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Sincronías LA EXPERIENCIA BOLIVIANA DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE CUENCAS
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Sincroníasla experiencia boliviana de la política pública de cuencas
Sincronías, es un texto que describe
el proceso de gestación de la politica
de cuencas boliviana a partir de
acontecimientos sociales históricos,
y a su vez, procesos institucionales
de incunvencia pública, acompa-
ñados por el accionar de organismos
y hechos internacionales coinci-
dentes en el tiempo y centrados en
la demanda de la gestión del agua.
La coexistencia de estos elementos
en un periodo identificado más
reciente, sin dejar de lado prece-
dentes, inspiran a la Agencia Belga
de Desarrollo (CTB/Enabel) y a los
autores a escribir cuatro interesantes
secciones sobre temas entrelazados
con el Plan Nacional de Cuencas,
que permiten conocer más de cerca
los avatares de su concepción y sus
proyecciones.
La CTB/Enabel, se identifica con
éste proceso que marca tendencia
nacional y se afinca en el propósito
de compartirlo, relevando la impor-
tancia de continuar avanzando en
el cuidado hídrico-ambiental, bajo
el enfoque de la gestión integral de
los recursos hidricos y el manejo
integral de las cuencas.
Sincroníasla experiencia boliviana de la política pública de cuencas
EDITOR Agencia Belga de Desarrollo (CTB / Enabel) Edif. Fortaleza, PISO 17, Avenida Arce N°2799 La Paz, Bolivia www.enabel.be
COMITÉ EDITORIAL CTB/Enabel - Sukini Design Patrick Gaudissart, Representante Residente de la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) Manuel Quiroga, Oficial de Programas Bolivia (CTB/Enabel) Lien Vermeersch, Asistente Técnica en Sistematización (CTB/Enabel) Liliana Gonzales Alé, Consultora en Comunicaciones Sociales (Sukini Design) Sol Bagur, Consultora Editora (Sukini Design)
AUTOR/ES Has Willet, Asistente Técnico de Gestión de Recursos Hídricos PNC II. CTB/Enabel Patricia Loayza, Consultora Externa. Especialista en Sistematización y Género. Lien Vermeersch, Asistente Técnica en Sistematización de Experiencias. CTB/Enabel Emelyne Brühl, Asistente Técnica en Monitoreo, Evaluación y Medición del Desempeño. CTB/Enabel Gamaliel Rueda – Asistente Técnico en Gestión de Finanzas Públicas. CTB/Enabel TAPA Ministerio de Medio Ambiente y Agua
DISEÑO GRÁFICO Sukini Design (interiores) FOTOGRAFÍA Mauricio Panozo Montero
MAPA CUENCAS ESTRATÉGICAS Ministerio de Medio Ambiente y Agua
IMPRENTA Rotembol Impresiones
ISBN: 4-1-66-19P.O.
Impreso en La Paz, Bolivia Marzo, 2019
Citar: CTB/Enabel (2019). Sincronías. La experiencia boliviana de la política pública de cuencas. La presente publicación se ha realizado en el marco de la cooperación bilateral entre Bolivia y Bélgica. Las opiniones expresadas en este documento representan los puntos de vista de las/los autores y no son necesariamente compartidas por la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), la Cooperación Belga y los socios.
La Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), agradece la participación y el compromiso de sus socios en Bolivia, donantes y exdonantes de la Mesa, y a las poblaciones benefi-ciarias en los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y Santa Cruz.
Expresa su mayor reconocimiento al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, al equipo del Plan Nacional de Cuencas por su apoyo a la construcción de este proceso así como a las autoridades departamentales y municipales.
De manera particular a
Francesca Majorano Sarapo, Javier Zubieta Herrera y
Jimmy Navarro, por su gentil revisión de la presente sistematización.
Í n d i c e
PrólogoPresentaciónIntroducción
SECCIÓN 1Desarrollo de una política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
Por: Has Wi l let Asistente Técnico de Gestión de Recursos Hídricos PNCII CTB / Enabel
SECCIÓN 2Descentralización del Plan Nacional de Cuencas
Por: Patr ic ia Loayza
Consultora Externa en Sistematización y Género
SECCIÓN 3Coordinación de donantes
Por: L ien Vermeersch Asistente Técnica en Sistematización de Experiencias CTB / Enabel
SECCIÓN 4Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas
Por: Emelyne Brühl Asistente Técnica en Monitoreo, Evaluación y Medición del Desempeño CTB / Enabel
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Flores blancas cultivadas por mujeres en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
P r ó l o g o
Con agrado y satisfacción apreciamos que, en los últimos años, se haya profundizado en nuestro país la conciencia y preocupación por la protección de las cuencas, donde el agua, indistinta-mente si proviene del río, lago, quebrada o pozo, nace y se renueva desde tiempos inmemoriales.
Satisfechos/as porque esta conciencia, que antes quizás estaba en el pensamiento de pocos, se hubiera ampliado a importantes sectores de la población, dando lugar a nuevas iniciativas como la reforestación, la limpieza de ríos, el diálogo entre los usuarios, y muchas otras de gran signi-ficancia. Encontramos en ello una muestra de que la política pública de cuencas con la que se comenzó a trabajar estos temas a pequeña escala hace doce años, haya comenzado a resonar en la población y en sus organizaciones.
El emprendimiento que se conoce como el Plan Nacional de Cuencas y que apunta a generar en Bolivia una nueva cultura del agua, celebró hace dos años su primera década. Sin embargo este proceso fue descrito de manera poco accesible para un público amplio. Con esta publicación, esperamos que se descubra la interesante experiencia del Plan Nacional de Cuencas para que se divulgue entre personas que no hayan tenido la oportunidad de ser parte de este plan. Esperamos también que profesionales con interés en el tema del agua y las cuencas encuentren nuevos elementos que inspire la reflexión sobre un asunto crítico.
El vacío que se pretende llenar con la presente publicación, se origina en el hecho de que, por bastante tiempo, nos hemos concentrado en el desarrollo de la política hídrico-ambiental en Bolivia como un proceso “en construcción” y no como experiencia concluida y sujeta a contem-plación. Creemos que este proceso constructivo no concluyó, ya que la gestión del agua es una construcción permanente, que requiere del involucramiento de todos y todas.
La gestión del agua es materia de los usuarios, que somos todos/as, en “Sincronía” con institu-ciones, empresas, investigadores y autoridades. Es responsabilidad nuestra cuidar y asegurar que futuras generaciones tengan acceso al agua. Nos hemos habituado a tener agua que corre por los ríos y quebradas como algo común, sin embargo, esta normalidad se está perdiendo. Ya se tienen las primeras señales de cambio climático. Es tiempo de ver el agua con otros ojos, no como algo cotidiano, que existe si o si, sino que se puede perder y que debe cuidarse.
Esperamos que la presente publicación sea motivo para entusiasmar a nuevos/as involucrados/as a formar parte de este desarrollo, en interacción con otros procesos de cambio en nuestro país.
Carlos Ortuño Yañez Ministro de Medio Ambiente y Agua
Campos de producción Tiquipaya, Cochabamba.
P r e s e n t a c i ó n
Con una larga trayectoria y compromiso de apoyo en medio ambiente y agua, la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), asumió en 2015 el reto de sumarse al proceso conjunto de la construcción de la política pública de recursos hídricos en Bolivia a través del PNC - el Plan Nacional de Cuencas.
Aunque es recurrente la idea de emprender caminos solos, en un mundo desafiado por el impacto de profundas amenazas climáticas, la única forma de cumplir con las metas definidas por los Objetivos de Desarrollo Sostenible hasta 2030, es uniendo fuerzas y fomentando alianzas.
El PNC - para Bélgica - se constituye en un ejemplo exitoso de una nueva forma de encarar el desarrollo de manera conjunta, aplicando soluciones tecnológicas innovadoras, y acorde con la realidad internacional y el contexto boliviano.
La presente sistematización, Sincronías, describe el proceso de doce años de sumatoria de ideas, actividades, y aportes de múltiples actores nacionales e internacionales, en la cual, la experiencia belga representa un grano de arena significativa en esta historia.
En cuatro secciones, Sincronías recupera la construcción de una política pública, a través de la descripción de un proceso histórico concordante con la dinámica propia del sector marcando hitos relevantes. Describe su descenso mediante mecanismos propios e innova-dores, prácticas y procesos como ente rector, hacia los gobiernos subnacionales. Interpreta su construcción y consolidación con el apoyo de agencias de cooperación internacional mediante mesas de trabajo eficientes, complementarias y alineadas a partir de instrumentos y mecanismos armonizados. Finalmente, rescata cómo la magnitud y la perspectiva de la gestión por objetivos comunes logra aportar a mejorar el desarrollo de una política pública de recursos hídricos.
Sincronías, trata de consolidar conocimientos que permitan un aprendizaje y una explicación de lo sucedido para que los involucrados en el desarrollo de políticas públicas puedan servirse de metodologías, experiencias e instrumentos para la réplica de modelos similares.
Agradecemos a todos los que participaron de este proceso, no solo a los que de una forma u otra se encuentran actualmente en la dinámica del Plan Nacional de Cuencas, sino también a aquellos que coyunturalmente ayudaron a construirlo.
Patrick Gaudissart
Representante Residente de la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel)
Introducción
Cada vez más y con mayor frecuencia a nivel global, los temas ambientales
demandan importante atención en su tratamiento y necesidad de respuesta.
Bolivia no se encuentra ajena a esta situación y en su permanente esfuerzo
por priorizar asuntos de gobernanza hídrica, propone la sistematización de
experiencias del Plan Nacional de Cuencas (PNC) como herramienta guberna-
mental, diseñada sobre la base de la práctica local, el aprendizaje y la construcción
social de innovadores mecanismos de gestión.
El presente documento implica la sistematización de un aporte enrique-
cedor sobre el proceso de construcción de una política pública en el sector
de agua y medio ambiente. Constituye a su vez, una iniciativa prioritaria de la
Agencia Belga de Desarollo (CTB/Enabel), la cual capitaliza y difunde destrezas
desarrolladas por múltiples actores de cooperación en el marco del apoyo a la
concreción de la política de cuencas forjada en el seno del Ministerio de Medio
Ambiente y Agua. Forma parte también, del cúmulo de documentación del
proceso de salida de esta Agencia, despúes de 20 años de apoyo al país.
Esta sistematización fue elaborada sobre la base de un análisis crítico-constructivo
del desarrollo de políticas de cuencas a nivel nacional desde diferentes perspec-
tivas, con la finalidad de dar a conocer de manera gradual el apoyo externo a
la gestación de una política pública, enfatizando en los hitos y la reconstrucción
de procesos previos. Está dirigida a un público amplio, vale decir, a gestores/as
públicos implicados en el desarrollo de políticas públicas, actores con compe-
tencias en la gestión del agua, entes ejecutores de programas de fortalecimiento
institucional, profesionales, agencias de cooperación de asistencia técnica y
financiadores.
Convencidos/as de contribuir con la generación de nuevos conocimientos
en pos de la gobernanza hídrica y la protección de nuestro medio ambiente,
esperamos que este documento sea una guía referencial y se posicione como
base para la elaboración de futuros estudios.
Espejos de agua dulce en el Municipio de Totora, Cochabamba.
2 Sincronías
Metodología de la s is tematización
1 Compuesto por seis miembros de la CTB/Enabel y dos consultoras externas, cuya presencia permitió contar con una mirada crítica y objetiva de los procesos y resultados de la investigación.
La sistematización de experiencias es un ejercicio parti-
cipativo de producción de conocimiento que se genera
desde la práctica, siendo capaz de organizar y procesar
los aprendizajes significativos durante un periodo de
intervención. Como generadora de conocimiento, una
sistematización permite extraer las enseñanzas de los
sentidos de estas experiencias y comprenderlas de
manera profunda, para apropiarse de ellas y orien-
tarlas hacia la propia práctica o prácticas en realidades
similares; con una perspectiva transformadora.
En el proceso de esta tarea fue fundamental la búsqueda
de reconstruir la experiencia, reflexionando sobre lo
actuado de manera participativa, es decir, incluyendo
a los propios actores que intervinieron en la práctica,
y ordenando todos los datos fragmentados de la
experiencia, sea en papel o en la mente de la gente. Con
los resultados obtenidos de esta pericia, se espera identi-
ficar aprendizajes de beneficio para los próximos actores.
La presente sistematización no apostó por una proyección
de los aprendizajes identificados hacia el futuro. La Agencia
Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) se retira del país en
2019 y, por consiguiente, no se encuentra en la posición
de predecir el futuro del Plan Nacional de Cuencas (PNC).
Sino más bien, a través de la reconstrucción del pasado
y el análisis crítico de la misma, pretende dejar lecciones
aprendidas y buenas prácticas que podrán ser interpre-
tadas, apropiadas y utilizadas por los que sí escribirán el
futuro de las intervenciones.
El proceso de sistematización del Plan Nacional de
Cuencas ha seguido una secuencia de tres etapas claves:
1) la planificación, 2) la recuperación, análisis e interpre-
tación, y 3) la comunicación.
1. La planificación
En primer lugar, el Comité de Sistematización1 definió el objetivo y el público
meta. Posteriormente, se identificó cuatro temas de interés que permitirán
entender la lógica del desarrollo de la política pública, desde una perspectiva
distinta. Estas son interpretadas analíticamente en las siguientes secciones
que conforman el cuerpo del presente documento.
Desarrollo de una política pública de gestión de agua y medio
ambiente en cuencas;
Gobernanza hídrica y descentralización en la política nacional de
cuencas;
Coordinación entre donantes;
Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del
Plan Nacional de Cuencas.
"El futuro lo construirán los
que estén."Carlos Ortuño, Ministro de Medio Ambiente
y Agua. 6 de diciembre de 2018
3Sincronías
2. Recuperación, análisis e interpretación
La recolección de información fue consistente con el proceso interactivo entre
la revisión documental de fuentes gubernamentales, académicas y técnicas;
y la realización de entrevistas semi-estructuradas, talleres y grupos focales
obtenidos de múltiples participantes involucrados. La consulta de fuentes secun-
darias representó la base de conocimiento de cada tema de interés y punto de
partida desde el cual, se definió las brechas de información y se identificó a
los actores clave que se requería entrevistar. Las entrevistas permitieron que el
proceso de sistematización sea altamente participativo.
Toda esta fase dinámica fue enriquecida por aprendizajes generados en
espacios que aglutinan distintos actores como son los talleres, que permitieron
contrastar las experiencias individuales y que, bajo una perspectiva común,
produjeron consensos respecto a la reconstrucción de la experiencia vivida.
En el caso especial de la sección “Gobernanza hídrica y descentralización en la
política nacional de cuencas”, adicionalmente se realizaron grupos focales para
profundizar temas de especial interés que habían surgido de las entrevistas y de
la revisión documental. Para estos grupos focales, el propósito fue recoger de
manera eficiente percepciones, sentimientos, opiniones y pensamientos de los
participantes sobre determinados temas.
Las entrevistas fueron realizadas en La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz,
con miembros del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, donantes y gobiernos
departamentales y municipales. Los talleres tuvieron lugar en La Paz con la
asistencia de donantes, ex donantes y miembros de este ministerio, mientras
que los grupos focales realizados en Cochabamba y Sucre contaron con represen-
tantes de la Unidad Desconcentrada Valles (UDV), gobiernos autónomos depar-
tamentales, municipios de Quillacollo, Tapacarí, Sacaba, Sipe Sipe y Tiquipaya;
además de personeros del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
La sistematización de la experiencia del Plan Nacional de Cuencas es el resultado
de la valoración crítica-analítica de la información recogida por el Comité de
Sistematización. Todo este proceso fue retroalimentado por actores externos.
3. Fase de comunicación
La información sistematizada se presenta acompañada de fotografías referen-
ciales y trípticos con el propósito de introducir y resumir las diferentes secciones
del texto. Se compartirá versiones impresas limitadas de la presente publicación,
trípticos y complementariamente, mediante un código QRL, o código de respuesta
rápida, para ampliar su difusión en versión digital, en la página web de Enabel
(http://belgicacontigo.com/recursos/sistematizacion-pnc-bolivia/) y la campaña
de Bélgica Contigo (https://www.enabel.be/publication/el-rol-de-la-cooperacion-
belga-en-el-sector-de-medio-ambiente-y-agua-en-bolivia-20 anos), y la bilbioteca
virtual http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca.
4 Sincronías
Resumen Ejecutivo
La sistematización de experiencias del Plan Nacional de Cuencas, presenta cuatro secciones que lo conforman y que se describen a continuación de la siguiente manera:
Sección 1: Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
La sección 1 invita al lector a reflexionar sobre el
proceso de desarrollo de la política de gestión de agua
y cuencas, tomando como punto de partida la “guerra
del agua” ocurrida durante el año 2000 en la ciudad de
Cochabamba; hecho que marcó un hito importante en
la construcción de la institucionalidad hídrica en Bolivia
y en el Plan Nacional de Cuencas.
Con la presentación de la primera versión del Plan
Nacional de Cuenca en el año 2006, (PNC1) como
política pública de Gestión Integrada de Recursos
Hídricos y Manejo Integral de Cuencas (GIRH/MIC), se
enfatiza la importancia del fortalecimiento del rol del
Estado frente a la gestión de los recursos naturales. En
ese entonces, el Ministerio del Agua consideraba a tres
nuevos subsectores, los cuales eran, riego, agua potable
y cuencas. Con la segunda versión del Plan Nacional de
Cuencas, formulada durante el 2013, este se consolida
como política del Estado Plurinacional de Bolivia.
Hace referencia, al desarrollo del PNC inscribiéndose
este en un periodo marcado por conflictos sociales
que provocaron el abandono de políticas neoliberales,
evidenciándose a su vez, el refuerzo del Estado en cuanto
al control y la redistribución de las riquezas naturales del
país. En este contexto, la gestión integrada de recursos
hídricos se enmarca también como un planteamiento
beneficioso, concretamente del agua, desde la gestión
de la información, la planificación, el aprovechamiento
con equidad y la conservación de las fuentes hídricas. Sonrisa de mujer joven en la Comunidad Laphia, Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
5Sincronías
Expone que, inicialmente se consideraba al Plan
Nacional de Cuencas como un sub-sector, similar a los
otros subsectores del MMAyA asociados al agua, siendo
este percibido como un programa de obras de infraes-
tructura. Transformándose luego, con la segunda versión
del PNC en un modelo de gestión, con lo que empieza
a existir un reconocimiento del PNC como política de
gestión integral de agua y cuencas; con capacidad de
implicancia en otros subsectores.
Asimismo, releva en su descripción y análisis que
el proyecto del Plan Nacional de Cuencas implica la
construcción de la política de gestión integral de agua y
cuencas a partir de la experiencia local y el aprendizaje.
Enseñanza que, es puesta en práctica a través de instru-
mentos como el Programa de Cuencas Pedagógicas del
PNC y otros programas con apoyo internacional que
permitieron sistematizar experiencias y afinar instru-
mentos de gestión, como la evaluación anual de indica-
dores de desempeño del plan y el análisis de la mesa
de donantes; así como, por medio de evaluaciones
intermedias y finales externas de cada etapa del Plan
Nacional de Cuencas.
Finalmente, expone cómo con la adopción de una
política nacional basada en el concepto de gestión
integrada de recursos hídricos y sin un anclaje en la
legislación nacional, resulta evidente un proceso de
transformación gradual y adaptativo, que posibilitó la
institucionalización de una nueva cultura hídrica.
Sección 2: Descentralización del Plan Nacional de Cuencas
La sección 2 se centra en la importancia del proceso de
construcción de la gobernanza hídrica en el marco del Plan
Nacional de Cuencas de Bolivia. Ahonda en la descentrali-
zación de las funciones de la gestión hídrico-ambiental en
los niveles sub-nacionales, concretamente en el ámbito
departamental y municipal.
En el marco de la gestión integral de recursos hídricos,
considera fundamental el tema de descentralización
para lograr el ordenamiento y aprovechamiento de
dichos recursos, a través de un trabajo sincronizado
entre el nivel nacional, subnacional y la adopción de
decisiones inclusivas, participativas y representativas.
La sección 2 plantea el tema de la descentralización de
la gestión de agua y cuencas dentro de la agenda política
del país, así como la evolución del concepto y su práctica
dentro de la Política Nacional de Cuencas.
Nos indica cómo desde un principio, el Plan Nacional de
Cuencas incorporó implícitamente el tema de descen-
tralización de la gestión de aguas y cuencas, planteando
para ello el desarrollo de la gobernanza hídrica en el
país, de manera sincronizada con la descentralización
de sus operaciones, la articulación vertical entre los
diferentes niveles del Estado y la participación social,
considerando siempre el componente intercultural.
En ese entendido, resalta la importancia de analizar el
proceso de descentralización de la política subsectorial,
así como la descripción de los diferentes esfuerzos
que se desarrollaron para el fortalecimiento de capaci-
dades de los gobiernos subnacionales y la manera en
que estos retroalimentaron las estrategias de fortale-
cimiento institucional del Viceministerio de Recursos
Hídricos y Riego.
6 Sincronías
Sección 3: Coordinación de donantes
La tercera sección presenta la sistematización de
la experiencia de coordinación entre el sub-sector
cuencas y recursos hídricos del Ministerio de Medio
Ambiente y Agua y los donantes internacionales. Los
donantes del subsector cuencas, conformados por un
grupo diverso y cambiante de entidades, que apoyan
distintos procesos de diseño, evaluación y ajuste de
la política nacional de cuencas, conducen un diálogo
político con el sector y ofrecen mecanismos diversos
de financiamiento y asistencia técnica.
Describe, con base en la declaración de Paris la evolución
del contexto internacional de la cooperación para el
desarrollo, y lo compara con la evolución de la relación
entre donantes y el subsector cuencas en Bolivia, bajo la
inquietud de identificar lecciones aprendidas y buenas
prácticas.
Enfatiza también, en el proceso del Plan Nacional de
Cuencas claramente enriquecido por el apoyo recibido,
el resultado de varias modalidades y diversos socios;
producto de la buena coordinación en la práctica,
compromisos sostenibles y del buen liderazgo. La
conducción efectiva, que se hace latente desde la
necesidad de un cambio, entre el 2000 y 2006, se
constituye en un proceso de auto-refuerzo de procesos
sociales, favorables para el curso posterior de la política.
Finalmente, en la dinámica de la salida de varias coope-
raciones bilaterales (miembros del fondo canasta) y la
incorporación de nuevas formas de financiamiento por
agencias multilaterales y entidades privadas se termina
sugiriendo cambios en la funcionalidad de ciertos
mecanismos que anteriormente eran considerados
exitosos.
Aguas del río Surutú en el Municipio de Buena Vista - Santa Cruz.
7Sincronías
Sección 4: Marco de Evaluación de Desempeño (MED)
Por su parte, la sección 4 del documento hace referencia
al Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del Plan
Nacional de Cuencas, donde la Unión Europea fue la
encargada de impulsar esta herramienta como parte de
su apoyo presupuestario sectorial. El MED es un instru-
mento de evaluación del rendimiento del subsector
cuencas, implementado con el propósito de medir y
visibilizar sus resultados y, de esta manera, simplificar
los procesos de rendición de cuentas.
Precisa que el caso del MED de Cuencas fue adoptado
por el grupo de donantes del subsector y que se
constituye, en un instrumento de medición para todos
los actores del mismo a nivel central. Destaca que gracias
a la utilización de esta herramienta, el Plan Nacional de
Cuencas rinde cuentas en base al marco lógico y deter-
minados indicadores a todos los donantes que contri-
buyen al subsector de cuencas, siendo este escenario,
producto de un proceso de trabajo y diálogo entre el
Estado Boliviano y el grupo de donantes del subsector,
en especial la Unión Europea.
Actualmente, el Marco de Evaluación de Desempeño de
Cuencas posee once indicadores y se encuentra en un
periodo de ampliación de su segunda fase (2017 a 2020).
Este instrumento; para su adecuado funcionamiento,
implica reflexiones, aprendizaje continuo y revisiones
regulares de las estrategias de implementación.
Finalmente, describe y analiza cómo después de casi diez
años de su aplicación, el MED se constituye en un instru-
mento sumamente valioso, cuyo análisis ha permitido
que el sector se logre apropiar de la herramienta, que
contribuya al fortalecimiento institucional y permita
asegurar un efectivo desarrollo del sector, entre otros.
8 Sincronías
Desarrollo de la política pública de gestión de
agua y medio ambiente en
cuencas
Contiene hitos históricos de gestación de la política nacional de cuencas, acompañados de notas conceptuales e instrumentos de gestión pública en búsqueda de consolidar una nueva cultura del agua.
Plantea las alianzas institucionales, el fortalecimiento de capacidades locales con equidad de género y la descentralización administrativa, como instrumentos clave para el desarrollo del subsector de cuencas y medios para alcanzar la gobernanza hídrico-ambiental.
Cuenta cómo las agencias de cooperación al desarrollo en Bolivia, inspiradas en principios de alineamiento y armonización con las prioridades del país, aportan de manera conjunta al desarrollo de la política nacional de cuencas.
Describe un instrumento de valoración experimentado al interior del subsector de cuencas y analiza su pertinencia en el contexto nacional. Introduce al lector elementos básicos de su razón de ser, justificados, por la construcción de relaciones de confianza a través de la rendición de cuentas.
Descentralización del Plan Nacional
de Cuencas
Coordinación de donantes
Desarrollo del Marco de Evaluación de
Desempeño del Plan Nacional de
Cuencas
Secci
ón
Secci
ón
Secci
ón
Secci
ón
Guía del lec tor
9Sincronías
1 0 Sincronías
1 1Sincronías
S E C C I Ó N1Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
1.1 Introducción
1.2 Línea del tiempo
1.3 Desarrollo conceptual del Plan Nacional de Cuencas
1.4 Desarrollo de la política subsectorial de cuencas
1.5 Desarrollo del marco legal e institucional
1.6 Conclusiones
13
15
29
43
50
53
1 2 Sincronías
S e c c i ó n 1Desarrollo de la política pública de gestión
de agua y medio ambiente en cuencas
Agua dulce del río Chico, Chuquisaca.
1 3Sincronías
En 2006 se lanza el Plan Nacional de Cuencas2, como
política pública de Gestión Integrada de Recursos
Hídricos y Manejo Integral de Cuencas (GIRH/MIC)3.
El PNC1 se inscribe en el Plan Nacional de Desarrollo
del gobierno recién instalado, junto con un paquete de
ajustes que incluyó, entre otros, el fortalecimiento del
rol estatal en la gestión de los recursos naturales y la
creación de un Ministerio del Agua que incorporó tres
subsectores: riego, agua potable y cuencas. En 2013
entra en vigencia la segunda versión del Plan Nacional
de Cuencas, llamado en adelante PNC2, consolidado
entonces como política del Estado Plurinacional de
Bolivia. Este plan tuvo su primera programación
3 Versión 1.0 Plan Nacional de Cuencas (PNC1).4 Utilizamos la abreviación GIRH/MIC, siguiendo la interpretación de este concepto compuesto, elaborado en el Programa Plurianual del PNC 2017-2020, y
versiones anteriores, Programa Plurianual del PNC 2013-2017, y PNC, Versión 01-2006. 5 Denominado en adelante Plan Nacional de Cuencas (PNC2.1.)6 Plan Nacional de Cuencas (PNC2.2).
quinquenal entre 2013 y 20174 y, posteriormente fue
extendida con la programación plurianual actualmente
vigente que comprende del 2017 al 20205.
Un rasgo clave del plan de cuencas, desde su concepción,
fue proponerse como política en construcción a partir
de la experiencia de acciones y actores involucrados, sin
plantear inicialmente un marco institucional y normativo
que le quitara flexibilidad6. Su propósito radica en que
actores implicados en la toma de decisiones sobre el
manejo de agua y cuencas, bajo principios de partici-
pación, sostenibilidad, respeto mutuo y optimización de
los beneficios y de acuerdo a la especificidad de cada lugar,
1.1 Introducción
1 4 Sincronías
contribuyan a forjar, de manera gradual y en función de
la necesidad, los mecanismos técnico-normativos de una
nueva institucionalidad hídrico-ambiental en Bolivia.
En el esfuerzo de la adecuación institucional para
responder a retos relacionados a la creciente demanda
de agua y a los riesgos hidrológicos agravados por
múltiples factores, Bolivia no es el único país, lo
acompañan con recursos y experticia otros países, consi-
derados como socios internacionales comprometidos.
Muchos países de la región como México, Perú y países
centroamericanos, están inmersos en procesos similares
de institucionalidad para enfrentar problemas hídri-
co-ambientales en distintos niveles de gestión. Aunque
no sea aquí el espacio para comparar experiencias entre
países, son notables las coincidencias existentes entre
países en vías de desarrollo con respecto a este tipo de
políticas públicas7.
El presente documento ofrece un análisis crítico-cons-
tructivo del proceso de desarrollo conceptual de las
políticas de cuencas en Bolivia, así como sobre su imple-
mentación. Representa una herramienta de aprendizaje
y enseñanza del Plan Nacional de Cuencas para otros
proyectos de desarrollo público en gestión hídrico-am-
biental.
En un sentido amplio, la política de gestión de agua es
considerada a partir del año 2000, en ocasión de la
“guerra del agua” (Cochabamba), estimado este como
un evento de gran impacto, conocido a nivel nacional e
internacional (véase en 1.2.2). Sin embargo, al mismo
tiempo, se reconoce que, la historia de la instituciona-
lidad hídrica en Bolivia y del PNC encuentra sus raíces en
episodios mucho más antiguos como son las reformas
sociales y económicas de los años 50 (reforma agraria),
80 (ajuste estructural) y 90 (descentralización y partici-
pación popular).
7 Véase por ejemplo para México: Musálem (2014); Centroamérica: Faustino (2013); Perú: Hendriks (2018) y PRONAMACHCS (2004).
Jardín de las Delicias del Parque Nacional y Área de Manejo Integrado Amboró, Santa Cruz.
1 5Sincronías
La presentación de resultados se describe en el acápite
siguiente, mediante la narración cronológica del
desarrollo de la política nacional en las últimas dos
décadas, discerniendo y analizando las etapas y los
puntos de inflexión que marcan el proceso. Además,
se profundiza el desarrollo de los conceptos Gestión
Integrada de Recursos Hídricos y Manejo Integral de
Cuencas en el PNC y su adecuación al contexto institu-
cional y socio-cultural boliviano.
Posteriormente, se dedica especial atención a la
evolución del Plan Nacional de Cuencas como política
nacional en base a las experiencias de su implemen-
tación, seguido por la descripción del desarrollo de
instrumentos técnico-normativos e institucionales.
Finalmente, cabe mencionar que se pone en relieve
los aprendizajes que consideramos valiosos como
insumos para procesos de desarrollo de la gobernanza
hídrico ambiental.
1.2 Línea del t iempo
En la reconstrucción y análisis del proceso de desarrollo
del Plan Nacional de Cuencas, se ha utilizado un modelo
descriptivo compuesto de:
Hitos: o momentos de cambio relativa-
mente bruscos entendidos como puntos
de inflexión, influenciados por ocurrencias,
eventos o coincidencias de factores que de
una manera u otra han marcado el rumbo de
de la concreción del plan, y
Fases intermedias, relativamente estables,
donde se han consolidado los cambios que
sientan las bases para un nuevo cambio o
punto de inflexión.
A continuación, la Figura 1 presenta los eventos más
importantes en el proceso de desarrollo del PNC.
1 6 Sincronías
Guerra del agua
2000 200619901980
Toma de riendasH ITOS :
IN IC IAT IVAS LOCALES GESTACIÓN DEL PNC AL INEACIÓNFASE :
AFC: Acuerdo de Financiamiento ConjuntoASPNC: Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuencas (operación de la Unión Europea)MED: Marco de Evaluación de DesempeñoPPCR: Programa Piloto de Resiliencia Climática (financiado por Fondos de Inversión del Clima)SUBAT: Subgrupo de Asistencia Técnica de la Mesa de Donantes del PNCMMAyA: Ministerio de Medio Ambiente y Agua EMT: Evaluación de Medio Término (del PNC)PERTT: Programa Especial de Recuperación de Tierras de TarijaSEARPI: Servicio de Encauzamiento de las Aguas y Regularización del Río Piraí
EXPL
ICAC
IÓN
DE
LAS
SIG
LAS:
Figura 1. Línea de t iempo del desarrol lo del Plan Nacional de Cuencas
19901980
Declaración de Paris
AFC
Mesa donantesCoordinación donantes
Constituyente
Guerra del gas
CBA guerra del agua
Ascenso MAS
Crisis del gobierno
PLUS-ZONISIG
Participación popular
PLAMACH-BOL
Ministerio del Agua
CGIAB - CONIAG
PPPNC
Iniciativas locales: PERTT, SEARPI, PCDSMA, PROMIC
PNC
1 7Sincronías
2009 2013 2017
Marco constitucional Marco estratégico-operativo Crisis del agua
INSTRUMENTAL IZAC IÓN ESCALAMIENTOAL INEACIÓN TRANSVERSAL IZAC IÓN
PCDSMA: Programa de Cooperación Danesa al Sector Medio AmbientePLAMACH-BOL: Proyecto de Plan Nacional de Cuencas HidrográficasPROMIC: Programa de Manejo Integral de CuencasPPPNC: Proyecto Promotor del Programa Nacional de Cuencas Cochabamba CBA: CochabambaCGIAB: Comisión para la Gestión Integral del Agua en BoliviaCONIAG: Consejo Interinstitucional del AguaPLUS: Plan de Uso del Suelo; MAS: Movimiento al Socialismo
NCPE: Nueva Constitución Política del EstadoSPIE: Sistema de Planificación Integral del EstadoPDES: Plan de Desarrollo Económico y SocialPSDI: Plan Sectorial de Desarrollo IntegralVRHR: Viceministerio de Recursos Hídricos y RiegoZONISIG: Zonificación Socioeconómica y Agroecológica
Plan Integral
SUBAT
Línea de t iempo del desarrol lo del Plan Nacional de Cuencas
ASPNC
MED
Agenda patriótica
SPIE-PDES
PSDI MMAyA
NCPE
Constituyente
MMAyA
VRHR
PPCR
EMT
Programas de inversión riego-cuencas
PNC-2-IIPNC-1 PNC-2
1 8 Sincronías
1.2.1 Fase: Iniciativas locales en los años 80 y 90
8 Los más significativos: PROMIC en Cochabamba, SEARPI en Santa Cruz, y PERTT en Tarija.9 ADRA, Proyecto Jalda y PCDSMA en Chuquisaca y Potosí; COSUDE, GIZ y CTB en Cochabamba; BID y FAO en Santa Cruz, para mencionar algunos.10 De acuerdo a un estudio de capacidades institucionales en gestión de cuencas, en el año 2010, 15 municipios que contaban con un proyecto del PNC (Ferru-
fino et al, 2010), lograron distinguir entre los factores que correlacionaron más significativamente con esta capacidad, destacándose la existencia de alguna experiencia previa de intervención en manejo/gestión de cuencas.
11 Plan de Manejo de Cuencas Hidrográficas de Bolivia PlamachBol, FAO, 1997.12 Con el apoyo del Proyecto de Zonificación Agroecologica y Establecimiento de una Base de Datos y Red de Sistema de Información Geográfica en Bolivia
ZONISIG.
Entre los antecedentes del PNC, previo al año 2000, se
encuentran las iniciativas locales con un enfoque de
cuenca que se impulsa en diferentes regiones del país8.
Varias agencias de cooperación y ONGs que promo-
vieron estas y otras iniciativas en distintas zonas rurales,
incluyeron el enfoque de cuencas en sus modelos
de intervención9.
El efecto conjunto de esas experiencias locales fue
que profesionales, instancias públicas (municipales,
departamentales), centros educativos y líderes locales
se familiaricen con el vocabulario y las prácticas del
manejo de cuencas y la gestión de recursos hídricos.
El desarrollo de esta conciencia, aunque restringida a
zonas de intervención localizadas, resultaría posterior-
mente en un factor determinante para la conceptuali-
zación del Plan y su posterior diseminación10.
A nivel de las instancias de gobierno central, los
conceptos de gestión de cuencas y desarrollo soste-
nible se introducen en el Plan General de Desarrollo
Económico y Social de 1993, dando lugar a la consti-
tución del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente (MDSMA), que luego en 1995 se fusiona con la
cartera de planificación. En el mismo año 1995 se firma
un convenio con la FAO para formular la Política Nacional
de Cuencas, resultando un diagnóstico y priorización de
cuencas de intervención y una propuesta técnica de
institucionalidad del Plan de Manejo de Cuencas Hidro-
gráficas de Bolivia11. Si bien este plan no llegó a imple-
mentarse, podría considerarse la primera expresión de
una Política Nacional de Cuencas en Bolivia.
Finalmente, mencionamos como precursor de la política
nacional de cuencas al concepto de ordenamiento terri-
torial, que tuvo su expresión en los Planes de Uso del
Suelo (PLUS) implementados en Santa Cruz y Cocha-
bamba, y las zonificaciones agroecológicas y socioe-
conómicas12 realizadas en Chuquisaca, Potosí y Tarija,
además de algunas experiencias de ordenamiento terri-
torial a nivel municipal. Los planes de ordenamiento
territorial se introdujeron como instrumento técnico de
respaldo al proceso de descentralización, impulsados
por la Ley de Participación Popular de 1994, con el
apoyo de la cooperación internacional.
Aunque el ordenamiento territorial no considera a la
cuenca como su base territorial sino los límites depar-
tamentales o municipales, el desarrollo de estos planes
aportó con la introducción de conceptos e instrumentos
de mapeo de la aptitud de suelos para distintos usos como
base para la visión territorial del desarrollo sostenible.
1 9Sincronías
1.2.2 Hito: Guerra del agua (año 2000)
La guerra del agua desatada en Cochabamba en abril del
año 2000 es un hecho histórico en Bolivia, ya que fue el
inicio de media década (2000-2005) marcada por conflictos
sociales e inestabilidad política que originó cambios en las
políticas de corte neoliberal de los años 90.
Al haberse cristalizado las tensiones existentes de una
sociedad fracturada cultural, política, económica y regio-
nalmente, en un conflicto sobre el control del servicio
de agua potable de la ciudad de Cochabamba, el tema
del agua estuvo presente en el debate nacional sobre
un nuevo modelo de desarrollo. A partir de la guerra del
agua, que terminó con la reversión de la propiedad del
servicio al sector público, se crearon las plataformas de
la gestión del agua (CGIAB y CONIAG) que dejarian en
los años siguientes, su huella en las agendas políticas de
gobiernos subsiguientes.
En este contexto, y a partir de aquí es que la goberna-
bilidad hídrica empieza a tomar visibilidad en el país.
13 Movimientos Sociales en El Torno al Agua en Bolivia. Salazar, 2011.14 Se trata de las leyes de: i) la Ley Agua Potable y Servicios Básicos (2000); la Ley 2704 que prohíbe la comercialización y exportación de aguas superficiales y
subterráneas del sudoeste del departamento de Potosí; y la Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal (2004).
A finales de la década de los 90, a raíz de la decisión
del gobierno de Hugo Bánzer Suárez, interesado en
impulsar la privatización del agua en la ciudad de Cocha-
bamba con el proyecto Misicuni, mediante la concesión
de la empresa municipal de agua a una subsidiaria de
dos empresas transnacionales, y la privatización de las
fuentes de agua de los sistemas comunales de riego13.
A consecuencia de estas medidas, durante los años
siguientes, se originaron una serie de movilizaciones
sociales en las ciudades de La Paz y El Alto en contra de la
privatización del servicio, posicionando de esta manera
en la agenda política la necesidad de dar respuestas
institucionales a la gobernabilidad del agua.
Por otra parte, bajo el impulso de estas movilizaciones,
entre los años 2000-2004, se generaron un conjunto
de legislaciones que dieron mayor protagonismo a las
organizaciones sociales, prefecturas y gobiernos munici-
pales en aspectos de gestión hídrica14.
Demandas sociales por el agua, Cochabamba.
2 0 Sincronías
1.2.3 Fase: Gestación del Plan Nacional de Cuencas (2000-2006)
Después de la guerra del agua las protestas y moviliza-
ciones se dirigían contra un gobierno debilitado, siendo
cuestionadas las políticas cada vez más con mayor fuerza
por parte de la población organizada.
Las medidas de fuerzas entre movimientos sociales y
gobiernos de turno15 crearon un entorno favorable en
el que prosperó y cobró notoriedad la reflexión sobre un
nuevo modelo legal e institucional hídrico-ambiental, al
que le dieron su respaldo, desde visiones distintas, es decir
desde, la academia, la política, la cooperación, las institu-
ciones y organizaciones sociales, rurales y urbanas.
Seguidamente, se intentaron procesos de construcción
legal. Al ser rechazado un nuevo marco legal de agua
con rasgos privatizadores (anteproyecto de Ley del
Recurso Agua versión No.32), sectores del gobierno con
especial interés en agua potable, riego, minería y en el
sector energético, cada uno por separado, promovieron
sus propios marcos legales (sub)sectoriales capaces de
asegurar su acceso y derechos asociados al agua. De
esta manera, se ahondó en la ingobernabilidad hídrica16.
La herencia de esta fase que hemos nombrado
“gestación del Plan Nacional de Cuencas”, dejó a la
fase posterior un repertorio de planteamientos sobre la
futura gestión del agua en Bolivia, despertando expec-
tativas en la comunidad financiera internacional17. Al
mismo tiempo, el sector del agua quedó con un vacío
legal y dispersión de competencias, criterios y prácticas
de gestión y manejo, que aún hoy no se ha logrado
superar plenamente.
15 Entre 2000 y 2005 gobernaron cinco diferentes presidentes.16 Legislación del Agua en Bolivia. Bustamante, 2002.17 Esto resultó en 2003 en la firma de un acuerdo entre un grupo de donantes
(Holanda, Alemania, Suiza) con el gobierno para la implementación del Proyecto de Promoción del Programa Nacional de Cuencas (PPPNC), el precursor directo del PNC.
Vista aérea del Municipio de El Torno, Santa Cruz.
