SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD OFICINA DE CONTROL ... · actividades sometidas a inspección,...

COFL02 Página 1 de 138

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

OFICINA DE CONTROL INTERNO

INFORME FINAL DE AUDITORÍA

PROCESO: GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

BOGOTÁ D.C.

NOVIEMBRE DE 2018

COFL02 Página de 138 2

TABLA DE CONTENIDO

1. OBJETIVO ........................................................................................................................................... 3

2. CRITERIOS ......................................................................................................................................... 9

3. ALCANCE .......................................................................................................................................... 11

4. METODOLOGIA .............................................................................................................................. 11

5. JUSTIFICACIÓN .............................................................................................................................. 12

6. LIMITANTES ..................................................................................................................................... 13

7. FORTALEZAS .................................................................................................................................. 15

8. INFORME ........................................................................................................................................... 15

Flujograma del Proceso Administrativo Sancionatorio en la Superintendencia

Nacional de Salud. ............................................................................................................................. 15

9. MUESTRA SELECCIONADA...................................................................................................... 18

10. PROCESO: GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .......................... 18

10.1 OBSERVACIONES AL FORMATO “TRASLADO PARA INVESTIGACIONES

ADMINISTRATIVAS” CÓDIGO – SDPA. .................................................................................... 18

11. OBSERVACIONES A LOS PROCEDIMIENTOS ASOCIADOS AL PROCESO

AUDITADO ............................................................................................................................................. 74

11.1 ANÁLISIS SOBRE LA OMISIÓN DE LA ACCIÓN DE REVOCATORIA DIRECTA

EN EL EXPEDIENTE SIAD 0910-201601001 CAFESALUD EPS....................................... 75

12. EVALUACIÓN MAPA DE RIESGOS OPERATIVOS Y DE CORRUPCIÓN .............. 78

13. SEGUIMIENTO RECOMENDACIONES FORMULADAS EN OTROS

SEGUIMIENTOS ............................................................................................................................... 105

14. HALLAZGOS ............................................................................................................................... 113

15. ADVERTENCIAS ....................................................................................................................... 116

16. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS ........................................................................................ 135

17. CONCLUSIÓN GENERAL ...................................................................................................... 137


1. OBJETIVO

La Oficina de Control Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, en cumplimiento de

sus funciones y en atención al Plan Anual de Gestión – Plan Anual de Auditorías y

Seguimientos (PAAS), aprobado para la vigencia 2.018 mediante Resolución No 5920 del 15

de diciembre de 2.017, realizó auditoría de gestión, con el fin de constatar el cumplimiento de

las actividades propuestas en el proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”, cuyos

procedimientos asociados son:

Apertura de la Investigación Administrativa, el cual tiene como objetivo “Determinar mediante el

análisis de la documentación allegada, si hay lugar a realizar indagación preliminar, acto de apertura o

improcedencia, y expedir los actos administrativos correspondientes”.

Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos, el cual tiene como objetivo, “Dar impulso procesal a la

investigación administrativa mediante el análisis de las pruebas y descargos que eventualmente se

presenten y correr traslado al investigado para alegar de conclusión”.

Ejecución de Etapa Decisoria, el cual tiene como objetivo, “Realizar el análisis jurídico de los

descargos, las pruebas los alegatos y demás actuaciones obrantes en el expediente, para proferir

resolución decisoria”.

Desarrollo de la Etapa Ejecutoria, el cual tiene como objetivo, “Realizar los trámites

correspondientes, con el fin de remitir los actos administrativos a la Secretaría General – Grupo de

notificaciones para que este profiera la constancia de ejecutoria y asegurar el envío de ésta a la

Subdirección Financiera y Oficina Jurídica para el cobro pertinente”, y,

Resolución de Recursos y Revocatorias, el cual tiene como objetivo, “Proferir resolución por la

cual se resuelve los recursos y las revocatorias directas mediante el análisis jurídico de los argumentos

que originnen las solicitudes o que sustenten actuaciones del oficio para garantizar el derecho al debido

proceso y a la defensa y contradición antes de quedar en firme la decisión”.


Adicionalmente, se debe precisar que en el marco de lo señalado en la Circular No 01 de

2.015, mediante la cual el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de control interno

impartió orientaciones para el fortalecimiento del sistema de control interno frente a su función

preventiva, fue enfático en señalar en el numeral 2 del documento en mención, que le

corresponde a los jefes de las Oficinas de Control Interno, auditores internos o quien haga sus

veces, reportar los hallazgos y advertencias orientadas a que se acojan por la Administración

medidas preventivas y/o correctivas, según corresponda, en procura del mejoramiento continuo

de la institución; lo anterior en consonancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en

Sentencia C-103 de 2.015 (Ver anexo No 1), en la cual se hizo un estudio sobre el control de

advertencia que efectuaba la Contraloría General de la República, ahora asignado al Sistema

de Control Interno del cual hacen parte las Oficinas de Control Interno.

Observación del auditado al informe preliminar NURC 3-2018-019550 del 23/11/2018

“PRONUNCIAMIENTO A LAS ADVERTENCIAS

“Para comenzar, es importante precisar respecto a la competencia sobre el control de

advertencia, que, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-

103 de 2015 mediante la cual se declaró inexequible el numeral 7º del artículo 5º del

Decreto 267 de 2000 que permitía que la Contraloría General realizara dicho tipo de

control, la Corte señaló en dicha oportunidad, lo siguiente:

“Por último, la Sala considera que la modalidad de control fiscal previo representada en la

función de advertencia constituye una afectación innecesaria de los principios

constitucionales que, para salvaguardar la autonomía e independencia de la Contraloría,

establecen el carácter posterior del control externo y la prohibición de coadministración. El

propio constituyente dispuso de otros mecanismos que, sin comprometer los mencionados

límites, permiten alcanzar las finalidades constitucionales perseguidas con el control de

advertencia previsto en la norma acusada. Se trata de los dispositivos de control fiscal

interno que, según lo previsto en los artículos 209 y 269 superiores, están obligadas a

implementar las entidades públicas.


Luego de examinar las normas legales que disciplinan el ejercicio del control interno, la

Corte concluyó que dentro de sus objetivos, criterios de actuación y facultades específicas

conferidas a las entidades encargadas de llevarlo a efecto, queda comprendida la facultad

de intervenir de manera previa en las actuaciones de la administración. A través de este

mecanismo alternativo no se compromete la adecuada coordinación entre el ejercicio del

control fiscal previo, a través de la figura del control interno, y el control posterior externo,

dado que el primero constituye uno de los insumos para el ejercicio de este último.

Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento en los controles

preventivos y la formulación de advertencias que la propia Administración, a través de las

facultades atribuidas a las Superintendencias, puede implementar respecto de aquellas

actividades sometidas a inspección, vigilancia y control”. Subrayado fuera del texto.

De lo anterior, se concluye que el control de advertencia se circunscribe a temas de control

fiscal previo, que antes se encontraba a cargo de la Contraloría General de la República y

ahora se realiza a través de los mecanismos de control fiscal interno.

De otra parte, importa precisar que mediante Circular 01 de 2015, el Consejo Asesor del

gobierno nacional en materia de control interno de las entidades del orden nacional y

territorial, señaló que la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que facultaba a

la Contraloría para advertir sobre operaciones o procesos en ejecución, con el fin de

prever graves riesgos que comprometieran el patrimonio público, atribución denominada

hasta entonces Función de Advertencia, y en virtud de ello impartió orientaciones que

señalan a grandes rasgos, lo siguiente:

Los representantes legales deben fortalecer el Sistema de Control Interno y con el

propósito de evitar la materialización de riesgos asociados a pérdida o indebida

destinación de los recursos públicos, deben fortalecer los controles asociados a la

protección y buen uso de los recursos públicos y a las oficinas de control interno.

Esos hallazgos y advertencias deben realizarlas cada vez que en la ejecución de los

diferentes roles a su cargo se detecten desviaciones que ameriten la implementación de

acciones correctivas y/o preventivas, sin perjuicio de las responsabilidades atribuidas a la

administración de realizar un control preventivo, en ejercicio del principio de autocontrol.

Además, incluir en los programas y planes de auditoría de manera prioritaria el

seguimiento a los recursos de la organización, con enfoque en riesgos, según su

importancia frente a la consecución de los objetivos de la entidad.


Se requiere que los Comités de Coordinación de Control Interno de las entidades

adelanten el respectivo análisis de causas con el fin de establecer la necesidad de

implementar acciones correctivas o preventivas. Así mismo, con el fin de proteger el

patrimonio público se deberá analizar la pertinencia de las acciones de mejoramiento que

estuvieran en curso al momento de la expedición del citado fallo.

De modo que también en la Circular se reitera el sentido de lo establecido por la Corte

sobre el control fiscal previo que necesariamente nos remite al manejo del patrimonio

público y los recursos.

La Ley 610 de 2000 por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad

fiscal de competencia de las contralorías define lo que es la gestión fiscal, así:

“ARTICULO 3o. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por

gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan

los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren

recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,

conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,

gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e

inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a

los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad,

moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.”

De modo que control fiscal previo, que reemplaza el control de advertencia que declaró

inexequible la Corte (porque necesariamente la Contraloría debe actuar de manera

posterior) debe estar orientando a la gestión fiscal que necesariamente implica el manejo o

administración de recursos o fondos públicos y en consecuencia, evitar la pérdida de

recursos o del patrimonio del Estado.

Todo lo anterior, sin perjuicio de las otras materias que son objeto de control por parte de

la Oficina de Control Interno y que pueden dar lugar a recomendaciones o hallazgos.

En ese orden de ideas y a la luz del objetivo del plan de auditoría “Evaluar el proceso

“GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO” y sus procedimientos

“APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA”; “EJECUCIÓN DE LA ETAPA

PROBATORIA Y ALEGATOS”; “EJECUCIÓN ETAPA DECISORIA”; “DESARROLLO DE


LA ETAPA EJECUTORIA” y “RESOLUCIÓN DE RECURSOS Y REVOCATORIAS” con el

fin de cotejar las actividades, su descripción y los puntos de control con los expedientes

administrativos, las leyes y normas vigentes y demás documentación aplicable en la

operación” una vez revisadas las advertencias incluidas en el informe preliminar, no se

puede establecer en la argumentación del mismo, la razón por la cual fueron identificadas

como temas de gestión fiscal, y no como como recomendaciones o hallazgos, siendo esta

distinción importante dado que las consecuencias que se pueden derivar de cuestiones de

orden fiscal necesariamente conlleva a que la defensa sea orientada en ese sentido.

De manera que, se solicita respetuosamente revisar dicha clasificación pues esta

delegada considera, a la luz de lo anteriormente explicado, que se trata de

recomendaciones que no comportan elementos de control fiscal previo. Hecha la anterior

solicitud, procedemos a ejercer nuestro derecho de defensa frente a las mismas”..

Análisis de la Oficina de Control Interno

Al respecto, es decir la definición del alcance que tiene la Circular 01 de 2.015 del Consejo

Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno, el Departamento Administrativo de

la Función Pública[1] ha manifestado en desarrollo del roll de “Enfoque a la Prevención” que

tienen las Oficinas o Unidades de Control Interno, lo siguiente:

[…]

“En la ejecución de este rol se pueden adelantar actividades de sensibilización y

capacitación sobre temas transversales tales como: Sistema de Control Interno,

Riesgos con énfasis en controles y administración o gestión de los mismos,

prevención del fraude, medición del desempeño institucional, entre otros”.

“Sobre el desarrollo de actividades concretas en el marco de este rol, es

importante señalar que la Circular 01 de 2015 del Consejo Asesor del Gobierno

Nacional en materia de Control Interno emitida con ocasión de la Sentencia C-103

de 2015, aclara que el control de advertencia que venía ejerciendo la

[1] Guía Rol de las Unidades de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces


Contraloría General de la República, no puede reemplazar el control interno

establecido a través de los artículos 209 y 269 de la Constitución Política; por

lo tanto, exige que en las entidades públicas se tomen medidas para fortalecer los

Sistemas de Control Interno, en el siguiente sentido:

1. Fortalecimiento del Sistema de Control Interno a través de acciones impulsadas

por el Representante Legal, su equipo Directivo y los servidores en sus diferentes

niveles en aspectos como:

a. Estructura de control que permita intervenir de manera preventiva, concomitante o

posterior para detectar o prevenir desviaciones en la gestión.

b. Mecanismos para proteger los recursos de la organización

c. Medidas para prevenir riesgos.

2. Incorporar en el ejercicio de control interno aspectos como:

a. Control preventivo (seguimientos, asesorías y acompañamientos).

b. Seguimiento a la ejecución de los recursos con un enfoque de riesgos, a

través de los planes de auditoría, acorde con su importancia frente al logro

de los objetivos”.

Con base en lo anterior, se puede concluir que el control de advertencia se puede desarrollar

por las Oficinas o Unidades de Control Interno, a través de un seguimiento de los recursos en

desarrollo de planes de auditoría como la que nos ocupa, aunado, a que se puede enfocar a

temas transversales y de medición del desempeño institucional.

Sobre el particular debe entenderse por recursos, conforme a los señalado por la Real

Academia de la Lengua Española como el

“Conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa”, no

debiendo circunscribirlo tan solo a aspectos de Gestión Fiscal.


Adicionalmente, a lo anterior, y de la lectura completa del documento denominado: “Informe

preliminar de la Auditoría al proceso “Gestión del procedimiento administrativo y sus cinco (05)

procedimientos”, se identifica como en algunos títulos como por ejemplo los es el de

“Advertencia No 7”, se señala por parte de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos:

“Se acepta la advertencia y se adoptaran los correctivos correspondientes, que eviten la

reincidencia del hecho”. (Subrayado extra textual)

Lo anterior permite inferir la falta de congruencia con lo manifestado en el documento de

observaciones, en el sentido que en un aparte del mismo se refiere respecto del control de

advertencia circunscribiéndolo a la gestión fiscal, y en otro, se hace una aceptación tácita de

una advertencia formulada por el equipo auditor a aspectos relacionados con la operación

jurídica de los expedientes administrativos sancionatorios a su cargo (ver advertencia No. 7),

es decir en una parte del documento se objetan las advertencias formuladas sin existir con

base en lo ya expuesto razones para ello, y en otros apartes las reconocen.

Una vez aclarado lo pertinente, se procede a analizar el pronunciamiento emitido en cada una

de las advertencias presentadas, con el fin la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos las valore y pueda en el futuro adoptar las medidas de mejoramiento a que

haya lugar.

2. CRITERIOS

Los criterios de auditoría tenidos en cuenta para la verificación, versan respecto de la

normatividad aplicable al proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo” y sus procedimientos,

los cuales se reseñan a continuación:

▪ Decreto 01 de 1.984 “Por medio del cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.


▪ Resolución No. 1212 de 2.007 “Por medio de la cual se señalan los procedimientos aplicables

a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones

administrativas sancionatorias”.

▪ Ley 1437 de 2.011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo”.

▪ Ley 1438 de 2.011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social

en Salud y se dictan otras disposiciones”.

▪ Resolución No 3140 de 2.011 “Por medio de la cual se desarrolla el procedimiento

administrativo sancionatorio previsto en el artículo 128 de la ley 1438 de 2011, aplicable por la

Superintendencia Nacional de Salud a sus vigilados”.

▪ Decreto 2462 de 2.013 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia

Nacional de Salud”.

▪ Resolución No 1650 de 2.014 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo

sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”.

▪ Resolución No 2105 de 2.014 “Por la cual se adiciona la resolución No. 1650 del 28 de agosto

de 2.014, que desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la

Superintendencia Nacional de Salud”.

▪ Resolución No 0001650 de 2.014 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo

sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”.

▪ Resolución No 002184 de 2.014 “Por la cual se conforman los grupos internos de trabajo en

el Despacho del Superintendente Delegado de Procesos Administrativos de la Superintendencia

Nacional de Salud, se asignan funciones y coordinador”.

▪ Resolución No 000164 de 2.015 “Por la cual se conforma un grupo interno de trabajo en el

Despacho del Superintendente Delegado de Procesos Administrativos, se asignan funciones y

coordinador”.


▪ Mapas de Riesgos Operacionales y de Corrupción vigencia 2.018.

▪ Proceso “Gestión del Proceso Administrativo Sancionatorio” código PACR01 y los

procedimientos: “Apertura de la Investigación Administrativa” código PAPD01, “Ejecución de

Etapa Probatoria y Alegatos” PADD02, “Ejecución de Etapa Decisoria” código PAPD03,

“Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” PAPD04 y “Resolución de Recursos y Revocatorias” código

PAPD05.

3. ALCANCE

El alcance definido para la auditoría al proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”

comprendió los meses de enero a septiembre de 2.018 y los procedimientos establecidos en el

Sub Sistema de Gestión de la Calidad, los cuales son: “Apertura de la Investigación Administrativa”

(PAPD01), “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos” (PAPD02), “Ejecución Etapa Decisoria”

(PAPD03), “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” (PAPD04) y “Resolución de Recursos y Revocatorias”

(PAPD05), así como los documentos de registro y la normatividad aplicable.

4. METODOLOGIA

Para el desarrollo de este ejercicio auditor, se utilizaron las siguientes técnicas metodológicas:

▪ Encuestas y cuestionarios: Formulación de preguntas relacionadas con las operaciones,

para conocer la verdad de los hechos, situaciones u operaciones a la dependencia que

lidera el proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”.

▪ Observación: verificación ocular de operaciones y procedimientos durante la ejecución de

las actividades de la dependencia que lidera el proceso “Gestión del Procedimiento

Administrativo”.

▪ Confrontación: Cotejo de información contenida en registros contra el soporte documental

para confirmar la veracidad, exactitud, existencia, legalidad y legitimidad de las operaciones

realizadas por la dependencia que lidera el proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”.


5. JUSTIFICACIÓN

Con la emisión de la Sentencia C-921 de 2.001, la Corte Constitucional hizo énfasis en el deber

que tiene el Estado colombiano de dirigir y coordinar la prestación del servicio público de salud,

labor que se ha venido cumpliendo por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud.

Su papel, entonces, es ser la Entidad que asegura “la prestación oportuna, permanente y eficiente

del servicio de seguridad social en salud y lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen

exclusivamente para tales fines”.

Con fundamento en lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud tiene amplias facultades

que van desde la investigación, evaluación, adopción de medidas correctivas, coercitivas o

sancionatorias, hasta el seguimiento a las fallas administrativas detectadas. Así lo entendió la

Corte en la Sentencia C-936 de 2.011, oportunidad en la que señaló que “las funciones de

inspección, vigilancia y control consisten en (i) el seguimiento, monitoreo y evaluación del SGSSS, (ii) la

formulación de recomendaciones para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las

entidades del sistema cumplan con sus deberes y funciones y, finalmente, (iii) la toma de decisiones

correctivas y la imposición de sanciones por incumplimiento por acción u omisión, entre otros”.

El artículo 35 de la Ley 1122 de 2.0071 define las facultades de inspección, vigilancia y control

sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud en cabeza de la Superintendencia

Nacional de Salud conforme a sus competencias constitucionales y legales (ver anexo No 2).

