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1. INTRODUCCIÓN
La sostenibilidad de las finanzas
públicas, también denominada sostenibilidad presupuestaria, es la
capacidad de un Gobierno para mantener a largo plazo sus actuales
políticas de gasto y tributarias, así
como otras políticas relacionadas, sin que su solvencia se vea amenazada ni
incumpla ninguna de sus obligaciones o gastos comprometidos.
La crisis que ha tenido lugar
recientemente ha demostrado la
importancia de la sostenibilidad presupuestaria. No obstante, la
sostenibilidad de las finanzas públicas no es una preocupación coyuntural. Afecta a
la justicia intergeneracional y representa principios que se aplican en todo
momento y a todos los Gobiernos, con independencia de su nivel de
endeudamiento actual. Mantener la
deuda pública controlada y conservar la capacidad de emitir deuda cuando sea
necesario es fundamental para el buen funcionamiento de la economía. Los
Estados miembros deben poder adaptarse a circunstancias inesperadas
que escapen al control del Gobierno, como las grandes oscilaciones que
experimenta el ciclo económico o las
crisis financieras. También invitan a la cautela la limitada capacidad para
recaudar tributos de la economía, los aspectos políticos de la economía que
dificultan la consolidación, así como las evidencias de que las reformas
estructurales son más fructíferas en los
países con situaciones presupuestarias iniciales saneadas1.
En este contexto, el deterioro de las
situaciones presupuestarias y el aumento de la deuda pública en la UE desde 2008,
junto con las presiones presupuestarias
derivadas del envejecimiento de la población, se agravan mutuamente y
convierten la sostenibilidad presupuestaria en un gran reto político.
Desde 2014, las ratios de deuda pública han empezado a disminuir en el conjunto
de la UE. Sin embargo, a consecuencia de la crisis, la carga de deuda pública
sigue siendo elevada en varios países de
la UE.
Por consiguiente, es fundamental hacer un análisis de la posible evolución de la
deuda pública y los riesgos de sostenibilidad presupuestaria para los
1 Obstfeld, M.: «On Keeping Your Powder
Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability» (Sobre cómo guardar los recursos para cuando sean necesarios: fundamentos
presupuestarios de la estabilidad financiera y de precios), , documento de reflexión n.º 2013-E-8, Instituto de estudios monetarios y
económicos, Banco de Japón, 2013; Fournier, M., y Fall, F.: «Government Debt and Fiscal Frameworks» (Deuda pública y marcos presupuestarios), Documento de trabajo de la
OCDE, 2015, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L., y Wu, T.: «Playing by the rules: Reforming fiscal governance in Europe»
(Jugar de acuerdo con las reglas: reforma de la gobernanza presupuestaria en Europa), Documento de trabajo del FMI, WP/15/67,
2015.
FICHAS TEMÁTICAS DEL SEMESTRE EUROPEO
SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
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países de la zona del euro y la UE en su conjunto, a fin de poder formular
respuestas adecuadas destinadas a
reforzar la solvencia fiscal cuando sea necesario. Los acontecimientos
recientes, en particular la crisis de la deuda soberana, que dificultó el acceso
de algunos países de la UE al mercado, han confirmado que los problemas de la
sostenibilidad presupuestaria no se manifiestan únicamente a largo plazo. Es
fundamental recomponer las reservas presupuestarias a tiempo para hacer
frente a nuevas perturbaciones cuando
se produzcan, en especial a un previsible aumento de los tipos de interés.
En la zona del euro y en el conjunto de
la UE las perspectivas presupuestarias continúan mejorando2 y se prevé que la
ratio déficit/PIB3 descienda hasta el
1,1 % en la zona del euro y hasta el 1,2 % en la UE en 2017 y que, de
proseguir esta tendencia, la ratio déficit/PIB alcanzará el 0,8 % en la zona
del euro y el 0,9 % en la UE en 20194. Dado que los déficits se han reducido y
se han producido efectos multiplicadores favorables, desde 2014 la ratio
deuda/PIB de la zona del euro y de la UE
ha seguido una tendencia decreciente. Se espera que en 2017 alcance el
89,3 % en la zona del euro y el 83,5 % en la UE, y que en 2019 continúe
reduciéndose hasta el 85,2 % y el 79,8 %, respectivamente. Esta mejora
de las perspectivas de desapalancamiento del sector público
cuenta con el respaldo del crecimiento
del PIB nominal y unos tipos de interés históricamente bajos. Sin embargo, las
situaciones económicas y presupuestarias tanto actuales como
futuras varían considerablemente entre
2 Comisión Europea: Autumn 2017 European Economic Forecast (Previsiones económicas europeas de otoño de 2017),
2017. 3 Esto representa el saldo presupuestario global. 4 Para obtener más información sobre la situación presupuestaria de la zona del euro y la UE, véase Comisión Europea: Estudio
Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2017, COM(2016) 725.