2 1Sincronías
1.2.4 Hito: “Toma de Riendas” (2006)
18 El Ministerio del Agua de Bolivia que fungió bajo este nombre entre 2006 y 2009, fue el primero con estas características en la región de América Latina.
19 El PNC fue aprobado mediante Resolución Ministerial No. 110 de 29 de diciembre de 2006.
En 2005, después de la renuncia del presidente Carlos
Mesa, su sucesor llama a elecciones generales antici-
padas en diciembre del mismo año, las mismas que fueron
ganadas por mayoría absoluta por el candidato indígena
y líder del Movimiento al Socialismo (MAS), Evo Morales.
Su gobierno adopta un nuevo modelo de desarrollo con
la puesta en marcha de un programa de nacionalización
de los recursos y empresas estratégicas, el lanzamiento de
programas sociales y el incremento de la inversión pública
en infraestructura social y productiva.
La firmeza con la que el nuevo gobierno logra imprimir
su agenda de desarrollo del país, se explica por el amplio
soporte de las organizaciones sociales, que habían sentido
crecer su fuerza y autoconfianza durante la exitosa pugna
por el poder político en la fase anterior.
Como expresión de la relevancia que había adquirido
el tema del agua en el escenario político de los años
anteriores, el nuevo gobierno instala el Ministerio del
Agua18, compuesto por tres viceministerios: Vicemi-
nisterio de Riego, Viceministerio de Servicios Básicos y
Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos.
Al Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos,
representado por el Lic. Walter Valda, le correspondía
plasmar la visión de desarrollo de una nueva cultura
del agua en Bolivia, destinado al planteamiento de
nuevas políticas, programas y leyes. Para tal fin, se
trabaja con las cooperaciones interesadas en llevar
adelante la propuesta del Programa Nacional de
Cuencas desarrollada por anteriores gobiernos, a
partir de una plataforma de diálogo liderada por el
subsector. Así entonces, se logra la sintonización entre
asistencias técnicas y el Viceministerio de Cuencas y
Recursos Hídricos para la formulación del PNC y la
constitución de un fondo canasta para la financiación
del programa19.
1.2.5 Fase: Alineación (2006-2009)
Los primeros años del gobierno del MAS se dieron en un
escenario tenso. Aún con el apoyo de amplios sectores
populares, una mayoría en el Congreso Nacional y prefectos
afines electos en la mayoría de los departamentos, la
consolidación del poder e implementación de su agenda
de cambios marcaron una nueva fase de lucha, ya no en
las calles, sino desde las esferas del gobierno. En distintos
momentos de esa época, Cochabamba, Chuquisaca y
Santa Cruz, entre otros departamentos, fueron el escenario
de estallidos y confrontaciones entre grupos a favor y en
contra del nuevo rumbo político tomado.
Así también, relevantes pero menos visibles fueron en
esta época las pugnas y acomodos internos al interior
de la estructura gubernamental ocupada por una nueva
generación de líderes emanada a raíz de la confrontación
política en años anteriores. Entre 2006 y 2009, el Minis-
terio del Agua (que en 2009 se cambió de nombre por el
actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua), tuvo tres
ministros diferentes y en el mismo periodo, el Viceminis-
terio de Cuencas y Recursos Hídricos (luego Viceminis-
terio de Recursos Hídricos y Riego en la nueva estructura
del MMAyA), estuvo a cargo de cuatro viceministros.
2 2 Sincronías
El viraje político también generó un acomodo en la
relación del país frente a la cooperación internacional,
donde las agencias de cooperación asociadas a las
políticas de ajuste estructural y a la privatización de
años anteriores (como de los servicios de agua potable
en Cochabamba y La Paz-El Alto), tuvieron que reaco-
modarse al nuevo discurso político.
Paralelamente, como resultado de una nueva coyuntura
y a partir de la firma de la Declaración de París del año
2005, los donantes establecidos en el país acuerdan un
apoyo financiero armonizado al PNC bajo el liderazgo del
viceministro20. Cabe mencionar que el acuerdo de finan-
ciamiento conjunto firmado en 2008 entre donantes y el
VCRH, se inscribe en el Plan Nacional de Desarrollo 2006,
en cuya elaboración participó el ex viceministro Valda.
Según participantes del fondo canasta del PNC un
factor clave en esta etapa fue el diálogo, la flexibilidad
y el compromiso financiero de los donantes con base a
un documento estratégico, aún sin cartera de proyectos
y resultados bien definidos, así como también el apoyo
con asistencia técnica de acceso rápido para superar
obstáculos inherentes al arranque de un programa
sin precedente.
Luego de la constitución del acuerdo de financiamiento
conjunto y de un fondo canasta capaz de asegurar un
capital de arranque para el PNC, y la constitución de una
mesa de donantes liderada por el viceministro y co-li-
derada por uno de los donantes (Holanda), otras coope-
raciones expresaron su interés de colocar recursos,
20 La base para la coordinación entre donantes y el gobierno ya se había plasmado con un Memorándum de Entendimiento firmado en 2003 entre el gobierno de Bolivia y donantes para la implementación del PPPNC.
21 En el año 2007, la Asamblea Constituyente formada en 2006 terminó la propuesta de una Nueva Constitución, la misma que fue recibida en un entorno de discordancia que obligó a postergar en dos oportunidades un referéndum aprobatorio. Después de enfrentamientos, en algunos casos violentos, se lograron los ajustes que finalmente permitieron su aprobación por voto popular en enero de 2009.
financiamiento y asistencia técnica, como aporte al
fondo canasta u otras modalidades financieras. La credi-
bilidad que había adquirido el mecanismo de coordi-
nación y el liderazgo viceministerial fue esencial para
mantener el rumbo en medio de múltiples visiones de
los nuevos actores.
A pesar del escenario político incierto21 y un programa de
inversiones del PNC con mucha dificultad de despegar,
el diálogo político en el subsector de cuencas logró
mantenerse y profundizarse, lo que permitió, en un
momento crítico, asegurar la apuesta y el compromiso
de las partes.
"Todos los donantes querían entrar a la
canasta de fondos, algunos con recursos financieros, otros con
asistencia técnica. [Lo importante era] la transparencia. [Para la] elaboración del PNC, todos
discutían, es la base de un buen diálogo. [Resalta] la buena relación
personal [con algunos cooperantes]. No había burocracia [pero sí] se
finalizaban las reuniones con acta."
(Entrevista Walter Valda, ex viceministro de cuencas y recursos hídricos.)
2 3Sincronías
1.2.6 Hito: Marco constitucional (2009)
El siguiente hito en la línea cronologíca del PNC coincide
con un hecho histórico mayor identificado en la Consti-
tución del Estado Plurinacional de Bolivia promulgada en
febrero de 2009, y las elecciones generales que siguieron
en diciembre del mismo año ganadas con gran mayoría
por el partido político del MAS. Estos acontecimientos
permitieron, hasta cierto punto, conciliar las diferencias
en el país, y al PNC consolidarse en un entorno de mayor
estabilidad y gobernabilidad.
En distintos artículos, la Nueva Constitución Política del
Estado Plurinacional de Bolivia resalta la gestión del
agua y de las cuencas hidrográficas como una de las
tareas fundamentales que el Estado debe asumir.
La transición coincide con la realización de la primera
evaluación externa del PNC, realizada por Danida, el año
2009. Este estudio y otros que se realizaron en el mismo
periodo, como actividades preparatorias para nuevas
propuestas de financiamiento, coincidieron en que la
calidad de las inversiones no fueron las esperadas, por
su dispersión, baja calidad, poca sostenibilidad, falta
de información y poco impacto esperado de las inver-
siones realizadas, afectando también los mecanismos
de seguimiento y criterios de diseño y evaluación de
proyectos.
Constata además, que la calidad de la demanda de
proyectos (identificación y pre-inversión) desde los
municipios y gobiernos departamentales fue insufi-
ciente, debido a la falta de capacidades en el manejo de
cuencas. Se concluye que para que pueda progresar la
política, y se justifiquen nuevas inyecciones financieras,
se necesitaría una sólida dirección que establezca
pautas claras y coherentes para implementarla.
La evaluación mostró que la apuesta inicial del modelo
de “aprender haciendo” de la construcción de la política
desde la experiencia local y la recuperación del conoci-
miento ancestral, no podría haber funcionado sin el
refuerzo de los instrumentos de implementación desde
el nivel central.
En septiembre de 2009, coincidiendo con la presen-
tación de los resultados de la evaluación realizada por
la Cooperación Danesa, asumió el Ing. Carlos Ortuño
como el nuevo Viceministro de Recursos Hídricos y
Riego, quien se mantuvo en el cargo hasta 2017 para
luego ocupar el cargo de Ministro de Medio Ambiente
y Agua. Confrontado con la crítica situación del Plan
Nacional de Cuencas, Ortuño tomó medidas correctivas
a nivel de la organización interna ajustando estratégi-
camente el plan. Además, fortaleció el diálogo político
con donantes permitiendo, entre otros, que se conclu-
yeran exitosamente las negociaciones de financiación
en curso y que se mantenga la confianza en el programa.
La Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) determina
que el acceso al agua es un derecho humano fundamentalísimo para la vida,
(Art. 16, 20 y 373); designa al agua y a otros recursos naturales como recursos
estratégicos y de dominio del Estado (Art. 348). El Estado debe desarrollar planes
de uso, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de las cuencas
hidrográficas, en base a una evaluación técnica de las aguas superficiales y
subterráneas, y de las necesidades para el uso poblacional con fines de producción
y para la seguridad alimentaria (Art. 375), considerando además, su función
ecológica (Art.380 y subsiguientes).
(Fuente: MMAyA, 2013)
2 4 Sincronías
1.2.7 Fase: Instrumentalización (2009-2013)
Asegurado su anclaje en la Constitución Política del
Estado, el PNC refuerza su respaldo político y organi-
zación interna22. Al mismo tiempo, aumenta su soporte
externo con un Apoyo Presupuestario Sectorial de la
Unión Europea y otros acuerdos de financiamiento,
además de la implementación de nuevos programas
de asistencia técnica. El posicionamiento favorable del
plan es aprovechado para superar las deficiencias que
revelaron las evaluaciones del programa.
Como resultado del acuerdo de financiamiento entre
Bolivia y la Unión Europea se diseñó y puso en práctica
un innovador sistema de seguimiento con indicadores
de progreso hacia los objetivos del programa, llamado
Marco de Evaluación de Desempeño (MED). En varias
rondas de ajuste y aprendizaje, la implementación del
marco de evaluación tuvo un efecto importante en el
desarrollo de la capacidad institucional hacia la gestión
por objetivos. Además, la evaluación funge como
elemento central para el diálogo político23.
A partir del año 2010, la efectividad de las diferentes
asistencias técnicas internacionales al PNC, cada una
con sus programas de fortalecimiento específico por
sus enfoques y mecanismos de implementación, mejora
con el establecimiento del subgrupo de Asistencia
Técnica (SUBAT).24 El cual resultó ser un mecanismo que
contribuyó a la armonización de los diferentes enfoques
estratégicos en la gestión de cuencas y en la promoción
e interacción entre agencias de asistencia técnica y el
personal del MMAyA, en el marco del desarrollo de
instrumentos operativos del plan de cuencas.
22 Entre 2007 y 2012 el número de funcionarios de la Dirección de Cuencas y Recursos Hídricos - entre fijos y temporales - aumentó de 12 a 35. En 2018 dicha Dirección cuenta con alrededor de 60 personas empleadas.
23 Ver con más detalle en la sección 4.24 Los miembros más activos del SUBAT, subgrupo de la mesa de donantes, han sido los programas de asistencia técnica de Alemania, Suiza, Bélgica, Holanda y
Unión Europea.25 Bolivia optó por sumarse a una iniciativa de un grupo de países de la región para unificar sus métodos de delimitación y codificación de cuencas bajo el méto-
do del hidrólogo brasilero Otto Pfaffstetter.
Por otra parte, fue completado el sistema nacional de
información geográfica de cuencas, GeoSIRH, iniciado
en la fase anterior con la delimitación y codificación
de cuencas hidrográficas en todo el territorio hasta
el nivel de microcuenca (alrededor de 100 kilómetros
cuadrados)25. Gradualmente, se añadió información
geográfica con una amplia gama de mapas temáticos a
disposición de usuarios, dentro y fuera del ministerio.
El resultado de este trabajo ofrece a municipios y otros
interesados, acceso a información como base para una
planificación hídrico-ambiental.
Para mejorar la calidad de sus intervenciones a nivel local
el PNC fue más allá del sistema de información, desarro-
llando una gama de metodologías, procedimientos y
guías. Entre ellos, una segunda y mejorada versión de la
guía de proyectos GIRH/MIC, un “catálogo de medidas”
para el diseño de proyectos, una guía para el inventario
de fuentes de agua, la sistematización de una experiencia
con “ferias del agua”, un programa de interaprendizaje en
“cuencas pedagógicas” y varios instrumentos de capaci-
tación y de fortalecimiento organizacional e institucional.
Los instrumentos fueron validados en proyectos,
identificados a través de diferentes iniciativas para el
aterrizaje de la política a los niveles locales, es decir, en
programas piloto apoyados por la cooperación, como las
ferias de agua departamentales, el Programa Intercul-
tural de Cuencas Pedagógicas, los planes de respuesta
a emergencias hidrológicas, la coordinación con manco-
munidades y municipios a través de una Unidad Descon-
centrada del MMAyA en Sucre, etc., generando una
2 5Sincronías
riqueza de experiencias que hoy sirven de referencia y
de análisis de la política del plan de cuencas.
Para el abordaje de problemas que rebasen la capacidad
de gestores locales de gestión hídrica en cuencas
mayores, intermunicipales o interdepartamentales,
el PNC desarrolló la estrategia de Planes Directores
de Cuencas. Con la aplicación inicial en dos cuencas
mayores del país, la del Río Katari que drena sus aguas
en el Lago Titicaca y el río Grande, afluente del río
amazónico Mamoré, se impulsaron procesos de coordi-
nación interinstitucional entre gobiernos municipales
y departamentales, para una gestión inter-gubernativa
del agua y de las cuencas de aporte.
A su vez, el Ministerio de Planificación del Desarrollo
escogió a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y
al manejo integral de cuencas como estrategia priori-
taria de adaptación al cambio climático. Esta decisión
resultó ser de mucha importancia y respaldo para
que la propuesta boliviana presentada ante el Fondo
de Inversión al Clima pueda acceder a fondos de un
programa internacional de adaptación al cambio
climático. El PPCR, fue un programa enfocado principal-
mente a la implementación de la estrategia de Planes
Directores de Cuencas.
Hacia la mitad de esta fase el MMAyA inició la formu-
lación de una segunda versión del PNC para un periodo
de cinco años (2013-2017). Profundizó estudios como
la estrategia forestal del plan de cuencas incluyendo
un enfoque de acciones orientadas a combatir efectos
provocados por el cambio climático, y la evaluación final
de la fase PNC1.
1.2.8 Hito: Marco estratégico-operativo (2013)
El conjunto de los elementos técnico-estratégicos y las
experiencias desarrolladas incorporan el nuevo marco
estratégico-operativo del PNC: el Programa Plurianual
2013-2017 (PNC2.1), dando un salto cualitativo en el
desarrollo de la política.
El Plan Nacional de Cuencas en su versión 2.1 presenta la
visión política del MMAyA para la Gestión Integrada de
Recursos Hídricos en cuencas y su marco operativo del
plan quinquenal, incluyendo los programas y acciones
respaldadas por distintas fuentes y recursos internos
y externos, añadiendo un marco común de evaluación
del desempeño como subsector. De esta manera, este
plan trabaja sobre objetivos, componentes, indicadores
y unidades para la implementación de programas finan-
ciados por distintas fuentes, incorporándolos bajo un
solo marco político y programático.
Este plan incorpora en su visión estratégica, la nueva
normativa desarrollada en base a la Constitución Política
del Estado del 2009, es decir, a la Ley Marco de Autonomías
y Descentralización que regula el régimen de la gestión
pública en entidades territoriales autonómicas (entre ellos
departamentos y municipios), y la Ley Marco de la Madre
Tierra sobre el desarrollo en armonía con la naturaleza e
implementación con soberanía de los acuerdos internacio-
nales de biodiversidad, medio ambiente y cambio climático.
El plan se concluye, en el marco de la Agenda Patriótica
2025 presentada por el gobierno de Bolivia en enero de
2013, como una nueva visión del desarrollo nacional.
2 6 Sincronías
1.2.9 Fase: Escalamiento (2013-2017)
La implementación del PNC2.1 se inicia con los recursos
financieros remanentes del plan de cuencas en su
anterior versión, y a partir de nuevos acuerdos de finan-
ciamiento y de asistencia técnica con los miembros de la
mesa de donantes. Además, se presentan otras oportu-
nidades de financiación como créditos de la banca inter-
nacional de desarrollo, apoyo de países no europeos y
fondos climáticos. Los recursos incrementados en línea
con el marco estratégico-operativo permiten, año tras
año, alcanzar las metas trazadas y en algunos casos
superarlas; como en el caso de la forestación en cuencas.
Nuevas oportunidades de financiamiento permiten el
escalamiento de la política a más regiones y a nuevos
ámbitos estratégicos26, bajo el enfoque de Planes Directores
de Cuenca, aplicado a cuencas estratégicas como el Katari
(24 municipios), la cuenca del lago Poopó (13 municipios),
Mizque (15 municipios) y Rocha (21 municipios). Esta
ampliación de acciones contribuye a una mayor presencia
y una mayor visibilidad del PNC en el ámbito nacional.
Un factor importante para el aumento del ritmo y la
calidad de las inversiones fue el fortalecimiento de
capacidades a nivel de entidades ejecutoras subnacio-
nales, sobre todo en gobiernos municipales, a través
de mecanismos que ya se mencionarán más adelante27.
Estos, en combinación con la implementación de Planes
Directores de Cuencas de las Unidades Técnicas28, contri-
buyeron al desarrollo de capacidades municipales para la
gestión hídrico-ambiental, y la identificación e implemen-
tación más eficaz de proyectos. Un indicador desarrollado
para evaluar la capacidad de los municipios ejecutores
26 Gestión ambiental urbana y minera, agua para riego, agua para uso múltiple.27 Programas piloto apoyados por la cooperación, ferias de agua departamen-
tales, Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, planes de respuesta a emergencias hidrológicas, coordinación con mancomunidades y municipios a través de la Unidad Desconcentrada del MMAyA en Sucre, responsable para la coordinación con municipios y gobernaciones de los tres departamentos del sur del país: Chuquisaca, Potosí y Tarija.
28 La primera Unidad Técnica del Plan Director de Cuenca fue la de la cuenca del Río Katari, establecida en 2010 por el propio MMAyA. Posteriores Unidades Técnicas encargadas de la conducción de procesos de Planes Directores de Cuenca fueron establecidos por las gobernaciones de Oruro (Plan Director de Cuenca del Lago Poopó), y Cochabamba (Unidades del Servicio Departamental de Cuencas para la región del Cono Sur – cuenca del Río Mizque, y la región metropolitana – cuenca del Río Rocha).
del PNC fue incorporado en el Marco de Evaluación de
Desempeño del plan de cuencas en su versión 2.1.
En 2016, el Ministerio de Planificación del Desarrollo
emitió la Ley del Sistema de Planificación Integral del
Estado. De manera simultánea, presentó el Plan de
Desarrollo Económico y Social 2016-2020, basado en
la visión de desarrollo de la Agenda Patriótica 2025. El
PDES especifica en detalle las acciones gubernamentales
dirigidas hacia el alcance de metas sectoriales, entre
ellas,las de gestión de recursos hídricos (refiriéndose al
PNC). Los niveles de inversión establecidos en el PDES
concernientes al subsector de recursos hídricos muestran
haberse multiplicado seis veces más en el periodo
2016-2020, en comparación con el periodo 2008-2010.
Momento histórico de la "Guerra del Agua," Cochabamba.
2 7Sincronías
1.2.10 Hito: Crisis del agua (2017)
Entre 2016 y 2018, dos crisis hidrológicas impactan el
territorio nacional. La primera, una aguda sequía que
afectó a gran parte del país, causando la suspensión
repentina del servicio de agua potable para la región
metropolitana de la ciudad de La Paz y El Alto en
noviembre de 2016. Afectando también a otras cuatro
capitales departamentales. Cuestionamientos al res-
pecto de la forma de manejar la crisis por parte de
las autoridades ocasionaron el cambio de Ministro de
Medio Ambiente y Agua en enero del 2017. La segunda-
crisis se presentó entre 2017 y 2018 a causa de excesivas
lluvias, causando inundaciones y derrumbes en todo el
país y dejando un saldo de 15 víctimas.
Estas crisis, sumadas a otros eventos críticos de la
gestión hídrica-ambiental, como el colapso ecológico
de la Bahía de Cohana en el Lago Titicaca y la reducción
del 98% del espejo de agua del lago Poopó entre 2013
y 2015, reforzaron la urgente necesidad de contar con
una política pública nacional de recursos hídricos. Los
fenómenos de sequía e inundaciones demostraron la
vulnerabilidad del país ante los efectos del cambio
climático, y motivaron la ampliación del sistema de
información de cuencas y alerta temprana hidro-
lógica desarrollados para algunas regiones en años
anteriores. De la misma manera, dieron un impulso a
inversiones y programas para aumentar la resiliencia
ante estos fenómenos, incluyendo programas de
manejo y gestión de cuencas, de reforestación, o bien
de construcción de defensivos, a cargo de unidades
especializadas del MMAyA.
1.2.11 Fase: Transversalización (2017 en adelante)
En la trayectoria de desarrollo de la política pública de
agua y medio ambiente, la visión ha estado enfocada a una
gestión concertada entre actores y sectores. Numerosos
esfuerzos hacia enfoques integrales de gestión de agua
y manejo de cuencas han sido desarrollados, incluyendo
estudios29, programas y proyectos de ley.
Para lograr la articulación entre dos subsectores, se
implementó en 2009 el Programa de Riego con Enfoque
de Cuencas (PRONAREC), financiado por el Banco Intera-
mericano de Desarrollo. En este, un porcentaje del 10%
del monto de las inversiones en riego es destinado a
inversiones para la protección de las fuentes de agua
y cuenca de aporte. Recientemente, el programa está
avanzando hacia el desarrollo de nuevas prácticas de
planificación de las inversiones en riego que parten de un
análisis hidrológico y de usos del agua a nivel de cuencas.
29 Entre los más importantes, la actualización del balance hídrico nacional fue publicado en 2018.
2 8 Sincronías
El Programa de Desarrollo Agropecuario Sustentable
(PROAGRO), financiado por Alemania y Suecia, se ocupó
en sus distintas fases de la articulación entre manejo
de cuencas, riego y la producción agropecuaria. El
programa ha dejado pautas metodológicas validadas en
zonas piloto, y se cerró en 2018 logrando el estableci-
miento de un acuerdo de coordinación entre el MMAyA
y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, responsable
del desarrollo agropecuario.
En el año 2014, el Ministro de Medio Ambiente y Agua
propuso desarrollar un Plan Integral que determinara
lineamientos para reforzar la articulación entre los
subsectores del ministerio30. Concluido el plan, resultó
insuficiente el respaldo político y las condiciones
prácticas para su implementación.
Los esfuerzos para modificar prácticas institucionales
arraigadas de operación a espaldas de otros sectores
y subsectores, por lo general han quedado en intentos
aislados. Explicaciones para la resistencia encontrada
contra la coordinación y articulación pueden haber
muchas y no son, por tanto, parte del presente abordaje.
Nos limitamos a la constatación, de que a pesar de lo
relevante que sean los planteamientos estratégicos de
gestión integral, ha de tenerse en cuenta que la resis-
tencia para que dicha integralidad se practique, son
diversas y difíciles de superar.
30 El enfoque atrás del Plan Integral era el desarrollo de un “sector wide approach” para el sector de medio ambiente y agua.
Lo que puede enseñar el desarrollo del PNC, es que
eventos de crisis como los descritos más arriba, pueden
precipitar procesos que en condiciones normales no
ocurrirían. Acorde a la consciencia pública alertada
y la vulnerabilidad hídrica del país, el ministro recién
posicionado dio pasos importantes para la transversali-
zación de dicho concepto en el sector.
Una muestra es la reciente publicación de la Estrategia
Nacional de Agua Potable y Saneamiento Básico que
plantea la planificación de inversiones en agua potable,
aguas residuales y gestión de residuos sólidos, basada
en el análisis integral de las cuencas, la disponibilidad
de las fuentes de agua y la necesidad de su protección.
Si bien es largo el camino para establecer un enfoque
integral de agua y cuencas, avances como los señalados
anteriormente indican que la mayor integralidad de las
intervenciones en agua es posible alcanzar, aunque sea
a pasos pequeños y sin ruta preestablecida. Esta consta-
tación conlleva a otra conclusión, de que cambios
estructurales como en el caso del plan de cuencas,
se dan por el aprovechamiento de oportunidades
que ofrecen las circunstancias, como las crisis o los
conflictos, más allá de un plan que proyecte un cambio
lineal hacia objetivos establecidos.
2 9Sincronías
1.3 Desarrollo conceptual del Plan Nacional de Cuencas
El desarrollo de la Política Nacional de Cuencas ha estado sujeta a influencias endógenas y exógenas, cuya interacción
se analiza en los siguientes párrafos para una mejor comprensión del desarrollo del plan. En los años 90 crece la
conciencia de que por emergencias hídrico-ambientales (inundaciones, riadas), conflictos por el agua y problemas
de degradación (tierras erosionadas, agua contaminadas), urgen respuestas de una gestión y manejo más integral
de estos sistemas. Las nuevas iniciativas incorporan paradigmas acerca del agua, el medio ambiente y el desarrollo
sostenible, generadas en el escenario internacional.
El concepto de Manejo Integral de Cuencas se origina
en las políticas nacionales de desarrollo hidráulico en
países como Estados Unidos, España y México. Este
se fundamenta en la idea de que los problemas del
agua poseen soluciones a través de la infraestructura
de protección y control, y el acento está en medidas
físicas-infraestructurales.
Una escuela de práctica importante en el desarrollo
del MIC en países andinos fue la reforestación. Así,
31 Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHCS.32 Manejo Forestal Sostenible (BOLFOR),Programa de Repoblamiento Forestal (PROFOR), Plan Nacional de Manejo Forestal (PLAFOR).33 Diseño de la Estrategía Forestal del Plan Nacional de Cuencas 2013 - 2017. Nagashiro, 2013 .
por ejemplo, el programa de reforestación en el norte
de Perú en los años 70 y 80, con el apoyo de la FAO,
estuvo en el origen de un programa de cuencas que
durante los 90 y 2000 tuvo un gran alcance en la sierra
peruana,31 concretamente en Cajamarca (Porcon) por
parte de la cooperación belga. En Bolivia, se ha visto
una trayectoria similar con programas de reforestación
como BOLFOR, PROFOR y PLAFOR32 en los años 80, y
la posterior incorporación del tema forestal en el Plan
Nacional de Cuencas33. Muchos programas forestales
1.3.1 Manejo integral de cuencas
Imagen aérea del río Yapacaní, al noroeste de Santa Cruz.
3 0 Sincronías
implementados en Bolivia en décadas anteriores han
tenido periodos de auge, pero también de baja atención,
por la dependencia de recursos de la cooperación inter-
nacional. Esto debido a que el desarrollo forestal es una
apuesta de proyección a largo plazo, desde plantaciones
y manejo de la cosecha, el desarrollo de las cadenas de
valor madereras y el desarrollo tecnológico y genético
para el soporte de ciclos consecutivos de reforestación.
Por estas razones, la forestación como estrategia en el
MIC requiere de una institucionalidad sólida anclada en
políticas de Estado con una proyección a largo plazo.
Otra escuela conceptual y metodológica influyente en
las experiencias de Manejo Integral de Cuenca, es el
ordenamiento territorial. Su introducción en Bolivia con
instrumentos de información geográfica (SIG) para la
delimitación y clasificación de unidades de uso potencial
del suelo (agrícola, pecuaria, conservación, forestal,
etc.), fue impulsada a través de programas de coope-
34 Personal de PROMIC, entidad bajo la tuición de la Prefectura Departamental de Cochabamba, estuvo involucrado en estos años en la elaboración de una cartera de proyectos MIC a ser ejecutados en otros departamentos.
35 Se inició mediante un acuerdo entre la Prefectura de Cochabamba y la Agencia Suiza para el Desarrollo (COSUDE), con el objetivo de reducir los daños causa-dos por las inundaciones periódicas en el valle de Cochabamba. Posteriormente, se sumó la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel).
36 Misión de Evaluación Final del Plan Nacional de Cuencas 2006 -2012. Vuurmans et al, 2012.
37 Fuente: Entrevista con G. Muñoz, Secretario de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba.
ración interuniversitario internacional en la década de
los años 90. Hasta la fecha, la aplicación de métodos
SIG tuvo un peso considerable en las metodologías de
diseño de las intervenciones del PROMIC, El Programa
de Manejo Integral de Cuencas, y a través de este en el
Plan Nacional de Cuencas.
En los primeros años del 2000, el modelo PROMIC ya
contaba con reconocimiento a nivel nacional. Se había
desarrollado en los años 80 y 90 en microcuencas de la
vertiente sur de la cordillera del Tunari cuyas torrenteras
atraviesan, y a veces inundan la zona urbana norte de
Cochabamba. Estas experiencias inspiraron la promoción
del Manejo Integral de Cuencas (MIC) como política
nacional, proponiéndose a este programa como centro
de experticia nacional prestando servicios para la imple-
mentación de su modelo en otros departamentos34.
El PROMIC, iniciado en la década de los 90 en Cocha-
bamba se ejecutó hasta el año 201135, momento en
que pasó a formar parte de la estructura orgánica de
la gobernación de Cochabamba, según el Servicio
Departemental de Cuencas (SDC,2014). Las interven-
ciones del PROMIC se basaron en el enfoque de Manejo
Integral de Cuencas (MIC), cambiando la lógica de
trabajo de comunidades, municipios y gobernaciones
-que hasta entonces habían privilegiado la atención
de emergencias por encima de la planificación- por la
lógica de la prevención.
Una de las características del PROMIC fue acompañar las
tareas técnicas con la participación social y la construcción
de consensos locales. Sin embargo, muchas de las estruc-
turas generadas mediante el MIC, se disociaron una vez
concluidos los proyectos36 y la participación de los gobiernos
municipales no siempre fue la norma, siendo sustituidas a
veces por el gobierno departamental, lo que dio lugar a que
algunas de las obras construidas en este periodo enfrenten
problemas de mantenimiento hasta hoy en día, puesto que
los municipios nunca llegaron a asumirlos como propias37.
Agua dulce cuenca alta Tiquipaya, Cochabamba.
3 1Sincronías
Tabla 1. Factores cr í t icos para la implementación de la Pol í t ica Nacional
de Cuencas en los sucesivos Planes Nacionales de Cuenca (PNC)
PNC12006-2012
PNC2.12013-2017
PNC2.22017-2020
� Roles institucionales y funciones.
� Responsabilidades en la gestión del agua de los usuarios
� Procesos de descentrali-zación.
� Mecanismos de financia-miento y administración descentralizada.
� Participación social, incluyendo el involucramiento activo de los grupos menos favorecidos en los procesos de decisión.
� Consideración de aspectos de gobernabilidad hídrica y de cuencas.
� Coordinación y concertación a nivel local entre usuarios y comunidades a través de Organismos de Gestión de Cuencas.
� Consideración de aspectos de gobernabilidad hídrica y de cuencas
� Coordinación entre el nivel nacional, departamental y local y la articulación inter-gubernativa e intersectorial, incorporando a los PDC´s, como instrumentos.
Fuente: PNC1, PNC2. Programación plurianual (2013 – 2017) y (2017 – 2020)
Entre las lecciones aprendidas que dejó el PROMIC38 con
relación al rol de la participación social y la importancia
de la descentralización, se identifica el hacer evidente
que el MIC se construye con la población e instituciones
locales y regionales, que los proyectos tienen que estar
diseñados tomando en cuenta las fortalezas y debili-
dades de la institucionalidad local y que los procesos
participativos y concertados son parte fundamental de
los proyectos39.
Finalmente cabe mencionar que la Política Nacional de
Cuencas se gestó con base en las experiencias anteriores,
en los planteamientos surgidos de la agenda inter-
nacional y en la nueva visión de país que se intentaba
construir a partir de la nueva gestión de gobierno
iniciada el año 2006.
Los factores críticos para el éxito de la política relacio-
nados con la gobernabilidad hídrica, fueron modifi-
38 El modelo se refiere a control hidráulico de cauces y torrenteras, control de áreas degradadas, manejo y conservación de suelos, manejo de pradera nativa y ganadería, y extensión comunitaria, minimizando la degradación medioambiental existente, revertiendo los procesos erosivos y particularmente disminuyendo la pérdida de suelos agrícolas, previniendo y atenuando los desastres por desbordes e inundaciones en las áreas de influencia que tiene por consecuencia pér-didas, entre otros, para la infraestructura productiva, y han contribuido a la recarga de acuíferos subterráneos permitiendo una mayor disponibilidad de agua
39 Programa de Manejo Integral de Cuencas, documento de proyecto. PROMIC 2005.40 La CGIAB, Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia, fue establecida como plataforma interinstitucional después de la guerra del agua en Cocha-
bamba y tuvo un rol importante en la formulación de propuestas nacionales en los años posteriores.41 REDLACH es una red de agencias de cuenca de la región latinoamericano. CONDESAN es un consorcio regional andino con sede en Lima – Perú que, con su
programa de investigación e intercambio, ha dado un impulso importante al desarrollo de los conceptos de la gestión de cuencas.
cándose en contenido e intensidad a lo largo del tiempo,
desde la necesidad de descentralizar los procesos, en la
primera etapa, mejorar la calidad de la participación
social, en la segunda, y la coordinación y concertación
entre las diferentes estructuras sociales e institucio-
nales, en el último programa plurianual (ver Tabla 1).
La aspiración de convertir su modelo en política
nacional tuvo la oportunidad de expresarse a través
del liderazgo asumido por el PROMIC en el CGIAB40,
en la época pos-guerra del agua. Al mismo tiempo que
protagonistas del diálogo nacional participaron en inter-
cambios regionales promovidos por instancias como la
REDLACH y el CONDESAN41. Este intercambio alimentó
el diálogo nacional con experiencias y conceptos de
gestión hídrica y cuencas de otros países de la región,
inspirando la idea de conjugar los conceptos de Manejo
Integral de Cuencas (MIC) y de Gestión Integrada de
Recursos Hídricos (GIRH).
3 2 Sincronías
1.3.2 Medio ambiente y desarrollo sostenible
La visión de desarrollo del PNC se inscribe en el paradigma
de desarrollo sostenible tal como es reflejado en la Decla-
ración de Rio de Janeiro de Naciones Unidas en 1992. Filosó-
ficamente, la innovación introducida con el postulado del
desarrollo sostenible es la noción de una “tierra prestada”
de las futuras generaciones, y la obligación de su cuidado
que esta implica.
Bolivia, en aquellos años fuertemente dependiente de
las organizaciones de desarrollo internacional que intro-
dujeron el concepto de desarrollo sostenible en sus
programas, se mostró muy permeable a incorporarlo en
sus políticas públicas. Una muestra de ello: la Ley del Medio
Ambiente 1333 de 1992 que fue considerada como una de
las más avanzadas de su momento42. La institucionalidad
generada a partir de esta ley ha tenido un peso significativo
en el desarrollo de la gestión ambiental en el país reflejada,
entre otros, en la creación de reparticiones de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente (DSMA) en las estructuras
del gobierno nacional y subnacional, en la generación de
instrumentos técnico-normativos para la gestión ambiental
y en la extensión del sistema nacional de áreas protegidas a
su actual dimensión de 22 áreas nacionales, cubriendo casi
la quinta parte del país.
Si bien en 2010 fue adoptada una nueva Ley Marco de
la Madre Tierra para delinear una gestión ambiental
enmarcada en la nueva Constitución de 2009, esta ley no
fue reglamentada a mayor detalle, razón por la cual la Ley
1333 y sus reglamentos siguen vigentes en la mayoría de los
casos. A pesar del cambio de las siglas DSMA por MT (Madre
Tierra) en la denominación de muchas instancias guber-
namentales, sus instrumentos legales y operativos no han
cambiado, ni su relativa impotencia ante la abundancia de
problemas ambientales “adversos”, como la proliferación de
pasivos mineros y la gradual invasión de actividades econó-
micas en zonas protegidas no compatibles con los objetivos
de su creación.
42 www.fao.org/forestry/14824-0c93d8fa80cd2c0b58be8c83fb96334bc.pdf. FAO, 2000.
Caída de agua en el corazón del Parque Nacional y Area de Manejo Integrado Amboró, Santa Cruz.
3 3Sincronías
1.3.3 Gestión integrada de recursos hídricos
Al concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
(GIRH), se añade un conjunto de elementos relativos
a lo institucional, lo normativo, al conocimiento, a la
capacidad, la coordinación, información, planificación y
decisión, que no visibiliza el concepto de Manejo Integral
de Cuencas, pero que sí están altamente relacionados
con la gestión del agua. Lo que tienen los dos conceptos
en común es su enfoque territorial en cuencas.
El concepto se formalizó con el planteamiento de los
principios de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
durante la cumbre de las Naciones Unidas realizada en
Dublín, en 1992. En él se ven reflejadas las ideas asociadas
al Manejo Integral de Cuencas y desarrollo sostenible, en
este momento ya sólidamente anclados en el discurso del
desarrollo. En 1996, la promoción de la GIRH se refuerza
con la constitución del “Global Water Partnership” (GWP),
una asociación de agencias de desarrollo, financiadores
y actores empresariales que actúa como protector y
promotor global de la GIRH a nivel de la comunidad inter-
nacional de cooperación al desarrollo.
Los primeros intentos de establecer en Bolivia una
política de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
fueron impulsados en 1995 por la entonces Dirección
de Cuencas Hidrográficas y Riesgos Naturales, con la
formulación del Plamach-Bol43 y la creación de una
red boliviana de Manejo Integral de Cuencas, que
por resolución ministerial integraba 64 instituciones
públicas y privadas. Las dos iniciativas no tuvieron
mayor trascendencia en su momento.
Recientemente, años después de la guerra del agua, la
Gestión Integrada de Recursos Hídricos se replantea el
enfoque dirigido a la solución de los conflictos hidro-so-
ciales, incluyendo la idea de designar la cuenca como
unidad de planificación y gestión integral del agua y de
ordenamiento de las actividades humanas que afectan
43 Plan de Manejo de Cuencas Hidrográficas de Bolivia. FAO, 1997.44 Programa de Enseñanza e Investigación en Riego Andino y de los Valles.
el ciclo hidrológico natural y, asociado a ello, de una
nueva institucionalidad de agua con base en cuencas.
Los grandes y pequeños conflictos que surgen alrededor
del agua en Bolivia, y más visiblemente en el departa-
mento de Cochabamba, motivaron a investigadores de la
Universidad Mayor de San Simón a estudiar la gestión del
agua en comunidades rurales. Dichos estudios tuvieron
el respaldo de programas como el PROMIC y el PRONAR
- además del apoyo académico a través del PEIRAV44,
un programa de colaboración interuniversitario sobre
la gestión social del agua. De dichas colaboraciones
surgió el Centro de Investigación de la Gestión del Agua
– Centro Agua, de la Universidad Mayor de San Simón.
Teodora Casillas, productora de maíz de la comunidad Tuero Chico, Chuquisaca.
3 4 Sincronías
1.3.4 GIRH y MIC
45 En un esfuerzo conjunto, apoyado por algunas cooperaciones internacionales e instancias de gobierno para llevar adelante el desarrollo de la Política Nacional de Cuencas, se preparó en 2005 el primer documento de trabajo del Plan Nacional de Cuencas.
A la luz de la problemática del agua en Bolivia un
debate público sobre conceptos desarrollados a nivel
internacional, arrojó como resultados una visión sobre
la futura gestión del agua cuyos preceptos se inclu-
yeron en el Plan Nacional de Desarrollo, en el PNC y
en la propuesta de la Asamblea Constituyente. En ésta,
la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el Manejo
Integral de Cuencas no fue adoptada de manera acrítica
como receta ajena a los problemas locales, sino que fue
incorporadas de manera ponderada en las propuestas
sobre un desarrollo social participativo, incluyente
y descolonizador. Así por ejemplo, la visión del agua
como bien colectivo y derecho humano que sustenta
el principio de la no privatización de los servicios
básicos, se contradice con la idea del agua como bien
económico, como uno de los principios de Dublín consi-
derados inherentes a la Gestión Integrada de Recursos
Hídricos a nivel internacional.
En la conceptualización de la estrategia nacional del
agua basada en una “nueva cultura del agua”, se entre-
mezclan ideas radicales. Esta mezcla conceptual se
puede ver reflejada en la adopción del concepto de
Gestión Integrada de Recursos Hídricos y de Manejo
Integral de Cuencas en el Plan Nacional de Cuencas,
como “concepto de trabajo” que fusiona las dos escuelas
descritas arriba sin la pretensión de que sea un enfoque
acabado o bien definido. Las definiciones más claras en
el caso del Plan Nacional de Cuencas, se espera obtener
con el tiempo cuando las experiencias operativas hayan
dado luces sobre un modelo propiamente boliviano de
gestión hídrica.
Entre las propuestas innovadoras de una nueva política
GIRH/MIC lanzada como política de gobierno en 2006,
se encontraba la creación de un Ministerio del Agua
que incorporó a los principales subsectores: servicios
básicos, riego y, como tercer subsector, cuencas y
recursos hídricos; que se haría cargo de la implemen-
tación del PNC45.
Las ideas y conceptos que subyacen el Plan Nacional de
Cuencas y la estrategia nacional del agua encontraron
su camino hacia la Asamblea Constituyente, instalada el
6 de agosto de 2006 para la formulación de la Nueva
Constitución Política del Estado. De esta manera en un
lapso de media década, de un tema de protestas calle-
jeras se convirtió en la declaración constitucional del
agua como “derecho fundamentalísimo para la vida” y
la gestión de este recurso estratégico vital, como una
función del Estado.