La Superintendencia Nacional de Salud ha designado órganos específicos con los cuales

puede cumplir a cabalidad las funciones de inspección, vigilancia y control. Para ilustrar, a

través del Decreto 2462 de 2.013 por el cual se modificó la estructura de la Entidad, se crearon

las Superintendencias Delegadas para la Protección al Usuario, Supervisión Institucional,

Supervisión de Riesgos, Medidas Especiales, Función Jurisdiccional y de Conciliación y de

Procesos Administrativos.

Bajo esta línea, la auditoria que nos ocupa, es respecto de la facultad de control que en virtud

del artículo 29 ibídem es competencia de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, al señalarse expresamente, en su numeral 2 que le corresponde “Adelantar y

resolver en primera instancia los procesos administrativos sancionatorios e imponer las sanciones que

1 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.


correspondan de conformidad con la ley, a los sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de

Salud”.

De conformidad con las funciones contenidas en la Ley 87 de 1.993, la Ley 1474 de 2.011 y los

Decretos Reglamentarios No 1826 de 1.994 y No 1537 de 2.001, a la Oficina de Control Interno

le compete “verificar que el Sistema de Control Interno esté formalmente establecido dentro de la

organización y que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos” así

como “verificar que los controles asociados con todas y cada una de las actividades de la organización

estén adecuadamente definidos, sean apropiados y se mejoren permanentemente, de acuerdo con la

evolución de la Entidad”2.

Puede decirse, por consiguiente, que justifica la realización del ejercicio auditor que por este se

presenta, determinar las eventuales acciones de mejoramiento continuo al proceso “Gestión del

Procedimiento Administrativo”, en aras de fortalecer el control institucional de la Superintendencia

Nacional de Salud, a fin de que se adopten los correctivos que el Sistema General de Seguridad

Social en Salud requiera ante desviaciones que impidan el cumplimiento de sus objetivos.

6. LIMITANTES

Como limitante en desarrollo del proceso auditor, se establece el hecho que ante la solicitud de

información durante la visita in situ referente al expediente SIAD 0910-2015-00829 adelantado

contra SALUDCOOP EPS, no fue posible constatar el cumplimiento de los documentos

referenciados como registro en algunas de las actividades que integran los procedimientos

auditados, toda vez que las evidencias que debían dar cuenta de ello no estaban disponibles

en la dependencia líder del proceso, limitándose así su verificación integral y el análisis que se

debió emitir al respecto, situación que conlleva a que la Oficina de Control Interno no pueda

pronunciarse respecto del cumplimiento de las actividades contempladas en los procedimientos

analizados y detallados en el alcance de auditoria.

2 Literales b, c y d, del artículo 12 de la Ley 87 de 1.993.



“CON RELACIÓN A LAS LIMITANTES:

“La Delegada de Procesos Administrativos a través de su Grupo de Secretaría considera

que, en cuanto a la limitante relacionada con la constatación del cumplimiento de los

documentos referenciados como registro de algunas de las actividades de los

procedimientos adelantados dentro del expediente SIAD 0910-2015-00829 SALUDCOOP

EPS, no se logra establecer que documentación y dentro de que procedimiento específico

del proceso, no se pudo obtener la información requerida por el auditor.

Sin embargo, una vez cotejado el expediente en referencia se encuentra que el mismo

cuenta con la siguiente información: memorando 3-2014-021880 mediante el cual el

Superintendente Delegado para la Protección al Usuario hace el traslado de los

antecedentes correspondientes a efectos de que se adelantes (sic) las acciones

correspondientes en ejercicio del control a cargo de esta Delegada (apertura de

investigación); formato de entrega remitido al Contratista Data Tools en el año 2015 vía

correo electrónico; formato GDFT30 a través del cual se efectúa una nueva entrega al

contratista 2018, para adelantar los trámites correspondientes al cierre y archivo de la

investigación; y planillas generadas a partir del sistema de información SIAD donde consta

la entrega de los actos administrativos al Grupo de Notificaciones, para lo de su

competencia”.


Expone la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos que “no se logra establecer

qué documentación y dentro de qué procedimiento específico del proceso, no se pudo obtener la

información requerida por el auditor”.

Con sujeción a lo anterior, llama la atención de la Oficina de Control Interno la presente

afirmación, si se toma en consideración que la verificación de los documentos “registro” de los

expedientes objeto de la muestra seleccionada, extraidos de los procedimientos auditados, su

existencia y empleo en cada una de las actividades que los integran, fue verificada y


corroborada con el equipo designado por el Superintendente Delegado para atender la visita in

situ.

Es por ello, que suena contradictorio que con posterioridad al informe preliminar se cuestione la

veracidad de lo sostenido, cuando la imposibilidad de constatar los “registros” correspondientes

al expediente SIAD 0910-2015-00829 fue asentida por los representantes de la dependencia y

socializada la posible conclusión que se dejaría en el informe preliminar por el equipo auditor

en el evento de no exhibirsen previo a la expedición de este, lo cual como es sabido, su

omisiòn, llevó a manifestar la limitación a que se alude y que se encuentra soportada en la

trazabilidad que se hizo del proceso en mención en el Anexo No 5 que se adjuntó, entre otros,

al informe preliminar para revisión del auditado.

Por las razones anteriores, se ratifica la limitante en el acceso a la información en mención

del expediente SIAD 0910-2015-00829.

7. FORTALEZAS

Se identificaron como fortalezas durante el desarrollo de la auditoria la disposición de los

funcionarios que operan los procedimientos auditados, en cuanto al suministro de la

información requerida en términos de oportunidad, así como para la realización de encuestas

necesarias para indagar sobre los trámites y para absolver algunas dudas al grupo auditor, lo

cual permitió una eficiente labor de verificación de los expedientes objeto de la muestra

seleccionada; su confrontación con la normatividad aplicable y con las actividades que

describen su ejecución en cada una de las etapas del proceso administrativo sancionatorio.

8. INFORME

Flujograma del Proceso Administrativo Sancionatorio en la Superintendencia Nacional

de Salud.

A continuación, se presenta el flujograma del procedimiento administrativo sancionatorio en la

Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo señalado en la Resolución No 1650 de


2.014 “por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la



9. MUESTRA SELECCIONADA

Del total de decisiones de fondo emitidas en el periodo enero a septiembre de 2.018,

correspondiente a 180 actos administrativos, la Oficina de Control Interno tomó una muestra

aleatoria de trece (13) ejemplares (ver anexo No 3), de los cuales diez (10) correspondían a

providencias en las que se sancionó a vigilados por un valor de $9.012.407,702, equivalente al

45,95% de las sanciones emitidas en el periodo analizado, esto es, $19.614.516.858;

precisando que en las restantes tres (3) se decidió el cierre y archivo de las investigaciones

sancionatorias surtidas.

Una vez establecida la muestra, el equipo auditor diseñó cuadros de verificación con todas y

cada una de las actividades incorporadas en los cinco (5) procedimientos3 que las describen,

con el objeto verificar su cumplimiento.

10. PROCESO: GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

10.1 OBSERVACIONES AL FORMATO “TRASLADO PARA INVESTIGACIONES

ADMINISTRATIVAS” CÓDIGO – SDPA.

Como punto de partida se debe señalar que el Formato PAFT03 se encuentra vigente desde el

19 de diciembre de 2.014, como se advierte en el siguiente pantallazo:

3 “Apertura de la Investigación Administrativa” (PAPD01), “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos” (PAPD02), “Ejecución Etapa Decisoria” (PAPD03), “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” (PAPD04) y “Resolución de Recursos y Revocatorias” (PAPD05)


En este sentido, es pertinente resaltar que el Formato exige a las dependencias de la Entidad

el diligenciamiento de información relacionada con el caso a trasladar a la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos, tales como:

i) Datos generales,

ii) Hechos,

iii) Documentos adjuntos,

iv) Orígenes (PQRD o de Oficio),

v) Datos del investigado,

vi) Denunciante,

vii) Afectado,

viii) Trámite actuaciones surtidas (informe de visita o auditoria preliminar, informe de visita o

auditoria final, respuesta del posible investigado, aprobación plan de mejoramiento,

requerimiento e informe o concepto técnico),

ix) Tipologías (prestación de servicios de salud, reporte de información y flujo de recursos)

y,

x) Marco normativo presuntamente vulnerable (conductas presuntamente sancionables y

normas presuntamente vulneradas).

Bajo ese entendido, es preciso recordar que el Superintendente Nacional de Salud mediante

Circular Interna No 000004 del 4 de abril de 20184, impartió unas directrices generales y

especificas relacionadas con la articulación para el trámite de los procesos administrativos

4 Directrices generales del esquema de coordinación y articulación para el trámite de los procesos administrativos sancionatorios adelantados en primera y segunda instancia por la Superintendencia Nacional de Salud.


sancionatorios adelantados en primera y segunda instancia por la Superintendencia Nacional

de Salud.

En el numeral III de la Circular se relacionan los parámetros obligatorios para la remisión de la

información (ver anexo No 4), adicionales a los requeridos en el Formato PAFT03 y de las

pruebas que se deben acompañar con la solicitud de adelantamiento de investigación

administrativa sancionatoria.

Lo anterior es indicativo que, en los eventos que no se suministre la información que se

catalogó como obligatoria y las pruebas y/o evidencias que igualmente se discriminan en el

documento, las solicitudes serán devueltas por la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos a las dependencias de origen para que se adicionen o complementen.

Muestra de las devoluciones efectuadas por el auditado a otras dependencias en el periodo de

enero a septiembre de 2.018, se identificó un número equivalente a cincuenta y cuatro (54)

devoluciones que corresponde al 25,5% del total de solicitudes radicadas en el periodo, como

se observa en el siguiente consolidado por tipología:


En este orden, advierte el grupo auditor que las devoluciones se presentan al detectarse

omisiones en la información o documentación remitida con la solicitud, así como por

insuficiencia del término para adelantar la investigación, sin que fuera posible interrumpir por

dicha razón el fenómeno de la caducidad y el común denominador es la omisión en el ejercicio

de las facultades de inspección y vigilancia por parte de las dependencias remitentes,

amparada la actuación en lo dispuesto en el artículo 7 de la Resolución 1650 de 20145 que por

lo general se cita en el texto de las misivas de retorno y que prescribe:

“Inicio de la actuación: La actuación administrativa para determinar la comisión de

infracciones podrá iniciarse por informes recibidos de terceros, mediante la práctica de

visitas administrativas de inspección y vigilancia, por traslado de otras autoridades, por

quejas o informes de personas naturales o jurídicas, como resultado de la aplicación de

medidas cautelares y, en general, por cualquier otro medio que ofrezca credibilidad. Salvo

expresa orden judicial, deben ejercerse acciones de inspección y vigilancia antes de iniciar

un proceso administrativo sancionatorio”. (Negrita del texto original)

Lo señalado, se expuso, por ejemplo, en el NURC 3-2018-007469 del 10 de mayo de 2018, en

los siguientes términos:

“En razón de lo expuesto, se dará traslado de lo citado ya que se refiere puntualmente

sobre presuntas fallas e irregularidades por parte de COMPENSAR EPS al paciente

MIGUEL CHACON MATEUS, para que se realicen las acciones de inspección y

vigilancia a que haya lugar, conforme al artículo 7 de la Resolución 1650 de 2014:

ARTÍCULO 7o. INICIO DE LA ACTUACIÓN. La actuación administrativa para

determinar la comisión de infracciones podrá iniciarse por informes recibidos de

terceros, mediante la práctica de visitas administrativas de inspección y vigilancia, por

traslado de otras autoridades, por quejas o informes de personas naturales o jurídicas,

como resultado de la aplicación de medidas cautelares y, en general, por cualquier otro

medio que ofrezca credibilidad. Salvo expresa orden judicial, deben ejercerse acciones

de inspección y vigilancia antes de iniciar un proceso administrativo sancionatorio."

En este orden de ideas, y a fin de aunar esfuerzos para procurar el mejoramiento

continuo dentro de la Superintendencia Nacional de Salud, se traslada para que se

5 Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud


realicen las acciones de inspección y vigilancia a que haya lugar, en el marco de su

competencia”.


“Advertencia N°1

Exceso de requisitos establecidos en la Circular Interna No 000004 del 4 de abril de

2.018 y el Formato PAFT03 para la remisión por las dependencias de solicitudes de

apertura de investigación, generando altos volúmenes de devoluciones a los

remitentes por no cumplir con lo allí exigido.

Sobre este particular, el Grupo de preliminares se permite precisar que, el objetivo de la

auditoría era evaluar el proceso y sus procedimientos con el fin de cotejar las actividades,

su descripción y los puntos de control con los expedientes administrativos, las leyes y

normas vigentes y demás documentación aplicable en la operación, sin embargo, en esta

advertencia se alude a la Circular No 000004 de 2018, norma expedida por el Señor

Superintendente que goza de presunción de legalidad y al formato PAFT03, mediante el

cual se trasladan las investigaciones, el (sic) ser la causa de la generación de altos

volúmenes de devoluciones a los remitentes por no cumplir lo allí exigido.

De lo anterior, la primera pregunta que surge es qué quiere decir “exceso de requisitos”,

pues de acuerdo con lo definido por la Real Academia de la Lengua Española dicha palabra

exceso significa:

“1. m. Parte que excede y pasa más allá de la medida o regla.

2. m. Cosa que sale en cualquier línea de los límites de lo ordinario o de lo lícito.m.

3. m. Aquello en que algo excede a otra cosa.”

A partir de la anterior definición, se cuestiona esta delegada cuáles son los parámetros que

tuvo en cuenta la Oficina de Control Interno para determinar que los requisitos son

excesivos, es decir, que van a (sic) allá de los necesarios, o cuál fue la regla o límite

previamente establecido que la norma y el formato sobrepasaron.


De otra parte, tampoco se informa cuáles son los numerales o literales o párrafos de la

Circular o cuáles los elementos del formato que, de manera objetiva, resultan excesivos y

cuáles si se encuentran dentro del parámetro o límite necesario.

En este punto, es importante recordar que la Circular Interna No 000004 de 2018 que regula

aspectos “generales” y directrices internas para la remisión a la Delegada de Procesos,

comenzó a ser trabajada y socializada desde el 2016 y finalmente expedida el 4 de abril de

2018, de modo que no fue una elaboración improvisada de la delegada de Procesos.

En efecto, siguiendo las recomendaciones de la Oficina Asesora Jurídica, mediante

memorandos 3-2016-010716, 3-2016-018202, 3-2016-018203, 3-2016-018204, 3-2016-

018205 y 3-2016-018206, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos

solicitó a las distintas Superintendencias Delegadas (Supervisión Institucional, Protección al

Usuario, Medidas Especiales, Supervisión de Riesgos y Función Jurisdiccional y de

Conciliación) sus observaciones sobre el proyecto de Circular, las cuales remitieron las

respectivas respuestas, mediante memorandos 3-2016-018719, 3-2016-018692, 3-2016-

018420, 3-2016-020356 y 3-2016-020958, documentos que pueden ser consultados en

Supercor y que fueron analizados y tenidos en cuenta por la citada oficina y este Despacho.

Por tanto, los aspectos de forma y de fondo de la Circular fueron estrictamente revisados, de

manera que, todos y cada uno de ellos respondieron a la sentida necesidad de lograr

investigaciones sólidas, atendiendo a la finalidad del instrumento de fortalecer probatoria y

sustancialmente todos los aspectos propios de la Inspección y Vigilancia, esto último sin

perjuicio de que en la misma se consagre en varios apartes que: “en lo posible” se aporten

los documentos exigidos.

Por esta razón, las devoluciones no se realizaron de manera definitiva, sino con el fin de

que fueran complementados, adicionados o aclarados aspectos propios de las funciones de

IV, con la excepción de aquellos asuntos que definitivamente se encuentren caducados,

hipótesis en las cuales las solicitudes de investigación bajo la denominación: “Devolución

definitiva”. Lo anterior, con el fin de evitar improcedencias de solicitudes de investigación o

abrir investigaciones que no tenga vocación de prosperidad.

Con relación al formato PAFT03 versión 02, se tiene que fue necesaria su aprobación el 30

de abril, para responder a la solicitud realizada por el proyecto BPM, mediante el cual se


está diseñando el nuevo sistema de información de investigaciones administrativas, lo

anterior, atendiendo a los requerimientos técnicos del nuevo sistema.

En efecto, se solicitó a la Oficina Asesora de Planeación la respectiva modificación,

especialmente en la parte de los motivos, pero también se incorporaron nuevos elementos

como detallar los datos del investigado, el denunciante, o los afectados, entre otros que

permitieran la estandarización de los datos requeridos por el nuevo sistema y su Anexo

Técnico del contrato en ejecución.

De manera que, todos los datos e información que se exige será recaudada durante la fase

de Inspección y Vigilancia, e incorporada al sistema mediante el diligenciamiento del

formato correspondiente (módulo de Solicitud de Investigación), so pena de impedir la

remisión sin los datos mínimos exigidos.

El módulo de Solicitud de Investigación diseñado contiene la misma información y datos que

recopila formato PAFT03 y ya fue objeto de fase de prueba piloto y fue aprobado, prueba en

la cual participó la delegada para la Supervisión Institucional, que es el principal usuario

interno remitente de solicitudes de investigación.

Como se puede ver la finalidad del formato PAFT03 (distinta a la de la Circular), es recopilar

los datos e información de la solicitud de investigación en sí misma, para que se cuente con

los soportes necesarios que permitan a esta delegada adoptar una decisión con grado de

certeza y respeto al debido proceso.

Respecto a lo señalado sobre el artículo 7 de la Resolución 1650 de 2014, es cierto lo

plasmado en el informe preliminar sobre que el insumo son los informes recibidos de

terceros, práctica de visitas administrativas de inspección y vigilancia, por traslado de otras

autoridades, por quejas o informes de personas naturales o jurídicas, como resultado de la

aplicación de medidas cautelares o cualquier otro medio que ofrezca credibilidad.

Pero no es ajustado a la realidad, la siguiente reproducción del último aparte del artículo 7

de la Resolución 1650:

“(…)


(…) Pantallazo copiado del informe preliminar

Porque la norma no dice, por expresa orden judicial, deben ejercerse acciones de

inspección y vigilancia… sino, salvo expresa orden judicial:

(…)

(…) Pantallazo copiado de la norma.

Por este error de trascripción, se llega a la conclusión errónea en el informe preliminar, que

no es salvo expresa orden judicial (es decir una excepción), o lo que es lo mismo, siempre

deben existir acciones de inspección y vigilancia antes de iniciar un proceso administrativo

excepto que haya una expresa orden judicial de abrir investigación (que fue el espíritu de la

norma elaborada por esta Superintendencia Delegada en el año 2014), sino que es que por

expresa orden judicial deben ejercerse acciones de inspección y vigilancia, cambiando por

completo el sentido de lo que en realidad dice la norma.

Mas grave aún, con fundamento en el error anteriormente explicado, se afirma en el informe

preliminar que por eso se genera “sacrificio a la oportunidad de la intervención estatal que

exige el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que corresponde a un modelo de

mercado regulado, más cuando hay evidencias relevantes para proceder conforme al

espíritu de la disposición y adicionalmente, para evitar la ocurrencia del fenómeno de la

caducidad que opera por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley y

que conlleva a la perdida de competencia para sancionar. Para destacar, en el periodo de

marzo a agosto de la vigencia 2.018 se decretaron por la Superintendencia Delegada de

Procesos Administrativos noventa y cuatro (94) caducidades…”.


