orientado a resultados 2005 que precisará el valor de los productos y servicios desarrollados por la Administración, y ordenó al DAPD informar sobre el cumplimiento de los planes acción.


A pesar de haberse establecido por Acuerdo la obligación de presentar los mencionados informes, hasta la fecha el DAPD no ha presentado ni radicado en el Concejo el primer informe sobre el cumplimiento de los planes de acción.

Por su parte la SH, en ningún caso, ha presentado los informes “trimestrales” y “semestrales” sobre ejecución del presupuesto por resultados, con excepción del informe del primer trimestre de 2002 que se radicó en junio de 2002. Puesto que se ha limitado a presentar informes “anuales”, así:

1. “La Gestión de la Administración Distrital en el 201 y sus Resultados”


2. “Logros de la Administración Distrital en los años 2001 y 2002”

3. “Logros de la Administración Distrital en los años 2001-2003”

4. “Informe de Resultados Presupuesto Orientado a Resultados vigencia 2003”

5. “Presupuesto Orientado a Resultados - Informe de Resultados a 31 de Diciembre de 2004 Entidades del Sector Central y Establecimientos Públicos”

No obstante que la Administración sostiene que los informes antes relacionados se refieren al Presupuesto Orientado a Resultados, su revisión permite afirmar que salvo el informe del año 2004,


en ninguno de ellos se tienen en cuenta ni se evalúan las metas programadas para cada uno de los “objetivos” y “productos” que se definieron para cada una de las Entidades Distritales en la vigencia fiscal respectiva. Lo cual hizo que tales documentos se hubiesen convertido en informes de gestión y que la elaboración del Presupuesto Orientado a Resultados se haya reducido al cumplimiento de un requisito formal y no se hubiese utilizado como herramienta de planeación, seguimiento y evaluación de las actividades de la Administración Distrital.

RECOMENDACIONES

1. Es necesario que la Secretaría de Hacienda defina si está interesada en desarrollar y concluir, en el menor tiempo posible, el Presupuesto Orientado a Resultados y aclare si esta Entidad cuenta con equipo técnico requerido para adelantar esta actividad. Si no es así es conveniente que el DAPD manifieste si está en capacidad de asumir esta responsabilidad.

2. Conviene evaluar si los retrasos que se presentan en los avances de las tareas que demanda el POR están asociados con la insuficiencia de recursos presupuestales, y si es así se deben proponer los ajustes en las apropiaciones respectivas. En su defecto, se requiere indicar las razones e inconvenientes que explican los avances logrados hasta ahora en este proceso.

RECOMENDACIONES

3. Es preciso que la Secretaría de Hacienda informe a la Corporación cuál es el cronograma que se tiene establecido para concluir el diseño e implementación del Presupuesto Orientado a Resultados, de forma que haya claridad sobre los compromisos, avances y resultados esperados sobre este particular, con el fin de que este instrumento sirva efectivamente como una herramienta de control social, gerencial y de sostenibilidad de las finanzas en el Distrito.

4. Si existe resistencia por parte de algunas Entidades en el proceso de adopción del POR, sería conveniente que tanto el Secretario de Hacienda como la Directora del DAPD expliquen al Concejo qué medidas se han o se están adoptando para superar esta situación.

RECOMENDACIONES

5. Se requiere que la Administración incremente los esfuerzos en la definición del Marco de Gasto de Mediano Plazo para los ocho (8) sectores que aún están excluidos de este ejercicio, de forma que éste sirva como insumo para la asignación del Presupuesto, con base en proyecciones de gastos reales en el mediano y largo plazo que consulten la disponibilidad de recursos.

6. Sería conveniente evaluar la posibilidad de establecer un sistema de incentivos y castigos, en la asignación de las cuotas de gasto, que responda al apoyo y avances que muestren las Entidades en la consolidación y desarrollo del Presupuesto Orientado a Resultados, para concluir en el menor tiempo posible el diseño e implementación del mismo.

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