“Con esta mirada conceptual fue adoptado
el Plan Nacional de Cuencas como política
de Estado, planteándose como objetivo
general: La promoción y el fortalecimiento
de la gestión integrada de los recursos
hídricos y el manejo integrado de
cuencas en Bolivia bajo modalidades de
participación y autogestión, como sustento
del desarrollo humano y ambiental
sostenible, desde la perspectiva de las
culturas y sistemas de vida locales”.
(Plan Nacional de Cuencas, versión 1.0, 2006)
3 5Sincronías
1.3.5 Gobernanza hídrica
Un término complementario en este proceso es el de
gobernanza, entendido en el Plan Nacional de Cuencas
como el proceso de “legitimación de un grupo de institu-
ciones públicas y privadas, que definen cómo los recursos
hídricos van a ser manejados en el ámbito local, nacional
y supranacional46
En la Declaración de la Conferencia Internacional sobre
el Agua Dulce del año 2001, aparece por vez primera, el
término de gobernanza asociada a los recursos hídricos,
que se habrá de repetir en las declaraciones subsiguientes,
exhortando a los países a establecer acuerdos para alcan-
zarla en todos los niveles47. Aunque no hay consenso sobre
su concepto, existe cierto acuerdo en considerarlo como el
“conjunto de procesos formales e informales en la toma de
decisiones, que involucra a los actores públicos, sociales y
privados con intereses similares u opuestos”48.
1.3.6 Enfoque constructivista
46 Plan Nacional de Cuencas, 2006.47 Declaración de Bonn 2001.48 Retos y Perspectivas de la Gobernanza del Agua y Gestión Integral de Recursos Hídricos en Bolivia. Sergio Antonio Ruíz e Ingo Georg Gentes European Review of Latin American and Caribbean Studies 85, October 2008 | 41-59.49 Un ejemplo de modelo que inspiró la primera versión del PNC fue la Gestión Social de Agua y Ambiente en Cuencas (GSAAC), desarrollado en Perú.
La primera versión del PNC fue poco explícita en sus
proyecciones de la futura gestión e institucionalidad
del agua, siendo su apuesta la construcción de la nueva
gestión del agua con base en la experiencia local y los
usos y costumbres de los actores de las cuencas. Al
mismo tiempo, el desarrollo de un “modelo boliviano”
de gestión del agua podría alimentarse de ideas,
experiencias e instrumentos desarrollados en otras
partes, especialmente de aquellas que se dan en condi-
ciones similares a las bolivianas49.
La aplicación del enfoque bajo la idea de "construir
haciendo", comenzó con la implementación de una
cartera de proyectos con enfoque de cuenca, identi-
ficada en un proceso de socialización de la nueva política
del PNC a los gobiernos subnacionales departamentales
en 2006. En la implementación de esta primera cartera
de proyectos piloto se presentaron muchos problemas,
entre otros , por la falta de conocimiento de la política
del PNC, la ausencia de lineamientos técnicos y de capaci-
dades locales para proponer y conducir proyectos con
enfoque integral de agua y cuenca. Posteriores carteras
de proyectos tuvieron en cuenta las lecciones aprendidas
de estas experiencias iniciales, gradualmente tradu-
ciéndose en criterios y procedimientos más acertados.
Taller de presentación de resultados, Gobierno Autónomo Municipal de El Torno, Santa Cruz.
3 6 Sincronías
Para la implementación de los diferentes componentes
del PNC a nivel local, el MMAyA consolidó alianzas con
diferentes tipos de ejecutores: gobernaciones, manco-
munidades, municipios, empresas estatales, unidades
ejecutoras, universidades, programas de cooperación
y administración directa por parte del MMAyA. Estas
experiencias generaron aprendizajes, revelándose las
fortalezas y debilidades en cada uno de ellos para una
gestión de cuencas e inversiones en la Gestión Integrada
de Recursos Hídricos y el Manejo Integral de Cuencas.
A través de las distintas alianzas se fueron proponiendo
y ensayando nuevas visiones estratégicas que aportaron
a concretar la visión de la cuenca en el PNC, citándose
como ejemplos, la Estrategia de Cuencas y Enclaves
Productivos50; la Estrategia de Cuenca-Riego51; la Estra-
tegia de Cuenca Minera52; Cuencas Transfronterizas53;
Desarrollo Forestal en Cuencas54 y la Estrategia de
Cuencas y Cambio Climático55. Muchos de estos aportes
se incorporaron en la segunda versión del Plan Nacional
de Cuencas, y fueron puestos en práctica a través de
componentes específicos de éste.
Dos modalidades particularmente interesantes que
han generado buenas prácticas en base al interapren-
dizaje ha sido la experiencia; del Programa Intercul-
tural de Cuencas Pedagógicas, que tuvo el propósito
de conducir y sistematizar experiencias locales sobre
el manejo de cuencas56; y la experiencia de la “fiesta
del agua”, que plantea una metodología participativa
de identificación de proyectos de manejo de cuencas57.
Esta última ofrece un conjunto de instrumentos parti-
cipativos de planificación local, complementarios a los
métodos técnico-científicos (incluyendo el SIG) que
preponderan en la práctica común de los diagnósticos
para el diseño de las intervenciones.
50 Estrategia de Cuencas y Enclaves Productivos. Baudoin, 2010.
51 Programa Nacional de Riego con Enfoque de Cuencas BID. Documento de trabajo,PRONAREC, 2009.
52 Plan Estratégico de Cuencas Mineras (CM) en el marco del PNC. Viceministerio de Recursos Hídricos y de Riego. ASPNC. Enero 2011. Utermohlen, 2011.
53 Definición de Metodologías para la Formulación de Estrategias de Cuencas Transfronterizas. VRHR. Laats, H., 2010., 2011.
54 Diseño de la Estrategia Forestal del Plan Nacional de Cuencas 2013-2017. VRHR GIZ - PROAGRO fase II. Nagashiro, N.K., 2013.
55 Mitigación y adaptación al Cambio Climático en el Plan Nacional de Cuencas. Informe de consultoría. Unión Europea – ASPNC. Bolivia. Kowal, M., 2012.
56 La Gestión del Agua en Cuencas. La Paz, Bolivia Huanca, 2018.
57 Sistematización de la 1ra. Fiesta Nacional del Agua. Experiencia de un proceso de Gestión Social del Agua en Microcuencas. Huanca, M. J. y C. Saavedra, 2012.
1.3.7 Aterrizaje conceptual
Tal como fue previsto al inicio del proceso de imple-
mentación del PNC, los aprendizajes de más de una
década convergen en un aterrizaje de reglas en base a
los conceptos esbozados, marcando un progreso hacia
la institucionalización de la política. A continuación, se
resumen algunos de estos avances importantes en la
implementación del PNC.
Cultivos a orillas del río Tapacarí en Parotani, Muncipio Sipe Sipe - Cochabamba.
3 7Sincronías
Manejo Integral de Cuencas
El componente de inversiones en proyectos de Manejo
Integral en Cuencas (MIC) ha tenido a lo largo de su
trayectoria un peso mayor en el presupuesto del PNC,
que se estima en el 60%. Como respuesta a los resultados
poco favorables de las primeras carteras de proyectos
MIC, el MMAyA tuvo que precisar mejor sus alcances.
Más allá del horizonte de la intervención o el proyecto
MIC, se ha llegado a entenderlo como una situación en
que comunidades de pobladores de una microcuenca,
de modo coordinada y concertada, dan forma al manejo
de sus sistemas de vida de manera que sus compo-
58 Ver sección 4 de la presente sistematización.
nentes naturales no se degraden y se sostengan en el
tiempo. En dicha lógica amplia de entender el MIC, los
proyectos MIC del PNC son solamente una etapa, no un
fin en sí, siendo su función básica la de dar un impulso
y contribuir a las comunidades de la microcuenca con
insumos tecnológicos, capacitación y la organización
intercomunal, conjuntamente con acciones complemen-
tarias de acompañamiento por parte de las instancias
locales de gobierno.
Mientras que los primeros proyectos MIC del PNC
se caracterizaron por tener una mayor proporción
(a veces más del 90%) de su presupuesto asignado a
infraestructura de protección ribereña (mayormente
gaviones), el MMAyA estableció en su guía de proyectos
que el porcentaje de gastos en infraestructura física no
debería pasar del 50%, favoreciendo así, la inversión en
medidas de protección y manejo de las cuencas como la
reforestación, el manejo de praderas, etc.
En un análisis de los resultados alcanzados con la
inversión de un proyecto MIC, establecido por razones
prácticas entre 0,3 y 0,8 millón de dólares, el MMAyA
reconoció que en cuencas mayores los impactos se
vuelven intangibles, por lo que determinó que la micro-
cuenca para fines de intervención con un proyecto MIC
no debe ser mayor a 100 km2.
La sostenibilidad de los resultados de los proyectos MIC
ha sido un aspecto clave en el desarrollo de los instru-
mentos de intervención del PNC. Para su evaluación, el
MMAyA ha desarrollado indicadores reflejando el grado
de consolidación de una organización local y la réplica
de las medidas de manejo iniciadas por el proyecto,
aspectos que son monitoreados regularmente como
parte de los indicadores del Marco de Evaluación de
Desempeño del PNC58.
3 8 Sincronías
Integralidad
La integralidad aparece en dos conceptos claves del PNC,
de GIRH y MIC, pero en la práctica de implementación
resulta ser un término que genera bastante confusión,
ya que se puede interpretar de muchas formas. Puede
por ejemplo, denotar la integración de sectores de
uso; aprovechamiento y protección; cantidad y calidad
hídrica; la condición física-química y ecológica de un
cuerpo de agua o una cuenca; la relación agua-suelo-ve-
getación; la consideración de aspectos técnicos, institu-
cionales, sociales y culturales.
Confrontado con esta multitud de posibles interpre-
taciones, los operadores del PNC se esforzaron en
encontrar las mejores prácticas, a fin de implementar
las actividades bajo este concepto. Un ejemplo, es la
guía generada para el desarrollo de Planes Directores de
Cuencas con enfoque de cambio climático. El grado de
integralidad en los programas y proyectos del MMAyA,
se evalúa desde 2017 en función de la cantidad de
sectores y subsectores involucrados en sus inversiones,
entendiéndose que la integralidad debe procurarse de
manera gradual, conforme al desarrollo de las capaci-
dades institucionales en materia de gestión hídrica.
Cuenca como unidad territorial de gestión
Quizás sea la cuenca como unidad territorial de gestión,
uno de los conceptos más discutidos y más difíciles de
lograr consenso. Por un lado, es desafiada la adopción del
plan de cuencas como base territorial de gestión hídrica.
Estas críticas se sustentan en que la realidad socio-cultural
boliviana de gestión de agua por usos y costumbres, en
muchos casos se define por la cuenca y en otros, por confi-
guraciones territoriales, llamadas “cuencas hidro-sociales”59.
Otra complejidad para operativizar cuencas como
unidades de gestión hídrico-ambiental radica en las
múltiples escalas existentes, desde las cuencas micro
hasta las cuencas de los grandes ríos continentales. El
PNC en su último programa plurianual ha alcanzado
59 A paradigm confronting reality: The river basin approach and local water management spaces in the Pucara Basin, Bolivia. Water Alternatives 10(1): 181-194via. Cossío et al, 2017.
cierto grado de definición en el dilema de escalas, distin-
guiendo tres niveles de gestión de la cuenca:
Microcuencas, menores de 100 km2, como
espacios territoriales de gestión interco-
munal del agua y recursos asociados,
Cuencas estratégicas priorizadas por
su problemática o potencial de alcance
nacional, cuya gestión depende del esfuerzo
coordinado intermunicipal y/o interdeparta-
mental,
Cuencas transfronterizas, cuya gestión
depende de la coordinación y acuerdos
entre Estados soberanos.
Vertientes de agua dulce en la cuenca alta de la Cordillera del Tunari, Tiquipaya - Cochabamba.
3 9Sincronías
Nivel Área referencial
Instrumento de gestión
Niveles de Coordinación
Espacio de coordinación Objeto
Nacional Un millón de km2
Plan Nacional de Cuenca (PNC)
Intersectorial Mesa intersectorial
Políticas nacionales, compatibilización de marcos institucionales, priorización de cuencas estratégicas. Gestión de cuencas trasnacionales
Cuenca estratégica
2000 a 100 000 km2
Plan Director de Cuenca (PDC)
Interguberna-mental (go-bernaciones, municipios) e intersectorial
Plataforma de gestión de cuenca, Unidad Técnica de Gestión de Cuenca
Planificación de inversión concurrente para el desarrollo regional con sostenibilidad hídrica
Micro- cuenca 10 a 100 km2 Proyecto
GIRH/MIC IntercomunalOrganismo de Gestión de Cuenca (OGC)
Proyecto de inversión, normas locales de pro-tección
Fuente: PNC2.2
Tabla 2 . Lógica territorial multiescala de intervención del Plan Nacional de
Cuencas 2
Planes Directores de Cuenca (PDC)
60 PNC2.1 2013-2017.
Los Planes Directores de Cuenca surgieron en el año
2010, como una respuesta a la búsqueda de impactos a
nivel de la cuenca y como una alterativa a la dispersión
de los proyectos de inversión de la Gestión Integrada
de Recursos Hídricos y del Manejo Integral de Cuencas.
Su objetivo es “impulsar la gestión integral y la gober-
nabilidad hídrica” en el territorio de la cuenca, promo-
viendo el alineamiento de las políticas sectoriales con
las intervenciones de GAD, GAM, actores privados y
usuarios del agua.
Su implementación se realiza apoyada por plataformas
interinstitucionales, que funcionan como espacios “de
diálogo, negociación, concertación y aprendizaje60” bajo
un ciclo continuo, que se inicia a partir de una proble-
mática concreta.
A partir de 2013, la lógica territorial de intervención se
hizo mucho más explícita, introduciendo instrumentos
de planificación e instancias de coordinación y gestión,
tal como se puede apreciar en la Tabla 2.
La implementación de esta lógica de intervención es un
proceso que se está iniciando y que implica una serie de
desafíos que requerirán de soluciones creativas prove-
nientes de la práctica, la retroalimentación y el apren-
dizaje institucional, procesos que han sido parte de la
cultura institucional surgida alrededor del Plan Nacional
de Cuencas.
El proceso de formulación de los Planes Directores de
Cuenca ha concluido en siete cuencas en 2017 y se
estima ampliar hasta catorce al año 2020. Los que se
encuentran en etapa de implementación, lo han hecho
mediante acuerdos intergubernamentales que han
posibilitado la conformación de las plataformas interins-
titucionales y la elección de directorios de cuenca encar-
gados de coordinar las actividades entre sus socios.
4 0 Sincronías
Uno de los desafíos futuros para implementar estos planes directores es lograr el nivel de autoridad que los haga vinculantes, dado que su ámbito territorial excede el ámbito de las jurisdicciones de sus socios, e incluye a otros sectores del nivel central del Estado, a las ciudades capitales y a los actores privados que tienen influencia en la cuenca, dentro de las plataformas interinstitucionales.
No obstante, son la respuesta a la búsqueda de nuevas formas de articulación entre los diferentes niveles del Estado a partir de problemáticas concretas y acciones concurrentes, y pueden convertirse en el mecanismo por excelencia para lograr la gobernabilidad hídrica en espacios territoriales mayores.
Gestores de cuencas
Un último tema abordado en este acápite de aterrizaje conceptual es el de las entidades gestoras de agua y cuencas. A la espera que el tema institucional del agua sea definido legalmente, las operaciones del PNC han generado pautas en cuanto a nuevas compe-tencias de gestión hídrico-ambiental a ser aplicadas en a los distintos niveles de gestión, tanto técnicas como administrativas. Aún en pleno proceso de desarrollo, podemos presentar algunos de los “nuevos gestores” cuyo rol en el desarrollo de una cultura del agua viene construyéndose a través del plan de cuencas, y estos son los Organismos de Gestión de Cuencas.
» Organismos de Gestión de Cuencas (OGC)
De las experiencias desarrolladas con proyectos MIC a nivel de microcuenca, surgen las condiciones o no, de una organización intercomunal para la gestión de agua y cuenca. Sin tener un modelo fijo de este nivel de organización, los Organismos de Gestión de Cuencas se presentan como un nuevo espacio de coordinación y articulación de demandas hacia el nivel municipal en materia de agua, medio ambiente y desarrollo sobre el potencial productivo local.
Aun así, la racionalidad de funcionamiento de los cerca de
30 Organismos de Gestión de Cuencas hoy registrados, es muy variada. En algunos casos, se trata de organiza-
ciones de regantes o usuarios que en otras categorías de uso, han asumido una vocación de protección de cuenca
para asegurarse el abastecimiento de agua. Otros, se perfilan con una vocación netamente forestal y podrán proyectarse como gestores forestales, y/o también se desenvuelven en un rol de gestores ambientales en las cuencas con emprendimientos mineros y/o agrícolas
bajo riego.
Flujo de agua dulce en el valle central de Cochabamba.
4 1Sincronías
» Gobiernos municipales
A nivel de los municipios, puede haber una o varias microcuencas o bien Organismos de Gestión de Cuencas, que requieren del apoyo del gobierno municipal para su consolidación, el ejercicio de sus funciones, y la imple-mentación de inversiones mayores como los proyectos MIC. Constitucionalmente, el GAM reúne competencias hídrico-ambientales como los servicios de agua potable y saneamiento, y cuenta con recursos para su implemen-tación. Una facultad importante de los municipios es su poder legislativo, que puede aprovechar para dirigir en su territorio el abordaje de temas hídrico-ambientales.
» Plataformas de gestión de cuencas intermunicipales
Para la gestión de cuencas intermunicipales, se ha
desarrollado el modelo de plataforma intergubernativa de cuenca. Actualmente, se han establecido estas plata-formas en seis cuencas estratégicas, que fungen como
laboratorios para el desarrollo de la gobernanza hídrica a este nivel. Entre los instrumentos de gestión desarrollados se cuenta con planes directores de cuencas y estructuras operativas de soporte a las acciones: Unidad de Gestión de Cuenca (UGC). Administrativamente, las UGCs pueden
depender del MMAyA, en el caso de cuencas interdepar-tamentales, o de los gobiernos autónomos departamen-tales en caso de cuencas intermunicipales.
» Gobiernos Autónomos Departamentales
Los gobiernos autónomos departamentales también son titulares de competencias en temas hídrico-am-bientales. Las experiencias del Plan Nacional de Cuencas han evidenciado las limitaciones que presenta este nivel de gobierno en términos de capacidad financiera y operativa para el cumplimiento de dichas funciones, por lo que los resultados alcanzados son heterogéneos y dispersos según la gestión de cada nivel. Aun así, la consolidación de la política del Plan Nacional de Cuencas depende críticamente de la capacidad de las funciones a nivel departamental, como por ejemplo, la conducción de plataformas de gestión de cuencas estratégicas y el desarrollo de Planes Directores de Cuencas, asimismo, el desarrollo de estrategias departamentales de gestión hídrica y adaptación a riesgos climáticos, el monitoreo ambiental y la articulación intersectorial.
» Ministerio de Medio Ambiente y Agua
El MMAyA es la entidad responsable de la formulación
y desarrollo de la política pública nacional de cuencas y recursos hídricos de la gestión de instrumentos finan-cieros y de soporte, para su implementación. Así como el desarrollo de instrumentos técnicos, de información y del seguimiento y monitoreo de la política.
Cultivos y comunidades en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
4 2 Sincronías
» Cancillería
Es la instancia gubernamental responsable de la conducción de procesos de gestión de cuencas trans-fronterizas en coordinación con países vecinos con los que Bolivia comparte cuencas hidrográficas. El MMAyA representa para el desarrollo de la gestión en cuencas transfronteriza un ente de soporte técnico.
A manera de conclusión podemos decir que el Plan Nacional de Cuencas ha incorporado y generado una riqueza de ideas, experiencias y aprendizajes que se convierten gradualmente en una nueva instituciona-lidad hídrica en el país. En este camino hacia la consoli-dación de la política pública aún quedan muchos retos a superar y conceptos a esclarecer. Lo promisorio de la experiencia, objeto de la presente sistematización, es que se evidencia una trayectoria de construcción de política muy importante, capaz de jugar un rol central en estrategias nacionales mayores incluyendo la adaptación al cambio climático.
Tiquipaya, Cochabamba.
4 3Sincronías
1.4 Desarrollo de la polít ica subsec torial de cuencas
En este acápite se presenta la trayectoria del desarrollo del Plan Nacional de Cuencas tal como se plasmó
en sus diferentes versiones de planes estratégicos y programaciones operativas plurianuales.
1.4.1 Plan Nacional de Cuencas, versión 1.0.
La primera versión del Plan Nacional de Cuencas esbozó
una política de cuencas enmarcada en la nueva visión
de una Bolivia digna, soberana y democrática en el
contexto de la política nacional del “vivir bien”, del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2011. Fue el resultado de
un proceso de formulaciones y ajustes en el que parti-
ciparon autoridades, funcionarios públicos, coopera-
ciones y expertos nacionales e internacionales, materia-
lizándose a través de la Resolución Ministerial N°110 del
29 de diciembre de 2006.
La primera versión del Plan Nacional de Cuencas
presenta un conjunto de resultados orientados al
desarrollo institucional y a temas estratégicos de mayor
envergadura, aún sin especificarse las acciones y otros
aspectos operativos para su alcance. Su presupuesto
global estaba dirigido, casi en su totalidad, a la imple-
mentación de proyectos de Manejo Integral de Cuencas.
Este énfasis en las acciones localizadas en la micro-
cuenca refleja el propósito de la construcción de una
nueva cultura del agua desde abajo, basada en los usos
y costumbres de las comunidades. Sin embargo, la
concepción del Plan Nacional de Cuencas como programa
de inversiones, yuxtapuesta a los de otros subsectores,
como el riego y el agua potable con una trayectoria de
inversión pública de largo aliento, se explica por el hecho
de su posicionamiento como política integradora de los
subsectores vinculados a la gestión del agua.
Partes involucradas en estos primeros años de la imple-
mentación del Plan Nacional de Cuencas, tanto guberna-
mentales como entes ejecutores, estuvieron empeñados
en encaminar la ejecución de una primera cartera de
catorce proyectos de Manejo Integral de Cuencas. De
igual manera, la actividad de la mesa de donantes en
estos años estuvo enfocada a la gestión financiera,
administrativa y operativa de las inversiones.
El énfasis de la primera versión del Plan Nacional de
Cuencas en el ensamblaje de un programa de inver-
siones locales en Gestión Integrada de Recursos
Hídricos/Manejo Integral de Cuencas; resultó en una
serie de definiciones prácticas que permitieron la
operativización del PNC como programa nacional de
inversiones en GIRH/MIC, incluyendo la elaboración
de estudios técnicos de pre-inversión y el allanamiento
de procesos administrativos sobre la aprobación de la
inversión pública.
Algunas de las definiciones importantes que marcarían
el futuro del programa fueron el nivel de inversión del
proyecto Manejo Integral de Cuencas, de alrededor
de medio millón de dólares y la concurrencia de dicha
inversión entre los niveles de Estado: nivel central,
departamental y municipal, en la proporción 70-20 y
10%. También se definió que la pre-inversión correspon-
dería a los municipios que identificarían las demandas
por este tipo de proyectos en su territorio, y la duración
de dos años del proyecto de inversión.
Aunque algunos donantes hicieron incidencia para que
la selección de proyectos de inversión fuera por medio
de concurso, esta opción no fue tomada en cuenta
4 4 Sincronías
por la cabeza del sector, que se reservó la decisión
sobre la elección de las propuestas a financiarse con
los recursos del Plan Nacional de Cuencas según sus
propios criterios61.
Aunque muchas formas de implementación fueron
ensayadas desde el inicio del PNC, la modalidad principal
de implementación ha sido de transferencia de recursos
a un ejecutor subnacional, en la mayoría de los casos a
municipios, bajo la modalidad de convenio subsidiario.
De esta manera, las inversiones en manejo de cuencas
se han realizado desde un inicio, bajo un enfoque de
subsidiaridad hacia niveles subnacionales de gobierno.
En ese entendido, la conformación de un Organismo de
Gestión de Cuenca (OGC) fue incorporado como compo-
nente de fortalecimiento socio-organizativo y estra-
tégico con el propósito de contribuir al logro de la soste-
nibilidad de las inversiones MIC del plan de cuencas en
su versión 1.
Aunque las modalidades de ejecución de las inver-
siones establecidas por el plan han sido recurrente-
mente cuestionadas por dudas en cuanto a su eficacia
61 El modelo de selección por concurso abierto fue ensayado una vez, a través de la Feria del Agua que resultó en una cartera de proyectos priorizados en base a la expresión de una “demanda calificada”, a través de la presentación de ideas de proyectos por las propias comunidades. El modelo no fue seguido en subsi-guientes rondas de selección de proyectos, debido a que las demandas no respondían a un enfoque de planificación estratégica hídrico-ambiental más amplia, promovida con los Planes Directores de Cuencas.
y sostenibilidad, no ha habido cambios de fondo. Por el
contrario, durante el transcurso de la implementación
del PNC, los instrumentos de implementación se han
desarrollado gradualmente, con lo que la calidad de los
proyectos se ha ido mejorando.
"Desde la concepción del PNC en 2006, el objetivo ha sido la
gobernanza hídrica local bajo el enfoque de subsidiaridad y de
corresponsabilidad. Por eso sus inversiones no deben entenderse
como meros proyectos de infraestructura, y hemos optado
para que su ejecución sea delegada a los gobiernos locales,
a pesar de sus debilidades."
(Carlos Ortuño, Ministro de Medio Ambiente y Agua)
Espejo de agua Laguna Mayu, en el Municipio de Totora, Cochabamba.
4 5Sincronías
1.4.2 Programación ejecutiva quinquenal 2008-2012
62 Otros subsectores del MMAyA como los de desarrollo forestal y de biodiversidad, no han pasado por esta ruta de elaboración y aprobación de sus guías de inversión. Por esa razón no han logrado constituirse como programa de inversión del Estado, de manera que, a pesar de los importantes montos de financia-miento recibidos, han operado casi exclusivamente bajo la modalidad administrativa de gasto corriente.
63 Danida, 2009; Soriano et al, 2009; Typsa, 2009.
El primer Programa Ejecutivo Quinquenal (PEQ)
respondió a la necesidad de las partes del Acuerdo de
Financiamiento Conjunto (AFC) de tener una progra-
mación de las inversiones y desembolsos correspon-
dientes. En el ejercicio de su elaboración se perdieron
muchos elementos estratégicos del plan de cuencas 1.0,
lo que causó inicialmente desconcierto entre los partici-
pantes de la Mesa de Donantes.
Si bien este PEQ logró su objetivo de movilizar los
recursos del fondo canasta y poner en funciona-
miento una estructura operativa de inversiones, otro
tipo de problemas, relacionados con la calidad de las
propuestas de proyectos de pre-inversión e inversión,
procedimientos y aprobaciones, originaron retrasos en
la ejecución financiera.
Una medida exitosa para agilizar los procesos adminis-
trativos ha sido la elaboración de la primera guía de
proyectos GIRH/MIC, respaldada mediante resolución
ministerial. Este instrumento logró que las inversiones en
GIRH/MIC sean formalizadas como rubro de la inversión
pública nacional, permitiendo que la evaluación ex
ante de proyectos sometidos a aprobación respondan a
criterios más objetivos.62.
Mientras que el ritmo de las inversiones en proyectos
GIRH/MIC se había estancado hasta el año 2008, un
evento climático permitió al viceministerio de cuencas y
recursos hídricos dejar de lado esta situación: el evento
de La Niña (2008). Dicho evento causó en el país, graves
daños por inundación requiriendo la urgente asignación
de recursos del Estado con reglas administrativas más
ágiles. De esta manera, una cartera de 38 proyectos fue
implementada de forma expedita, mejorando el ritmo
de las inversiones en proyectos GIRH/MIC.
Durante el año 2009 se evidenció que, a pesar del
avance en la ejecución de proyectos, hubo una falta de
coherencia entre el marco estratégico, la programación
plurianual, las inversiones y los medios de seguimiento
de resultados63. Esta constatación obligó al MMAyA a
hacer una mejor estructuración del programa, lo que
desembocó en la elaboración del primer marco de
evaluación de desempeño del plan de cuencas y su
adopción por parte de la mesa de donantes en 2010.
4 6 Sincronías
1.4.3 Programación plurianual 2013-2017
En la programación plurianual del PNC2.1 se fusionan
dos elementos que se tenían en la fase anterior de
manera separada: el macro estratégico (PNC1), y el
marco operativo (PEQ 2008-2012). La unión de estos dos
significó un paso importante en el desarrollo del Plan
Nacional de Cuencas como política pública de Gestión
Integrada de Recursos Hídricos, ya que a partir de ésta,
el marco estratégico fue estrechamente relacionado
con la programación de las acciones y de los resultados.
Estratégicamente, el plan 2.1 incorporó un conjunto de
elementos abordados en la fase anterior como estudios
técnico-estratégicos, entre ellos la Estrategia Forestal, la
Estrategia de Cambio Climático y el Programa Intercultural
de Cuencas Pedagógicas. Además, se alineó a las nuevas
políticas generales de gobierno que se plasmaron en la
Agenda Patriótica 2025.
La programación plurianual de este plan tiene además
la capacidad de incorporar y visibilizar, tanto a nivel de
acciones, resultados y presupuesto plurianual, a los
distintos programas de cooperación comprometidos
con la política del Plan Nacional de Cuencas, sea con
recursos financieros, asistencia técnica o programa de
cooperación con alcances específicos dentro del marco
de la política general. De esta manera, este plan obtuvo
la función de incorporar los distintos aportes en un solo
marco estratégico-operativo; incluyendo un único juego
de indicadores de evaluación de desempeño.
Otra característica de la programación plurianual del
PNC2.1 es la coherencia entre resultados, componentes
e indicadores, lo que resultó ser un factor que permitió
la facilitación de la asignación de responsabilidades, a
nivel de áreas técnicas institucionales que se responsa-
bilizan por alcanzar las metas asumidas.
En la nueva estructura estratégica se resalta como
área de acción, el desarrollo de Planes Directores de
Cuencas que marca la transición de un programa de
inversiones locales a nivel micro, a un programa que
pretende enfrentar los problemas hídrico-ambientales
más complejos y de mayor envergadura, como las de
las cuencas urbanas, cuencas mineras y cuencas con
alto grado de competencia frente a las escasas fuentes
de agua para la producción.
El plan refuerza la GIRH/MIC como estrategia de
adaptación al cambio climático, al incorporarse en ello
el Programa Piloto de Resiliencia Climática financiado
con Fondos del Clima. Por medio de dicho programa el
concepto de Planes Directores de Cuenca como marco
de desarrollo de la gobernabilidad hídrico-ambiental
con enfoque de adaptación al cambio climático, fue
desarrollado en cuatro cuencas estratégicas intermuni-
cipales con alto grado de vulnerabilidad.
La gestión de riesgos y la gestión de calidad hídrica,
ambos enfoques ocultos en el PNC1 como “temas
estratégicos”, fueron visibilizados como componentes
del PNC2.1, logrando desarrollarse con una mayor
asignación de personal y permitiendo el desarrollo de
instrumentos y acciones particulares para alcanzar lass
metas estipuladas en la programación plurianual.
4 7Sincronías
1.4.4 Programación plurianual 2017-2020
64 Implementación de sistemas de monitoreo de la calidad hídrica.65 Instrumentos de gestión referidos particularmente a un caso emblemático de la judicialización de la gestión de cuencas es la restauración de la Cuenca Ma-
tanza Riachuelo en Buenos Aires-Argentina, ordenada por el corte supremo. http://www.acumar.gob.ar/institucional/
El periodo para la siguiente programación plurianual de
2017 a 2020 sincronizó los planes plurianuales del Plan
Nacional de Cuencas con los del ciclo de planificación
quinquenal del sistema de planificación integral estra-
tégica del país. El PNC2.2 mantiene la misma estructura
estratégica y operativa del PNC2.1, sin embargo, las
metas anuales en la mayoría de sus componentes
son incrementadas, y la calidad de sus indicadores de
desempeño es modificada hacia una mayor orientación
a logro de impactos.
Un ejemplo ilustrativo hacia la busqueda de impacto de
esta fase de extensión del PNC2 concierne al compo-
nente 4 de gestión de calidad hídrica. Mientras que en
el PNC2.1 las metas estaban orientadas únicamente
al desarrollo de instrumentos de gestión64, el PNC2.2
plantea metas contundentes de mejora de la calidad
de cuerpos de agua. La incorporación de estas metas
de restauración de cuerpos de agua contaminadas
responde a resoluciones emitidas por la Contraloría
General del Estado, a raíz de auditorías ambientales
realizadas por este organismo de control, ordenando la
reducción de niveles de contaminación en cinco cuerpos
de agua fuertemente degradados a nivel de país65.
La aprobación del PNC2.2 coincide con la programación
plurianual y los marcos estratégicos subsectoriales de
otras distribuciones del MMAyA, específicamente de
agua potable, saneamiento básico y de riego, visuali-
zándose una gradual pero inconfundible transversali-
zación del enfoque de Gestión Integrada de Recursos
Hídricos en todo el sector MMAyA. Esta tendencia
dirige mayor atención a los planes sectoriales sobre la
cuestión de la planificación hídrica en cuencas para el
abastecimiento de nuevos sistemas de uso y una mayor
preocupación por la sostenibilidad hídrico-ambiental y
la resiliencia climática de las inversiones. Por otro lado,
se manifiesta una clara preocupación por los aspectos
institucionales que deben garantizar la sostenibilidad
de los sistemas de aprovechamiento.
1.4.5 ¿En qué medida responde el PNC al propósito que motivó su creación?
La respuesta a la pregunta en este subtítulo se limita a
apreciaciones recogidas de personas y documentación
consultada, sin pretender que éstas reflejen un parecer
representativo del conjunto de actores, o incluso el
de aquellos más afectados por la problemática hídri-
co-ambiental.
Con el Plan Nacional de Cuencas, el gobierno ha dado
pasos hacia el desarrollo de la gobernabilidad en cuencas
como las de los cuerpos de agua gravemente contami-
nadas del río Katari, Lago Menor del Titicaca (en La Paz),
y río Rocha, recorriendo este último el área metropolitana
de la ciudad de Cochabamba. Los resultados de esta estra-
tegia son de esperar a mediano o largo plazo, y es aún
prematuro emitir criterio sobre este rumbo tomado por
el PNC para la construcción de una nueva institucionalidad
del agua. Por ello, se tomarán como señales de progreso a
algunos cambios ya visibles.
4 8 Sincronías
Nuevas demandas y prácticas de manejo
66 Los proyectos demandados al inicio del PNC antes fueron de infraestructura, encauzamiento de ríos y defensivos.
Mientras que en la fase de inicio del PNC había dificultad
de tener demanda para proyectos de gestión integral de
cuencas propiamente dicho66, hoy en día esta demanda
existe de manera generalizada, así como la necesidad de
contar con mayor protección en las cuencas.
La existencia de una demanda por el apoyo estatal en el
manejo de sus cuencas y protección de sus fuentes de
agua de parte de municipios y comunidades en zonas
de montaña, se atribuye a los resultados obtenidos con
las intervenciones del PNC. Algunos ejemplos de esto
pueden ser atribuidos al proyecto MIC en la cuenca
pedagógica Guardaña en Oruro, donde la cosecha
de agua en la cuenca alta ha contribuido a la recarga
del acuífero de donde agricultores bombean el agua
para regar sus cultivos; a la cuenca de Comarapa en
el Departamento de Santa Cruz donde las comuni-
dades y el gobierno municipal han logrado establecer
un mecanismo para conservar los bosques nativos que
protejan las fuentes de agua para consumo y para riego.
Un total de 65 experiencias como estas, bajo condiciones
muy diversas, hoy genera una riqueza de aprendizajes
que inspiran a otras comunidades y municipios que aún
no emprendieron acciones de manejo de cuencas.
Entre los resultados más visibles y mejor documen-
tados se encuentran las áreas de cuenca reforestadas,
hoy avanzando con un ritmo de alrededor de 4000
hectáreas por año, por medio de un mecanismo de
financiamiento ágil orientado hacia el nivel de gestión
municipal a través dela modalidad de convenio con
el MMAyA. De la misma manera, el Plan Nacional de
Cuencas ha impulsado la protección y revegetación
natural de zonas vulnerables al sobrepastoreo u otras
formas de degradación mediante clausuras y/o cerca-
mientos. La reforestación y protección contra la degra-
dación de suelos se ha extendido en los últimos diez
años como prácticas de manejo de cuencas a más de
ochenta municipios a nivel nacional.
Por otra parte la atención de nuevas competencias
en materia de gestión de cuencas por parte de los
gobiernos municipales se manifiesta en algunos casos
mediante la emisión de normas municipales para la
protección de cuencas y fuentes de agua.
En materia de gestión de riesgos hidrológicos, el
balance de los primeros once años de implementación
del PNC es la realización de más de mil kilómetros de
defensivos ribereños para la protección de tierras de
cultivo e infraestructura social y productiva, y el funcio-
namiento de sistemas de alerta temprana hidrológica
en zonas vulnerables a las inundaciones como la llanura
amazónica beniana.
Vista panorámica de la cuenca en el Municipio de Vinto, Cochabamba.
4 9Sincronías
Desar ro l lo ins t i tuc iona l y gobernanza
Las experiencias locales indican que nuevas prácticas
de manejo y gestión, solo pueden ser sostenibles si van
acompañadas por el desarrollo de una matriz institucional
u organizacional de soporte. Para que se establezca una
nueva cultura de gestión integrada del agua, dicha matriz
debe extenderse por los distintos sectores y subsectores
implicados en la gestión hídrica, siendo la coordinación
intersectorial un obstáculo conocido.
En los ejemplos antes mencionados, como el de la
cuenca Katari y del Lago Menor del Lago Titicaca,
un programa de restauración y de seguridad hídrica
que involucra a diferentes actores y sectores fue
encaminado incluyendo entre otros, la realización
de plantas de tratamiento de aguas residuales en
municipios mayores y menores, rellenos sanitarios
para la deposición de basura, proyectos de manejo
productivo ganadero y un sistema de monitoreo de
la calidad ambiental. Una gran cantidad de acciones
complementarias orientadas entre otros a prevenir
el colapso ecológico del Lago Menor del Titicaca es
coordinada por la Unidad de Gestión de la Cuenca
Katari (UGCK), dependiente del MMAyA. Siguiendo
el ejemplo de esta unidad, varias otras cuencas han
conformado unidades de gestión, como la del lago
Poopó, el río Rocha y el río Guadalquivir.
Los procesos de desarrollo de gobernabilidad hídrica
también muestran su potencial de articulación de
actores para la viabilización social, política y ambiental
de proyectos de mayor envergadura como sistemas de
regulación hidráulica para uso multipropósito. Actual-
mente, estas inversiones suelen sufrir largas demoras por
no encontrarse puntos de encuentro entre los propios
actores involucrados que representan distintos intereses
son las plantas de tratamiento de aguas residuales
urbanas, son un ejemplo notorio de estos casos.
En materia de gestión de la calidad del agua, el compo-
nente 4 del Plan Nacional de Cuencas ha emprendido
el desarrollo de nuevos instrumentos basados en una
antigua ley ambiental (Ley 1333 de 1994), orientados
a entidades públicas, municipales y departamentales,
quienes asumen su responsabilidad en el monitoreo y
recuperación de la calidad de cuerpos de agua, a través
del diálogo con usuarios y agentes contaminantes.
Sin embargo, se vislumbra una capacidad mejorada en
los actores involucrados en los procesos de desarrollo
de la gobernabilidad hídrica en cuencas, a través del
abordarje de mejor manera de los conflictos de agua. Un
ejemplo, es la cuenca del río Mizque en el que, a través
de un proceso de planificación hídrica intermunicipal y
participativa, se visibilizaron para los actores las limita-
ciones y potencialidades del sistema hidrológico bajo
la necesidad de satisfacer la demanda actual y futura,
alcanzándose un diálogo sobre rutas alternativas de
desarrollo del potencial hídrico. Por otra parte, también
en los Programas como MIRIEGO que han incorporado
en sus modalidades de preparación de proyectos de
inversión, nuevos métodos de planificación hídrica a
nivel de cuencas.
El objetivo del Programa MI RIEGO, es aumentar el
ingreso agropecuario de los hogares rurales benefi-
ciados de una manera sustentable a través de un incre-
mento en la superficie agrícola bajo riego, y de un
mejoramiento de la eficiencia en el uso y distribución
del agua para fines agropecuarios.
Es reconocido por la mayoría de los actores consul-
tados, que los logros alcanzados aún son eventuales y
tienen poca visibilidad. La gestión ambiental y la gestión
de cuencas en particular, son inversiones poco atrac-
tivas por la tendencia generalizada de los actores de no
valorar lo que se tiene, hasta que se lo haya perdido. Lo
que el PNC parece estar logrando es que cada vez más
van surgiendo actores, que se desvían del patrón común
de ignorar los problemas ambientales de sus zonas,
perfilándose como promotores activos del enfoque de
gestión hídrico-ambiental del PNC.
5 0 Sincronías
1.5 Desarrollo del marco legal e inst itucional
1.5.1 Desarrollo del marco legal de gestión integral de agua y cuencas
Desde los años 70, hasta el 2002, fueron elaboradas
32 propuestas de ley de agua sin llegar a ser promul-
gadas67, y desde aquel año otros cuatro intentos
quedaron sin efecto. La expectativa de poder llenar este
vacío legal con una nueva Ley de Aguas que tome como
base conceptual la gestión integral e intersectorial
del recurso hídrico en cuencas, fue identificada en la
creación del Ministerio del Agua en 2006, y se menciona
de manera explícita en la primera versión del PNC. Sin
embargo, la dificultad de llegar a un consenso político
sobre este tema profundamente conflictivo en Bolivia
ha ocasionado que se perdiera de vista este objetivo en
el tiempo68.