Con todo respeto, es necesario decir, de acuerdo a todo lo expuesto, que con fundamento

en una interpretación errada de la norma, el informe llega a una conclusión igualmente

errada, toda vez que las acciones de inspección y vigilancia efectivas son indispensables

para garantizar investigaciones sólidas, fuertes y exitosas en cuanto a su finalidad, tan es

así, que así lo dispone el Decreto 2462 de 2013.

No se puede realizar una afirmación tan grave como decir que por exigirse la realización de

las acciones de inspección y vigilancia antes de un proceso administrativo, excepto que un

juez así lo ordene, se están generando caducidades, como si se hubieran analizado

objetivamente las causas que generaron dichas caducidades llegando a esa conclusión,

cuando la realidad es que hay debilidad en los procesos cuando las acciones de inspección

y vigilancia no son efectivas, o son demoradas y llegan tarde a la delegada o no se

gestionan las devoluciones y no retornan oportunamente o definitivamente no se realizan

(como pasó en algunas investigaciones abiertas antes del año 2014), y precisamente todas

estas situaciones pueden generar el retraso en el trámite de los expedientes y en

consecuencia, la posibilidad que opere el fenómeno de la caducidad.

Respecto al Memorando NURC 3-2018-009392 del 7 de junio de 2018 donde se enuncian

unas causales de devolución, no puede ser el único elemento objetivo a tener en cuenta

pues se hizo llegar a Control Interno la totalidad de las devoluciones explicando cada una de

ellas y aportando el Nurc por si requerían consultarlo en el sistema supercor directamente.

Explicado lo anterior, se pasa a precisar las causales de devolución del memorando NURC

3-2018-009392 del 7 de junio de 2018:

1. “Verificar cada una de las conductas enunciadas en el formato PAFT03 y discrimine

las que sean de absoluta competencia de este ente de control”: Cuando se incluyen

presuntos incumplimientos que no son competencia de la delegada procesos, de no

detectarse, se corre el riesgo de abrir investigaciones por hechos respecto de los cuales se

carece de competencia, de no devolverse y hacerse los ajustes obligaría a la delegada a

asumir el reproceso de entrar a realizar de manera previa a la investigación la tipificación de

hallazgos y dentro del proceso administrativo dar el traslado a otras entidades, lo que

también genera retrasos y aumenta riesgos de caducidad, porque implica la remisión de

comunicaciones, todas las cuales deben realizarse antes de tomar decisión de fondo, todo

lo anterior resulta innecesarrio puesto que los (sic) tipificación de hallazgos debe ser una


labor propia del IV y en ese sentido, también es quien debe realizar los traslados y por

supuesto excluirlos de la solicitud de investigación.

2. Se excluyan los hechos que caducan (…), teniendo en cuenta que los hechos o que

están próximos a caducar (sic), la solicitud de investigación fue remitida el (…) y

finalmente allegada a este Despacho el (…), es decir, faltando menos de dos meses

para caducar, tiempo insuficiente para abrir investigación por esos hechos: El tema de

excluir hechos caducados o con altísimo riesgo de caducidad como en este caso que

faltaban dos meses para caducar, es algo de suma relevancia para evitar que se abra por

hechos caducados o que por lo (sic) términos propios del procedimiento sea imposible

sancionar y notificar antes de que opere la caducidad.

3. Se debe colocar en el formato (PAFT03 - Versión 02) la fecha de los hechos que no

fue diligenciada, todo lo cual se requiere para motivar correctamente la apertura de

investigación, teniendo en cuenta que la Delegada de Procesos Administrativos es

eminentemente jurídica y se requiere el insumo técnico claro que evite dificultades en

el desarrollo posterior de la investigación”: La fecha de los hechos es un dato clave para

la apertura por cuanto de esta fecha depende el cálculo de la fecha de caducidad y la

determinación de la vigencia de las normas presuntamente vulneradas.

Se debe resaltar que lo que se está solicitando a la delegada remitente son cuestiones

inherentes a sus funciones de inspección y vigilancia en el marco de su competencia según

lo establecido en el Decreto 2462 de 2013, tan es así que la delegada procedió a hacer los

ajustes y remitió de nuevo el asunto con memorando NURC 3-2018-012995 del 6 de agosto

de 2018 y sin aumentarse el riesgos de caducidad de los hechos que si son susceptibles de

investigación y que se presentaron hasta diciembre de 2016.

Respecto a que “se puede oficiar dentro de la investigación que se adelante, para que en

todos los casos no sea una razón de devolución de la solicitud”, es trasladar una carga que

no corresponde al proceso y con los riesgos y retrasos que esto implica, algo que

corresponde a las acciones de inspección y vigilancia. Las únicas averiguaciones

preliminares que se han realizado recientemente son para recaudar pruebas o esclarecer

elementos que no hacen parte de las acciones de IV, por ejemplo, en el caso de un menor

fallecido no se contaba con la historia clínica o en el caso del bebé fallecido en una

incubadora se solicitó vía investigación preliminar la información y pruebas recopiladas por

la Secretaría de Salud de Bogotá.


Se afirma que producto del cumplimiento de requisitos contemplados por la Circular 00004

de abril de 2.018, el equipo auditor observó en el periodo analizado (Enero – Septiembre), la

devolución de 54 solicitudes de apertura de investigación administrativa por parte de las

dependencias, esto es, 211, equivalente al 25.5% del total de solicitudes allegadas, sin

embargo, la Circular 004 de 2018 fue expedida desde el 4 de abril y del Formato PAFT03

versión 02 desde el 30 de abril, de modo que no se puede atribuir la totalidad de las

devoluciones de enero a septiembre de 2018 a la expedición y aprobación de la Circular y

del Formato, respectivamente, y si se hiciera dicha afirmación, se debería explicar

concretamente cuáles fueron presuntamente los requisitos en exceso, que a juicio de

Control Interno están aumentando las devoluciones y que no se observan en el informe

preliminar.

Respecto a la insuficiencia de personal para atender la carga laboral asignada a la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, durante el periodo enero a junio

de 2018 el grupo de Preliminares contaba con 5 funcionarios nombrados en planta, sin

embargo, de julio a septiembre solo contó con 3, mientras que las delegadas remitentes

cuentan entre todas, con cientos de funcionarios de los cuales la mayoría tramitan

solicitudes de investigación, sin incluir, las que tramitan los mismos contratistas de esas

dependencias, haciendo verdaderamente un reto para esta delegada atender semejante

demanda, de modo que proponer que esta delegada asuma competencias de inspección y

vigilancia que no le competen, corrigiendo, ajustando, interpretando y generando

investigaciones preliminares o recargando trámites al proceso administrativo es totalmente

contrario la (sic) eficacia administrativa y a la política de racionalización y simplificación de

trámites”.


Como punto de partida, refiere el auditado que “el objetivo de la auditoría era evaluar el proceso y

sus procedimientos con el fin de cotejar las actividades, su descripción y los puntos de control con los

expedientes administrativos, las leyes y normas vigentes y demás documentación aplicable en la

operación, sin embargo, en esta advertencia se alude a la Circular No 000004 de 2018, norma expedida

por el Señor Superintendente que goza de presunción de legalidad y al formato PAFT03, mediante el

cual se trasladan las investigaciones, el (sic) ser la causa de la generación de altos volúmenes de

devoluciones a los remitentes por no cumplir lo allí exigido”


Si lo que se pretende aurguir es que el equipo auditor al efectuar observaciones al Formato

PAFT03 y por consiguiente a lo dispuesto en la Circular No 000004 de 2018, fue más allá del

objetivo delimitado en el Plan de Auditoria, es preciso traer a colación su sentido literal, así:

OBJETIVO

Evaluar el proceso “GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO” y sus

procedimientos “APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN ADMINSTRATIVA”; “EJECUCIÓN DE LA

ETAPA PROBATORIA Y ALEGATOS”; “EJECUCIÓN ETAPA DECISORIA”; “DESARROLLO DE

LA ETAPA EJECUTORIA” y “RESOLUCIÓN DE RECURSOS Y REVOCATORIAS” con el fin de

cotejar las actividades, su descripción y los puntos de control con los expedientes

administrativos, las leyes y normas vigentes y demás documentación aplicable en la operación.

Como se deduce de lo anterior, la audtoria recaía sobre los cinco (05) procedimientos que allí

se reseñaron, los cuales como se mencionó se cotejarían con “las actividades, su descripción y los

puntos de control con los expedientes administrativos, las leyes y normas vigentes y demás

documentación aplicable en la operación”, de ahí que la revisión del Formato PAFT03 y la Cicurlar

No 000004 de 2018 no son ajenas al trámite que se auditó, pues cómo se podrían desligar del

procedimiento de “APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN ADMINíSTRATIVA,” cuando este se activa

precisamente, entre otros, con el diligenciamiento del Formato en comento que va en

consonancia con lo requerido en la citada Circular.

Pues asentir lo contrario, sería tanto como afirmar que la auditoría no es integral y que el

equipo auditor debió aleatoriamente seleccionar algunas de las actividades de los

procedimientos y ceñirse exclusivamente a lo allí descrito, independientemente que existiera

otra “documentación aplicable a la operación”, entendida esta última como la razón del ser de la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en virtud de las funciones que le

asisten, contempladas en el artículo 29 del Decreto 2462 de 20136.

Ahora, aduce el auditado en relación con lo anotado por la Ofiicna de Control Interno en el

informe preliminar en relación con los requisitos que exigen la Cicrular No 00004 del 2018 y el

Formato PAFT03 para que las dependencias remitan las solicitudes de apertura a la

Superintendencia Delegada “qué quiere decir “exceso de requisitos”, “se cuestiona esta delegada

cuáles son los parámetros que tuvo en cuenta la Oficina de Control Interno para determinar que los

requisitos son excesivos, es decir, que van a (sic) allá de los necesarios, o cuál fue la regla o límite

previamente establecido que la norma y el formato sobrepasaron” y “tampoco se informa cuáles son los

6 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”.


numerales o literales o párrafos de la Circular o cuáles los elementos del formato que, de manera

objetiva, resultan excesivos y cuáles si se encuentran dentro del parámetro o límite necesario”.

En primer lugar, se deben traer a colación los requisitos de la Circular para el presente análisis,

los cuales se plasmaron en el Anexo No 4 adjunto al informe preliminar. Vease:


En relación con las evidencias que se deben aportar están las siguientes:


En los incisos finales de la Circular, se advierte:


Adicionalmente, los requisitos del Formato en mención son:


Como se puede deducir de lo anterior, la remisión de solicitudes de apertura de investigación

por las dependencias a la Superintenencia Delegada de Procesos Administrativos exige de un

rigorismo no solo para poner en conocimiento la noticia de presunta infracción al Sistema

General de Serguridad Social en Salud, al igual que para la remisión de las pruebas y su

consecuente apreciación.

Sumado a ello, se detecta por ejemplo, como en el Memorando NURC 3-2018-009392 del 7 de

junio de 2018 con el cual se efectuó una devolución de solicitud de apertura de investigación a

la dependencia de origen, se requirió la exclusión de los hechos caducados por esta última o

próximos a caducar, que no es un requisito de la Circular ni del Formato, lo que denota un

defecto procedimental por exceso ritual manifiesto del funcionario que examina la petición.

Del mismo modo, se cuestiona el criterio para aludir un “exceso de requisitos”, pues este está

dado principalmente, por las funciones contempladas en el artículo 29 del Decreto 2462 de

2013, el alcance de las facultades de inspección, vigilancia y control definidas en el artículo 35

de la Ley 1122 de 20077, los principios consagrados en el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011

de eficacia, economía y celeridad, que se deben garantizar en todas las actuaciones

administrativas, los cuales son una manifestación del debido proceso regulado por el artículo

29 de la Constitución Política y que se deben asegurar especialmente en el proceso

7 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras

disposiciones”. 8 «Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem. 2. En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. 3. En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. 4. En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. 5. En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas. 6. En virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. 7. En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos. 8. En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal. 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma. 10. En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. 12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del t iempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. 13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.»


administrativo sancionatorio al interior de la Superintendencia Nacional de Salud y la finalidad

de este, pues en el evento que se debiera tener certeza de los hechos previo a la apertura de la

investigación respectiva no habría necesidad de adelantar investigaciones y de solicitar y

controvertir las pruebas, pues solo sería necesario emitir un juicio sancionatorio y por tanto,

sería inane la opción que -en caso de duda sobre la procedencia de iniciar un proceso

administrativo sancionatorio, podrá ordenar por medio de auto que no requiere notificación, la

apertura de averiguaciones preliminares-9.

De otro lado, no pretende la Oficina de Control Interno censurar la claridad que sobre los

hechos a investigar y la presunta infracción se debe brindar al operador jurídico, pero tampoco

se debe perder de vista la finalidad del proceso admnistrativo sancionatorio, que en palabras

de la Corte Constitucional, en Sentencia C-818 de 2005, es:

“Es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar

la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una

sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas

conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por

las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos

que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades

públicas”.

Asimismo, se manifiesta que “la Circular Interna No 000004 de 2018 que regula aspectos “generales”

y directrices internas para la remisión a la Delegada de Procesos, comenzó a ser trabajada y socializada

desde el 2016 y finalmente expedida el 4 de abril de 2018, de modo que no fue una elaboración

improvisada de la delegada de Procesos”, respecto de lo cual, el equipo auditor de ninguna manera

ha señalado o querido dar a entender que se hubisese tratado de un documento hecho a la

ligera, sin embargo, pone de presente su apreciación al respecto en calidad de advertencia,

para que, si a la dependencia le parece útil adopte las mejoras pertinentes.

Pues, por el hecho de haberse considerado viable en un contexto determinado la emisión de la

Circular que nos ocupa, no tiene que ser inamovible en el tiempo las circunstancias que

motivaron su expedición, precisamente, el mejoramiento continuo hace parte de la cultura

9 Artículo 9 de la Resolución No 001650 del 28 de agosto de 2014.


organizacional y para que se produzca el cambio las personas deben estar convencidas de los

beneficios que traen las mejoras y el incentivo por parte de la Alta Dirección para que se actue

conforme a los cambios que se requieran.

Seguidamente, manifiesta el auditado una interpretación subjetiva del artículo 7 de la

Resolución No 1650 de 201410 por parte de la Oficina de Control Interno, en el sentido que: “se

llega a la conclusión errónea en el informe preliminar, que no es salvo expresa orden judicial (es decir

una excepción), o lo que es lo mismo, siempre deben existir acciones de inspección y vigilancia antes de

iniciar un proceso administrativo excepto que haya una expresa orden judicial de abrir investigación (que

fue el espíritu de la norma elaborada por esta Superintendencia Delegada en el año 2014), sino que es

que por expresa orden judicial deben ejercerse acciones de inspección y vigilancia, cambiando por

completo el sentido de lo que en realidad dice la norma”.

Además, que: “Con todo respeto, es necesario decir, de acuerdo a todo lo expuesto, que con

fundamento en una interpretación errada de la norma, el informe llega a una conclusión igualmente

errada, toda vez que las acciones de inspección y vigilancia efectivas son indispensables para garantizar

investigaciones sólidas, fuertes y exitosas en cuanto a su finalidad, tan es así, que así lo dispone el

Decreto 2462 de 2013”.

En criterio de la Oficina de Control Interno la interpretación que hace del artículo 7 de la

Resolución No 1650 de 201411 no es errada como se manifiesta, bajo el argumento según el

auditado que de la disposición se deriva que “siempre deben existir acciones de inspección y

vigilancia antes de iniciar un proceso administrativo sancionatorio excepto que haya una expresa orden

judicial de abrir investigación”, pues si fuera asi, qué sentido tendría por ejemplo, adelantar

acciones de inspección y vigilancia sobre los informes de “visita administrativas de inspección y

vigilancia” si su ejercicio fue en virtud de las facultades de inspección y vigilancia.

Ahora, tampoco es posible colegir del artículo 7 a partir de la expresión “salvo expresa orden

judicial” que es un aval para abrir investigación como lo expone la Superintendencia Delegada,

pues se desprede de la sola lectura que, el contexto al cual se integra la expresión “salvo

expresa orden judicial” es para que se ejerzan “acciones de inspección y vigilancia antes de iniciar un

proceso administrativo sancionatorio”.

10 Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud 11 Ibídem


De otro lado, esta dependencia no desconoce las facultades de inspección y vigilancia a cargo

de las dependencias, más aún cuando esta es la razón de ser de la Entidad, no obstante,

considera al margen de lo señalado en el artículo 7 ibídem que no será necesario en todos los

casos que se expongan infracciones al SGSSS en informes recibidos de terceros, mediante la

práctica de visitas administrativas de inspección y vigilancia, por traslado de otras autoridades,

por quejas o informes de personas naturales o jurídicas, como resultado de la aplicación de

medidas cautelares y, en general, por cualquier otro medio que ofrezca credibilidad, necesario

activar estas facultades, pues muchas demandaran por si solas el control por parte de la

Superintendencia Nacional de Salud.

En suma, recomienda esta dependencia a la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos solicitar a la Oficina Asesora Juridica de la Entidad, con sujeción a lo dispuesto

en el numeral 112 del artículo 8 del Decreto 2462 de 201313 asesoría sobre la interpretación

(sentido y alcance) de la disposición que nos ocupa.

Con este análisis, la Oficina de Control Interno quiere llamar la atención en el sentido que, el

defecto procedimiental por exceso ritual manifiesto puede obstaculizar la efectividad de los

derechos constitucionales por motivos formales; donde el procediemiento se convierte en una

barrera para la eficacia del derecho sustancial; induce a aplicar disposiciones procesales que

se oponen a la vigencia de los derechos y en determinadas circunstancias convertirse en

cargas imposibles de cumplir o que hacen ineficiente la operación.

Lo anterior, conlleva en virtud de lo señalado en el numeral 3 de la Circular No 01 de 2.015 a

confirmar el planteamiento de la advertencia No 1 que se puede consultar en el numeral 15

del presente documento.

12 "Asesorar al Superintendente Nacional de Salud y demás dependencias de la Entidad en los asuntos jurídicos de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud”. 13 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”.


10.2 ANÁLISIS DE LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS OBJETO

DE LA MUESTRA SELECCIONADA

Una vez verificada la muestra de auditoría (11 expedientes administrativos sancionatorios), el

equipo auditor de la Oficina de Control Interno advierte las siguientes inconsistencias comunes

a todos los expedientes y en algunas de las etapas que surte el proceso auditado (ver anexo

No 5):

i) Omisión en el empleo de los registros definidos;

ii) Incumplimiento de las actividades contempladas en los procedimientos auditados;

iii) Omisión en la descripción de asuntos propios del trámite;

iv) Trámites que en la operación se efectúan, los cuales no se reflejan en los

procedimientos objeto de estudio;

v) Actividades que según su descripción merecen una actuación que en la práctica no se

realiza;

vi) Falta de autocontrol, conservación y custodia de los soportes que permiten conocer de

la trazabilidad de los expedientes en el tiempo.

