SISTEMA INTEGRAL DE EVALUACIÓN...
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PROPUESTA DE EVALUACIÓN PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS (PMB- PIBARRIOS) Préstamo BID, 2052/OC-UR Llamado a Licitación: Selección de firmas consultoras para la Evaluación del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) Borrador de Informe Ejecutivo Interconsult Junio de 2013
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PROPUESTA DE EVALUACIÓN
PROGRAMA MEJORAMIENTO
DE BARRIOS (PMB-
PIBARRIOS)
Préstamo BID, 2052/OC-UR
Llamado a Licitación: Selección de firmas
consultoras para la Evaluación del
Programa de Mejoramiento de Barrios
(PMB)
Borrador de Informe Ejecutivo
Interconsult
Junio de 2013
1
INDICE
I INTRODUCCIÓN 2
II ALCANCE Y OBJETIVOS 3
III METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN 3
1 Alcance e impacto 3
2 Diseño de la investigación 3
2.1 Plan de análisis. 3
2.2 Instrumentos de relevamiento. 5
IV RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN 5
1.1 Diagnóstico de la situación inicial 15
Aspectos sociales de los barrios 15
Aspectos urbanísticos de los barrios 16
1.2 Diagnóstico situación actual de los barrios 22
Aspectos sociales de los barrios 22
Aspectos urbanísticos de los barrios 24
Opiniones de los beneficiarios 29
1.3. Comparación situación inicial y final 30
Indicadores cuantitativos 30
Matriz Nº 1 31
Matriz N° 2 34
Indicadores de resultado e impacto 41
2. Elementos para el análisis del ciclo de proyectos de los
proyectos del GT1 44
Indicadores de Plazos de Ejecución 46
Indicadores de Desvíos entre Planificación y Ejecución 47
Consecuencias de las extensiones de los plazos 48
3 Evaluación del componente de Fortalecimiento Institucional (FI) 49
3.1 Objetivos de la evaluación 49
3.2 Aspectos evaluados que hacen al FI 49
4 Evaluación económica 56
4.1 Apertura de Inversiones 58
4.2 Cumplimientos de cláusulas de Auditoría 60
V COMENTARIOS FINALES 62
5.1 Los logros del Programa 62
5.2 Problemas a considerar 65
5.3 Algunas sugerencias 70
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I. INTRODUCCIÓN
A continuación presentamos el Informe Ejecutivo Final de la consultoría de Evaluación del PMB-PIAI, en su carácter de borrador para ser analizado por el programa antes de su
presentación definitiva.
En el punto II se presentan los objetivos, central y específicos, del Estudio.
En el punto III se detalla el enfoque y la metodología de trabajo
utilizada para la evaluación.
En el punto IV se presentan los resultados obtenidos en la consultoría, para los componentes Mejoramiento de Barrios,
Fortalecimiento Institucional, así como el análisis de procesos y evaluación económica – financiera del programa.
Finalmente, en el punto V se presentan los comentarios finales, conclusiones y recomendaciones formuladas por la Consultora.
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II. ALCANCE Y OBJETIVOS
El objetivo general de la Consultoría Evaluación de Resultados del Programa consiste en evaluar el desempeño del Programa en general, y en particular los componentes Mejoramiento de Barrios y Fortalecimiento Institucional, de forma
tal que permita: medir los resultados alcanzados por las acciones del
Programa en relación a los resultados esperados, corregir sus desvíos, y medir la efectividad, especialmente desde el punto de vista
de los beneficiarios y el impacto en su calidad de vida.
Se evalúa el Componente Mejoramiento de Barrios y el Componente
de Fortalecimiento Institucional. También se evalúa el desempeño económico del Programa.
III. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
1. Alcance e impacto
De acuerdo a los objetivos de la Evaluación, se recurrió a diversas técnicas, a saber: cuantitativas para el análisis de resultados e impactos a nivel de los beneficiarios (encuestas cara a cara), así como relevamientos de la calidad y estado de conservación de las obras entregadas, focalizando en la sustentabilidad de las intervenciones.
2. Diseño de la investigación 2.1. Plan de análisis.
La Evaluación utiliza un modelo de análisis de los datos cuasi-experimental con un grupo de control y dos grupos de tratamiento, realizando una doble comparación: Por un lado, se compara la situación actual de los asentamientos beneficiados por el Programa y su situación inicial, según la lógica Grupo Tratamiento Tiempo 1 – Grupo Tratamiento Tiempo 0 (T1-T0). Por otro lado, se establece una comparación entre la situación actual de hogares y viviendas en asentamientos no beneficiados por el Programa y la situación previa del mismo Grupo de Control, compuesto por hogares residentes en asentamientos de las mismas zonas censales.
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El diseño de investigación se base en 2 grupos de tratamiento donde se mide situación inicial y final (terminado el Proyecto) y un grupo de control. • Grupo de Tratamiento 1 (GT1) A la fecha de iniciada la Evaluación, el Programa ha finalizado obras en 10 Proyectos de Regularización con recursos del Préstamo 2052 OCUR de los cuales ocho cuentan con una Línea de Base, consistente en una encuesta cara a cara, aplicada a una muestra de hogares representativa de cada Proyecto. Estos 10 Proyectos conforman el grupo que se denomina Grupo de Tratamiento 1 (GT1). Proyectos del Grupo de Tratamiento 1 (GT1) Proyectos 2052 Hogares
25 de Agosto - Santa María de Colón 408
Barrio 17 Metros 108
Barrio Don Bosco 89
Barrios Unidos, Curitiba y Dgo. Arena 198
Boix y Merino 289
Cerro Carmelo 64
La Humedad 138
Misiones 96
Salto Nuevo 154
Santa Teresita 76
TOTAL 1620
• Grupo de Tratamiento 2 (GT2) Por otra parte, existen 15 Proyectos terminados con recursos del Préstamo 1186 OC-UR que no fueron objeto de las evaluaciones anteriores, a los cuales se denomina Grupo de Tratamiento 2 (GT2). Los Proyectos del GT2 no cuentan con un estudio específico de Línea de Base, pero sí con Censos Iniciales realizados con la finalidad de establecer un Diagnóstico Integral previo a la elaboración de los Proyectos. Estos Proyectos no fueron evaluados individualmente sino sobre la base de una muestra de hogares representativa de todo el conjunto.
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Proyectos del Grupo de Tratamiento 2 (GT2) Proyectos 1186 Hogares
La Carreta 60
Aeroparque 61
Parque Ambientalista 62
Barrio Chaplin 75
Sacrificio de Sonia Norte 95
Sebastopol 108
La Arenera 109
Barrio Curupí 111
Cerro del Ejido 147
La Esperanza (MVOTMA) 174
Barrio Anglo 210
Tres Palmas 210
Las Higueritas 235
Nueva Esperanza - Colón 498
Cerro Norte 743
TOTAL 2898
• Grupo de Control (GC) Finalmente, se establece un Grupo de Control (GC), conformado por 15 asentamientos que cumplan con los criterios de elegibilidad del Programa pero que no sean parte de la cartera. Para el análisis de los indicadores que se miden a nivel de asentamientos se utilizan datos urbanísticos y cualitativos provenientes de los relevamientos realizados por la Consultora. Partiendo de la premisa de no realizar encuestas en hogares que no recibirán beneficios,- el Grupo de Control se conforma con hogares visitados por la última Encuesta Continua de Hogares disponible y el Censo 2011, seleccionados de las zonas censales en las que existen asentamientos que cumplen con los requisitos de elegibilidad del Programa pero no forman parte de su cartera de Proyectos.
2.2. Instrumentos de relevamiento
La Evaluación supuso recurrir a diversas técnicas de investigación
para generar la información necesaria. Se utilizó la metodología de encuestas y las entrevistas en profundidad con informantes claves.
a. Encuestas La metodología de encuestas se aplicó en la fase de relevamiento de
los BARRIOS.
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Universo objeto de estudio
El mismo está conformado por los beneficiarios del Programa es
decir, jefes de hogar o pareja del jefe.
Diseño muestral
Se seleccionaron muestras aleatorias simples, de carácter probabilístico, para cada asentamiento. La unidad de muestro fue la
vivienda. El tamaño muestral fue de 1297 encuestas efectivas, para el Grupo T1, se encuestaron 658 hogares y todos los realojos (279). Proyectos Grupo T1 Departamento Hogares Muestra Realojos
Santa Teresita Canelones 76 54 6
Cerro Carmelo Colonia 64 37 9
25 de Agosto - Santa María de Colón Montevideo 408 142 17
Boix y Merino Montevideo 289 76 98
Barrios Unidos, Curitiba y Dgo. Arena Montevideo 198 62 21
Barrio 17 Metros Montevideo 108 53 29
Barrio Don Bosco Paysandú 89 46 15
La Humedad Rivera 138 79 23
Misiones Rivera 96 53 20
Salto Nuevo Salto 154 56 41
TOTAL 1.620 658 279
Para el grupo de 15 Proyectos no evaluados del Préstamo 1186 (GT2) se encuestó sobre una muestra de 360 casos, representativa del
grupo de 2.898 hogares, de acuerdo al siguiente cuadro: Proyectos Grupo T2 Departamento Hogares Muestra
Cerro del Ejido Artigas 147 22
Aeroparque Canelones 61 10
Tres Palmas Montevideo 210 29
Sebastopol Montevideo 108 13
Parque Ambientalista Montevideo 62 9
Nueva Esperanza - Colón Montevideo 498 56
Las Higueritas Montevideo 235 27
La Esperanza Montevideo 174 20
La Carreta Montevideo 60 10
Cerro Norte Montevideo 743 92
Barrio Curupí Paysandú 111 10
Barrio Chaplin Paysandú 75 11
Barrio Anglo Río Negro 210 26
Sacrificio de Sonia Norte Rivera 95 13
La Arenera Rivera 109 12
TOTAL 2.898 360
Encuestas en los hogares de zonas circundantes a los barrios de GT1: complementariamente se realizaron 300 encuestas en las
zonas circundantes a cada BARRIOS del GT1.
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Formularios
El instrumento de relevamiento que se aplicó a la población beneficiaria del Programa (encuesta cara a cara) fue sustancialmente
idéntico al aplicado en el estudio de Línea de Base, con cambios en la redacción de las preguntas para reflejar el hecho de que se aplica
luego de la intervención. En los Proyectos terminados con financiamiento del Préstamo 2052 (GT1) se replica el estudio de Línea
de Base, aplicando una encuesta representativa a nivel de cada Proyecto. Los instrumentos de relevamiento de campo, cuantitativos
y de relevamiento físico fueron analizados conjuntamente entre la Consultora y técnicos del PMB.
Relevamiento de la información
En todos los casos, las entrevistas fueron personales, en el hogar del
entrevistado, utilizándose un cuestionario estructurado y
precodificado en su mayor parte, que contempla los diversos aspectos señalados en la matriz de evaluación.
El relevamiento de campo fue realizado por un equipo de
entrevistadores profesionales, estudiantes universitarios, adiestrados especialmente en el conocimiento del marco en que se desarrolló este
estudio. El adiestramiento de los encuestadores fue realizado en forma conjunta con todos los encuestadores seleccionados que
hubieren aceptado la realización del trabajo.
Los encuestadores fueron supervisados en su trabajo por un equipo de cuatro Supervisores generales que actuaron coordinados por el
Jefe de Campo. Se supervisa un mínimo del 20% del total de encuestas realizadas por cada encuestador. Una vez ingresados en
nuestras oficinas los formularios fueron supervisados uno a uno,
pasando a la fase de codificación.
Se recurrió a un sistema de control de consistencia desarrollado por Interconsult, el cual permite controlar aquellas encuestas y variables
que generan información discordante o no consistente.
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b. Entrevistas en profundidad
Esta técnica se aplica en reiteradas oportunidades y en la mayor
parte de los casos fueron administradas por el personal principal del proyecto. En otros casos, por personal profesional de Interconsult
especialmente capacitados para este tipo de tareas.
Las entrevistas se realizaron en base a una pauta abierta, estableciéndose un diálogo entre entrevistador y entrevistado que
motive un buen raport entre ambos. Las entrevistas fueron grabadas, en la medida que el entrevistado lo aceptara.
Se realizaron 130 entrevistas en total. La pauta de entrevista por la
firma consultora busca aplicar un cuestionario semi-estructurado, cuya estructura básica se anexa a este Informe, al igual que los
formularios utilizados en las encuestas
Básicamente se realizaron las siguientes entrevistas:
Referentes de PMB. Referentes del Gobierno Departamental.
Integrantes de los Equipos Técnicos Multidisciplinarios y/o consultores individuales.
Sub ejecutores
ETMs Empresas constructoras
Profesionales de Ministerios, intendencias departamentales y municipios
Integrantes de Comisiones Directivas de los BARRIOS Vecinos del entorno, agrupados en comisiones y/o referentes de
organizaciones estatales o no gubernamentales que trabajan en la zona aledaña al Proyecto.
Otras comisiones vecinales Lideres vecinales
ONGs que trabajen o lo hayan hecho en esa zona Policlínicas, seccionales, escuelas
Otros informantes claves que surgieron en el transcurso del trabajo.
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c. Relevamiento físico
Se realizaron relevamientos del estado de las obras entregadas por el Programa en todos los Proyectos evaluados, así como en los
asentamientos del Grupo de Control. La herramienta de relevamiento consistió en dos planillas pre-codificadas que registran la situación de
los equipamientos y las infraestructuras de los asentamientos; una a nivel global (una por asentamiento) y otra que se aplica a cada calle
y pasaje. Se realizó el relevamiento fotográfico de los proyectos de los grupos GT1, GT2 y del GC. Para el relevamiento físico se recurrió
a personal especializado, arquitectos e ingenieros sanitarios.
d. Análisis de documentación
A nivel global del Programa, se analizaron los documentos de
planificación (Planes Operativos Anuales), los diagnósticos iniciales,
Informes Semestrales de avance y documentación financiera. El enfoque de análisis se orientó al cumplimiento de las metas de
ejecución, el análisis de costos efectivos por componente y por proyecto, y al estudio de las diferencias entre costos previstos y
reales.
A nivel de cada Proyecto, en la media que la información estuvo disponible, se analizaron los Diagnósticos, Proyectos Ejecutivos e
Informes finales de los grupos GT1 y GT2. Para los asentamientos del GC, se sistematizó la información secundaria disponible (Censos
INE), buscando describir el estado de los asentamientos hace cinco años y contextualizar lo hallado en los relevamientos que se
realizaron. Se estudió además el historial de fotos aéreas disponible en Google Earth.
e. Grupo de control o testigo
El Grupo de Control se conformó con hogares visitados por la última
Encuesta Continua de Hogares disponible y el Censo 2011, seleccionados de las zonas censales en las que existen asentamientos
que cumplen con los requisitos de elegibilidad del Programa, pero no forman parte de su cartera de Proyectos. Entendiendo que se trata de
un grupo de control teórico, basado en características del territorio en que residen los hogares, se utilizó la técnica de propensity score
matching para su selección, utilizando para ello datos de los censos iniciales realizados por el Programa.
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Selección de Grupo de Control
Filtrar BARRIOS posibles para Grupo de Control. Del total de BARRIOS Censo 2011 se filtran los siguientes
BARRIOS:
a. BARRIOS Integrados en Programas Urbano-Habitacionales (PIBARRIOS, Intendencia, MVOTMA)
b. No registrados en Censo 2006 c. BARRIOS con restricciones identificadas en estudio de
Caracterización Física y Social de los Asentamientos Irregulares y sus entornos.(MVOTMA-PIBARRIOS, 2008)
d. BARRIOS con menos de 40 hogares
Grupo de Control
NOMBRE BARRIOS VIVIENDAS HOGARES PERSONAS DEPARTAMENTO REGIÓN LOCALIDAD / CCZ
1 EL OMBLIGO-PARQUE CARRASCO 55 51 157 CANELONES COSTAs
PARQUE CARRASCO
2 LOS HORNOS 94 84 288 CANELONES TOLEDO Y OTROS
CNO. DEL ANDALUZ Y R.84
3 APARICIO SARAVIA 87 82 316 COLONIA SUROESTE CARMELO
4 COVIMA 2 58 41 161 PAYSANDÚ LITORAL PAYSANDU
5 PARQUE 51 57 201 PAYSANDÚ LITORAL PAYSANDU
6 SIN NOMBRE 96 67 211 RIVERA NORESTE MOIRONES
7 LA ALEGRIA-AGENCIA CENTRAL 99 99 360 RIVERA NORESTE RIVERA
8 LA CAÑADA 40 41 162 RIVERA NORESTE MANDUBÍ
9 CABALLERO VIEJO 162 170 702 SALTO LITORAL SALTO
10 NUEVO LECOCQ 466 462 1653 MONTEVIDEO MVDEO- OESTE CCZ 12
11 NUEVO LAS TORRES 277 276 969 MONTEVIDEO MVDEO- OESTE CCZ 18
12 AQUILES LANZA 219 215 755 MONTEVIDEO MVDEO- ESTE CCZ 6
13 SAN MART-N 206 197 678 MONTEVIDEO MVDEO- ESTE CCZ 11
14 MATILDE PACHECO 90 89 384 MONTEVIDEO MVDEO- ESTE CCZ 10
15 NUEVO PUNTA DE RIELES 115 112 419 MONTEVIDEO MVDEO- ESTE CCZ 9
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f. Componente de Mejoramiento de barrios
Para este componente se analizan y comparan las situaciones iniciales de los 25 BARRIOS (antes de la intervención del Programa)
con la situación actual relevada por Interconsult.