Los diferentes proyectos de ley que circularon hasta
la fecha proponen una estructura institucional de
gestión hídrica integral, incluyendo la creación de un
ente competente capaz de otorgar los derechos de uso
de fuentes de agua para los diferentes sectores, con
base en la cuenca hidrográfica como unidad territorial
de generación de un determinado potencial hídrico.
Al haberse rechazado las diferentes propuestas de ley
integral de agua, cada sector de uso han mantenido
sus propios entes reguladores. Para el sector de agua
potable, la entidad reguladora es la Autoridad de
Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Sanea-
miento Básico (AAPS); para el sector de riego, el Servicio
Nacional de Riego (SENARI) y Servicios Departamentales
de Riego (SEDERI); para el sector minero, la Autoridad
Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM69) y autori-
dades regionales; para el sector de energía, la Autoridad
de Fiscalización y Control Social de Electricidad (AE).
67 Legislación del agua en Bolivia. UMSS. Centro Agua. Cochabamba, Bolivia Febrero del 2002. Bustamante, 2002.68 Información recogida en entrevistas con ex autoridades.69 Artículo 111 de la Ley 535 de minería y metalurgia estipula que el derecho de uso del agua en una concesión minera es parte de un derecho minero, previo
autorización de la autoridad de agua. Sin embargo, la figura de autoridad de agua no fue legislada a falta de una Ley de Aguas.70 Proyecto de Ley Marco “Agua para la Vida” : Avances y retrocesos. Presentación de power point. Bustamante, 2012;
La falta de una ley de gestión integral del agua se hace
sentir sobre todo en casos de conflicto y otros problemas
que no se resuelven con los instrumentos existentes (usos
y costumbres, resolución de conflictos a nivel sectorial).
La falta de un instrumento legal con el que puede hacerse
cumplir una decisión, en estos casos, obliga a la autoridad
nacional a buscar soluciones a través del diálogo y la
búsqueda de consensos, postergándose la implemen-
tación de proyectos de importancia social, como en
el caso del proyecto de agua para uso multipropósito
Pucarani-Batallas-El Alto en el departamento de La Paz.
Mientras que en el entorno institucional y profesional
involucrado en el desarrollo del aprovechamiento
hidráulico, predominan las llamadas por el establecimiento
de un marco legal de aguas que permite el progreso de
proyectos de beneficio social y económico, otros advierten
sobre el riesgo de la asignación legal al Estado central
respecto a la función de otorgar derechos de uso.70
En ausencia de una institucionalidad consolidada,
esta responsabilidad podría resultar aplastante ante la
enorme demanda de usuarios por ver reconocidos sus
derechos de uso frente a otras demandas y deman-
dantes, en ausencia de instrumentos e información
local detallada que se requieren para ejercer este rol
frente a sus atropellos.
En la práctica de la implementación del Plan Nacional
de Cuencas, durante los últimos años, el MMAyA parece
haber escogido una orientación menos legalista de
derechos en el abordaje de los conflictos de uso, poniendo
5 1Sincronías
más bien en marcha la implementación de instrumentos
para el análisis local de las demandas actuales y futuras,
las potencialidades amenazas y la planificación del uso y
protección de las fuentes y las cuencas. El desarrollo de
dichos instrumentos técnicos de gestión van acompa-
ñados por la introducción de mecanismos participativos
de organización y la toma de decisión sobre el manejo de
los recursos en cuencas, bajo el riesgo de convertirse en
el escenario propicio de conflictos hídrico-ambientales.
Al mismo tiempo, el MMAyA ha avanzado en la tarea
de promover normas que regulen aspectos parciales
de la gestión hídrica, a la espera de que una ley general
de agua se concretice. Así entonces, en materia de
gestión de aguas subterráneas ha ordenado el registro
de estados de perforaciones, de manera que pueda
desarrollarse una base de datos de recursos hidrogeo-
lógicos. De la misma manera, ha normado que infor-
mación hidrometeorológica recolectada por cualquier
entidad pública sea compartida y centralizada por el
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología, con
el propósito de que información poco difundida en las
distintas oficinas sectoriales sea publicada para su uso a
favor del desarrollo integral del país.
1.5.2 Desarrollo de la institucionalidad hídrico-ambiental
Antes del año 2006, las instituciones para la gestión
de cuencas habían funcionado principalmente a nivel
departamental, especialmente en Santa Cruz, Cocha-
bamba y Tarija. Con la creación del Ministerio del Agua,
el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos y el PNC
y se eleva la gestión integral del agua a nivel de política
nacional. La nueva estructura nacional inició su labor
con un mínimo de personal y gradualmente extendió su
capacidad a través de contrataciones de profesionales,
capacitados ampliando sus articulaciones con entidades
subnacionales, nacionales e internacionales.
Hoy en día, el desarrollo de la gobernanza hídrica
es impulsado por el MMAyA en interacción con los
gobiernos departamentales y municipales, en medio
de un proceso de desarrollo de autonomías y descen-
tralización dictado por la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización que crea una nueva distribución de
competencias entre niveles de gobierno. En materia
de agua y medio ambiente, la Constitución Política del
Estado y la Ley de Autonomías asignan competencias
a cada uno de los niveles: nacional, departamental,
municipal y territorial indígena, sin embargo, se perciben
Aguas del río Surutú que bordean el Municipio de Buena Vista, Santa Cruz.
5 2 Sincronías
a estas legislaciones como dispersas entre los distintos
subsectores de uso (riego, agua potables, etc.), sin
definirse con precisión las funciones de gestión integral y
de protección de las fuentes.
La construcción de las nuevas autonomías territoriales
departamentales y municipales tropieza con dificul-
tades de carácter financiero, político, legal y socioeco-
nómico.71 En consecuencia, las políticas de desarrollo
nacional como en el caso de agua potable y riego,
delegaron sus operaciones a entidades estatales, al
margen de las entidades de gobierno subnacionales.
Contrariamente, el PNC ha desarrollado sus estrategias
de implementación a través de los gobiernos departa-
mentales y municipales como ejecutores, a pesar de las
deficiencias encontradas en estos niveles.
Ante la debilidad operativa de los municipios, el MMAyA
ha puesto en funcionamiento Unidades Desconcen-
tradas en Chuquisaca y Cochabamba, que junto con
los equipos técnicos de la sede central en La Paz, se
encargan del acompañamiento a los gobiernos munici-
pales y departamentales para la implementación de las
acciones del PNC.
Un nivel intergubernativo con el que se ha podido
articular para implementar el Plan Nacional de Cuencas,
ha sido el de las mancomunidades de municipios. De
más de 20 organizaciones de este tipo en el país, doce
fueron involucradas en la identificación y acompaña-
miento de inversiones en GIRH/MIC a nivel de sus socios
municipales. Sin embargo, aunque hayan mostrado su
eficacia en tender un puente entre el nivel de gobierno
central y sus socios municipales, su desempeño como
interlocutores para el desarrollo de la institucionalidad
hídrico-ambiental ha sido poco constante, debido a su
carácter de instancias asociativa, sin competencias en
materia de gestión de los recursos naturales, ni base
segura de ingresos. Aún así, se considera que su rol ha
sido de mucha importancia para extender la implemen-
tación del Plan Nacional de Cuencas, los conceptos e
71 Informe de Proyecto, Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo. SNV, 2010.
instrumentos, hacia un mayor número de municipios, así
como la capacidad de identificar la demanda calificada
para implementar proyectos de Gestión Integrada de
Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas.
A pesar de una contribución financiera modesta, del
orden del 10% de la inversión en proyectos de Manejo
Integral de Cuencas, los municipios cumplen una
función central en el diálogo directo con las comuni-
dades beneficiadas, la priorización y el diseño de las
inversiones y en la ejecución de proyectos. El conjunto
de estas funciones muchas veces excede la capacidad
instalada en municipios, sobre todo los menores con
poca posibilidad de contratar personal especializado y,
por ello, el Plan Nacional de Cuencas empleó diversos
mecanismos de refuerzo de esta capacidad, siendo
la mayoría de estos alcanzados mediante el apoyo de
agencias de cooperación.
En cuanto a la institucionalización de la gestión de
cuencas a nivel de gobiernos subnacionales, se puede
percibir una gradual adopción de las políticas nacio-
nales a nivel de sus estructuras institucionales. En los
gobiernos departamentales, esto se manifiesta en la
incorporación de unidades o direcciones con la función
de gestión integral de recursos hídricos y cuencas y la
elaboración de políticas departamentales de cuencas en
algunos de ellos.
En los municipios, aunque las funciones de gestión de
cuencas, gestión de riesgos, desarrollo agropecuario
y forestal y otras áreas asociadas muchas veces se
encuentran encargadas en una sola unidad o dirección,
se percibe una mayor sintonía con las políticas nacio-
nales, además de una gradual mejora en la formulación
de demandas y proyectos al respecto. Otro aspecto
importante se refiere al uso de la competencia legis-
lativa con las que cuentan los gobiernos municipales,
como instrumento para dirigir la ocupación territorial
y la protección de las cabeceras de cuencas para la
protección de fuentes de agua.
5 3Sincronías
1.6 Conclusiones
El desarrollo del Plan Nacional de Cuencas como política pública de la GIRH es el resultado
de una confluencia de factores, y actores públicos y sociales que marcan el periodo
estudiado entre los años 2000 y 2018. Periodo en que el país ha estado sometido a una
transformación profunda, impulsada por distintos acontecimientos de conflicto social y al
refuerzo del rol del Estado en pos del control y la redistribución de las riquezas nacionales.
La GIRH, como paradigma global asociado al desarrollo sostenible e influyente del discurso
de la comunidad de cooperación internacional, se presentó como un planteamiento de
política útil para la recuperación del control de los recursos naturales estratégicos, en este
caso del agua, plasmado a través de la gestión de información, la planificación, el aprove-
chamiento de los recursos con equidad y la conservación de las fuentes hídricas.
El concepto de la GIRH se posicionó durante la refundación del Estado de Bolivia y la
Nueva Constitución Política del Estado de 2009, a través del activismo de grupos sociales
que se levantaron contra el modelo neoliberal de los años 80 y 90. A partir de la ley de
riego del año 2004 y posteriormente con el PNC del año 2006, el concepto de cuenca y la
gestión integral e intersectorial del agua se concreta, basada en la fusión del paradigma
de la GIRH con el modelo de Manejo Integral de Cuencas, que se había implementado
localmente de manera precedente.
A diferencia de otros países, Bolivia no cuenta con una tradición de institucionalidad
hídrica, sino que cada uno de los subsectores de uso (agua potable, riego, energía, etc.)
desarrolla una institucionalidad individual, incluyendo sus propias normas de aprove-
chamiento de fuentes de agua generando un contexto de gestión complejo. En contra
posición la construcción de la política pública de GIRH del Plan Nacional de Cuencas
implica la articulación de actores y subsectores en el que el MMAyA como la institución
rectora lleva el rol impulsor.
La construcción de la nueva cultura de agua y cuencas, es mayormente visibilizada entre
los años 2007 al 2012 con un enfoque de gestión local basada en usos y costumbres, sin
embargo, acompañada también de un proceso de desarrollo de la capacidad local de
gestión. Después de este periodo, el plan también se orienta gradualmente a resolver
problemas de mayor envergadura, mediante procesos de desarrollo de gobernabilidad
hídrica en cuencas estratégicas mayores, afrontando problemas apremiantes.
5 4 Sincronías
Eventos de crisis de envergadura nacional, tanto socio-ambientales como naturales, han
sido un factor recurrente de impulso de la política pública del Plan Nacional de Cuencas.
La perspectiva amplia de análisis de 20 años muestra un desarrollo de la política pública
como un proceso discontinuo e imprevisible, que sin embargo, en retrospectiva pudo
progresar gracias a la confluencia de capacidades, la voluntad de diálogo y el compromiso
firme de actores con los principios formulados al inicio del proceso.
El PNC ha logrado instrumentalizarse mediante un conjunto de herramientas de plani-
ficación hídrica, gestión de información, implementación de programas y proyectos, así
como a través del fortalecimiento de las capacidades organizacionales e institucionales,
adaptadas al contexto institucional-geográfico-cultural boliviano.
Sin embargo, el planteamiento de la sostenibilidad local de las inversiones, basada en el
mantenimiento por parte de los gobiernos locales y de la población beneficiaria sobre
las funciones ecosistémicas de las cuencas, aún se encuentra en nivel de discurso y no se
ha materializado en los instrumentos de implementación del PNC.
La política pública y los instrumentos del plan de cuencas fueron adoptados como tema
central en la estrategia país de adaptación al cambio climático y endosado como tal, a la
presentación de la propuesta ante los Fondos de Inversión al Clima del programa PPCR, de
gestión de cuencas estratégicas con enfoque de cambio climático.
En un principio, se percibía al Plan Nacional de Cuencas como un programa de obras.
A partir de la segunda versión del Plan Nacional de Cuencas, se comienza a vislumbrar
un reconocimiento más explícito del plan como política de gestión integral de agua y
cuencas, con implicancia para otros subsectores de uso de los recursos naturales, aún
incluso, sin ser planteado; como paraguas vinculante para todos ellos.
El Plan Nacional de Cuencas construye la política de gestión integral de agua y cuencas
desde la experiencia local y el aprendizaje. Se pone en práctica, a través de: a) el
Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, implementado como mecanismo
de interaprendizaje a nivel de usuarios; b) la sistematización de experiencias y el
desarrollo de instrumentos de gestión entregados por distintos programas de apoyo
internacional; c) la evaluación anual de indicadores de desempeño del PNC y el aporte
de los actores de la mesa de donantes; y d) las evaluaciones externas de cada etapa
del PNC y ajustes de la política por el MMAYA, en función de las mismas.
5 5Sincronías
Para la financiación e implementación de la política pública del PNC, Bolivia contó
con el respaldo de diferentes agencias de cooperación internacional que coordinaron
este apoyo bajo el liderazgo del MMAyA. Posteriormente, la colaboración de fuentes
se amplía en número y diversidad, contribuyendo al escalamiento de la política, y
reduciéndose así, los riesgos de una política ambiental, asociada a la dependencia de
pocas fuentes de financiamiento.
La complementariedad de aportes y su articulación a nivel de mecanismos de coordi-
nación y diálogo político han contribuido al desarrollo y escalamiento de la política,
la misma que hoy posee potencial de transformación de las instituciones del país
como resultado del esfuerzo conjunto, donde sin estas sinergias, probablemente no
se hubieran logrado los resultados alcanzados.
La política del Plan Nacional de Cuencas se sustenta en un concepto internacionalmente
adoptado de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Sin embargo, esta adopción es parcial
y heterodoxa. El PNC incorpora principios de la GIRH como parte de un repertorio amplio de
buenos conceptos encontrados externamente y en su propia trayectoria de gestión de agua,
incluyendo “usos y costumbres”, a fin de usarlos como ingredientes de una nueva gobernanza
hídrica. La política se construye de una manera exploratoria, ajena a una ley ordenadora capaz
de impedir ajustarse a la realidad sociocultural donde se ancla la historia de los pueblos andinos.
S E C C I Ó N2D e s c e n t r a l i z a c i ó n d e l P l a n N a c i o n a l
d e C u e n c a s2.1 Introducción
2.2 La descentralización del PNC
2.3 Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional
2.4 Lecciones aprendidas
59
65
75
83
5 8 SincroníasCosecha de papa en comunidades rurales.
5 9Sincronías
2.1 Introducción
S e c c i ó n 2D e s c e n t r a l i z a c i ó n d e l
P l a n N a c i o n a l d e C u e n c a s
La presente sección tiene por objeto sistematizar el proceso de construcción de la gobernanza hídrica en el marco del Plan Nacional de Cuencas, y la descentralización de funciones de gestión hídrico-ambiental en los niveles subnacionales departamental y municipal.
Desde esta perspectiva, ordena y describe información relevante sobre la gestión de agua y cuencas, y reflexiona sobre el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos subnacionales, asi como, la manera en que estos alimentan la institucionalidad del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego.
Un principio clave que orienta la distribución de las
funciones de los Estados y otras estructuras organiza-
tivas complejas, entre sus diferentes capas o niveles
organizacionales, es la subsidiariedad; compren-
diéndose por ésta, la resolución de asuntos o gestiones
públicas por la autoridad que esté más próxima al
objeto del problema, ya sea ésta de carácter normativa,
política o economica. Por otra parte, la descentrali-
zación implica la desconcentración de funciones y/o
mecanismos en procesos participativos, que colaboran
con la toma de decisiones.
2.1.1 Descentralización
6 0 Sincronías
Si se resuelven asuntos en una situación
de excesivo centralismo, se incrementa
innecesariamente la distancia entre el
gobernante y el objeto gobernado y, con
ello, el riesgo de generar distorsiones de
información y falta de conocimiento cabal
de las necesidades y problemas y de las
mejores formas de brindar los servicios
y soluciones requeridos. Por otro lado,
cuando se trata de resolver los problemas
desde niveles demasiado bajos donde no
existe la capacidad de superarlos, se corre
el riesgo de soluciones parciales o inefec-
tivas, pudiéndose hablar en este caso de
ingobernabilidad.
La descentralización se desprende de
dicho principio y de la premisa que
la desigualdad de poder en cualquier
estructura organizativa, entre niveles altos
y bajos, tiende a conducir al centralismo
excesivo y a las consecuentes ineficiencias
e ineficacias mencionadas arriba, lo que
debe ser contrarrestado con un esfuerzo
sistemático de descentralización. En esta
forma de entender el centralismo y la
descentralización, la tensión permanente
entre los dos puede considerarse parte
inherente de grandes y complejas organi-
zaciones como son los Estados.
En el desarrollo conceptual de la gestión
integral de recursos hídricos, concre-
tamente en el escenario internacional
de la cooperación al desarrollo, el tema
de descentralización ha sido remarcado
desde sus inicios para enfatizar la impor-
tancia de lograr la delegación al nivel más
bajo posible de la ordenación y aprovecha-
miento de los recursos hídricos, a través
de una articulación entre el nivel nacional,
subnacional y la adopción de decisiones
inclusivas, participativas y representativas
desde lo local (ver Figura 1).
Figura 2 . Descentralización y
participación en conferencias
y foros mundiales sobre agua y
desarrollo.
Fuente: Elaboración propia en base a las declaraciones de conferen-cias mundiales y foros internacionales 1997-2015.
Participación efectiva del público.
Conferencia del Agua, Mar del Plata
Participación de usuarios, planificadores y responsables de las deci-siones, a todos los niveles.
Conferencia de Agua y Medio Ambiente, Dublín
Aumentar la cooperación entre gobiernos, instituciones de investi-gación, ONGs y comunidades locales.
Delegar, al nivel más bajo pertinente, la ordenación y el aprovecha-miento integrado de los recursos hídricos.
Agenda 21
Cumbre Mundial de Río de Janeiro
Proceso participativo de adopción de decisiones.
Conferencia de Agua y Desarrollo, Paris
El agua es un asunto de ciudadanía y democracia.
Manifiesto del Agua, activistas por el derecho humano al agua
Implementar hasta el 2030 la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles.
Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades.
Objetivos del Desarrollo Sostenible
El desarrollo sostenible exige una amplia participación en la formu-lación de las políticas, la adopción de decisiones y la ejecución de actividades a todos los niveles.
Cumbre Río +10,
Johannesburgo
Necesidad de planificar y adoptar decisiones de forma coherente e integrada a nivel nacional, subnacional y local.
Fortalecer las instituciones a todo nivel
Cumbre de Río +20
1977
1992
1998
2015
2002
2012
6 1Sincronías
En Bolivia, la descentralización del Estado recibió un gran
impulso con la promulgación de la Ley 1551 de Parti-
cipación Popular de 1994. A partir de esta, se crearon
municipios en Bolivia y se comenzaron a transferir
importantes recursos fiscales a los gobiernos subna-
cionales72. La participación de organizaciones locales
rurales, indígenas y vecinales se ancló en la Ley 1551 con
el reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de
Bases (OTB), como sujetos de derecho y de expresión de
sus necesidades ante los poderes del Estado.
El modelo de descentralización impulsado por la Parti-
cipación Popular fue parte de una visión anteriormente
consensuada en la región y en el país. De esta misma
corriente también hacían parte el modelo de reducción
del sector público con respecto al manejo de los recursos
naturales y servicios estratégicos.
En cuanto a la gestión de agua y medio ambiente, a los
gobiernos municipales recién constituidos les corres-
72 Municipios y prefecturas.
pondía cumplir y hacer cumplir las normas de uso del
suelo, agua y recursos naturales, ejecutar planes y
programas para eliminar o reducir las causas y efectos
de los desastres naturales y de los provocados por el
hombre, la preservación del medio ambiente y el control
de la contaminación. Las OTBs debían participar de las
acciones y proyectos y promover la gestión y preser-
vación del medio ambiente, el equilibrio ecológico y
el desarrollo sostenible. Las prefecturas formulaban y
ejecutaban programas y proyectos de infraestructura de
riego, conservación del medio ambiente y rehabilitación
de cuencas y tierras forestales.
El gobierno central, a través del Ministerio de Desarrollo
Sostenible, fue el encargado de formular las políticas
para la prevención de riesgos, el aprovechamiento soste-
nible de los recursos hídricos, la prevención y control
de la contaminación de las aguas y la coordinación con
prefecturas y gobiernos municipales para su implemen-
tación. Dentro del mismo gobierno central, el Ministerio
Mujeres productoras de ají colorado en la Comunidad Tejahuasi, Chuquisaca.
6 2 Sincronías
de Asuntos Campesinos, Indígenas y Agricultura estaba
a cargo de las políticas de riego. La regulación, control
y supervisión de agua potable y saneamiento estaba a
cargo de la Superintendencia de Aguas que, desde el
año 1997, era la encargada del otorgamiento de conce-
siones, autorizaciones y registros de agua potable y
saneamiento. Es decir que, el gobierno central tenía
el rol de la formulación de la política, la superinten-
dencia el de la regulación, mientras que los gobiernos
municipales, y en menor medida las prefecturas, eran
los encargados de su ejecución a través de programas
y proyectos.
Si bien la Ley de Participación Popular propicia la creación
de los municipios y la descentralización del gasto público,
dando un gran impulso al proceso de descentralización,
tuvo también como consecuencias el debilitamiento
del rol estratégico de las políticas nacionales emanadas
por el gobierno central y la atomización de las inver-
siones. En las palabras del dictamen especial elaborado
por el Programa de Reforma y Análisis de la Descentra-
lización, evaluando los resultados de diez años de la Ley
de Participación Popular, este “..consagró la intervención
masificada de los habitantes [..] en los procesos de plani-
ficación”73. Es en este contexto, donde se inicia en 2006
el primer Plan Nacional de Cuencas y que habrá de influir
en su forma de ejecución y en sus primeros resultados de
manera determinante.
73 Barrios Suvelza, Franz. Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia – Visión sistémica, relaciones fiscales, reingeniería prefectural. Ministerio sin Cartera Responsable de Participación Popular/Viceministerio de Fortalecimiento para la Gestión Departamental, La Paz, 2003..
74 Nueva Constitución Política del Estado, promulgada el año 2009.
75 Ley Marco de Autonimías y Descentralización, promulgada el año 2010.
2.1.2 Las autonomías y el nuevo marco competencial
Con la Nueva Constitución Política del Estado74 y la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización75, el enfoque
descentralizador del Plan Nacional de Cuencas fue
reorientado hacia los nuevos niveles autonómicos del
gobierno subnacional. La Constitución Política de Estado
define cuatro tipos de unidades territoriales a cargo
de gobiernos autónomos (departamental, municipal,
regional y autonomías indígenas originario campe-
sinas), asignando a cada uno sus competencias, inclu-
yendo aquellos sobre los recursos hídricos y su gestión.
Según este marco normativo sobre la estructura organi-
zativa del poder ejecutivo del Estado Plurinacional,
el gobierno central asume la competencia exclusiva
sobre el régimen general de los recursos hídricos y sus
servicios, fusionando en una sola entidad -el Ministerio
de Medio Ambiente y Aguas- las facultades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva, últimas dos que pueden ser
Niños de primaria de la Unidad Educativa Laphia, Tiquipaya - Cochabamba.
6 3Sincronías
transferidas o delegadas a los gobiernos subnacionales.
Se trata de competencias de carácter concurrente, en
materia de gestión de recursos hídricos y cuencas, riego
y otros asociados al agua, en las que la facultad legis-
lativa se otorga al gobierno central, mientras que las
facultades reglamentaria y ejecutiva les corresponde a
los niveles subnacionales de gobierno.
De esta manera, al subsector de cuencas y recursos
hídricos se asignaron facultades para orientar la toma
de decisiones en materia ambiental y en la gestión
del agua, en un contexto de ejecución descentralizada
a través de gobiernos territoriales autónomos, que
también poseen las facultades legislativa, reglamen-
taria y ejecutiva en el ámbito de sus competencias.
Bajo la nueva normativa de descentralización quedan
a cargo de los Gobiernos Autónomos Departamen-
tales (GAD), i) la ejecución de las políticas generales de
conservación/protección de cuencas, suelos, recursos
forestales y bosques; ii) la elaboración, financiamiento
y ejecución de los proyectos de riego conjuntamente
con el nivel central del Estado; iii) la implementación
de la institucionalidad de riego prevista por Ley, y iv) el
diseño y ejecución de proyectos hidráulicos conforme al
régimen y políticas del nivel central del Estado.
Los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM) son
responsables de la ejecución de las políticas generales de
conservación de suelos, recursos forestales y bosques, sin
competencias en materia de cuencas, pese a su impor-
tante rol en la gestión territorial. A los municipios se les
otorga la competencia de elaborar, financiar y ejecutar
proyectos de riego y micro-riego, además de diseñar,
ejecutar y administrar proyectos de aprovechamiento de
los recursos hídricos en coordinación con el nivel central
del Estado, con la única competencia exclusiva de los
sistemas de micro-riego, de manera coordinada con los
pueblos indígenas originarios campesinos.
6 4 Sincronías
A partir del año 2015, el nuevo Sistema de Planificación
Integral del Estado (SPIE) estableció que las acciones,
programas y proyectos ejecutados por los gobiernos
subnacionales deberían estar articulados a las políticas
sectoriales y nacionales76. Por su orientación a una visión
estratégica y resultados comunes de la gestión guberna-
mental sobre los distintos niveles, la ley del Sistema de
Planificación Integral del Estado (SPIE) puede propiciar
el alineamiento estratégico entre estos, ayudando a
consolidar el proceso de descentralización y apropiación
de la Política Nacional de Cuencas en el nivel territorial,
siempre que se pongan en funcionamiento mecanismos
de coordinación.
76 Ministerio de Planificación del Desarrollo, 2015.
La planificación de mediano plazo, que tiene un
horizonte temporal de cinco años, se traduce en Planes
Sectoriales de Desarrollo Integral (PSDI), a cargo de los
ministerios, y Planes Territoriales de Desarrollo Integral
(PTDI), a cargo de los gobiernos departamentales y
municipales, todos estos alineados a los objetivos y
resultados estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social (PDES), establecidos por el nivel
central del Estado. Una característica particular de los
planes territoriales es que incorporan en una sola visión
de desarrollo de las entidades territoriales autónomas
(GAD y GAM), los anteriores Planes de Desarrollo
Municipal y Departamental (PDM y PDD) y Planes de
Ordenamiento Territorial (PMOT y PDOT).
En la formulación de los primeros PSDI´s y PTDI´s
entre los años 2016 y 2017, esta lógica de articulación
vertical de la planificación no pudo ser cumplida a
cabalidad, dado que su formulación forzosamente se
dio en paralelo, dando lugar a que los ministerios y
los gobiernos subnacionales tuvieran que tomar como
única fuente de referencia al PDES, sin posibilidades de
alinearse en metas e indicadores territoriales. Pese a
estos desfases, el instrumento está siendo evaluado y
mejorado, y puede ser decisivo para articular la lógica
territorial del PNC con las inversiones de los gobiernos
departamentales y municipales a través de indicadores
que permitan identificar y cuantificar la contribución de
cada uno de ellos a nivel de cuencas.
El desafío futuro está en lograr una adecuada coordi-
nación en la formulación de las subsiguientes versiones
de estos planes y un mecanismo ágil para su seguimiento,
con un sistema de información que permita consolidar
la gran cantidad de información comprendida en ellos.
De esta forma, el SPIE permitiría un sistema de plani-
ficación articulado entre niveles de gobierno, dando
respuesta a retos del desarrollo boliviano y, a la vez,
permitiendo un alto grado de flexibilidad para ajustar
los planes a las condiciones cambiantes del entorno.
2.1.3 Desarrollo del sistema de planificación del Estado
Expresión de una niña de la Comunidad Laphia, en la Cordillera del Tunari.
6 5Sincronías
2.2 La descentral ización en el PNC
Desde su inicio, el Plan Nacional de Cuencas ha incor-
porado de manera explícita la descentralización de la
gestión del agua y cuencas en sus lineamientos estra-
tégicos. Para tal fin, propone el desarrollo de la gober-
nabilidad hídrica en el país impulsando de manera
simultánea la descentralización de sus operaciones,
la articulación vertical entre los diferentes niveles del
Estado y la participación social, teniendo como eje
transversal el enfoque intercultural, siendo este uno de
los puntales sobre el que surgió su marco conceptual,
tal como se muestra en la Figura 3.
Figura 3 . Elementos de la gobernabilidad hídrica en el Plan Nacional de
Cuencas 1 (2006-2012)
Fuente: Elaboración propia en base al PNC1.
Participación
Participacíon y concer-tación con la población,
usuarios y actores locales.
Articulación
De los niveles locales, regionales y nacional.
Descentralización
Implementación de la GIRH/MIC de manera descen-tralizada y transfiriendo
competencias.
Transversal: Eje intercultural
Para lograr la articulación vertical, la descentralización de
las operaciones, la participación social, el fortalecimiento
institucional y el desarrollo de capacidades, la Política
Nacional de Cuencas ha empleado diversos instrumentos.
El cofinanciamiento permitió promover la co-partici-
pación y apropiación de las inversiones en proyectos
de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/ Manejo
Integral de Cuencas del Plan Nacional de Cuencas por
comunidades, gobiernos subnacionales y el Viceminis-
terio de Recursos Hídricos y Riego.
La experiencia de la primera etapa del Plan Nacional
de Cuencas y el nuevo marco de autonomías y descen-
tralización impulsaron el proceso de descentralización
de la política pública hacia los niveles subnacionales
de gobierno, y la redefinición de roles entre el Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego, los gobiernos
autónomos municipales y el Gobierno Autónomo
Municipal, a partir de responsabilidades y competencias
de cada uno y su articulación mediante acuerdos y
convenios, como se muestra en la Figura 4.
6 6 Sincronías
A través de esta estructura de implementación y desde
la programación quinquenal 2013-2017, se operan
las estrategias del Plan Nacional de Cuencas de plani-
ficación hídrica y gestión de cuencas para el fortaleci-
miento de la gobernabilidad hídrica a nivel departa-
mental y municipal, como parte integral del proceso
de planificación participativa en estos niveles. En los
siguientes subtítulos se detallan estos mecanismos de
operación para algunas de las líneas estratégicas del
Plan Nacional de Cuencas con mayor implicancia para la
descentralización.
Fuente: Plan Nacional de Cuencas, programación plurianual 2013-2017
- Prestación de servicios hídricos locales (agua potable, riego, manejo de cuencas)
- Planificación del desarrollo local y ordena-miento territorial
-Financiamiento y ejecución de proyectos - Gestión del agua (planificación hídrica,
plataformas locales de gestión de cuencas, gestión de conflictos)
- Políticas y normas locales de GIRH/MIC
Acuerdos y convenios para: - Ejecución de proyectos- Supervisión - Prestación de servicios- Información de cuencas- Colaboración en cuencas
intermunicipales
- Planificación y ordenamien-to territorio regional
- Servicios técnicos de ges-tión de cuencas
- Cofinanciamiento de pro-yectos
- Ejecución de programas y proyectos intermunicipales
- Promoción de políticas y normas departamentales de GIRH/MIC
- Desarrollo de Instrumentos de gestión- Sistema de información- Seguimiento, monitoreo y evaluación.- Desarrollo de capacidades- Políticas generales- Coordinación interinstitucional- Gestión de financiamiento
Acuerdos y convenios para: - Ejecución de proyectos
-Desarrollo local de capacidades
Acuerdos y convenios para: - Ejecución de programas y proyectos- Servicios especializados y capacita-
ción a municipios- Gestión de información- Seguimiento, monitoreo
Figura 4 . Est ructura de implementación descentra l izada del
Plan Nacional de Cuencas
Viceministerio de Recursos Hidricos y
Riego
MunicipiosGobernaciones
6 7Sincronías
2.2.1 Proyectos de manejo integral de cuencas
Los proyectos de Manejo Integral de Cuencas77 han
sido desde el inicio del 2007 los que ocuparon la mayor
parte del presupuesto del PNC, entre el 50 y el 70%. El
objetivo de estos proyectos es el mejoramiento de la
condición física de las cuencas y de su manejo, y el logro
del desarrollo de capacidades locales. El involucramiento
y apropiación de los distintos niveles institucionales es
promovida por el Plan Nacional de Cuencas a través de la
concurrencia financiera78.
En primera instancia, las iniciativas locales de manejo
de cuencas fueron canalizadas a través de los gobiernos
municipales y las prefecturas, que también asumieron la
pre-inversion y la ejecución de los proyectos, mientras
que el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
ejercía un rol orientador, facilitador y cofinanciador,
como se puede apreciar en la Figura 5.
77 PMIC, componente 2 del PNC.78 La estructura de cofinanciamiento que se mantiene hasta hoy es: Usuarios y Gobiernos Municipales (10%), Prefecturas (20%) y Ministerio del Agua/VCRH (70%).
Figura 5 . Modelo de implementación de los proyectos MIC, PNC1
Fuente: Elaboración propia.
Donantes
Ejecución Apoyo y seguim
iento
Ministro del Agua Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
Prefecturas de Departamento
Gobiernos Municipales
Estructuras organizativas y de gestión local del agua
Comunidades y población en general
María y su hermanita en la Comunidad Laphia del Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
6 8 Sincronías
En la primera fase del PNC1, las iniciativas locales no
siempre reunían todos los elementos de un enfoque GIRH
y MIC, puesto que consideraban aspectos aislados de las
cuencas y del sistema hídrico de las mismas, esperándose
la incorporación gradual de otros elementos y actores
hacia una mayor integralidad79. Sin embargo, esta estra-
tegia mostró sus limitaciones80:
Los lineamientos del VRHR para un proyecto de
Manejo Integral de Cuencas no eran claramente
definidos y conocidos por todas las partes
involucradas en la selección y aprobación de
proyectos;
Muchos proyectos presentaban fallas de diseño
y carecían de un adecuado control de calidad;
La capacidad de ejecución de las prefecturas y
municipios era insuficiente; y
En la mayoría de los casos no existían planes
de manejo o diagnósticos de cuenca, lo que
no daba ninguna garantía de que los proyectos
fueran a resolver los problemas de la cuenca.
A raíz de estas experiencias, no pudo ser mantenida la
visión inicial de las autoridades de replegarse como minis-
terio en un rol normativo y orientador- facilitador, debido
a: i) la debilidad institucional de prefecturas y gobiernos
municipales; ii) la disminución de la presencia de ONGs
y proyectos de desarrollo local que antes habían jugado
un rol de soporte técnico, sobre todo, a los gobiernos
municipales y, iii) la intervención basada en demandas
puntuales de actores locales antes que en la planificación
territorial integral81.
Si bien la hipótesis en la primera versión del Plan Nacional
de Cuencas estaba basada en que las iniciativas locales
podían convertirse en un medio para generar y fortalecer
79 Plan Nacional de Cuencas, 2006.80 Revisión de Mitad de Periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia (borrador
final), Henrik Larsen, Ignacio Ballesteros, Diego Pacheco., La Paz, 2009. 81 Taller con donantes, Soriano Rodolfo, Diagnóstico de la Situación Actual y
Orientación Estratégica para Inversiones en el Manejo de Cuencas en Bolivia - Informe Preliminar, kfw, 2009.
Producción de maíz en la Comunidad Tuero Chico, Chuquisaca.
6 9Sincronías
la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el Manejo
Integral de Cuencas, las debilidades institucionales
comprometieron significativamente su calidad y avance.
Para subsanar esta situación se adoptaron medidas,
entre las cuales se destacan las siguientes:
Desarrollo de lineamientos técnicos para la
priorización de intervenciones capaces de
orientar la formulación y evaluación de los
proyectos;
Limitación de la escala de los proyectos de
Manejo Integral de Cuencas a la de micro-
cuenca, definida a partir de 2010 a una super-
ficie de 100 kilómetros cuadrados. Con este
ajuste se trató de evitar que proyectos con
recursos limitados se extendiesen a super-
ficies muy grandes, dejando de tener impacto
e impidiendo la viabilidad de un órgano de
gestión local que asegurase la sostenibilidad
de las intervenciones. En la mayoría de los
casos, las microcuencas de intervención son
de carácter intramunicipal, evitándose las
dificultades surgidas con las intervenciones
MIC en microcuencas intermunicipales;
Concentración de los esfuerzos del Plan
Nacional de Cuencas, incluyendo los
proyectos Manejo Integral de Cuencas, en
cuencas estratégicas mayores de carácter
intermunicipal;
Flexibilización de la canalización de los
proyectos, de manera que los municipios
puedan solicitar el apoyo financiero directa-
mente al Viceministerio de Recursos Hídricos
y Riego, o a través de su gobierno departa-
mental, como se aprecia en la Figura 6.
Figura 6 . Modelo ajustado de los proyectos GIRH/MIC
Fuente: Elaboración propia.GM: Gobiernos Municipales
Donantes Ministerio del Medio Ambiente y AguaViceministerio de Recursos Hídricos y Riego
Unidad Desconcentrada MMAyA
Gobierno departamental
GM GM GM GM GM
Estructuras organizativas y de gestión local del agua OGC
Comunidades y población en general
7 0 Sincronías
Debido a la escala localizada de las inversiones más
recientes en los proyectos MIC-microcuencas, que por
lo general son intramunicipales, los principales actores
involucrados son los gobiernos municipales quienes
concentran los esfuerzos de descentralización para la
implementación de estas inversiones.
A este nivel, para alcanzar las metas establecidas en
manejo de cuencas, es necesario reforzar las capacidades
y la articulación de las instituciones y actores locales
involucrados, tanto públicos como privados, además de
la innovación de los mecanismos y procedimientos.
La participación en proyectos de manejo de cuencas,
tanto en la identificación, implementación como en la
operación, es considerada generalmente como aspecto
clave para su éxito. La implementación de proyectos
de Manejo Integral de Cuencas del Plan Nacional de
Cuencas sigue esta prescripción, aunque con algunas
limitaciones en la práctica debido a varios factores.
Sin agotarse en un análisis exhaustivo, identificamos
algunos de ellos: i) ausencia por lo general de una organi-
zación local de cuencas, previa la identificación de los
proyectos, de manera que recién en la fase de implemen-
tación se organizan los actores de la cuenca para la imple-
mentación y operación del mismo; ii) corta duración de la
intervención con proyectos MIC de por lo general entre
2 y 3 años, lo que no permite un proceso participativo y
de fortalecimiento organizacional; iii) uso esporádico de
metodologías participativas de diagnóstico, identificación
e implementación de las inversiones, relacionado a la falta
de familiaridad de estos métodos en las entidades ejecu-
toras, resistencia para gastar recursos en su aplicación y
limitaciones en los profesionales que formulan e imple-
mentan los proyectos en cuanto a sus conocimientos y
habilidades, para el uso de los métodos para el análisis y
la participación social.
Las limitaciones mencionadas afectan de manera
general en las distintas dimensiones de la participación
social, incluyendo la interculturalidad y género, y otros
como la intergeneracionalidad, innovación, inclusión y
conflictos. Para superar estas limitaciones y promover
la participación, el PNC ha incorporado estrategias y
componentes específicos como el Programa Intercul-
tural de Cuencas Pedagógicas y el componente de forta-
lecimiento institucional, generalmente apoyados por
agencias de cooperación.
Un ejemplo de lo afirmado es la inclusión del enfoque de
género, que si bien está presente en la parte narrativa
de todos los planes plurianuales y aparece en los indica-
dores del Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del
primer y del último programa plurianual, no logró tradu-
cirse en medidas concretas.
Al año 2012 se contaba con muy pocos avances en la
equidad de género, debido a una baja apropiación institu-
2.2.2 Participación, género e interculturalidad en las intervenciones del PNC
Cuerpo de agua Laguna Mayu en la cuenca alta del Municipio de Totora, Cochabamba.
7 1Sincronías
cional del tema y por la falta de liderazgo de los diferentes
niveles de gobierno. El hecho de que los intentos de
transversalizar género hubieran sido impulsados princi-
palmente a través de asistencia técnica externa82 y la
falta de estudios que le dieran un carácter operativo de
utilidad83, eran las principales razones de esta situación.
A mediados de 2017, una evaluación externa observaba
que en la muestra de proyectos analizada no se había
identificado acciones que promovieran de manera
sistemática los derechos de participación equitativa
de mujeres y hombres en los espacios de toma de
decisiones y de representación, pese a que se desarro-
llaban en contextos de alta migración estacional
masculina (migraciónes temporales y cíclicas, propias
de sociedades agragrias)84.
Como consecuencia de aquello, el Programa Plurianual
2017-2020 del Plan Nacional de Cuencas contiene dos
co-indicadores de género incorporados en el Marco de
Evaluación de Desempeño85, como muestra del propósito
82 Eduardo Pando, Ernesto Rüde, Liliana Lorini. (2012). Sistematización del avance de la Política Sectorial de Cuencas en el Marco de la Declaración de Paris. La Paz. Pando, 2012.
83 Misión de evaluación final del Plan Nacional de Cuencas 2006 – 2012. La Paz. Vuurmans et. al, 2012.84 Evaluación al Plan Nacional de Cuencas, fase II (2013-2017). Unión Europea, La Paz. Marina Dockweiler y Andrés Alencastre. (2017). 85 Los dos co-indicadores del MED 2017-2020 son de producto, y forman parte de una batería más amplia de co-indicadores que evalúan el avance del Programa
de Cuencas Pedagógicas. Por el riesgo que significaría su incumplimiento, el MMAyA aún no plantea entre objetivos e indicadores generales, alguna relaciona-da con género o socio-cultural.