los países de la UE. La combinación adecuada de políticas necesarias para
garantizar la sostenibilidad
presupuestaria también es idiosincrática y depende, por tanto, de las dificultades
a las que se enfrenta cada país5.
Por último, la sostenibilidad de las finanzas públicas en la UE está
estrechamente vinculada a los principios consagrados en los Tratados, el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento (PEC) y el
proceso de supervisión multilateral llevado a cabo durante el Semestre
Europeo, como parte de un marco en el que la Comisión actúa conjuntamente
con los Estados miembros.
El resto de la presente ficha informativa
se dispone de la siguiente manera: en la sección 2 se describen las dificultades
que plantea la sostenibilidad de las finanzas públicas; la sección 3 se centra
en las medidas estratégicas; la sección 4 examina el estado de la cuestión.
5 La presente ficha informativa no incluye a Grecia, país que está aplicando un programa de ajuste. Las perspectivas macroeconómicas
y presupuestarias de los países incluidos en un programa se evalúan con más frecuencia que las de los restantes Estados miembros. El
período que comprenden las previsiones para estos países también es diferente del de los demás Estados miembros y asume la
aplicación del programa de ajuste en su totalidad.
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2. DIFICULTADES
A la hora de evaluar la sostenibilidad
presupuestaria, es necesario prestar la debida atención al nivel actual y futuro
de deuda pública viva. Los países muy endeudados son más vulnerables ante
las recesiones económicas y los cambios bruscos en los tipos de interés. Sin un
nivel suficientemente elevado de superávit primario, que podría ser difícil
de mantener en el tiempo, la deuda
pública podría ser insostenible incluso aunque no existiese envejecimiento de la
población. Por consiguiente, tener una deuda pública viva elevada puede hacer
peligrar la sostenibilidad presupuestaria, con independencia de los gastos a largo
plazo relacionados con el envejecimiento de la población.
En 2017, más de la mitad de los países de la UE presentaban una ratio
deuda/PIB por encima del umbral del
60 % del PIB establecido en el Tratado. No obstante, si respetasen plenamente
las reglas presupuestarias del PEC, es decir, la hipótesis del PEC, cabría esperar
que para 2028 prácticamente todos los países tuviesen una ratio de deuda
menor en comparación con una hipótesis en la que no se produjese un cambio en
la política presupuestaria (gráfico 1). Por otra parte, suponiendo que se
respetasen plenamente las reglas
presupuestarias del PEC, ningún Estado miembro vería incrementada su ratio
deuda/PIB de aquí a 2028.
Gráfico 1: Previsiones de la deuda pública bruta conforme a la hipótesis del PEC
comparadas con la hipótesis de referencia, en la que no se produce un cambio en la política presupuestaria (en % del PIB)
Hipótesis del PEC
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Variación 2017-2028
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2028
% del PIB
Máx. en
2023
Máximo en2017
Máx.en
2018
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Hipótesis de referencia (no se produce un cambio en la política presupuestaria)
Fuente: Servicios de la Comisión.
Notas: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017; las previsiones de deuda bruta
en función de las distintas hipótesis pueden consultarse en la evaluación del Programa de Estabilidad para cada
país elaborada por la Comisión, en https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-
policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact_es.
