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ISSN 1021-6375 Boletín No. 205 - Diciembre de 2002

Guillermo Pérez

Situación actual y perspectivas del desarrolloagropecuario y rural en Centroamérica y Panamá

(Segunda parte)

Contenido

1. Introducción2. Obstáculos al desarrollo agropecuario y rural3. Acciones de política desarrolladas y propuestas de reconversión productiva4. Perspectivas para el desarrollo agropecuario y rural5. Conclusiones6. Bibliografía

1.Introducción

En esta segunda parte del boletín, que constituye una síntesisde la temática discutida en el seminario interno de la FAO, enSantiago, Chile, se abordan los obstáculos que los paísesenfrentan para el desarrollo del agro y la ruralidad, lasacciones de política ejecutadas o formuladas por los países ylas propuestas de reconversión productiva existentes, lasperspectivas agropecuarias y rurales; finalmente, se presentanlas conclusiones más relevantes del trabajo.

2.Obstáculos al desarrollo agropecuario y rural

2.1. Costa Rica

Según Madriz (2002), los obstáculos al desarrolloagropecuario y rural se relacionan con aspectos de caráctercomercial, pero también no comercial, así:

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(1) Negociaciones agrícolas en la Organización Mundialdel Comercio (OMC). No se respeta el objetivo básicodel Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay deNegociaciones Comerciales Multilaterales, donde seestablece un sistema de comercio agropecuarioequitativo y orientado al mercado, consistente en preversoluciones progresivas sustanciales de la ayuda y laprotección a la agricultura, que se efectúen de manerasostenida a lo largo de un período acordado, comoresultado de las cuales se corrijan y prevengan lasdistorsiones en los mercados agropecuarios mundiales.

(2) Subsidios a las exportaciones y medidas de ayudainterna. Deben revisarse las medidas de ayuda internapara dar transparencia al mercado, tratando decuantificarlas y analizar las repercusiones directas eindirectas sobre el mercado, contrarrestando así losefectos negativos sobre la competitividad de los productoscostarricenses. Es necesario que la eliminación de lossubsidios a las exportaciones y otros apoyos internosguarden la debida proporción con la reducción dearanceles que se propongan para establecer unaequivalencia entre estos dos instrumentos.

(3) Preocupaciones no comerciales. Es necesario que elreconocimiento de un trato especial y diferenciado paralos países en vías de desarrollo, permita un mejor accesoa los productos regionales a los mercados de los paísesdesarrollados, así como los mecanismos de asistenciatécnica y cooperación que promuevan el crecimientoeconómico y el desarrollo de los países centroame-ricanos. Es imperativo luchar por una aperturaequilibrada de los mercados y por el desmantelamientode otras formas de protección a la agricultura en lospaíses desarrollados: eliminación de subsidios a laexportación y reducción de las ayudas internas quedistorsionan el comercio, apertura equilibrada de losmercados, revisión de los instrumentos que rigen elcomercio mundial para adecuarlos y simplificarlos, yrevisión integral de las medidas “antidumping” quehan demostrado ser ineficientes y poco operativas.

2.2. El Salvador

Los factores que obstaculizan el desarrollo agropecuario yrural, se explican tanto por las condiciones adversas de suentorno como por las características inherentes a su propiodesarrollo. El entorno adverso, caracterizado por políticasmacroeconómicas desfavorables y costos de transacciónelevados, ha favorecido un deterioro profundo de lostérminos del intercambio, profundizando la crisis de

rentabilidad y, por ende, la pobreza. Las razones que explicanla crisis del agro, según Llort (2002) son:

(1) Crisis de rentabilidad. Obedece a tendencia bajista deprecios mundiales de productos agroexportables y elmarco de políticas con efecto negativo (entornoeconómico desfavorable).

(2) Ineficiencias e imperfecciones en el ámbito sectorial.Los servicios de generación y transferencia de tecnologíason los que han presentado las mayores ineficiencias.

(3) Elevados costos de transacción. La poca cobertura deservicios básicos (electrificación, telefonía, agua potabley alcantarillado) en las zonas rurales, encarece ydesestimula las inversiones.

(4) Pobreza rural. El 62% de la población extremadamentepobre vive en zonas rurales, enfrenta carencias en salud,educación, vivienda y agua potable y servicios dealcantarillado. La desnutrición infantil está asociada albajo consumo de alimentos, condicionados por las pocasoportunidades de empleo e ingreso.

(5) Profundización del deterioro ambiental y de lavulnerabilidad. El Salvador es uno de los países quepresenta mayores índices de degradación ambiental yde los recursos naturales en América Latina. El deteriorodel medio ambiente está estrechamente influenciado porel alto crecimiento poblacional, la pobreza rural y lacrisis de la agricultura.

(6) Crédito insuficiente. La no rentabilidad de los diferentesrubros es la responsable de la reducción en los créditosotorgados al agro, pasando del 27% del total de la carteraen 1978 y el 20.6% en 1992, a 6.6% en el 2000.

2.3. Guatemala

Actualmente, el agro está cediendo terreno al comercio y alos servicios. El modelo de desarrollo está basado en laconcentración de la tierra, del capital y de los recursostecnológicos, observándose estructuras oligopólicas en lagran empresa exportadora (Barrientos, 2002). El agroenfrenta una diversidad de problemas, entre los que destacan:

(1) Lenta evolución de las fuentes de empleo en el agroy poca diversificación productiva. Es notorio elincremento de mano de obra femenina e infantil en elagro. A esto contribuye el hecho de que los pequeñosproductores no tienen acceso al crédito ni al desarrollotecnológico; desconocen planes y programas estatalesdirigidos a campesinos.

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(2) El modelo agroexportador carece de mecanismospara reducir la pobreza rural. Los productoresminifundistas reciben ingresos provenientes de la ventade granos básicos que son producidos en tierrasmarginales. También perciben ingresos complementa-rios por trabajos realizados en fincas de café y en loscañaverales.

(3) Sistema de producción basado en latifundios. Seestima que existe alta concentración en la tenencia dela tierra: el 0.15% de los propietarios posee el 70% delárea agrícola cultivada con productos tradicionales.