Para el diagnóstico de situación inicial, los datos analizados consisten básicamente, en documentación producida por el PMB –PIBARRIOS;
en relatos, análisis y descripciones realizadas por los Equipos Técnicos involucrados en los procesos de Regularización objeto de la
consultoría, en planos y fotografías aéreas y a nivel térreo, en diagnósticos, censos, y datos de la Línea de Base producidos por el
PMB – PIBARRIOS. Estos datos, han sido procesados con el propósito de “reconstruir” las respetivas situaciones y realidades de los
distintos Asentamientos (GT1) objeto del análisis, preexistentes a las intervenciones posteriores. Este análisis, se organiza a partir de la
determinación e identificación de un conjunto de variables,
dimensiones e indicadores a las que se otorga un peculiar nivel explicativo, y que conforma lo que denominamos Grilla Base de
Indicadores.
Para el diagnóstico de situación actual, se realizaron encuestas en los 10 barrios del grupo T1 y en una muestra global del grupo T2.
También se realizan entrevistas con informantes calificados y vecinos de los barrios, complementándose el diagnóstico con visitas de
nuestros equipos técnicos para el relevamiento físico de obras.
g. Evaluación Económica
En esta área se realiza la evaluación económica del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) considerando el componente de
mejoramiento de barrios para el GT1.
Para su elaboración se consideran 4 grandes dimensiones:
Análisis de cronogramas: se cuantifican y analizan las brechas entre fechas/tareas planificadas vs. ejecutadas para cada
una de las diferentes etapas de desarrollo de los proyectos.
Análisis de estructura de inversiones: se cuantifica la incidencia de los rubros más significativos desde el punto de vista del
desarrollo de las obras de infraestructura y se elaboran ratios a los efectos de realizar comparaciones entre proyectos.
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Gestión de la información: se analizan los aspectos
relacionados con la disponibilidad y estandarización de la información
asociada a cada uno de los asentamientos-etapas de proyectos considerados.
Indicadores
Se elaboran un conjunto de indicadores que, a continuación se detallan:
Análisis de ejecución del cronograma de Inversiones: los
desvíos en el cumplimiento de los plazos previstos para la ejecución del Programa.
Demoras de ejecución: análisis comparativo con el cronograma real de ejecución determinando las demoras (en términos de fechas
planificadas vs. ejecutadas) para 6 grandes hitos de desarrollo de la obra de infraestructura:
Fecha de licitación ETMs
Fecha de firma de contrato ETMs Fecha de licitación obra
Fecha de firma de contrato de obra Fecha de inicio de obra
Fecha de entrega de obra
Desvíos entre Montos de Inversión Estimados vs. Ejecutada Análisis cuantitativo y cualitativo de la brecha entre costo real
y estimado
Análisis de estructura de Inversiones: se describe y analiza para cada asentamiento y globalmente, la distribución de los montos de
inversión en obras en sus principales components.
Incidencia de Inversiones Incidencia de costos:
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Incidencia de Costos No Previstos:
Incidencia de Imprevistos por Rubro:
Costo unitario por familia/vivienda/lote de cada proyecto:
h. Fuentes de información
Las fuentes de información a las cuales se recurrió para realizar estos
diagnósticos son las siguientes:
Informantes calificados, de los asentamientos y personal técnico involucrado en la fase de intervención.
Datos de encuestas de Línea de base (para 9 asentamientos)
Datos de censos iniciales (para 1 asentamiento GT1, Santa Teresita), por no encontrarse registrada la encuesta de línea de
base) Registros de documentación escrita de diagnósticos iniciales.
Encuestas en los 25 barrios y en los entornos del GT1 Certificados de Avance de obra; incluyen presupuestos de
empresas constructoras Contrato de préstamo
Guía de formulación de proyectos Información de Beneficiarios y Viviendas por Barrios
Información de Fechas de Licitación de ETMs Información de Fechas de Contratación de Consultores
Informe inicial Informes semestrales de Cumplimiento De Cláusulas
Contractuales de 2009, 2010, 2011 y 2012
Informes de Auditoría independiente de los Estados financieros correspondientes a los ejercicios 2009, 2010, 2011 y 2012
Planes Operativos Anuales (POAs) Presupuestos de Oficina
Reglamento Operativo Reuniones presenciales con equipo PMB
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i. Actividades realizadas por la Consultoría
De acuerdo a la planificación inicial del trabajo a realizar en el marco
de esta consultoría, Interconsult realizó las siguientes actividades: Acordar términos específicos del trabajo y ajuste de
cronograma y actividades con los técnicos del PMB: plan de relevamiento, análisis de la información cuantitativa y
cualitativa en las distintas áreas, plan de visitas a los asentamientos, etc.
Análisis de la situación actual de los proyectos objeto de estudio, problema que origina la intervención, sus objetivos,
intervenciones –actividades-, sus logros –resultados- y los cambios obtenidos - impacto-
Análisis de consistencia interna de los procesos y proyectos según Programa fundamentado en la coherencia lógica entre los
elementos y categorías del Programa y de los proyectos.
Estudio de los Convenios de Participación, roles, funciones y actividades y las líneas directrices del Programa.
Diseño definitivo de indicadores interno a cada componente y en su vinculación entre ellos y con el Programa y proyectos,
verificando su coherencia. Estos indicadores darán cuenta de la eficacia, eficiencia, accesibilidad a la información, pertinencia y
oportunidad. Evaluación de 25 Asentamientos (GT1 y GT2) y análisis de su
consistencia interna. Identificación y elaboración de una lista de indicadores de
resultados y actividades que hayan sido manejados por algunos de los actores involucrados.
Relevamiento asentamientos de control y análisis urbanístico. Procesamiento de la información suministrada por el INE para
el grupo control.
j. Composición del equipo y de responsabilidades
El equipo de profesionales que trabajaron en este proyecto estuvo conformado por los siguientes responsables de áreas: Ing. Juan C.
Doyenart, como Coordinador general, Arq. Marta Cecilio (Area urbanística), Soc. Rodolfo Lemez, y As. Soc. Magdalena Marsiglia
(Área social) y Ec. Daniel Gramoso (Área económica).
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IV. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
A continuación presentamos un resumen ejecutivo de los resultados de la evaluación, de acuerdo al plan de análisis propuesto en su
oportunidad.
1. Mejoramiento de barrios
1.1. Diagnóstico de la situación inicial
En tanto la investigación practicada asume el modelo descriptivo,
buena parte de lo que se analiza en este punto consiste fundamentalmente en caracterizar un fenómeno o situación concreta
indicando sus rasgos más peculiares o diferenciadores.
a. Aspectos sociales de los barrios
Condición laboral: en los barrios estudiados de Montevideo y área
metropolitana se observa que la mayoría de los jefes de hogar estaban ocupados. En los barrios del interior del país se verifica una
situación más heterogénea. Por ejemplo, en los BARRIOS de Don Bosco y Salto Nuevo, existe el mayor porcentaje de jefes ocupados,
con valores bastante similares. Quedando por último La Humedad.
Tenencia de la vivienda: se observa que tanto para los BARRIOS de Montevideo y área metropolitana como para los del interior del país,
la amplia mayoría de las familias han efectuado a su costo las mejoras de las viviendas, ya sea porque las compraron o porque las
construyeron, o ambas cosas.
Necesidades más sentidas; la realización de calles dentro del asentamiento, el saneamiento, el alumbrado público, eliminar los
basurales y en menor medida, el equipamiento comunitario.
En la totalidad de los barrios evaluados se observa que existen organizaciones en el entorno inmediato cuyos servicios pueden ser
utilizados por los habitantes de los mismos, aunque en algunos, la red es más densa que en otros. Si bien en los diagnósticos no se
analiza en profundidad la accesibilidad y uso de los servicios existentes, en algunos casos se señala que la participación de los
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vecinos en las propuestas institucionales del entorno se centra en la
utilización de los servicios educativos y de salud.
Convivencia: en los barrios evaluados del interior se observa que la gran mayoría no parece presentar problemas en este sentido. En los
BARRIOS de Montevideo y de su área metropolitana inmediata, se
observan situaciones diversas acerca del relacionamiento de los vecinos entre sí.
Organización barrial: en los asentamientos ubicados en Montevideo y
en el área metropolitana existe una característica en común, consistente en la existencia de comisiones barriales en el proceso de
formación para la obtención de los servicios básicos. Una vez obtenido este logro, las comisiones fueron perdiendo fuerza y
objetivos lo que hace que la mayoría de ellas casi no existan al momento de la realización del diagnóstico.
b. Aspectos urbanísticos de los barrios
b.1. Infraestructura - calidad ambiental: El análisis se organiza según cinco ejes: trama vial, redes de
evacuación, abastecimiento de agua potable, redes de energía eléctrica y problemas ambientales. A continuación se presentan las
subdimensiones que integran esos ejes y los criterios que orientan las valoraciones realizadas desde el juicio técnico –según una escala de 1
a 5–, así como los resultados de su aplicación para los
asentamientos del GT1.
b.1.1.Trama vial En cuanto a la accesibilidad interna se indica que en los
asentamientos intervenidos se debe permitir el tránsito de vehículos de transporte colectivo y de recolección de residuos en por lo menos
una vía principal.
Calles vehiculares y pasajes peatonales c/ acceso vehicular: en el caso de Montevideo el estándar de la pavimentación es más
homogéneo y alcanza mejores calificaciones que en el interior, y en algunos casos supera al de los entornos que los comprenden. Es
buena la situación de los AI 17 Metros, Barrios Unidos-Curitiba-Domingo Arena y 25 de Agosto-Santa María; y regular en Boix y
Merino. En el interior es buena en Misiones y La Humedad y regular
en Cerro Carmelo, Santa Teresita y Salto Nuevo.
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Es recurrente la falta de resolución de los encuentros de los
pavimentos nuevos con los preexistentes (entre otros: asfalto/tosca,
adoquines/asfalto). También se observan problemas de control de la ejecución, particularmente en los AI del interior.
Sendas peatonales y veredas: En la mitad de los AI del GT1 se han
construido veredas, son de acotado ancho y en algunos casos de bajo estándar; sólo uno de ellos se localiza en Montevideo. En un
contexto de restricciones de presupuesto, la extensión de las áreas a pavimentar conspira para su efectiva realización. Desde el punto de
vista del uso, la situación no trae aparejada mayores consecuencias en buena parte de las calles por tener bajo tránsito vehicular, pero sí
constituye un problema cuando tienen carácter estructurador general o local, como por ejemplo se verifica en Barrios Unidos.
Canalización de pluviales: las obras realizadas por el Programa logran
que el conjunto de asentamientos analizados supere déficits
preexistentes. No obstante cuando existen carencias de higiene en el espacio público, debidas a inadecuadas pautas de uso y de gestión
del mantenimiento, se producen obstrucciones ya sea en las soluciones por entubado, o bien en las cunetas, que derivan en
zonas de concentración de agua en las calles y pasajes durante los períodos de lluvia.
Alumbrado público: el 100% de los espacios públicos (vías y áreas
recreativas) de los AI cuentan con alumbrado. En un importante número de casos se pueden comprobar problemas en el
mantenimiento. Parte de ellos se originan en acciones de vandalismo. Los reclamos de los vecinos en general son individuales debido a la
débil organización vecinal y la respuesta municipal es acotada y lenta.
Arbolado urbano: aproximadamente en un 90% de las vías del los AI del GT1 no hay arbolado urbano. Cuando lo hay, generalmente la
situación es mala o muy mala (rala, y/o con ejemplares deprimidos).
b.1.2. Redes de evacuación Saneamiento: En el conjunto de AI se instalan redes de saneamiento,
con la excepción de Cerro Carmelo donde por sus características de núcleo rural se interviene mediante dispositivos individuales.
Vertido final de efluentes: en lo referente al tema, en el caso de los
AI de Montevideo las soluciones califican como buenas o muy buenas,
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en tanto que en el interior, con la excepción del AI Don Bosco, las
soluciones adoptadas presentan mayores dificultades; califican en
términos muy deficitarios, deficitarios o regular.
b.1.3. Abastecimiento de agua potable Prácticamente se cubre el 100%, no obstante, los resultados acerca
de la efectiva utilización del servicio según las normas de la formalidad merecen reparos.
En ocho de los AI analizados el abastecimiento es a partir de la red
de OSE en diferentes modalidades (canilla dentro de vivienda, canilla en lote, canilla fuera de lote o recibida en bidones o camión cisterna).
En el caso de Cerro Carmelo y la Humedad, aproximadamente un 2 % declara tener agua proveniente de otra fuente. En general en los
diez casos se puede percibir que una gran mayoría lo utiliza informalmente. Se llega a esta conclusión al comprobar la existencia
de un importante número de contadores rotos y una persistente
permanencia de agua limpia en la caminería y redes de pluviales.
b.1.4.Redes de energía eléctrica Casi el 100% de cobertura. No se tienen datos cuantitativos, pero a
partir de los reconocimientos de campo y de las entrevistas se afirma que persiste una informalidad importante.
b.2. Integración urbana
El estudio del potencial de integración urbana se organiza según dos grandes ejes: por un lado el análisis del contexto urbano y por otro
la estructura urbana de cada AI. Se procura medir la capacidad integradora de los atributos de la estructura urbana asociada a los
servicios sociales, en el área de inserción del AI.
A continuación se presenta el contenido de las subdimensiones que
integran esos ejes y las valoraciones –según una escala de 1 a 5– resultantes de su aplicación para los asentamientos del GT1.
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b.2.1. Contexto Urbano
b.2.1.1 Caracterización Desde el punto de vista de la categorización del suelo, el conjunto de
proyectos comprendidos en el GT1 se localiza en suelo urbano, no obstante se reconocen situaciones diferenciadas, donde siete de los
entornos de los asentamientos del GT1 pertenecen a zonas urbanas periféricas –dos de ellas con características de borde–, dos a áreas
urbanas intermedias y el restante es un núcleo aislado en medio del suelo rural productivo.
Respecto al reconocimiento del los usos del suelo prevalentes en los
entornos de los AI, -considerando el porcentaje de usos residenciales, no residenciales y de vacíos urbanos en el perímetro de los AI- no se
verifican, luego de la intervención del PMB-PIAI, cambios respecto a la situación inicial. Es decir 5 de los entornos de los asentamientos
del GT1 presentan una muy buena o buena continuidad de usos
residenciales, tres presentan diferentes tipos de fronteras que la afectan, y dos de ellos se encuentran en una situación deficitaria o
muy deficitaria. Cada uno de los cuatro asentamientos de Montevideo, se ubica en una situación diferente y van de una muy
buena a una mala situación en cuanto a la prevalencia de usos residenciales en su entorno. Es buena la relación en el caso del
asentamiento ubicado en el área metropolitana inmediata. En cuanto a los asentamientos del interior dos están en muy buena situación,
dos se valoran como regular y Cerro Carmelo como muy deficitaria.
En relación al vínculo de los AI con el resto de la ciudad cinco de los entornos de los asentamientos del GT1 presentan una muy buena o
buena relación con los estructuradores urbanos, cuatro de ellos pertenecen al interior. Los entornos que se encuentran en una
relación regular son dos, uno de ellos pertenece a Montevideo y el
restante corresponde a Cerro Carmelo. Tres son los entornos en situación altamente deficitaria, dos de ellos se ubican en Montevideo
y el restante en el área metropolitana inmediata. Respecto a la relación con las centralidades o subcentralidades urbanas las
carencias más significativas se encuentran en Montevideo, y en el caso del interior, también se observa en Cerro Carmelo.
b.2.1.2 Morfología y grado de consolidación urbana
El análisis de la consolidación de la trama urbana- valorando su continuidad y estándar- se realiza en un entorno de 300m respecto a
cada AI. Se observa que tres de los contextos donde opera el PIAI en
20
el marco del GT1 tienen buen o muy buen grado de consolidación de
la trama urbana, cinco presentan carencias y la intervención aporta a
su consolidación; en tanto que los dos proyectos implementados en las zonas de borde no logran incidir en la consolidación de la trama
del entorno que los comprende. Y como ya se señaló, Cerro Carmelo no posee características urbanas.
En cuanto a la densidad de la trama, el estudio se centra en la
separación del viario, que mide la distancia predominante entre las calles en los entornos de los AI. El viario califica como bueno o muy
bueno en 4 de los entornos, regular en otros 4 entornos y muy deficitario en los casos de 25 de Agosto–Santa María y Cerro
Carmelo.
La legibilidad de la trama en el contexto que comprende al AI califica como muy buena en los casos de Sta. Teresita, Don Bosco y Salto
Nuevo –menor a 100 mt–. Buena, en Boix y Merino y en La Humedad
–distancias entre 100 y 150 m–. Regular, en el caso de Barrios Unidos-Curitiba-Domingo Arena –entre 150 y 200 m– Mala o muy
mala en 17 Metros, Misiones y Cerro Carmelo –distancias entre 200 y 300m y mayores a 300 m–. La intervención del PMB/ PIAI sólo logra
atenuar la situación de los entornos de 17 Metros y Misiones que por las transformaciones introducidas en el tejido informal, alcanzan la
valoración de regular.
b.2.1.3 Tejido residencial El estudio de los tejidos residenciales de los entornos de los AI se
realiza en base a dos dimensiones, el tipo de ocupación territorial y la densidad.
El tipo de ocupación territorial, refiere al porcentaje del área del
entorno del AI con ocupación informal. Los entornos con mejor
calificación tienen menor extensión de tejidos residenciales informales. En los casos estudiados se califican como muy buenos o
buenos los entornos de Cerro Carmelo, Salto Nuevo, Don Bosco, Misiones, La Humedad así como Boix y Merino. Regular es la
valoración de los entornos de Santa Teresita, 17 Metros Barrios Unidos- y muy deficitaria la de 25 de Agosto.
La densidad -mide la cantidad de viviendas por ha, en los entornos
del GT1 permanece sin modificaciones luego de la intervención.
21
b.2.1.4 Calidad urbano-ambiental.