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BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU EU28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR
Variación 2017-2028 2017 2028
% del PIB
Máximo en2028
Máximo en2017
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El planteamiento pluridimensional de la Comisión para evaluar la sostenibilidad
presupuestaria integra el largo plazo con
una evaluación de las dificultades y riesgos más inmediatos; los análisis
tanto a largo como a corto plazo se basan en indicadores adecuados que
pueden ser indicativos de la magnitud y el alcance de las dificultades en materia
de sostenibilidad, tal como se indica a continuación6.
Las dificultades presupuestarias a corto plazo se analizan con el
indicador S0: mediante un conjunto ponderado de indicadores
presupuestarios, financieros y de competitividad macroeconómica, el
indicador S0 utiliza los valores de sus componentes7 para detectar
6 Los siguientes indicadores se describen con más detalles técnicos en el Debt Sustainability Monitor y el Fiscal
Sustainability Report más recientes de la Comisión Europea: véase Comisión Europea: «Debt Sustainability Monitor 2016»
(Supervisión de la sostenibilidad de la deuda
2016), Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG ECFIN), European Economy, Institutional Paper 063/
2017, 2017 (https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_es), y Comisión Europea: «Fiscal Sustainability Report 2015» (Informe sobre sostenibilidad presupuestaria de 2015), DG
ECFIN, European Economy Institutional Paper 018/2016, 2016 (https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/fiscal-sustainability-report-
2015_es). 7 En el indicador compuesto S0 se pondera un conjunto completo de variables
económicas. Las variables utilizadas son las siguientes. Desde el punto de vista presupuestario: saldo presupuestario, saldo
presupuestario primario, saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, estabilización del saldo presupuestario primario, deuda pública bruta (nivel y variación), deuda
pública a corto plazo, deuda pública neta, necesidades brutas de financiación, variación del gasto público, variación del gasto en
consumo final de las administraciones públicas (como porcentaje del PIB) más el diferencial entre el tipo de interés y la tasa de
crecimiento; y desde el punto de vista financiero y de la competitividad
tensiones presupuestarias y emitir una alerta temprana de los riesgos
para un período de un año.
Las dificultades presupuestarias a
medio plazo se miden mediante el indicador S18: el indicador S1 de la
brecha de sostenibilidad a medio plazo muestra el esfuerzo
presupuestario necesario para hacer que la ratio deuda/PIB se sitúe en el
60 % para 2032, incluidos los gastos
adicionales como los costes del envejecimiento de la población9, 10.
macroeconómica: posición de inversión internacional neta, ahorro neto de los hogares, deuda del sector privado, flujo de
crédito al sector privado, deuda a corto plazo
de las sociedades no financieras, deuda de los hogares a corto plazo, media de 3 años de la balanza por cuenta corriente (todos ellos
como porcentaje del PIB), construcción (como porcentaje del valor añadido), tipo de cambio efectivo real frente al de 35 socios
comerciales y basado en el deflactor de las exportaciones (variación porcentual en los últimos 3 años), costes laborales unitarios
nominales (variación porcentual en los últimos 3 años), curva de rendimientos, crecimiento del PIB real, y el PIB per cápita en PPA como porcentaje del nivel de los
Estados Unidos. 8 La evaluación de las dificultades presupuestarias a medio plazo también se
basa en el análisis de la sostenibilidad de la deuda de la Comisión Europea (véase el Fiscal Sustainability Report 2015 citado en la
nota 6 a pie de página). 9 Este esfuerzo presupuestario se mide como la mejora del saldo primario estructural acumulado durante los cinco años siguientes
a la previsión y que posteriormente se mantiene durante una década. El saldo primario estructural constituye el saldo
presupuestario de un país antes de abonar los intereses y corregido en función de la dinámica circunstancial, esto es, factores
relacionados con el ciclo económico, medidas puntuales o temporales.
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Las dificultades presupuestarias a largo plazo se evalúan mediante el
indicador S2: este indicador de la
brecha de sostenibilidad a largo plazo muestra los ajustes presupuestarios
inicial y permanente necesarios para estabilizar la ratio deuda/PIB durante
un período ilimitado, incluidos los costes del envejecimiento de la
población11.