(4) El país tiene carencia de opciones de producciónpara sustituir el café. Este cultivo significa el sostén del35% de los trabajadores rurales, quienes ante la crisisson afectados por el desempleo y la reducción deingresos (amenaza latente de profundización de lapobreza rural).

(5) Carencia de oferta tecnológica. Insuficiencia deprogramas de generación y transferencia de tecnologíay servicios técnicos para pequeños productores enpobreza extrema.

(6) Débil institucionalidad. Las causas que explican estefenómeno son dos, a saber: (1) el sector públicoagropecuario ha sido eliminado prácticamente y tienemenos recursos que en el pasado; (2) no existe unaorganización privada que asuma las funciones delEstado, conforme al marco jurídico vigente.

(7) Falta de un sistema de estadísticas, en especial delagro. Esto impide dar seguimiento al sector, al mismotiempo que dificulta la formulación de propuestas y laejecución de medidas de solución apropiadas a laproblemática actual.

(8) Desatención de la juventud rural y falta de inversiónen infraestructura. Lo primero dificulta transferirtecnología a la población joven rural; existe la amenazade abandono de las actividades agrícolas en el futuro.Lo segundo impide usar intensivamente las tierrasagrícolas por la deficiente inversión en carreteras,sistemas de riego, energía eléctrica y telefonía rural.

(9) Carencia de financiamiento para la reconversiónagrícola. Esto obstaculiza la diversificación productivay la generación de empleo, considerando que el agroes fuente de ingresos rurales.

(10) Alta vulnerabilidad a fenómenos naturales. Comoresultado, se experimentan daños a la infraestructuraproductiva y a la producción del país.

2.4. Honduras

Los daños ocasionados por el huracán Mitch afectan en formadiferenciada laderas y valles a nivel nacional. Se requiere un

enfoque rural basado en la vulnerabilidad que consideremúltiples niveles y actores, con una visión de relacionesurbano-rurales y de carácter integral (agrícola y no agrícola).Los potenciales productivos de las zonas afectadas sondiferentes, dependiendo de los daños y de su estructura deproducción. A continuación se identifican obstáculos aldesarrollo agropecuario y rural derivados de los efectos delMitch (Falk, 2002), que pueden resumirse así:

(1) Daños por inundación. Las zonas inundadasmasivamente son los grandes valles, destacando la costaatlántica y la del pacífico, el valle Guayape y la cuencaalta del Río Choluteca (donde se encuentra ubicada laciudad capital)1. Se identifican daños en infraestructurabásica, vivienda y producción en las comunidadesubicadas en los valles inundados, con una distanciapromedio de 1,500 mts. o menos de un río.

(2) Infraestructura dañada. El sistema vial primario hasido afectado, principalmente en puentes, destacándosedaños y destrucción en más o menos 55 puentes.

(3) Daños por erosión, derrumbes y deslizamiento .Destacan las zonas más altas, sobre todo altitudes de1,100 mts. y más. Aunque estas zonas no tuvieroninundaciones, quedaron incomunicadas y experimen-taron pérdidas de producción por deslizamiento desuelos productivos.

2.5. Nicaragua

En opinión de Fiallos (2002), los factores condicionantes dela problemática del agro incluyen aspectos relacionados conla propiedad. Persiste la herencia de los efectos del programade reforma agraria de los años ochenta y de la guerra en elmismo período. Hacia 1994, el 72% de la tierra enproducción incluía propiedades con menos de 35 has./unidad. Esta situación es diferente a lo observado antes de1979, cuando el 85% de la propiedad estaba en manos dedueños con más de 500 has. 2

Las causas que explican este cambio en el sistema detenencia de la tierra son las siguientes: (a) políticaeconómica orientada a provocar una contrarreforma

1 Las magnitudes de daños por inundación disminuyen a medida quelos centros poblacionales se alejan de los cauces primarios ysecundarios de los ríos.2 En el último decenio, se ha vendido el 60% de la tierra transferidabajo el programa de reforma agraria (2.5 millones de has. otorgadas)a terceros no beneficiarios.

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agraria, p. ej., restricción del acceso al crédito, noreconocimiento de títulos de propiedad en poder de losbeneficiarios, saneamiento de carteras en los bancos estatalese importación de productos de consumo que compiten conlas cosechas nacionales; (b) existencia de una grancantidad de cooperativas de productores formadas porpresión del gobierno sandinista, con el objetivo de que losbeneficiarios se unieran en estas formas de producción, comocondición para ser beneficiarios de la reforma agraria; (c)programa de legalización de la propiedad otorgada a losbeneficiarios de la reforma agraria, incluyendo adesmovilizados de la fuerza armada, resistencia nicaragüensey ejército popular sandinista;3 (d) interés político de nolegalizar los títulos para garantizar la propiedad, noobstante que luego fueron admitidos como instrumento legalpara realizar transacciones de compra venta de tierra, aprecios bajos;4 y (e) irregularidad en documentos deposesión y/o títulos de propiedad de las fincas, alrededordel 70% de las explotaciones se encuentran en esta condición.

Otros obstáculos identificados por Fiallos (2002) incluyen:

(1) Alto índice de analfabetismo. La transferencia de“tecnologías modernas” es difícil ante la elevada tasade analfabetismo de la población rural (70%), fenómenoestrechamente vinculado a la pobreza. Más de la mitadde la población rural está debajo de la línea de extremapobreza.

(2) Desempleo rural. La tasa promedio de desempleo esdel 34%, siendo alrededor del 55% en las zonas rurales.El 43% de la PEA trabaja en agricultura, ganadería ypesca, devengando ingresos que se encuentran en elumbral de la supervivencia.

(3) Vulnerabilidad ambiental. Aparejada a la problemáticasocial y económica, esta vulnerabilidad ha contribuidoal empobrecimiento de la gente e incidido en la bajaproductividad agropecuaria. Asociado al fenómeno dela pobreza y a las prácticas agrícolas, el país enfrentaserios problemas ambientales. La inestabilidadclimatológica provoca grandes inundaciones,huracanes, ciclones y fenómenos similares como lassequías, que no permiten la obtención de buenascosechas5. La deforestación experimentada en los

3 Mediante la legalización en la tenencia de la tierra, impulsada ainicios de la década de los ochenta con el propósito de lograr lapacificación del país, se asignó tierras a los beneficiarios ydesmovilizados (cerca de 700 mil has.), aun cuando estos no tuvieranvocación agropecuaria (Fiallos, 2002).4 Al concluir la administración de Violeta de Chamorro, quedó sinlegalizar solo un 10% de la tierra transferida con las reformas agrarias;situación que parece haber quedado inconclusa durante el períodopresidencial de Arnoldo Alemán (Fiallos, 2002).5 Según el Ministerio de Agricultura, de casi 400 mil has. progra-madas para “primera” siembra, se cultivó solamente un área de 345mil has. (87%), obteniéndose cosecha sólo en 273 mil has.