86 Género en la gestión de áreas naturales protegidas, GIZ, Lima, Loayza, 2016.
de ir construyendo una propuesta para incorporar el
tema a través de la experiencia en cuencas pedagógicas.
La experiencia en Bolivia y en países vecinos muestra
que, para incorporar efectivamente el enfoque de
género en la gestión ambiental, no basta con aplicar
medidas puntuales en algún componente o en un
conjunto de proyectos piloto, sino que es necesario
contar con una estrategia de mediano o largo plazo
para transversalizar el tema en todas las actividades y
componentes, es decir, traducirlo en medidas opera-
tivas, y levantar información diferenciada por sexo,
además de contar con un presupuesto que haga posible
su implementación86. El desafío a futuro es conseguir
que desde las cuencas pedagógicas se diseminen a las
demás intervenciones en Gestión Integrada de Recursos
Hídricos/ Manejo Integral de Cuencas, previa traducción
de los aprendizajes adquiridos en cuencas pedagógicas
y replicadas en metodologías transversales.
7 2 Sincronías
Varios componentes del Plan Nacional de Cuencas
conciernen a aspectos del desarrollo de la gober-
nabilidad hídrica en espacios territoriales mayores,
intermunicipales, implicando para su descentra-
lización a los gobiernos departamentales. Entre
ellos, la planificación de la gestión de cuencas
estratégicas con Planes Directores de Cuencas,
(componente 1), Gestión de Riesgos Hidrológicos
(componente 3), y Gestión de la Calidad Hídrica
(componente 4).
De manera general, la implementación de estos
componentes demanda la coordinación de entes
gubernamentales de distintos sectores, y subsec-
tores, y de varias entidades territoriales autonó-
micas. Para estas coordinaciones, el Plan Nacional
de Cuencas plantea la conformación de plataformas
de gestión, involucrando a los actores institucio-
nales implicados en la gestión hídrica, con un rol
central de las gobernaciones departamentales en el
liderazgo y conducción de los procesos de gestión.
Actualmente, es bajo este enfoque que se redobla
los esfuerzos, siendo uno de sus principales desafíos,
el desarrollo de los liderazgos institucionales en
entidades de gobierno departamental, para la
construcción de acuerdos y alianzas estratégicas que
permitan generar sinergias entre los actores sociales,
públicos y privados presentes en las cuencas. Dichos
esfuerzos se concretizan en la implementación de las
acciones del Plan Nacional de Cuencas en el marco
del componente 1, de desarrollo de Planes Direc-
tores en 14 cuencas estratégicas hasta 2020. Los
resultados de estos esfuerzos ya se hacen visibles en
una mayor alineación de algunos gobiernos depar-
tamentales a la política del PNC, destacándose los
casos de Cochabamba, Chuquisaca y Tarija con un
mayor avance.
2.2.3 Gestión hídrico-ambiental en cuencas estratégicas intermunicipales
Figura 7. Niveles comparativos de
adopción de acciones del PNC
en los PTDI departamentales
de 2016
Fuente: Estrategia de articulación Intersectorial entre Riego y Cuencas – Nivel Departamental, segundo informe prelimi-nar. Programa Mi Riego, enero de 2019.
*) El eje estratégico de planificación y monitoreo de GIRH y MIC comprende los componentes 1 (Planes Directores de Cuencas) y 2 (proyectos MIC).
**) El eje estratégico de transversalización temas emergentes com-prende los componentes de gestión de riesgos hidrológicos (componente 3) y calidad de agua (componente 4).
***) El eje estratégico de información, comunicación y fortaleci-miento comprende los componentes de cuencas pedagógicas (componente 5), información y visibilidad (componente 6) y fortalecimiento (componente 7).
Tarij
a
Sant
a C
ruz
Poto
sí
Oru
ro
La P
az
Chu
quis
aca
Coc
haba
mba
Planificación y monitoreo GIRH y MIC*
Transversalización temas emergentes**
Información, comunicación y fortalecimiento***
160%
80%
120%
40%
140%
60%
100%
20%
0%
7 3Sincronías
2.2.4 Las Unidades Desconcentradas
Con el propósito de reforzar la articulación entre el sector
y las entidades de gobierno subnacional, el Ministerio
del Agua (después MMAyA) inicia en 2008 la creación
de Unidades Desconcentradas (UD). Luego de algunos
avances y retrocesos en este camino, dos de ellas persisten
con distintos perfiles institucionales brindando servicios
en cinco departamentos. Los otros cuatro departamentos
se encuentran bajo la atención directa del VRHR.
Unidad Desconcentrada de Chuquisaca
La Unidad Desconcentrada de Chuquisaca (UDCH) se
crea el año 2008, con el objetivo de realizar el segui-
miento a la ejecución física y financiera de carteras
de proyectos en agua potable, riego y cuencas en los
departamentos de Chuquisaca, Potosí y Tarija, gradual-
mente. A partir del 2010 empezó a trabajar con un
reducido equipo en Chuquisaca y Potosí y recién en
2016 se expandió a Tarija. Actualmente, cubre gran
parte de los municipios de los departamentos de
Chuquisaca, Potosí y Tarija.
Entre sus funciones se destaca ser el enlace técnico
entre el MMAyA, gobiernos departamentales,
gobiernos municipales y organizaciones comunitarias,
además de coordinar con las instituciones del sector de
medio ambiente y agua y otros sectores. Las interven-
ciones complementarias que realiza, como por ejemplo,
el seguimiento a plantaciones forestales realizadas por
los gobiernos municipales, han mostrado ser un buen
medio de articulación y colaboración entre el nivel
central del Estado y los gobiernos locales.
En el marco de sus funciones, la Unidad Desconcentrada
de Chuquisaca brinda capacitación y asesoramiento
técnico a prefecturas y gobiernos municipales ejecutores
de los proyectos del Plan Nacional de Cuencas y apoya
87 Por lo general, los proyectos canalizados por municipios y gobernaciones al MMAyA se cofinancian en la proporción 70% (MMAyA), 20% (gobierno departa-mental) y 10% (municipio). Cuando los proyectos son canalizados directamente al MMAyA (vía UD), la parte correspondiente del gobierno departamental es asumida por el municipio, total o parcialmente según el caso.
con asesoramiento en temas técnicos y administrativos,
siendo estos últimos los de mayor demanda por parte de
los municipios.
Su trabajo es altamente valorado por los gobiernos
autónomos municipales, dado que ha logrado desburo-
cratizar los procesos y dar agilidad a la ejecución de los
proyectos, lo que se demuestra por la preferencia que
tienen muchos municipios en canalizar sus proyectos
directamente a través de la UDCH, pese a que ello supone
renunciar al cofinanciamiento tripartito y al incremento
de su contraparte87.
La participación de la Unidad Desconcentrada de
Chuquisaca en otros componentes del Plan Nacional
de Cuencas fue ampliándose a medida que consolidaba
su trabajo en los departamentos y municipios, estando
actualmente a cargo de la coordinación de dos Planes
Directores de Cuenca (cuencas estratégicas de Azero
y Cachimayo). También desarrolla funciones relacio-
nadas a otros subsectores del MMAyA, con base en
memorándums e instructivos, según necesidad.
“Nosotros hemos visto que es
mucho más operativo y rápido el
trabajo directo con la UDCH, a
pesar de que la contraparte del
municipio es fuerte”.
(Gobierno Autónomo Municipal de Tomina)
7 4 Sincronías
Unidad Desconcentrada Valles
88 Fuente: Grupo focal con gobiernos municipales de Cochabamba.
La Unidad Desconcentrada Valles (UDV) se crea en junio
de 2017 con el objetivo de coordinar la pre-inversión de
proyectos integrales y el fortalecimiento institucional de
los gobiernos subnacionales de los departamentos de
Santa Cruz y Cochabamba.
A diferencia de la Unidad Desconcentrada de Chuquisaca,
esta unidad se encuentra bajo dependencia funcional de
la Dirección General de Planificación del Ministerio de
Medio Ambiente y Agua, con funciones que abarcan no
solo al subsector cuencas, sino a todo el ministerio, con
la intención de territorializar el conjunto de las políticas
de medio y ambiente y agua en la región. Sus funciones
comprenden el apoyo a la articulación de la planifi-
cación con las entidades territoriales autónomas priori-
zadas, facilitar el nexo entre ellas y el ministerio para
el desarrollo de proyectos, prestarles asistencia técnica
en temas de medio ambiente y agua, establecer plata-
formas y espacios de concertación sectorial, monitorear
las experiencias del sector, promover la articulación
entre los distintos viceministerios en el territorio y, velar
por la integralidad y sostenibilidad de los proyectos que
se ejecuten.
Por su reciente creación, por ahora, su principal función
es la de velar que los proyectos que se presentan al
PNC cumplan los requisitos, quedando pendiente
una definición más clara de su perfil institucional, sus
objetivos y funciones. Las expectativas que su creación
han generado en las gobernaciones y municipios, se
resumen en88:
La articulación entre los diferentes niveles
del Estado y entre los subsectores del Minis-
terio de Medio Ambiente y Agua;
La sensibilización a la ciudadanía en materia
de responsabilidad ambiental en los espacios
de cuenca;
El desarrollo de estudios para que en función
a ellos se encaucen las prioridades e inver-
siones en el sector;
La gestión de financiamiento para proyectos
en otros subsectores además de cuencas;
La descongestión de trámites;
La coordinación con entidades del nivel
central para el cierre de proyectos;
La sistematización de conocimientos
desarrollados y su difusión en la región;
La generación de normativa territorial.
Se puede afirmar que ambas Unidades Desconcen-
tradas tienen un rol clave en la articulación del MMAyA
con niveles subnacionales para la implementación de
la política pública del Plan Nacional de Cuencas, inclu-
yendo la trasmisión de políticas y normas, el desarrollo
de capacidades para su aplicación, el apoyo en la identi-
ficación y conducción de iniciativas de GIRH y MIC, el
aceleramiento de la formulación, ejecución de los
proyectos y los trámites; y el seguimiento de cerca de
los procesos de implementación.
7 5Sincronías
La descentralización de la Política Nacional de Cuencas
requiere, por una parte, del desarrollo de capacidades,
habilidades y conocimientos de los responsables de la
Gestión Integrada de Recursos Hídricos/ Manejo Integral
de Cuencas y, por otra, de organizaciones e instituciones
adecuadas en las que las capacidades individuales se
materializarán en resultados. Por este motivo, los temas
de fortalecimiento institucional y desarrollo de capaci-
dades han formado parte de las estrategias y compo-
nentes del PNC.
Durante la trayectoria de 11 años del Plan Nacional de
Cuencas fueron fortalecidas las capacidades del personal
en los diferentes aspectos de gestión de cuencas, por
medio de cursos, diplomados, intercambios, comuni-
cación masiva y otros, involucrando a agencias inter-
nacionales, universidades e intercambios norte-sur y
sur-sur. Esta capacitación fue dirigida a los distintos
niveles profesionales y operativos implicados, desde
los dirigentes de los Organismos de Gestión de Cuencas
hasta el personal técnico de alto nivel del MMAyA.
Parte de estas capacitaciones ha sido de carácter
genérico, mientras que en algunos casos ha
conducido a un nivel de transferencia tecnológica,
como en el caso de paquetes de modelación hidro-
lógica WEAP, por parte del Stockholm Environ-
mental Institute (SEI) a través de los programas
PROAGRO-GIZ, PAERE/FC CTB/Enabel y PPCR-BM, y el
sistema de alerta temprana a través de los programas
GIA-HELVETAS de Suiza y asistencia técnica.
Recientes iniciativas de colaboración norte-sur y sur-sur
fueron promovidas desde la Cooperación Alemana GIZ,
para la gestión y reuso de aguas residuales para riego y
la coordinación intersectorial agua, energía y seguridad
alimentaria, a través de acuerdos tripartidos entre Bolivia,
Alemania y México.
El conjunto de estas diferentes modalidades de refuerzo
de las capacidades para respaldar la gobernabilidad
hídrico-ambiental a los distintos niveles de gestión se
resume en la Tabla 3.
2.3 Desarrollo de capacidades y for talecimiento institucional
Tabla 3 . Desarrol lo de capacidades indiv iduales, for ta lecimiento
inst i tucional e innovación
Modalidad Nivel Producto/Resultado Medio
Desarrollo de capacidades Individual
Adquisición y desarrollo de habilidades, conocimientos y competencias.
Capacitación
Fortalecimiento institucional
Organizacional Establecimiento de estructuras, procesos y procedimientos.
� Estudios y consultorías
� Asistencia técnica
� Colaboraciones sur-sur y norte-sur
Institucional Desarrollo de políticas y normas.
Transferencia de tecnologías Sector, sociedad Innovación
Fuente: Elaboración propia
7 6 Sincronías
El resultado de estas prácticas es que en el subsector de
cuencas se ha generado una capacidad, reconocida por
muchos involucrados, que ha permitido el escalamiento
de la política en años recientes. A continuación, se
presenta de manera resumida la diversidad de esfuerzos
que han sido desarrollados en los distintos niveles
de gestión.
2.3.1 Fortalecimiento del gobierno departa-mental de agua y cuencas
89 Plan Nacional de Cuencas 2.2.90 Por sus siglas en inglés Pilot Program for Climate Resilience.
A nivel departamental, las estructuras organizativas para
la gestión hídrica empezaron a desarrollarse durante los
años 80 del siglo pasado en la forma de servicios depar-
tamentales descentralizados con funciones muy focali-
zadas en cuencas específicas. Es el caso del Servicio
de Encauzamiento de Aguas y Regulación del río Piraí
(SEARPI) de Santa Cruz, el Servicio Departamental de
Cuencas de Cochabamba (SDC), y el Programa Especial
de Recuperación de Tierras de Tarija (PERTT).
En la actualidad, existen estructuras departamentales
especializadas en la gestión de agua y cuencas en estos tres
departamentos, mientras que en otros cuatro esta función
es ejercida por alguna unidad bajo la secretaría de medio
ambiente, recursos naturales o similar, mientras que dos
departamentos no cuentan con una unidad a cargo de
cuencas en su estructura89.
La existencia de unidades especializadas a cargo de cuencas
en los gobiernos departamentales es una muestra de la
necesidad de aglutinar la gestión hídrico-ambiental, a fin
de evitar la dispersión de su gestión a partir de intereses
y sectores de uso de manera desarticulada. Por ejemplo,
hasta hace poco en el GAD de Santa Cruz las funciones se
encontraban distribuidas entre la Secretaria de Desarrollo
Productivo a cargo del agua para la producción, el SEARPI
a cargo de la cuenca del río Piraí, la Secretaría de Cambio
Climático, y la Unidad de Bosques. Una buena práctica, ha
sido crear un Servicio Departamental de Recursos Hídricos
que consolide todas las funciones y que se constituya en el
interlocutor entre los diferentes sectores y subsectores de
uso (riego, agua potable, etc.) y como enlace directo para el
Plan Nacional de Cuencas.
Varios programas de cooperación y/o asistencia técnica
tuvieron como enfoque el fortalecimiento de la capacidad
de gestión hídrica de los gobiernos departamentales.
Ejemplos a mencionar son: el Programa de Interven-
ciones Complementarias, ejecutado por el PROMIC y la
Agencia de Desarrollo CTB/Enabel de asistencia técnica
entre 2005 y 2008, el Programa Piloto de Resiliencia
Climática (PPCR90), implementado en el departamento
de Cochabamba y La Paz el 2012, con financiamiento del
Banco Mundial y Suiza, y el programa de la Cooperación
Japonesa para la restauración de la calidad de agua del
río Rocha en Cochabamba el 2016, con financiamiento de
JICA.
Vivero forestal en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
7 7Sincronías
"Los municipios grandes poseen muchos más recursos que el gobierno departamental porque tienen fuentes
propias de financiamiento, pese a ello les brindamos apoyo, aunque no en la
medida en que quisiéramos."
(Pamela Rebolledo, Coordinadora del Programa de Cambio Climático del GAD Santa Cruz)
Una experiencia que focalizó específicamente el forta-
lecimiento institucional de gobiernos departamentales
en el marco del PNC ha sido el Programa de Fortaleci-
miento Institucional (PFI), implementado entre 2007 y
2018 por el Servicio de Cooperación SNV, con financia-
miento de Holanda (2007-2013), y luego de Suiza (2014-
2018). El PFI ha contribuido al desarrollo de las políticas
públicas de gestión hídrico-ambiental de siete gobiernos
departamentales, y el fortalecimiento de sus estructuras
orgánicas de implementación91.
A pesar del esfuerzo sustancial dirigido al fortaleci-
miento de los gobiernos departamentales, su capacidad
de gestión de agua y cuencas por lo general es limitada,
por las restricciones presupuestarias del que padecen.
91 Servico Holandés de Cooperación, Documento de Proyecto, 2010.
2.3.2 Fortalecimiento de la gestión municipal de agua y cuencas
Si bien se puede constatar que la gestión de agua y
cuencas ha cobrado importancia en las agendas de los
gobiernos municipales a partir de la promoción hecha
en el marco del Plan Nacional de Cuencas, son pocos
los gobiernos autónomos municipales que tienen una
unidad de cuencas, lo que repercute en la coordinación
interna entre los diferentes proyectos relacionados
al agua y en la coordinación externa por falta de una
instancia interlocutora. Es frecuente que los proyectos
se ejecuten por diferentes unidades según la disponi-
bilidad de personal, o que un solo técnico atienda los
proyectos productivos y ambientales a la vez, y que una
vez concluidos, también termina su responsabilidad
sobre ellos. Las experiencias muestran que la coordi-
nación entre las unidades o responsables a cargo de los
temas ambientales es mejorada con personal encargado
de cuencas dentro de la estructura municipal.
7 8 Sincronías
Los anteriores ejemplos muestran que, a nivel municipal,
se requieren reforzar las estructuras organizativas que
faciliten la interactuación con los diferentes componentes
del PNC, y mejorar las capacidades de coordinación y
continuidad en las acciones. A raíz de esta constatación,
hecha a lo largo de la trayectoria del Plan Nacional de
Cuencas en las distintas evaluaciones que se hicieron,
varios programas han contribuido al desarrollo de estas
capacidades, cada uno aportando a la generación de
conceptos, modelos y metodologías que enriquecen las
estrategias de fortalecimiento de este plan.
GESTOR/GIA – Cooperación Suiza
Los programas GESTOR92 y GIA93 de la Cooperación Suiza
nacen de la experiencia con programas de fortaleci-
miento para la gestión del agua implementados en varias
décadas. En el programa GESTOR el énfasis ha estado en
el fortalecimiento de mancomunidades de municipios
en el país, y su rol en el desarrollo de capacidades de los
socios municipales en la gestión de agua y cuencas.
El GIA dio continuidad a esta intervención, con un énfasis
mayor en el aumento de la resiliencia climática en
92 2010-2014.93 2014-2018.
comunidades vulnerables, a través del fortalecimiento
de las instancias gubernamentales y organizaciones de
comunidades en su gestión y manejo de las fuentes
de agua y de las cuencas. Entre las áreas de inter-
vención estuvieron algunas de las cuencas mineras con
problemas de contaminación minera, a ser abordados
a través de instrumentos de gestión desarrollados en el
marco del Plan Nacional de Cuencas.
Un aspecto que ha tenido un impulso grande con la
implementación del programa GIA ha sido el desarrollo
de metodologías y su validación en 15 microcuencas
intervenidas con proyectos de Manejo Integral
de Cuencas del PNC, para la consolidación de los
Organismos de Gestión de Cuencas.
Entre los instrumentos de implementación de los
programas GESTOR y GIA se encuentran los Programas
de Acción Conjunta (PAC), en los que entre las entidades
receptoras de apoyo de fortalecimiento (mancomuni-
dades, municipios) y la agencia de cooperación (Helvetas),
se establecieron los acuerdos mutuos en términos
de resultados y productos a tener, y de los recursos a
compartir en ello, en una perspectiva multianual.
“Como casi ninguno de nosotros tiene una
unidad de cuencas, los proyectos se asignan,
indistintamente a las unidades de desarrollo
productivo, planificación, gestión de riesgos
o medio ambiente, y una vez que el proyecto
termina, no hay quien le dé continuidad”.
(Grupo focal con gobiernos municipales de Cochabamba).
Judith Gonzáles, productora de flores y autoridad del Gobierno Municipal de Tiquipaya, Cochabamba.
7 9Sincronías
Programa de Apoyo al Riego Comunitario – PARC, Cooperación Belga
El PARC se implementó entre 2011-2017 como programa
del MMAyA y la Agencia Belga de Desarrollo CTB/Enabel
con el objetivo central del desarrollo de riego comuni-
tario en doce municipios, con un fuerte énfasis en la
implementación y validación de un modelo de forta-
lecimiento municipal en su capacidad de gestión de
proyectos de riego con un enfoque integral. Elementos
centrales de este modelo son, el acompañamiento a
municipios para la identificación, el diseño e implemen-
tación de proyectos de riego comunitario, incluyendo la
asistencia técnica en la fase productiva y el desarrollo de
canales de comercialización; la capacitación de profesio-
nales; el desarrollo de un servicio de asistencia técnica
a los productores-regantes y el desarrollo de la corres-
ponsabilidad técnica-financiera a nivel de los gobiernos
municipales para la sostenibilidad de los servicios munici-
pales en riego comunitario.
Si bien se trató de un programa de fortalecimiento
centrado en el subsector de riego, sus prácticas y apren-
dizajes son relevantes para el PNC, sobre todo porque el
modelo de fortalecimiento municipal ha mostrado un alto
grado de sostenibilidad en los municipios beneficiados.
94 2016-2019.
Proyectos Apoyo en Experticia, Estudios y Asistencia Técnica y Fortalecimiento de Competencias al sector Agua y Medio Ambiente - PAERE/FC, Cooperación Belga
Con base en la capitalización de las lecciones aprendidas
de las experiencias pasadas como el PARC, el PAERE/FC94
implemetó una estrategia de intervención que tiene por
objetivo fortalecer las capacidades y la gobernanza del
sector agua y medio ambiente en el ámbito nacional,
subnacional y local.
Los procesos de capacitación individual, ejecutados a
través de diplomados y cursos cortos dirigidos a personal
técnico, contribuyen al posicionamiento de la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos /Manejo Integral de
Cuencas en las agendas municipales y departamentales.
Se ha visto que en algunos municipios ha motivado la
generación de proyectos a partir de las prácticas en
los cursos y que, en otros, las autoridades han tomado
mayor interés en la gestión ambiental, motivados por el
intercambio de ideas con los funcionarios capacitados.
"Gracias a los cursos tenemos varias personas capacitadas y el alcalde y los concejales se
interiorizaron de la relación de la parte productiva con el medio
ambiente, ahora son ellos quienes toman la iniciativa de proponer proyectos de protección de los recursos hídricos. La relación
horizontal entre funcionarios y autoridades ha ayudado a que el tema ambiental se internalice."
(Director de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente del GAM de Buena Vista).
8 0 Sincronías
El fortalecimiento institucional también ha apoyado a
desarrollar la facultad legislativa de los gobiernos subna-
cionales, generándose de manera consultiva y consen-
suada con las comunidades, una normativa de gestión
hídrico-ambiental que sea legitimada y respetada.
Elementos centrales del modelo de fortalecimiento del
programa es el establecimiento de un fondo de pre-in-
versión y el acompañamiento a los actores involucrados,
en especial GAM y GAD, con el objetivo de contar con
proyectos de mejor calidad y de fortalecer las capaci-
dades institucionales y profesionales de formular
proyectos de gestión y/o aprovechamiento hídrico-am-
biental, conceptualizados con un enfoque más integral.
Los Organismos de Gestión de Cuenca son en la estra-
tegia del Plan Nacional de Cuencas, un medio para
reforzar la capacidad de gestión a nivel de las comuni-
dades y usuarios locales de los recursos naturales de
las microcuencas, enmarcado en las formas de organi-
zación existentes. En las microcuencas de algunos
miles (hasta 10) de hectáreas, generalmente hay varias
comunidades que se organizan en un Organismo de
Gestión de Cuenca para la coordinación intercomunal
de la gestión de fuentes de agua y el manejo de la
cuenca. Si bien los Organismos de Gestión de Cuenca
surgen a raíz de los proyectos GIRH/MIC, se espera y
promueve su consolidación como estrategia de sosteni-
bilidad de las inversiones en cuencas del PNC. Si bien ya
se cuenta con alrededor de 30 OGC´s funcionando con
distintos matices de organización, aun carecen de un
marco formal establecido para su constitución, funcio-
namiento y relacionamiento con las entidades públicas.
El principal impulso dado a nivel nacional para la confor-
mación y consolidación de los Organismos de Gestión
de Cuenca es a través de los Proyectos de Manejo
Integral de Cuencas del PNC, que necesariamente
deben tener un componente de conformación y forta-
lecimiento de una OGC. La fase de implementación de
estos proyectos, sin embargo, es demasiado corta para
lograr el funcionamiento pleno de una OGC, razón por la
cual se han tenido que complementar los proyectos de
Manejo Integral de Cuencas con otras estrategias para
asegurar su continuidad.
2.3.3 Fortalecimiento de Organismos de Gestión de Cuenca (OGC)
"Como municipio ya tenemos una ley [..de] recarga hídrica [..en la que] también está incluida la conservación
de fuentes de agua, [..] hemos socializado la ley y sus objetivos y todos estaban de acuerdo, pues se percataron
de la disminución de los caudales de las vertientes."
(Entrevista GAM de Villa Alcalá)
8 1Sincronías
Programa Intercultural de Cuencas Peda-gógicas - PICP
A partir del 2010, a través del componente cinco del
PNC sobre la implementación de cuencas pedagó-
gicas, se ejecutan procesos continuos de interapren-
dizaje a través del diálogo de saberes en manejo de
agua y cuencas, que han permitido dar una respuesta
institucional a las limitaciones estructurales mencio-
nadas anteriormente. A través de esta modalidad,
el Plan Nacional de Cuencas tendió puentes con
instancias locales de capacitación permanente, lo que
fue sumando aliados en el territorio. Estas instancias
contribuyen al desarrollo de conocimientos y destrezas
a nivel de comunidades, organismos de gestión de
cuenca y municipios, fortaleciendo el desarrollo de
la cultura del agua y de un entorno favorable a la
ejecución de la política.
Las cuencas pedagógicas se establecen en micro-
cuencas como espacios pilotos del diálogo de saberes,
bajo el principio del reconocimiento del saber local
y su interacción con conocimientos académicos y
científicos para la generación de buenas prácticas
de manejo y gestión de la cuenca. Se implementan
con base en alianzas entre el MMAyA, instituciones
académicas, entidades públicas, agencias de coope-
ración y organismos de gestión de cuenca, plasmadas
en convenios interinstitucionales con un horizonte de
cuatro años95.
95 Entre las prácticas abordadas entre las seis cuencas pedagógicas implementadas hasta la fecha por el PNC se encuentran, la planificación territorial, desarrollo de proyectos, gestión de conflictos y fortalecimiento organizacional, rescate de prácticas ancestrales, educación y concientización ambiental, intercambio de experiencias, desarrollo de liderazgo, género, estudios técnicos, diálogo y concertación para la gestión del agua.
96 Asistencia Técnica Internacional - Unión Europea, 2018.97 Valles interandinos de los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Potosí, Santa Cruz y Tarija.98 Del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras - MDRyT.
Entre los hallazgos de una reciente evaluación del
Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, se
concluye que en todos ellos se ha logrado el estable-
cimiento de organismos de gestión de cuenca, identi-
ficado con su rol de liderazgo en la promoción de
prácticas sostenibles de gestión de cuenca, proyec-
tándose como espacio organizativo social con razón de
ser, complementando las funciones de organizaciones
tradicionales96.
Programa de Desarrollo Agropecuario Sustentable - PROAGRO
PROAGRO es un programa financiado en distintas fases
entre 2005 y 2017 por los gobiernos de Alemania y Suecia.
El programa ha propuesto nuevos enfoques de gestión
de agua para el desarrollo productivo de zonas rurales
con altos niveles de vulnerabilidad socio-económica y
climática97, en concordancia con las políticas y planes de
desarrollo rural del Estado Boliviano. Para alcanzar su
objetivo, PROAGRO ha apoyado a socios a nivel nacional,
departamental y local, facilitando procesos de desarrollo
de capacidades, entendidos como “un proceso mediante
el cual las personas, organizaciones y sociedades
movilizan, adaptan y amplían su capacidad para diseñar
su desarrollo de modo sustentable y se adaptan a las
condiciones marco cambiantes”. Sus contrapartes nacio-
nales eran el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego,
el Viceministerio de Desarrollo Rural Agropecuario98,
socios y aliados estratégicos en las regiones.
Las cuencas pedagógicas son consideradas relevantes para los actores
subnacionales porque se han convertido en referentes de las acciones a tomarse
para la conservación de cuencas. Muchos de los técnicos municipales o de ONG
y fundaciones las han visitado como espacios de intercambio de experiencias y
opiniones, lo que las convierte en un espacio de gestión de aprendizaje y en un
instrumento para la replicabilidad de experiencias en cuencas similares.
(Evaluación al PNC Fase II, 2017, p.48)
8 2 Sincronías
2.3.4 Desarrollo de la estrategia de fortalecimiento del PNC
CapacitacionesIntercambios de
experiencasInvestigación
Mayor número de proyectos de inversión
COMPONEN-TES DEL PNC
ACCIONES / EFECTOS
NIVEL DE GESTION
TERRITORIAL
Gestión hídrica
ambiental
Modificación de la estructura organizativa del
Ejecutivo Municipal
Cuencas pedagógicas
Organizaciones socia-les de la microcuenta Gobiernos locales
Gestión de conocimientos
Proyectos GIRH/MIC
Fortalecimiento de Capacidades institucionales
Desarrollo del componente 7 del PNC
99 Evaluación al Plan Nacional de Cuencas, fase II (2013-2017). Unión Europea, La Paz. Marina Dockweiler y Andrés Alencastre. (2017). 100 Una circunstancia aprovechable para la nueva estrategia subsectorial de fortalecimiento institucional del PNC, es que el reglamento básico de pre-inversiones
del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo de 2015 introdujo entre los tipos de proyectos de inversión pública a proyectos de fortaleci-miento, que antes de la promulgación de este reglamento no eran reconocidos.
El componente 7 concierne el desarrollo de capaci-
dades y fortalecimiento institucional del Plan Nacional
de Cuencas. Durante las primeras etapas del plan,
su implementación dependía en gran medida de
los programas de asistencia técnica de agencias de
cooperación. A partir de las recomendaciones de una
evaluación de medio término del PNC299, el MMAyA
ha reforzado el área técnica responsable del compo-
nente 7, comenzándose a desarrollar una estratégia de
fortalecimiento propia del Plan Nacional de Cuencas
basada en experiencias previas como las descritas
anteriormente100. En la siguiente figura se visualiza la
interacción entre los diferentes componentes del PNC
en el desarrollo de capacidades.
Implementación de indicadores de desa-rrollo de capacidad
El desarrollo de la capacidad institucional para imple-
mentar políticas de gestión hídrico-ambiental a nivel de
municipios operadores del Plan Nacional de Cuencas,
es evaluada de manera estandarizada a través de un
indicador del marco de evaluación de desempeño de
este plan. Según los informes anuales de desempeño
del Plan Nacional de Cuencas, hasta fines de 2017
el número de municipios que habían alcanzado un
nivel de capacidad avanzada era de 53, del total de
339 municipios con que cuenta el país, resultado que
se debe al esfuerzo conjunto del Viceministerio de
Recursos Hídricos y Riego, y a los programas de forta-
lecimiento citados arriba, entre otros.
Figura 8 . Esquema de fortalecimiento de capacidades implementado por el PNC
Fuente: Adaptado de Aquavida, 2017.
Aprendizaje
8 3Sincronías
Coordinación de la asistencia técnica
La coordinación entre el MMAyA y las agencias de
cooperación a nivel de la mesa de donantes (PNC) y
su Subgrupo de Asistencia Técnica (SUBAT), ha jugado
un rol indispensable para lograr que los diferentes
esfuerzos de fortalecimiento se hayan articulado para
generar resultados relevantes para el Plan Nacional
de Cuencas. Ha permitido que, aun operando desde
visiones y propósitos distintos, el conjunto de esfuerzos
haya generado experiencias valiosas y complementarias
para la construcción de la institucionalidad hídrica con
una real perspectiva de descentralización.
2.4 Lecciones aprendidas
En relación a los instrumentos de política
El Sistema de Planificación Integral del Estado promueve la incorporación de la gestión
hídrica en la planificación de los gobiernos subnacionales a través de planes de carácter
vinculante que son objeto de seguimiento y evaluación. Ello supone una planificación
en cascada que permite conciliar resultados, actividades e indicadores y que puede ser
alimentada con base en la experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño.
Diferentes realidades en los departamentos y municipios, requieren de respuestas
diferenciadas. Es fundamental reconocer que las soluciones técnicas que son
adecuadas para una zona no lo son para otra, la estructura de cofinanciamiento actual
no se acomoda a la realidad de todos los municipios, a la estructura presupuestaria
ni la de los proyectos se ajusta a proyectos de mayor escala. La incorporación de las
ciudades capitales al Plan Nacional de Cuencas precisa reconocer su problemática
particular.
En relación al proceso de descentralización
El cofinanciamiento es un instrumento para promover la coparticipación y la
apropiación de las inversiones en proyectos de Gestión Integrada de Recursos
Hídricos/Manejo Integral de Cuencas del Plan Nacional de Cuencas, en comunidades,
gobiernos subnacionales y el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. Contribuye a
la construcción de consensos sobre la prioridad de dichas inversiones por los distintos
niveles de gestión pública. Además, permite que gobiernos departamentales y munici-
pales programen y efectúen proyectos de inversión en cuencas, logrando que muchas
entidades de estos sectores cuenten con experiencias enriquecedoras.
8 4 Sincronías
En relación a la institucionalidad
La institucionalidad regional y municipal a largo plazo es considerada un factor de
éxito para el desarrollo de una política nacional
La ausencia de estructuras organizativas a cargo de los recursos hídricos y cuencas a
nivel subnacional, debilita la articulación con los otros niveles del Estado puesto que
no existe un solo interlocutor válido, asi como tampoco, una visión de conjunto.
Las Unidades Desconcentradas del Ministerio de Medio Ambiente y Agua han
resultado más efectivas para desconcentrar operaciones y desburocratizar procesos,
sin embargo, no para desarrollar capacidades locales. La experiencia de la Unidad
Desconcentrada Chuquisaca muestra que contribuye de manera directa a mejorar la
articulación con el nivel municipal y a facilitar procesos técnicos y administrativos.
Sin embargo, resulta insuficiente para desarrollar capacidades sostenibles en los
gobiernos municipales.
En relación a la implementación de políticas nacionales
La implementación de políticas nacionales y la creación de gobernanza local, se
fortalece a partir del ejercicio de la facultad legislativa de las entidades territoriales
autónomas.
Las experiencias recogidas demuestran que el ejercicio de la facultad legislativa de
los gobiernos subnacionales no solamente ayudan a un mejor ejercicio de sus compe-
tencias sino que además, pueden convertirse en un medio para lograr el compromiso
e involucramiento de la población, siempre que su construcción se base en amplios
procesos de consulta, participación y búsqueda de consensos.
En relación al fortalecimiento institucional
La promoción, implementación y ejecución de proyectos e iniciativas de Gestión
Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral de Cuencas, genera el desarrollo de
capacidades en los gobiernos subnacionales cuando se encuentra enmarcada en una
estrategia mayor.
Los primeros proyectos de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral
de Cuencas gestados desde la iniciativa local y debido a su poco impacto a nivel de
cuenca, han mostrado que si bien la articulación de abajo hacia arriba es deseable,
requiere ser complementada con una visión estratégica del territorio.
8 5Sincronías
En relación al desarrollo de capacidades de los gobiernos municipales
El desarrollo de capacidades en los gobiernos municipales a través de los proyectos
GIRH/MIC, implica el apoyo en aspectos técnicos, organizativos y administrativos.
Los gobiernos municipales, para que puedan cumplir adecuadamente con su rol de
ejecutores, requieren capacidades básicas administrativas y organizativas, componentes
adicionales a las competencias de los recursos humanos que pretende desarrollar .
En relación del enfoque de género
Considerar la transversalización del enfoque de género garantiza una correcta planifi-
cación y previsión de presupuesto de actividades inclusivas de hombres y mujeres en la
implementación de los proyectos GIRH/MIC.
Para lograr una efectiva participación de las mujeres en la gestión del agua, se necesita
fortalecer la estrategia que posibilite la incorporación del enfoque de género en todos
los niveles del Estado.
Estudiantes de la Unidad Educativa de Laphia en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
8 6 Sincronías
8 7Sincronías
S E C C I Ó N3C o o r d i n a c i ó n d e d o n a n t e s3.1 Introducción
3.2 Armonización pre-París: 2000–2006
3.3 Alineación y armonización post-París: 2006–2009
3.4 Escalamiento del apoyo: 2009–2017
3.5 Desafíos actuales
3.6 Lecciones aprendidas
89
95
100
106
116
120
8 8 Sincronías
S e c c i ó n 3C o o r d i n a c i ó n d e d o n a n t e s
Mujeres productoras de frutas y hortalizas de comunidades rurales de Chuquisaca.
8 9Sincronías
3.1 IntroducciónLa presente sección sistematiza la experiencia de la
coordinación del subsector cuencas y recursos hídricos
entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y las
agencias de cooperación internacional que realizan sus
contribuciones en esta área temática. Los donantes del
subsector cuencas, un grupo diverso y cambiante de
entidades, apoyan los procesos de diseño, evaluación y
ajuste de la Política Nacional de Cuencas, facilitando un
diálogo político con el sector; y ofreciendo mecanismos
diversos de financiamiento y asistencia técnica.
A partir del acuerdo de la Declaración de París en 2005
y el posterior proceso del panorama internacional de la
cooperación para el desarrollo, se da lugar al acrecenta-
miento de la coordinación entre donantes y el subsector
cuencas en país, con el objetivo de identificar lecciones
aprendidas y buenas prácticas de esta experiencia que,
a su vez, pueden contribuir al escenario global.
9 0 Sincronías
En los años 80 y 90 frente a los retos de la eficacia de la
ayuda basada en proyectos, surgió una nueva agenda
para brindar asistencia a los países en desarrollo, a
través del enfoque programático. Los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), en 2000, marcaron
el inicio de esta agenda actualizada, seguida por las
consideraciones del acuerdo de la Declaración de París
en 2005 y la segunda reunión de la Alianza Global en
Nairobi, en 2016. A lo largo de este periodo, los socios
del desarrollo y los proveedores de la asistencia técnica
acordaron una serie de principios y acciones orientadas
a que la ayuda al desarrollo sea cada vez más efectiva.
101 Ver Figura 9.
Entre los distintos foros y acuerdos de alto nivel, la Decla-
ración de París marca un hito en la manera de hacer y
concebir la cooperación al desarrollo, ya que por primera
vez donantes y receptores acordaron en común, una serie
de compromisos haciéndose responsables mutuamente
de su consecución. El acuerdo, suscrito por más de un
centenar de donantes bilaterales, organismos multilate-
rales, instituciones financieras y países socios, pretendía
afrontar los problemas derivados de la proliferación de
donantes y la fragmentación de la ayuda, afirmando
los principios de apropiación, alineación, armonización,
rendición de cuentas y gestión por resultados101.
Figura 9. Acuerdo de la Declaración de Par ís
Fuente: Declaración de París, 2005.
3.1.1. La cooperación para el desarrollo: un panorama internacional
Resp
onsa
bilid
ad m
utua
de
cuen
tas
Gestión para Resultados de Desarrrollo
Apropiación (Países socios)
Alineamiento (Donantes y socios)
Los socios definen la agenda
Alineamiento con la agenda de los socios
Establecer acuerdos
compartidos
Simplificar procedimientos
Compartir información
Uso de los sistemas de gestión de
socios
Armonización (Donantes y socios)
9 1Sincronías
Figura 10. Pr incip ios del
Acuerdo de Busán
(2011)
Fuente: OCDE/PNUD (2014).
Apropiación de las prioridades del desarrollo
Enfoque en los resultados
Alianzas incluyentes
Transparencia y responsabilidad compartida
Reconocer que los países en desarrollo deben diseñar y liderar su propio desarrollo
Lograr resultados concretos para erra-dicar la pobreza, reducir las desigual-
dades y garantizar la disponibilidad de los recursos y las capacidades necesa-
rias para hacerlo posible
Promover la confianza y el aprendi-zaje mutuo entre todos los actores
en el desarrollo
Potenciar la transparencia de las prácticas de la cooperación, para así mejorar la prestación de ser-vicios y dejar en claro las respon-
sabilidades compartidas
Estos cinco principios diseñaron una hoja de ruta
orientada a mejorar la calidad de la ayuda y su impacto
sobre el desarrollo por muchos años. Sin embargo, en
los años posteriores a la Agenda de Acción de Accra
(Ghana) en 2008, en la cual se profundizó el camino
abierto por la Declaración de París, se fue diluyendo la
hoja de ruta sobre la eficacia de la ayuda. La consciencia
de que la Declaración de París limitaba la visión del
desarrollo a las relaciones entre Estados y gobiernos
centrales, junto a las evidencias limitadas sobre su
progreso, causó una transformación paradigmática. Se
buscaba la eficacia de la ayuda en una agenda vigorosa
del desarrollo, reflejando un avance en la concepción de
una verdadera asociación entre países que va más allá
de flujos financieros. Esta nueva agenda fue instaurada
en el Foro de Busán (Corea del Sur) en 2011, por la
recién creada Alianza Global.