Infraestructuras: los contextos donde se insertan los AI del GT1 presentan situaciones heterogéneas previas a la intervención del
PMB-PIAI. Comparando la situación de los entornos de Montevideo y su área metropolitana inmediata con los del interior del país no se
observan diferenciadas sustantivas; y si por su atipicidad se excluye a Cerro Carmelo, la situación es más favorable en el interior. Luego de
la implementación de los proyectos, la dotación de infraestructuras en los entornos es prácticamente similar en las dos áreas comparadas y
resulta muy buena o buena con la excepción de La Humedad, que se mantiene en una situación regular. La apertura de calles, la extensión
de tramos de colector permitiendo las conexiones de parte de las viviendas de los entornos de los AI y la instalación de alumbrado
público, constituyen aportes en la materia que también contribuyen a mejorar la dotación del tejido residencial formal.
No obstante corresponde señalar que se observan severos problemas
de mantenimiento en parte de las infraestructuras realizadas, así como también obras proyectadas que quedaron a cargo de las
intendencias y permanecen sin realizar
Espacios de uso comunitario exteriores (plazas, espacios deportivos y de juegos, entre otros): En términos generales, previo a la
intervención del PIAI, en los AI y sus entornos cercanos, no existen espacios de uso comunitario equipados para dar respuestas
adecuadas a las necesidades de intercambio y esparcimiento de la población según sus diferentes edades. En parte de los proyectos, la
intervención del PMB mitiga la problemática.
Equipamientos comunitarios: En la mayor parte de los proyectos -7 de 10- el Programa coadyuvó a su completamiento identificando
necesidades de la población en el curso del diagnóstico social
participativo, y desde este proceso se definió el programa a concretar. Se realizaron nuevas construcciones o ampliaciones y
mejoras de las existentes y se apoyó la concreción de acuerdos para su gestión.
Riesgo ambiental: el Programa dispuso recursos que lograron mitigar
situaciones de riesgo ambiental, no obstante en el caso de las instalaciones, aún se requiere ajustar niveles de coordinación para su
correcto funcionamiento, así como continuar enfatizando sobre la importancia de los aspectos educativos.
22
b.2.2. Estructura urbana del AI
b.2.2.1 Morfología del AI
En lo referente a la consolidación de la trama de los AI el conjunto de los proyectos del GT1 presenta una situación buena o muy buena en relación al estándar de su entorno. Respecto a la legibilidad de la
trama: alcanzan una buena o muy buena legibilidad–superando limitaciones o reafirmando potencialidades– ocho de los diez
proyectos del GT1, en tanto que Misiones y La Humedad alcanzan una legibilidad regular.
Respecto a la organización de los lotes: resulta buena o muy buena para el conjunto de los AI, con la excepción de Misiones y La
Humedad
b.2.2.2 Densidad y distribución de la población Por reducir excesivas densidades de ocupación de los lotes mejoran
la situación 6 de los AI, pasando de una situación muy mala a
regular.
1.2. Diagnóstico situación actual de los barrios
En el presente item se realiza un análisis descriptivo de la situación actual de los 10 asentamientos comprendidos en el GT1 y del grupo
GT2.
a. Aspectos sociales de los barrios
Situación laboral: En cuanto a la condición laboral se observa que
tanto en los barrios evaluados de Montevideo y área metropolitana como en los del interior, la mayoría de los jefes de hogar están
ocupados.
Servicios: En la actualidad existe una variedad de situaciones con
respecto a la existencia de estos servicios en el entorno inmediato a los BARRIOS del GT1, pero su gran mayoría tiene un nivel aceptable
de servicios. Se observa que tanto en 25 de Agosto como en Barrios Unidos se logró que los vecinos co-gestionen alguno de los servicios
que existen dentro del barrio y de esta manera se apropien de los mismos. Esto también sucede en alguno de los BARRIOS del interior.
23
Convivencia: en los barrios del interior se observa que la mayoría no
parece presentar problemas en este sentido. En los asentamientos ubicados en Montevideo y en su área metropolitana inmediata existen
problemas de convivencia en casi todos los asentamientos estudiados, pero en algunos las tensiones y conflictos son más
acentuados que en otros. Esta misma visión es compartida por los vecinos del entorno que hemos entrevistado. De esta manera,
vecinos de un sector y de otro del asentamiento se culpan por los hechos de violencia y vandalismo que suceden. Tanto en los BARRIOS
de Montevideo como del interior, aquellos barrios donde la conflictividad entre los vecinos no es significativa es explicada por
ellos debido a que existe buena comunicación entre los mismos, que todos se conocen y donde cada uno está en lo suyo sin preocuparse
por lo que hace el otro.
Realojos: Casi la totalidad de las familias realojadas están conformes
con su nueva situación (93%) y quienes no lo están es por no gustarles su ubicación o tener problemas con sus nuevos vecinos.
Vivienda: En general el estado de las viviendas puede considerarse
adecuado (57% en buen estado y 37% “regular”), con un alto porcentaje de los beneficiarios que han introducido mejoras en su
vivienda o lote, quizás incentivados por el Programa. Situación que ya comienza a observarse al momento de conocerse el inicio de la
intervención del PMB.
Hacinamiento: Claramente el grado de hacinamiento (más de 2 personas por lugar para dormir) disminuye en todos los barrios
intervenidos por el Proyecto, ya sea por la realización de realojos como por las ampliaciones de viviendas.
Desarrollo organizacional: la mayoría de los barrios evaluados, tanto de Montevideo como del interior, hoy en día no poseen
Comisión Vecinal u otro tipo de organización barrial funcionando. En los casos en los que existía algún tipo de organización barrial previo a
la regularización, la misma se fue consolidando durante todo el proceso, pero se observó, a partir de los informes finales realizados
por los equipos técnicos y las entrevistas realizadas por esta consultoría, que las mismas se fueron debilitando debido en gran
parte al desgaste producido por las obras y su rol en la regularización. Es de destacar que en todos los barrios del GT1 se
identifican líderes barriales, a los cuales los vecinos acuden para
24
solucionar diversos problemas barriales. El comunal zonal o la
Intendencia son los principales referentes en caso de existir algún
problema.
Participación en redes sociales: actualmente son muy pocos los BARRIOS que logran integrar mesas de coordinación zonal o
participar en otro tipo de reuniones que nucleen diversas organizaciones. En algunos casos esto se dificulta por lo alejados que
están los barrios del entorno, en otros el problema radica en que no existe comisión vecinal o líderes barriales que quieran o puedan
integrar dichas redes y posicionarse como colectivo. Claramente los niveles de participación en actividades comunitarias baja luego de la
intervención, posiblemente por tres motivos básicos:
inicialmente existe motivación para participar dada la posibilidad de intervención del Programa en el barrio, y
por una tendencia decreciente en la participación de la gente en
actividades comunales que se verifica en toda la sociedad, lógicamente que el tercer aspecto a considerar es la ausencia
de organización comunal que propicie actividades.
Vínculos con el entorno: en algunos de los barrios la mayoría de los encuestados identifica al proceso de regularización como un
elemento que favoreció el buen relacionamiento entre ambos. Las dos terceras partes afirman que la relación con los vecinos de las zonas
aledañas es buena o, incluso, muy buena. En estos casos en general se percibe que previo a la intervención del Programa existía una
buena vinculación. En cambio, en otros asentamientos la situación se torna diferente, aunque la mayoría de sus habitantes (71%) cree que
después de la regularización están más integrados a la zona, en las entrevistas surge que siguen viviendo procesos de exclusión
fuertemente marcados por la estigmatización del entorno.
b. Aspectos urbanísticos de los barrios
b.1. Infraestructura - calidad ambiental:
El análisis se organiza según cinco ejes: trama vial, redes de evacuación, abastecimiento de agua potable, redes de energía
eléctrica y problemas ambientales. A continuación se presentan las subdimensiones que integran esos ejes y los criterios que orientan las
valoraciones realizadas desde el juicio técnico –según una escala de 1 a 5–, así como los resultados de su aplicación para los
asentamientos del GT1.
25
Trama vial: En cuanto a la accesibilidad interna se indica que en los
asentamientos intervenidos se debe permitir el tránsito de vehículos de transporte colectivo y de recolección de residuos en por lo menos
una vía principal.
Calles vehiculares y pasajes peatonales c/ acceso vehicular: en el caso de Montevideo el estándar de la pavimentación es más
homogéneo y alcanza mejores calificaciones que en el interior, y en algunos casos supera al de los entornos que los comprenden. Es
buena la situación de los barrios 17 Metros, Barrios Unidos-Curitiba-Domingo Arena y 25 de Agosto-Santa María; y regular en Boix y
Merino. En el interior es buena en Misiones y La Humedad y regular en Cerro Carmelo, Santa Teresita y Salto Nuevo.
Sendas peatonales y veredas: En la mitad de los BARRIOS del GT1 se
han construido veredas, son de acotado ancho y en algunos casos de
bajo estándar; sólo uno de ellos se localiza en Montevideo. En un contexto de restricciones de presupuesto, la extensión de las áreas a
pavimentar conspira para su efectiva realización. Desde el punto de vista del uso, la situación no trae aparejada mayores consecuencias
en buena parte de las calles por tener bajo tránsito vehicular, pero sí constituye un problema cuando tienen carácter estructurador general
o local, como por ejemplo se verifica en Barrios Unidos.
Canalización de pluviales: las obras realizadas por el Programa logran que el conjunto de asentamientos analizados supere déficits
preexistentes. No obstante cuando existen carencias de higiene en el espacio público, debidas a inadecuadas pautas de uso y de gestión
del mantenimiento, se producen obstrucciones ya sea en las soluciones por entubado, o bien en las cunetas, que derivan en
zonas de concentración de agua en las calles y pasajes durante los
períodos de lluvia.
Alumbrado público: el 100% de los espacios públicos (vías y áreas recreativas) de los barrios evaluados cuentan con alumbrado.
Arbolado urbano: el porcentaje de vías adecuadamente arborizadas,
para el conjunto de los barrios del GT1, presenta una mala o muy mala situación.
Redes de evacuación En el conjunto de BARRIOS se instalan redes
de saneamiento, con la excepción de Cerro Carmelo donde por sus
26
características de núcleo rural se interviene mediante dispositivos
individuales.
En lo referente al vertido final de efluentes, en el caso de los BARRIOS de Montevideo las soluciones califican como buenas o muy
buenas, en tanto que en el interior, con la excepción del barrios Don Bosco, las soluciones adoptadas presentan mayores dificultades;
califican en términos muy deficitarios, deficitarios o regular.
Abastecimiento de agua potable: prácticamente se cubre el 100%, no obstante, los resultados acerca de la efectiva utilización del
servicio según las normas de la formalidad merecen reparos.
Redes de energía eléctrica: casi el 100% de cobertura, aunque persiste una informalidad importante.
b.2 Integración urbana: El estudio del potencial de integración
urbana se organiza según dos grandes ejes: por un lado el análisis
del contexto urbano y por otro la estructura urbana de cada BARRIOS. A continuación se presenta el contenido de las
subdimensiones que integran esos ejes y las valoraciones –según una escala de 1 a 5– resultantes de su aplicación para los asentamientos
del GT1.
Contexto Urbano (caracterización): Desde el punto de vista de la categorización del suelo, el conjunto de proyectos comprendidos en el
GT1 se localiza en suelo urbano, no obstante se reconocen situaciones diferenciadas, donde siete de los entornos de los
asentamientos del GT1 pertenecen a zonas urbanas periféricas –dos de ellas con características de borde–, dos a áreas urbanas
intermedias y el restante es un núcleo aislado en medio del suelo rural productivo.
Respecto al reconocimiento de los usos del suelo prevalentes en los entornos de los barrios, -considerando el porcentaje de usos
residenciales, no residenciales y de vacíos urbanos en el perímetro de los barrios- no se verifican, luego de la intervención del PMB-PIAI,
cambios respecto a la situación inicial. Es decir 5 de los entornos de los asentamientos del GT1 presentan una muy buena o buena
continuidad de usos residenciales, tres presentan diferentes tipos de fronteras que la afectan, y dos de ellos se encuentran en una
situación deficitaria o muy deficitaria. Cada uno de los cuatro asentamientos de Montevideo, se ubica en una situación diferente y
van de una muy buena a una mala situación en cuanto a la
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prevalencia de usos residenciales en su entorno. Es buena la relación
en el caso del asentamiento ubicado en el área metropolitana
inmediata. En cuanto a los asentamientos del interior dos están en muy buena situación, dos se valoran como regular y Cerro Carmelo
como muy deficitaria.
En relación al vínculo de los barrios evaluados con el resto de la ciudad cinco de los entornos de los asentamientos del GT1 presentan
una muy buena o buena relación con los estructuradores urbanos, cuatro de ellos pertenecen al interior. Los entornos que se encuentran
en una relación regular son dos, uno de ellos pertenece a Montevideo y el restante corresponde a Cerro Carmelo. Tres son los entornos en
situación altamente deficitaria, dos de ellos se ubican en Montevideo y el restante en el área metropolitana inmediata. Respecto a la
relación con las centralidades o subcentralidades urbanas las carencias más significativas se encuentran en Montevideo, y en el
caso del interior, también se observa en Cerro Carmelo.
Morfología y grado de consolidación urbana: se observa que
tres de los contextos donde opera el PIAI en el marco del GT1 tienen buen o muy buen grado de consolidación de la trama urbana, cinco
presentan carencias y la intervención aporta a su consolidación; en tanto que los dos proyectos implementados en las zonas de borde no
logran incidir en la consolidación de la trama del entorno que los comprende. Y como ya se señaló, Cerro Carmelo no posee
características urbanas. La legibilidad de la trama en el contexto que comprende al BARRIOS califica como muy buena en los casos de Sta.
Teresita, Don Bosco y Salto Nuevo –menor a 100 mt–. Buena, en Boix y Merino y en La Humedad –distancias entre 100 y 150 m–.
Regular, en el caso de Barrios Unidos-Curitiba-Domingo Arena –entre 150 y 200 m– Mala o muy mala en 17 Metros, Misiones y Cerro
Carmelo –distancias entre 200 y 300m y mayores a 300 m–. La
intervención del PMB/ PIAI sólo logra atenuar la situación de los entornos de 17 Metros y Misiones que por las transformaciones
introducidas en el tejido informal, alcanzan la valoración de regular.
Tejido residencial: El estudio de los tejidos residenciales de los entornos de los barrios se realiza en base a dos dimensiones, el tipo
de ocupación territorial y la densidad.
El tipo de ocupación territorial, refiere al porcentaje del área del entorno de los barrios evaluados con ocupación informal. Los
entornos con mejor calificación tienen menor extensión de tejidos
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residenciales informales. En los casos estudiados se califican como
muy buenos o buenos los entornos de Cerro Carmelo, Salto Nuevo,
Don Bosco, Misiones, La Humedad así como Boix y Merino. Regular es la valoración de los entornos de Santa Teresita, 17 Metros
Barrios Unidos- y muy deficitaria la de 25 de Agosto.
La densidad -mide la cantidad de viviendas por ha, en los entornos del GT1 permanece sin modificaciones luego de la intervención.
Calidad urbano-ambiental. Infraestructuras: los contextos donde
se insertan los barrios del GT1 presentan situaciones heterogéneas previas a la intervención del PMB-PIAI. Comparando la situación de
los entornos de Montevideo y su área metropolitana inmediata con los del interior del país no se observan diferenciadas sustantivas; y si por
su atipicidad se excluye a Cerro Carmelo, la situación es más favorable en el interior. Luego de la implementación de los proyectos,
la dotación de infraestructuras en los entornos es prácticamente
similar en las dos áreas comparadas y resulta muy buena o buena con la excepción de La Humedad, que se mantiene en una situación
regular. La apertura de calles, la extensión de tramos de colector permitiendo las conexiones de parte de las viviendas de los entornos
de los BARRIOS y la instalación de alumbrado público, constituyen aportes en la materia que también contribuyen a mejorar la dotación
del tejido residencial formal. No obstante corresponde señalar que se observan severos problemas de mantenimiento en parte de las
infraestructuras realizadas, así como también obras proyectadas que quedaron a cargo de las intendencias y permanecen sin realizar
Espacios de uso comunitario: En términos generales, previo a la
intervención del PIAI, en los barrios evaluados y sus entornos cercanos, no existen espacios de uso comunitario equipados para dar
respuestas adecuadas a las necesidades de intercambio y
esparcimiento de la población según sus diferentes edades. En parte de los proyectos, la intervención del PMB mitiga la problemática.
Equipamientos comunitarios: En la mayor parte de los proyectos
-7 de 10- el Programa coadyuvó a su completamiento identificando necesidades de la población en el curso del diagnóstico social
participativo, y desde este proceso se definió el programa a concretar. Se realizaron nuevas construcciones o ampliaciones y
mejoras de las existentes y se apoyó la concreción de acuerdos para su gestión.
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Riesgo ambiental: el Programa dispuso recursos que lograron
mitigar situaciones de riesgo ambiental, no obstante en el caso de las
instalaciones, aún se requiere ajustar niveles de coordinación para su correcto funcionamiento, así como continuar enfatizando sobre la
importancia de los aspectos educativos.
b.2.1. Estructura urbana del barrios
Morfología del barrio: En lo referente a la consolidación de la trama de los barrios evaluados el conjunto de los proyectos del GT1
presenta una situación buena o muy buena en relación al estándar de su entorno. Respecto a la legibilidad de la trama: alcanzan una
buena o muy buena legibilidad–superando limitaciones o reafirmando potencialidades– ocho de los diez proyectos del GT1. Respecto a la
organización de los lotes: resulta buena o muy buena para el conjunto de los BARRIOS, con la excepción de Misiones y La
Humedad.