últimos 20 años afecta un promedio de 100 mil has./año, señalándose como causas de la misma, el avancede la frontera agrícola, la explotación maderera y losincendios forestales.

(4) Ausencia de una política económica-financiera. Estacarencia no permite viabilizar la inversión de largo plazoque facilite la renovación de la flota agropecuaria(tractores, maquinarias y equipos obsoletos; equipoadquirido hace más de 12 años). Además, faltanprogramas de financiamiento para inversión enmejoramiento de tierras, riegos y drenajes, equipos decosecha, acopio y almacenamiento, etc.

2.6. Panamá

Los obstáculos al desarrollo agropecuario y rural que seidentifican están estrechamente vinculados con el créditoagropecuario, factores demográficos, política agrícola einsuficiente infraestructura, así:

(1) Existe una escasa disponibilidad de créditosagropecuarios de largo plazo. La agricultura panameñacompite con desventaja con otros sectores, por cuanto,la economía gira en torno al comercio y serviciosdiversos, entre los que destaca el tránsito de mercancíasde océano a océano, centro bancario, centro de segurosy reaseguros, actual y futuras zonas libres de comercio.Igualmente, se da una competencia por fondosdestinados a la infraestructura necesaria para reforzarla alta rentabilidad del sector servicios.

(2) Distribución de la población. La atracción de lapoblación a las zonas urbanas obedece al desarrollodel sector servicios, que combinado con el bajo nivel devida en las áreas rurales, resulta en la expulsión delcampesino a tierras de menor productividad y mayorvulnerabilidad. Como consecuencia del proceso deconcentración de la propiedad agraria, dicha expulsiónprovoca dispersión y aislamiento de la población rural,situación que encarece los servicios sociales y deinfraestructura. Asimismo, se observa un proceso defragmentación de la propiedad rural en las últimas dosdécadas, estrechamente vinculada con la formación dezonas suburbanas, en las que abundan los minifundiosdonde se establecen campesinos que obtienen trabajotemporal urbano.

(3) Discontinuidad de planes indicativos y políticas enel sector agropecuario. Esto ha sido negativo para latoma de decisiones en materia de política agrícola ypública. A mediados de los setenta se contó con el apoyode FAO, USAID y CEPAL para la elaboración del primer

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plan sectorial indicativo del sector agropecuario.Luego, en 1992, continuó el IICA con un diagnóstico yformulación de propuestas para el sector agropecuarioy rural. A mediados de los noventa, el BID diseñó elprograma de modernización de los servicios públicosagropecuarios. En 1998, el marco de referencia delprograma mencionado se caracterizó por ladesregularización y desestatización de la economía,comprendidas en el Plan Chapman, ejecutado en elperíodo 1995-1999.

(4) Asincronía de las políticas públicas. La reconversiónproductiva debería ser previa o ir paralelamente a lapolítica de modernización de los servicios públicos.Luego, podría mencionarse la apertura del mercadonacional. Por haberse decidido implementar laspolíticas de globalización en 1994, con diez años deatraso en su primer intento y a cinco años de atraso almomento de su mejor coyuntura (que pudo serinmediato a la invasión norteamericana en diciembrede 1989), se produce el actual desfase de las políticasbásicas para la reconversión y apertura.

(5) Carencia de puertos agrícolas de alto calado. El paísno cuenta con un puerto agrícola de profundidadcercano a las áreas de producción con capacidad paraimportar y exportar productos a granel en barcos de 10mil toneladas métricas (TM), tamaño óptimo que permitereducir los costos de la importación de insumos.

3.Acciones de política desarrolladas ypropuestas de reconversión productiva

Solamente cuatro países abordaron las acciones de políticasdesarrolladas y sus propuestas de reconversión productiva,en el evento celebrado en Santiago, Chile: Costa Rica, ElSalvador, Honduras y Panamá. Estas políticas y propuestasse derivan de los trabajos presentados por Madriz (2002),Llort (2002), Falk (2002) y Armuelles (2002), tal como sedetalla a continuación.

3.1. Costa Rica

En 1998, la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria(CNAA) inició un proceso de planeación estratégica, haciendo

un diagnóstico de las fortalezas, oportunidades, debilidadesy amenazas (FODA) del sector agropecuario, evaluando susinteracciones y su nivel de competitividad para elaborarpropuestas para lograr la transformación productiva delsector6 .

Simultáneamente, la CNAA ha brindado asistencia técnica ycapacitación, al mismo tiempo que promovió la ejecución deproyectos entre las diferentes organizaciones y empresasagropecuarias, con el propósito de aumentar sucompetitividad. En este contexto, la CNAA gestiona laobtención de recursos para fortalecer la capacidadcompetitiva de pequeñas y medianas empresas (PYME), conla finalidad de asegurar la permanencia y mejora de lascondiciones de vida del pequeño y mediano agroempresario;y defender los intereses del sector.

Construir una nueva agricultura para la inserción adecuadaen el proceso de la globalización, requiere los siguientespilares: (1) Desarrollo de las PYME en el sector. (2) Acelerarla innovación tecnológica y la capacidad de gestiónempresarial. (3) Fomentar la mayor articulación de laagricultura y la agroindustria. (4) Desarrollo de los recursoshumanos. (5) Implementación de los sistemas de gestiónintegral de la calidad e inocuidad de los alimentos. (6) Gestiónambiental agropecuaria. (7) Política comercial.

3.2. El Salvador

Desde 1993, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)ejecuta proyectos de desarrollo y combate a la pobreza ru-ral, financiados por el Fondo Internacional para el DesarrolloAgrícola de las Naciones Unidas (FIDA): PROCHALATE,PRODAP I, PRODAP II y PRODERNOR. Se han obtenidoresultados importantes a nivel local, pero sin mayor impactoa nivel nacional.