A fin de que la cooperación al desarrollo intensificase su
utilidad para servir de catalizador de la reducción de la
pobreza bajo estas nuevas condiciones, la Alianza Global
formalizó una nueva agenda con cuatro principios para
lograr metas comunes de desarrollo, acordados por una
variedad de donantes tradicionales y emergentes102,
organizaciones de la sociedad civil y donantes privados,
como se muestra en la siguiente figura:
102 Cooperación Sur-Sur, países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sud África).
9 2 Sincronías
Soporte mejorado para el desarrollo eficaz cooperación a nivel de país
Ampliación de la participación del sector privado impulsada a tráves del desarrollo de la cooperación
Liberar el potencial de eficacia y un control actualizado para el 2030
Aprender de las diferentes modali-dades de desarrollo de la cooperación
El intercambio de conocimientos para ampliar las soluciones innovadoras de desarrollo
Los contactos de alto nivel político reforzado, promoción, comunicación pública y utilización estratégica de los datos y pruebas
La última ola de globalización reflejada en los Objetivos
de Desarrollo Sostenible103 y la atención global al cambio
climático, revelaron un nuevo nivel de multipolaridad y
complejidad. En esta nueva era, la agenda de desarrollo
global requiere una cooperación multidimensional, que
aborda nuevas opciones de financiamiento, una gama
más amplia de destinatarios y proveedores, y evidencias
que demuestran que un enfoque más flexible y dirigido
localmente puede ser más efectivo104.
Para enfrentar estos desafíos, desde la segunda reunión
de Alto Nivel105, la Alianza Global está reforzando seis
productos estratégicos interrelacionados, como se
muestra a continuación:
Fuente: Sitio web de la Alianza Global para la cooperación eficaz al desarrollo106
103 2015.104 Development effectiveness for the SDG era: five reasons why we need a new agenda. ODI. Greenhill, 2016.105 Nairobi, 2016.106 http://effectivecooperation.org/107 ¿How should development co-operation evolve? Views from developing countries. (https://doi.org/10.1111/dpr.12262) Davis y Pickering, 2015. How new is the ‘new’ conditionality? Recipient perspectives on aid, country ownership and policy reform. Dornan, M. (2015).
En este plan de trabajo, al igual que en el mandato de la
Alianza Global, el diálogo político es fundamental para
la formulación de políticas e instrumentos de coope-
ración para el desarrollo, orientados a satisfacer las
necesidades de los países. La Alianza Global promueve
el diálogo orientado a la acción entre todas las partes
interesadas de desarrollo a nivel local, nacional,
regional y global, que agrupa la ventaja comparativa de
los actores públicos y no gubernamentales relevantes,
para abordar temas importantes, y desarrollar o
ampliar soluciones innovadoras.
Tres estudios recientes107 han recopilado perspectivas
de altos funcionarios de los países receptores sobre la
ayuda al desarrollo. Las conclusiones sobre las modali-
dades de financiamiento y asistencia técnica para el
desarrollo a nivel de país, son las siguientes:
Financiamiento:
Se considera cuidadosamente y con satis-
facción, la diversidad creciente de opciones
de financiamiento que poseen y no existe
mayor preocupación por las complejidades
resultantes.
Existe poca preocupación por el elemento de
”armonización de donantes“ del programa
estándar de eficacia de la ayuda. Se está
aprovechando la disponibilidad de nuevas
fuentes de financiamiento para diversificar
el riesgo, para impulsar tratos más difíciles y
llenar los vacíos de infraestructura.
Se prefiere la provisión directa de finan-
ciamiento en sus presupuestos a nivel
nacional o departamental, pero son menos
propensos a aceptar condicionalidades
políticas onerosas y rígidas.
Figura 11. Plan de Trabajo de la
Alianza Global (2017 – 2018)
9 3Sincronías
Asistencia técnica:
108 An ‘age of choice’ for external development finance? Evidence from country case studies. Prizzon, A., Greenhill, R., Mustapha, S. (2016).
Se otorga alta prioridad a la apropiación
nacional de los programas de asistencia, la
alineación con sus propias estrategias, presu-
puestos y sistemas de entrega de programas,
así como a la puntualidad de la entrega.
Se valoran la asistencia técnica de buena calidad,
especialmente la relacionada con políticas,
siempre que se adapte a las prioridades nacio-
nales. Se considera que la asistencia de fuentes
multilaterales tiene un valor destacado.
Bajo esta perspectiva, parece que luego de 10 años de
la Declaración de París los países en desarrollo todavía
otorgan mucho valor a los principios de “apropiación”
y “alineamiento”, en los cuales priorizan mecanismos
con condicionalidad reducida. Al contrario, la armoni-
zación, exige una acción efectiva a sus socios en dos
nuevas áreas que no se encuentran entre los principios
de efectividad del desarrollo, y que son: rapidez de
negociaciones contractuales y desarrollo de capaci-
dades108.
Vista aérea de la plaza principal de Buena Vista, Santa Cruz.
9 4 Sincronías
3.1.2 La cooperación para el desarrollo en el subsector cuencas y recursos hídricos en Bolivia
109 Los países socios definen su agenda.110 Alianza Global, 2016.111 La SUBAT.
Bolivia ha participado en la mayor parte de los foros de
alto nivel, comprometiéndose a cumplir con los principios
acordados en ellos. En línea con lo que se requiere en el
acuerdo de París bajo el principio de apropiación109 el
país ha ido fortaleciendo sus estrategias de planificación
nacional. Actualmente, cuenta con un plan de desarrollo
a largo plazo (Agenda Patriótica 2025) y otro a mediano
plazo (Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020).
Además, dispone de una política nacional de cooperación
para gestionar la asistencia que recibe del extranjero, la
cual está a cargo del Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (VIPFE) del Ministerio de Planifi-
cación para el Desarrollo110.
Para apoyar la implementación de las nuevas priori-
dades nacionales e internacionales de desarrollo, se creó
el Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia (GruS)
en 2006. Este Grupo es un espacio de alta jerarquía de
coordinación conformado por organismos bilaterales,
intergubernamentales y multilaterales con presencia
local. Apoya el liderazgo del gobierno en la coordi-
nación y armonización de la cooperación internacional,
para mejorar la efectividad y el alineamiento de esta, al
cumplimiento de los objetivos de los planes nacionales
de desarrollo.
Al interior de esta mesa de trabajo funcionan 15 mesas
sectoriales, entre las cuales se encuentra la del Grupo
de Agua y Saneamiento (GraS) creada en 2007, en la
que acordaron trabajar en estrecha colaboración las
agencias de cooperación afines al subsector de agua y
saneamiento, y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua
(MMAyA).
Sin embargo, por falta de una participación real de
ambas partes, y la ineficacia de desglosar el diálogo en
tantas mesas sectoriales diferentes, en 2018 el Vicemi-
nisterio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
reestructuró y reforzó el mecanismo GruS a través de
una subdivisión en solo 5 mesas, con un respaldo amplio
por parte de los donantes.
Oficialmente, el Grupo de Socios para el Desarrollo de
Bolivia sigue siendo el espacio de más alto nivel para el
diálogo técnico-político entre los donantes y el gobierno.
Para el sector de cuencas esto no ha sido de mayor
relevancia, pues la plataforma de diálogo político más
operativa es la mesa de donantes, constituida en 2008,
principalmente como espacio para facilitar la coordi-
nación y el diálogo respeto al compromiso financiero
conjunto de cinco donantes bilaterales al subsector de
cuencas, que se había formalizado en 2007 a través de
la creación de un fondo canasta.
El fondo canasta, la mesa de donantes y, desde 2010,
una Submesa de Coordinación de Asistencia Técnica111
son los tres mecanismos que poseen sus antecedentes
en los esfuerzos multi-donante de armonización y
9 5Sincronías
alineación, que se despliegan desde la Guerra del Agua
del año 2000, ocasión en que donantes bilaterales y
multilaterales ya tenían una larga historia de presencia
en la temática de agua en el país. Estos mismos
mecanismos se constituyeron en medios fundamentales
en el contexto post-Declaración de París, posibilitando el
diálogo entre donantes y el Viceministerio, y facilitando
de este modo el proceso de construcción y consolidación
de la incipiente política pública de cuencas. Actualmente,
en un contexto internacional cambiante donde la globa-
lización lleva a que la cooperación sea multidimensional
y más compleja que antes, se están redefiniendo los
compromisos y precisando la adecuación de los medios
de coordinación entre la amplia variedad de donantes y
el sector MMAyA frente a los nuevos desafíos.
Esta evolución de coordinación entre el sector y los
donantes muestra cuatro grandes fases112, las cuales se
elaboran con mayor detalle en los siguientes subtítulos:
112 Las cuatro fases de la coordinación entre sector y donantes están enlazadas con las 5 fases identificadas en la reconstrucción y análisis del proceso de desarro llo del Plan Nacional de Cuencas de la política pública cuencas, elaboradas en la sección 1.
3.2 Armonización pre-París: 2000 –2006
3.2.1 Contexto político
La cooperación internacional tiene una larga trayectoria
de apoyo al sector agua en Bolivia. Alrededor del cambio
de siglo, el país contaba con apoyo de agencias bilate-
rales y multilaterales, que usualmente canalizaban su
cooperación a través de ONGs u Organismos del sistema
de Naciones Unidas como UNICEF y la Organización
para la Alimentación y Agricultura. Al inicio del siglo XXI,
cada cooperación dirigía sus fondos según sus propios
intereses hacia programas y proyectos, sobre todo a
nivel municipal o departamental, pero bajo el creciente
interés de encauzar su apoyo a través del canal guberna-
mental. En el siguiente cuadro se presentan algunos de
los programas y proyectos implementados por la coope-
ración en este periodo:
Fase 2000 - 2006
Fase 2009 - 2017
Fase 2006 - 2009
Fase 2017
Armonización pre-Paris
Escalamiento de las modalidades del apoyo
Alineación y armonización post-Paris
Desafíos actuales
9 6 Sincronías
Programas y proyectos desarrollados por coopera-ciones en el sector agua, inicio del siglo XXI:
Alemania con GTZ y KfW, invertía sobre todo en proyectos de riego, principalmente con el Programa Nacional de Riego (PRONAR), financiado por el BID.
Bélgica con CTB, trabajaba conjuntamente con Suiza en el Programa de Manejo Integral de Cuencas de la prefectura de Cochabamba (PROMIC) y varios proyectos de desarrollo productivo con infraestructura de riego y proyectos de salud con infraestructura de agua potable.
Los Países Bajos, realizaban varios esfuerzos para integrar aportes junto a otros donantes, uno de los cuales era el Programa Multi-donante de agua y saneamiento con Unicef y ASDI.
Suiza con COSUDE, priorizaba el fortalecimiento insti-tucional, temas ambientales y ordenamiento terri-torial, a través de su proyecto PROMIC.
Suecia con ASDI, contaba con proyectos de agua y saneamiento en el área rural con Unicef, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
La Unión Europea, financiaba varias actividades, al igual que el Banco Mundial, bajo nuevas modalidades de financiamiento (Apoyo Presupuestario Sectorial) y de asistencia técnica.
(Fuente: elaboración propia).
Vista aérea cuenca alta en el Municipio de Totora, Cochabamba.
9 7Sincronías
Aunque cada agencia aplicaba diferentes líneas de apoyo financiero
y asistencia técnica, a finales del siglo XX, ya se establecían mesas de
cooperaciones, lideradas por el Estado o por una cooperación. En
la práctica se ejecutaba las negociaciones concretas de convenios,
desembolsos e informes de manera bilateral entre donante y el
ministerio competente113, en general el diálogo sobre políticas o
aspectos importantes ya se establecía conjuntamente en estas
mesas de donantes.
La Guerra del Agua en el año 2000, que marcó un punto de quiebre
en la concientización de la gestión del agua en todo el país, despertó
en el sector público, en la sociedad civil y en las agencias de coope-
ración internacional, un debate para vislumbrar un nuevo modelo de
desarrollo nacional. El centro de éste se desarrolló en el seno de la
sociedad civil en Cochabamba, dirigido por un movimiento social bajo
liderazgo de la Federación de Regantes de Cochabamba. En 2003, este
grupo fundó la Comisión para la Gestión Integral del Agua en Cocha-
bamba (CGIAC), de la cual participaban varios programas114, ONGs
como Agua Sustentable, universidades y otros.
Por la relación de la temática del agua con otros sectores, y la
convicción que el conflicto del agua no solo afectaba a Cochabamba
sino a todo el país, el mismo año (2003) se consolidó como plata-
forma nacional, la Comisión para la Gestión Integral del Agua en
Bolivia (CGIAB). La CGIAB se caracterizó por su discurso renovador,
aglutinando una variedad de organizaciones para debatir sobre
una nueva visión integral del agua. Su influencia fue tal, que varios
miembros de la CGIAB, junto con otros actores políticos, marcaron
en los años subsiguientes su huella en las agendas políticas, respecto
al agua.
La comunidad de donantes, a través de programas y ONGs, apoyó
este proceso concebido desde la sociedad civil, promoviendo y
participando a nivel nacional de la discusión sobre el agua, con
distintas experiencias locales. En este contexto, y con el legado del
Consenso de Monterrey (2002) de apoyar las políticas prioritarias
que deciden los propios países socios, se comprendió que para que
sea exitoso el discurso, se necesitaba objetivos comunes y mayores
niveles de convergencia.
113 Agua potable del Ministerio de Obras Públicas, riego del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; y cuencas del Ministerio de Desarrollo Sostenible.
114 Programa de Manejo Integral de Cuencas de la prefectura de Cochabamba, financiado por la cooperación belga y suiza (PROMIC) y Programa Nacional de Riego, financiado por el BID (PRONAR), entre otros.
9 8 Sincronías
3.2.2 Armonización pre-París a través del Proyecto Promotor del Plan Nacional Cuencas (PPPNC)
Como resultado del trabajo de incidencia nacional y los
modelos internacionalmente conocidos por parte de los
donantes, se implementó el Proyecto Promotor del Plan
Nacional de Cuencas (PPPNC), durante un periodo corto,
entre los años 2003 y 2005. Ejecutó ocho proyectos
de inversión y pre-inversión en diferentes zonas del
país realizando diagnósticos temáticos relacionados a
la gestión del agua y el manejo de cuencas. Bajo este
enfoque se pretendía generar conocimiento e instru-
mentos como insumos para un futuro Plan Nacional
de Cuencas, políticas y normativas para el manejo de
cuencas a nivel macro del Estado.
El Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas,
a cargo del ex-Ministerio de Desarrollo Sostenible y
el ex-Ministerio de Asuntos Campesinos Indígenas y
Agropecuarios, contaba con apoyo financiero-técnico
del gobierno de Holanda, Alemania y la Agencia Suiza,
liderado por la cooperación holandesa. El Memorándum
de Entendimiento simbolizó el lanzamiento oficial de un
primer trabajo de coordinación entre donantes para la
gestión integral de agua.
A partir del 2006, el Proyecto Promotor del Plan
Nacional de Cuencas y el Memorándum de Entendi-
miento se constituyeron en pioneros mecanismos de
coordinación de posteriores apoyos al Plan Nacional
de Cuencas, ya que, por primera vez, se empleó una
lógica de financiamiento conjunto, desarrollándose una
primera experiencia de coordinación entre donantes y
diálogo entre el gobierno y los donantes, en este sector.
115 La armonización describe la necesidad de que los donantes se coordinen entre sí, unificando y simplificando los procedimientos y compartiendo información para de esta forma facilitar el trabajo del país socio. De este modo se evitan duplicidades y descoordinación que provocan costes de transacción e ineficacia para los socios locales.
116 La alineación se refiere al compromiso de los donantes de “alinear” su apoyo en las prioridades, políticas, estrategias y procedimientos de desarrollo nacio-nales de los países socios. La alineación busca facilitar y fomentar el liderazgo de los gobiernos sobre sus propios procesos de desarrollo y asegurar que los donantes sigan las agendas y prioridades de los países socios y no así, sus propias agendas de desarrollo.
Sin embargo, se cree que durante la implementación de
este proyecto la alineación con el sector no habría sido
muy eficiente, debido a que cuencas era la dirección
menos importante del ex-Viceministerio de Medio
Ambiente, y que este ministerio carecía de un respaldo
técnico. Por tanto, se considera al proyecto como un
ejercicio preliminar de la interpretación del principio de
“armonización115” más que de “alineación116”, antes de
su formalización en la Declaración de París (2005).
"Las cooperaciones entre sí ya se habían reunido para
revisiones de la política, informes de medición de
avances; acuerdos conjuntos, marcos de entendimiento, etc. Por esta historia y trayectoria conjunta, no fue tan difícil de apropiarse e implementar los conceptos de la Declaración de París a partir del 2005".
(Janette Trujillo, Experta Local de Medio Ambiente de la Cooperación Holandesa).
9 9Sincronías
La armonización en este periodo se traduce en la creciente
eficiencia y eficacia de la cooperación a través de una
coordinación técnica-financiera conjunta. Sin embargo,
cabe mencionar que en este periodo todavía no se habla
de fondos verdaderamente integrados. El financiamiento
conjunto del Proyecto Promotor del Plan Nacional de
Cuencas se trata de un acuerdo programático armonizado
entre agencias inscritas en actividades mayores determi-
nadas, manteniendo cada agencia la canalización de sus
recursos tal como estime pertinente.
La alineación a la agenda nacional del agua, que se carac-
teriza por convenir entre el sector y donantes habría
experimentado más obstáculos. En el periodo 2000 –
2006, la turbulencia política a nivel del Estado causó
una alta rotación de personal y cambios de autoridades
y, en consecuencia, una falta de liderazgo claro en los
diferentes ministerios. En ausencia de una agenda clara
y definida por el país, es difícil concretar una alineación
sólida. Sin embargo, en este contexto la flexibilidad de los
donantes de seguir apoyando y adaptando situaciones
a la conducción variable de las autoridades, sea a nivel
municipal, departamental, o nacional, ha sido clave para
la orientación de una nueva visión y la posterior imple-
mentación de la política pública de cuencas.
La confluencia de acciones de varias instituciones en
diferentes niveles para incidir en una visión integral y
nacional de agua, que se considera como el proceso
de “gestación” de una nueva política pública y al cual
contribuyeron también las agencias de cooperación,
se formalizó en 2006 con la creación del Ministerio
de Agua, hoy en día MMAyA. Este nuevo ministerio,
prometido en la campaña electoral, por el presidente
Evo Morales, significó un punto de ruptura con los
procesos precedentes, puesto que por primera vez el
Estado toma las riendas y empieza a institucionalizar y
dirigir una política formal de cuencas.
"El agua ha sido el motor de la lucha de la reivindicación, por eso es que se creó el
Ministerio del Agua".
(Presidente Evo Morales, parafraseado por Juan Carlos Alurralde, ex-coordinador de la CGIAB)
1 0 0 Sincronías
3.3 Alineación y armonización post-París: 2006 –2009
3.3.1 Contexto político
Bajo el liderazgo del Ministerio de Agua, en 2006,
se consolida el primer Plan Nacional de Cuencas117,
resultado de un amplio esfuerzo participativo, inclu-
yendo talleres y entrevistas sobre experiencias y
demandas con una variedad de actores, realizado con
apoyo técnico de consultores contratados por coopera-
ciones bilaterales.
Para el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
(VCRH) en 2006, el Primer Plan Nacional de Cuencas no
solamente era un instrumento conceptual y estratégico
para la planificación de los recursos hídricos, sino también
el instrumento de coordinación con donantes, que, en el
marco de la Declaración de París, promovió el principio
de concurrencia de acuerdo a la política y ámbitos de
acción en Bolivia118.
En el Primer Plan Nacional de Cuencas, se priorizó princi-
palmente inversiones en proyectos con una implemen-
tación de corto plazo en varios departamentos, cartera
que se fue ajustando y evolucionando gradualmente a
un marco programático de mayor amplitud y flexibilidad
y que, a partir de 2008, se constituye en la Planificación
Estratégica Quinquenal (PEQ).
La Planificación Estratégica Quinquenal retomó los
objetivos y enfoques del Primer Plan Nacional de
Cuencas y los fue ajustando; dando como resultado siete
componentes capaces de guiar la asignación progra-
mática, financiera y el logro de resultados articulado
con las actividades programadas. En este sentido, la
Planificación Estratégica Quinquenal buscaba orientar la
cooperación financiera y la asistencia técnica a mediano
y largo plazo119.
117 Plan Nacional de Cuencas ( PNC1).118 Ministerio de Agua, 2006.119 Pando, 2012.
Mujer caminando de la Comunidad Laphia, en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
1 0 1Sincronías
La instauración del nuevo Ministerio de Agua coincidió
con la corriente de la cooperación internacional basada
en el discurso de la Declaración de París. En el contexto
de un nuevo ministerio, la Declaración ayudó a tomar
conciencia sobre que, para entrar en políticas públicas
de agua en conjunto, se tenía que sumar esfuerzos entre
todas las partes interesadas.
El liderazgo sectorial: la adecuación institucional al nuevo discurso
Para poder establecer una alineación entre donantes
y gobierno, se requiere de una apropiación de las
políticas por el sector y un liderazgo del proceso de la
cooperación. La creación del Ministerio de Agua marcó
un hito importante, puesto que por primera vez los
donantes tenían un solo interlocutor a nivel nacional en
la temática agua - cuenca.
Los primeros años se caracterizaron por una rotación
frecuente de ministros y, en menor medida de vicemi-
nistros y, con ello, la búsqueda de una estructura institu-
cional apta para responder al reto de la gestión integral de
agua que se percibía más sólida. En un viceministerio sin
precedentes, ni ruta preestablecida, las agencias de coope-
ración respetaron y apoyaron este proceso de búsqueda,
acomodándose siempre a los nuevos discursos políticos.
El periodo 2006 – 2009 marcó una serie de desafíos y retos
a enfrentar. Tanto en las entrevistas como en la evaluación
de medio término del Plan Nacional de Cuencas acordado
a nivel de la mesa de donantes y del viceministerio120, se
identifican dos elementos estructurantes sobre la gestión
del Viceministerio entre el 2006 y el 2009.
120 Revisión de mitad de periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia (borrador final), Henrik Larsen, Ignacio Ballesteros, Diego Pacheco. La Paz. Danida, 2009.
Se manejó un enfoque fuerte en embove-
dados, represas y gaviones, es decir en obras
de infraestructura, con un sólido componente
político, con fundamentos no necesariamente
técnicos y preferencialmente en la ciudad de
El Alto, visión que se mantuvo hasta que se
creó un nuevo viceministerio en 2009.
Igualmente, entre el 2006 y el 2009, los
proyectos de inversión no tenían un enfoque
real de cuenca. Se trataba de un programa;
de una cartera de intervenciones aisladas
en ubicaciones específicas, enfocadas en
temas relacionados con la cuenca en uno o
más municipios – pero sin relacionarse con
la cuenca como tal. Por falta de definición
y socialización del concepto de cuencas,
frecuentemente se asociaban los proyectos
de cuenca a los proyectos de riego. En ese
entendido, la situación en estos años se
puede caracterizar como proyectos de
manejo en cuencas pero no como un enfoque
integral de manejo de cuencas.
Aun así, cabe resaltar que para el año 2009 y en
adelante, el Viceministerio de Recursos Hídricos empezó
a canalizar más inversiones de la cooperación interna-
cional a diferencia de otros viceministerios, general-
mente argumentando la interpretación paulatina del
Plan Nacional de Cuencas, como una política nacional
en concordancia con las metas del Plan Nacional de
Desarrollo y el buen manejo del mismo por parte del
viceministerio.
3.3.2 Alineación y armonización post-París
1 0 2 Sincronías
El financiamiento conjunto: la creación de un fondo canasta
En 2008, el subsector cuencas contaba con una política
de cuencas, una planificación estratégica y un equipo
en el viceministerio. Sin embargo, para la ejecución
financiera de la Planificación Estratégica Quinquenal se
necesitaba fondos de uso directo en el ministerio, para
lo cual el viceministerio contrató una experticia que
ayudó a definir las condiciones de un Primer Acuerdo
de Financiamiento Conjunto (AFC). En mayo de 2008,
se firma dicho Acuerdo de Financiamiento Conjunto
entre el entonces Viceministerio de Cuencas y Recursos
Hídricos y cinco donantes: Holanda, Suecia, Dinamarca,
Suiza y Alemania121.
Bajo los conceptos de armonización y alineación desta-
cados en la Declaración de París, el Acuerdo de Finan-
ciamiento Conjunto tenía como objetivo armonizar el
apoyo de las agencias de cooperación dirigido al forta-
lecimiento del Plan Nacional de Cuencas, a través de un
sistema de financiamiento conjunto y bajo la conducción
y administración del gobierno122. Enmarcado en la Plani-
ficación Estratégica Quinquenal, el Acuerdo de Finan-
ciamiento Conjunto se alineó a la lógica de inversiones
presupuestarias para un periodo de cinco años y una
matriz de marco lógico como instrumento de base de
monitoreo y evaluación. Buscando mayor eficiencia,
este acuerdo también evitó la duplicación de sistemas
de gestión administrativa de carácter particular, a través
de la definición acordada con el viceministerio de un
sistema de evaluación, el requerimiento de desem-
bolsos y la presentación de evaluaciones de medio
término y final.123
121 Aunque Alemania es país firmante del Acuerdo de Financiamiento Conjunto, inicia su ejecución de cooperación financiera en 2012 mediante el KfW. Durante el periodo 2006 – 2009, no invierte en el fondo canasta.
122 Vuurmans et al., 2013.123 Pando, 2012.124 Antes del APC, para operativizar el marco conceptual del Plan Nacional de Cuencas, se había identificado la modalidad de convenios marcos entre el donante
y el VCRH para los programas o proyectos de cuencas, como una opción para agilizar el proceso de intercambio de experiencias y contribuir al desarrollo meto-dológico e institucional en el área de Gestión Integrada de Recursos Hídricos en cuencas en Bolivia.
El acuerdo implicaba un fuerte compromiso del
subsector cuencas y de las agencias involucradas. El
subsector se encargó de los informes de avance y de la
auditoría anual que se constituían en los mecanismos
de interrelación y operativización de este compromiso y
de las agencias, dado que requería que pasaran de una
lógica de enfoque de proyectos y acuerdos bilaterales124,
a un enfoque de apoyo de la política sectorial mediante
un mecanismo de financiamiento conjunto.
A través del mecanismo de fondo canasta, a finales del
2012, se viabilizó alrededor del 50% de los recursos
financieros que se invirtieron en este periodo.
La mesa de donantes: plataforma del diálogo político
"La misma autoridad por siete años hizo que el subsector sea sólido
y exista un buen diálogo entre donantes".
María Eugenia Choque, ex-Directora de Cuencas.
1 0 3Sincronías
El Acuerdo de Financiamiento Conjunto y el fondo canasta
fueron la base de una responsabilidad compartida que forjó
la mesa de donantes, un espacio de coordinación que obligó a
una rutina ordenada de seguimiento a objetivos, a la gestión
financiera, a necesidades de apoyo, etc.
Aunque la mesa de donantes tenía como objetivo inicial dar
seguimiento a las obligaciones del AFC125, en el transcurso del
tiempo otros donantes que no eran firmantes del Acuerdo se
sumaron a la mesa, ampliando así el ámbito de las temáticas
a dialogar. Facilitando como tarea primordial el diálogo estra-
tégico para el Plan Nacional de Cuencas, la Mesa de Donantes
se constituye en un espacio pedagógico para la armonización
en relación a otros involucrados al subsector cuencas que sin
participar del Acuerdo de Financiamiento Conjunto, podían
llegar a ser parte del proceso de construcción del plan y la
programación estratégica.
Inicialmente, se destaca un fuerte compromiso de los
miembros iniciales, y el papel de colíder de la mesa que
jugó la cooperación holandesa, garantizando un diálogo de
confianza con el subsector cuencas y fomentando un trabajo
verdaderamente coordinado entre los ellos.
Sin embargo, el Plan Nacional de Cuencas en sus primeros
años no contaba con un vínculo claro entre los componentes,
objetivos y resultados, lo que generó poco conocimiento y
conciencia respecto al marco lógico en el trabajo impulsado
por la mesa de donantes, dejando así un vacío y poca priori-
zación de la asistencia técnica al respecto. Como se puede
apreciar en la Figura 12, la preocupación de la mesa de
donantes en los años iniciales se centró en temas presupues-
tarios y auditorías del Plan Nacional de Cuencas vinculadas
al Acuerdo de Financiamiento Conjunto, sin haber aprove-
chado lo suficiente de su capacidad técnica de orientación
para el desarrollo de instrumentos técnicos. Situación que
propició la necesidad de generar mecanismos de monitoreo
y evaluación, que se estimularon a partir del 2009.
125 Aprobar programas operativos anuales y desembolsos, revisar informes, etc.
Figura 12 . Frecuencia de temas de
cooperación t ratados en
las reuniones de la mesa
de donantes por año
Fuente: Elaboración propia en base a las actas de reuniones de la mesa de donantes.
Acuerdos y convenios de financiamiento
Socios y financiamientos nuevos
Asistencia técnica
Programas de otros sectores rel. al PNC
Salida agencias internacionales de cooperación de mesa de donantes y/o país
Coordinación y armonización de agencias internacionales de cooperación
2008
2012
2010
2014
2009
2013
2011
2015
2016
2017
2018
1 2 3 4 5
1 0 4 Sincronías
La mesa de donantes se constituyó en
la plataforma de diálogo político- estra-
tégico entre donantes y el subsector.
Pero, ¿Qué se entiende exactamente
por diálogo político? Aunque el término
es recurrente en la coordinación entre
agencias de cooperación internacional
y países socios, no existe una sola
definición del concepto. De manera
destacada se presentan algunas defini-
ciones utilizadas por instituciones
oficiales y actores del subsector de
cuencas entrevistados en el marco
de esta sistematización. En la Figura
12, el diálogo político no es consi-
derado como un tema separado, por
su carácter latente y transversal, por lo
cual, pocas veces se aborda este tema
como tal en reuniones, pero siempre
está presente en la discusión de otras
temáticas.
“[El diálogo político es] una herramienta que no solo
busca el intercambio de información, sino es aquella que
permite a los actores un espacio de encuentro y reflexión
para una acción transformadora, el punto de partida es
la armonización sobre el diálogo, entendiéndolo bajo la
nomenclatura de acciones genuinas.”
(GIZ/Unión Europea (2014). Diálogo político desde la práctica para la transformación de conflictos, Bolivia, 2014).
“[En la mesa de donantes, el diálogo] se estableció sin formalidad y sin condicionalidad.
Existe una confianza mutua, es amplio y receptivo de ambas partes. Nadie es dueño de
la verdad. Incorpora lo bueno y lo malo. Sin canasta, el diálogo político que responda a
la problemática hubiera sido difícil.”
(Carlos Ortuño, Ministro del MMAyA).
“La cualidad fundamental del diálogo reside en que los participantes
se reúnan en un espacio seguro para entender los puntos de vista de
cada uno, con el fin de pensar en nuevas opciones para ocuparse de un
problema que todos identifican.”
(Gerzon, M. (2006), citado en GIZ/Unión Europea (2014). Diálogo político desde la práctica para la transformación de conflictos, Bolivia, 2014).
“El diálogo es un instrumento que facilita una construcción
conjunta, de manera equitativa. Implica que quien entra en el
diálogo tiene que tener una proyección clara del plan conjunto
de la construcción. Indica que las ambigüedades de políticas
públicas muchas veces complican esta visión.”
(Carlos Carafa, ONG Agua Sustentable y COSUDE).
1 0 5Sincronías
Finalmente, en el periodo 2006 – 2009 el Acuerdo
de Financiamiento Conjunto y la creación del
fondo canasta fueron logros mayores de la
alineación y formalización de compromisos entre
el subsector y donantes, basados en el apren-
dizaje de la experiencia previa del financiamiento
conjunto con fondos más limitados del Proyecto
Promotor del Plan Nacional de Cuencas.
La condición del fondo canasta fue un factor de
éxito para la mesa, ya que la obligación de las
partes de coordinar en reuniones regulares el
control financiero compartido, ayudó a generar
un ambiente de colaboración y de diálogo
permanente para superar cualquier problema en
el camino.
En este proceso, se destaca el papel activo del
subsector que, pese a la búsqueda gradual de
adecuar la política a la realidad enfrentada, se
apropió de ello, y tomó las riendas para coordinar
la cooperación de las agencias en sus esfuerzos de
apoyar a consolidar este mismo.
Sin embargo, pese a las buenas intenciones
reflejadas en la implementación de estos medios
exitosos y el papel del subsector, los primeros
tres años del Plan Nacional de Cuencas fueron
marcados por una falta de visión a largo plazo,
inversiones por decisiones políticas y confusión
sobre la estrategia de cuencas al nivel nacional
y local. El año 2009, el Plan Nacional de Cuencas
era un programa sectorial con apoyo financiero y
técnico asegurado, pero con varias debilidades.
Este gran reto fue abordado por el nuevo Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego en 2009,
asunto que se analiza en la próxima sección.
“El diálogo político refiere a cuando se hace
no solamente resultados de programas o
proyectos, sino, cuando se apoya al desarrollo
de impacto y resultado macro. Creo que
muchos consideran que el diálogo político es
ideológico.”
(Isabelle Ascarrunz, ASDI).
“Un diálogo político debe generar
un valor público que busca mejorar la
aplicación de la política.”
(Comité de sistematización, Enabel).
“[En el subsector Cuencas] el Acuerdo de
Financiamiento Conjunto es el mecanismo
fundamental para el diálogo político técnico,
pues te ayuda a tomar decisiones políticas.”
(Comité de sistematización, Enabel).
Por último, en un taller de donantes con fines
específicos para esta sistematización, los donantes
concordaban que la entrada al proceso de diálogo
en el 2008 en la mesa de donantes fue sin una
agenda previa, sin intereses preestablecidos, el
cual ha dado lugar a un buen nivel de flexibilidad y
apertura para el diálogo político.
1 0 6 Sincronías
3.4 Escalamiento del apoyo: 2009–2017
3.4.1 Contexto político
En febrero 2009 se aprueba la nueva Constitución
Política del Estado que recoge la visión de la cuenca
como tema transversal de la gestión pública y social de
los recursos hídricos y naturales, visión que también es
definida en el Plan Nacional de Cuencas (2006) y Plan
Nacional de Desarrollo (2007).
En este marco se reforma la estructura del Estado y la
organización del órgano ejecutivo, estableciendo el
nuevo Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA).
Los cambios en la estructura antes y después de 2009 se
detallan en las siguientes tablas.
Tabla 4 . Marco inst i tucional del Minister io de Agua de 2006 - 2009
Viceministerio de Servicios Básicos Viceministerio de Riego Viceministerio de Cuencas
y Recursos Hídricos
Dirección General de Servicios Básicos Dirección General de Riego Dirección General de Cuencas y
Recursos Hídricos
Fuente: Decreto Supremo N°28631
Tabla 5 . Marco Inst i tucional del Minister io
de Medio Ambiente y Agua desde
2010
Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento
BásicoViceministerio de
Recursos Hídricos y Riego (VRHR)
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal
Dirección General de Agua Potable y Al-cantarillado Sanitario
Dirección General de Gestión Integral de Residuos Sólidos
Dirección General de Cuencas y Recursos Hídricos
Dirección General de Riego
Dirección General de Biodiversi-dad y Áreas Protegidas
Dirección General de Medio Ambiente, Cambios Climáticos
Dirección General de Gestión y Desarrollo Forestal
Fuente: Decreto Supremo 0429
1 0 7Sincronías
El periodo se caracteriza por un impulso fuerte del
MMAyA para reorientar e instrumentalizar el Plan
Nacional de Cuencas hacia una política pública, aprove-
chando adecuadamente las oportunidades presentadas
por las cooperaciones y dando como resultado la intro-
ducción de 4 nuevos mecanismos: 1. Un Apoyo Presu-
puestario Sectorial (APS); 2. Un Marco de Evaluación
de Desempeño (MED) subsectorial; 3. Un programa de
asistencia técnica de la Unión Europea; y 4. La armoni-
zación de la asistencia técnica en una Submesa de
Asistencia Técnica126.
En 2010 se formula una nueva estrategia plurianual, el
Programa Plurianual de Gestión Integrada de Recursos
126 SUBAT.127 Plan Nacional de Cuencas (PNC 2.1).128 Vuurmans et al., 2013.129 Vuurmans et al., 2013.130 Dockweiler y Alencastre et al., 2017.
Hídricos y Manejo Integral de Cuencas 2013 – 2017127,
que incorpora los nuevos conceptos desarrollados en el
periodo previo. Posteriormente, se ve un escalamiento de
esta política, con un auge de desarrollo de instrumentos,
metodologías y lógicas de intervención, apoyado por una
variedad creciente de donantes a través de la continuidad
y prolongación de los mecanismos Mesa de Donantes,
financiamiento conjunto, Submesa de Asistencia Técnica
y el Marco de Evaluación de Desempeño. Incluso, en
línea con el panorama internacional, que a partir de 2011
comienza a enfrentar el reto de una cooperación multidi-
mensional que incluye la adopción de diferentes nuevos
actores; mecanismos que fueron complementados con
nuevas modalidades de financiamiento.
3.4.2 Escalamiento del apoyo al subsector cuencas y recursos hídricos
A continuación, se presenta los procesos y medios que
facilitaron la coordinación entre el subsector cuencas
y los donantes para el periodo 2009 – 2017, en un
contexto internacional cambiante.
Estabilidad del liderazgo sectorial
En 2009, el primer viceministro del nuevo Viceminis-
terio de Recursos Hídricos y Riego, Carlos Ortuño, trajo
estabilidad al subsector. Frente al reto de consolidar el
Plan Nacional de Cuencas, se propuso el reto de pasar
de ser un programa de inversiones a una verdadera
política pública, reorientándolo con un enfoque más
técnico y pragmático, a través de la reformulación de
los objetivos y componentes. Visto que el primer Plan
Nacional de Cuencas se encontraba en medio camino,
no se abandonó los mecanismos ya instalados, sino que
se los fue enriqueciendo con el desarrollo de instru-
mentos más técnicos.
En 2012, el subsector cuencas se había fortalecido y
crecido en su capacidad de gestión por la conversión de
varias de las contrataciones de consultores en línea en
nuevos puestos de planta128. Pese a eso, en la evaluación
final del Plan Nacional de Cuencas 2012 la Cooperación
Holandesa constata que su estructura todavía era poco
clara y bastante horizontal, faltando visualizar mejor su
estructura organizativa con unidades clave, y con claridad
de sus funciones y responsabilidades. Destacó que para
que se institucionalice el subsector, se tiene que aspirar
a una institucionalidad que no dependa de las personas,
sino de la lógica de la propia estructura para evitar que “...
cuando cambie la persona, cambie la visión”129.
No obstante, hasta el 2017 el subsector sabía mantener
su estabilidad; atribuida a la muy poca rotación de autori-
dades y personal, las buenas capacidades técnicas y estra-
tégicas y el fuerte liderazgo del viceministro130. Asimismo,
en las entrevistas se evidenció que la voluntad política
fue uno de los principales factores de éxito para el Plan
Nacional de Cuencas y el Viceministerio de Recursos
Hídricos y Riego, desde el 2009.
Estas condiciones han facilitado la continuidad del
compromiso de la comunidad de donantes al subsector.
1 0 8 Sincronías
Sobre la base de una coordinación de mutua confianza
(para algunas cooperaciones con antecedentes en una
época previa131) y gracias a la diplomacia y el conoci-
miento técnico del viceministro, el grupo de donantes
brindó el apoyo técnico y financiero solicitado, jugando
de esta manera un papel fundamental en el proceso de
consolidación de la política, entre 2009 y 2017.
Mesa de donantes
En 2009, el viceministerio dio un paso determinante al
reafirmar la relación entre el gobierno y los donantes,
acción que, por la mutua confianza entre el vicemi-
nisterio y los donantes, trajo una corriente de nuevos
compromisos a la mesa.
Por el valor agregado de la mesa en el desarrollo del Plan
Nacional de Cuencas 1, el MMAyA propuso proseguir sus
acciones en la segunda fase del plan, en la cual se define a
la mesa de donantes de la siguiente manera: “el conjunto
de todas las entidades que en el transcurso del tiempo, a
través de su aporte financiero al Plan Nacional de Cuencas
han tenido un interés compartido por contribuir a los
procesos de diseño, implementación, evaluación y ajuste
de la política nacional de cuencas” (MMAyA, 2014).
La composición de la mesa de donantes a lo largo de su
existencia fue dinámica y evolutiva, con cambios signi-
ficativos como la salida del país de la Cooperación de
Holanda y Dinamarca en 2012 y la incorporación de la
Cooperación Belga en 2014. Durante el PNC2, la mesa
131 Antes de 2009, el viceministro del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, Carlos Ortuño, era director de Riego. Desde 2017, es ministro del MMAyA.132 Aunque todos los donantes se apropiaron del Marco de Evaluación de Desempeño, solo la Unión Europea lo usaba como medio de verificación para el desem-
bolso de sus recursos sujeto al cumplimiento de sus propios indicadores. Los otros donantes seguían desembolsando sus recursos financieros de acuerdo con los convenios bilaterales con el gobierno y los lineamientos del Acuerdo de Financiamiento Conjunto.
de donantes estuvo conformada por la Unión Europea,
Suiza, Alemania, Bélgica, Suecia, Banco Mundial y Francia.
A partir de 2009, la Unión Europea empezó a jugar un
rol clave en el proceso de desarrollo de la política y en el
mecanismo de diálogo político de la mesa de donantes.
En abril de ese mismo año, la Unión Europea y el
Estado Plurinacional de Bolivia firmaron un Convenio
de Financiamiento, mediante el cual la Unión Europea
se comprometió a financiar el Programa de Apoyo
Sectorial al Plan Nacional de Cuencas (ASPNC). Este
programa se ejecutó durante un período de 42 meses,
por un valor de 19 millones de euros de los cuales 16
millones correspondían a la ayuda presupuestaria y tres
millones para apoyo complementario, dentro del cual se
encontraba una asistencia técnica al sector.
Un paso significativo fue la implementación del primer
Marco de Evaluación de Desempeño (MED) en 2010.
Aunque sea un instrumento vinculado al mecanismo de
Apoyo Presupuestario Sectorial de la Unión Europea, fue
asumido como un instrumento de seguimiento al Plan
Nacional de Cuencas para todo el grupo de donantes.