A continuación, se pasan a explicar estas inconsistencias descritas, así:


Omisión en el empleo de los registros definidos

10.2.1 No se precisa el nombre del coordinador que revisa y tampoco se reseña el visto

bueno

Se detectaron algunos actos administrativos que se expiden en las distintas etapas del proceso

administrativo sancionatorio en los que se omite el nombre del coordinador que revisó la

decisión que con este se adoptó y tampoco se registra el visto bueno pese a su exigencia

expresa en las actividades No 4 de los procedimientos “Apertura de la Investigación

Administrativa”; “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos”; “Ejecución Etapa Decisoria” y “Resolución

de Recursos y Revocatorias”.


“Hallazgo N°1

“Previo a efectuar el pronunciamiento correspondiente al hallazgo, es menester precisar a

propósito de la afirmación del auditor según la cual se encuentran algunos actos

administrativos donde se omite el nombre del coordinador que revisó la decisión, así como

su visto bueno; desconoce esta Delegada qué actos administrativos hacen parte del

señalamiento, así como la etapa a la cual corresponden.

Dicho esto, en primera medida el Grupo de Fondo de la Delegada de Procesos

Administrativos se permite precisar respecto a los expedientes SIADs 0910-2018-00013

(CORPORACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS INTERNACIONALES THEM Y CIA-

COSMITET LTDA), 0910-2018-00012(UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR), 0910-2017-

00139 (CAPRESOCA EPS) y 0910-2017-00167 (EMDISALUD), que, los mismos

corresponden a casos que dada su sensibilidad y la inminencia en la adopción de la

decisión fueron asignados directamente por la Doctora Maria Fernanda de la Ossa a

determinados abogados, quienes, según la instrucción impartida por la delegatura debían

realizar la proyección correspondiente de los respectivos actos para su posterior remisión

a la Delegada quien finalmente previa revisión minuciosa de la decisión suscribía los actos

en mención.


Frente a los SIADs 0511-2013-00605(SALUDCOOP EPS), 0910-2015-00829

(SALUDCOOP EPS) y 0511-2010-00465 (SALUDCOOP EPS) el Grupo de Fondo de la

Delegada de Procesos Administrativos respetuosamente se abstiene de efectuar

pronunciamiento alguno toda vez que la gestión de dichos expedientes se encontraba a

cargo del grupo de contratistas, de ahí que, si bien los actos cuestionados por la auditoría

comportaban actos correspondientes a la etapa decisoria, el apego de los mismos al

procedimiento establecido dentro del proceso sancionatorio, debe ser verificado con la

persona encargada de la supervisión contractual o quien actúe en su lugar, esto último,

tomando en consideración que esta Coordinación no cuenta con las herramientas para

validar o impugnar el hallazgo N°1, en lo que a estos expedientes refiere.

Para finalizar, en cuanto a los expedientes SIADs 0910-2017-00147 (COMPARTA EPS-S),

0910-2017-00077 COMFAMILIAR NARIÑO y 0910-2016-01001 CAFESALUD Y

SALUDVIDA, el Grupo de Fondo de la Delegada de Procesos Administrativos no acepta el

hallazgo, teniendo en cuenta que contrario a lo identificado por el grupo auditor, una vez

verificadas las Resoluciones Decisorias de cada uno de ellos se evidencia que, las

mismas si cuentan con la identificación del funcionario encargado de la revisión y/o visto

bueno de la proyección; tal como se evidencia a continuación:

SIAD 910201700147- Resolución Sanción PARL000075 de 12/02/2018




Por su parte, el Grupo de Recursos y Revocatorias otorga respuesta al hallazgo en

mención, en los siguientes términos:

En relación con el siguiente Hallazgo se encuentra que el recurso de reposición fue

resuelto mediante PARL 000868 del 10 de julio de 2018, el cual fue proyectado por la

funcionaria del grupo de recursos Evelyne Vargas y revisado por la coordinadora Paola

Andrea Rayo, por lo cual se evidencia en etapa de recursos el cumplimiento del paso 4 del

Procedimiento Resolución de Recursos y Revocatorias: “Acto administrativo con visto

Bueno”, así:


SIAD 0511201300605 SALUDCOOP EPS:

Conforme al expediente sub examine, y una vez se realizó consulta al aplicativo SIAD se

encuentra que el mismo NO llegó a Etapa de Recursos, teniendo en cuenta que luego de

Alegatos de Conclusión, se procedió al archivo del mismo, lo anterior conforme se ve:

SIAD 910201500829 SALUDCOOP:

Con relación al expediente bajo análisis, y una vez se realizó consulta al aplicativo SIAD

se encuentra que el mismo NO llegó a Etapa de Recursos, teniendo en cuenta que luego


de la etapa de Alegatos de Conclusión, se procedió al archivo del mismo, lo señalado se

acredita así:

SIAD 910201700147 COMPARTA

En relación con el expediente de la referencia, se encuentra que dentro del mismo aún no

se ha proferido recurso de reposición por estar dentro del término para ello, por lo cual no

podrá el proyecto de recurso de reposición evaluarse bajo la premisa de “omisión del visto

bueno del coordinador”, debido a que el acto de recurso de reposición aún no ha salido.

Sea del caso aclarar que el mismo se encuentra ya repartido dentro del grupo de recursos

al funcionario Rafael Gutierrez el cual se encuentra en la actualidad con la proyección

prioritaria del mismo. Por su parte se procede a ilustrar el contexto anterior con la toma de

pantalla del aplicativo SIAD, así:


SIAD 910201800012 UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR 2

Ahora bien, frente al expediente SIAD en precedencia, se encuentra que dentro del mismo

todavía no se ha proferido recurso de reposición tal como lo evidencia captura de pantalla

del aplicativo SIAD, lo anterior en virtud a que el mismo se encuentra aún en término para

resolver, por lo cual para este caso la premisa “omisión del visto bueno del coordinador”,

no es aplicable frente a la etapa de recursos.

SIAD 910201700077 COMFAMILIAR NARIÑO

Con relación al expediente SIAD señalado se encuentra que frente al mismo aún no se ha

proferido recurso de reposición por lo cual no aplica igualmente la premisa “omisión del

visto bueno del coordinador”, ello frente a la etapa de recursos. El expediente está para

reparto del grupo de recursos en Secretaria, ya fue solicitado en dos oportunidades, pero

el mismo estaba solicitado por la OCI en virtud de la auditoria.


SIAD 910201700139 CAPRECOSA

En cuanto al expediente relacionado se encuentra que, en relación con el mismo, NO se

ha proferido aun el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición, por lo cual el

hallazgo 1° bajo análisis no podrá ser imputado en la etapa de recursos, ya que dicho acto

no ha salido para firma del Delegado (E), ni ha sido proyectado. Se adjunta evidencia del

aplicativo SIAD.

SIAD 511201000465 SALUDCOOP

En relación con este expediente, se tiene que dentro del mismo se profirió por la extinta

Delegada de Atención en Salud, la Resolución No. 002148 del 29 de agosto de 2011, la

cual decidió el recurso de reposición interpuesto, en esta resolución de recurso de

reposición se ordenó revocar la resolución sanción y retrotraer la actuación administrativa

al momento en que se presentaron los descargos, por lo cual se ve que el expediente

frente a la etapa de recursos y revocatorias surtió su trámite respectivo desde el año 2011,

esto es, en la Resolución No. 002148, que ordenó devolver la actuación a la etapa de

descargos.

Bajo el anterior orden de ideas se encuentra que el expediente 0511201000465 no se

encontraba en el grupo de recursos y revocatorias para el año 2018, debido a que el


mismo conforme lo ordenado en resolución No. 002148 de 2011 se hallaba etapas más

abajo, por lo cual la expedición de la resolución PARL 000451 del 25 de marzo de 2018

que fue objeto de análisis y reproche por parte de la auditoría realizada, no fue expedida

por el grupo de recursos y revocatorias de la Delegada.

SIAD 910201700167 EMDISALUD.

En atención al expediente de la referencia, se tiene que dentro del mismo NO se ha

proferido aun proyecto de recurso de reposición, pues el mismo se encuentra en etapa de

proyección por parte de la abogada del grupo de recursos Lina Hernandez, por lo cual, el

hallazgo No. 1 no podrá ser encuadrado frente a la resolución que resuelve el recurso de

reposición pues la misma se encuentra hasta ahora en proyección dentro del término

legal.


SIAD 910201601001 CAFESALUD.

Conforme captura de pantalla del aplicativo SIAD, se evidencia que el SIAD bajo estudio

se encuentra ejecutoriado desde el 06 de febrero de 2018, valga aclarar que frente al

mismo no se presentó recurso de reposición, por lo que la ejecutoria fue proferida con

posterioridad a la sanción luego de que no se interpusieran los recursos de ley.

Razón por la cual frente al referido expediente no era posible en etapa de recursos proferir

acto alguno, teniendo en cuenta que el mismo quedo en firme por precisamente no

interposición de recursos dentro del término de ley.

Por lo tanto el hallazgo No. 1 no es procedente frente a la etapa de recursos ya que el acto

administrativo de esta etapa no pudo proferirse ya que no fueron interpuestos los recursos

con que cuenta el investigado, esto es reposición y apelación.


Aduce la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos que: “la afirmación del auditor

según la cual se encuentran algunos actos administrativos donde se omite el nombre del coordinador

que revisó la decisión, así como su visto bueno; desconoce esta Delegada qué actos administrativos

hacen parte del señalamiento, así como la etapa a la cual corresponden”.


Para contestar este punto, resulta necesario traer a colaciòn de manera textual el hallazgo No 1

para establecer si no se hizo precisión respecto a los expedientes en los cuales se advirtieron

inconsistencias comunes relacionadas con las falencias formales que se detectaron durante su

revisión, el cual prevé:

“Hallazgo No 1: Omisión del visto bueno de los coordinadores de los grupos de trabajo de

la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en la emisión de los actos

administrativos que se requiere en cada una de las etapas del proceso administrativo

sancionatorio.

La Oficina de Control Interno detectó la configuración de un hallazgo en el tema

relacionado con “10.2.1 No se precisa el nombre del coordinador que revisa y

tampoco se reseña el visto bueno” toda vez que en algunos actos administrativos de los

expedientes SIAD 0910-2018-00013 (CORPORACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS

INTERNACIONALES THEM Y CIA- COSMITET LTDA), SIAD 0511-2013-00605

(SALUDCOOP EPS), SIAD 0910-2015-00829 (SALUDCOOP EPS), SIAD 0910-2017-

00147 (COMPARTA EPS-S), SIAD 0910-2018-00012 (UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR

2), SIAD 0910-2017-00077 CONFAMILIAR NARIÑO, SIAD 0910-2017-00139

(CAPRESOCA EPS), SIAD 0511-2010-00465 SALUDCOOP EPS, SIAD 0910-2017-00167

EMDISALUD y SIAD 0910-2016-01001 CAFESALUD Y SALUDVIDA no se encontró dato

referente al nombre de los coordinadores responsables de la revisión de estos y/o sin el

visto bueno, en señal de avalar la decisión contenida en el texto, lo cual se puede

constatar en el numeral “10. PROCESO GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO” del presente informe.

Se advierte a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativo que más allá de la

suscripción que se hace de los Actos Administrativos por el Superintendente Delegado(a),

y la validación con la firma por parte de los coordinadores de grupo, resulta importante

para asegurar el control de las decisiones que se emiten en cada una de las etapas

procesales debiendo estar ajustadas a derecho.

Aunado a que dicha exigencia fue así dispuesta por la dependencia en sus

procedimientos, lo que conlleva a argüir que la secuencia que allí se detalla para dar

cumplimiento a su objeto y la documentación que se identificó como registro resulta

relevante para garantizar una efectiva gestión orientada a definir una estructura

administrativa y reglas para su organización y funcionamiento”.


Lo anterior, es indicativo que, el resultado del análisis de los expedientes en los que se

constatò que algunas de sus actuaciones no contaban con el visto bueno del respectivo

coordinador se podía verificar en el numeral “10.2.1 No se precisa el nombre del coordinador que

revisa y tampoco se reseña el visto bueno” del informe preliminar en el que se prescribe que:

“10.2 ANÁLISIS DE LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS

OBJETO DE LA MUESTRA SELECCIONADA

Una vez verificada la muestra de auditoría (13 expedientes administrativos

sancionatorios), el equipo auditor de la Oficina de Control Interno advierte las siguientes

inconsistencias comunes a todos los expedientes y en algunas de las etapas que surte el

proceso auditado (ver anexo No 5):

i) Omisión en el empleo de los registros definidos;

ii) Incumplimiento de las actividades contempladas en los procedimientos auditados;

iii) Omisión en la descripción de asuntos propios del trámite;

iv) Trámites que en la operación se efectúan, los cuales no se reflejan en los

procedimientos objeto de estudio;

v) Actividades que según su descripción merecen una actuación que en la práctica no se

realiza;

vi) Falta de autocontrol, conservación y custodia de los soportes que permiten conocer de

la trazabilidad de los expedientes en el tiempo (…)”.

En ese contexto, se puede advertir que los expedientes que fueron seleccionados como

muestra, en los cuales se identificaron las falencias en menciòn, se podían consultar en el

Anexo No 5, el cual junto con otros màs, fueron remitidos como adjuntos al informe preliminar

al titular de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos.

En tal sentido, se tiene por no fundada esta afirmación.


Subsiguientemente, expone el auditado en lo que concierne a “los SIADs 0511-2013-

00605(SALUDCOOP EPS), 0910-2015-00829 (SALUDCOOP EPS) y 0511-2010-00465 (SALUDCOOP

EPS) el Grupo de Fondo de la Delegada de Procesos Administrativos respetuosamente se abstiene de

efectuar pronunciamiento alguno toda vez que la gestión de dichos expedientes se encontraba a cargo

del grupo de contratistas”, por lo cual, las consideraciones que se hicieron al repecto se

mantienen.

Por tanto, se ratifica la observación que sobre el particular emitió la Oficina de Control

Interno y que generó el hallazgo No. 1.

De otro lado, sostiene que: “los expedientes SIADs 0910-2017-00147 (COMPARTA EPS-S), 0910-

2017-00077 COMFAMILIAR NARIÑO y 0910-2016-01001 CAFESALUD Y SALUDVIDA, el Grupo de

Fondo de la Delegada de Procesos Administrativos no acepta el hallazgo, teniendo en cuenta que

contrario a lo identificado por el grupo auditor, una vez verificadas las Resoluciones Decisorias de cada

uno de ellos se evidencia que, las mismas si cuentan con la identificación del funcionario encargado de la

revisión y/o visto bueno de la proyección”, para lo cual, aportó respecto de cada uno de ellos, las

evidencias que se citan a continuación:

:

▪ COMPARTA EPS-S (SIAD 0910-2017-00147): pantallazo de la parte resolutiva de

la Resolución Sanción PARL 000075 de 12/02/2018 (proyectada por: Jorge

Alejandro Cárdenas Leuro y revisada por: Enrique Carlos Barliza, con visto bueno)

▪ COMFAMILIAR NARIÑO (SIAD 0910-2017-00077): pantallazo de la parte

resolutiva de la Resolución Sanción PARL 001265 de 12/09/2018 (proyectado por:

Laura Gómez y proyectado por: Samuel Arias con visto)

▪ CAFESALUD EPS Y SALUDVIDA (SIAD 0910-2016-01001): pantallazo de la

parte resolutiva de la Resolución Sanción PARL 000059 de 02/02/2018,

(proyectada por: Cesar Albear Ochoa y revisada por: Alexandra Mejìa, sin visto

bueno).


En lo que respecta a la apreciación de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, según la cual “una vez verificadas las Resoluciones Decisorias de cada uno de ellos

se evidencia que, las mismas si cuentan con la identificación del funcionario encargado de la revisión y/o

visto bueno de la proyección”, haciendo referencia a los expedientes que se reseñaron en el

apartado anterior y respecto de los cuales, manifiesta una revisión exclusiva a la resolución que

se expidió en la etapa decisoria que se emitió en cada uno de estos, que:

- Es cierto respecto de COMFAMILIAR NARIÑO que la resolución que resolvió la

investigación cuenta con el nombre del coordinador y el visto bueno, lo que

coincide con lo señalado al respecto en el Anexo No 5, sin embargo, las

inconsistencias en este sentido se detectaron en otros actos administrativos que

se puntualizaron en dicho anexo.

- No es cierto respecto de COMPARTA EPS-S y CAFESALUD Y SALUDVIDA que

los actos administrativos con los que se resolvió la investigación conste el visto

bueno del coordinador, lo cual además encuentra sustento en los pantallazos que

de su parte resolutiva aportó el auditado en el escrito de contestación al informe

preliminar.

Aunado a lo expuesto, se debe reiterar que el documento “registro” que se exige en la actividad

No 4 del procediemiento “Ejecución etapa decisoria” código PAPD03 es: “ACTO ADMINISTRATIVO

CON VISTO BUENO” del coordinador y que es el que se reportò como el responsable de su

ejecuciòn, visto bueno que en las evidencias que presentò el auditado en la contestación al

informe preliminar solo se observa en el SIAD 0910-2017-00077 correspondiente a

COMFAMILIAR NARIÑO.

Pues asentir que, hace las veces del visto bueno, referenciar tan solo el nombre del

coordinador en la rubrica de quien revisò, sería tanto como colegir que, con solo enunciar el

nombre de quien suscribe el Acto Administrativo, suple la firma del Superintendente Delegado.


Ademàs, se manifestó respecto de los expedientes administrativos que se detallan a

continuación, lo siguiente:

▪ COSMITET LTDA (SIAD 0910-2018-00013):

“Por su parte, el Grupo de Recursos y Revocatorias otorga respuesta al hallazgo en

mención, en los siguientes términos:

En relación con el siguiente Hallazgo se encuentra que el recurso de reposición fue resuelto

mediante PARL 000868 del 10 de julio de 2018, el cual fue proyectado por la funcionaria del

grupo de recursos Evelyne Vargas y revisado por la coordinadora Paola Andrea Rayo, por lo

cual se evidencia en etapa de recursos el cumplimiento del paso 4 del Procedimiento

Resolución de Recursos y Revocatorias: “Acto administrativo con visto Bueno”

▪ SALUDCOOP EPS (SIAD 0511201300605):

“Conforme al expediente sub examine, y una vez se realizó consulta al aplicativo SIAD se

encuentra que el mismo NO llegó a Etapa de Recursos, teniendo en cuenta que luego de

Alegatos de Conclusión, se procedió al archivo del mismo”

▪ SALUDCOOP (SIAD 910201500829):

“Con relación al expediente bajo análisis, y una vez se realizó consulta al aplicativo SIAD se

encuentra que el mismo NO llegó a Etapa de Recursos, teniendo en cuenta que luego de la

etapa de Alegatos de Conclusión, se procedió al archivo del mismo”

▪ COMPARTA (SIAD 910201700147):

“En relación con el expediente de la referencia, se encuentra que dentro del mismo aún no se

ha proferido recurso de reposición por estar dentro del término para ello, por lo cual no podrá


el proyecto de recurso de reposición evaluarse bajo la premisa de “omisión del visto bueno

del coordinador”, debido a que el acto de recurso de reposición aún no ha salido. Sea del

caso aclarar que el mismo se encuentra ya repartido dentro del grupo de recursos al

funcionario Rafael Gutierrez el cual se encuentra en la actualidad con la proyección prioritaria

del mismo. Por su parte se procede a ilustrar el contexto anterior con la toma de pantalla del

aplicativo SIAD”.