Se considera necesario que en el nuevo contexto de lareconversión, se revise si en el contenido de estos proyectosexiste orientación de actividades hacia el mercado. Convienemencionar que se han formado cinco “Centros deDivulgación para los Agronegocios” en zonas ruralesdonde no existía servicio de internet. También se propone la

6 La CNAA es una Asociación sin fines de lucro, fundada en 1946,declarada de interés público que agrupa a productores, empresarios yorganizaciones de los sectores agropecuario, agroindustrial y forestal,que trabaja activamente para lograr el desarrollo, la reactivación y lapromoción de estos sectores. Es la vocera oficial en materiaagropecuaria e interlocutora ante diferentes comisiones, gremios,cámaras y gobierno (Madriz, 2002).

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creación de diez centros adicionales, a ser financiados confondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),manejados por representantes del sector privado, tales comoorganizaciones no gubernamentales (ONG) y gremiales. Estosesquemas modernos de divulgación de la informacióncontribuyen a dar conectividad a la población rural.

Con los recursos del FIDA se planifica crear un Fondo deReconstrucción para recuperar y mejorar la infraestructuraproductiva, dañada o destruida por los terremotos. Asimismo,para financiar programas y acciones de reconstrucción deinfraestructura (agua potable y/o alcantarillado yelectrificación para pequeñas aldeas rurales); reparación yrehabilitación de pequeños sistemas de riego; almacenes ymercados rurales. Igualmente, se atenderán la apertura,reconstrucción y/o mejoramiento de caminos y pequeñospuentes. También se ha incluido la creación del Fondo deModernización Rural, cuyo aporte consistirá en apoyar a lapoblación objetivo a modernizar sus actividades productivasy a vincularse con el mercado para hacer de sus negociosactividades más rentables. La estrategia operativa consiste enel acceso a programas de asistencia técnica para financiar eldesarrollo de planes de negocio y a un Fondo de InversionesProductivas, el cual atenderá la demanda de la poblaciónbeneficiaria.

Los productores, quienes por medio de sus gremialesparticiparon en la formulación de la Política Agraria yGestión Empresarial 1999-2004, critican la falta de apoyofinanciero, sobre todo porque no se ha formulado una políticade microcrédito hacia las pequeñas y medianas empresas(PYME) en el agro. Igualmente, expresan su inconformidadpor la deficiencia en la prestación de servicios de generacióny transferencia de tecnología de parte del MAG, por mediodel Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal(CENTA)7.

El eje central de la propuesta salvadoreña, plantea lareconversión del sector agropecuario y rural (Llort, 2002),junto con: (1) la modernización y el acceso a serviciosestratégicos y el desarrollo de programas especiales; (2) losrecursos necesarios para financiar la transformación; (3)los incentivos para que los pobres rurales puedanincorporarse al cambio; (4) las acciones que favorezcan latransparencia y el acceso a los mercados; (5) la reducciónde los costos de transacción; y (6) la promoción, informacióny divulgación del proceso.

7 Es propicio mencionar también que los productores expresan susdudas en cuanto a su participación en un eventual tratado de librecomercio (TLC) con los Estados Unidos; sienten temor a la aperturade mercados, sobre todo por competir con productos subsidiados ypor las prácticas de dumping que podrían ocurrir.

La propuesta se formula con el objetivo de crear nuevasoportunidades de empleos productivos, mejor remuneradosy generar un mayor nivel de ingreso para la población. SegúnLlort (2002), la reconversión debe tomar en cuenta:(1) Cuáles rubros resultan técnicamente recomendables paraproducir dadas las condiciones del país. (2) Cuálesproductos resultan competitivos. (3) Las oportunidades ydemandas que presentan los mercados nacionales einternacionales. (4) Productores innovadores quecomprenden la reconversión y desean hacerle cambio.Además, se plantea que la reconversión debe incluir:(1) Siembras nuevas en terrenos abandonados ydiversificación. (2) Sustitución de cultivos que tienenproblemas de rentabilidad. (3) Sustitución de cultivosexistentes por nuevas variedades mejoradas. (4) Renovacióndel parque existente por su antigüedad.

En cuanto a política comercial, la propuesta recomienda elestablecimiento de un arancel uniforme para frutas yhortalizas que provengan del área centroamericana, queconsidere las características de la “sustituibilidad” quetienen los productos agrícolas.

Para lograr lo anterior, sería conveniente fortalecer losequipos agropecuarios que participan en las negociacionesde los TLC que impulsa Centro América. Estos equiposnecesitan capacitarse en todas las disciplinas de la OMC:acceso a mercados, normas sanitarias y normas técnicas,solución de controversias y salvaguardias.

También es importante fortalecer la capacidad empresarialen las zonas rurales, sobre todo a cooperativistas de lareforma agraria, para lo que se propone: (1) Modernizar elmarco legal de las cooperativas para facilitar la inversión,dando transparencia sobre la tenencia de la tierra, lasresponsabilidades, derechos y obligaciones de lospropietarios. (2) Transformar el Departamento deAsociaciones Agropecuarias (DAA) del MAG, modernizandosu marco legal y convirtiéndolo en una instancia quepromueva la visión empresarial en las AsociacionesCooperativas de la Reforma Agraria (ACRAS).

3.3. Honduras

Según Falk (2202), al relacionar los daños ocasionados porel huracán Mitch –que indican elementos concretos devulnerabilidad– con las zonas de menor desarrollo humanorelativo, se hace evidente la necesidad de priorizar dos tiposde acciones diferenciadas, así:

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(1) Para las zonas de valles, una reactivación del aparatoproductivo vía generación de empleo e incremento dela productividad, mediante prácticas que busquen unuso más eficiente de los recursos naturales.

(2) Para las zonas de laderas, generar un esquema deincremento del ingreso, basado en la inserción almercado y en la generación de empleo rural quegarantice la disminución de los procesos de migraciónhacia las ciudades.