La aceptación de este mecanismo de seguimiento con
indicadores comunes consolidó el proceso de la armoni-
zación en la mesa de donantes. La presentación de los
avances, en adelante, lo realizaron los donantes en
conjunto sobre la base de los indicadores del Marco de
Evaluación de Desempeño, incluyendo la suscripción de
un acta e informe posterior a esta revisión, marcando el
respaldo de conformidad de los donantes132.
"El mejor alineamiento a una política es cuando un donante comprende bien la
doctrina, la filosofía y el enfoque".
(Roberto Méndez, Consultor Internacional de apoyo en la formulación del PNC1).
1 0 9Sincronías
Para muchas cooperaciones, el Marco de Evaluación de
Desempeño ayudó a conceptualizar mejor lo que era el
Plan Nacional de Cuencas y, además, se constituyó en un
instrumento muy útil de uniformización de los informes
de desempeño. En este sentido, el Marco de Evaluación
de Desempeño se convirtió no solamente en un instru-
mento de planificación estratégica, sino también en el
medio que facilitó la armonización y el diálogo político
en la mesa de donantes. El buen desempeño del primer
MED en el 2012, resultó en la elaboración de un segundo
que se implementó entre 2013 y 2017, y un tercero que
se está ejecutando desde 2017.
Después de la salida de la Cooperación Holandesa en
2012, la Cooperación Alemana (KfW133) asumió el cargo
de colíder de la mesa de donantes para, en 2017, ser
sustituido por la Cooperación Belga. A partir de marzo
de 2019 y debido a la salida de la Cooperación Belga en
Bolivia, la Cooperación Suiza, asumirá el coliderazgo. Se
pudo evidenciar que la visibilidad y el desempeño de la
mesa dependen en gran medida de la cooperación que
co-lidera la mesa de donantes.
Una buena práctica con la mesa son las visitas conjuntas
que el viceministerio organiza cada dos años. Estas visitas
de campo ofrecen una oportunidad a los donantes para
conocer a los municipios y hablar con actores locales.
Además, sirven como momentos de intercambio
informal entre donantes y, en consecuencia, ha sido
clave para fortalecer una atmósfera de diálogo y corres-
ponsabilidad.
133 KfW es el banco de desarrollo de Alemania.
Durante el Segundo Plan Nacional de Cuencas, la mesa
mantuvo su papel de espacio facilitador para el diálogo
político entre el subsector y donantes. Tanto la estabi-
lidad y la tecnicidad del liderazgo del sector en la mesa;
como la flexibilidad y predisposición para coordinar
acciones por parte de los donantes, son factores de
éxito que llevan a considerar a la mesa de donantes del
Plan Nacional de Cuencas como un ámbito “de carácter
particular”, puesto que en ningún otro sector existe
este tipo de esfuerzos conjuntos similares, ni un trabajo
armonizado por un periodo de tiempo tan extenso.
“El rol que jugó la mesa de donantes
en la coordinación y bisagra de
comunicación entre las agencias
internacionales de cooperación
y la cabeza de sector, dentro de
un mecanismo financiero común,
flexible y alineado a la política
sectorial, contribuyó no solamente
en la eficiencia y coherencia de
los flujos financieros, sino también
en dar credibilidad y fortalecer el
liderazgo del Viceministerio de
Recursos Hídricos y Riego para el
apalancamiento de nuevos recursos
económicos.”
(Evaluación final de la Cooperación Holandesa, 2012)
1 1 0 Sincronías
Sin embargo, se evidencia que en los años iniciales, es
decir hasta el 2012, existía un compromiso más destacado
que en un tiempo posterior. Se cita principalmente dos
razones:
En un inicio, las cooperaciones que conocían
de cerca el contexto de la Guerra del Agua y el
nuevo contexto de la creación del Ministerio
de Agua, se entusiasmaron por la temática y
dedicaban mucho tiempo y alto esfuerzo a los
procesos de coordinación. Posteriormente,
estos actores (cooperantes, representantes
o líderes de cooperación) se fueron retirando
paulatinamente y perdiéndose poco a poco
esta dinámica.
Tanto por la mayor cantidad de entidades
interesadas en apoyar al Plan Nacional de
Cuencas, como por el hecho de que el PNC
ha pasado de una etapa de grandes esfuerzos
de desarrollo conceptual, estratégico e
instrumental a una etapa más operativa,
cada donante ve al Plan Nacional de
Cuencas vinculado a sus propios programas
e intereses, representando un mayor desafío
mantener la visión del Plan Nacional de
Cuencas en su conjunto y la cohesión de la
mesa de donantes.
A diferencia del panorama internacional, en el cual se
discierne en los países socios la inclinación de dejar
de usar el principio de armonización entre donantes,
el subsector cuencas en el periodo 2009 – 2017 se
destaca por la permanente promoción de parte del
viceministerio en pos de la armonización entre coope-
raciones, con la idea de continuar con el mecanismo
de la mesa de donantes. El papel esencial que jugó la
mesa para el desarrollo del Plan Nacional de Cuencas
entre 2009 y 2012, promueve un enfoque sectorial con
visión y metas comunes y, en conjunto con el Marco
de Evaluación de Desempeño, justifica esta aspiración
del subsector. Sin embargo, con la introducción de
nuevos actores a la mesa que manejan lógicas distintas
respecto a las modalidades de apoyo, se registra un
menor compromiso que antes para coordinar entre los
mismos donantes, mientras que se intenta mantener la
buena práctica de dialogar con el sector.
1 1 1Sincronías
La Sub-mesa de Asistencia Técnica
134 2006 – 2008.135 Helvetas Swiss Intercooperation implementó el proyecto CONCERTAR/GESTOR de la Cooperación Suiza, que también financió el PROMIC y tuvo aportes direc
tos a la canasta de fondos. La Cooperación Belga también financió por un periodo de tiempo al PROMIC y la GIZ tenía su programa PROAGRO, entre otros.136 Comunicación personal con Has Willet, asistente técnico de la Cooperación Holandesa hasta 2012 y de la Cooperación Belga desde 2015.137 En este tiempo, el programa PROAGRO.138 Análisis de capacidades institucionales. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. La Paz BetaGama, 2013.
En la época inicial del Plan Nacional de Cuencas134, las
distintas cooperaciones brindaban asistencia técnica
de manera bilateral135, tema que desde la creación
de la mesa de donantes, se esperaba coordinar bajo
la denominación de la “adecuación de la asistencia
técnica136”. Sin embargo, fue hasta que la Unión
Europea, en el marco de su Apoyo Presupuestario
Sectorial ofreció una asistencia técnica por un monto
de 3 millones de euros, implementado por un consorcio
conformado por el Centro de Estudios Regionales
Andinos Bartolomé de las Casas, el Instituto de Ecología
de la Universidad Mayor de San Andrés UMSA y la GIZ.
Esta última promovió dar un salto cualitativo mediante
la articulación con otras asistencias técnicas de la GIZ137
y, más tarde, de otras cooperaciones.
Con este antecedente, en noviembre 2009 se creó la
SUBAT con el propósito de alinear y promover la oferta
de asistencia técnica a diferentes niveles institucio-
nales (nacional, departamental, local). Concretamente,
la Sub-Mesa de Asistencia Técnica creó un espacio de
coordinación entre los asistentes técnicos y el equipo
técnico del MMAyA, para acordar la división o la imple-
mentación conjunta de una variedad de tareas (por
ejemplo la elaboración de herramientas, mecanismos
de verificación en campo, etc.)138.
Tal como la mesa de donantes, la Sub-mesa de Asistencia
Técnica es una plataforma dinámica, con países nuevos
ingresantes y países salientes. El grupo inicial, presidido
por el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego y
1 1 2 Sincronías
conformado por la asistencia técnica de la
Embajada de Holanda139, Unión Europea,
Cooperación Alemana, y Cooperación
Suiza, fue complementado por la asistencia
técnica de la Agencia Belga de Desarrollo
(CTB/Enabel) en 2016. Adicionalmente a
estos miembros, el Viceministerio de Recursos
Hídricos y Riego, quién es el encargado de
convocar las reuniones, también a menudo
invita a participar de estas reuniones a otras
cooperaciones o institutos por su especialidad
y capacidad técnica.
El mecanismo de la Submesa de Asistencia
Técnica, al igual que de la Mesa de Donantes, es
excepcional en la medida en que no cuenta con
reglamento sobre sus atribuciones y funciones
que respalde su existencia. Su funcionamiento
se sostiene sobre la buena voluntad de algunos
actores y sus usos y costumbres son desarro-
llados a partir de su operatividad. Sin embargo,
y por la experiencia del pasado, dependiendo
de la voluntad de la cooperación que lideró la
Submesa de Asistencia Técnica se cambió las
normas y la costumbre de tomar actas de cada
reunión, lo que complicó la tarea de informar
en la mesa de donantes sobre el funciona-
miento de la Submesa de Asistencia Técnica.
No obstante, a partir de las entrevistas reali-
zadas se pudo constatar que tanto el minis-
terio como el grupo de donantes resaltan
la importancia de la Submesa de Asistencia
Técnica en el marco de los esfuerzos de
armonizar y alinear, puesto que genera una
consistencia y eficacia para el subsector y
armoniza el diálogo político en la mesa de
donantes, volviéndolo más enriquecedor.
139 En condición de agencia líder del grupo cuencas.
Primo Barja, productor de frutas y hortalizas, Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
1 1 3Sincronías
1 1 4 Sincronías
Financiamiento conjunto e incremento de nuevas modalidades
140 Marco de Evaluación de Desempeño y Sub-Mesa de Asistencia Técnica.141 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. MMAyA, 2014.142 Bélgica entra como nuevo donante al sector en 2014, como firmante del AFC II y como miembro activo de la mesa de donantes (a partir del 2017 Bélgica
reemplaza a Alemania (KfW) como líder de la mesa de donantes).
Además de los 2 mecanismos nuevos140 descritos en
las secciones previas, la coordinación para el desarrollo
al subsector cuencas en 2009 y adelante, también se
caracterizó por la prolongación del fondo canasta y la
continuación del diálogo político a través de la mesa de
donantes, mecanismos que se instauraron en 2008.
Respecto al fondo canasta, se vio una reducción de las
contribuciones al subsector en 2012 por la conclusión
de compromisos de financiación debido a nuevos ciclos
de programación de Dinamarca y la salida definitiva de
Holanda; además de la disminución de los aportes de Suiza
y Suecia. Esta reducción fue parcialmente recuperada en
2012 por una contribución de Alemania mediante KfW.
No obstante, y a raíz del peso relativo reducido del finan-
ciamiento conjunto al final del primer Acuerdo de Finan-
ciamiento (AFC 1) en 2013, a la luz del PNC2.1 2013 – 2017,
el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego decidió
renovar y ampliar los acuerdos de armonización del finan-
ciamiento a las nuevas cooperaciones que se presenten141.
Para ello, en agosto de 2014 se firma el segundo Acuerdo
de Financiamiento Conjunto (AFC 2), entre el Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego y Suiza, Alemania,
Suecia y Bélgica142. Este segundo acuerdo contempla
condiciones de desembolso iguales a las del primero,
e incluye el desarrollo de evaluaciones periódicas de la
ejecución del segundo Plan Nacional de Cuencas.
Pese a la reducción relativa de fondos conjuntos a través
del fondo canasta, entre 2009 y 2017, se identificó una
tendencia general creciente de financiamiento al sector
por la introducción de nuevas modalidades de apoyo de
distintos actores.
Producción limpia de la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
1 1 5Sincronías
El Apoyo Presupuestario Sectorial de la Unión Europea
marcó un hito para el Plan Nacional de Cuencas, pese
a que generalmente un apoyo presupuestario se trans-
fiere a una cuenta del Tesoro General de la Nación.
En este caso, el viceministerio logró que le otorgaran
la transferencia de este dinero a la misma cuenta del
fondo canasta, el cual incrementó considerablemente
el monto de la canasta y generó mayor flexibilidad al
viceministerio para ejecutar y absorber compromisos,
sin tener que someterse a burocracias presupues-
tarias143.
El compromiso de apoyo financiero de la Unión Europea
por un monto de 19 millones de euros sirvió como un
soporte financiero en un periodo de cierta debilidad
institucional y ante la falta de instrumentos de gestión.
Con el monto invertido, el Plan Nacional de Cuencas se
volvió más grande, atractivo y llevó a que las coopera-
143 En la modalidad de un apoyo presupuestario sectorial, no existe una promesa de financiamiento, sino que se accede a los fondos – por lo general anuales – mediante una evaluación positiva de los avances de la política y del avance de indicadores del sector. Las transferencias se realizan mediante desembolsos fijos, por lo general para el inicio del Apoyo Presupuestario Sectorial, y desembolsos variables de acuerdo al desempeño de las acciones del gobierno en el logro de las metas definidas conjuntamente entre el país socio y la Unión Europea.
144 En 2013, la Unión Europea renovó su Apoyo Presupuestario Sectorial.
145 Por ejemplo, varios programas de la Cooperación Holandesa, Alemana (PROAGRO) y Suiza (GESTOR). Algunos de estos programas ya se iniciaron en la primera fase del Plan Nacional de Cuencas y concluyeron en el transcurso de la segunda fase, entre otros algunos programas de la Cooperación Holandesa.
146 El Programa Piloto de Resiliencia Climática (PPCR), financiado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), representa un aporte de 4 mi-llones dólares de donación y 20 millones de préstamo, como parte integral del PNC2 para el desarrollo de Planes Directores de Cuenca de los ríos Katari y Grande.
ciones que todavía dudaban sobre su participación en
el PNC a ese ritmo, empezaran a sumarse. Eso se puede
apreciar en la Figura 4, cuya evolución en el tiempo
muestra que después del 2009, se abordaba con más
frecuencia el tema de socios y financiamiento nuevo y
que, además, se empezó a hablar de programas de otros
sectores relacionados al Plan Nacional de Cuencas. Por
otra parte, la visión de gestión por resultados a través
del Marco de Evaluación de Desempeño, inherente a la
estrategia de la Unión Europea, era compatible con la
visión del viceministro y los donantes.
Para la implementación del PNC2.1, aparte del apoyo
financiero conjunto del fondo canasta y el Apoyo Presu-
puestario Sectorial de la Unión Europea144, el subsector
cuencas contó también con asistencia técnica, y finan-
ciamiento programático de cooperaciones bilaterales145
y, en mayor medida, bancos multilaterales146. El conjunto
de estas modalidades distintas, pero complementarias,
satisficieron la necesidad de recursos del Plan Nacional
de Cuencas en este periodo.
Después de la fase 2009 – 2012, se ve un panorama más
diverso de modalidades de financiamiento, sobre todo
de agencias multilaterales que tienden a apoyar al Plan
Nacional de Cuencas con presupuestos grandes a través
de enfoques programáticos. Esta tendencia cabe en el
panorama general que, a partir del Acuerdo de Buzan
en 2011, progresivamente enfatiza nuevas fuentes de
financiamiento y la construcción de alianzas estraté-
gicas frente a una paulatina reducción de uso de los
principios de la Declaración de París.
1 1 6 Sincronías
3.5 Desaf íos ac tuales
147 Plan Nacional de Cuencas PNC2.2 2017 – 2020.148 Ministerio de Medio Ambiente y Agua MMAyA, 2017.149 Por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO)150 El Fondo de Inversión del Clima fue establecido en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
La crisis de escases de agua a nivel nacional en 2016-2017
y fenómenos de sequía e inundaciones en los años subsi-
guientes evidenciaron la vulnerabilidad del país frente a
los efectos del cambio climático, generando una mayor
conciencia sobre la necesidad de articular la gestión de
cuenca con otros sectores. Resultado político de estas
crisis fue el juramento del Ministro del MMAyA, antes
Viceministro de Recursos Hídricos y Cuencas.
Debido a la mayor conciencia en favor de una articulación
intersectorial para la planificación y gestión del agua, se
decide prolongar el Segundo Plan Nacional de Cuencas
con un nuevo ciclo plurianual147 abriendo espacios para
agendar a nivel de todo el sector una mejor articulación
entre viceministerios, y ambicionar una coordinación con
los sectores de minería, energía, industria, educación
y salud148.
Ya en el año 2018, se entiende, que varios de los
mecanismos introducidos en la década post Declaración
de París se deben considerar como medios eficaces en
su etapa, pero requieren de ser actualizados o renovados
para poder responder a los profundos cambios en el
escenario nacional y, asociado a ellos, las dinámicas más
complejas y multidimensionales de la cooperación para
el desarrollo.
Respecto al financiamiento del sector, se visualiza una
prolongación de la tendencia creciente de financia-
miento externo para el sector, con una diversificación
de fuentes y modalidades más amplias que nunca. En
el PNC2.2, se proyecta un aumento de donaciones,
préstamos y programas de bancos y agencias multilate-
rales hasta un cuarto del financiamiento total al Plan149,
un apoyo mundial para el cambio climático a través del
Fondo de Inversión del Clima150 y, por primeva vez, una
apertura al financiamiento privado. Frente a la creciente
popularidad de la modalidad de asistencia técnica y
apoyos programáticos, la proyección de donaciones de
cooperaciones bilaterales se ve reducida por la mitad en
comparación con el PNC2.1.
Como se puede apreciar en la Figura 13, destacable en
este panorama financiero es la reducción por más del 50%
de las contribuciones del Tesoro General de la Nación,
las gobernaciones y los municipios, al Plan Nacional de
Cuencas. Esta disminución del financiamiento propio de
Bolivia fue compensada por 31% (casi el doble que en el
PNC 2.1) de financiación a definir. Esta brecha forma parte
de una estrategia que fue posible por la lógica de una plani-
ficación plurianual, de permitir que se sumen en el futuro
otros fondos, alineándose a una política encaminada.
Figura 13 . Estrategia financiera del PNC
2.1 (2013) y PNC 2.2 (2017)
* En el PNC 2.1 consideró la asistencia técnica como parte de las donaciones internacionales.
Fuente: Elaboración propia en base a PNC II 2013 – 2017; PNC II 2017 – 2020.
PNC 2.1
PNC 2.2
TNG,
go
bern
acio
nes
y mun
icipi
os
Dona
cione
s in
tern
acio
nale
s
Prés
tam
os y
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Asist
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técn
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finir
40,0%
20,0%
30,0%
10,0%
35,0%
15,0%
25,0%
5,0%
0,0%
1 1 7Sincronías
La presente situación financiera acentúa dos desafíos:
el primero es el riesgo, incrustado en la decisión de un
país de renta media baja de reducir su propia contri-
bución a la política pública frente a la benevolente
situación actual de contar con muchas fuentes de
financiación externa.
Puesto que el estado económico de un país socio sigue
siendo uno de los factores más decisivos para califi-
carse como receptor de apoyo para el desarrollo, y a la
luz de una economía en gradual crecimiento, a futuro
se puede conjeturar el retiro sucesivo del país de las
cooperaciones, condición que ya se está viendo en la
actualidad con las cooperaciones bilaterales.
El desafío reside en que los fondos nacionales para la
gestión de cuenca y el medio ambiente estén garan-
tizados en los presupuestos anuales, y considerados
prioritarios, tal como los presupuestos para otros
sectores, como por ejemplo el de educación y salud.
El segundo desafío tiene que ver con la vigencia del
fondo canasta. En 2017, se decidió extender el Acuerdo
de Financiamiento Conjunto por tercera vez, para el
periodo 2017 – 2020, con los países de Alemania, Suecia,
Suiza y Bélgica, pese a sus compromisos globales finan-
cieros en decremento. Esta decisión, según los donantes
firmantes del AFC III, se justifica no tanto por la contri-
bución financiera conjunta de este fondo canasta al PNC,
sino por el peso relativo de este grupo de donantes en
la mesa que, desde una lógica de armonización adminis-
trativa (por ejemplo, la remisión de un solo informe para
los firmantes del Acuerdo de Financiamiento Conjunto),
sigue siendo clave para facilitar el diálogo político.
"... el Acuerdo de Financiamiento Conjunto ha
funcionado muy bien para una etapa clara del Plan Nacional
de Cuencas, pero quizás la reflexión es que no se ha
renovado lo suficiente para la actual situación"
(Entrevista María Eugenia Choque, ex-Directora de cuencas).
Dominga Fuentes, productora de hortalizas en la Comunidad de Parotani, Municipio de Sipe Sipe - Cochabamba.
1 1 8 Sincronías
Así mismo, se analizó que muchos de los nuevos involu-
crados consideran al fondo canasta como un medio
desactualizado que ya no cabe en el contexto actual y
que, por consecuencia, después del 2020 no se debería
renovar. Proponen tomar en cuenta el “posible fin de
la canasta” como una lección aprendida que ahora
requiere de un proceso creativo para desarrollar una
nueva estrategia que facilite dialogar con el gobierno.
La prolongación del fondo canasta con el propósito de
mantener cierta estabilidad y armonización en la mesa
de donantes no pudo evitar que en la práctica este
grupo de donantes en la mesa, esté perdiendo fuerza
ante los demás actores151.
El diálogo político, que anteriormente fue dirigido en
gran medida y de manera uniforme por los lineamientos
del Marco de Evaluación de Desempeño, en la actua-
lidad ya no se encuentra armonizado, por la lógica y
los requisitos peculiares de modalidades tales como
créditos y préstamos de los bancos y agencias multila-
terales. Es más, el creciente número de actores, con sus
distintos intereses, a menudo está generando confusión
y cansancio, lo que conlleva a un compromiso menos
destacado por algunos.
151 Actualmente, participan de la mesa de donantes: CTB/Enabel, Embajada de Suecia, GIZ (PROCUENCAS), COSUDE, AFD (cooperación francesa), Unión Europea, FONPLATA (Banco de países Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay), JICA (Cooperación Japonesa), KfW, y el Banco Mundial. La participación futura de UNICEF, BID, CAF y la Cooperación Española está en consideración.
Se evidenció que el liderazgo por parte del sector ha
perdido su fuerza, debido a que el anterior viceministro
y la directora de cuencas, quienes a lo largo del tiempo
habían desarrollado una relación de confianza con los
donantes de la mesa, en 2017 y 2018 dejaron sus cargos
para asumir nuevas responsabilidades, quedando una
brecha sobre la orientación en la mesa que, a la vez,
llevó a un menor compromiso por parte de los donantes
y el sector.
Por estos motivos, se considera que la mesa de donantes
requiere dejar de lado la estructura actual para poder
repensar el mecanismo, con el fin de darle un salto
cualitativo y garantizar que corresponda a la dinámica
actual, mientras busque volver a la esencia de la plata-
forma; avalar que cada miembro de la mesa represente
un valor agregado para el diálogo político con el sector.
"La armonización fue brillante en su momento, pero ahora la lógica ya no es armonizante,
sino, dialogante."
(Entrevista Has Willet, Asistente Técnico CTB/Enabel)
1 1 9Sincronías
Igualmente importante para el diálogo político, ha sido
y es la coordinación de la asistencia técnica. La Submesa
de Asistencia Técnica en la actualidad, sigue siendo una
plataforma con buen desempeño, respaldada y deseada
por el sector y por los donantes152. En general, se atribuye
el éxito de ella al hecho de que es un mecanismo flexible
y dinámico, basado más en la red de los profesionales
relacionados que en la estructura en sí.
Sin embargo, tomando en cuenta que esta red de
profesionales está compuesta casi exclusivamente por
donantes bilaterales, y a la luz de un panorama más
diverso en el cual se favorece la asistencia técnica y el
apoyo programático a nivel nacional e internacional, se
puede vislumbrar la pronta incorporación de nuevos
actores no bilaterales a la Submesa de Asistencia Técnica.
La coordinación con actores no-bilaterales requerirá
de una dinámica más formal para la mesa, en la que la
estructura misma permita vigilar bien que cada aporte
encaje en una estructura de apoyo coherente y eficiente
152 En la Figura 4, se ve claramente su importancia persistente en el transcurso del tiempo como tema en las reuniones de la Mesa de Donantes.153 Por ejemplo, del clásico apoyo contextual al conocimiento, hasta los más recientes productos de conocimientos tales como paquetes de software o marcos de
referencia.154 Acuerdo de Financiamiento Conjunto.
al sector, para evitar que la plataforma se vuelva un
campo de conflicto de intereses. Esto es fundamental,
dado que la multitud de los actores conlleva muchas y
nuevas modalidades de asistencia técnica,153 que puede
resultar en una situación en que cada uno defienda su
propio producto, y pierda el objetivo mayor de coordinar
y apoyar al sector.
Para ello, el liderazgo de la Submesa de Asistencia
Técnica por parte del sector es imprescindible. Se tiene
que garantizar un liderazgo claro por parte del sector en
la Submesa de Asistencia Técnica a futuro, para que sea
éste el que siga orientando el camino para la asistencia
técnica y el eje del diálogo político con ellos.
A continuación, a manera de resumen, se presenta
el actual escenario (2018) de la composición de los
mecanismos y plataformas AFC154, Mesa de Donantes y
Submesa de Asistencia Técnica :
Tabla 6 . Composic ión de los mecanismos y p lataformas AFC, Mesa de
Donantes y SUBAT, f inales del año 2018
AFC (2017-2020) MESA DE DONANTES 2018
SUBAT 2018
Alemania
Bélgica
Suecia
Suiza
KfW (Alemania)
GIZ (Alemania)
Banco Mundial (BM)
Enabel (Bélgica)
AFD (Francia)
FONPLATA
JICA (Japón)
Embajada de Suecia
COSUDE (Suiza)
Unión Europea
UNICEF
GIZ (Alemania)
Enabel (Bélgica)
Helvetas (Suiza)
Unión Europea
Fuente: Elaboración propia.
1 2 0 Sincronías
3.6 Lecciones aprendidas
En relación a los mecanismos y modalidades
En el contexto de desarrollo del Plan Nacional de Cuencas la convergencia de elementos
como el financiamiento conjunto, la mesa sectorial de diálogo político, la mesa de coordi-
nación de asistencia técnica, y la definición de un único instrumento para medir sus
avances hacia resultados, se constituyeron en factores clave, que contribuyeron al éxito de
la consolidación de la política pública nacional de cuencas.
La experiencia enseña que las distintas modalidades de cooperación, tanto de financia-
miento como de asistencia técnica y el enfoque de gestión por resultados, fueron bien
aprovechadas por quienes en su momento gestionaban los recursos de cooperación.
El mecanismo de financiamiento conjunto facilitó la armonización y la alineación con la
política del sector, a su vez que, el fondo canasta resultó importante para la construcción de
la política de cuencas, concordante con el discurso internacional post Declaración de Paris.
En un contexto de país de renta media baja, se ve disminuida la relevancia relativa
de algunos mecanismos, lo cual se constituye en una oportunidad para ‘adecuar’ los
mecanismos de cooperación a los nuevos retos.
En la medida de que las cooperaciones tradicionales se retiran y que nuevas modali-
dades de cooperación ingresan al escenario de desarrollo de los países de renta media
baja como Bolivia, se considera oportuno actualizar mecanismos, como el fondo canasta
y la mesa de donantes. Lo cual implica la necesidad de reformular el eje principal del
dialogo político anteriormente impulsado por esta modalidad de financiamiento, identi-
ficando nuevas formas conjuntas de asistencia técnica, de entrega tecnológica y conoci-
miento, visualizándose nuevos retos y desafíos.
Estas nuevas formas de cooperación y financiamiento seguirán siendo esenciales contri-
buciones de apoyo a las políticas de medio ambiente, que, en general siguen siendo las
menos priorizadas en los presupuestos anuales del Estado, aunque, exista la idea errónea
de que en un país de renta media los requerimientos de financiamiento para el sector de
medio ambiente estén garantizados.
La coordinación de la asistencia técnica ofrecida por la cooperación internacional,
mediante una plataforma específica para este fin, es un mecanismo innovador y crucial
para el desarrollo del subsector de medio ambiente y agua, que se brinda a través de
una constante adecuación de la complementariedad de las modalidades de intervención
a nivel nacional, regional y local.
1 2 1Sincronías
La coordinación de la asistencia técnica promociona un diálogo político sobre la base
del técnico, contribuyendo al fortalecimiento institucional del sector y promoviendo la
eficiencia de las intervenciones.
En relación a los actores
La continuidad de gestión, solvencia y la capacidad técnica del liderazgo del subsector,
fueron factores catalizadores para la confluencia de modalidades de apoyo externo, así
como para la consolidación de la política pública.
La voluntad política promovió una estrategia clara y coadyuvó a los donantes a alinearse a una
política estable y confiable. La estabilidad sectorial generó mayores oportunidades, a partir
de un efecto dominó en que los resultados atraían a otras ofertas de cooperación, dado que
los donantes tienden a invertir en sectores sostenibles y de proyección a mediano plazo.
El liderazgo del sector público en la Mesa de Donantes ha sido una constante en la experiencia
de este ámbito del Plan Nacional de Cuencas, que permitió la participación de una variedad
de actores, con modalidades de apoyo distintos y esenciales para el diálogo político.
El liderazgo técnico, decisivo y diplomático del sector público, así como del coliderazgo
asumido por la cooperación, garantiza que se mantenga una orientación común en la mesa
de donantes, siendo la alineación a las políticas del país una constante y según las necesi-
dades de este mismo.
El éxito del Plan Nacional de Cuencas se asienta en la lógica de construcción de una política
a la medida de las necesidades del sector, asegurando desde los donantes la flexibilidad y
adaptabilidad de sus mecanismos, así como la predisposición de adscribirse a una agenda
común a la que todas las instituciones pueden contribuir.
Al inicio se trataba de una apertura a nuevos conceptos y contextos al acompañar al sector
y fungir como elemento estabilizador en la búsqueda de la estrategia y operativización
adecuada. De lograr una interacción permanente, compatibilizando mandatos y encon-
trando nuevos mecanismos que faciliten sostener alianzas estratégicas alineadas a la
política pública.
Por último, la toma de riesgos por los socios de la cooperación en la Mesa de Donantes
promueve la innovación en el desarrollo institucional, sobre la base de corresponsabilidad
y de una gestión compartida.
La institucionalización del sector de cuencas requiere de un proceso mayor de socialización,
apropiación e implementación de la política pública en los diferentes niveles gubernamen-
tales. A tal fin, los donantes pueden contribuir activamente a través de apoyos coordinados
de fortalecimiento individual, organizacional e institucional, tanto a nivel nacional como
subnacional, construyendo un sistema de medio ambiente y agua consolidado y sostenible.
1 2 2 Sincronías
1 2 3Sincronías
S E C C I Ó N4Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas
4.1 Introducción
4.2 Aspectos conceptuales
4.3 La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas
4.4 Los resultados de la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
4.5 Lecciones aprendidas
124
126
128
138
146
1 2 4 Sincronías
S e c c i ó n 4Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño
del Plan Nacional de Cuencas
4.1 Introducción
En la presente sección, el objeto de análisis es el
Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del Plan
Nacional de Cuencas. Instrumento de valoración de este
subsector que se implementa a partir del 2010, con el
fin de medir, visibilizar resultados y facilitar los procesos
de rendición de cuentas.
El Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas tiene
la particularidad de haber sido adoptado por el grupo de
donantes y representa un instrumento de medición para
todos los actores del subsector de cuencas a nivel central.
A consecuencia del uso conjunto de esta herramienta, el
equipo del Plan Nacional de Cuencas rinde cuentas a todos
los donantes que contribuyen a este subsector, en base a
un único marco lógico e indicadores. Esta situación es el
resultado de un largo proceso de trabajo conjunto y diálogo
político entre el Estado boliviano y el grupo de donantes; y
Vista panorámica de la Comunidad Laphia, en el Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
1 2 5Sincronías
representa una simplificación de los procesos de rendición
de cuentas para el país socio y los cooperantes.
Cuenta actualmente con 11 indicadores y se encuentra en
un periodo de ampliación de su segunda fase, la cual se
estima entre 2017 y 2020. La construcción e implemen-
tación de dicho instrumento representa, en ambos casos,
procesos interactivos, lo que implica reflexiones, adqui-
sición de conocimiento continuo y revisiones regulares de
la estrategia de implementación.
Después de casi una década de su implementación, se
considera al Marco de Evaluación de Desempeño como
un instrumento perfectible, resultado de varios años
de experiencia y aprendizaje, cuyo análisis ayudará a
la comprensión de su uso, consolidación del subsector
y política que desarrolla. Asimismo, la identificación
de los desafíos y la posible respuesta a éstos, podrán
facilitar la continuación del uso de este instrumento de
una forma cada vez más eficaz.
1 2 6 Sincronías
Figura 14: La cadena de resultados
Recursos usados Actividades realizadas
Esfera de control Esfera de influencia Esfera de interés
OBJETIVOS DE DESARROLLO
4.2 Aspec tos conceptuales
155 Sistematización del Avance de la Política Subsectorial de Cuencas en el Marco de la Declaración de Paris, ASPNC, La Paz. ASPNC, 2012.156 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
El Marco de Evaluación de Desempeño es un instrumento
inicialmente desarrollado en el marco del mecanismo
de Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) de la Unión
Europea (UE) al subsector cuenca en Bolivia. Responde a
la lógica de la Gestión Orientada hacia Resultados (GOR),
un enfoque impulsado en el sector de la cooperación
internacional desde inicios del siglo XXI, con el fin de
incrementar la eficacia de la ayuda al desarrollo.
La Gestión Orientada a Resultados es un enfoque de
gestión que pretende mejorar el desempeño de una
intervención en términos de resultado e impacto. Implica
algunos cambios importantes en la forma de gestionar
un proyecto, ya que la atención no se orienta tanto en
las actividades ejecutadas o en los insumos, sino en los
efectos y cambios impulsados por la intervención.
La idea recurrente de la Gestión Orientada a Resul-
tados es que si los resultados no se miden, es imposible
distinguir entre éxito y fracaso, impidiéndose interven-
ciones correctivas. Adicionalmente, permite demostrar
resultados, ganar el respaldo del público, de los finan-
ciadores y asegurar el compromiso y recursos para la
implementación de la intervención a futuro.155
Fuente: Elaboración propia en base al curso “Result-Based Management” de MDF, 2018.
Los principales instrumentos que componen este marco
conceptual son los siguientes156:
Un instrumento estratégico y programático;
Un presupuesto plurianual que vincule los
objetivos con las necesidades de recursos
financieros;
Un sistema de medición de los avances de
la intervención en términos del logro de sus
objetivos, que se traduzca en indicadores de
resultados;
Un mecanismo de seguimiento a los riesgos
inherente al contexto de la intervención y
que pueden afectar la implementación.
Insumos Actividades RESULTADOS IMPACTOSPRODUCTOS
Productos y servicios entregados
Cambios por el uso de los productos
Contribución a los Cambios a largo plazo
1 2 7Sincronías
Para lograr una orientación hacia resultados en el
mecanismo de Apoyo Presupuestario Sectorial a través
de la herramienta Marco de Evaluación de Desempeño,
se define un conjunto de metas y objetivos para cada
prioridad del Programa Plurianual. Cada indicador va
acompañado de una ficha que define al responsable del
seguimiento interno del indicador, un método de cálculo,
una lista de fuentes de información para poder calcu-
larlo, metas anuales, así como, información comple-
mentaria que permite entender el funcionamiento del
indicador y su medición. El logro de los hitos se evalúa
cada año y condiciona un desembolso acordado (tramo
fijo) entre las partes del convenio de Apoyo Presupues-
tario Sectorial para cada indicador.
El Apoyo Presupuestario Sectorial como mecanismo de apoyo al desarrollo de la Unión Europea, es una
modalidad de ayuda de la cooperación internacional que pretende colaborar con mayor eficacia y alcanzar
resultados sostenibles. Esta herramienta implica diálogo, evaluaciones de desempeño y un proceso sostenido de desarrollo de capacidades individuales e institucionales,
sobre la base del mutuo acuerdo y la rendición de cuentas compartida.
Una definición formal de apoyo presupuestario establece que es “la transferencia de recursos financieros de una
agencia externa de financiamiento al Tesoro General de la Nación (TGN) del país receptor, luego de cumplir con las condiciones de desembolso previamente pactadas”. Estos recursos financieros se convierten en parte de los
recursos globales del país y, consecuentemente, son utilizados en concordancia con los sistemas nacionales
de manejo y administración de fondos públicos. El financiador –en este caso la Unión Europea– no realiza un seguimiento al uso de los fondos sino al sistema general
de gestión de finanzas públicas del país. Por tanto, el seguimiento, la supervisión, el control y la auditoría de los recursos son de exclusiva responsabilidad del país
beneficiario, bajo sus normas locales.
Esta situación representa un cambio con la lógica de apoyo previa ya que enfoca la intervención en un seguimiento al desempeño del sector, en la Gestión de Finanzas Públicas (GFP) y en la asistencia técnica, en lugar de un seguimiento financiero de los fondos
desembolsados.
(Fuente: Apoyo Presupuestario Sectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición (DUE Bolivia, 2015).
Mujer productora de flores en la cuenca alta de la Cordillera del Tunari, Cochabamba.
1 2 8 Sincronías
Los Préstamos Basados en Políticas (PBL) son mecanismos usado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Estos préstamos se desembolsan en varios
tramos una vez que las condiciones vinculadas a cada trayecto se han cumplido y
verificado. Los PBL de tramos múltiples exigen que se definan todas las reformas
de políticas/institucionales requeridas para alcanzar el objetivo del programa
antes de la aprobación del proyecto.
Página web del BID, www.iadb.org/es/apoyoareformasdepoliticas
4.3 La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas
4.3.1 Contexto previo del Plan Nacional de Cuencas con respecto a la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño
157 Policy Based Loan.158 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. MMAyA-PNC, 2009.159 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
El Marco de Evaluación de Desempeño se introdujo
en 2010 como iniciativa de los donantes del subsector
en general, y en particular de la Unión Europea. No
obstante, ya se habían implementado iniciativas
similares, por ejemplo por parte del BID, a través de
“Préstamos Basados en Políticas”157.
Como se describió en la sección 2, en mayo de 2008, se
firmó un Acuerdo de Financiamiento Conjunto entre el
entonces Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
y cinco donantes. En el marco de este acuerdo, existía
un mecanismo de rendición de cuentas coordinado
entre el Ministerio y los donantes, mediante la remisión
de informes subsectoriales anuales158. Estos informes
fueron los primeros esfuerzos del subsector para
contar con un mayor enfoque hacia resultados, y a su
vez, los precursores del primer Marco de Evaluación
de Desempeño en una forma más básica. De hecho, se
resumía principalmente en un documento narrativo de
avances, de manera muy escueta.
Una crítica recurrente de este mecanismo de segui-
miento y rendición de cuentas fue su carácter versátil
y poco informativo. Asimismo, sus tres indicadores
(eficiencia, efectividad y eficacia) no contaban con
metas, eran poco específicos y la representatividad de
los avances del subsector fue cuestionada. Los objetivos
específicos estaban referidos al producto y se trataba
mayormente de un seguimiento a actividades159. Por
otra parte, el cambio de marco lógico durante el año
2009 no permitió hacer un seguimiento a los avances e
impidió tener una perspectiva histórica del desempeño
del subsector en los primeros años, ya que cambió el
método de seguimiento en medio camino.
1 2 9Sincronías
En 2009, el subsector de cuencas cambió de liderazgo.
La nueva gestión se destacó también por su habilidad en
manejar las relaciones institucionales, entre otros, con
los donantes del subsector y por alcanzar una mayor
perspectiva técnica en su orientación y desarrollo.
Otra característica de esta gerencia fue la capacidad de
evaluar de manera realista el potencial del subsector y
de sus capacidades para responder a nuevos desafíos.
Adicionalmente, dos elementos marcaron el contexto
en aquel momento. Por una parte, la publicación de
la Primera Evaluación de Medio Término del PNC, en
2009, la cual emitió críticas contundentes sobre el
desempeño del primer Plan Nacional de Cuencas. Por
otra, la negociación de acuerdos con nuevos financia-
dores, entre ellos la Unión Europea. Se negoció una
inversión bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario
Sectorial (APS), la cual iba de la mano con una mejora
de las finanzas públicas nacionales y la introducción de
un Marco de Evaluación de Desempeño (MED) para el
subsector, el MED de Cuencas.
Mujer productora de flores en la Comunidad Laphia, del Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
1 3 0 Sincronías
4.3.2 Expectativas de ambas partes respecto al Marco de Evalua-ción de Desempeño
160 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.161 Indicadores SMART: indicadores que cumplan cinco características: específico (Specific), 2) medibles (Measurable), 3) alcanzables (Attainable), 4) realistas
(Realistic) y 5) cuentan con un horizonte temporal (Time-related).
En el caso de la Unión Europea, se trataba principal-
mente de fomentar un fortalecimiento institucional del
subsector y una cultura de gestión orientada a resul-
tados, promovida por varios lineamientos del apoyo
internacional al desarrollo, entre ellos, los de la Decla-
ración de París.
La visión de la Unión Europea sobre el Apoyo Presupues-
tario Sectorial (APS), y particularmente con respecto
al Marco de Evaluación de Desempeño subsectorial,
fue considerarlo como una herramienta adaptada en
base a países más avanzados, es decir, con mayor nivel
de institucionalización, quienes tienen la capacidad de
generar políticas públicas o lineamientos propios. Así
entonces se espera por parte del gobierno del país socio,
un compromiso fuerte en la definición de indicadores
ambiciosos y de calidad.
Entre los lineamientos destacados de la Unión Europea
para la definición de los indicadores de un Marco de
Evaluación de Desempeño, se identifican las siguientes
necesidades160:
Contar con indicadores relacionados a
políticas subsectoriales del país socio, que
estén ligados a una reforma sectorial (marco
normativo, legal, político, institucional) o a
impactos.
Tener un número reducido de indicadores
(normalmente se trata de un máximo de 10
indicadores).
Definir indicadores SMART161 que cuentan con
una línea base, metas medibles al final del
programa de Apoyo Presupuestario Sectorial,
un método de cálculo claro y fuentes de infor-
mación previamente identificadas.