Este conjunto de indicadores contribuye
a la evaluación que hace la Comisión de los planes presupuestarios de los países
de la UE en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento12. Permiten
evaluar en qué medida es necesario hacer un gran ajuste en la actualidad o
en el futuro, así como el tipo de ajuste necesario (fiscal, estructural o una
combinación de ambos). Esto es
necesario para analizar cómo debería abordarse el reto que plantea la
sostenibilidad a medio y largo plazo. Este análisis se realiza en dos etapas.
Primero, se determina hasta qué
punto existe un reto importante para
la sostenibilidad presupuestaria; segundo, se determina la naturaleza
de dicho reto con el fin de idear políticas adecuadas para poner
10 Con relación a las estimaciones más recientes de los costes presupuestarios del envejecimiento, véase Comisión Europea:
«The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)» [Informe sobre el envejecimiento de 2015: proyecciones
económicas y presupuestarias para los 28 Estados miembros de la UE (2013-2060)], DG ECFIN, European Economy 3/2015, 2015. 11 El ajuste que implica el indicador S2 podría provocar que la deuda se estabilizase a niveles relativamente altos. Por lo tanto,
habida cuenta de las exigencias del PEC, debe tomarse con cautela en el caso de los países con un elevado nivel de deuda. 12 Véase la evaluación de la Comisión
Europea sobre los programas de estabilidad o convergencia, Documentos de trabajo de los servicios de la DG ECFIN, en
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-
monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact_es
remedio a la situación. Este control se realiza examinando los niveles
relativos actuales y futuros de déficit
y deuda, así como las futuras presiones en materia de gastos que
tienen que ver con el envejecimiento de la población en la UE, en especial
las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración13.
La sostenibilidad presupuestaria se
evalúa de forma independiente y no
mecánica cada período, teniendo en cuenta factores y modificadores
adicionales, entre ellos los específicos de cada país.
2.1. Dificultades presupuestarias a
corto plazo (indicador S0)
Los valores del indicador S0 superiores al
umbral indican posibles riesgos presupuestarios a corto plazo. Es posible
hacer una determinación más precisa de los riesgos presupuestarios a corto plazo
específicos de cada país mediante un
análisis de las variables individuales y de sus valores en relación con sus propios
umbrales. Los países cuyo valor en el indicador global supera el umbral (0,46)
en 2017 se encuentran en riesgo de sufrir tensiones presupuestarias durante
el ejercicio siguiente (gráfico 2).
2.2. Dificultades presupuestarias a
medio plazo (indicador S1)
En lo que se refiere a las dificultades a medio plazo, están: cuantificar el ajuste
presupuestario sostenido necesario
durante los cinco años siguientes al período que comprende la previsión
(2019) a fin de alcanzar el umbral del 60 % fijado por el Tratado para la deuda
pública para los próximos quince años
13 Véase Comisión Europea: «Identifying
fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies» (Detección de los retos de
sostenibilidad presupuestaria en los ámbitos de las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración), European
Economy, Occasional Papers, n.º 201/2014, 2014.
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(para 2032)14. Los umbrales del S1 son 0 y 2,5, y los valores entre estos indican
un riesgo medio. Si el S1 tiene un valor
inferior a 0 o superior a 2,5, indica un riesgo bajo o alto respectivamente. En el
gráfico 3 se muestra el indicador S1 en la hipótesis de que no se produzca un
cambio de política, partiendo de la situación presupuestaria en 2019 (último
año de las previsiones de la Comisión de otoño de 2017).
2.3. Dificultades presupuestarias a largo plazo (indicador S2)
El indicador de sostenibilidad S2
cuantifica la dimensión de los desequilibrios presupuestarios actuales y
futuros y, por consiguiente, la presión
que soportan las finanzas públicas. Cuanto mayor sean los valores del
indicador de sostenibilidad S2, mayor será el riesgo de sostenibilidad
presupuestaria y también el ajuste presupuestario necesario. Si el S2 es
superior a 6, el riesgo que indica es elevado; si es inferior a 2, el riesgo es
bajo. En la historia existen varios
ejemplos de períodos en los que se ha producido una mejora prolongada de la
situación presupuestaria (saldo primario) de hasta 2 puntos porcentuales del PIB.