Densidad y distribución de la población: Por reducir excesivas
densidades de ocupación de los lotes mejoran la situación 6 de los barrios evaluados, pasando de una situación muy mala a regular.
c. Opiniones de los beneficiarios
La opinión del beneficiario resulta muy importante, como ya vimos en el caso de los realojos o de la convivencia entre vecinos del barrio,
para una evaluación integral del Programa.
Luego de la implementación del Programa, el 84% de los beneficiarios opinan que la caminaría de acceso es buena, así como
saneamiento (86%), alumbrado público (78%), recolección de
residuos (87%) y el agua potable (97%). Sin embargo las opiniones no son tan positivas cuando se mencionan los espacios recreativos
donde el 55% cree que es malo, regular o directamente no existen. Igual que en cuanto al funcionamiento de la comisión de vecinos (casi
70% dicen que no hay o no sabe si funciona).
Las percepciones sobre los problemas ambientales que aún persisten en el barrio son heterogéneas, predominando quienes señalan
problemas con la basura (38%), con las ratas (43%) o aguas estancadas (20%).
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En cuanto al valor de la vivienda, tanto en las entrevistas con algunos
agentes inmobiliarios como en la consideración del beneficiario, éstas
han aumentado su valor con la intervención del Programa. Esta percepción ya existía entre los beneficiarios al inicio. Casi las dos
terceras partes afirman que luego de la intervención del Programa tienen mayores deseos de quedarse en ese barrio.
Por otra parte, el 71% entiende que la opinión sobre el barrio que
tienen los vecinos de zonas cercanas ha mejorado luego de la intervención del Programa, así como el 62% entiende que el barrio se
encuentra más integrado a la zona.
Un 82% califica con una “nota” de 7 o más al PIAI-PMB y sólo un 3% lo califica con 4 o menos.
En ningún caso se ha obtenido la titulación, principalmente por
problemas de burocracia administrativa. Sin embargo, para los
beneficiarios este aspecto es importante a pesar que algunos de ellos prefieren no contar con títulos de propiedad por las obligaciones que
ello genera.
1.3. Comparación situación inicial y final
Con la finalidad de contar con una visión global de todos los Proyectos evaluados, se anexa una matriz (en formato Excel)
analizando comparativamente situación inicial y final para cada barrio. La misma se complementa con una matriz de indicadores
cuantitativos.
Indicadores cuantitativos
Contamos con indicadores de resultado y de impacto. Los primeros
miden el resultado obtenido en relación con la meta fijada, mientras que los indicadores de impacto nos cuantifican la diferencia entre
situación actual y situación inicial, así como grupos tratamiento contra grupos control. En algunos casos, no se puede calcular el
impacto porque no existe la información inicial, ante lo cual sería bueno que en el futuro las encuestas de base contemplen variables
que permitan medir impactos.
A continuación se presentan dos enfoque de la matriz de resultado, en primer lugar de acuerdo a las dimensiones solicitadas por la
misión del BID y el PMB un resumen de los principales indicadores sin
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utilizar ponderadores (Matriz N° 1) y en segundo lugar una
ampliación de dichas dimensiones de evaluación que la consultoría
entiende importantes para ampliar la visión de los resultados (Matriz N° 2).
Para el primer enfoque tenemos las siguientes dimensiones, que
luego se expresan en la Matriz N°1:
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Indicadores, formas de cálculo y metas para Matriz 1
Indicadores Forma de cálculo Metas
1. Infraestructura
1.1. Cobertura de pavimentación % de calles pavimentadas (observación) 80%
1.2. Accesibilidad vial interna Percepción de accesibilidad (encuestas) 100%
1.3 Alumbrado público % calles con alumbrado (observación) 100%
1.4. Saneamiento Instalación de la red (entrevistas) 100%
1.5.Problemas ambientales Percepción problemas ambientales (encuestas)
100%
2. Vivienda
2.1. Vivienda con baño % viviendas con baño (encuestas) 100%
2.2. Percepción mejora con realojo (realojos) % de hogares conformes con su nueva vivienda (encuestas)
100%
2.3 Electricidad % viviendas con conexión energía eléctrica (encuestas)
100%
2.4. Agua por cañerìa % viviendas con conexión a la red (encuestas) 100%
2.5. Conexión a red de saneamiento % viviendas con conexión a la red (encuestas) 100%
2.6. Mejoras calidad de materiales techos,
paredes y pisos
% de viviendas con mejoras calidad de
materiales techos, paredes y pisos (encuestas) 80%
2.7. Hacinamiento % hogares con 2 o menos personas por dormitorio (encuetas)
50% menos
2.8.Aumento valor vivienda % hogares que perciben aumento en el valor de su vivienda (encuestas)
80%
3. Servicios Sociales
3.1. Construido al menos 1 servicio Construido al menos 1 servicio (observación) 1
3.2. Servicio funcionando Servicio funcionando bajo autoridad
competente (entrevistas y observación) 1
4. Desarrollo comunitario
4.1. Nivel de participación en actividades % de hogares que participaron en actividades de capacitación (encuestas)
70%
4.2.Nivel de relacionamiento % entrevistados que perciben mejoras sobre el relacionamiento entre vecinos (encuestas)
70%
5. Integración socio-urbana
5.1. Integración según beneficiario % de entrevistados que consideran que se encuentran más integrados a la zona (encuestas)
70%
5.2. Accesibilidad vehicular y peatonal % de beneficiarios que consideran existe buena accesibilidad al barrios desde fuera (encuestas)
100%
6. Titulación Tienen o no tienen título de propiedad 100%
A continuación presentamos la matriz de indicadores correspondiente
(Matriz N° 1):
Matriz N° 1: Resultados Indicadores Globales La Humedad Misiones Salto Nuevo Sta Teresita GT! GT2
1. Infraestructura Meta Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual
1.1. Cobertura de pavimentación 80% 20% 80% 20% 80% 40% 75% 65% 75% 30% 71% 0% 70%
1.2. Accesibilidad vial interna 100% 77% 90% 78% 78% 0% 83% 77%
1.3 Alumbrado público 70% 20% 70% 20% 80% 20% 80% 20% 50% 23% 56% 0% 50%
1.4. Saneamiento 100% 3% 90% 0% 78% 10% 100% 30% 77% 16% 82% 16% 95%
1.5.Problemas ambientales 100% 77% 42% 30% 59% 0% 12% 20% 38% 25% 35% 17% 30%
2. Vivienda
2.1. Vivienda con baño 100% 85% 98% 91% 98% 74% 100% 82% 100% 84% 93% 83% 97%
2.2. Percepción mejora con realojo 100% 83% 90% 85% 50% 78% 86%
2.3 Electricidad 100% 26% 95% 91% 97% 80% 98% 99% 95% 48% 82% 76% 85%
2.4. Agua por cañería 100% 65% 95% 55% 97% 88% 100% 65% 100% 76% 92% 78% 97%
2.5. Conexión a saneamiento 100% 3% 80% 0% 70% 10% 78% 30% 70% 11% 71% 16% 66%
2.6. Condiciones de la vivienda 80% 16% 48% 9% 59% 10% 61% 26% 63% 26% 64% 22% 66%
2.7. Hacinamiento Reducir 50% 68% 29% 64% 44% 65% 26% 66% 24% 57% 31% 64% 34%
2.8.Aumento valor vivienda 80% 68% 67% 71% 69% 0% 57% 0% 85% 52% 70% 0% 81%
3. Servicios Sociales
3.1. Existencia al menos 1 servicio 1 0 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1
3.2. Servicio funcionando 1 0 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1
4. Desarrollo comunitario
4.1. Nivel de participación en actividades 70% 2% 4% 26% 7% 0% 3% 0% 3% 14% 17% 0% 11%
4.2.Nivel de relacionamiento 70% 74% 82% 79% 74% 0% 38% 0% 38% 63% 60% 0% 70%
5. Integración socio-urbana
5.1. Integración seg/beneficiarios 80% 56% 54% 87% 66% 0% 51% 0% 58% 47% 57% 0% 57%
5.2. Accesibilidad vehicular y peatonal 100% 82% 91% 89% 73% 79% 67%
6. Titulación 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
34
Matriz N° 2
Alternativamente a lo solicitado por la Misión del BID y el PMB, la consultoría diseño un sistema de evaluación en base a otros
indicadores (algunos coincidentes) que desde nuestro punto de vista permiten una visión más amplia de los resultados e impactos. Las
principales diferencias radican en integración socio urbana y desarrollo comunitario.
Para la primer área, la consultoría entiende que es necesario tomar
en cuenta otros factores para medir la integración urbana que ha sido uno de los principales nortes del Programa desde su inicio y le
confiere una particularidad frente a otros programas de este tipo. Por ello se dedica un ítem especial a este aspecto midiéndose (mediante
apreciaciones técnicas) la capacidad integradora de los atributos de la estructura urbana asociada a los servicios sociales, en el área de
inserción del asentamiento, como el porcentaje de zonificación no
residencial en el perímetro del BARRIOS, el porcentaje de usos no residenciales y vacíos urbanos en el perímetro del BARRIOS, la
distancia del BARRIOS a un estructurador urbano asociada a la calidad de la conexión y la distancia del BARRIOS a una centralidad
urbana. También se integran indicadores de percepciones de los vecinos de zonas circundantes.
Para medir desarrollo comunitario se integran indicadores de
percepciones del beneficiario en cuanto a la organización barrial, midiéndose el nivel de desarrollo organizacional desde la perspectiva
de los técnicos del equipo evaluador y la apropiación de las mejoras por parte de los beneficiarios (también mediante juicio técnico.
Finalmente se realizan algunos agregados en infraestructura en
cuanto indicadores de grado de arborización (que hace a la calidad
ambiental), vertido final de afluentes, canalización de pluviales y los estándar de la transitabilidad por entender que aportan a una visión
más global de los resultados de la intervención del Programa.
A su vez, cada área es ponderada de acuerdo a la importancia asignada a cada una de ellas, siendo las más relevantes
infraestructura e integración urbana que hacen a la intervención directa del Programa (30%). Condiciones de la vivienda es un área
donde el Programa interviene más o menos directamente con realojos (construcción de viviendas), baños y en algunos proyectos intervino,
o articuló acciones con otros organismos del Estado –sectorial o local-
35
para el mejoramiento de la vivienda por autoconstrucción. Algo
similar ocurre con desarrollo comunitario, aunque aquí intervienen
otras variables exógenas al Programa. Titulación, si bien depende en parte del Programa, al intervenir otros actores pondera en forma más
baja (10%), al igual que en desarrollo comunitario y servicios sociales.
A continuación presentamos las nuevas dimensiones utilizadas para la
construcción de la matriz 2.
36
Matriz N° 2 Indicadores, formas de cálculo y metas Indicadores Globales Cálculo Pondera Meta
1,00
1. Infraestructura 0,30
1.1. Cobertura de pavimentación % de calles pavimentadas (observación) 0,15 80%
1.2. Estandar de transitabilidad La cobertura y estándar de transitabilidad (observación)
0,10 5,0
1.3. Canalización de pluviales La cobertura y estándar de la canalización de pluviales (observación)
0,10 5,0
1.4.Arborización de calles % calles con árboles (observación) 0,10 70%
1.5 Alumbrado público % calles con alumbrado (observación) 0,10 70%
1.6. Saneamiento Instalación de la red (entrevistas) 0,25 100%
1.7. Vertido final de efluentes Las dificultades ambientales y de gestión de la solución adoptada
0,10 5,0
1.8.Problemas ambientales Percepción problemas ambientales (encuestas)
0,10 100%
Sub total 1 1,00
2. Vivienda 0,10
2.1. Vivienda con baño % viviendas con baño (encuestas) 0,20 100%
2.2.Satisfacción c/nueva localización (realojos) % de hogares conformes con la nueva localización de su vivienda (encuestas)
0,05 100%
2.3.Adecuación de la vivienda (realojos) % de hogares conformes con la adecuación de su nueva vivienda (encuestas)
0,05 100%
2.4. Percepción mejora con realojo (realojos) % de hogares conformes con la nueva vivienda (encuestas)
0,10 100%
2.5 Electricidad % viviendas con conexión energía eléctrica (encuestas)
0,10 100%
2.6. Agua por cañerìa % viviendas con conexión a la red (encuestas)
0,10 100%
2.7. Conexión a saneamiento % viviendas con conexión a la red (encuestas)
0,10 100%
2.8. Condiciones de la vivienda % de viviendas con mejoras calidad de materiales techos, paredes y pisos (encuestas)
0,10 80%
2.9. Hacinamiento % hogares con 2 o menos personas por dormitorio (encuetas)
0,10 70%
2.10.Aumento valor vivienda % hogares que perciben aumento en el valor de su vivienda (encuestas)
0,10 80%
Sub total 2 1,00
3. Servicios Sociales 0,10
3.1. Existencia Existencia de servicios en BARRIOS o zonas circundantes (entrevistas y observación)
0,50 1,0
3.2. Operación y mantenimiento Servicios funcionando y con buen standard de mantenimiento (entrevistas y observación)
0,50 5,0
37
Matriz N° 2 Indicadores, formas de cálculo y metas (continuación) Indicadores Globales Cálculo Pondera Meta
4. Desarrollo comunitario 0,10
4.1. Nivel de participación en actividades % de hogares que participaron en actividades del barrio (encuestas)
0,20 70%
4.2.Nivel de relacionamiento % entrevistados que perciben mejoras sobre el relacionamiento entre vecinos (encuestas)
0,20 70%
4.3.Conformidad con organización comunal % entrevistados conformes con la organización comunal (encuestas)
0,20 70%
4.4. Desarrollo organizacional Nivel de desarrollo de la organización barrial (entrevistas)
0,20 5,0
4.5. Apropiación de mejoras Capacidad o expectativa de apropiarse o usufructuar las mejoras introducidas por el ´programa
0,20 3,0
Sub total 4 1,00
5. Integración socio-urbana 0,30
5.1. Integración según beneficiario % de entrevistados que consideran que se encuentran más integrados a la zona (encuestas)
0,15 80%
5.2. Integración según vecino % de vecinos de zonas circundantes que consideran que existe mayor integración (encuestas)
0,15 70%
5.3. Uso Serv.Soc. seg/vecinos % de vecinos de zonas circundantes que comparten servicios con beneficiarios (encuestas)
0,10 70%
5.42. Accesibilidad vehicular y peatonal % de beneficiarios que consideran existe buena accesibilidad al barrios desde fuera (encuestas)
0,10 100%
5.5.Integración urbana Se mide la capacidad integradora de los atributos de la estructura urbana asociada a los servicios sociales, en el área de inserción del asentamiento:
El porcentaje de zonificación no residencial en el perímetro del barrio.