Inicialmente, las expectativas del MMAyA eran pragmá-
ticas e influenciadas por una necesidad de asegurar
fondos para el PNC, sin un interés particular en la imple-
mentación de una gestión basada en resultados en el
seno de la institución. Sin embargo, al momento de
implementar el primer MED, las autoridades del Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego lo percibieron
como un instrumento con el potencial de reasegurar la
confianza de sus socios y dar una respuesta al informe de
Evaluación de Medio Término de 2009, ya que permitía
evidenciar los avances de forma más visible. El uso de
un instrumento reconocido por todas las partes y el
logro de las metas establecidas, permitieron generar la
visión de un subsector eficaz y una base para el diálogo
político entre el subsector y los donantes.
Erlinda Almendras, productora de hortalizas, de la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
1 3 1Sincronías
4.3.3 Implementación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
MED-PNC1: 2010 – 2012
162 Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego.163 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
El primer Marco de Evaluación de Desempeño se elaboró
a lo largo de los años 2009 y 2010 con la asistencia de
una empresa contratada por la Unión Europea. Esta
empresa realizó un primer diagnóstico de las capaci-
dades del VRHR162, en base a los análisis efectuados
previamente por cuenta de otras agencias de coope-
ración. La empresa elaboró 14 indicadores que fueron
revisados y validados por los actores del subsector.
Durante esta revisión conjunta se evidenció que, en
aquel momento, no existía la información necesaria
ni los mecanismos de recolección de información
para alimentar varios de los indicadores propuestos.
De la misma forma, los objetivos no coincidían con los
componentes y los indicadores del primer Plan Nacional
de Cuencas. Además, los indicadores eran bastante
ambiciosos y, en cierta medida, desfasados con las
capacidades y la realidad del Plan Nacional de Cuencas en
aquella época. En este contexto, se corría el riesgo de no
poder lograr las metas anuales y de perjudicar el finan-
ciamiento y la confianza por parte de los financiadores
del subsector.
En 2010, se inició la implementación del primer Marco
de Evaluación de Desempeño, así como la asistencia
técnica de la Unión Europea al subsector. Dado que,
durante el primer año de implementación del Apoyo
Presupuestario Sectorial de la Unión Europea, el desem-
bolso hacia el subsector se realizaba bajo la modalidad
de tramo fijo, todavía no se reportaban los avances en
los indicadores del Marco de Evaluación de Desempeño.
Acorde a esta circunstancia, se propuso la reformu-
lación del Marco de Evaluación de Desempeño con el
fin de llegar a indicadores más realistas y alcanzables163.
La revisión del MED se extendió a lo largo del año 2010
y, tras una restructuración de la matriz inicial de indica-
dores, el subsector y los donantes acordaron un Marco
de Evaluación de Desempeño de 8 indicadores para ser
reportados a partir de 2011.
En esta primera fase del Marco de Evaluación de
Desempeño, el instrumento contaba con muchas
metas que implicaban la elaboración de documentos
y productos, lo cual generó bastante preocupación por
parte de los financiadores del Plan Nacional de Cuencas,
ya que existía el riesgo de financiamiento doble. Los
donantes temían premiar el logro de productos que
ya hubieran sido financiados bajo la modalidad de
asistencia técnica.
No obstante, frente a la necesidad de generar
mecanismos de gestión de información y de forta-
lecer el subsector, se aprobaron metas intermedias
que permitían armar una estructura de medición, con
metodología y movilización de recursos para recoger
la información de la línea base y los indicadores. El
objetivo era apostar al fortalecimiento de la institución
y a su capacidad de medición para poder, en el futuro,
tramitar los datos necesarios para una gestión orientada
a resultados cada vez más sólidos. De esta forma, se
esperaba poder definir metas ambiciosas correspon-
dientes a un nivel de resultado o incluso de impacto.
1 3 2 Sincronías
MED-PNC2, 2013 – 2020
El Marco de Evaluación de Desempeño del segundo
Plan Nacional de Cuencas contó con dos versiones:
una primera que duró de 2013 a 2017164, y una
segunda, que inició a principios de 2017165 y se prevé
dure hasta fines del 2020. El año 2017 correspondió
con un traslado de la primera y segunda versión, a
manera de facilitar la comparación de los resultados
obtenidos durante el último año del MED-PNC 2.1 con
la línea base del MED-PNC2.2. De ahora en adelante, se
pretende asegurar una continuidad entre las diferentes
fases de implementación del Marco de Evaluación
de Desempeño. A continuación describimos las dos
versiones.
MED-PNC2.1, 2013 a 2017
A partir de 2012, el Viceministerio de Recursos Hídricos
y Riego empezó a elaborar una planificación plurianual
para la implementación de un segundo Plan Nacional de
Cuencas que inició en 2013. Este documento incluía una
nueva versión del Marco de Evaluación de Desempeño
con una matriz de indicadores reorganizada.
Una prioridad en la elaboración de la segunda propuesta
del MED fue asegurarse de que la estructura sea más
ordenada y presentada de forma lógica. Esta reorgani-
zación se realizó acorde con el proceso de reestructu-
ración del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego
según los componentes del Plan Nacional de Cuencas.
A partir del segundo Marco de Evaluación de
Desempeño, los indicadores fueron organizados por
componentes y cada componente fue de responsabi-
lidad de distintas áreas de trabajo de las direcciones
del VRHR. Estos procesos paralelos resultaron en una
definición más clara de las responsabilidades en cuanto
a las metas por lograr.
La elaboración del segundo Marco de Evaluación de
Desempeño resultó contar con una mayor apropiación
por parte del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego,
164 Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas (MED-PNC2.1.).
165 Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas (MED-PNC2.1.). Deshierbe en la producción de flores, en comunidades de la
Cordillera del Tunari, Cochabamba.
1 3 3Sincronías
al contrario del caso de la primera versión del instru-
mento. El proceso se desarrolló en base a los apren-
dizajes acumulados entre 2009 y 2012, buscando un
equilibrio entre la definición de indicadores ambiciosos
que permiten llevar al Plan Nacional de Cuencas un paso
más adelante, y una mayor precaución en cuanto a las
metas y a la posibilidad de lograrlas.
En el año 2015, en el contexto de la preparación del Plan
de Desarrollo Económico y Social (PDES) del Estado, se
organizaron reuniones entre el Ministerio de Medio
Ambiente y Agua y el Ministerio de Planificación con el
fin de definir las metas nacionales del sector hasta 2020.
Este proceso de definición de objetivos nacionales a
mediano plazo fue la ocasión para el reconocimiento
de la estructura de medición por componente del Plan
Nacional de Cuencas por parte del Ministerio de Plani-
ficación. Se decidió entonces usar esta estructura como
base para los indicadores del instrumento nacional.
En 2015, se negoció también la revisión de algunas
metas anuales del Marco de Evaluación de Desempeño
para los dos años que quedaban (2016 y 2017) y se
firmó una adenda al convenio de financiamiento del
subsector, ya que varias metas finales se habían logrado
hasta fines de 2015.
1 3 4 Sincronías
Figura 15. Línea del t iempo de la implementación del Marco de Evaluación
de Desempeño de Cuencas
MED-PNC2.2, 2017 – 2020
La definición de los indicadores de la versión 2 del
MED-PNC2 se realizó de similar manera que para la
versión 1, permitiendo subsanar algunas dificultades
que se habían identificado al implementar el Marco de
Evaluación de Desempeño, entre 2013 y 2017.
Un elemento clave de la construcción de indicadores
de desempeño del Plan Nacional de Cuencas, es que
se trata de un proceso de mejora continua que se fue
alimentando del aprendizaje y resultado de cada fase de
implementación.
La última fase del Marco de Evaluación de Desempeño
tiene la particularidad de involucrar a tres instancias del
MMAyA: al Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego
(VRHR), Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiver-
sidad y Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo
Forestal (VMABCCYDGDF), y a la Dirección General
de Planificación (DGP). Esta situación implica que el
proceso de rendición de cuentas hacia los donantes,
se produce en dos etapas paralelas del Marco de
Evaluación de Desempeño. Por un lado, existe el Marco
de Evaluación de Desempeño de Cuencas, el cual es
reportado por el Viceministerio de Recursos Hídricos
y Riego y es revisado por los actores de la Mesa de
Donantes y; por el otro, un Marco de Evaluación de
Desempeño únicamente reportado a la Unión Europea
que involucra metas de las cuales se responsabiliza a la
vez al Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego y el
Viceministerio de Medio Ambiente.
Si bien fue impulsado por la Unión Europea a través de su
APS, el Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
ha sido progresivamente adoptado como instrumento
del Plan Nacional de Cuencas por parte del Viceminis-
terio de Recursos Hídricos y Riego, lo cual explica que la
temporalidad del instrumento coincida con las fases del
PNC más que con los convenios de Apoyo Presupues-
tario Sectorial de la Unión Europea.
Fuente: Elaboración propia.
Fase I PNC I APS UENego- ciación
APS
Primer ConvenioAPS VRHR - UE
Segundo ConvenioAPS VRHR - UE
PNC I PNC II fase I PNC II fase II
Fase previa al MED
_- 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Nego- ciación MED
MED-PNC I MED-PNC 2.1. MED PNC 2.1. revisado
MED PNC 2.2.
Metas mayormente dirigidas a resultados e integración de resultados depen-diendo del VMA
Revisión e incre-mento de varias metas anuales
Reestructuración completa de la ma-triz de indicador con metas más ambicio-sas para el sector
MED contando mayormente con indicadores de pro-ceso y productos:
Sistema de seguimiento al desempeño del PNC caracterizado por su ambiguedad
1 3 5Sincronías
4.3.4 Cumplimiento de metas y rendición de cuentas
166 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
Desde su introducción en el sector, el Marco de
Evaluación de Desempeño de cuencas cuenta
con un nivel de cumplimiento alto. Según la
información recolectada a través de varios
talleres con usuarios del MED, mientras la
información estaba en su ámbito de control, el
equipo del Plan Nacional de Cuencas siempre
ha logrado cumplir con las metas establecidas.
No obstante, se considera que la situación
siempre ha sido más complicada al momento
de tener que contar con la ejecución o la
rendición de cuentas por parte de otras insti-
tuciones, por ejemplo, del nivel sub-nacional.
Sin embargo, desde un principio, el Plan
Nacional de Cuencas tiene un grado de
cumplimiento de sus metas al 100%. El hecho
de que los desembolsos del APS dependan del
logro de las metas, es un incentivo fuerte para
el cumplimiento de las metas acordadas y
fomentan los avances del subsector y su forta-
lecimiento.
En general, el Marco de Evaluación de
Desempeño ha sido una experiencia y apren-
dizaje exitoso, sin embargo, los diferentes
actores que han participado de su primera
implementación reconocen también que,
en algunos casos, se ha subvalorado la
capacidad del Viceministerio de Recursos
Hídricos y Riego y que algunas metas del Plan
Nacional de Cuencas fueron bastante fáciles
de alcanzar166.
85%
90%
95%
100%
105%
109%
100%
100%
100%100% 99,8%
100%
94,4%
110%
115%
20172015 201620142013201220112010
Fuente: Elaboración propia en base a una revisión de los informes de resultados anuales del Plan Nacional de Cuencas de 2010 a 2017 y la apreciación de la Unión Europea.
Figura 16 . Cumplimiento promedio
de las metas del Marco de
Evaluación de Desempeño de
Cuencas entre 2010 y 2017
Cumplimiento promedio de las metas del MED de Cuencas entre 2010 y 2017
1 3 6 Sincronías
4.3.5 Elementos que influenciaron la implementación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
Visión a largo plazo enfocada en la visi-bilización de los resultados por las auto-ridades del subsector
La existencia de un liderazgo sólido, así como, el interés
y la voluntad de evidenciar los resultados logrados por
parte de las autoridades del subsector, ha influenciado
positivamente la implementación y la apropiación del
Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas. El
hecho de fomentar esta visión desde el nivel más alto
de jerarquía ha permitido priorizar la elaboración de
herramientas y mecanismos básicos de gestión de infor-
mación y avanzar poco a poco hacia una cultura institu-
cional enfocada en la generación de resultados visibles.
El tema de la continuidad ha sido también un elemento
importante que se ha beneficiado del respaldo de las
autoridades subsectoriales. Desde su creación, el Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego se caracteriza por
tener una rotación de personal limitada, lo cual, ha
permitido capitalizar el conocimiento de su equipo y
construir una visión incipiente, pero cada vez más sólida,
orientada a lograr resultados en la institución.
Si bien este instrumento genera una carga importante
de trabajo sobre los funcionarios del Viceministerio
de Recursos Hídricos y Riego, la cual ocasiona estrés
y preocupación, cabe rescatar que ellos reconocen
también que el hecho de tener un MED subsectorial
les ayuda a organizar su trabajo diario. Se considera
que el alto nivel de conocimiento y comprensión de los
indicadores y metas subsectoriales de los funcionarios
del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego son
valorados por parte de las autoridades del subsector, y
permiten asegurar una continuidad en la contratación
de los empleados.
También se observó un compromiso importante de los
técnicos respecto al cumplimiento de las metas y, según
las opiniones reportadas, su satisfacción al momento de
alcanzar las mismas al final del año parece compensar
en gran parte el nivel de estrés sufrido.
Papá e hijo en zona andina.
1 3 7Sincronías
Desarrollo progresivo de la gestión de la información
Al inicio, la implementación del Marco de Evaluación de
Desempeño se enfrentó a la ausencia de un sistema de
información consolidado en el MMAyA, lo cual dificultaba
la generación de información en cuanto a la actuación del
subsector. La respuesta a esta situación fue el desarrollo
paulatino de la capacidad de recolección y el fortale-
cimiento de los sistemas de información, monitoreo y
evaluación de este ámbito. El desarrollo de este proceso
de forma muy lenta ha permitido avanzar sin forzar las
cosas. Esta actitud permitió limitar el recelo por parte de
los funcionarios, tomando el tiempo necesario para que
el personal se sienta involucrado en el proceso, lo cual
permitió una buena apropiación del instrumento.
La implementación de herramientas y mecanismos de
gestión de información, como primer paso en el uso del
Marco de Evaluación de Desempeño, llevó progresiva-
mente a la medición de resultados con información más
consolidada. La generación de sistemas de información ha
sido un reto para el Viceministerio de Recursos Hídricos y
Riego continuando en proceos de consolidación. La falta
de un sistema de información automatizado e integral
implica a menudo recurrir a fuentes de información alter-
nativas, lo cual puede afectar la calidad de la información
recolectada y ser costoso en términos de tiempo.
Al final, la flexibilidad de la Unión Europea en cuanto
al Marco de Evaluación de Desempeño presentó ajustes
ya sea para aumentar, reducir, cambiar o reformular los
indicadores y metas anuales por lograr en cada compo-
nente, permitiendo de esta manera que el MED sea un
mecanismo progresivamente apropiado por el sector
y genere aprendizaje para ambas partes. De la misma
forma, ha contribuido en construir una relación de
confianza entre las partes.
El apoyo de la asistencia técnica en la operativización del Marco de Evaluación de Desempeño
La contribución de las distintas asistencias técnicas ha
sido importante desde 2007. Este es un elemento que
facilitó el proceso de operativización e implementación
de varias fases del Marco de Evaluación de Desempeño.
Por ejemplo, la Unión Europea puso un fondo a dispo-
sición del sector para que realice las consultorías que
consideraba necesarias para consolidar la política y la
gestión sectorial.
Algunos asistentes técnicos estuvieron presentes
durante muchos años, lo cual permitió que la asistencia
técnica al subsector contribuya con una visión estra-
tégica clara y estable. Sin embargo, un límite observado,
en particular al inicio de la implementación del PNC,
fue que muchas asistencias técnicas intervinieron en
el sector sin que se produjese una real apropiación de
sus contribuciones o que se asegure el seguimiento a
los avances logrados, incluso en la generación de una
cultura de gestión orientada a los resultados en el
subsector.
Débil articulación inter e intra subsecto-rial
Los vacíos de articulación entre los subsectores del
MMAyA, incluso entre los componentes del PNC, repre-
sentaron una dificultad para la implementación del
Marco de Evaluación de Desempeño por ser contrarios
al intercambio de información y, por ende, a la rendición
de cuentas.
1 3 8 Sincronías
4.4 Los resultados de la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
4.4.1 Contribución del MED de Cuencas a la implementación de la política pública de la gestión hídrico-ambiental
Clarificación de la visión y de las metas del subsector
167 Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
El Marco de Evaluación de Desempeño generó un gran
dinamismo, ya que con su introducción, el subsector
tenía que reportar concretamente sus avances
surguiendo la necesidad de reorganizarse institucional-
mente. Entre 2009 y 2012, se reestructuró el Vicemi-
nisterio de Recursos Hídricos y Riego para responder a
los retos del Programa Plurianual del Plan Nacional de
Cuencas y del seguimiento del Marco de Evaluación de
Desempeño.
El uso del MED por el subsector implicó que el equipo
del Plan Nacional de Cuencas tenga una visión clara de
lo que se espera de él y de las metas por cumplir. Es
más, esta visión fue fácilmente transmisible al personal
que se integraría luego en el proceso de construcción
de la política pública. También, se trataba de una
visión subsectorial que implicaba a todos los niveles
de ejecución, lo que debería permitir organizar estos
niveles alrededor de una visión uniforme.
Por otro lado, el hecho de tener esta visión subsec-
torial clara permitió organizar mejor las actividades, no
perderse en las emergencias que surgen regularmente
y, más bien, seguir enfocándose en el desarrollo del
subsector. También, gestionar los recursos financieros
y humanos de manera más eficiente. Por ejemplo,
durante el año 2018 se inició un trabajo más estrecho
entre algunos componentes del Plan Nacional de
Cuencas que identificaron intereses comunes entre sus
ámbitos de trabajo.
El Marco de Evaluación de Desempeño permite también
a los funcionarios del MMAyA167 identificar sus priori-
dades y establecer metas con respecto a su propio
desempeño. En efecto, sus indicadores y las prioridades
definidas por el subsector se usan también para plani-
ficar sus actividades en el marco del Plan Operativo
Anual Individual (POAI).
1 3 9Sincronías
Seguimiento de aspectos clave para el desempeño y el fortalecimiento del subsector
En el marco de la gestión orientada hacia resultados, se
definen objetivos medibles complementariamente a la
medición de la ejecución financiera. Eso significa que se
da seguimiento a aspectos clave de la política subsec-
torial y permite visualizar lo que se ha hecho. Además
de visibilizar los avances, el Marco de Evaluación de
Desempeño facilita también cuantificarlos.
El hecho de tener que desarrollar este seguimiento
requiere también la generación de información
organizada, lo cual paulatinamente crea un cambio
de cultura y la toma de decisión técnica basada en
evidencia, contribuyendo de esta manera al desempeño
del subsector. Con respecto a la toma de decisiones
basada en la información de monitoreo y evaluación,
se trata de una actitud incipiente dentro del subsector,
pero se puede citar el ejemplo de la intervención del
componente de calidad hídrica del Plan Nacional de
Cuencas (componente 4), que elaboró su sistema de
monitoreo de la calidad del agua y su estrategia de
intervención a partir de los resultados de las muestras
realizadas en cada cuenca durante la gestión anterior.
De la misma manera, el hecho de tener información
actualizada de los avances permite adaptar las estra-
tegias de implementación y ajustar la planificación a
corto plazo para llegar al cumplimiento de las metas y
fortalecer la estrategia de desempeño del subsector.
La información generada faculta proyectarse a futuro
y establecer nuevas metas, conociendo mejor sus
propias capacidades y las debilidades por subsanar. Por
ejemplo, el hecho de tener indicadores para el Marco de
Evaluación de Desempeño ha facilitado la definición de
las metas subsectoriales en el marco del Plan Sectorial
de Desarrollo Integral (PSDI).
La implementación de las tres fases del Marco de
Evaluación de Desempeño generó un proceso de apren-
dizaje para el propio subsector. Aprendiendo de sus
errores, ha mejorado el conocimiento, sus capacidades
y su planificación para cumplir las metas.
1 4 0 Sincronías
Figura 17. Cic lo de aprendizaje permanente de construcción del Marco de
Evaluación de Desempeño
La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño
de Cuencas ha generado también un aprendizaje para
otros subsectores públicos. Actualmente, existe un
interés de replicar la experiencia de la mesa de donantes
y la construcción de un Marco de Evaluación de
Desempeño, por parte del Viceministerio de Inversión
Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), el Viceminis-
terio de Agua Potable y Saneamiento Básico (VAPSB) y
del subsector de riego. Su implementación hace también
que el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego sea
uno de los subsectores más avanzados en la gestión por
resultados en el país, lo cual le permite reportar sus
avances en el marco del Plan Sectorial de Desarrollo
Integral sin mayor dificultad, ya que promueve una
cultura institucional consciente de la necesidad de
generar y respaldar los resultados de su gestión.
Armonización de los requisitos de rendi-ción de cuentas de los donantes del subsector
En cuanto a la relación con los donantes, el hecho de
tener un subsector organizado en torno a una visión y
propósito claro, contribuye a una mejor alineación y un
mayor liderazgo por parte del subsector. El hecho de
que el Marco de Evaluación de Desempeño haya sido
apropiado como instrumento común de seguimiento
por parte de la Mesa de Donantes evita que el vicemi-
nisterio deba reportar a cada uno de ellos de manera
particular. Esta situación da lugar a también una mayor
articulación entre donantes, ya que genera un entendi-
miento común entre estos y el subsector.
Fuente: Elaboración propia en base a la Teoría del Aprendizaje de David Kolb.
Implementación
Aprendizaje
Nueva Formulación
Reflexión
1 4 1Sincronías
Por otro lado, el hecho de que el Marco de Evaluación
de Desempeño haya sido apropiado por la Mesa de
Donantes contribuyó mucho en su desarrollo e imple-
mentación, porque al asumirlo como parte de sus instru-
mentos, las agencias de cooperación se han involu-
crado en su operativización a través de la provisión de
asistencia técnica y la retroalimentación efectiva para la
definición de indicadores y su seguimiento.
En conclusión, el Marco de Evaluación de Desempeño
es particularmente útil en un escenario de muchos
donantes y/o actores subsectoriales, ya que posibilita
ordenar el grupo de trabajo en torno a una similar
visión y la identificación de metas comunes. Su intro-
ducción, bien podría ser considerado como un primer
paso hacia un enfoque sectorial ampliado en el sector
de agua en general.
Atracción de fondos hacia el subsector cuencas
Por una parte, el Marco de Evaluación de Desempeño ha
sido un requisito para que se pueda firmar un acuerdo
de financiamiento con la Unión Europea, lo cual, ha sido
seguido por nuevos acuerdos en los años siguientes.
Representa un logro en cuanto a la atracción de recursos
hacia el subsector, ya que aseguró fondos por más de
una década. Por otra parte, también visibilizar los resul-
tados y el cumplimiento de las metas y la entrega de los
informes anuales, lo que representa una evidencia de su
eficacia. Esta capacidad genera confianza e interés hacia
el subsector.
La Mesa de Donantes se ha organizado alrededor del
Marco de Evaluación de Desempeño como instru-
mento de medición de los avances del subsector, lo cual
representa una integración más simple para los nuevos
actores que entonces “tienen de dónde asirse”, según la
opinión de los participantes de un taller realizado con
actores de la Mesa de Donantes del subsector cuencas.
Lidia Díaz, productora de frutas y hortalizas de la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
1 4 2 Sincronías
4.4.2 Desafíos inherentes al uso del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas
Visión subsectorial estratégica por parte de los funcionarios
De manera general, se percibe que lograr un equilibrio
entre el cumplimiento de metas para asegurar fondos, sin
dejar de lado una visión coherente a largo plazo representa
un reto importante. Por una parte, se observa de esta
experiencia, que existe el riesgo de enfocarse demasiado
en el cumplimiento de las metas, lo cual define el acceso a
recursos o no, existiendo la posibilidad de perder la visión
estratégica e integral del PNC. Por otra, que a pesar de que
los temas pueden estar vinculados entre sí, el logro de las
metas del Marco de Evaluación de Desempeño, la compe-
tencia del subsector y la implementación de la política
pública son tres tareas distintas de la institucionalidad y
cada una merece una atención específica.
De la misma forma, se observa que la medición de los
avances del subsector cuesta mucho en términos de
tiempo. En algunos casos, se nota que una parte impor-
tante del tiempo y de las actividades desarrolladas por el
equipo de trabajo consisten en la evaluación de los avances,
más que en la implementación de nuevas acciones. Desde
esta perspectiva, se percibe el riesgo de que la medición
de los avances se transforme en un aspecto prioritario
sobre la implementación de las actividades.
Si bien la introducción de un Marco de Evaluación de
Desempeño permitió clarificar la visión y las metas del
subsector, existe también el desafío de asegurar que la
visión subsectorial esté apropiada en su integralidad por
todo el equipo humano. En efecto, el hecho de aclarar
las responsabilidades de cada componente y área de
trabajo hace que la ausencia de una visión integral del
subsector no impida de hecho el logro de las metas de
cada componente. Puesto que la coordinación con otros
equipos puede resultar compleja y consumir tiempo, y
que los técnicos sienten mucha presión para cumplir
con sus metas, se pueden descuidar los procesos de
Mujer cosechando flores blancas para el mercado, Tiquipaya - Cochabamba.
1 4 3Sincronías
coordinación interna. En este caso, se estaría perdiendo
la eficiencia y visión integral, y por ende el impacto real.
Por otra parte, tambien hay que tomar en cuenta las
acciones de emergencia que se realizan con el único
fin de cumplir los objetivos del Marco de Evaluación
de Desempeño al final de cada año. Esta orientación
cuestiona la sostenibilidad y la representatividad de los
resultados de aquellas acciones. Con el afán de alcanzar
metas cuantitativas, éstas pueden poner en riesgo el
cumplimiento de los estándares de calidad de la infor-
mación sobre el desempeño y la sostenibilidad de las
metas alcanzadas.
En conclusión, es importante lograr una visión del Marco
de Evaluación de Desempeño no solamente como herra-
mienta de medición para la rendición de cuentas, sino
también, como un soporte de las decisiones técnicas y
la auto-gestión por parte del subsector.
Representatividad y confiabilidad de los datos
El Marco de Evaluación de Desempeño implica la
comprensión de una perspectiva macro respecto a un
momento preciso y no se puede pretender que ofrezca
obtener una información holística del subsector y de
sus avances.
Varios indicadores proporcionan información general a
través de índices que resultan de información agregada
y no permiten observar los matices y la complejidad de
los procesos de implementación. Una conclusión de las
entrevistas llevadas a cabo es que, reflexionando solo
sobre esta información, no es posible conocer realmente
el subsector, sus debilidades, oportunidades y/o necesi-
dades. Se necesita más información y un conocimiento
más profundo del subsector en general, por ejemplo, a
través de un trabajo al interior del viceministerio y de
visitas de campo, buscando también otras fuentes de
información complementarias.
Por otro lado, dadas las limitaciones del subsector para
poder recoger información a nivel de resultados, en
particular durante los primeros años de implementación,
el Marco de Evaluación de Desempeño sigue estando
principalmente enfocado en indicadores de insumo y
producto. Aunque con el tiempo se haya ido constru-
yendo progresivamente un proceso para su institucio-
nalización, la consecuencia de esta orientación, es que
el Marco de Evaluación de Desempeño no se tradujo
todaviá en una herramienta de gestión por resultados.168
La escasez de indicadores y de la capacidad de poder
mostrar resultados logrados por la intervención del
subsector, podría limitar el apoyo de algunas agencias
de cooperación, ya que la visibilización de un buen
desempeño por parte del subsector ha sido un
argumento de inversión de parte de algunos actores de la
cooperación. Se espera que, en algún momento se pueda
mejorar el tipo de información generada y se pase de una
168 Apoyo Presupuestario Sectorial. Unión Europea, 2012.
1 4 4 Sincronías
medición de resultados a nivel de política, en lugar de
considerar la sola medición del desarrollo del subsector.
Finalmente, a medida que el Marco de Evaluación
de Desempeño incorpore indicadores de resultado,
los espacios de rendición de cuentas deberán ganar
mayor relevancia, y permitir responder también a la
necesidad de mayor transparencia hacia el ciudadano.
Los espacios de diálogo político podrían ampliarse a
otras funciones además de la de rendición de cuentas
hacia los donantes del subsector, lo cual sería un paso
importante en la gestión de la política pública.169
Involucramiento de los niveles descentralizados
Si bien, el Plan Nacional de Cuencas estuvo trabajando
con el nivel local desde el inicio de su implementación
y ha mejorado sus mecanismos de articulación con las
Entidades Territoriales Autónomas (ETA) a lo largo del
tiempo, también se enfrenta con dificultades en su
aterrizaje local.
El proceso de descentralización en el país se encuentra
todavía en situación de progreso, sujeto a la creación
de nuevos instrumentos y mecanismos y, a menudo,
las autoridades locales no se han apropiado totalmente
de sus competencias administrativas y legales, incluso
en el sector de medio ambiente y agua. Un problema
identificado es que las metas del Marco de Evaluación
de Desempeño no han sido suficientemente sociali-
zadas con el nivel local, lo cual impide que estos niveles
de poder, tomen conciencia de la necesidad de su
contribución a las metas del MED.
169 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
Actualmente, el Marco de Evaluación de Desempeño
no está visto como una responsabilidad compartida por
parte de todos los niveles de gobierno. Los gobiernos
locales no conocen con exactitud para qué sirve su
ejecución, ni que ella está vinculada a indicadores y
desembolsos a nivel central
En cuanto a la generación de información y la rendición
de cuentas, en la mayoría de los casos, el nivel local no
tiene que informar al nivel central de sus avances, y las
autoridades del nivel central no tienen acceso a la infor-
mación de ejecución o a los resultados logrados por las
ETAs, a menos que éstas les compartan la información
por propia decisión. Dicha situación dificulta mucho la
gestión de la información para el Marco de Evaluación
de Desempeño, así como la rendición de cuentas, e
implica que los funcionarios del nivel central asuman la
responsabilidad de recoger la información a nivel local,
además de cumplir con la gestión y la implementación
de proyectos y actividades.
“Ahora, en el proceso de seguimiento al Marco de Evaluación de Desempeño, el MMAyA se ve
afectado por los límites de la descentralización ya que para el reporte de los avances no se obtiene
información desde el nivel local. De hecho, este nunca se ha sentido involucrado en las metas del
MED, lo cual dificulta el reporte de los avances e incluso, el logro de algunas metas.”
(Conclusiones del taller de sistematización realizado con actores de la Mesa de Donantes del subsector cuencas)
Productor escarbando papa en comunidades del Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
1 4 5Sincronías
Consideraciones del enfoque de género y de interculturalidad en el Marco de Evaluación de Desempeño
Además del Componente de Cuencas Pedagógicas,
el Marco de Evaluación de Desempeño actual no ha
logrado incluir todavía aspectos de enfoque de género
y/o interculturalidad. Este matiz tampoco se refleja en
el recojo y la gestión de la información. Sin embargo,
se trata de un tema clave en términos de impacto
potencial para el subsector, ya que la implementación
de su política interviene en un contexto caracterizado
por un alto nivel de desigualdad social.
En este entendido, es esencial asegurar la participación
de toda la población (hombres, mujeres, ancianos,
jóvenes) por un lado, por un tema de sostenibilidad de
las acciones del Plan Nacional de Cuencas y, por otro
lado, por el interés de justicia social y de representati-
vidad de los intereses de todos los estratos sociales del
país. En este sentido, no se puede visibilizar los avances
logrados respecto a estos enfoques si no se recolecta
información vinculada a ellos.
Viabilidad e institucionalidad del uso del Marco de Evaluación de Desempeño
Existe la duda sobre si el subsector enfrentará un cambio
de prioridades en cuanto al MED a consecuencia de
eventuales alternancias de autoridades, o si el Marco de
Evaluación de Desempeño ya no estará apoyado por los
donantes, con el requerimiento de rendir cuenta para
atraer recursos hacia el subsector. Se advierte que el uso
del Marco de Evaluación de Desempeño sigue depen-
diendo en gran medida del respaldo de los actores que
han promovido su introducción en el subsector.
Sin embargo, cabe recordar que varias metas del MED
han sido institucionalizadas dentro de los mecanismos
internos del subsector a nivel nacional, por ejemplo en
el Plan Sectorial de Desarrollo Integral del sector medio
ambiente y agua, lo cual asegura una cierta continuidad
en la persecución de las metas subsectoriales. Lo que está
menos asegurado es el uso de un Marco de Evaluación de
Desempeño con metas técnicas ambiciosas y que oriente
la toma de decisiones.
“En cuanto a las dificultades, insisto que las ETAS no tienen las mismas metas que nosotros
tenemos. A pesar de que en algunos casos firmemos convenios, ellos no visualizan como
nosotros el cumplimiento del Marco de Evaluación de Desempeño. Ahora les decimos a los
municipios que tenemos un mecanismo de evaluación de desempeño para el cumplimiento
de las metas, si ejecutan mal se perjudican porque nadie está interesado en darle dinero a
un municipio que es mal ejecutor, es ahí que se preocupan un poco, pero no lo terminan de
entender porque no se han apropiado del instrumento como nosotros. El municipio ya sabe qué
es el PNC, pero no sabe que es el Marco de Evaluación de Desempeño, todavía.”
(Testimonio del taller de sistematización realizado con funcionarios del VRHR)
"Lo desafiante es que si nadie en el país pide indicadores de desempeño, el riesgo es que se vayan los donantes y así también la orientación a
resultados de nuestra política. ¿Cómo salvamos al MED como instrumento de medición de resultados que a la larga es necesario?"
(Discusión entre María-Eugenia Choque, Ex-Directora General de Cuencas y Recursos Hídricos / Has Willet, Asistente técnico para el Plan Nacional de Cuencas – Agencia Belga de Desarrollo CTB / Enabel)
1 4 6 Sincronías
4.5 Lecciones aprendidasEn relación a un entorno favorable
La permanencia de autoridades y personal técnico del subsector durante la fase de imple-
mentación del Plan Nacional de Cuencas ha sido propicia para la sostenibilidad del Marco
de Evaluación de Desempeño y ha fomentado un proceso de aprendizaje continuo, así
como, la apropiación de la herramienta por parte del sector.
El respaldo de las autoridades subsectoriales ha sido un elemento clave para que un
cambio de cultura institucional con mayor enfoque en resultados, se pueda implementar
paulatinamente y de manera razonable.
En relación a un desarrollo institucional
El desarrollo de herramientas, sistemas y mecanismos para apoyar la gestión de la infor-
mación es necesario para la implementación de un MED de alto valor para el sector, y a
su vez capaz de contribuir con el fortalecimiento de la institución.
Este aspecto representó una prioridad al momento de querer introducir un sistema de
evaluación de desempeño en el subsector cuencas, lo cual permitió responder progresiva-
mente a las necesidades de generar información y conocimiento de mayor amplitud.
Si bien puede existir la suposición de que exista un sistema de información beneficioso a
nivel del sector, su capacidad para generar información representa un punto de atención
esencial al momento de introducir un Marco de Evaluación de Desempeño. En el caso del
PNC, la escasez de información para medir los avances subsectoriales genera la necesidad
de buscar fuentes de información alternativas, implicando una carga de trabajo adicional
para el equipo técnico.
La determinación de una visión compartida y de metas del subsector mediante un MED
permite que el equipo de trabajo posea mayor claridad y concentración en los objetivos
a lograr, lo cual, contribuye positivamente al desempeño del sector y, en consecuencia, a
la implementación de la política pública.
Una visión clara de las metas sectoriales ayuda a los funcionarios organizar mejor su
trabajo y definir las responsabilidades que le incumben. Evita que el equipo técnico
destine mucho tiempo a la resolución de emergencias, perdiendo de vista las metas
formuladas a mediano y largo plazo.
Así también, el hecho de contar con un subsector organizado, posibilita un mayor liderazgo
por parte de sus autoridades y una mejor alineación de los donantes. El hecho de tener
una visión subsectorial bien definida contribuye a que el subsector se pueda posicionar
de manera sólida y uniforme en su diálogo con otros actores.
1 4 7Sincronías
El equilibrio entre un enfoque hacia resultados y la garantía de una visión sectorial estra-
tégica e integral asegura un efectivo desarrollo del sector.
Puesto que existe el riesgo de enfocarse demasiado en el cumplimiento de las metas
establecidas en el Marco de Evaluación de Desempeño, sobre todo porque éste incide en
el acceso a recursos financieros, es importante prever medidas que permitan asegurar una
reflexión estratégica e integral permanente sobre el desarrollo del sector. La participación
en aquella reflexión y la comprensión de la visión general del subsector por parte de todos
los funcionarios, aporta a que ésta sea reflejada en cada nivel de implementación del Plan
Nacional de Cuencas y que las metas del Marco de Evaluación de Desempeño sean vistas
como una contribución al desarrollo progresivo del país y no como un fin en sí mismo.
En relación a una coordinación externa
La articulación entre (sub)sectores y los niveles subnacionales facilita y contribuye a la
calidad del recojo de información para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.
Actualmente, los actores del Plan Nacional de Cuencas contemplan la posibilidad de trabajar
de manera más estrecha con las Entidades Territoriales Autónomas y otras instituciones
desconcentradas relacionadas al cumplimiento de las metas, con el fin de generar mayor
sinergia. Se espera que la ampliación de la coordinación con actores clave facilite y mejore el
proceso de seguimiento de los indicadores del Marco de Evaluación de Desempeño, gracias a
la generación de información específica y a partir de un mayor seguimiento.
La medición de resultados genera insumos para que el sector pueda comunicar sus avances
con el gobierno y la población, generando mayor transparencia hacia el ciudadano.
El hecho de evidenciar el desempeño del subsector y los logros de su política, amplía los
espacios de diálogo político a otras funciones y otros públicos, además de la rendición de
cuentas hacia los donantes, lo cual se considera un paso importante en la gestión de la
política pública nacional.
La introducción de una mesa técnica subsectorial y la continuidad de algunas asistencias
técnicas de las agencias de cooperación colabora con el aprendizaje mutuo y genera
confianza entre el subsector y los donantes.
Al igual que sucede con la continuidad y capacidad de los técnicos locales, la permanencia de
algunos asistentes técnicos o de agencias de cooperación en el apoyo técnico al subsector,
favorecen una continuidad en la visión de los donantes y permite capitalizar “automáti-
camente” una parte de la experiencia y del conocimiento adquirido por los asistentes
técnicos año tras año. Un sistema de medición del desempeño se inscribe siempre en el
contexto cultural, institucional, político y legal del país en el cual se implementa, donde su
introducción necesita una sensibilidad y una comprensión de este contexto. La reflexión
conjunta y el intercambio de conocimiento y experiencia entre los técnicos locales y los
asistentes técnicos internacionales permiten generar una visión concertada y adecuada con
el contexto local. También genera confianza entre los diferentes actores del subsector.
1 4 8 Sincronías
Siglas y Acrónimos
AAPS Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico
AE Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad
AFC Acuerdo de Financiamiento Conjunto
AJAM Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera
ALP Asamblea Legislativa Plurinacional
AP Apoyo Presupuestario
APS Apoyo Presupuestario Sectorial
ASDI Agencia Sueca de Desarrollo Internacional
ASPNC Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuencas
AT Asistencia Técnica
BM Banco Mundial
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CGR Contraloría General de la República
CGIAB Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia
CONIAG Consejo Interinstitucional del Agua
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
DGAPF Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales
DGP Direccion general de Planificación
EMT Evaluación de Medio Término
ETA Entidades Territoriales Autónomas
FAO Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FMI Fondo Monetario Internacional
GADs Gobierno Autónomo Departamental
GAM Gobierno Autonomo Municipal
GESTOR Proyecto Gestión de Recursos Naturales y Cambio Climático
GIA Proyecto Gestión Integral del Agua
GFP Gestión de Finanzas Públicas
GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo
GIRH Gestión Integrada de Recursos Hídricos
GOR Gestión Orientada a los Resultados
1 4 9Sincronías
GRUS Grupo de Socios Para el Desarrollo en Bolivia
KfW Banco alemán gubernamental de desarrollo
MAyA Medio Ambiente y Agua
MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MDP Ministerio de Planificación al Desarrollo
MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
MED Marco de Evaluación de Desempeño
MIC Manejo Integral de Cuencas
MMAyA Ministerio de Medio Ambiente y Agua
MT Madre Tierra
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OGC Organismos de Gestión de Cuencas
ONG Organización no gubernamental
PAC Programas de Acción Conjunta
PAMGFP Planes de Acción de la Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas
PDC Planes Directores de Cuenca
PDES Plan de Desarrollo Económico y Social
PDD Planes de Desarrollo Departamental
PDM Planes de Desarrollo Municipal
PDOT Planes de Ordenamiento Territorial
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Programa de Gasto Público y Rendición de
Cuentas).
PEI Plan Estratégico Institucional
PEQ Planificación Estratégica Quinquenal
PGE Presupuesto General del Estado
PICP Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas
PLUS Planes de Uso de Suelos
PMOT Planes Municipales de Ordenamiento Territorial
PNC Plan Nacional de Cuencas
POAI Planificaciones Operativas Anuales Individuales.
1 5 0 Sincronías
PPCR Programa Piloto para Resiliencia Climática
PPPNC Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas
PROAGRO Programa de Desarrollo Agropecuario Sustentable
PROMIC Programa de Manejo Integral de Cuencas
PRONAR Programa Nacional de Riego
PSDI Plan Sectorial de Desarrollo Integral
PTDI Planes Territoriales de Desarrollo Integral
SEDERI Servicios Departamentales de Riego
SENARI Servicio Nacional de Riego
SIGEP Sistema de Gestión Pública
SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa
SPIE Sistema Integrado de Planificación del Estado
SUBAT Sub-Mesa de Asistencia Técnica
UDCH Unidad Desconcentrada de Chuquisaca
UDV Unidad Desconcentrada Valles
UE Unión Europea
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
VAPSB Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico
VCRH Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
VMABCCYDGDF Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos y de Gestión y
Desarrollo Forestal
VRHR Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego
ZONISIG Proyecto Zonificación Agroecológica y Establecimiento de una Base de Datos y Red de Sistemas
de Información Geográfica.
1 5 1Sincronías
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