▪ UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR 2 (SIAD 910201800012):

“Ahora bien, frente al expediente SIAD en precedencia, se encuentra que dentro del mismo

todavía no se ha proferido recurso de reposición tal como lo evidencia captura de pantalla del

aplicativo SIAD, lo anterior en virtud a que el mismo se encuentra aún en término para

resolver, por lo cual para este caso la premisa “omisión del visto bueno del coordinador”, no

es aplicable frente a la etapa de recursos”.

▪ COMFAMILIAR NARIÑO (SIAD 910201700077): Pantallazo del SIAD

“Con relación al expediente SIAD señalado se encuentra que frente al mismo aún no se ha

proferido recurso de reposición por lo cual no aplica igualmente la premisa “omisión del visto

bueno del coordinador”, ello frente a la etapa de recursos. El expediente está para reparto

del grupo de recursos en Secretaria, ya fue solicitado en dos oportunidades, pero el mismo

estaba solicitado por la OCI en virtud de la auditoria”.

▪ CAPRECOSA (SIAD 910201700139)

“En cuanto al expediente relacionado se encuentra que, en relación con el mismo, NO se

ha proferido aun el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición, por lo cual el

hallazgo 1° bajo análisis no podrá ser imputado en la etapa de recursos, ya que dicho acto

no ha salido para firma del Delegado (E), ni ha sido proyectado. Se adjunta evidencia del

aplicativo SIAD”.


▪ SALUDCOOP (SIAD 511201000465)

“En relación con este expediente, se tiene que dentro del mismo se profirió por la extinta

Delegada de Atención en Salud, la Resolución No. 002148 del 29 de agosto de 2011, la

cual decidió el recurso de reposición interpuesto, en esta resolución de recurso de

reposición se ordenó revocar la resolución sanción y retrotraer la actuación administrativa

al momento en que se presentaron los descargos, por lo cual se ve que el expediente

frente a la etapa de recursos y revocatorias surtió su trámite respectivo desde el año 2011,

esto es, en la Resolución No. 002148, que ordenó devolver la actuación a la etapa de

descargos.

Bajo el anterior orden de ideas se encuentra que el expediente 0511201000465 no se

encontraba en el grupo de recursos y revocatorias para el año 2018, debido a que el

mismo conforme lo ordenado en resolución No. 002148 de 2011 se hallaba etapas más

abajo, por lo cual la expedición de la resolución PARL 000451 del 25 de marzo de 2018

que fue objeto de análisis y reproche por parte de la auditoría realizada, no fue expedida

por el grupo de recursos y revocatorias de la Delegada”.

▪ EMDISALUD (SIAD 910201700167)

“En atención al expediente de la referencia, se tiene que dentro del mismo NO se ha

proferido aun proyecto de recurso de reposición, pues el mismo se encuentra en etapa de

proyección por parte de la abogada del grupo de recursos Lina Hernandez, por lo cual, el

hallazgo No. 1 no podrá ser encuadrado frente a la resolución que resuelve el recurso de

reposición pues la misma se encuentra hasta ahora en proyección dentro del término

legal”.

▪ CAFESALUD (SIAD 910201601001)

“Conforme captura de pantalla del aplicativo SIAD, se evidencia que el SIAD bajo estudio

se encuentra ejecutoriado desde el 06 de febrero de 2018, valga aclarar que frente al

mismo no se presentó recurso de reposición, por lo que la ejecutoria fue proferida con

posterioridad a la sanción luego de que no se interpusieran los recursos de ley.


Razón por la cual frente al referido expediente no era posible en etapa de recursos proferir

acto alguno, teniendo en cuenta que el mismo quedo en firme por precisamente no

interposición de recursos dentro del término de ley.

Por lo tanto el hallazgo No. 1 no es procedente frente a la etapa de recursos ya que el acto

administrativo de esta etapa no pudo proferirse ya que no fueron interpuestos los recursos

con que cuenta el investigado, esto es reposición y apelación”.

Sobre este particular, señala la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos que

los Actos Administrativos con los que se resolvieron los recursos en los casos mencionados,

consta el nombre del coordinador y el respectivo visto bueno.

A este respecto el equipo auditor, manifiesta que:

- Es cierto en relación con COSMITET LTDA que en la resolución que resolvió el

recurso cuenta con el nombre del coordinador y el visto bueno, sin embargo, las

inconsistencias en este sentido se detectaron en otros actos administrativos que

se puntualizaron en el Anexo No 5.

- Es cierto en relación con SALUDCOOP EPS (SIAD 0511201300605) y

SALUDCOOP (SIAD 910201500829) que en las actuaciones administrativas

sancionatorias en mención no se surtió la etapa de “Procedimiento “Resolución de

Recursos y revocatorias” código PAPD05” ya que el tràmite culminó con el archivo de

las investigaciones, lo cual coincide con lo indicado en el Anexo No 5.

- Es cierto en relación con COMPARTA que el recurso se encuentra en tràmite, es

por ello que en el Anexo No 5 se expuso que: “El recurso de reposición y apelación

se radicó con NURC 1-2018-036183 el 07/03/2018”.


Lo mismo se manifestó con respecto a UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR 2, en el

sentido de indicarse que: “El recurso de reposición y apelación se radicó con NURC 1-

2018-106062 el 09/07/2018 (UNIMAP EU)” como se comprueba con lo anotado en

este ítem en el Anexo No 5.

Asìmismo se expuso, en lo atienente a COMFAMILIAR NARIÑO, como se

constanta en el Anexo No 5, lo consignado fue que: “Se recibió el día 02/10/2018 a

través del Sistema de Gestión Documental”.

Lo mismo se debe señalar en relación con CAPRESOCA pues como se expuso en el

Anexo No 5 al momento de la visita in situ, el tràmite administrativo se había surtido

hasta la proyección del acto administrativo en la “Ejecución etapa decisoria”.

▪ Es cierto respecto de SALUDCOOP (SIAD 511201000465) que el Acto Administrativo

con el cual se resolvió el recurso, consta el nombre del coordinador con el visto bueno,

como se deduce de lo reseñado en este punto en el Anexo No 5.

▪ Es cierto lo indicado sobre EMDISALUD, es por ello, que en el Anexo No 5 se anotò

que: “Con NURC 1-2018-048755 del 02/04/2018 se presentó recurso de reposición y en subsidio

de apelación”.

▪ Es cierto en relación con CAFESALUD (SIAD 910201601001) que en las

actuaciones administrativas sancionatorias en mención no se surtió la etapa de

“Procedimiento “Resolución de Recursos y revocatorias” código PAPD05” ya que el

tràmite culmino con el archivo de la investigación, lo cual coincide con lo indicado

en el Anexo No 5.

Ahora, toda vez que las inconsistencias detectadas en los documentos “registro” de los

expedientes objeto de la muestra se identficaron por etapas en el Anexo No 5, se invita a la


Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos a revisar el mismo, de lo cual se

deriva la configuración del hallazgo No 1 y su confirmación en el informe final de

auditoria que se puede consultar en el numeral 14 del presente escrito.

Incumplimiento de las actividades contempladas en los procedimientos

auditados

10.2.2 Inobservancia de las actividades que integran los procedimientos en los casos

denominados “prioritarios

La gestión de los procesos administrativos sancionatorios catalogados como prioritarios de

acuerdo a lo informado al equipo auditor y lo constatado por estos en los expedientes objeto de

la muestra seleccionada, se asignan por orden del Superintendente Delegado a un profesional

de la dependencia, quien es el responsable de su trámite desde la apertura de la investigación

administrativa hasta la resolución de los recursos y revocatorias si hay lugar a estos, lo que

lleva aparejado la inobservancia de las actividades que describen cada uno de los

procedimientos auditados PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05, al no surtirse las

diferentes revisiones por los coordinadores de cada grupo interno de trabajo, ya que se

efectúan de manera directa por el titular de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, aspecto que tampoco se encuentra regulado en la Resolución No. 1650 de

2.014 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la


La única mención que se hace en el procedimiento “Apertura de la Investigación Administrativa” en

la actividad No 2 es que, el Superintendente Delegado “de acuerdo con los criterios de priorización

establecidos (…) hace el reparto”, sin que se pueda llegar a inferir de esta afirmación que los

casos seleccionados como prioritarios implican la ejecución de un trámite distinto al regulado

en los procedimientos en mención.



“Hallazgo N°2

“Respecto al hallazgo relacionado con la inobservancia de las actividades que

integran los procedimientos en los casos denominados prioritarios, toda vez que

acorde con el concepto auditor se encuentran expedientes de la muestra

seleccionada que fueron asignados por la Delegada a un profesional especifico de

la dependencia para su trámite desde la apertura hasta la decisión; es importante

precisar que dicha hipótesis corresponden a casos que fueron asignados a la

funcionaria Diana Marcela Barahona Coronado quien conforme a la resolución

N°000286 de 15 de febrero de 2017 fue reubicada al Despacho del Superintendente

Delegada de Procesos Administrativos, con el objeto de adelantar a partir de la

fecha aquellas gestiones que le fueran encomendadas de manera directa por la

Delegatura, entre ellas, el trámite de algunas de las etapas del proceso.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante aclarar que la funcionaria en mención

nunca tuvo a su cargo la gestión de la totalidad de las etapas que comprenden el

procedimiento administrativo sancionatorio; de ahí, que, no se acepte la observación

del auditor en ese sentido”.



Previo a emitir un pronucniamiento de fondo, se debe traer a colaciòn lo expuesto en el

hallazgo No 2 en el informe preliminar, que reza:

“Hallazgo No 2: Inobservancia de las actividades descritas en los procedimientos

asociados al proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”, para la gestión

de los asuntos denominados “prioritarios

La Oficina de Control Interno detectó la configuración de hallazgo en el tema relacionado

con “10.2.2.Inobservancia de las actividades que integran los procedimientos en los

casos denominados “prioritarios”, aquellos cuyo trámite se aparta de lo regulado en los

procedimientos auditados PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05 que describen

las actividades que se deben surtir al interior de la Superintendencia Delegada de

Procesos Administrativos desde la apertura de la investigación administrativas hasta la

resolución de los recursos y revocatorias en los procesos administrativos sancionatorios

que adelanta.

La relevancia de este manejo está en que, para agilizar la gestión, por orden del

Superintendente Delegado ciertos asuntos son asignados a profesionales de la

dependencia para que sean ellos quienes conozcan e impulsen los mismos hasta su

culminación y así evitar que se trasladen según la etapa en la que se encuentren por cada

uno de los grupos de trabajo que la integran, esto lleva aparejado también la omisión en el

diligenciamiento y empleo de los documentos catalogados como registro, por ejemplo,

asignación y devolución por correo electrónico y control de la entrega y devolución de los

expedientes en el Formato PAFT02, entre otros.

Valga aclarar que la gestión que se ejecuta de este modo, no se describe en los

procedimientos a que se alude, ni en la Resolución No 1650 de 2.0148, debiendo haber

congruencia entre los procedimientos y la forma como opera el procedimiento

administrativo sancionatorio definido en el citado Acto Administrativo, de lo contrario

perdería sentido estandarizar los procedimientos conforme a las normas y la

especificación del paso a paso para llevarlos a cabo y su interrelación, si de cualquier

manera se van a desconocer”.


Efectuada la anterior precisión, se debe reiterar que los casos que se informaron como

prioritarios durante la verificación in situ de los expediente objeto de la muestra seleccionada y

que se pueden constatar en el Anexo No 5, fueron los siguientes:

- SIAD 0910-2018-00013 (CORPORACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS INTERNACIONALES

THEM Y CIA- COSMITET LTDA).

- SIAD 0910-2018-00012 (UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR 2)

- SIAD 0910-2017-00167 EMDISALUD

En tal sentido, debe indicarse por el equipo auditor que lo relevante aquí es que, se trata de

casos denominados por la dependencia como “casos prioritarios”, cuyo trámite interno no se

surte conforme al orden de las actividades que se describen en los procediemiento auditados,

lo que además conlleva a que, no se empleen, ni se diligencien en su mayoría los documentos

“registro” que se exigen en estos.

Ahora, si se tramitaron por un solo profesional (que fue lo que se informó en la visita in situ) o

por dos, por ejemplo, lo cuestionable aquí no es eso, y para mayor claridad en torno a los

registros cuyo diligenciamiento no se pudo constatar conforme se reseñó en el Anexo No 5.

Lo anterior, conlleva a la confirmación del hallazgo No 2 que se puede consultar en el numeral

14 del presente documento.

Omisión en la descripción de asuntos propios del trámite

10.2.3. No se detalla la gestión que se debe surtir para la resolución de los recursos de

reposición y apelación

Por otra parte, observó el equipo auditor que en la actividad No 1 del procedimiento “Desarrollo

de la Etapa Ejecutoria” código PAPD04 la descripción inicia mencionando que:


“En el caso en que se haya resuelto un recurso de apelación, se recibe el expediente a

través de memorando proveniente de la Oficina Asesora Jurídica. Posteriormente el

auxiliar del Grupo de Secretaria de la Dependencia realiza memorando por medio del cual

se envía los actos administrativos de decisión a la Secretaria General de la

Superintendencia Nacional de Salud, para que realice la constancia de ejecutoria de estos

(…)”.

Lo expuesto es indicativo que, no existe una descripción de la acciones que se deben

desplegar en el evento que se presente recurso de reposición, de algún modo sucede con la

interposición del recurso de apelación, de la lectura es posible concluir que la única acotación

que se hace al respecto, es que el recurso de alzada ya fue resuelto y en consecuencia,

remitido por la Oficina Asesora Jurídica para su posterior trasladado por la dependencia

auditada a la Secretaria General para la expedición de la certificación de firmeza y constancia

de ejecutoria, pero en estricto sentido se desconoce el paso a paso para el desarrollo de dichos

trámites.


“Advertencia N° 2

“(…) Falta de descripción en los procedimientos del trámite para la resolución de los

recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo sancionatorio, en relación

con: actividades, responsables, controles, registros y términos. La Oficina de Control

Interno advierte a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en relación

con el ítem denominado “10.2.3. No se detalla la gestión que se debe surtir para la

resolución de los recursos de reposición y apelación” que se debe describir el trámite

concerniente a la presentación, resolución, aprobación y suscripción de los recursos

interpuestos contra la resolución sanción (reposición y apelación), ya que la referencia que

se hace en la actividad No 1 del procedimiento “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” código

PAPD04 es solo frente a este último, sin que sea posible establecer con base en esa mera

enunciación conocer de forma exacta cómo se deben gestionar dichos asuntos al interior

de la Entidad, el término de ley que se tiene para ello, los responsables de ejecutar y


supervisar su cumplimiento, la notificación de los actos administrativos, la documentación

o registro que garanticen que su gestión se lleve bajo condiciones controladas. (…)”.

La Delegada de Procesos Administrativos a través del Grupo de Secretaría Grupo de

Recursos y Revocatoria manifiesta en el contexto de la referida advertencia, la cual se

encuentra enmarcada en la: “Falta de descripción en los procedimientos del trámite para la

resolución de los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo

sancionatorio, en relación con: actividades, responsables, controles, registros y términos”,

que la falta de descripción de actividades, responsables, controles registros y términos de

los recursos de ley, que echa de menos la dependencia de control dentro del

Procedimiento “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” código PAPD04, se encuentran

descritos dentro del Procedimiento “Resolución de Recursos y Revocatorias” código

PAPD05, procedimiento en el cual pueden verse reflejados los pasos relativos a la

presentación, resolución, aprobación y suscripción de los recursos (Reposición y

Apelación) interpuestos contra la resolución sanción, en las actividades 1, 3, 4 y 5, así:

Procedimiento en general que evidencia la forma en que se gestionan los recursos de

reposición y apelación al interior de la Entidad.


Ahora bien, frente a lo dicho por el informe preliminar en cuanto a que “(…) la referencia

que se hace en la actividad No 1 del procedimiento “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” (…)

es solo frente (…)” al recurso de apelación, vale la pena aclarar y en consonancia con lo

establecido frente a la descripción del Procedimiento “Resolución de Recursos y

Revocatorias” código PAPD05, que en la actividad No. 1 del procedimiento tramite de la

etapa ejecutoria menciona la situación cuando el investigado presenta recurso de

apelación en subsidio apelación o solo interpone recurso de reposición, lo anterior en el

marco del trámite de ejecutoria.


Al respecto el equipo auditor de la Oficina de Control Interno debe precisar que, con el objeto

establecer el grado de completitud de las etapas y actividades que se deben surtir en desarrollo

del proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”, y determinar la confirmación o no de la

advertencia presentada en el informe preliminar, se presenta la siguiente secuencia:

▪ En el procedimiento PAPD03 “Ejecución de Etapa Decisoria”, se describe que, una vez suscrito

el acto administrativo que decide de fondo el asunto, contra él, se pueden presentar

recursos, debiendo continuar con el procedimiento de “Resolución de Recursos y

Revocatorias” (PAPD05). En caso contrario, se debe continuar con el procedimiento

“Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” (PAPD04).

▪ Una vez interpuesto el recurso de reposición y/o en subsidio apelación, se activa el

procedimiento “Resolución de Recursos y Revocatorias” PAPD05 el cual inicia con la actividad


denominada “Recibir los expedientes con la decisión y los recursos o solicitudes de revocatoria

interpuesta”, que en su descripción señala:

“El Grupo de Secretaría de la Superintendencia Delegada informa al coordinador del

grupo sobre aquellos expedientes que se encuentran en esta etapa, para que sean

asignados a los profesionales. Y se anexan los recursos presentados a través del

Sistema de Gestión Documental de la Superintendencia”.

Posteriormente, se realiza el reparto a los profesionales del expediente mediante correo

electrónico para proyectar el acto administrativo que corresponda.

Con base en lo anterior, la Oficina de Control Interno concluye que, ni el procedimiento

PAPD03 “Ejecución de Etapa Decisoria, ni el de “Resolución de Recursos y Revocatorias” PAPD05,

contemplan las actividades relativas a la llegada de los recursos a la Entidad y

estableciendo qué cargo es el responsable de remitirlo a la Superintendencia Delegada

de Procesos Administrativos – Grupo de Secretaría, aclarando que, indicando en el

procedimiento para la resolución de recursos, parte de la puesta en conocimiento por parte del

Grupo de Secretaría de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos a la

coordinación del Grupo de Recursos de los expedientes que están en esa etapa.

No obstante, lo anterior, al preceptuar el procedimiento la “resolución de recursos”, se acepta la

afirmación en la cual se señala que en la actividad No 1 del procedimiento tramite de la etapa

ejecutoria, menciona la situación cuando el investigado presenta recurso de reposición y en

subsidio apelación o cuando solo se interpone recurso de reposición.

Es así como el equipo auditor de la Oficina de Control Interno aclara la advertencia emitida, con

el objeto que la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos la considere y pueda

como líder de proceso, si ha bien lo tiene en desarrollo de un ejercicio de autocontrol y de

mejora continua, incorpore actividad(es) referentes a definir en el proceso “Gestión del

Procedimiento Administrativo” lo antes expuesto dando mayor grado de completitud al mismo.



aclarar el planteamiento de la advertencia No 2 que se puede consultar en el numeral 15 del

presente documento.