El porcentaje de usos no residenciales y vacíos urbanos en el perímetro del barrio
La distancia del barrio a un estructurador urbano asociada a la calidad de la conexión
La distancia del barrio a una centralidad urbana
0,50 5,0
Subtotal 5 1,00
6. Titulación 0,10 100%
Matriz N° 2: Rsultados Indicadores Globales 1,00 Boix y Merino B. Unidos 25 de Agosto Don Bosco 17 metros C. Carmelo
1. Infraestructura 0,30 Meta Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual
1.1. Cobertura de pavimentación 0,15 80% 17% 70% 20% 75% 50% 75% 25% 75% 25% 80% 30% 75%
1.2. Estandar de transitabilidad 0,10 5,0 1 4 1 2 1 2 1 1 1 4 1 2
1.3. Canalización de pluviales 0,10 5,0 1 4 1 3 1 2 1 4 2 3 1 3
1.4.Arborización de calles 0,10 70% 15% 30% 20% 66% 25% 25% 40% 50% 20% 20% 20% 50%
1.5 Alumbrado público 0,10 70% 10% 70% 60% 75% 20% 25% 40% 50% 40% 75% 20% 80%
1.6. Saneamiento 0,25 100% 12% 87% 59% 96% 15% 96% 31% 95% 5% 87% 0% 2%
1.7. Vertido final de efluentes 0,10 5,0 1 4 1 4 1 4 2 4 1 4 1 4
1.8.Problemas ambientales 0,10 100% 28% 32% 20% 40% 23% 35% 20% 39% 32% 70% 0% 23%
Sub total 1 1,00
2. Vivienda 0,10
2.1. Vivienda con baño 0,20 100% 82% 100% 95% 100% 98% 99% 90% 100% 91% 96% 98% 100%
2.2.Satisf. c/nueva localización 0,05 100% 93% 0% 100% 0% 100% 0% 100% 0% 86% 0% 100%
2.3.Adecuación de la vivienda 0,05 100% 68% 0% 33% 0% 82% 0% 60% 0% 62% 0% 89%
2.4. Percepción mejora con realojo 0,10 100% 0% 90% 0% 95% 0% 88% 0% 87% 0% 77% 0% 28%
2.5 Electricidad 0,10 100% 12% 70% 59% 70% 47% 96% 92% 89% 62% 91% 80% 100%
2.6. Agua por cañería 0,10 100% 70% 100% 92% 100% 91% 98% 80% 92% 98% 96% 87% 99%
2.7. Conexión a saneamiento 0,10 100% 12% 70% 15% 86% 15% 86% 6% 59% 5% 70% 0% 4%
2.8. Condiciones de la vivienda 0,10 80% 7% 68% 37% 79% 54% 75% 16% 66% 33% 76% 14% 64%
2.9. Hacinamiento 0,10 50%menos 61% 40% 66% 41% 51% 26% 62% 32% 60% 41% 67% 38%
2.10.Aumento valor vivienda 0,10 80% 53% 71% 68% 86% 66% 77% 64% 67% 71% 81% 81% 74%
Sub total 2 1,00
3. Servicios Sociales 0,10
3.1. Existencia 0,50 1,0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1
3.2. Operación y mantenimiento 0,50 5,0 0 3 0 4 0 1 0 0 0 0 0 1
Subtotal 3 1,00
Matriz N° 2 : Resultados (continuación) Indicadores Globales 1,00 La Humedad Misiones Salto Nuevo Sta Teresita GT1 GT2
1. Infraestructura 0,30 Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual Inicial Actual
1.1. Cobertura de pavimentación 0,15 80% 20% 80% 20% 80% 40% 75% 65% 75% 30% 71% 70%
1.2. Estandar de transitabilidad 0,10 5,0 1 2 1 4 1 3 1 1 1 3 3
1.3. Canalización de pluviales 0,10 5,0 1 4 1 4 1 3 1 3 1 3 2
1.4.Arborización de calles 0,10 70% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 19% 29% 0% 20%
1.5 Alumbrado público 0,10 70% 20% 70% 20% 80% 20% 80% 20% 50% 23% 56% 0% 50%
1.6. Saneamiento 0,25 100% 3% 90% 0% 78% 10% 100% 30% 77% 16% 82% 16% 95%
1.7. Vertido final de efluentes 0,10 5,0 1 3 1 3 1 1 1 1 1 3 0 2
1.8.Problemas ambientales 0,10 100% 77% 42% 30% 59% 0% 12% 20% 38% 25% 35% 17% 30%
Sub total 1 1,00
2. Vivienda 0,10
2.1. Vivienda con baño 0,20 100% 85% 98% 91% 98% 74% 100% 82% 100% 84% 93% 83% 97%
2.2.Satisf. c/nueva localización 0,05 100% 0% 78% 0% 95% 0% 100% 0% 100% 90% 0% 98%
2.3.Adecuación de la vivienda 0,05 100% 0% 89% 0% 80% 0% 63% 0% 50% 65% 0% 67%
2.4. Percepción mejora con realojo 0,10 100% 0% 83% 0% 90% 0% 85% 0% 50% 0% 78% 0% 86%
2.5 Electricidad 0,10 100% 26% 95% 91% 97% 80% 98% 99% 95% 48% 82% 76% 85%
2.6. Agua por cañería 0,10 100% 65% 95% 55% 97% 88% 100% 65% 100% 76% 92% 78% 97%
2.7. Conexión a saneamiento 0,10 100% 3% 80% 0% 70% 10% 78% 30% 70% 11% 71% 16% 66%
2.8. Condiciones de la vivienda 0,10 80% 16% 48% 9% 59% 10% 61% 26% 63% 26% 64% 22% 66%
2.9. Hacinamiento 0,10 50%menos 68% 29% 64% 44% 65% 26% 66% 24% 57% 31% 64% 34%
2.10.Aumento valor vivienda 0,10 80% 68% 67% 71% 69% 0% 57% 0% 85% 52% 70% 0% 81%
Sub total 2 1,00
3. Servicios Sociales 0,10
3.1. Existencia 0,50 1,0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1
3.2. Operación y mantenimiento 0,50 5,0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 2 0 1
Matriz N° 2: Resultados (continuación) Indicadores Globales 1,00 Boix y Merino Barrios
Unidos 25 de Agosto Don Bosco 17 metros Cerro
Carmelo
4. Desarrollo comunitario 0,10
4.1. Nivel de participación en
actividades 0,20 70% 28% 42% 7% 7% 19% 25% 17% 5% 13% 14% 20% 7%
4.2.Nivel de relacionamiento 0,20 70% 81% 77% 86% 66% 81% 64% 83% 71% 62% 51% 73% 54%
4.3.Conforme org. Comunal 0,20 70% 20% 12% 18% 28% 47% 26% 18% 5% 48% 16% 0% 20%
4.4. Desarrollo organizacional 0,20 5,0 1 2 1 4 1 2 1 3 1 2 1 3
4.5. Apropiación de mejoras 0,20 3,0 0 1 0 2 0 2 0 2 0 1 0 1
Sub total 4 1,00
5. Integración socio-urbana 0,30
5.1. Integración seg/benef 0,15 80% 50% 71% 70% 83% 55% 52% 72% 72% 51% 49% 79% 65%
5.2. Integración seg/vecino 0,15 70% 66% 93% 77% 50% 53% 100%
5.3. Uso Serv.Soc. seg/vecinos 0,10 70% 75% 100% 94% 90% 86% 90%
5.4. Accesibilidad vehicular y peatonal 0,10 100% 66% 86% 77% 84% 86% 96%
5.5.Integración urbana 0,50 5,0 1 4 2 4 1 3 2 4 2 4 1 3
Subtotal 5 1,00
6. Titulación 0,10 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
41
Como puede apreciarse, en ambas matrices, los mejores resultados
se obtienen para el área de infraestructura, principalmente en lo que
hace a la accesibilidad vial y saneamiento. También se obtienen buenos resultados en viviendas, básicamente por contar con alto
porcentaje de realojos (17%), la construcción de baños y mejoras introducidas por los propios beneficiarios incentivados por el
Programa.
Por otra parte, parecen reducirse los problemas ambientales aunque subsisten algunos de ellos, como basurales, ratas y aguas servidas
(en menor medida). En cuanto a la integración urbana las vías de accesibilidad al barrio han mejorado sensiblemente y los beneficiarios
se sienten más integrados, pero estos indicadores son totalmente insuficientes para medir el grado real de integración urbana.
Las áreas donde los logros son más modestos pasan por servicios
sociales y desarrollo comunitario. En el primer aspecto, en 7 de 10
proyectos del GT1 se ha construido algún servicio social, pero el grado de conservación y mantenimiento en general no existe o es
bajo. En esta matriz no se consideran los servicios existentes en zonas circundantes que muchas veces explican que no se hayan
realizado intervenciones por parte del Programa.
En cuanto a titulación, como ya se indicara el resultado es “0”.
Si se compara GT1 con GT2 no se encuentran diferencias apreciables, aunque los resultados de GT1 parecen ser algo mejores que los del
GT2, principalmente en accesibilidad interna y al barrio, así como en conexión al saneamiento. Por su parte, en GT2 logra mejores
resultados en obras de saneamiento y percepción de mejoras en realojos. De todas formas es difícil establecer comparaciones claras al
no contar con indicadores, como veremos en la matriz N°2.
En términos generales podemos decir que el Programa logra ciertos
éxitos en infraestructura y construcción de viviendas, no así en aspectos sociales.
Indicadores de resultado e impacto Considerando la complejidad de las intervenciones en el territorio,
mediadas por múltiples factores, y dado que el Programa no realiza
una selección aleatoria de asentamientos sino que se aplican criterios de elegibilidad, la Evaluación utiliza un modelo de análisis de los
42
datos cuasi-experimental con un grupo de control y dos grupos de
tratamiento.
El indicador de resultados para GT1 es de 66% lo cual quiere decir
que el programa alcanza el 66% de las metas planteadas, en forma global. En el caso de las obras de infraestructura el resultado es del
89%, al igual que vivienda, mientras que en integración urbana se alcanza el 70% de la meta. Sin embargo en desarrollo comunitario
(46%) y servicios sociales (54%) los resultados son más modestos. Comparando con GT2, el resultado es prácticamente igual: 65%.
Los indicadores de impacto, como es de esperar, son menores siendo
para GT1 del 31% y 47% en relación con situación inicial y grupo control. Es decir que el programa impacta en poco más del 30%
sobre la situación inicial y menos del 50% en relación con el grupo control o testigo. Por su parte los GT2 impactan un 33% sobre
situación inicial y en forma similar a los GT1 en relación al control
(47%).
Los problemas de impacto sobre la situación inicial se verifican principalmente en desarrollo comunitario (2% en GT1), siendo iguales
al global en integración urbana. También es en desarrollo comunitario donde se obtiene un menor impacto sobre la situación inicial tomando
en cuenta que los BARRIOS al inicio del Programa se encuentran muy incentivados por la situación y se organizan más. A pesar de ello
comparando con el control, también es bajo el impacto en desarrollo comunitario.
Lógicamente que existen diferencias entre los barrios, siendo los
mejor valorados Barrios Unidos (78%) y Boix y Merino (71%). Los de más baja puntuación global, aunque mayores al 60%, son La
Humedad, 17 metros, Salto Nuevo y Santa Teresita, aunque estos
dos últimos sólo cuentan con los datos del censo (Salto Nuevo no existe ni censo, ni línea de base).
Desde el punto de vista de la infraestructura y trama vial Barrios
Unidos, 17 metros, Boix y Misiones alcanzan casi el 100% de la meta. Para Integración urbana, se destacan Barrios Unidos, Misiones y Sta.
Teresita, en un segundo nivel Boix y Merino y Misiones. Si se considera el desarrollo comunitario de los barrios, son Barrios Unidos,
25 de agosto, Boix y Merino y Misiones. En estos aspectos los peor evaluados son Salto Nuevo, Sta Teresita y La Humedad.
43
Condiciones de la vivienda muestra los puntajes más altos se dan en
Boix y Merino, 25 de agosto, Barrios Unidos, La Humedad y Misiones,
aunque en todos los casos se ubican por encima del 80% de la meta. Finalmente, en servicios sociales nuevamente los de mejor puntaje
son Barrios Unidos y Boix y Merino, los más bajos se observan en Don Bosco, 17 metros y La Humedad.
Titulación es una situación particular dado que en ningún caso el
Programa puede cumplir este objetivo por problemas ajenos al mismo. Ello baja los puntajes globales en 4 o 5 puntos.
Si comparamos con GT2, los tres índices son similares a los obtenidos en GT1, levemente menor en el resultado global (65%), igual en
impacto 2 (47%) y algo mayor en impacto 1 (37%).
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Infraestructura Vivienda Ser.Sociales Desarrollocomunitario
Integraciónurbana
Titulación Global
Indicadores de Resultado
GT1 GT2
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Infraestructura Vivienda Ser.Sociales Desarrollocomunitario
Integraciónurbana
Titulación Global
Indicadores de Impacto 1 (T1-T0)
GT1 GT2
44
2. Elementos para el análisis del ciclo de proyectos de los proyectos del GT1
Las fases de los proyectos que se estudian –siete de los diez comprendidos en el GT1- transcurren entre los años 2001 y 2012 de ejecución del Programa.
Parte de estos proyectos, se iniciaron con recursos del Contrato de Préstamo 1186 y se complementaron con el siguiente, Contrato de Préstamo 2052.1
A partir de los estudios de caso realizados, se procuró identificar núcleos temáticos que han incidido en las diferencias que se observan entre los
tiempos planificados para el desarrollo de los proyectos y los insumidos. Se trabajó, con documentos de sistematización presentados por los equipos
técnicos o consultores a la UCP –informes parciales y finales-, cuando estos estuvieron disponibles, así como con la información provista en las
entrevistas realizadas a diferentes actores intervinientes, la población de los BARRIOS, sus delegados, referentes zonales, autoridades de los espacios de
descentralización, autoridades y funcionarios de la UCP e intendencias, asesores técnicos y representantes de las empresas.
Los núcleos temáticos que se señalan a continuación inciden de modo diferente
en los tiempos de los procesos transitados por los proyectos estudiados; algunos en particular son afectados por varios de los aspectos señalados. En
este sentido se observa que parte de las temáticas son de naturaleza general;
otras de naturaleza particular por depender de realidades propias de una determinada administración departamental, o bien de coyunturas singulares.
También importa destacar que en situaciones particulares se generan atrasos en los procesos, pero esos atrasos se originan en la necesidad de mejorar
aspectos que se consideraron sustantivos.
Fondos Disponibles En el lapso señalado se identifican dos situaciones de diferente naturaleza que
redujeron los fondos del Programa, lo que generó la postergación de los proyectos en trámite. Por un lado, como consecuencia de la crisis del 2002, se
redujo sensiblemente los recursos afectando el ejercicio 2000-2005. Por otro lado, hacia el 2007, a nivel del Programa se produjo una coyuntura que alteró
el flujo de fondos durante el ejercicio 2005-2010.
Cambios en los criterios orientadores de los proyectos.
En el período de estudio se renuevan las autoridades municipales, y de la UCP. Los objetivos del Programa permanecen, pero las nuevas autoridades
reformulan los criterios orientadores de los proyectos de desarrollo comunitario
1 Como sucede en los casos de 25 de Agosto Sta. María, 17 Metros, Don Bosco, y B. Unidos-Curitiba-D. Arena.
45
y urbano-arquitectónicos. Esto deriva en la relectura de diagnósticos, anteproyectos, o proyectos ejecutivos, exigiendo ajustes, lo cual en varios
casos mejora su potencial, pero simultáneamente extiende los tiempos de permanencia en la Fase de Formulación del Proyecto.
Aspectos relacionados con el personal que se desempeña como referente
institucional. Técnicos de los ETM observan falta de coherencia entre el mayor grado de
experiencia exigido a los profesionales para concursar en las licitaciones,
respecto al que poseen los funcionarios encargados de la supervisión y seguimiento de los proyectos, lo cual no permite un adecuado relacionamiento
técnico y precisan que han debido responder a observaciones basadas en preferencias personales y no en sólidos fundamentos técnicos.
La impronta interdisciplinaria de los proyectos de mejoramiento urbano
Si bien es sabido que los proyectos urbanos requieren un abordaje interdisciplinario, se verifican dificultades para efectivamente lograrlo en el
caso de los proyectos de mejoramiento barrial.
Perfiles de Proyecto o Cartas Consulta con déficit en su formulación Varios entrevistados observan circunstancias en las que el origen de los
atrasos en las etapas de diagnóstico o de proyecto, remiten a la etapa de formulación de la CC, que por no ser estudiada con agudeza interdisciplinar,
se trasladan hacia adelante aspectos de muy difícil resolución y que en casos
extremos, incluso llegan a cuestionar la razonabilidad de la intervención.
Aprobación sectorial de los proyectos. El caso más significativo se presenta en Montevideo, donde a pesar de la
existencia de la Comisión Especial Ejecutora de Atención al PIBARRIOS (CEEA PIBARRIOS), se reiteran los testimonios técnicos que refieren a una
tramitación sectorial y fragmentada de los aspectos de infraestructura, lo que plantea exigencias contradictorias y dificulta la obtención de las autorizaciones
en plazos razonables. En lo referente a los aspectos de estructura urbana, también señalan dificultades para lograr la aprobación de los proyectos.
Observan que en la situación inciden problemas de criterio s respecto a los usos del suelo. Existiría una tendencia desde los referentes institucionales a
priorizar el uso del suelo fraccionado evitando la definición de espacios de uso público, fundamentado en las dificultades de gestión para su mantenimiento
posterior.
Elaboración de proyectos sin una adecuada coordinación interdisciplinaria
En el interior del país, y en particular en la zona norte existen dificultades para obtener el aporte de asesores en el área de infraestructura. Desde las
empresas constructoras se observa que reciben planos de obra con
46
incongruencias entre los aspectos de vialidad, evacuación de pluviales y saneamiento. Resulta claro que estas situaciones también alteran los plazos.
Indicadores de Plazos de Ejecución
Del análisis de los plazos de desarrollo de los proyectos se observa que los
tiempos promedio de ejecución son de 79 meses a partir de la fecha de licitación del ETM. Desagregados por hitos de los proyectos, los mayores
tiempos se dan entre la fecha de Contrato del ETM y la fecha de la licitación de
Obra (41 meses en promedio), mientras que los plazos de ejecución de obra, en promedio se ubican en 18 meses.
De la observación de los plazos, las mayores demoras se asocian a los tiempos
entre los tramites de licitaciones que corresponden a las intendencias municipales (tiempo entre licitación de ETM y licitación de obra). No se
encontraron demoras mayores entre las fechas de firma de contratos y fechas de inicio de obras.
CUADRO 1 Indicadores Temporales.Diferencia de fechas en meses
Asentamiento Peso
Relativo*
Lic. ETM hasta
Fin Obra
Lic. ETM hasta Contrato
ETM
Contrato ETM hasta Lic. Obra
Lic. Obra hasta firma
Contrato
Firma Contrato
hasta Inicio Obra
Inicio Obra hasta Fin
Obra
25de Agosto 0,11 77 10 34 7 0 26 Santa Teresita 0,07 112 11 61 12 0 28 Salto Nuevo 0,14 58 31 12 0 16 Misiones 0,07 55 34 6 0 15 La Humedad 0,06 47 29 4 2 12 Boix y Merino 0,21 91 18 51 6 2 15 Cerro Carmelo 0,05 69 8 33 6 0 22 Barrios Unidos 0,12 91 3 52 15 1 21 Barrio Don Bosco 0,04 70 13 42 6 1 8 17 metros 0,12 91 22 39 9 1 21 Global 1,00 79 10 41 9 1 18 * Peso relativo del Costo de Obra en pesos constantes de 2012
47
El inicio de las obras en inversión directa se realizaron -en promedio– tres meses antes de la fecha prevista en el Informe Inicial. Por su parte, en lo que
respecta a la finalización de obras, las mismas lo hicieron –en promedio– nueve meses después de la fecha prevista.
Indicadores de Desvíos entre Planificación y Ejecución
Todos los montos considerados en el presente informe están expresados en pesos constantes de 2012 a los efectos de hacer todas
Las medidas comparables.
Del Cuadro 2 se infiere que el inicio de las obras en inversión directa se realizó
-en promedio– tres meses antes de la fecha prevista en el Informe Inicial. Por su parte, en lo que respecta a la finalización de obras, las mismas lo hicieron –
en promedio– nueve meses después de la fecha prevista.