Las recomendaciones de política planteadas en el trabajo deFalk (2002) son las siguientes:8

(1) Políticas sectoriales. Será necesario definir las políticasde estímulo a la producción con base en el incrementodel ingreso y considerando la dualidad productiva, lasregiones agrarias, laderas y valles. También habrá queestablecer un marco de análisis y negociación deservicios ambientales tendiente a garantizar ingresos ala población que siembra en zonas de laderas.

(2) Políticas de cooperación. Es importante disponer de:(a) criterios básicos de colaboración al desarrollo deladeras, considerando el intercambio de experienciasexitosas en términos de: metodologías de capacitación,marcos tecnológicos, financiamiento rural, coordinacióninstitucional y organización local; (b) criterios básicosa la producción agroexportable; y (c) bases denegociación sobre impactos ambientales y sus reglasde operación.

(3) Políticas de formación para el desarrollo. Se requiere:(a) definir un programa proactivo de gestión deldesarrollo que incluya medios de comunicación,decisores de política y rectores de centros educativossuperiores y colegios profesionales; (b) desarrollar unprograma de formación radial que incluya mujeres,jóvenes, niños, tercera edad, etc.

(4) Políticas de desarrollo municipal. Es necesariodiferenciar las intervenciones al nivel local, así: (a)municipios según presupuesto y población; (b) nivel dedescentralización municipal; y (c) municipios segúnpobreza.

Con base en las recomendaciones de política descritas, seincluyen elementos de estrategia para potenciar el desarrollorural con un enfoque integrador, así:

8 Entiéndese como política y políticas, el conjunto de acciones quenorman la toma de decisiones en torno a los sectores productivos,sociales y económicos. En el actual contexto post Mitch, pueden serleyes, acuerdos de gabinetes y de consejos de desarrollo, estrategia dereducción de la pobreza u otros instrumentos que orienten el desarrolloproductivo y social.

(1) Sector agrícola y ambiental. Las acciones incluyen:(a) intervención diferenciada y coordinada por zonasde alto impacto así: corredor San Pedro Sula-Ocotepeque, borde de la frontera agrícola (Olancho,Colón y el Paraíso) y valles; (b) promoción de serviciosambientales y remuneración a sus generadores; y (c)desarrollo de tecnologías en un marco de generaciónde conocimientos y capacidades.

(2) Cooperación al desarrollo rural. Se consideranecesario: (a) fortalecer la capacidad de presentaciónde propuestas; (b) identificar ejecutores con potencial;y (c) negociar bases metodológicas a ser utilizadas porproyectos, programas y Organizaciones noGubernamentales (ONG).

(3) Formación para el desarrollo local. Es indispensablehacer una revisión de: (a) las experiencias de éxito entredonantes y ONG: (b) los mecanismos de análisis a nivelmunicipal, orientados al desarrollo de tecnologías,mercados, financiamiento y formación; y (c) lapromoción del desarrollo local.

3.4. Panamá

El reto de la globalización conlleva tres acciones de política:(a) reconversión productiva; (b) modernización de losservicios públicos; y (c) apertura del mercado nacional. Lareconversión productiva inició en 1999 y la modernizaciónde los servicios públicos en 1998. Por su parte, la aperturadel mercado empezó en 1997. Sin embargo, existeconciencia de que la reconversión toma un tiempo mayorque un período presidencial de cinco años. Igual ocurrecon la modernización de los servicios públicos. Por ello, eldesarrollo agrícola y rural debe considerarse en el marco dela concertación política entre las fuerzas electorales, a fin delograr compromisos de largo plazo para recomponer laasincronía que implicó la apertura de fronteras.

La apertura comercial produjo un amplio descontento entrelos productores agropecuarios que no encontraronsuficiente orientación para sus perspectivas. Esta políticaocasionó el surgimiento de un oligopsonio en el mercadomayorista de víveres, reteniéndose alrededor de US$4,000millones, producto de importaciones a menor precio y ventasal mismo nivel del precio que cuando se abastecía el mercadointerno con producto nacional.

Según Armuelles (2002), las medidas recomendadas parala promoción del desarrollo agropecuario y rural incluyen:

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(1) Ingresos no agrícolas. El ecoturismo se plantea comouna medida en cuya gestión participen campesinos eindígenas. En Panamá esta actividad ha demostrado seruna fuente importante de ingresos complementarios –oincluso principales en algunas comunidades.

(2) Catastro y titulación. Esta medida brindará seguridadde la tierra para el pequeño campesino, quien noalcanzaba a titular por diversas razones, creándose unasituación de incertidumbre, especialmente en zonas consuelos marginales. Para este programa cuya vigencia esde 5 años, se destinan alrededor de US$113 millonesdesde el año 2001.

(3) Ampliación de experiencias esporádicas, algunas encurso. Se recomienda una mayor coordinación entre el“Fondo de Inversión Social” y el “Programa PanamáRural 2000-2004” (PPR)9. El PPR incluye objetivosestratégicos, la estrategia para el desarrollo agropecuarioy rural, políticas e instrumentos, un nuevo marcoinstitucional y programas10. Los aspectos más relevantesdel PPR son: reconversión productiva, modernizaciónde los servicios públicos agropecuarios, apertura ybúsqueda de mercados y desarrollo rural11.

Por otra parte, en lo que concierne a incentivos hacia losproductores adoptados por el gobierno, se destaca:

(1) El subsidio a los créditos agropecuarios, a favor depequeños y medianos productores, ejecutado por elBanco de Desarrollo Agropecuario, entidad estatal. Estees un esfuerzo realizado desde hace tres años, utilizandoun fondo creado con recursos internos provenientesdel impuesto directo a préstamos personales mayoresde US$5 mil. Esto se da por medio del 1% de interésadicional a las tasas de interés en el mercado, que haciael 2001 oscilaban entre 14% y 18% anual, dependiendodel Banco que otorgó el crédito, el tipo de garantía yotros factores. El fondo se ha orientado a subsidiar latasa de interés de los créditos agropecuarios otorgadosa pequeños y medianos productores. El subsidio aplicado

9 El PPR fue elaborado recientemente, con la participación de todaslas instituciones del sector agropecuario y entidades públicas tambiéndel sector, con el apoyo técnico del Instituto Interamericano deCooperación para la Agricultura (IICA) y consultas en más de 200talleres dirigidos a gremiales de productores.10 El liderazgo en la elaboración del PPR es del Ministerio de DesarrolloAgropecuario (MIDA), entidad que también interviene en laformulación de la política agrícola, para lo cual se ha contado con laasistencia técnica del ISNAR, con sede en Holanda.11 Sin embargo, existen limitaciones para la ejecución y asignaciónde recursos del PPR, porque estará compitiendo por recursosdemandados en otros sectores. Con una deuda equivalente al 80% delPIB y un déficit fiscal del 2%, parece que su viabilidad estarácondicionada al uso del “Fondo Fiduciario” (establecido con la ventade empresas públicas y propiedades estatales).

sobre la tasa de interés, inició con 2%, pero a partir defebrero de 2002 se elevó al 3%.