Trámites que en la operación se efectúan, los cuales no se reflejan en los

procedimientos objeto de estudio

10.2.4. Actividades que describen el empleo de medios de transmisión de información

que no se identificaron como registro en los procedimientos auditados

Se advirtió en las actividades No 2 de los procedimientos “Apertura de la Investigación


de Recursos y Revocatorias” que el auxiliar entrega a cada profesional el expediente físico que le

fue asignado para su respectivo trámite según la etapa procesal en la que se encuentren, quien

a su vez reporta dicha actuación a los abogados por correo electrónico.

Destaca la Oficina de Control Interno que el único documento que tiene la categoría de registro

en las actividades referidas en dichos procedimientos es el “correo electrónico”, y no se informó

sobre el control que se emplea para la administración de la entrega de los expedientes físicos a

los profesionales pues, aunque en la practica la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos en ese evento utiliza el Formato PAFT02 en el que consigna entre otros la

fecha de entrega y devolución de los mismos, esto debería estar reflejado en ellos, pues

mientras no esté identificado como tal, su diligenciamiento no es obligante.

Igualmente, en las actividades No 3 de los procedimientos “Apertura de la Investigación

Administrativa”; “Ejecución Etapa Probatoria y Alegatos”; “Ejecución de la Etapa Decisoria” y “Resolución

de Recursos y Revocatorias” se expone que el profesional mediante correo electrónico remite al

coordinador para su revisión el proyecto de acto administrativo correspondiente y al mismo

tiempo, se hace la precisión, que el expediente físico de manera concomitante se entrega al

auxiliar. En lo que respecta a este último trámite se advierte que el documento para controlar la

entrega del expediente es el Formato PAFT02, sin embargo, no sucede lo mismo con la

remisión por correo electrónico del proyecto de acto administrativo pues, aunque se refiere en


la descripción de las actividades, no se identificó como registro, entonces, al igual que en el

caso anterior, su empleo no sería exigible.

Ahora, quiere llamar la atención del equipo auditor que, cuando los profesionales a los que se

asignan los expedientes para su instrucción son contratistas, el medio en el que se registra la

entrega y devolución de estos, no es el Formato PAFT02 sino el Formato GDFT30 incorporado

en el Sub Sistema de Gestión de la Calidad Institucional, respecto del cual no se hace ninguna

mención en los procedimientos auditados (PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05).



“(…) No se identifican como registros los medios de asignación y entrega de los

expedientes de los coordinadores a los profesionales conforme a la descripción que se

hace en las actividades No. 1 y 2 de los procedimientos “Apertura de la Investigación

Administrativa” PAPD01; “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos” PAPD02; “Ejecución

Etapa Decisoria” PAPD03 y “Resolución de Recursos y Revocatorias” PAPD05. (…)”

La Delegada de Procesos mediante su Grupo de Secretaría atiende la advertencia y en

ese sentido informa que se realizarán capacitaciones para el uso del mencionado formato

y su debido diligenciamiento, a los funcionarios de la delegada y contratistas, las cuales

serán programadas inicialmente para el 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2018.

Ahora bien, se evaluará la sugerencia frente a la casilla “registros”, en el sentido de incluir

más documentación que abarque la actividad números 2 y 3 de los procedimientos que

componen la gestión del procedimiento administrativo sancionatorio”.


“Hallazgo No 3

“En cuanto al hallazgo N°3 relacionado con el retiro de los expedientes administrativos

sancionatorios de la sede principal institucional por parte de los contratistas, la Delegada

de Procesos Administrativos a través de su Grupo de Secretaría acepta el hallazgo, con

la anotación que se adoptaran las medidas correctivas necesarias para sanear los

motivos de inconformidad. En ese sentido se modificará el procedimiento para que la

autorización de salida de expedientes este a cargo de los coordinadores de cada grupo,

a quienes, a partir del segundo semestre del año, les fue asignada la supervisión de los

contratos de acuerdo con la asignación que se hace de contratistas a cada uno de los

grupos que lo requieran.

Asimismo, se gestionarán algunas propuestas ante la alta gerencia frente a la posibilidad

de contar con la infraestructura física que permita la ubicación del grupo de contratistas

en las instalaciones institucionales, de suerte de mitigar el riesgo de pérdida documental

y de confidencialidad”.



confirmar el planteamiento de la advertencia No 3 que se puede consultar en el numeral 15 del

presente documento y del hallazgo No 3 consignado en el numeral 14 del informe.

Actividades que según su descripción merecen una actuación que en la práctica no se

realiza

10.2.5. Actividades que no se cumplen conforme a su sentido literal

Detectó la Oficina de Control Interno en la visita in situ durante la auditora a los expedientes

objeto de la muestra seleccionada, en lo que respecta a la actividad No 1 del procedimiento

“Ejecución Etapa Decisoria” código PAPD03, en la que se describe que “el Grupo de Secretaria de la

Superintendencia Delegada informa al Coordinador del grupo sobre aquellos expedientes que se


encuentran en esta etapa, para que sean asignados a los profesionales”, imposible acreditar su

cumplimiento con la exhibición del documento con el que se presentaron los descargos por el

vigilado, su registro en el SUPERCOR y la actualización en el SIAD en cada uno de los casos

examinados, pues lo que allí se plantea es el reporte de todos los expedientes administrativos

por parte del Grupo de Secretaria al Coordinador, que se encuentran en etapa decisoria, para

su respectivo reparto.



Sobre esta advertencia, precisa el Grupo de Fondo de la Delegada de Procesos

Administrativos que se debe tener en cuenta que en la actividad N° 1 del

procedimiento “Ejecución etapa decisoria” se contempla que el Coordinador del

Grupo debe ser informado por parte del grupo de Secretaría sobre aquellos

expedientes que se encuentren para la etapa decisoria.

Sin embargo, revisado el procedimiento se encuentre pertinente la advertencia y

en ese sentido se implementarán los correctivos necesarios para dar cumplimiento

a la actividad contemplada en la actividad N°1 del procedimiento en cita”.




presente documento.


Falta de autocontrol, conservación y custodia de los soportes que permiten conocer de

la trazabilidad de los expedientes en el tiempo.

10.2.6 Riesgo de pérdida de la información de los documentos que se clasifican como

registros en los procedimientos auditados

En este punto se debe señalar que la Oficina de Control Interno advirtió que en la actividad No

7 del procedimiento “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos” se indica que el Grupo de

Secretaria de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos numera los Actos

Administrativos y los notifica por estado, para este último propósito la dependencia diseñó el

Formato PAFT07 con el cual se prueba la existencia de la notificación del documento.

Sobre el particular, basta señalar que el Formato en cita se encontró como pieza procesal en

los expedientes administrativos sancionatorios SIAD 0910-2017-00167, 0910-2018-00013 y

0910-2018-00012, mientras que en los tramitados bajos los SIAD 0511-2013-00605, 0910-

2015-00829, 0910-2017-00146, 0511-2010-00465, 0910-2017-00077, 0910-2017-00139, 0910-

2017-00147 y 0910-2016-01001 se tuvo que revisar de manera digital en uno de los

computadores del funcionario que administra la información.



Frente a esta advertencia, la Delegada de Procesos Administrativos, efectuará las

revisiones del caso, a efectos de evaluar una eventual inclusión dentro del expediente del

formato PAFT07, relativo a la notificación por estado, lo anterior, previa modificación del

procedimiento correspondiente a la etapa Probatoria y Alegatos”.





presente documento.

Ahora, en lo que refiere a este ítem de verificación, el equipo auditor de la Oficina de Control

Interno detectó que los documentos clasificados como registros en los procedimientos

PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05 son en su mayoría los mismos, los cuales

para el presente análisis se enuncian en el siguiente orden:

- Sistema de Gestión Documental

- Correo electrónico

- Formato Planilla “Control Trámite Interno de Documentos- PAFT02”

- Acto administrativo proyectado por correo electrónico.

- Acto administrativo con visto bueno.

- Reporte SIAD

- Base de datos del Grupo de Única y Segunda Instancia (PAFT04, PAFT05 o PAFT06,

según el caso).

- Acto Administrativo firmado

- Formato PAFT07 notificación por estado

- Acto Administrativo con visto bueno del Coordinador

- Acto Administrativo con visto bueno del Superintendente Delegado


- Certificado de Firmeza (código GDFT19)

- Memorando (código ASFL01)

Durante el ejercicio auditor se vislumbró cómo la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos debe acudir a diversas fuentes para la consecución de información al momento

de solicitar las evidencias que permitieran dar cuenta de fechas de asignación de los

expedientes, proyección de decisiones por parte de los profesionales, revisión de los

coordinadores en los diferentes grupos de trabajo y su posterior presentación al

Superintendente Delegado para la suscripción de los actos administrativos, soportes que al

estar identificados como registros en los procedimientos, deberían estar disponibles en un solo

lugar para su consulta, ya que genera desgastes y parálisis de la operación el tener que

dedicar tiempos y movimientos de distintos funcionarios para la reconstrucción de las

actuaciones desplegadas y riesgos de pérdida de la documentación, todo lo anterior, en un

ejercicio de autocontrol, autogestión y autorregulación de la información que permita su

adecuada administración.


“Advertencia N°6

A propósito de la advertencia, manifiesta el Grupo de Secretaría de la Delegada que

actualmente se utilizan los diferentes medios como planillas, correos, registro en sistemas,

para mantener control y trazabilidad de los expedientes, y que para el control del debido

impulso procesal se designaron funciones a los diferentes miembros del grupo de

secretaria, por lo que con cada uno de ellos se puede encontrar información puntual”.




presente documento.


11. OBSERVACIONES A LOS PROCEDIMIENTOS ASOCIADOS AL PROCESO AUDITADO

A continuación, se relacionan los expedientes administrativos objeto de la muestra auditada,

especificando la etapa procesal en la que cada uno se encuentra al momento de su verificación

in situ. Vease:

No

EXPEDIENTES- MUESTRA

SELECCIONADA

Procedimiento

“Apertura de la

investigación

administrativa”

código PAPD01.

Versión No 4.

Procedimiento

“Ejecución de la

etapa probatoria

y alegatos”

código PAPD02.

Versión No 5

Procedimiento

“Ejecución etapa

decisoria”

código PAPD03.

Versión No 4

Procedimiento

“Desarrollo de

la etapa

ejecutoria”

código

PAPD04.

Versión No 4.

Procedimiento

“Resolución de

Recursos y

revocatorias”

código

PAPD05.

Versión No 4.

1

SIAD 0910-2018-00013

(CORPORACIÓN DE

SERVICIOS MÉDICOS

INTERNACIONALES THEM Y

CIA- COSMITET LTDA)

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

2

SIAD 0511-2013-00605

(SALUDCOOP EPS)

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

3

SIAD 0910-2015-00829

(SALUDCOOP EPS)

SI

SI

SI

N/A

N/A

4

SIAD 0910-2017-00146

(SALUDVIDA S.A. EPS)

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

5

SIAD 0910-2017-00147

(COMPARTA EPS-S)

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

6

SIAD 0910-2018-00012

(UNIÓN TEMPORAL

SALUDSUR 2)

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

7

SIAD 0910-2017-00077

CONFAMILIAR NARIÑO

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

8 SIAD 0910-2017-00139

(CAPRESOCA EPS))

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

9 SIAD 0511-2010-00465


SALUDCOOP EPS

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

10 SIAD 0910-2017-00167

EMDISALUD

SI

SI

SI

No se ha surtido

esta etapa

No se ha surtido

esta etapa

11 SIAD 0910-2016-01001

CAFESALUD Y SALUDVIDA

SI

SI

SI

SI

N/A

Valga aclarar que, si bien es cierto, se seleccionaron un total de trece (13) expedientes a

auditar del reporte de procesos administrativos sancionatrios presentado por la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, tal y como se especificó en el

numeral “9. MUESTRA SELECCIONADA” del presente informe, se debe precisar que, tres (03)

ellos se tramitaron bajo el SIAD 0910-2018-00012 en el que se sancionó a los vigilados:

FONDO ASISTENCIAL DEL MAGISTERIO DEL CAQUETA LIMITADA - FAMAC LTDA -;

PROFESIONALES DE LA SALUD S.A. "PROINSALUD S.A." y UNIDAD MEDICO

ASISTENCIAL DEL PUTUMAYO EMPRESA UNIPERSONAL - UNIMAP E.U., es por ello que

en el cuadro precedente se reporta un total de once (11), gestión que actualmente se

encuentra en la etapa de resolución de los recursos interpuestos contra la decisión en mención.

Sobre este particular, es oportuno exaltar que el proceso administrativo sacionartorio en los

referidos expedientes, se surtió conforme a las actividades descritas en los procedimientos de

la dependencia y en consonancia con lo establecido en la Resolución No 0001650 de 2.014

“Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia

Nacional de Salud” a excepción del SIAD 0910-201601001, que se adelantó contra CAFESALUD

EPS en donde se pudo dectectar la duplicidad de una (01) actuación, para el caso, la

Resolución que ordenó correr traslado al vigilado para alegar de conclusión, como se pasa a

explicar en el numeral subsiguiente.

11.1 ANÁLISIS SOBRE LA OMISIÓN DE LA ACCIÓN DE REVOCATORIA DIRECTA EN EL

EXPEDIENTE SIAD 0910-201601001 CAFESALUD EPS

Al verificar el expediente objeto de estudio, se evidenció que la Resolución PARL No 03581 del

24 de junio de 2.016 mediante la cual se ordenó la apertura de la investigación se notificó por

aviso el día 14 de julio de 2.016, para lo cual obra en el plenario certificación emitida por

CERTIMAIL.


Posteriormente, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos expidió la

Resolución PARL No 004337 del 10 de agosto de 2.016, por la cual se corrió traslado a

CAFESALUD EPS para alegar de conclusión, acto administrativo notificado por estado el 11 de

agosto de 2.016.

De otro lado, se advierte que mediante correo electrónico de fecha 20 de septiembre de 2.016,

la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos solicitó al Grupo de Notificaciones

notificar nuevamente el acto administrativo de apertura, y para ello, tener en cuenta la

dirección de notificaciones judiciales registrada en el Certificado de Cámara de Comercio de la

Entidad Promotora de Salud; el cual obra legajado en la contra pasta de la carpeta No 11 del

expediente administrativo sancionatorio que nos ocupa, precedido del correo electrónico al que

se hace alusión, en el que se señaló expresamente:

“Con el ánimo de solicitarle su colaboración para realizar la notificación personal de la

Resolución de Iniciación PARL 003581 del 24 de junio de 2016, perteneciente al expediente

0910-201601001, a la dirección calle 73 no. 11-66 Bogotá y/o correo electrónico

[email protected]”.

Así las cosas, el Grupo de Notificaciones despachó favorablemente la solicitud, para el efecto

libró el Oficio NURC 2-2016-084564 del 20 de septiembre de 2.016 con destino a la dirección

Autopista Norte No. 108 – 27 torre 1, en el que solicitó al Representante Legal de la EPS

comparecer para efectos de notificarlo personalmente de la Resolución de Apertura de

Investigación Administrativa, so pena de surtirse por aviso, de conformidad con lo preceptuado

en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2.011.

Actuando en consecuencia, la apoderada del ente vigilado se notificó personalmente del Acto

Administrativo el 21 de septiembre de 2.016, esto es, al día siguiente del envió de la citación.

Entonces, surtida la notificación personal de la Resolución de Apertura, se presentaron

descargos mediante NURC 1-2016-136849 del 29 de septiembre de 2.016. Subsiguientemente,

la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos expidió la Resolución PARL 005460

del 05 de octubre de 2.016 vista a folio 2272 del expediente objeto de análisis, por la cual se

mailto:[email protected]


resolvió una solicitud de pruebas y se corrió traslado nuevamente al vigilado para alegar de

conclusión.

Por ello, es que en el acápite de antecedentes del Acto Administrativo de fecha 05 de octubre

de 2.016, se expuso lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que la dirección correo electrónico a la que fue remitida la citación

y correspondiente aviso de notificación a la investigada no era el correcto conforme a lo

contenido en el certificado de la cámara de comercio, a través de correo electrónico del

20 de septiembre de 2016 la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos,

solicitó a la Coordinadora del Grupo de Notificaciones, de la Superintendencia Nacional

de Salud, realizar la notificación en debida forma de la apertura de investigación a las

direcciones de notificaciones judiciales que existen en dicho certificado (fl. 2192)”.

Finalmente, el 02 de febrero de 2.018 se emitió el Acto Administrativo PARL 000059 mediante

la cual se decidió la investigación administrativa resolviendo sancionar a CAFESALUD EPS.

Consideraciones de la Oficina de Control Interno:

Con base en la información verificada en el expediente 0910-201601001, el sistema de

información SIAD y el sistema de información de correspondencia institucional SUPERCOR,

aunado a la verificación (in – situ) realizada, la cual permitió al equipo auditor conocer el trámite

surtido e identificar una actuación que llamó la atención y es lo relativo al mecanismo utilizado

por la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para retrotraer la actuación

desde la Resolución que corrió traslado para Alegar de Conclusión (10 de agosto de 2.016)

hasta la de Apertura de la Investigación (24 de junio de 2.016), esto es un correo electrónico

(20 de septiembre de 2.016), con el cual era imposible sustraer del mundo jurídico y dejar sin

efectos jurídicos la decisión del 10 de agosto de 2.016.



“Advertencia N°7:

Se acepta la advertencia y se adoptaran los correctivos correspondientes, que eviten la

reincidencia del hecho”.





12. EVALUACIÓN MAPA DE RIESGOS OPERATIVOS Y DE CORRUPCIÓN

En lo que respecta a las acciones desplegadas para prevenir la materialización de los riesgos

operativos consignados en la matriz de riesgos institucional publicada en la página web de la

Entidad desde el 31 de enero de 2.018, la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos en escrito de fecha 4 de octubre del año en curso, reportó las acciones

ejecutadas para evitar su ocurrencia.

Los riesgos a que se alude son los siguientes:

Primer riesgo operativo:

PROCESO CAUSAS RIESGOS ACCIONES FRECUENCIA SOPORTES

Gestión del

Procedimiento

Administrativo

1. Baja calidad en

los informes y

traslados de

solicitudes de

investigación a esta

delegada sin

pruebas suficientes

para soportar las

investigaciones

Falta de apertura de

las investigaciones

administrativas por

insuficiente material

probatorio o material

que no da lugar a

apertura.

1. Realizar

seguimiento al

cumplimiento de los

acuerdos de

servicio.

2. Devoluciones de

los traslados de

investigación,

solicitando

aclaración o

información

adicional

1. Semestral

2. Mensual

Se anexa informe (ANEXO

1)

Se anexa informe (Anexo 2)


Conforme a lo anterior y para efectos de realizar un análisis en esta oportunidad con base en la

información solicitada y reportada durante la auditoria, advierte la Oficina de Control Interno

sobre la acción consistente en “1. Realizar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de servicio

(Semestral)” que, el auditado remitió para constatar su observancia tres (03) informes de

improcedencia que se emitieron en el primer semestre del año 2.018 (enero a junio),

identificados como “salida” en el documento denominado Acuerdos de Nivel de Servicio, según

el cual, estos deben acreditar los siguientes atributos:

Sobre este particular, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, precisó:


Entonces, para constatar el cumplimiento de los atributos en mención en los informes de

improcedencia que se refirieron en el cuadro anterior, la Oficina de Control Interno revisó estos,

logrando corroborar su existencia en cada uno de ellos, así:

▪ Calidad:

- Identificación de la entidad vigilada

- Razones por las cuales no existe mérito para adelantar la investigación.