CUADRO 2 Indicadores Temporales Diferencia de fechas entre estimado* y real en meses
Asentamiento
Inicio Obra
Fin Obra
25de Agosto -3 17
Santa Teresita 4 15
Salto Nuevo 1 -1
Misiones -2 8
La Humedad -2 -2
Boix y Merino -8 10
Cerro Carmelo -4 20
Barrios Unidos 0 9
Barrio Don Bosco -12 9
17 metros -1 10
Global
-3 9
* Según Informe Inicial
48
Consecuencias de las extensiones de los plazos Se considera valioso desde el punto de vista operativo que la UCP disponga de
un modelo de ejecución del ciclo de proyectos con estimación de plazos, o más apropiadamente, a través de la sistematización de su experiencia construya
más de un modelo en función de variantes que considere pertinentes (entre otros: número de lotes, o de hogares, intervención según BARRIOS o AP), lo
cual es un insumo valioso para el seguimiento, la planificación y la definición de contratos más certeros en la asignación de plazos. Pero además, resulta
imprescindible aportar más precisión sobre la duración de las etapas de modo
que el conjunto de actores intervinientes, en particular la población residente en los BARRIOS, los técnicos asesores, constructoras, asuman más
adecuadamente sus respectivos roles.
Importa también revisar la gestión de trámites que se realiza: La interdependencia caracteriza al ciclo de ejecución de proyectos y evitar los
tiempos muertos que se verifican resulta un objetivo insoslayable para el desempeño del Programa
La desmedida extensión de los plazos de ejecución que se verifican, donde se
observan lapsos de espera entre la etapa de diagnóstico y la de inicio de obras, desde 3 a 6 años para los BARRIOS del GT1, deriva en el desaliento de
los grupos destinatarios del Programa y en el desgaste de los técnicos en quienes también incide el deterioro de sus recursos salariales ya que el pago
es por producto. Todo lo cual configura un proceso discontinuo con marchas y
contramarchas, que obviamente conspira para el logro del objetivo principal del Programa, que es coadyuvar a la integración socio urbana de la población.
49
3. Evaluación del componente de Fortalecimiento Institucional (FI)
3.1. Objetivos de la evaluación
En relación a este componente, el Reglamento Operativo establece respecto
del este componente que: “tiene el objetivo de mejorar las capacidades de diseño de políticas y de gestión operativa de las instituciones con
responsabilidades de ejecución del programa: (i) la DINAVI; (ii) la Unidad de
Coordinación del Programa; y (iii) las Intendencias Municipales”.
3.2. Aspectos evaluados que hacen al FI
El área técnica: El área técnica de la UCP se fortalece con la contratación de diversos profesionales, economistas, ingenieros, arquitectos, sociólogos,
abogados, diseño web, RRHH, Contadores, entre otros que permiten la conformación de equipos multidisciplinarios con una amplia visión de la
temática a abordar.
Se considera que la UCP ha avanzado mucho en todos estos aspectos, al punto que podemos hablar de un logro en su fortalecimiento como institución. Sin
embargo restan algunas áreas, donde se debe poner mayor atención, principalmente en la sistematización de procesos de información que permitan
la actualización permanente de las operativas de los diferentes proyectos tanto
en sus aspectos económico-financieros como de procesos. El actual sistema de información es débil y muchas veces caótico, lo que, evidentemente, dificulta
su accesibilidad. Lo anterior nos lleva a evaluar éste como uno de los principales puntos débiles de la UCP.
Realización de diagnósticos previamente al inicio de las obras en cada
BARRIOS: Se realizaron diagnósticos previos al inicio de obras, aunque estos diagnósticos no han sido pensados a partir de los términos de un sistema de
seguimiento y evaluación que permita su comparación con los diagnósticos realizados una vez completado el proyecto, por lo que dificultan la evaluación
de los mismos. Entendemos que deberían definirse una serie de indicadores, predeterminados, los cuales fueran medibles y comparables al inicio y final del
Proyecto.
Contratación de personal adicional en las IM para apoyar la gestión del
PIBARRIOS y cómo se asume dicho costo: se contrató personal en aquellas IM que requerían de cierto fortalecimiento institucional en el área
socio urbana, sin embargo ello no supone que las intendencias del interior se hayan fortalecido institucionalmente en esta área (salvo alguna excepción).
Éste objetivo no se realiza en los términos institucionalmente pensados, por lo
50
cual solamente podría hablarse de una suerte de fortalecimiento indirecto, donde se capacita recursos humanos, los que luego quedan a disponibilidad de
los distintos actores vinculados a programas de este tipo y con estas finalidades, incluidas las IM. En realidad, las capacidades quedan instaladas
solamente en el personal técnico que desempeñan la tarea, pero cuando se van no hay un traspaso de esas capacidades ni una inquietud de la institución
por incorporarlas.
Como las dificultades principales podemos señalar las siguientes, de acuerdo
con lo expresado por el Informe elaborado por la UEM:
La ausencia de un marco claro de actuación y referencia. Conflictos entre jerarquías de las distintas instituciones que repercuten
en el trabajo cotidiano de los técnicos/as en general. Falta de coordinación y articulación entre los actores (UCP y técnicos/as
de FI). Falta de respaldo por parte de la UCP.
Dificultades en la gestión, plazos, etc. Falta de materiales, equipamiento e infraestructura en general.
El tipo de contrato, inestabilidad.
También es posible constatar diferencias de articulación de lógicas funcionales
diferentes, entre la lógica de las ID y la del Programa que afecta fuertemente
el tiempo que involucra el desarrollo de los procesos, en el sentido de su dilatación en el tiempo.
Una evaluación que establezca los grados de fortaleza de cada ID en este
sentido parecería ser un requisito previo a cualquier determinación sobre la forma de concretar el FI. Por lo anterior, el componente FI, en los términos
especificados por el Proyecto analizado, solamente podría considerarse como un insumo de fortalecimiento a la ejecución del proyecto, estrictamente, y un
fortalecimiento de la capacidad instalada en términos de incremento de “masa crítica” disponible.
Teniendo en cuenta lo señalado precedentemente, entendemos del caso avalar
algunas recomendaciones del Estudio de la UCP para revertir este estado de cosas:
Determinar la pertinencia de los perfiles profesionales en los respectivos proyectos a partir de la misión y visión de la respectiva unidad a cargo de la
problemática en cada sub ejecutor.
51
En consonancia con lo anterior, definir los roles de cada actor participante en los Proyectos, con especial énfasis en el sentido del
componente FI; Definir y mantener al respecto una dinámica de monitoreo y seguimiento
en cada caso.
No obstante lo anterior, puede afirmarse que el Componente, así como la integralidad de los vínculos entre los Co ejecutores y el PIAI, han tenido
importantes grados de impacto en cada uno de los sub ejecutores, los que se
han convertido en causas y facilitadores de cambios sustantivos en las realidades institucionales y operacionales de los mismos.
De acuerdo a la información relevada, este fortalecimiento y su impacto, tiene
directa relación con dos factores, necesariamente vinculados entre sí, a saber:
El grado de consolidación y legitimidad que en cada Intendencia Departamental pueda tener la dependencia (Unidad, Área, Dirección, etc.) a
cargo de la ejecución y planeamiento de acciones tendientes a la regularización de Asentamientos.
El dimensionamiento del problema en cuestión. Es decir, la cantidad de Asentamientos Irregulares existentes en la jurisdicción de cada unidad Sub
ejecutora (Intendencia Departamental)
Al respecto, corresponde realizar una primera y fundamental distinción, entre
Montevideo, y el Interior. Como resultado de su participación en el Programa, la I. M. de Montevideo ha considerado pertinente establecer incluso una
distinción institucional entre las dependencias que trabajan en la esfera del PBARRIOS- MVOTMA y las que lo hacen con y a partir de otras unidades,
programas y/o fuentes de financiamiento.
En el Interior, los grados de consolidación de las estructuras y dependencias municipales con atribuciones en la problemática es de menor desarrollo
relativo, presenta una historia tal vez más reciente y si bien pude afirmarse que el PIBARRIOS ha tenido decisiva influencia en dichas consolidaciones y
adecuaciones institucionales y de jurisdicción, las diferencias son importantes.
Modelos de ejecución En los términos estipulados por el Reglamento Operativo, la ejecución de los
respectivos proyectos de Regularización debe estar a cargo de equipos técnicos
multidisciplinarios (ETM´s) o de consultores individuales para todo el proyecto o parte de él (mix entre funcionarios municipales y consultores). Estas
contrataciones quedan a cargo de la respectiva Intendencia Municipal previa aprobación del PMB y aval del BID. En todos los casos el pago es con fondos
PIAI/BID.
52
En principio, pueden determinarse tres grandes grupos de factores que pueden
verificarse en la práctica en relación con los distintos tipos de contrataciones; a saber:
Que el ETM original, por dificultades intrínsecas a la organización que lo
presenta y soporta, desista de la participación en el Proyecto. Ello puede deberse a dificultades institucionales, que afectan al ETM en su propia
organización interna y que hacen necesario su “retiro” del Programa, vía
la renuncia o desvinculación del Proyecto mientras éste se encuentra en curso.
Que el ETM original, o la organización que lo presenta y soporta
institucionalmente, decida, por dificultades emergentes en el desarrollo del Proyecto, retirarse de él. Esto suele suceder por problemas de
rentabilidad, asociados a alargamientos imprevistos a la hora de la presentación o postulación y que pueden deberse a dificultades no
previsibles originalmente, como por ejemplo, la emergencia de dificultades en el terreno, dificultades en la participación de los vecinos
por motivos externos, o por motivos vinculados a la gestión del propio Proyecto, que hacen que se enlentezca la fase de gestión del proyecto
antes del inicio de las obras.
En otros casos, como ocurre en el interior del país, no es posible
encontrar ETM’s dispuestos a trabajar en determinados lugares del interior, ya sea por falta de recursos técnicos o rentabilidad del trabajo.
La existencia de constreñimientos del mercado de trabajo y de disponibilidad de los perfiles profesionales necesarios en la zona en que
el proyecto se desarrolla, lo que limita o impide a los ETM´s en sus análisis de las consideraciones de factibilidad, por lo que eventualmente
no consideren rentable su presentación a determinados Proyectos.
Si bien no es posible realizar, una evaluación respecto de los diferenciales de eficacia, resultados e impacto de cada uno de estos modelos o situaciones
específicas de participación de los técnicos en cada Proyecto, dada la información disponible y los alcances de esta consultoría, sí podemos analizar
criterios específicos para cada modalidad, especificando ventajas y desventajas de cada una de ellas.
53
Fortalezas y debilidades de las distintas modalidades En principio se pueden distinguir tres grandes modalidades de contratación de
personal técnico, donde cada una de ellas cuenta con sus ventajas y desventajas, dadas las experiencias del Programa y de otras acciones sociales
y de obras de este tipo.
i. ETM, es decir firmas consultoras que son contratadas para determinadas fases del proyecto, con objetivos, tareas, plazos y productos claramente
delimitados.
ii. Contratación de consultores individuales donde cada uno de ellos tiene
una tarea definida de acuerdo a su especialidad, conformando un equipo con un coordinador del mismo, que por lo general pertenece a las ID o
puede ser contratado a término para esa tarea.
iii. Contrataciones de técnicos individuales para reforzar los equipos técnicos de la ID, en la modalidad de free lance o de técnicos de la propia ID con
contrato a término.
De acuerdo al esquema de fortalezas y debilidades presentados en el cuadro
siguiente, existen fundadas razones para considerar que la modalidad más “conveniente” y adecuada sería la de contar con equipos técnicos con
autonomía técnica y política de los co ejecutores, a efectos de generar una
dinámica en la que ambas partes – Programa central y co ejecutor – mantengan una relación profesional y equilibrada, desde sus respetivos roles,
con los participantes en cada proyecto.
Pero, también esta modalidad presenta inconvenientes no fácilmente soslayables, donde la anomalía es generada por el factor endógeno al mercado
profesional y disponibilidad de profesionales. Desde nuestro punto de vista entendemos que debería enfocarse desde la perspectiva del fortalecimiento
institucional de las ID dotándolas de capacidad técnica suficiente para encarar nuevos proyectos y –principalmente- darles sustentabilidad a los proyectos ya
realizados. Justamente, uno de los problemas claves, que se destacan en esta evaluación radica en la sustentabilidad que hace a la labor de las ID una vez
culminada la etapa de obras.
54
Ventajas y desventajas de las diferentes modalidades de contratación Modalidades
ETM’s Consultores individuales Reforzar equipos técnicos
de las IM
Fortalezas a Las responsabilidades se
encuentran concentradas en
una firma y no dispersas en
varios técnicos. Ello permite
que los controles se hagan
mucho más sencillos en la
medida que existe una sola
contraparte.
Se cuenta con personal
local, con conocimiento
de las peculiaridades del
medio
Se encuentra más
alineado con el objetivo
del componente FI, en la
medida que los equipos
técnicos de la IM se
fortalecen, así como la
experiencia y
conocimientos que aporta
el Proyecto y los técnicos
contratados ayuda al FI
de la IM.
b La solidez y cohesión que una
firma puede darle a su equipo
técnico y que en caso de
fallar alguno de ellos es
sustituido por otro sin alterar
los tiempos del trabajo.
En caso de fracasar o
abandonar el trabajo de
un técnico este puede
ser sustituido sin
detener todo el trabajo
En caso de fracasar o
abandonar el trabajo de
un técnico este puede ser
sustituido sin detener
todo el trabajo
c El sistema de contratación es
mucho más sencillo.
Aporta conocimiento y
experiencia a la IM en la
medida que estas sepan
apropiarse de ello.
d En muchos casos los ETM
arman equipos con personal
local por lo cual aportan
conocimiento en el medio.
e Favorece el enfoque
multidisciplinario
Debilidades a Se diluyen las transferencias
de conocimientos a los
equipos técnicos de las IM y
no coadyuvan al FI.
Las responsabilidades se
encuentran dispersas y
ello dificulta los
controles
Se puede caer en
“conflictos” de objetivos
entre las lógicas de una
IM y el Programa
b En caso de fracasar o
retirarse un ETM se paraliza
todo el trabajo
Puede faltar solidez y
cohesión en el equipo y
fracasar el abordaje
interdisciplinario ya que
favorece la intervención
de los técnicos.
Esta modalidad requiere
de la conformación de
áreas especializadas –
dentro de las IM- de
trabajo en BARRIOS. Ello
sólo existe en la IDM
c Puede no existir el
conocimiento de las
especificidades locales,
muchas veces necesario.
El sistema de
contratación es más
complicado que en el
caso de las ETM
Puede implicar una
alteración del “sentido”
originario del Programa y
de los compromisos y
normativas estipuladas
con el BID
d No aportan a la
sustentabilidad de los
proyectos
El Programa puede
perder capacidad de
control, existiendo una
confusión de roles
El Programa puede perder
capacidad de control,
existiendo una confusión
de roles
55
La modalidad de las ETM no apunta en este sentido, ya que no existe ni transferencia de conocimientos, ni experiencias acumuladas que puedan servir
a los equipos técnicos de las ID. Claro que la contratación de técnicos individuales, como ya vimos, tampoco garantiza nada en este sentido. Por ello,
quizás lo deseable pasaría por la alternativa c, es decir reforzar los equipos técnicos de las ID con personal técnico contratado a término pero integrado a
la plantilla municipal, en un esquema similar al utilizado por la IDM. Para ello se debería tratar de solucionar los problemas que genera esta modalidad.
Ello no supone descartar las otras dos modalidades, a las cuales recurrir en caso de ser necesario y por causas fundadas, dado que la experiencia indica
que en cada proyecto pueden presentarse diversas situaciones especiales, muchas veces difíciles de prever.
En primer lugar, quizás lo más importante, consiste en lograr que exista una
buena articulación entre los fines del PMB y los equipos de las ID. Que estas asuman de trabajo y seguimiento durante y una vez finalizado el proyecto. Ello
supone capacitación y buenos controles del Programa en las etapas de ejecución.
Grado de institucionalidad-posicionamiento logrado por el programa
en el MVOTMA: se visualiza un crecimiento tanto cualitativo como cuantitativo del PIAI, aunque el mismo no parece afectar el estatus de relacionamiento -
considerado como relativamente desestructurado - que el Programa mantiene
con el Ministerio. Si bien, el programa depende institucionalmente de la Dirección general de Secretaría y participa mensualmente de las reuniones de
las reuniones de gabinete, el hecho de que ni en la página web del MVOTMA se haga referencia alguna al PIAI ni en la página web de este último tampoco se
definan los vínculos y relaciones institucionales y funcionales con el MVOTMA es un claro reflejo de las dificultades de plasmar en un organigrama vínculos
que hasta ahora no han sido explicitados ni de parte del MVOTMA como del PIAI.
De todas formas, si bien el grado de inserción institucional del PMB en el
MVOTMA es bajo o poco articulado, la pertenencia del Programa al ministerio ha permitido llevar adelante ciertas acciones que de otra forma no hubieran
sido posible, como por ejemplo las obras en el barrio Boix y Merino, entre otras experiencias.
Relevancia del tema de los BARRIOS dentro de las intendencias: Tanto en Montevideo, como en Canelones sí lo ha hecho – no sólo por la existencia
del PIBARRIOS- sino porque los BARRIOS se han convertido en una problemática social muy importante. De todas formas en la Intendencia de
Canelones la intervención del PIBARRIOS resultó clave para la consolidación
56
institucional de esta área. En el resto del interior la situación es diferente y variable, de acuerdo al grado del problema y/o a la importancia que ello tiene
en las políticas públicas del Intendente.
Generación de áreas de trabajo de Tierra y Hábitat: la visión general marca que este proceso no ha ocurrido, sí se valora y reconoce una
profesionalización del PIBARRIOS y una mejora en su eficacia, pero no se visualiza, entre otras cosas por la propia estructura y características del
Programa, que éste tenga poder o sea percibido como un interlocutor que
“obligue”, por las características cuantitativas de su oferta a los co ejecutores, a avanzar en este sentido.
Articular una Cartera de Tierras, aunque al principio sea sólo un propósito -
pero documentado y con aval institucional- posibilitaría a futuro acciones, tanto desde las esferas del poder central como de las propias ID, para que
dicha cartera vaya asumiendo criterios comunes tanto en su delimitación y estructuración, a efectos de ser asumida por las actuales y futuras alternativas
de tratamiento del problema de la vivienda irregular y de su vinculación con el entorno en términos de mejora de la calidad de vida y de preservación y
cuidado del medio ambiente.