(2) Subsidios directos (fase I). Esta modalidad de incentivofue creada con US$15 millones, de los cuales se hadesembolsado a la fecha, el monto de US$9 millonespara cuatro rubros. Los logros más importantes de estesubsidio incluyen el mejoramiento de la eficiencia en laproducción porcina por parte de 63 productores líderesen productividad; reducción del número de productoresde tomate industrial y aumento de la productividad delmismo. Además, se tiene la combinación de un subsidiodirecto de US$1/qq de maíz, junto a la cuota deproducción en atención al manejo del contingentearancelario, reduciéndose así la superficie sembradade maíz en la zona principal de producción comercial,de 18 a 8 mil has. Se mencionan además, incrementosen la productividad en el caso de la cebolla.

(3) Subsidios directos (fase II). Esta es una medida que yaestá en ejecución y que fue consensuada entre el ÓrganoEjecutivo y el Legislativo, denominada “Ley detransformación agropecuaria”. Esta modalidad desubsidio cuenta con US$35 millones orientados a 14rubros, incluyendo la carne vacuna.

4.Perspectivas para el desarrolloagropecuario y rural

Las perspectivas del desarrollo agropecuario y rural de lospaíses centroamericanos está en función no sólo de susrecursos productivos, sino también de la conservación odeterioro de su medio ambiente, de las instituciones queposeen, de la capacidad empresarial de los agentes queintervienen en las cadenas productivas (productores,procesadores y comercializadores, principalmente) y de lafortaleza o debilidad de su tejido social.

4.1. Costa Rica

La agricultura y la agroindustria constituyen dos de losprincipales pilares que sostienen la economía costarricense.

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Durante los últimos 30 años, la agricultura ha experimentadocambios importantes, mismos que se aprecian en lasestadísticas de producción y comercio, y en menor grado, enlas áreas sembradas de los distintos rubros y en la coberturaboscosa. Sin embargo, los cambios más significativos son decarácter estructural, en el tamaño de las fincas, la dotaciónde recursos naturales, etc.

La construcción de la nueva agricultura que se insertará enel proceso de la globalización requiere crear bases sólidasen cada país, implementando una estructura funcional,fundamentada en:

(1) Desarrollar la pequeña y mediana empresa. Se quiereuna agricultura tecnificada en la que el sectoragropecuario se convierta en el objeto del desarrollo.Para ello es necesario cambiar la visión de fincas yproductor, por la de empresa y agroempresario,independientemente de su tamaño y de la actividadproductiva. Debe desarrollarse la capacidad de innovartecnología y conducir proyectos exitosos.

(2) Acelerar la innovación tecnológica y la capacidad degestión empresarial. Los actores deben hacer unesfuerzo grande para desarrollar o incorporartecnologías y procesos de gestión, y que ello conlleve alaumento de rendimientos, mejora de la calidad de losproductos y economías de escala, con el propósito deaumentar la capacidad competitiva. Paralelamente, debemejorarse la gestión empresarial.

(3) Fomentar la mayor articulación de la agricultura yla agroindustria. Es prioritario promover el desarrolloagroindustrial, como alternativa para incorporar mayorvalor agregado a la producción agropecuaria y evitargrandes pérdidas poscosecha.

(4) Desarrollo de los recursos humanos. La formaciónprofesional debe empezar por los transferencistas. Debemejorarse las capacidades gerenciales y técnicas de todoslos actores dedicados a la agricultura, incluyendoproductores, técnicos de equipos, trabajadores decampo, etc. La inversión en capital humano es funda-mental para tener una agricultura más competitiva ycomprometida con la conservación de los recursos natu-rales.

(5) Implementación de los sistemas de gestión integralde la calidad e inocuidad de los alimentos. Debefomentarse la creación o adopción de normativas decalidad e inocuidad de los alimentos, desarrolladas pororganismos internacionales competentes. Debe tambiéncontinuarse trabajando bajo el modelo “producir paracompetir”, que tiene como objetivo asesorar a lasagroempresas y organizaciones de productores, en

materia de calidad e inocuidad de los productos (paraexportación y/o de consumo nacional).

(6) Gestión ambiental agropecuaria. Deben desarrollarsepolíticas coherentes de conservación ambiental y de laproducción, orientadas a reducir en lo posible lacontaminación que genera la actividad agropecuaria.

(7) Política comercial. (a) Es necesario disponer de unapolítica comercial agropecuaria de corto, mediano ylargo plazo; (b) programa estructurado de promociónde mercados de productos agrícolas agroindustrialesen nuevos mercados; (c) apertura comercial negociadadel sector agropecuario y agroindustrial; (d) política dedefensa de los intereses del país y del sectoragroexportador; y (e) política clara y consistente quelogre establecer, cuando sean necesarias, las medidasde salvaguardia que protejan al sector de prácticasdesleales de comercio.

4.2. El Salvador

Las oportunidades para impulsar el desarrollo agropecuariorural de parte del gobierno, se basan en dos programas: (1)Reconversión Agroempresarial, con el financiamiento delBID; y (2) Reconstrucción y Modernización Rural, confondos del FIDA. Sin embargo, a juicio de Llort (2002), existeuna serie de condiciones requeridas para la reconversiónen el agro:

(1) Reducción de costos de transacción en zonas rurales.Es necesario incrementar la cobertura de telefonía yelectrificación rural; y negociar tarifas diferenciadas deenergía para riego.

(2) Inversión en caminos rurales, puentes y carreterassecundarias. La infraestructura está deteriorada,encarece el transporte y limita el acceso a los mercados.