No obstante, los períodos de mejora duradera de 6 puntos porcentuales o
más han sido muy escasos. En los casos en que los elevados costes relacionados
con el envejecimiento suponen una
importante brecha de sostenibilidad a largo plazo, las reformas estructurales
para frenar las tendencias de gasto a largo plazo relacionadas con el
envejecimiento de la población constituyen una parte necesaria del
ajuste de la política presupuestaria.
Los resultados del indicador de
sostenibilidad S2 o la brecha de sostenibilidad pueden desglosarse en dos
partes.
14 La desviación presupuestaria se refleja en
el indicador S1 (%60
20321S), en el que el punto
final se fija en el 60 % del PIB para un plazo de quince años (para 2032).
La situación presupuestaria inicial (nivel de deuda y del saldo primario
estructural inicial): en la actualidad
algunos países de la UE tienen un déficit excesivo, si se tiene en cuenta
su nivel de endeudamiento y su potencial de crecimiento a largo
plazo, lo que supondría una situación de deuda explosiva aun sin tener en
cuenta el impacto del envejecimiento de la población.
El coste del envejecimiento de la población, es decir, la variación
actualizada de los gastos a largo
plazo relacionados con el envejecimiento de la población. En
este caso también existen grandes diferencias entre los países de la UE:
algunos se enfrentan a un incremento del gasto mucho mayor
que otros, principalmente por su demografía y por las características
de sus regímenes de pensiones, pero
también a otras categorías de gasto, como la asistencia sanitaria y los
cuidados de larga duración.
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Gráfico 2. Indicador S0 dividido en sus dos subíndices, el índice fiscal y el índice de
competitividad financiera
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017.
Gráfico 3: Indicador S1 y sus componentes (en puntos porcentuales del PIB)
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017. RD equivale a requisito de
deuda; CdE corresponde a los costes del envejecimiento de la población, que se reparten entre cuidados de
larga duración (CLD), asistencia sanitaria (AS), pensiones y otros. SPI equivale a situación presupuestaria
inicial.
El gráfico 4 muestra la situación presupuestaria inicial (SPI) sobre el eje
horizontal y el componente a largo plazo (CLP) sobre el eje vertical (o los costes
del envejecimiento de la población). Los
países situados a la izquierda tienen una SPI favorable; si se encuentran por
debajo de cero, significa que la situación presupuestaria contribuye a la
sostenibilidad presupuestaria. Los países
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Índice fiscal 2017
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RD CdE (otros) CdE (CLD) CdE (AS) CdE (pensiones) SPI S1
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que estén posicionados en la parte inferior del eje presentan un bajo coste a
largo plazo por envejecimiento de la
población .
Los países situados en la parte superior pueden mejorar su posición de
sostenibilidad presupuestaria reduciendo el aumento previsto de los gastos
relacionados con el envejecimiento de la población, por ejemplo mediante la
reforma de las pensiones. Los países que
se encuentran a la derecha pueden mejorar su posición de sostenibilidad
presupuestaria mediante el saneamiento de sus finanzas públicas. Cuanto más
cerca se encuentre un país de la esquina superior derecha, mayor será su brecha
de sostenibilidad. Las líneas diagonales indican la magnitud de la brecha de
sostenibilidad. Por ejemplo, la UE en su
conjunto presenta una brecha de sostenibilidad de 1,5 puntos
porcentuales del PIB.
En el gráfico 5 se muestran con más
detalle los componentes del coste del envejecimiento de la población. En el
conjunto de la UE, el gasto en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración
representa una parte importante, mientras que la parte del gasto en
pensiones parece insignificante. No
obstante, existe una gran variación entre países. En algunos países, el problema
de la sostenibilidad presupuestaria se ve afectado especialmente por las
tendencias del gasto en pensiones, mientras que en otros afectan más las
tendencias de gasto en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración.
Gráfico 4: Desglose de la brecha de sostenibilidad del S2
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017.
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-4 -2 0 2 4 6
Previsiones a largo plazo
favorablesSituación presupuestaria
inicial favorableSit. presupuestariainicial desfavorable
Sin brecha de sostenibilidad
(S2<0)
Brecha de sostenibilidad
(S2>0)
CdE (% del PIB)
SPI (% del PIB)
Previsiones a largo plazo
desfavorables
S2=0
S2=12S2=10S2=8S2=6S2=4
S2=2
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Gráfico 5: Indicador S2 y sus componentes, la situación presupuestaria inicial (SPI) y el coste del envejecimiento de la población (CdE) (en puntos porcentuales del PIB)
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017.