Capacidad de las ID para formular y supervisar proyectos: Específicamente, en este punto, podemos decir que:
a. Con las excepciones de la IDM y algunas del interior del país en general no ha existido un fortalecimiento de las capacidades para formular y supervisar
proyectos.
b. Las experiencias de trabajo no fueron homogéneas en las distintas intendencias, lo cual también afecta la sustentabilidad de los proyectos en
forma heterogénea.
4. Evaluación económica
En este ítem presentamos la evaluación económica del Programa, a partir de los objetivos y metodología explicitada oportunamente.
57
Se utilizó como coeficiente de ajuste la variación entre el promedio de la UI de
2012 y el valor de la UI al momento t considerado.
Considerando los montos de las inversiones efectivamente realizadas en el Cuadro 3 se observa que en orden de importancia los mayores montos
invertidos corresponden a los barrios Boix y Merino, Salto Nuevo y Barrios Unidos con niveles de inversión de $ 165 millones, $ 67 millones y $ 58
millones respectivamente.
CUADRO3 Montos Estimados, Contratados y Ejecutados según Barrios En millones de pesos constantes de 2012
Barrios Fecha
Contrato Estimado Contratado Ejecutado
Salto Nuevo 27/11/07 67 79 85
Santa Teresita 28/08/08 47 39 45
Barrios Unidos 17/06/09 58 69 79
17 metros 03/07/09 49 68 71
La Humedad 17/09/09 30 35 37
Misiones 17/11/09 34 38 40
Boix y Merino 23/12/09 165 116 124
25de Agosto – Santa María de Colón 29/12/09 52 60 65
Cerro Carmelo 05/02/10 25 26 28
Barrio Don Bosco 15/03/10 20 24 25
CUADRO 4 Montos Estimados y Contratados por tipo de inversión en obras según Barrios En millones de pesos constantes de 2012
Barrios Montos estimados Montos contratado Ajustes
Total Inv.
Directa Inv.
Compl. LLSS Total
Inv. Directa
Inv. Compl.
LLSS Total Inv.
Directa Inv.
Compl. LLSS
25de Agosto – Santa María de Colón
52 45 3 4 60 52 2 6 5 4 0 1
Santa Teresita 47 38 4 5 39 35 4 6 5 1 Salto Nuevo 67 56 5 6 79 67 6 6 6 5 0 1 Misiones 34 28 2 4 38 33 1 4 2 1 0 1 La Humedad 30 26 4 35 32 3 2 2 0 Boix y Merino 165 146 19 116 108 8 8 7 1 Cerro Carmelo 25 21 1 3 26 22 1 3 2 1 0 1 Barrios Unidos 58 44 6 8 69 62 1 6 10 9 0 1 Barrio Don Bosco 20 18 0 2 24 22 0 2 1 1 0 17 metros 49 35 8 6 68 49 14 5 3 2 0 1
58
Considerando el indicador de desvíos entre montos contratados vs. estimados,
se observa en términos globales que los mismos en promedio se ubican en un entorno del 7%.
*100
En términos de desvíos desagregados por componentes (Inversión directa, complementaria, leyes sociales y ETMs), el mayor desvío se dio en el rubro
leyes sociales (-18%). El menor desvío se dio en la brecha entre ejecutado y estimado del concepto ETM (1%).
En términos agregado y tal como se observa en el Cuadro 6, los mayores
desvíos entre los montos contratados y estimados se registraron en los rubros Vivienda y Red de Agua Potable, donde los montos contratados superaron a los
estimados en 33% y 30% respectivamente. Inverso fue el comportamiento de los rubros Equipamiento Social y Equipamiento Urbano, donde los montos
contratados se ubicaron un 34% y 27% por debajo de los montos estimados.
4.1. Apertura de Inversiones
Desde el punto de vista de la apertura de inversiones por rubros, entre
Vivienda y Red Vial se alcanza el 50% del total de las inversiones, con incidencias relativas de 32% y 19% respectivamente. Le siguen en orden de
importancia Red de Saneamiento (9%), Leyes Sociales (8.6%) y Red de drenaje pluvial (6%) alcanzando en su conjunto el 73.8%.
59
CUADRO 8 Ratios de aperturas de inversiones por tipo según Barrios En porcentaje
Barrios
Inv
. To
tal
Red
Via
l
Red
Dre
naj
e P
luv
.
Red
San
eam
ien
to
Red
Agu
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Red
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s
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. So
cial
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an
o
LL
SS
ET
M
25de Agosto – Santa María de Colón 100% 25% 5% 18% 3%
26% 2% 1% 2% 10% 8%
Santa Teresita 100% 25% 11% 17% 2% 2% 4% 1% 4% 14% 3%
9% 8%
Salto Nuevo 100% 24% 7% 3% 1% 3% 4%
1% 34% 4% 5% 6% 8% Misiones 100% 18%
2% 2% 10% 2% 0%
51%
4%
11%
La Humedad 100% 17% 6% 9% 4% 10%
1%
44%
0% 9% Boix y Merino 100% 20% 6% 6% 4% 7% 2%
38%
4% 7% 6%
Cerro Carmelo 100% 12% 10% 10% 8% 14%
22%
7% 4% 10% 3%
Barrios Unidos 100% 9% 6% 5% 2% 7% 4%
1% 18%
34% 0% 8% 6%
Barrio Don Bosco 100% 11% 0% 4% 2% 8%
37%
11% 8% 19%
17 metros 100% 18% 5% 18% 3% 2% 3%
0% 35%
9% 7%
Global 100% 19% 6% 9% 3% 5% 2% 0% 1% 32% 1% 6% 2% 9% 5%
El gasto en ETMs representa un 5% del costo total ejecutado.
CUADRO 10 Incidencia de Costos por Rubros según Barrios En porcentaje
Barrios Total
Ejecutado
Obra Civil ETM
Contratado Ajuste Contratado Ajuste
25de Agosto – Santa María de Colón 100% 83% 9% 6% 2%
Santa Teresita 100% 76% 16% 4% 4%
Salto Nuevo 100% 90% 10%
Misiones 100% 94% 6%
La Humedad 100% 93% 7%
Boix y Merino 100% 87% 7% 5% 1%
Cerro Carmelo 100% 90% 7% 3% 0%
Barrios Unidos 100% 79% 14% 5% 2%
Barrio Don Bosco 100% 76% 5% 15% 4%
17 metros 100% 88% 5% 5% 2%
Global 100% 86% 9% 4% 1%
Cuatro rubros acumulan el 75% de la inversión directa: Vivienda (39%), Red
Vial (21%), Saneamiento (9%) y Drenaje Pluvial (6%).
60
Se destacan como valores significativos, la incidencia del rubro Equipamiento Social (40%) en Barrios Unidos y Mitigación Ambiental (5%) en el barrio Santa
Teresita.
En ninguno de los barrios considerados los costos complementarios superaron
el 13% del costo directo. Los únicos barrios que registraron financiamiento adicional fueron 17metros y Barrios Unidos .Para el primero de los casos la
IDM participó con el 18 % del financiamiento total. En Barrios Unidos la participación fue de 6% para IDM y 4% para el MIDES.
4.2. Cumplimientos de cláusulas de Auditoría Según los informes de auditores independientes, los estados contables básicos
no registraron observaciones para los años 2009 a 2012. A su vez, dichos informes cuentan con la anuencia del BID en todos sus términos.
De lo presentado en este capítulo podemos resaltar los siguientes aspectos:
De los 79 meses de tiempo que insume el desarrollo de un programa, la mayor parte del tiempo es consumido por los tiempos entre licitaciones,
que son aquellos utilizados para la fase de Diagnóstico y Proyecto.
En términos de desvíos entre montos estimados y contratados, las mayores diferencias se registra en el rubro leyes sociales. En general el
resto de los desvíos no superan +/- 15%.
Los desvíos más significativos a nivel de obra civil se registraron en los
barrios Santa Teresita (21%) y Barrios Unidos (18%).
Dentro del rubro inversiones, se destacan la Inversión en Vivienda y Red Vial que en promedio acumulan aproximadamente el 50% del total.
Hay disponibilidad de información aunque en general no se encuentra
estandarizada y en algunos casos no se accede en formato digital.
Según información relevada, los informes de los estados financieros no registraron observaciones en el período 2009-2012.
61
Solamente en dos de los barrios analizados (según la información suministrada a la Consultora), hubo aporte de inversiones de otros
organismos nacionales y/o departamentales. Si bien en otros barrios también existieron aportes de otros organismos no fueron contemplados
en esta evaluación.
Respecto del Costo Directo de Obras (excluyendo ajustes e impuestos, e incluyendo Leyes Sociales) no se ajusta al límite de UI 84.443.
En términos generales, podemos decir que no se observaron desvíos significativos en términos económicos en relación a los montos
ejecutados vs. estimados.
62
V. COMENTARIOS FINALES
A continuación presentamos, a modo de síntesis, las principales conclusiones
de la Evaluación realizada por Interconsult. Estas se basan en una visión amplia de la problemática tratando de integrar los aspectos de desarrollo
social, infraestructura, integración urbana e integración social.
Los siguientes comentarios se dividen en tres grandes ítem: los logros del Programa, los problemas detectados y algunas recomendaciones finales.
5.1. Los logros del Programa
Claramente el Programa logra una mejora sustancial en la calidad de vida de
las familias beneficiarias del mismo. Simplemente pensemos en la situación inicial (antes de la intervención) y comparémosla con la final (luego de la
intervención). Las obras de infraestructura como saneamiento, alumbrado público, pavimentación, evacuación de pluviales, hacen un cambio sustancial
entre una situación y otra. A ello podemos añadir la instalación de algunos servicios sociales de los cuales la zona carecía y la construcción de nuevas
viviendas (realojos). Todo ello genera un importante impacto ambiental que el beneficiario recibe.
Las obras de infraestructura
La articulación de la trama vial del asentamiento con la del entorno y su consolidación, en muchos casos resulta un factor clave, también valorado por
el beneficiario. Hoy pueden ingresar ambulancias, transporte colectivo, seguridad pública, proveedores sin inconvenientes. haya llovido o no.
Si bien luz eléctrica y agua corriente son servicios que formal o informalmente
ya contaban, la intervención del Programa en la materia, junto con las conexiones al saneamiento que se realizan, coadyuvan a la formalización.
El mejoramiento de las viviendas Si bien la vivienda no es tema central de la intervención del Programa en los
barrios, existen efectos directos e indirectos de la misma. Por un lado tenemos los realojos, que alcanzan el 17% del total de viviendas actuales, aunque este
alto porcentaje se debe al barrio Boix y Merino donde la mayoría de las
viviendas son realojos. También existe la construcción de baños que mejora en mucho la calidad de la vivienda y en algunos casos la contribución al
mejoramiento de las viviendas por autoconstrucción.
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Pero, también existe un efecto indirecto. Las mejoras introducidas en el barrio por el Programa, como saneamiento, agua potable, pavimentación, alumbrado
público, etc. generan un entorno muy diferente en donde los beneficiarios se ven motivados a realizar mejoras en sus viviendas y al considerarlas como un
destino de más largo plazo y un lugar donde “vale la pena vivir”. Ya existen motivaciones para introducir mejoras antes de iniciarse el Programa, cuando el
mismo ya era una realidad inmediata.
No obstante, queda pendiente la atención de aspectos inequitativos que se
expresan en la distancia de los beneficios obtenidos por la población que recibe una vivienda llave en mano respecto a la que recibe apoyos para autoconstruir
los baños, o bien realizar mejoras parciales de las viviendas. En particular se observa que la complejidad de la realización de la instalación sanitaria requiere
la incorporación de personal calificado, y en este caso, para quienes no conocen el oficio, la mano de obra del autoconstructor sólo resulta eficaz en
tareas subsidiarias.
Más allá de algunas disconformidades que expresan los beneficiarios de los realojos, por otra parte esperables, los mismos han significado un hito en los
logros del Programa. También, como se anotó, generan ciertas asimetrías dentro del barrio comparando la vivienda del hogar realojado con el promedio
del barrio.
Los equipamientos comunitarios En la gran mayoría de los barrios no existían equipamientos comunitarios,
previo a la intervención del Programa y en general se verifican carencias en los contextos que los comprenden. De todas maneras, en algunos asentamientos
existían salones comunitarios u otros equipamientos construidos por sus habitantes durante el proceso de conformación del barrio. La regularización
dotó de equipamientos comunitarios a casi la totalidad de los barrios; en algunos casos se construyeron centros educativos como CAIF, centros
culturales y deportivos, salones comunitarios, canchas y en otros casos se mejoraron equipamientos existentes como policlínicas, salones de usos
múltiples. Los mismos fueron demandados por sus habitantes en la gran mayoría de los casos. Esto también debe anotarse como un buen resultado de
la intervención del Programa. Sin embargo, la sustentabilidad de estos servicios es variable.
El resultado y el impacto de las inversiones realizadas
Los indicadores de resultado e impacto muestran claramente que la inversión muy fuerte en infraestructura y viviendas repercute en un muy buen resultado
del Programa en estas dos áreas. Desde esa perspectiva, considerando un
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Programa centrado en dotar a los barrios de una infraestructura adecuada que facilite su integración urbana y mejore las condiciones de vida de sus
residentes, podemos decir que el PMB es un programa exitoso. De acuerdo a las metas propuestas tanto en vivienda como en infraestructura se alcanza un
resultado de casi el 90% y se obtienen mejoras en relación a la situación inicial y al grupo control, superiores al 40%.
Las percepciones de los beneficiarios
Si consideramos las percepciones del beneficiario ya hemos visto que éste se encuentra satisfecho en una amplia mayoría con los resultados de la
intervención del Programa y con el nuevo hábitat. Las encuestas de opinión señalan que porcentajes muy altos de entrevistados sienten que vale la pena
quedarse en el barrio, que hoy cuentan con servicios que antes no disponían, que vale la pena introducir mejoras a sus viviendas y que valoran como exitosa
la intervención del Programa desde la perspectiva de la mejora de su calidad de vida.
El desempeño económico del Programa En términos generales el desempeño económico del programa no merece
mayores observaciones pudiéndose afirmar que se trata de una gestión correcta que se ciñe a las pautas acordadas con los organismos de
financiamiento.
El fortalecimiento de la UCP El área técnica de la UCP se fortalece con la contratación de diversos
profesionales y técnicos lo cual permite la conformación de equipos multidisciplinarios con una amplia visión de la temática. Claramente, la actual
integración habilita a abordar la problemática de los Proyectos elegidos por el Programa, lo que supone una mirada mucho más amplia, que integra los
aspectos urbanos, de infraestructura, el conocimiento de las realidades sociales en las cuales está inserto el barrio, así como aspectos legales, contables y
económicos, entre los principales. Desde la perspectiva de esta consultoría, se considera que la UCP ha avanzado mucho en todos estos aspectos, al punto
que podemos hablar de un logro en su fortalecimiento como institución.
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5.2. Problemas a considerar
Desde nuestra perspectiva, la integración social es un aspecto sustantivo a la
hora de analizar los procesos de regularización de los asentamientos, dado que es el objetivo central que persigue el Programa. Es claro que para abordar
este objetivo resulta necesario articular aspectos de índole social y urbana, y esa conjunción, a su vez nos remite a aspectos de gestión socio-territorial, lo
cual se constituye en un aspecto crítico que atraviesa a los procesos de
regularización en todas sus etapas.
Desde esta mirada, procuramos enfatizar sobre temas, abordados en el transcurso del trabajo, vinculados a aspectos de integración socio urbana y de
gestión, que consideramos el Programa debería prestar especial atención para definir sus estrategias de intervención
Integración socio-urbana
Los contextos urbanos
Para analizar la integración urbana y aportar en la consideración de la integración socio-urbana, se identificaron dos escalas de observación. Por un
lado la que sitúa a los proyectos del PMB-PIAI en relación al acceso a los servicios que ofrecen las centralidades y sub centralidades, y por otro la que
examina la calificación urbano-ambiental de la vecindad que comprende a esos
proyectos.
En cuanto al acceso a las centralidades y sub centralidades resulta claro que los atributos de la estructura física como son la distancia y la calificación de los
vínculos urbanos, constituyen elementos determinantes para habilitar la integración de la población y coadyuvar a la equidad. Los contextos donde
opera el Programa, aunque generalmente periféricos, no son homogéneos; tienen aptitudes diferenciadas para facultar la interacción de sus residentes
con los servicios que prestan los diferentes núcleos urbanos que los comprenden.
En la escala de la vecindad, los atributos urbanos también cuentan por su
incidencia en las condiciones de habitabilidad y en las percepciones ambientales de la población; son esenciales para promover ámbitos
residenciales con heterogeneidad social y presentan una relación dialéctica
positiva con la propia evolución del barrio.
En ambas escalas, pero sobre todo en la primera, el PMB-PIAI prácticamente no tiene posibilidades de incidir, salvo que su actuación se defina en el marco
de una política de desarrollo socio urbano que comprenda al contexto, lo cual
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es competencia de las intendencias departamentales e implica una postura proactiva al respecto. En consecuencia, si bien, el Programa incide
positivamente en la calidad de vida de sus residentes, aspecto que necesariamente debe estar presente en un programa de integración socio
urbana de sectores carenciados, sus resultados, sin embargo no se reflejan con similar intensidad en la dimensión integración.