(3) Mejorar la cobertura de los sistemas de agua potabley saneamiento básico. La inversión en infraestructuraprimaria de riego y drenaje es necesaria para reducirlos costos de riego en los distritos de riego estatales,ampliar las áreas de riego privadas e impulsar la inversiónen la adecuación parcelaria.

(4) Participación gremial. Es necesario fomentar laparticipación de gremiales y organizaciones deproductores, con el fin de lograr por su medio, unapromoción más efectiva y convincente del proceso dereconversión.

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4.3. Guatemala

La reconversión productiva sugiere que los procesosagroindustriales deben orientarse a mecanismos declasificación y empaque de productos frescos;contrariamente, la transformación es para aprovecharexcedentes por la eficiencia y las economías de escala. Estoes particularmente cierto en el caso de los productores másgrandes (Carrera Cruz, 2001).

La agricultura ligada al mercado global tiene como plataformala competitividad de los productos, fundamentada en elenfoque de cadenas agroproductivas o “clusters”. Estosignifica que para contar con productos competitivos en undeterminado mercado, es necesario cumplir una serie derequisitos de naturaleza política, económica, social y cultural.Para ello será conveniente la generación y utilizacióneficiente de nuevas articulaciones con nuevos sectores,de forma que se logre una mayor integración de las cadenasproductivas. Simultáneamente, los productos deben serobtenidos en armonía con la naturaleza (uso de tecnologías“limpias”).

Debe considerarse además, la sustitución parcial de laexportación de materias primas, por productos quecontengan el mayor valor agregado posible y lascaracterísticas requeridas por los consumidores. Laagricultura moderna consiste en un ciclo de negocios queincorpora los siguientes actores: proveedores de insumos yde servicios, productores (comprendiendo las etapas desiembra, cosecha y poscosecha), procesadores responsablesde la transformación, y comercializadores/distribuidores.

La intervención directa del Estado disminuyeconsiderablemente en la agricultura moderna,focalizándose en el fortalecimiento de su capacidadnormativa, sobre todo en cuanto a estándares de calidad einocuidad de los productos, utilización de los recursosnaturales, y prestación de servicios estratégicos.

Es importante destacar la participación de la mujer, sobretodo en la agricultura ligada al mercado: caña de azúcar,incluyendo sus derivados agroindustriales; cafés especialessustentables (orgánico y gourmet); frutas; hortalizas; ycardamomo.

El país podría ser líder en la producción de granos básicospara el consumo interno y regional; tiene la posibilidad deaumentar su oferta de vegetales frescos para el mercadonorteamericano; cuenta con gran potencial para ampliar susexportaciones agrícolas a Centro América, México, EstadosUnidos y Europa.

4.4. Honduras

El nuevo paradigma significa concebir la agricultura en formaintegrada a la industria y los servicios (agricultura ampliada),incluir todos los actores en el proceso (profundizacióndemocrática), preservar el ecosistema y luchar contra lapobreza (desarrollo sotenible), adoptar nuevas tecnologías,mejora continua en productividad y competitividad(innovación tecnológica y recursos humanos calificados) ymejorar la inserción del país en el mercado internacional.

Para impulsar el desarrollo agropecuario y rural, esrecomendable trabajar en los temas siguientes: (1)Capitalización humana y financiera de las unidadesproductivas, por medio de incremento del ingreso (y noredistribución del ingreso y/o riqueza vía presión). (2)Integración al mercado, por medio de la organización parala compra y venta de insumos y/o productos. (3) Generaciónde espacios tecnológicos adaptados a las condicionesrurales, propios para valles y laderas, según sea el caso. (4)Definición de estrategias subregionales, vía priorizaciónde temas y demandas de desarrollo local.

Se considera que la reconversión productiva es unaoportunidad que surgió después de haber ocurrido elhuracán Mitch, para destacar valores de manejo ambientalde laderas, considerando al factor humano como punto cen-tral del desarrollo sostenible incluyente (Falk, 2002).

4.5. Nicaragua

Según Fiallos (2002), las oportunidades al desarrolloagropecuario y rural estarían dependiendo de que se resuelvalo siguiente:

(1) Establecer las bases para elaborar un acuerdo sobreuna “agenda de nación” que permita, entre otros,mejorar la productividad, anular el sesgo político en lainstitucionalidad y reforzar la gobernabilidadcombatiendo la corrupción y la eficacia de sistemajudicial.

(2) Diseñar un programa de educación a todo nivel,garantizado por el Estado. Los agronegocios debenincorporarse en este programa, con visión demodernismo.

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(3) En cuanto a tenencia de la tierra, es necesariosolucionar el problema de la propiedad, así: (a) legalizarla propiedad con sus componentes de titulación, catastroy registro. (b) Asegurar la indemnización de los antiguosdueños de tierras afectadas por la reforma agraria.

(4) Establecer un programa de recuperación de cuencashidrográficas, promoviendo la biodiversidad y el manejode la producción con inteligencia de mercados.

(5) Considerar el pago de servicios ambientales, comoalternativa para obtener fondos de países desarrolladospara la inversión productiva y social.

(6) Promover la explotación racional de los bosques en laproducción de madera, los servicios ambientales y lasactividades recreativas relacionadas.

(7) Los cultivos permanentes, tales como el café, debenconsiderarse entidades forestales y beneficiadoras delmedio ambiente.

La propuesta incluye una diversidad de recomendacionespara la agricultura familiar y productores pequeños, medianosy grandes, con énfasis en aspectos sobre: crédito, asistenciatécnica, incentivos a la producción orientada al mercadointerno y externo, desarrollo tecnológico, fomento dealianzas productivas y mercados financieros rurales,entre los más importantes.

4.6. Panamá

De acuerdo con Armuelles (2002), una de las mejoresoportunidades del país radica en la disponibilidad derecursos naturales. Se cuenta con 1.3 millones de has. concultivos diversos y 0.4 miles de has. con cultivos anuales ypermanentes. Asimismo, los suelos con vocación para pastosy silvicultura abarcan una superficie de 4.5 millones de has.,de las cuales se utiliza solamente alrededor de una terceraparte.