3. MEDIDAS ESTRATÉGICAS
Son varias las posibles respuestas, entre
ellas el saneamiento presupuestario o las reformas estructurales, especialmente
las destinadas a contener los costes
presupuestarios a largo plazo del envejecimiento de la población.
3.1. El punto de partida: la situación
presupuestaria de las administraciones públicas
La situación presupuestaria de las administraciones públicas constituye el
primer elemento clave de los indicadores de sostenibilidad. Su evaluación no debe
verse influenciada por factores temporales. Esta es la razón por la que
es necesario hacer una corrección para
determinar el impacto del ciclo económico sobre el saldo de las
administraciones públicas, así como de cualquier medida puntual.
Esta medida corregida corresponde a los
saldos primarios estructurales (SPB). En el gráfico 6 se muestran los saldos
primarios estructurales de los países de la UE, tanto en términos de los
promedios por país de 2008 a 2012 como de las previsiones de la Comisión
para 2019.
El primer paso para que cualquier país
afronte los retos de la sostenibilidad presupuestaria consiste en cumplir
plenamente las reglas de la UE en esta materia: el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento15. Las medidas destinadas a
ampliar la base impositiva también contribuyen a garantizar una buena
situación presupuestaria16.
15 Los marcos presupuestarios y la política presupuestaria se analizan en una ficha
informativa aparte sobre las dificultades que se tratan en el Semestre Europeo y las posibles respuestas a estas. 16 En este contexto, véase la ficha informativa sobre el trabajo no declarado.
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-3
-2
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0
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5
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7
CY HR IE SE IT DK PT BG LV FR ES DE EA EU28 EE CZ UK SK BE AT FI NL PL LT MT HU LU RO SI
CdE (otros) CdE (AS y CLD) CdE (pensiones) SPI S2
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Gráfico 6: Saldo primario estructural (en porcentaje del PIB; 2019 comparado con el promedio del período 2008-2012)
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017.
3.2. Un factor determinante de la sostenibilidad presupuestaria a largo
plazo: el coste del envejecimiento de la población y sus componentes
Un factor clave de la sostenibilidad
presupuestaria a largo plazo es el coste
del envejecimiento de la población. En la evaluación de la sostenibilidad, la
consideración del coste del envejecimiento se extiende a un período
mayor, hasta 206017.
La mayor partida de gastos es la de las
pensiones públicas, que supone alrededor del 11 % del PIB de la UE en
su conjunto. Existe una variación importante entre países en lo que se
refiere tanto a los niveles actuales de gastos como a las modificaciones
17 Las partidas de gastos relacionadas con el envejecimiento incluyen el gasto en
pensiones públicas, la asistencia sanitaria, los cuidados de larga duración y la educación, así como las prestaciones por desempleo
(Informe de 2015 sobre el envejecimiento demográfico).
previstas en el gasto en pensiones, lo cual es un reflejo de las diferencias
existentes en los sistemas de pensiones
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0
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RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DESPE media 2008-2012 SPE 2019
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y de la fase del proceso de reforma de las pensiones en la que se encuentran
los países (gráfico 7).
La segunda mayor partida de gasto
público es la asistencia sanitaria, que representa alrededor del 7 % del PIB de
la UE en su conjunto. Además de la asistencia sanitaria, debe tenerse en
cuenta el gasto en cuidados de larga
duración. Conjuntamente, ambas representan casi el 9 % del PIB de la UE.
Al igual que en el caso de las pensiones, se observa una variación
considerable entre países, lo cual refleja las diferencias entre los
distintos sistemas y mecanismos de asistencia sanitaria y cuidados de
larga duración (gráfico 8). Gráfico 7: Gasto en pensiones públicas (en porcentaje del PIB; 2019 frente a 2060)
Gráfico 8: Gasto público en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración (en
porcentaje del PIB; 2018 frente a 2060)
Fuente: Servicios de la Comisión.
Nota: basado en los datos de las previsiones de otoño de la Comisión de 2017.