▪ Legalidad:

- Artículo 814 de la Resolución No 1650 de 2.014.

Ahora bien, en lo que respecta a la acción “2. Devoluciones de los traslados de investigación,

solicitando aclaración o información adicional (mensual)” la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos reportó el número de devoluciones de solicitudes de investigación que se

expidieron en los meses de enero a septiembre de 2.018 e identificó las causas que obligaron a

proceder en tal sentido.

Adicionalmente, informó sobre las decisiones y/o actuaciones que se generaron en el mismo

periodo.

Con fundamento en lo anterior, el equipo auditor sintetizó los datos suministrados por mes, así:

14 Artículo 8. Informe de improcedencia: “La Superintendencia Nacional de Salud podrá declarar improcedente la iniciación de un procedimiento administrativo sancionatorio, mediante la expedición de un informe de improcedencia, cuando no existe mérito para adelantar la investigación”.


De lo expuesto se puede deducir que durante el periodo a auditar (enero a septiembre de

2.018), la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos realizó cincuenta y cuatro

(54) devoluciones.

Consideraciones de la Oficina de Control Interno:

En criterio de la Oficina de Control Interno las acciones que la dependencia estableció para

evitar la materialización del riesgo “Falta de apertura de las investigaciones administrativas por

insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura” que se analizaron con

anterioridad, no permiten en estricto sentido intervenir el evento que pueda afectar el logro de

los objetivos de la Entidad, si se toma en consideración que la causa definida como “Baja calidad

en los informes y traslados de solicitudes de investigación a esta delegada sin pruebas suficientes para

soportar las investigaciones” no se previene con “1.Realizar seguimiento al cumplimiento de los

acuerdos de servicio” y tampoco con las “2. Devoluciones de los traslados de investigación, solicitando

aclaración o información adicional”.


Lo anterior toda vez que la acción No 1 consistente en que los informes de improcedencia

contemplados en el artículo 8 15 de la Resolución No 1650 de 2.014 elaborados por la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, cumplan con los atributos de calidad

y legalidad en consonancia con lo dispuesto en el Acuerdo de Niveles de Servicio, es posterior,

es decir; se efectúa una vez el informe se generó, soporta lo dicho que la frecuencia de

medición es semestral.

Aunado a que, en el evento que en el semestre no se expidan informes de improcedencia el

riesgo queda desprotegido o expuesto a su materialización, pues si solo se evita el riesgo

revisando los informes de improcedencia, cuando con ello se asegura de algún modo que con

la solicitud que dio lugar a su expedición no se va a abrir investigación administrativa, no es

óbice para que se aperturen investigaciones pese al insuficiente material probatorio que se

aporta con la solicitud.

Bajo esta orientación debe señalarse que una vez se asignan a los abogados los

requerimientos de investigación administrativa deben proyectar: i) Informe de improcedencia o

ii) Resolución de investigación preliminar o resolución de iniciación proceso administrativo

sancionatorio, es así como deberían diseñarse acciones que comprendan las demás

situaciones o factores que puedan influir o incidir en su ocurrencia como puede suceder con

estos últimos.

De igual modo, acontece con la acción No 2 que se orienta a efectuar las devoluciones a las

dependencias de la Entidad de las solicitudes de apertura de investigación para que aclaren,

complementen y adicionen, toda vez que es también subsiguiente al traslado.

En otros términos, las acciones para controlar las causas que pueden llegar a configurar el

riesgo deberían ser a la par preventivas y no solo correctivas.

15 “INFORME DE IMPROCEDENCIA. La Superintendencia Nacional de Salud podrá declarar improcedente la iniciación de un procedimiento administrativo sancionatorio, mediante la expedición de un informe de improcedencia, cuando no exista mérito para adelantar la investigación. La expedición de un informe de improcedencia no impide la posterior iniciación de un procedimiento administrativo sancionatorio”. (Negrita del texto original)



“Advertencia N°8

Frente a la necesidad de revisar con la Oficina Asesora de Planeación las acciones

previstas para evitar la materialización del riesgo “Falta de apertura de las investigaciones

administrativas por insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura”

definidas como “1. Realizar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de servicio” y “2.

Devoluciones de los traslados de investigación, solicitando aclaración o información

adicional” para evaluar que estas no solo sean medidas correctivas sino también

preventivas, es preciso señalar lo siguiente:

El riesgo de falta de apertura de investigaciones por insuficiente material probatorio o

material que no da lugar a apertura, definitivamente no se materializa cuando no hay

improcedencias y/o devoluciones, por el contrario, sino hubo improcedencias o

devoluciones en el periodo, quiere decir que se logró lo deseable, es decir, se pudieron

abrir las investigaciones porque hubo material probatorio que dio lugar a la apertura.

De otra parte, las devoluciones son una verdadera acción preventiva, pues como se dijo la

gran mayoría son devoluciones no definitivas, es decir, es la oportunidad de corregir

yerros, complementar o adicionar información, aclarar asuntos, etc, de modo que se logre

la apertura con el suficiente material probatorio, dejando al curso de la investigación solo

aquellas pruebas propias de la naturaleza del proceso y no aquellas que son propias de

las funciones de inspección y vigilancia.

En ese sentido, no se comparte la afirmación consignada en el informe sobre que debe

considerarse diseñar otras acciones que comprendan las demás situaciones o factores

que puedan influir o incidir en la ocurrencia del riesgo porque señala que “informes de

improcedencia, solamente, por ejemplo, no asegura que el riesgo deje de ser potencial

cuando el abogado emite otras decisiones que pueden dar lugar a la configuración del

mismo haciendo que el grado de exposición siga latente, lo que permite concluir que las

acciones no eliminan, ni controlan el riesgo, lo transfieren salvo mejor concepto en

contrario” y no puede establecer esta delegada, de la redacción el (sic) informe preliminar,

a qué otras decisiones se refiere que pueden emitir los abogados y que pueden dar lugar a

la materialización del riesgo de falta de apertura por insuficiente material probatorio o


material que no dé lugar a apertura, porque precisamente el riesgo es la falta de apertura

es decir, no se produce decisión alguna.

De otra parte, no se puede trasferir un riesgo de falta de apertura a ninguna otra

dependencia o funcionario de la entidad, por cuanto el deber de realizar aperturas de

investigación administrativa Afirma el informe preliminar que la Superintendencia Delegada

de Procesos Administrativos, como líder del proceso de Gestión del Proceso

Administrativo Sancionatorio en un ejercicio del autocontrol, debe verificar que las

acciones de mitigación de los riesgos de corrupción, correspondan, sean pertinentes y de

manera efectiva mitiguen los riesgos de corrupción identificados, dado que evidenció,

existe definida una acción de mitigación como lo es el involucramiento de esa

dependencia en el componente ético institucional del Plan Anticorrupción y de Atención al

Ciudadano sin que en el mismo existan actividades a su cargo, lo que le lleva a concluir

ausencia de controles efectivos para la mitigación del riesgo de corrupción, al respecto es

necesario decir lo siguiente:

En primer lugar, los controles establecidos para el riesgo mencionado son los siguientes:

• Organización de grupos de trabajo y esquema de revisiones

• Procedimiento y formatos formalizados.

Las acciones para mitigarlo ese riesgo son:

1. Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional

2. Proponer los mecanismos de seguimiento de los expedientes en las diferentes etapas

del procedimiento administrativo sancionatorio.

3. Revisar y fortalecer la documentación asociada al proceso.

A su vez los registros son:

1. Listas de Asistencia.


2. Listas de asistencia y memorando de solicitud de ajustes documentales

Los controles son básicamente: la organización de grupos de trabajo y esquema de

revisiones y procedimientos y formatos formalizados, pero en el informe preliminar no son

mencionados ni se explica por qué se considera que no son efectivos.

La acción a la que se refiere el informe preliminar es la número 1 que es ejecutar la

estrategia gestión ética institucional, es decir, asistir a las capacitaciones o actividades

programadas dentro de ese plan lo que apunta al control de la organización de grupos de

trabajo y esquema de revisiones, y el registro con el que se acreditaba eran los listados de

asistencia a esas capacitaciones o actividades, lo que no implica como lo sugiere el

informe preliminar, que la delegada de Procesos tenga responsabilidades en la ejecución

del Plan, en el sentido, por ejemplo, de programar esas capacitaciones o dictarlas, lo cual

es competencia de la Oficina de Talento Humano, por cuanto son acciones que no son

competencia de la delegada de Procesos Administrativos.

Por tanto, no se acepta la afirmación “ausencia de controles efectivos para la mitigación

del riesgo de corrupción” por cuanto no es cierto, respecto de la acción específica

mencionada en el informe, como se explicó anteriormente, pero adicionalmente, no es

posible generalizar en el sentido de decir que ninguno de los controles del riesgo es

efectivo, si no fueron mencionados ni analizados en el informe.

Sin perjuicio de lo anterior, esta delegada ha venido implementando otros controles como

que los abogados y coordinadores no participen de reuniones con vigilados, lo que se va a

solicitar sea plasmado en el Sistema Integrado de Gestión y más concretamente en el

mapa de riesgos es una exclusiva competencia de la delegada de Procesos

Administrativos, excepto cuando ha perdido la competencia para sancionar establecida en

el artículo 52 lo cual hace totalmente innecesario e ineficaz realizar cualquier apertura de

investigación”.



Sostiene la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos que “El riesgo de falta de

apertura de investigaciones por insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura,

definitivamente no se materializa cuando no hay improcedencias y/o devoluciones, por el contrario, sino

hubo improcedencias o devoluciones en el periodo, quiere decir que se logró lo deseable, es decir, se

pudieron abrir las investigaciones porque hubo material probatorio que dio lugar a la apertura”.

Sobre este particular, se debe señalar que se esta haciendo referencia a la acción No 1

“Realizar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de servicio”, toda vez que los atributos que se

deben revisar de calidad y legalidad según el Acuerdo de Niveles de Servicio es sobre los

informes de improcedencia, es por ello que manifiesta el auditado que el riesgo “no se

materializa cuando no hay improcedencias”, apreciación de la cual dista la Oficina de Control

Interno, por las siguientes razones:

- Los informes de improcedencia según la definición descrita en el procedimiento

PAPD01 es “donde el Superintendente Delegado de Procesos Administrativos deja constancia

de que no procede abrir una investigación administrativa”, por diferentes razones jurídicas y

técnicas entonces la pregunta que surge es ¿con la revisión de los atributos de calidad

y legalidad a los informes de improcedencia se evita la apertura de investigaciones sin

el suficiente material probatorio?.

Debiendose insistir que dicha valoración no recae sobre las devoluciones de las

solicitudes de apertura de investigación.

En ese contexto, es oportuno señalar que de acuerdo al enfoque dado por la misma

Superintendencia Delegada en el sentido expuesto en la matriz de riesgos, en criterio de la

Oficina de Control Interno no es una acción efectiva para evitar la materialización del riesgo

operativo hoy denominado de acuerdo con la Guía para la Administración del Riesgo y el

Diseño de Controles en Entidades Públicas de octubre de 2.018 “riesgos de gestión”.


Subsiguientemente, aduce que “las devoluciones son una verdadera acción preventiva, pues como se

dijo la gran mayoría son devoluciones no definitivas, es decir, es la oportunidad de corregir yerros,

complementar o adicionar información, aclarar asuntos, etc, de modo que se logre la apertura con el

suficiente material probatorio, dejando al curso de la investigación solo aquellas pruebas propias de la

naturaleza del proceso y no aquellas que son propias de las funciones de inspección y vigilancia”,

respecto de lo cual, señala el equipo auditor que:

- Si bien es cierto, esta acción podría disminuir la probabilidad del riesgo existen

desviaciones resultantes de ejecutar el control pues ¿en los casos donde la solicitud de

apertura de investigación en criterio del funcionario evaludador no diera lugar a su

devolución cómo se controla el riesgo?




Riesgo de Corrupción


La Oficina de Control Interno solicitó a la Superintendencia Delegada para Procesos

Administrativos, evidencia objetiva que diera cuenta del cumplimiento de las acciones de

mitigación previstas en la matriz de riesgos institucional, para lo cual esa dependencia presentó

respecto de cada acción, una descripción de la gestión emprendida, lo cual se presenta y

analiza en los siguientes términos.

Acción No 1. Ejecutar la Estrategia del Componente Gestión Ética Institucional

(responsables en el cronograma de gestión).

Con el fin efectuar el monitoreo de este control, se requirió una discriminación de cada

actividad a cargo de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en el

Componente Ético institucional del Plan Anticorrupción 2.018 y el soporte y/o evidencia de su

ejecución.

En lo atinente a la primera acción la Superintendencia Delegada manifestó que:

“Se adjuntan copias de las actas de reuniones grupales, en donde los coordinadores con el

fin de mitigar riesgos de caducidad y disminución de términos en proyección de expedientes

reúnen a los profesionales de la delegada tratando el tema en cuestión; así mismo se allega

copia de reunión de autoevaluación del mes de julio del año corriente, en donde la

Superintendente Delegada y los coordinadores hacen revisión de los riesgos asociados al

proceso administrativo sancionatorio”.

Sobre el particular, el equipo auditor de la Oficina de Control Interno verificó la documentación

allegada, esto es, copias de las actas de reuniones grupales entre coordinadores, reuniones de

autoevaluación de la dependencia en cumplimiento de la entonces vigente Resolución No 2660

del 16 de diciembre de 2.015 y actas de asistencia, actividades realizadas con el fin de

analizar, tal y como lo describen las referidas actas, riesgos de caducidad y disminución de

términos en proyección de expedientes, encontrando que las actas reflejan la realización de

mesas de trabajo llevadas a cabo con el fin de analizar otro tipo de riesgos diferentes al

consultado y objeto de monitoreo por parte de la Oficina de Control Interno, el cual se

denomina “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver las

investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o medidas a que haya

lugar”; y no, el análisis de riesgos de incumplimiento de términos.


Adicionalmente, al acta en la cual se describen análisis referentes a cómo dar cumplimiento a

los términos legalmente establecidos en los procesos administrativos sancionatorios, se allegó

otra, en la cual el Grupo de Fondo trató el mismo asunto (cumplimiento de términos), una tercer

acta donde el Grupo de Trámite analizó el mismo tema, y adicionalmente un correo electrónico

en el cual se solicitó a los abogados contratistas al servicio de la dependencia, se procurara

reducir los términos para decidir la investigación, con el fin de cumplir los plazos legalmente

establecidos para ello.

Es así como ante la incongruencia de los soportes allegados y la acción de mitigación prevista,

se concluyó con base en los soportes suministrados, el no cumplimiento de la acción de

mitigación, al no “Ejecutar la estrategia del componente gestión ética”.

No obstante, lo expuesto, con el ánimo de establecer cuáles eran estas actividades definidas y

a cargo de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en dicho componente,

se determinó por parte del equipo auditor, verificar el anexo 06 “Formato PAA039” del Plan

Anticorrupción y Atención al Ciudadano 2.018, estableciendo que la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos no es responsable de ninguna actividad allí consignada,

conforme se observa en dicho cronograma, el cual obra como papel de trabajo.

Lo anterior permite concluir, que la acción de mitigación del riesgo resulta ser no efectiva para

prevenir el riesgo de corrupción “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni

resolver las investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o

medidas a que haya lugar”, dado que no se ha involucrado en el cronograma de Gestión Ética

institucional a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de ninguna de las

actividades que allí se consignan, no siendo claro por qué se determinó en la matriz de riesgos

de corrupción esta acción, cuando ni siquiera está en cabeza de la dependencia en la que se

identificó, estableciendo, que si bien es cierto al solicitar a la dependencia auditada evidencia

objetiva que diera cuenta del cumplimiento de la acción objeto de estudio refiriéndose a otros

tipo de riesgos, también lo es que, no le era dable realizar alguna acción toda vez que no se

encuentra está dependencia involucrada en el Plan Ético institucional de la presente vigencia.


Acción No 2 Proponer los Mecanismos de Seguimiento de los Expedientes en las

Diferentes Etapas del Procedimiento Administrativo Sancionatorio.

Al respecto, se solicitó desde la Oficina de Control Interno, el establecimiento de mecanismos

de seguimiento a los expedientes en las diferentes etapas que se surten en ellos, así como las

listas de asistencia y memorando de solicitud de ajustes documentales enviados a la Oficina

Asesora de Planeación, de conformidad con los registros previstos en la matriz de riesgos

institucional; sobre el particular, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos

refirió que:

“Con el fin de dar seguimiento a los expedientes en las diferentes etapas del proceso

administrativo sancionatorio cada coordinador lleva un control en base de datos de los

expedientes allegados al grupo y repartidos a los profesionales, de igual manera el grupo de

secretaria lleva un control en base de datos sobre los procesos activos e inactivos de la

delegada”.

En este punto es de mencionar, que en el trimestre de julio - septiembre la delegada realizo

con apoyo de la oficina de tecnologías de la información, levantamiento de activos de

información, en donde se registraron las bases de datos mencionadas en el aparte anterior.

(Se adjunta inventario de activos)”.

Al realizar verificación de la documentación suministrada al equipo auditor, es decir, el activo de

inventarios y las bases de datos de seguimiento a los expedientes en cada una de las etapas

que conforman el proceso administrativo sancionatorio en la Superintendencia Nacional de

Salud, allí se identifica el abogado sustanciador que produjo cada uno de los actos

administrativos y en general, todas las actividades a ejecutarse en el marco del proceso

administrativo sancionatorio.

Adicionalmente, debe señalarse que en desarrollo de seguimiento a la gestión realizado por la

Oficina de Control Interno en el mes de julio de 2.018, presentado al Despacho del señor

Superintendente Nacional de Salud con NURC 3-2018-011797, esta dependencia acopió

información referente a la gestión realizada en el marco del cumplimiento de este control al

riesgo de corrupción analizado, debiendo señalar que la Superintendencia Delegada de

Procesos Administrativos mediante Resolución No 002184 del 01 de octubre de 2.014, fue


organizada en los grupos de trabajo: Preliminares, Trámite, Fondo, Recursos y Revocatoria, lo

cual permite que la gestión de las investigaciones administrativas no se concentre únicamente

en un abogado y así la actuación goce de mayor objetividad y transparencia.

Posterior a ello, a través de la Resolución No 001963 de 2.017, se reubicaron funcionarios y

coordinadores en distintos grupos de trabajo, lo que también permite que la actuación

administrativa se mantenga imparcial en relación con quien en ella intervienen.

Es de señalar que de acuerdo con el procedimiento que desarrollan los grupos, cada uno de

estos se encuentra liderado por un coordinador quien posterior a la sustanciación de una

actuación realizada por el abogado, este debe revisar que el proyecto de acto administrativo se

encuentre jurídicamente acorde, avalando el contenido del mismo con un visto bueno, luego de

lo cual el Superintendente Delegado aprueba y firma el mismo, constituyéndose así dos (2)

controles previos a la expedición del acto. Lo anterior con el fin de evitar la materialización del

riesgo y que no se adelante, impulse, o resuelvan investigaciones administrativas, a cambio de

pagos o favores solicitados a los funcionarios involucrados en este proceso.