Las relaciones de convivencia
Desde el análisis del punto de vista de las opiniones de los vecinos no se puede
establecer una relación lineal entre el mejoramiento barrial y una mejor relación de convivencia. La realidad de estos asentamientos claramente no es
homogénea y tampoco escapa al signo de fragmentación socio urbana que atraviesa la sociedad en su conjunto, agudizado en algunos casos por
problemas de integración social que afectan por lo menos a parte de los vecinos. En algunos barrios persisten situaciones de conflicto, en otros han
tenido una leve mejoría, en tanto que en los restantes la relación de convivencia fue y prosigue siendo buena.
Estos conflictos entre los vecinos se van abordando de diversas maneras. En la
mayoría de los casos acuden a Centros Comunales, a las Intendencias, y en menor medida a las comisiones vecinales, en los casos en que existan.
También se observa que en algunos barrios los apoyos institucionales para dae respuesta a estos conflictos son escasos, debido a su ubicación en contextos
con débiles vínculos urbanos e insuficiente presencia de instituciones públicas y
privadas.
Desarrollo organizacional y participación comunitaria
En este punto se observa que en muchos de los barrios existía una comisión vecinal funcionando previo a la intervención del Programa. En otros no
funcionaba en ese preciso momentos pero a lo largo de la historia de
ocupación y consolidación del barrio habían existido experiencias organizativas. En la mayoría de los casos dichas experiencias organizativas estuvieron
orientadas a la obtención de servicios esenciales como agua corriente y luz eléctrica. Una vez obtenidos los servicios la organización perdía objetivos y con
ello participación.
Una vez instalado el proceso de regularización en todos los barrios se conformó o consolidó algún tipo de organización barrial además de la comisión de
seguimiento de obras. A pesar de los esfuerzos realizados en crear o consolidar la organización barrial existente, son pocos los barrios que actualmente poseen
una comisión vecinal funcionando aunque con diverso nivel de participación y acción (Barrios Unidos, 25 de Agosto y Cerro Carmelo).
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Respecto a la participación comunitaria, en los barrios estudiados es muy acotada la integración de espacios de coordinación zonal o la participación en
ámbitos que nuclean organizaciones. Incide en ello la inexistencia de comisiones vecinales o líderes barriales que quieran o puedan integrar dichas
redes y de este modo posicionarse como colectivo. En algunos casos también la localización y los vínculos urbanos carentes lo dificulta. Sin embargo, la
situación al respecto tampoco es homogénea y existen casos como Barrios Unidos, 25 de Agosto y Don Bosco donde se verifica una fuerte vinculación con
el entorno y la participación en redes zonales con características diversas, pero
que le permiten al barrio posicionarse frente a los problemas que atraviesa la comunidad.
las percepciones de integración social y urbana Se procuró conocer la percepción de integración de los residentes en los
asentamientos intervenidos y de los residentes en el entorno del tejido residencial formal, indagando si consideran que su barrio se encuentra, más
igual o menos integrado, comparando la situación previa y posterior a la intervención del Programa. Si bien la formulación de la pregunta no permite
saber a qué se refieren los encuestados cuando hablan de integración, ni las razones que fundamentan su opción, de todas maneras permite la
comparación en el tiempo.
En promedio se observa que la valoración de una mayor integración es algo
superior en la percepción de los vecinos del entorno, que la de los residentes en los barrios evaluados. Analizando los resultados según cada proyecto se
observa que en cinco de ellos, los habitantes de los entornos y del barrio comparten la visión acerca de la integración vecinal, ya sea favorable o
carente. A su vez, en algunos vecindarios donde no existen acuerdos, los vecinos del entorno visualizan a los barrios con mejores niveles de integración
que los percibidos por sus habitantes. Solo en un caso los vecinos del entorno tienen una percepción acerca de la integración del barrio peor que la de sus
habitantes. Estas visiones compartidas acerca de la integración constituyen valiosos puntos de apoyo, ya que parece existir una consideración similar
acerca de lo que se entiende por integración. En el mismo sentido resulta interesante observar la existencia de casos en donde el entorno considera a
los residentes en los barrios con mayores posibilidades de integrarse a la zona de lo que sus propios habitantes consideran de sí mismos como un colectivo.
En una mayoría relativa de los proyectos (exceptuando por su atipicidad el caso de Cerro Carmelo) los residentes de los barrios evaluados consideran que
el Programa ha generado cambios positivos. Pero corresponde señalar, que en asentamientos donde la encuesta registra que están más integrados a la zona,
como es el caso de Boix y Merino, en algunas entrevistas en profundidad se
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expresan vivencias asociadas a procesos de exclusión, fuertemente marcados por la estigmatización del entorno. En otros casos, como en 17 Metros, los
vecinos previo a la regularización manifestaban conflictos con los vecinos del entorno y luego de la intervención del Programa la situación no se modificó.
A su vez, cuando se comparan las opiniones de los vecinos con las valoraciones
realizadas desde el juicio técnico respecto de la integración urbana, también se constata dispersión en las apreciaciones. Existe un grupo de proyectos donde
la visión es compartida, otro donde la percepción de integración de los vecinos
es mayor que la del juicio técnico, y en el restante sucede que los vecinos la consideran menor.
Estas observaciones indican la complejidad del tema. Para su interpretación, a
modo de hipótesis, es posible considerar que la percepción de los habitantes de los barrios sobre integración pueda estar referida a las mejoras de la
infraestructura que es uno de los puntos fuertes del Programa y que claramente incrementa la calidad ambiental y constituye uno de los insumos
para la integración socio urbana. Otra hipótesis a considerar refiere a que la convivencia con el entorno y el nivel de conflicto puede haber mejorado luego
de la regularización, aunque ello no se traduzca en una mayor integración, pero en los barrios donde estos conflictos con el entorno son claramente
visibles por sus protagonistas, la consideración positiva de integración que tienen sus habitantes es menor en comparación con el valor de integración
urbana.
Pero lo que en definitiva arrojan estos datos es que la dimensión integración
debe ser abordada con profundidad en todas la etapas del proceso de regularización reparando muy especialmente en la genealogía de los barrios
evaluados y sus entornos, y sostenida luego de finalizada la intervención dado las características sociales y urbanas de los contextos donde se opera y los
procesos de fragmentación socio urbana que se verifican.
Aspectos de gestión socio urbana
En el reconocimiento de campo de los proyectos implementados se observa que algunos evolucionan con un adecuado grado de apropiación por parte de
los usuarios, pero en otros se observan problemas de mantenimiento. Existe falta de respuesta ante acciones de depredación de plazas, equipamientos
comunitarios, alumbrado público, arbolado urbano, así como déficit en
aspectos básicos de limpieza y mantenimiento que afectan el funcionamiento de las redes de pluviales y saneamiento. En estos casos se verifica el
incumplimiento de roles básicos a nivel municipal, junto a pautas de culturales de la población, y a un desarrollo organizacional muy pobre de los barrios, lo
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que deriva en la involución de estos tejidos residenciales, lo cual conspira contra el objetivo de la integración social.
Pero también se observa que si bien hay una pasividad relativa de la población
ante la problemática del espacio público, o que sólo consigue reivindicarlo desde reclamos individuales, que por lo tanto tienen escaso nivel de respuesta,
también existen sectores que realizan esfuerzos para el mejoramiento y complementación de sus viviendas. Estas referencias, interpelan el desempeño
de las instituciones y habilitan a demandar el cumplimiento de un rol proactivo,
de cercanía, de acompañamiento a la población, para apoyar sus esfuerzos, máxime en espacios de alta vulnerabilidad.
Equipamientos comunitarios El Programa dotó de equipamientos comunitarios a casi la totalidad de los
proyectos. Parte de ellos se encuentran en funcionamiento en tanto que otro se encuentran en una situación de descuido.
Son pocos los casos en los que los habitantes del barrio se apropian de la
gestión de los equipamientos y en otros barrios su gestión quedó en manos de ONGs y de Asociaciones Civiles que llevan adelante los servicios sociales. A
pesar de ello, en otros casos no se logró una continuidad de la Asociación Civil u ONG, por diversos motivos, lo que generó construcciones equipadas sin
servicios funcionando y por ello en algunos casos objeto de vandalizaciones
(p.ej. en Cerro Norte). Situaciones similares suceden en aquellos barrios donde se realizaron equipamientos comunitarios confiando los mismos a las débiles
organizaciones barriales que allí funcionaban.
Existen múltiples explicaciones a esta situación de descuido y falta de apropiación de los equipamientos comunitarios por sus vecinos. Algunas de las
causas se ubican en la ya señalada escasa capacidad de los municipios, centros comunales zonales e Intendencias en hacer el seguimiento a estas
obras comunitarias una vez terminada la intervención del Programa. Incluso en los casos donde las instituciones que gestionaban dichos equipamientos se
retiraron y las construcciones quedaron vacías, la reacción de los gobiernos departamentales resultaron lentas y sin involucrar a los habitantes de los
barrios; lo que ha generado cada vez menor sentimiento de pertenencia de los vecinos a dichos servicios.
Otra de las causas es la excesiva confianza en la capacidad de gestión de los equipamientos comunitarios por parte de las organizaciones barriales, sin el
apoyo de otros actores locales. Si bien es importante y necesario que los vecinos organizados se apropien de las mejoras del territorio y sean cogestores
de los equipamientos que ellos mismos demandan, sabemos que para lograr
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que los servicios sean sustentables en el tiempo se precisa que la organización que los gestione tenga ciertas capacidades instaladas. Para ello es necesario
que actores locales, en especial gubernamentales –municipales y del gobierno central- , apoyen dicho proceso y a lo largo del tiempo, tal como sucede en
Barrios Unidos con el SACUDE. Esto significa apoyar con recursos materiales, financieros y humanos para lograr la sustentabilidad de los mismos.
5.3. Algunas sugerencias
Los resultados expresan la complejidad del tema y la necesidad de seguir profundizando en su conocimiento a partir de la experiencia que transita el
Programa. En todos estos sentidos, parece pertinente pensar en el rol del componente FI, como facilitador de los Proyectos, como un recurso que opera
ad hoc sobre las diferencias cuanti y cualitativas que se verifican entre los ejecutores y los equipos técnicos. Asumir este rol, y proveer a los técnicos
respectivos de los saberes, conocimientos y legitimidades como para desempeñarlos con eficacia, parece algo razonable y necesario.
Por lo expresado anteriormente, entendemos del caso, remarcar la necesidad
de profundizar en la ingeniería institucional para una mejor implementación de los nuevos Proyectos. En este aspecto, radica buena parte de la transferencia
eficiente y sostenida de saberes y sobre todo de responsabilidades que hagan posible la sustentabilidad luego de las intervenciones respectivas.
En el marco de estas consideraciones, planteamos núcleos temáticos, si bien de diferente alcance, que desde nuestro punto de vista pueden coadyuvar al
mejor logro de los objetivos del Programa. Estrategias de intervención Reconocidos los aportes en materia de calidad ambiental del Programa, y
habiendo precisado que no equivalen al logro de la integración urbana, solo constituyen un insumo valioso, se observó que la incidencia del Programa está
fuertemente condicionada por la aptitud de los contextos que comprenden a los barrios para sostener la integración socio urbana.
En este sentido, referimos a la calidad de los vínculos urbanos de esos
contextos con las centralidades y sub centralidades, los usos del suelo prevalentes, la existencia o no de vacíos urbanos; a la continuidad y
articulación de la trama vial, el tipo de tejido residencial -formal o informal- y su densidad de ocupación; a los atributos urbano-ambientales derivados del
grado de dotación y adecuación de las infraestructuras, espacios públicos y equipamientos comunitarios, así como la presencia o no de situaciones de
riesgo ambiental.
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Cuando esos contextos presentan déficits en las dimensiones señaladas se constituyen en condicionantes duras sobre las cuales el Programa no tiene
alcance, y afectan no solo a la población residente en el barrio sino a todo el vecindario. Y en esas circunstancias, el objetivo principal, la integración socio
urbana, sólo corresponde prefigurarlo en el marco de políticas de mejoramiento y consolidación urbana progresiva y de otra escala. Donde
concurran los gobiernos departamentales y los municipios, coordinando el aporte de los entes y otros proveedores de servicios y equipamientos urbanos,
así como de los organismos sectoriales que actúan en el campo de la vivienda.
O sea, desde una política socio urbana, planificada, pactada y vinculante, de consolidación progresiva de una ciudad integrada, dotada de recursos para su
implementación, que convoque a la población para su involucramiento en el mejoramiento y sostenimiento de su hábitat.
Esto nos remite a la importancia de profundizar en los criterios de elegibilidad
de los barrios, los actuales no son suficientes. Reconocer y acordar estrategias diferenciadas de articulación vinculante con los gobiernos departamentales
según las características de los contextos, resulta necesario para definir la pertinencia de la actuación del Programa.
Por tanto, y en todos los casos, el Perfil del Proyecto debe estar precedido de
un diagnóstico consistente de la situación de partida, realizado con un agudo enfoque interdisciplinar; no meramente descriptivo sino con una visión
prospectiva de la evolución progresiva del área, definiendo etapas y sus
plazos, y recursos, y no sólo los correspondientes a los que se solicitan al PMB-PIAI. En ese marco, corresponde al Programa aportar su amplia
experiencia en la actuación en los espacios de informalidad.
En esa visión prospectiva del área, y en particular en lo referido a la intervención de los tejidos informales, también deben indicarse la gestión a
realizar para su positiva evolución y mantenimiento posterior.
La escala de la vecindad y el modelo de intervención del PMB-PIAI
Como fue referido, la interdependencia entre la integración urbana y la percepción sobre la misma requiere realizar observaciones sobre la estructura
urbana a distintas escalas.
Centrándonos en la escala de la vecindad se observa que cuando el PMB-PIAI y
las ID operan, solo acuerdan con los integrantes de los barrios las obras en materia de infraestructura y de equipamientos comunitarios. La población de
los barrios participa en el diagnóstico y en la definición del Proyecto Ejecutivo Social Físico Ambiental. Este punto de partida deja de lado a uno de los
interlocutores principales para la integración del vecindario, que se constituye
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en los residentes en el tejido formal, aspecto que a nuestro entender debe reconsiderarse en el diseño del Programa.
El desarrollo socio-urbano que se pretende alcanzar requiere realizarse desde
una visión comprensiva reparando en la genealogía de esos contextos, en las características de las relaciones del vecindario que preceden a la intervención
del Programa. O sea, desde una visión de cercanía a estos vecindarios y para esto resulta imprescindible convocar a los vecinos residentes en la zona,
atendiendo su punto de vista, y no sólo a los residentes en el barrio.
Consideramos que el proceso de urbanización de la periferia debe afirmar
progresivamente tejidos residenciales socialmente heterogéneos, promovidos desde una gestión descentralizada que permita acordar a nivel local los
gradientes de esa heterogeneidad.
Si el objetivo es promover la integración social, el acondicionamiento de los espacios públicos, en particular la definición de la localización y de los
contenidos programáticos de los espacios comunitarios abiertos o cerrados, son gravitantes para la integración social, y requieren de los acuerdos del
conjunto del vecindario. Además requieren potencia simbólica, obras fácilmente apropiables por los usuarios y de visibilidad prevalente.
Transitar este camino, requiere reposicionar un conjunto de aspectos de la
operativa actual del PMB-PIAI que van desde el marco de referencia conceptual
de los proyectos asumiendo un grado creciente de complejidad que es exigido por la realidad donde opera, el rol de los gobiernos locales, los dispositivos
para la participación y consulta ciudadana, así como de los propios perfiles técnicos. Camino que por otra parte reconoce antiguas experiencias, sobre
todo europeas, en los gobiernos de las ciudades que conjugan una efectiva descentralización.
Los equipamientos comunitarios Consistente con lo anterior, la experiencia desarrollada por el Programa que
permitió consolidar al actual SACUDE constituye un antecedente, con poder simbólico, a tener en cuenta. Por un lado, por su escala constituye una semilla
de centralidad y por otro, la modalidad de gestión adoptada que involucra no solo a la población de los asentamientos, sino al vecindario, parece indicar que
allí hay elementos para coadyuvar a la integración social. Siempre y cuando,
desde el gobierno departamental se lo continúe apoyando con recursos humanos y materiales, más aún, se lo dote de los recursos necesarios, ya que
hoy por hoy, resultan acotados.
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Resulta claro que esta experiencia, que se asocia a un persistente compromiso de una antigua comisión vecinal, no es replicable mecánicamente. También se
observa la misma intencionalidad en el Centro de Referencia Barrial de Boix y Merino y en ese contexto, los vecinos convocados aún se involucran muy
débilmente con el proyecto y su gestión.
No obstante las luces y sombras que hoy representan estas dos experiencias parecería que indican un camino a transitar. Pensar los equipamientos desde
la vecindad y a escala de la vecindad, y no solamente desde el barrio. Además,
integrar la opinión de la población para definir un mix programático atractivo para atender las necesidades de las diferentes edades, y en particular para los
niños y jóvenes; todo esto parece esbozar otra de las claves que coadyuvan al cumplimiento de los objetivos del Programa.
La continuidad en el proceso de desarrollo de los proyectos Finalmente, un aspecto que a nuestro entender requiere atención de parte del
Programa es continuar avanzando en el ajuste del tiempo que insume el ciclo de desarrollo de los proyectos. Resulta claro que es un tema muy complejo,
pues la interdependencia de un amplio número de actores e instituciones caracteriza al ciclo.
La desmedida extensión de los plazos de ejecución que se verifican, donde se
observan lapsos de espera entre la etapa de diagnóstico y la de inicio de
obras, desde 3 a 6 años para los barrios del GT1, deriva en el desaliento de los grupos destinatarios del Programa y en el desgaste de los técnicos externos
en quienes también incide el deterioro de sus recursos salariales ya que el pago es por producto. Todo lo cual configura un proceso discontinuo, con
marchas y contramarchas, y por tanto ineficiencias, que obviamente conspira para el logro del objetivo principal del Programa, que es coadyuvar a la
integración socio urbana de la población.