Entre las reformas que tratan las causas
de los riesgos de sostenibilidad presupuestaria a largo plazo se incluyen
aquellas que intentan contener los costes del envejecimiento de la población y sus
componentes.
La reforma de las pensiones conlleva
ajustar la edad para poder beneficiarse
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI EU
2019-60 2019 2060
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2019-60 2019
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de una prestación de jubilación y la cuantía de esta18.
La primera categoría de las reformas
tiene un efecto reductor sobre la tasa de cobertura de los sistemas de pensiones.
Por lo general, implican suprimir o restringir los regímenes de jubilación
anticipada y otras vías asimiladas a la jubilación anticipada, aumentar las
edades legales de jubilación (lo cual también se hace ligando su modificación
automática a las variaciones que se producen en la esperanza de vida a
medio y largo plazo) o armonizar las
edades de jubilación entre hombres y mujeres.
La segunda categoría de reformas ofrece una alternativa a las restricciones en la
cobertura de los sistemas de pensiones, mediante la reducción de la ratio de las
prestaciones de jubilación (definida como la proporción entre la pensión media y el
salario medio para el conjunto de la
economía). Si las ratios de las prestaciones son muy elevadas en
comparación tanto con el salario de referencia como con otros países de la
UE, ello podría implicar que un sistema de pensiones es demasiado generoso.
Por consiguiente, hacer que los derechos a pensión sean menos generosos puede
reducir considerablemente el gasto en
pensiones públicas, o al menos estabilizarlo.
Las dificultades derivadas de la
asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración son más específicas de
cada país. Esto significa que en general
la rentabilidad y la gobernanza se mejoran en función de cada caso19.
4. ESTADO DE LA CUESTIÓN
Los gráficos incluidos en esta ficha informativa han proporcionado hasta
ahora una perspectiva transnacional
18 La política de pensiones se analiza en una
ficha informativa aparte que detalla las dificultades tratadas en el Semestre Europeo y las posibles respuestas a estas. 19 La política de asistencia sanitaria se trata en una ficha informativa aparte.
tanto de las dificultades como de las medidas estratégicas.
El envejecimiento de la población presiona el gasto público al alza, con
grandes diferencias entre los países de la UE. Estos son cada vez más conscientes
de los riesgos que implica y han adoptado medidas estratégicas y hecho
avances visibles en la previsión del aumento del gasto relacionado con el
envejecimiento de la población, en
especial del gasto en pensiones. Tal como constatan dos informes
consecutivos sobre el envejecimiento de la población publicados en 2012 y 2015,
el gasto total relacionado con el envejecimiento de la población ha
disminuido de una previsión a la siguiente, lo cual indica que las reformas
en estos ámbitos realmente dan sus
frutos.
Entre las medidas más eficaces para hacer frente al coste del envejecimiento
de la población se encuentran los mecanismos que vinculan
automáticamente la edad o las
prestaciones de jubilación a la esperanza de vida, recomendados por la Comisión
en diversos estudios prospectivos anuales sobre el crecimiento20. En la
actualidad, casi la mitad de los países de la UE cuentan con un mecanismo de
estas características (gráfico 9) y el Eurogrupo ha respaldado este principio y
acordado establecer una evaluación
20 Véase Comisión Europea: «Estudio
Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2017», 2016
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comparativa de la sostenibilidad de las pensiones durante 201821.
Esto refleja el doble dividendo que pagan estos mecanismos —los vínculos
automáticos contribuyen a la sostenibilidad del sistema de pensiones
y, al mismo tiempo, mejoran su idoneidad—. Al acumular cotizaciones
más elevadas a lo largo de una vida laboral prolongada, las personas se
aseguran pensiones más altas.