También cabe mencionar que se utilizan técnicasproductivas con estándares internacionales en fincas dearroz, tomate industrial, cebolla, melón sandía, zapallo(güisquil) y avicultura, entre los más importantes. Sin embargo,se tiene un rezago tecnológico en la producción de banano,debido a factores institucionales gubernamentales. Por ello,es necesaria la transferencia de tecnología, fundamentadaen la experiencia de países del Asia ecuatorial, por lassimilitudes agroecológicas y los saltos tecnológicos de algunosde estos países. Por supuesto, es indispensable mejorar lacapacidad de la gestión financiera y económica para el éxitode los agronegocios.

El país tiene un gran potencial para la colocación deproductos en nuevos mercados, considerando la existenciadel centro de transbordo, que aumenta las frecuencias delpaso de barcos que dejan o recogen contenedores.

En cuanto al recurso humano, se tiene programado aplicarmetodologías de reconversión tecnológica, utilizando losmétodos desarrollados por el Servicio Internacional parala Investigación en Agricultura (ISNAR, por sus siglas eninglés) de Holanda, en materia de planificación estratégica,multicalidad total, “benchmarking”, talleres experimentales,conceptos de economía de la producción, y otros.

5.Conclusiones

A continuación se presentan las conclusiones más relevantesdel presente boletín.

• La reconversión productiva como estrategia parapotenciar el desarrollo agropecuario y rural en CentroAmérica está siendo impulsada por todos los países, conexcepción de Nicaragua. Costa Rica, Guatemala yPanamá iniciaron acciones hacia la reconversión desdehace algún tiempo, siendo Costa Rica la de mayor avance.El Salvador está dando los primeros pasos.

• De acuerdo con la experiencia centroamericana, lareconversión productiva exitosa es congruente con elcambio en el patrón de producción tradicional por otrodiversificado, y con la agregación de valor en elprocesamiento y en la distribución de los productos.

• La experiencia indica que la lógica de la reconversiónconsiste en agregar valor atando la producción primariacon el procesamiento industrial y el mercadeo, paragenerar productos con tecnologías limpias y con calidadsuperior, lo que vuelve más competitivos y rentables alos agronegocios.

• La inserción del agro en el mundo globalizado actual escompatible con procesos limpios que no dañan el medioambiente, conservan los recursos naturales y garantizanla inocuidad de los alimentos para proteger la salud deconsumidores, quienes cada vez exigen mejor calidad.

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• La competitividad del agro centroamericano está enfunción de las innovaciones tecnológicas que seincorporen a los procesos en toda la fase productivadesde la finca hasta la mesa del consumidor, del aumentoen la productividad agrícola y de las economías de escala.

• El fomento de la capacidad gerencial de los productoreses vital para la competitividad y rentabilidad de lasunidades productivas, como lo comprueba laexperiencia costarricense.

• Con algunas excepciones, los agricultores desconocencómo mercadear sus productos; son los intermediariosquienes conocen nichos de mercados, las normas quelos rigen y los precios. Como resultado, buena parte delas ganancias provenientes del comercio quedan enpoder de los intermediarios, lo que algunas veces setraduce en pérdida para los productores.

• En general, la calidad de los productos no ha sido unapreocupación para los productores, sobre todo por eldesconocimiento del mercado; ello repercute en pérdidade competitividad y en la no rentabilidad de susactividades productivas.

• Las alianzas productivas (modelos asociativos) entreproductores de diferentes tamaños, procesadores ycomercializadores, han resultado ser una buenaestrategia para el éxito de los agronegocios en Guatemalay Costa Rica.

• A diferencia del resto de países centroamericanos,Panamá es el más aventajado en cuanto a la adopciónde incentivos financieros para la producción, factor queestá contribuyendo al proceso de reconversión que seimpulsa.

• Comparados con los demás países, la intervención delEstado en apoyo del agro es menor en Guatemala y CostaRica; la decisión de qué, cómo, cuándo y para quiénproducir es responsabilidad de los actores privados.

6.Bibliografía

∗ Armuelles, Rolando. “Panamá”. Febrero de 2002.

∗ Barrientos, Edin. “Guatemala”. Febrero de 2002.

Carrera Cruz, Jaime. “Situación actual y perspectivas de laagricultura en Guatemala”. Serie de documentostécnicos No. 4. Universidad Rafael Landívar, Facultadde Ciencias Ambientales y Agrícolas, Instituto deAgricultura, Recursos Naturales y Ambiente.Guatemala, diciembre de 2001.

CEPAL. Comisión Económica para América Latina.“Centroamérica: El impacto de la caída de losprecios del café en 2001”. México, 29 de enero de2002.

——. Comisión Económica para América Latina /IICA –Instituto Interamericano de Cooperación para laAgricultura. “Panorama de la agricultura de AméricaLatina y el Caribe, 1990-2000”. Santiago, Chile,diciembre de 2001.

——. “Información básica del sector agropecuario.Subregión Norte de América Latina y el Caribe, 1980-2000”. México, diciembre de 2001.

——. “Situación y perspectivas. Estudio económico deAmérica Latina y el Caribe 2001-2002”. Santiago,Chile, agosto de 2002.

∗ Falk, Mayra. “Realidad y perspectivas del sector rural deHonduras. Análisis y propuestas desde el ámbito delo esencial”. Febrero de 2002. Febrero de 2002.

∗ Fiallos, Alvaro. “Nicaragua: principales problemas ylimitaciones del sector agrícola y rural”. Febrero de2002.

∗ Llort, Mercedes. “La necesidad de transformar la baseproductiva del sector agropecuario y modernizarlas zonas rurales de El Salvador”. Febrero de 2002.

∗ Madriz, José Antonio. “Estado actual y perspectivas delsector agropecuario costarricense”. Febrero de2002.

Ocampo, José Antonio. “Agricultura y Desarrollo Rural enAmérica Latina”. En Desarrollo Rural en AméricaLatina y el Caribe, compilado por María Beatriz deA. David. CEPAL, en coedición con Alfaomega, S.A.Colombia, 2001.

∗ Documento de Trabajo presentado en el Seminario Interno:“Situación y perspectivas para el desarrollo agrícola y rural enCentroamérica y Panamá en la primera década del siglo XXI”.Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación (FAO). Santiago, Chile, febrero de 2002.