21 Eurogrupo 2017: «Structural reform agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability»
(Agenda de reformas estructurales. Debates temáticos sobre crecimiento y empleo: evaluación comparativa de la sostenibilidad de las pensiones), 144/17, 20.3.2017; y
Eurogrupo 2016: «Common principles for strengthening pension sustainability» (Principios comunes para reforzar la
sostenibilidad de las pensiones), 16.6.2016. http://www.consilium.europa.eu/es/press/pre
ss-releases/2016/06/16/eurogroup-pension-sustainability/
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Gráfico 9: Medidas eficaces para contribuir a la sostenibilidad de las pensiones
Nota: en la totalidad del sistema de contribución definida no financiera (NDC), la prestación está vinculada a la esperanza de vida por medio del factor de anualidad. * Las prestaciones de jubilación evolucionan en consonancia con la esperanza de vida, mediante el coeficiente de prorrata; se ha legislado hasta 2035, pero no después de esa fecha. ** En la edad de jubilación únicamente solo se reflejan dos tercios del aumento de la esperanza de vida. *** Se aplica un mecanismo equilibrador automático en el sistema auxiliar de pensiones. *** Sujeto a la decisión del Parlamento.
Fuente: Servicios de la Comisión.
Fecha: 22.11.2017
PaísMecanismo equilibrador
automático
Factor de sostenibilidad
(prestación ligada a
esperanza de vida)
Edad legal de jubilación
ligada a esperanza de
vida
Entrada en vigor
Italia X X 1995 y 2010
Letonia X 1996
Suecia X X 1998 y 2001
Polonia X 1999
Francia* X 2003
Alemania X 2004
Finlandia X X 2005 y 2015
Portugal** X X 2007 y 2013
Grecia*** X 2010
Dinamarca**** X 2011
España X X 2011 y 2013
Países Bajos X 2012
Chipre X 2012
Eslovaquia X 2012
Lituania X 2016
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5. REFERENCIAS
Eyraud, L., y Wu, T.: «Playing by the rules: Reforming fiscal governance in Europe»
(Jugar de acuerdo con las reglas: reforma de la gobernanza presupuestaria en Europa), Documento de trabajo del FMI n.º 15/67, 2015.
Eurogrupo: «Structural reform agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability» (Agenda de reformas estructurales. Debates
temáticos sobre crecimiento y empleo: evaluación comparativa de la sostenibilidad de las pensiones), 144/17, 20.3.2017, 2017
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/03/20/eurogroup-statement-structural-reform-agenda/
Eurogrupo: «Common principles for strengthening pension sustainability» (Principios
comunes para reforzar la sostenibilidad de las pensiones), declaración de 16 de junio de 2016, 2016
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/16/eurogroup-pension-sustainability/
Comisión Europea: «Autumn 2017 European Economic Forecast» (Previsiones económicas europeas de otoño de 2017), Dirección General de Asuntos Económicos y
Financieros, European Economy, Institutional Paper 047/2017, 2017
Comisión Europea: «Debt Sustainability Monitor 2016» (Supervisión de la
sostenibilidad de la deuda 2016), Dirección General de Asuntos Económicos y
Financieros, European Economy, Institutional Paper 063/2017, 2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_es
Comisión Europea: «Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2017»,
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al
Banco Europeo de Inversiones, Bruselas, 16.11.2016 [COM(2016) 725] https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-
reports/opinions/annual-growth-survey-2017
Comisión Europea: «Fiscal Sustainability Report 2015» (Informe sobre sostenibilidad presupuestaria de 2015), Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros,
European Economy, Institutional Paper 018/2016, 2016
Comisión Europea: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections
for the EU 28 Member States (2013-2060)» [Informe sobre envejecimiento de 2015: proyecciones económicas y presupuestarias para los 28 Estados miembros de la UE
(2013-2060)], Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, European Economy 3/2015, 2015
Comisión Europea: «Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of
pension, health care and long-term care policies» (Detección de los retos de sostenibilidad presupuestaria en los ámbitos de las pensiones, la atención sanitaria y
los cuidados de larga duración), Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, European Economy, Occasional Papers n.º 201/2014, 2014.
Comisión Europea: «The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)» [Informe sobre envejecimiento de 2012:
proyecciones económicas y presupuestarias para los 28 Estados miembros de la UE (2013-2060)], Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, European
Economy 2/2012,
2012http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-2_en.pdf
Fournier, J.M. y Fall, F.: «Government debt and fiscal frameworks, Annex 2 The government debt limit» (Deuda pública y marcos presupuestarios, Anexo 2: El límite
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de la deuda pública), Documento de trabajo de la OCDE, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2, 2015
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