Al verificar el equipo auditor las resoluciones antes descritas, se evidenció que los preceptos

expuestos en las mismas, evidentemente ordenan la organización de los grupos internos de

trabajo generando una reubicación de funcionarios entre estos, permitiendo mayor grado de

imparcialidad y transparencia en las actuaciones sancionatorias que adelantan.

Ahora bien, se ha instruido para que al interior de la Entidad los abogados de la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos no tengan ningún contacto con los

representantes legales o apoderados de las entidades investigadas, toda vez que la consulta

de los expedientes es atendida por funcionarios del Grupo de Secretaría de la dependencia,

con el fin de evitar que se puedan desviar las actuaciones administrativas.

Como se señaló, si bien esta información no fue suministrada por la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos en desarrollo del presente ejercicio auditor, la Oficina de

Control Interno contaba con ella, la cual se trae a colación con el fin de poner en contexto a la

Alta Dirección Institucional al respecto.


No obstante, lo anterior, y en atención a la muestra de auditoría tomada por parte del equipo

auditor de la Oficina de Control Interno, consistente en verificar la realización de todas y cada

una de las actividades asociadas a los procedimientos que hacen parte del proceso “Gestión del

Procedimiento Administrativo”, se evidenció en la misma, que en lo relativo al visto bueno que

deben dar todos y cada uno de los coordinadores de grupo designados, este no se efectúa en

todos los actos administrativos proyectados y emitidos. (Ver cuadros de verificación de

expedientes en el numeral 10. PROCESO: GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO).

Acción No 3. Revisar y Fortalecer la Documentación Asociada al Proceso.

Al respecto el equipo auditor de la Oficina de Control Interno solicitó a la Superintendencia

Delegada de Procesados Administrativos, evidencia que diera cuenta de la revisión de la

documentación asociada al proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”.

La dependencia líder del proceso auditado manifestó que con Memorando NURC 3-2018-

014366 del 31 de agosto de 2.018, solicitó la modificación del proceso PACR01 y de los

procedimientos PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05.

Adicionalmente, reseñó que el día 11 de septiembre del 2.018 la Oficina Asesora de Planeación

con Memorando NURC 3-2018-014909, aprobó la modificación solicitada por la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos.

Al verificar las modificaciones pretendidas y aprobadas, se observó que en la caracterización

del proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo” se realizó actualización de sus proveedores

y usuarios al incorporar en los primeros, a los procesos de Representación Judicial y

Extrajudicial, Supervisión a Sujetos Vigilados y Gestión de Atención al Usuario, y en los

segundos, el proceso de Control Financiero de Cuentas y Cobro Persuasivo y Jurisdicción

Coactiva, al igual que un ajuste efectuado al objetivo del proceso.

También, se actualizaron los procedimientos de Apertura de la Investigación Administrativa,

Ejecución de la Etapa Probatoria y Alegatos, Ejecución de la Etapa Decisoria, Tramite de la

Etapa Ejecutoria, y de Resolución de Recursos y Revocatorias; lo cual evidenció gestiones


tendientes a revisar y actualizar la documentación asociada al proceso en desarrollo del control

objeto de análisis.

Los ajustes efectuados a toda la documentación asociada al proceso auditado, el equipo

auditor de la Oficina de Control Interno la sintetiza en el siguiente cuadro.

En este estado de las cosas, al describirse la gestión emprendida por la dependencia líder del

proceso auditado, debe señalarse que, de las tres (3) acciones de mitigación previstas, dos (02)

de ellas se han realizado; precisando que lo relativo a la realización de actividades en el marco

del Componente Ético Institucional, no se efectúa, por las razones antes plasmadas haciendo a

este control no efectivo.

Ahora bien, en razón a la verificación de la muestra de auditoría la cual consistió como se

describió en el correspondiente acápite, en monitorear todas las actividades y etapas que

deben surtir los expedientes en todos los procedimientos asociados al proceso de “Gestión del

Procedimiento Administrativo”, el control posterior a las actuaciones proyectadas, esto es, el visto

bueno que se debe realizar de cada proyecto, este no se ejecuta en todas las actuaciones,

aspecto que es relevante dada la necesidad existente en que cada actuación se efectué acorde

y ajustada a derecho. Motivo de la definición de este control.


Si bien es cierto, existe poca probabilidad de ocurrencia del riesgo conforme lo estima la matriz

de riesgos, bajo nivel de eventual materialización, y como se dijo, evidencia del cumplimiento

parcial de los controles establecidos, y la muestra seleccionada de otro lado no se cuenta con

evidencia objetiva que evidencie materialización del riesgo objeto de estudio.

Ahora bien, debe reiterarse que como objetivos del proceso auditor adelantado, se definió el

ilustrar a la Alta Dirección institucional, del estado del sistema de control interno respecto del

proceso auditado.

Es así como al analizar el riesgo de corrupción denominado “Solicitar pagos/favores a cambio de

no adelantar, no impulsar, ni resolver las investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades

vigiladas las sanciones o medidas a que haya lugar”, y bajo conocimiento previo, en el cual se

conocía que la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos desde hace algunas

vigencias viene contratando profesionales del derecho con el fin de descongestionar la gestión

de control en el Sistema General de Seguridad Social en Salud a su cargo, se consultó en

entrevista de auditoría, respecto de la forma cómo los contratistas acceden a la información

necesaria e insumo para ejecutar las labores contratadas, a lo cual se manifestó la necesidad

de permitir la salida de expedientes o documentación oficial de la Entidad, con el objeto que

ellos tengan a disposición los elementos que permitan sustanciar o proyectar las actuaciones

que en derecho correspondan, presentándolas a la supervisión del contrato en cumplimiento de

las obligaciones pactadas, y realizando devolución posterior de la documentación entregada.

Es por ello, que el equipo auditor solicitó a la dependencia líder del proceso, allegara copia de

dos (2) contratos suscritos con profesionales del derecho en la vigencia 2.018, a fin de verificar

la forma en que el acuerdo de voluntades describe las condiciones de la entrega y retorno de

expedientes o información institucional.

Al respecto, el equipo auditor encontró que:

Obligaciones Generales:

Se destacan las siguientes:


• Realizar la labor contratada de forma independiente, bajo su propio riesgo y

responsabilidad.

• Guardar la debida reserva de la información a la que se tenga acceso y se guardará

confidencialidad por las partes en caso de que esta sea objeto de reserva legal.

• Suscribir compromiso de confidencialidad y reserva de manejo de información que le

suministre la Superintendencia.

• Responder por el cuidado y buen uso de los elementos equipos e insumos de carácter

devolutivo que les sean entregados para el cabal desarrollo del contrato.

• No incurrir en actividades que pongan en riesgo reputacional a la Superintendencia

Nacional de Salud.

Obligaciones Específicas:

Se destacan las siguientes:

• Recibir en las fechas establecidas por el supervisor los antecedentes y expedientes

asignados para proyectar los actos administrativos.

• Llevar relación de expedientes asignados y entregados físicamente por la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos con el registro de su

respectiva devolución, dejando la constancia de recibido por parte del funcionario

designado para el efecto; adoptando todas las medidas tendientes a evitar su pérdida o

extravío de los expedientes asignados.

• Garantizar durante la custodia de los expedientes asignados la seguridad e integridad

de los mismos, así mismo la confidencialidad de la información por la cual no podrá

reproducir ni entregar a terceros en medio físico o magnético documentos contenidos en

el expediente o relacionados con la ejecución del contrato.


• No tener vínculo con instituciones vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud.

Ahora bien, en lo atinente a las garantías los contratos verificados prevén que:

-El contratista a su costa y en favor de la Superintendencia Nacional de Salud, constituirá

garantía del cumplimiento de lo pactado, debiendo esta cubrir todos los perjuicios directos

derivados del incumplimiento total o parcial de las obligaciones surgidas en el contrato.

Adicionalmente, contempla cláusula de indemnidad, la cual indica que:

-El contratista acuerda y se compromete a mantener indemne a la Superintendencia Nacional

de Salud por reclamo, acción judicial, demanda daño o responsabilidad de cualquier

naturaleza.

Por último, en lo que refiere a los acuerdos suscritos que tienen relación con el acceso de los

contratistas a la información confidencial institucional, se incorpora clausula tendiente a

establecer el lugar de ejecución de los contratos, encontrando en la muestra, esto es, los

contratos No 00100 y No 00189 de 2.018, que en el primero, se estableció la sede principal de

la Superintendencia Nacional de Salud en la ciudad de Bogotá para la ejecución, a diferencia

del segundo contrato, en el cual se pactó como lugar de ejecución la ciudad de Bogotá D.C.

En este estado de las cosas el equipo auditor de la Oficina de Control Interno trae a colación lo

previsto en el Estatuto de Contratación Pública, en el cual se define este tipo de contratos así:

Ley 80 de 1993:

“Artículo 32

[…]

“El contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a

una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la

administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas

que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación


por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente

bajo los términos del contrato y de la ley contractual”.

“ARTÍCULO 40. DEL CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL. Las estipulaciones de

los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas

en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la

voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las

modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las

partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la

Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a

los de la buena administración. (Negrillas Extratextuales son Nuestras).

[…]”

Al respecto el Dr. José R. Chávez, en su estudio denominado “Principio de buena

administración: nuevo paradigma de control de la discrecionalidad”, define este principio como:

“(…) la vertiente objetiva de prudencia, calidad objetividad y justificación de las decisiones”.

Con base en lo anterior el equipo auditor de la Oficina de Control Interno recomienda a la Alta

Dirección Institucional, para que en ejercicio del principio de autorregulación, se efectué un

análisis objetivo y prudente, tendiente a determinar la viabilidad de continuar definiendo como

lugar de ejecución de este tipo de contratos de servicios profesionales y apoyo a la gestión, la

ciudad de Bogotá D.C., como un todo, para cumplir con las obligaciones generales y

específicas pactadas en los contratos de prestación de servicios suscritos para “Apoyar a la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, en la proyección de actos administrativos, en el

marco del procedimiento sancionatorio”.



“Advertencia N°9

Afirma el informe preliminar que la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, como líder del proceso de Gestión del Proceso Administrativo

Sancionatorio en un ejercicio del autocontrol, debe verificar que las acciones de mitigación

de los riesgos de corrupción, correspondan, sean pertinentes y de manera efectiva

mitiguen los riesgos de corrupción identificados, dado que evidenció, existe definida una

acción de mitigación como lo es el involucramiento de esa dependencia en el componente

ético institucional del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano sin que en el mismo

existan actividades a su cargo, lo que le lleva a concluir ausencia de controles efectivos

para la mitigación del riesgo de corrupción, al respecto es necesario decir lo siguiente:

En primer lugar, los controles establecidos para el riesgo mencionado son los siguientes:

· Organización de grupos de trabajo y esquema de revisiones

· Procedimiento y formatos formalizados.

Las acciones para mitigarlo ese riesgo son:

1. Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional

2. Proponer los mecanismos de seguimiento de los expedientes en las diferentes etapas

del procedimiento administrativo sancionatorio.

3. Revisar y fortalecer la documentación asociada al proceso.

A su vez los registros son:

1. Listas de Asistencia.


2. Listas de asistencia y memorando de solicitud de ajustes documentales

Los controles son básicamente: la organización de grupos de trabajo y esquema de

revisiones y procedimientos y formatos formalizados, pero en el informe preliminar no son

mencionados ni se explica por qué se considera que no son efectivos.

La acción a la que se refiere el informe preliminar es la número 1 que es ejecutar la

estrategia gestión ética institucional, es decir, asistir a las capacitaciones o actividades

programadas dentro de ese plan lo que apunta al control de la organización de grupos de

trabajo y esquema de revisiones, y el registro con el que se acreditaba eran los listados de

asistencia a esas capacitaciones o actividades, lo que no implica como lo sugiere el

informe preliminar, que la delegada de Procesos tenga responsabilidades en la ejecución

del Plan, en el sentido, por ejemplo, de programar esas capacitaciones o dictarlas, lo cual

es competencia de la Oficina de Talento Humano, por cuanto son acciones que no son

competencia de la delegada de Procesos Administrativos.

Por tanto, no se acepta la afirmación “ausencia de controles efectivos para la mitigación

del riesgo de corrupción” por cuanto no es cierto, respecto de la acción específica

mencionada en el informe, como se explicó anteriormente, pero adicionalmente, no es

posible generalizar en el sentido de decir que ninguno de los controles del riesgo es

efectivo, si no fueron mencionados ni analizados en el informe.

Sin perjuicio de lo anterior, esta delegada ha venido implementando otros controles como

que los abogados y coordinadores no participen de reuniones con vigilados, lo que se va a

solicitar sea plasmado en el Sistema Integrado de Gestión y más concretamente en el

mapa de riesgos”.


Efectivamente tal y como lo señala la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos,

el equipo auditor de la Oficina de Control Interno concentró su verificación (muestreo selectivo)

en las acciones previstas para mitigar el riesgo de corrupción identificado, las acciones son:


a. Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional.

b. Proponer los mecanismos de seguimiento de los expedientes en las diferentes etapas del

procedimiento administrativo sancionatorio.

c. Revisar y fortalecer la documentación asociada al proceso.

Respecto de las acciones identificadas en los literales b y c, se concluyó su realización

tendiente a mitigar el riesgo denominado “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no

impulsar, ni resolver las investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las

sanciones o medidas a que haya lugar”.

Ahora bien, respecto de la identificada en el literal a; esto es, “Ejecutar la estrategia del

componente gestión ética institucional”, el equipo auditor de la Oficina de Control Interno verificó

su cumplimiento, estableciendo como en el Plan Ético Institucional no se ha involucrado a la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, lo cual permitió concluir en el informe

preliminar que:

“la acción de mitigación del riesgo resulta ser no efectiva para prevenir el riesgo de

corrupción “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver las

investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o

medidas a que haya lugar”, dado que no se ha involucrado en el cronograma de Gestión

Ética institucional a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de ninguna

de las actividades que allí se consignan”.

Lo anterior va dirigido a que, en el componente ético institucional, se desarrollara de manera

directa por parte del área ejecutora del proceso una acción ética que estuviese contenida en

dicho plan, es decir, una acción que estuviera a su cargo con el objeto implementar un control

tendiente a mitigar el riesgo que existe en el sentido que un funcionario de la Superintendencia

Delegada pueda solicitar pagos o favores por hacer o dejar de hacer las labores

encomendadas, y no, efectuar una eventual participación de las actividades allí plasmadas,


como las referidas capacitaciones por la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos.

Dicho lo anterior, es menester analizar si el hecho de participar en actividades transversales de

iniciativa del Grupo de Talento Humano como por ejemplo capacitarse en asuntos de orden

ético, ¿resulta ser efectivo para mitigar el riesgo objeto de nuestro estudio?; o, ¿materializa con

nexo de causalidad el control “Organización de grupos de trabajo y esquema de revisiones” y

“Procedimiento y formatos formalizados”.

Es ese el asunto del cual el equipo auditor quiere llamar la atención de la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos, con el objeto como se dijo en la advertencia No. 9 […]

“en un ejercicio del autocontrol, debe verificar que las acciones de mitigación de los riesgos de

corrupción correspondan, sean pertinentes y de manera efectiva mitiguen los riesgos de corrupción

identificados” […] (Negrillas extratextuales).

Puesto de otra manera, debe preguntarse si con la participación en capacitaciones en asuntos

éticos, capacitaciones que pueden o no llevarse a cabo según lo defina un tercero ajeno al

proceso y a la operación, se garantiza que los funcionarios a cargo del proceso administrativo

sancionatorio no solicitarán favores o pagos a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver

las investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o

medidas a que haya lugar.

Al respecto, es decir, la efectividad en las acciones de mitigación, en el marco de la valoración

de controles del riesgo, el Departamento Administrativo de la Función Pública en su Guía para

la Administración del Riesgo y el Diseño de Controles en la Administración Pública, señaló los

pasos a tener en cuenta en el diseño de controles:


Con base en la mencionada metodología, se observa como el paso inicial para diseñar un

control es el de tener definido el responsable de llevar a cabo la actividad de control, entendida

la actividad como la acción que materializa el control diseñado; en este punto la guía, desarrolla

lo pertinente así:


En desarrollo de los controles “Organización de Grupos de Trabajo” y “Esquema de Revisiones” y

“Procedimiento y Formatos Formalizados”, se verificó la acción “Ejecutar la estrategia del componente

gestión ética institucional” y la interacción que tiene la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos en el mencionado plan, concluyendo que no es responsable de ninguna acción

ética tendiente a mitigar el riesgo, y menos aún existe la definición de un cargo y frecuencia de

su realización.

Si bien es cierto estan definidos los responsables de la ejecución del control “Organización de

grupos de trabajo y esquema de revisiones” y “Procedimiento y formatos formalizados”, aspecto que

fue evidenciado a través del correspondiente acto administrativo y los memorandos con los

cuales se solicitó a la Oficina Asesora de Planeación ajustes documentales y su posterior

aprobación; también lo es que, la acción de mitigación definida para materializar ese control

“Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional”, no solo no guarda relación directa

con el control, sino que además, de conformidad con la metodología dispuesta por Función

Pública y la evidencia allegada, no se establece un responsable directo desde el proceso

“Gestión del Proceso Administrativo” en el cual se identificó el riesgo de corrupción.

Al respecto resulta pertinente mencionar cual fue la respuesta entregada al equipo auditor de la

Oficina de Control Interno, al momento de solicitar evidencia objetiva del cumplimiento de la

acción “Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional”, respuesta emitida a

través de correo electrónico de fecha 23 de octubre de 2.018 en la cual se indica:

[…] “nos permitimos remitirle la información solicitada a fin de ser remitida al grupo auditor de

la Oficina de Control Interno.

1. Ejecutar la estrategia del componente gestión ética institucional (responsables en el

cronograma de gestión), para lo cual se requiere una discriminación de cada actividad a

cargo de la delegada de procesos administrativos en el componente ético institucional del

Plan Anticorrupción 2018, y el soporte y/o evidencia de su ejecución.

R. Se adjuntan copias de las actas de reuniones grupales, en donde los coordinadores con

el fin de mitigar riesgos de caducidad y disminución de términos en proyección de


expedientes reúnen a los profesionales de la delegada tratando el tema en cuestión; así

mismo se allega copia de reunión de autoevaluación del mes de julio del año corriente, en

donde la Superintendente Delegada y los coordinadores hacen revisión de los riesgos

asociados al proceso administrativo sancionatorio”. (Negrillas Extratextuales).

Lo anterior tan solo para tener en cuenta cual fue la contestación emitida al consultar sobre la

realización de acción de mitigación del riesgo “Ejecutar la estrategia del componente gestión

ética institucional”, en desarrollo de los controles definidos para mitigar el riesgo objeto de

estudio, reiterando el hecho, que lo allegado, (actas de reuniones para disminuir términos de

proyección de expedientes), no comporta relación con lo consultado.

Es allí donde se detecta la oportunidad de mejoramiento en el asunto que nos ocupa, ya que tal

y como lo afirma la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, no son

responsables en la ejecución del Plan, en el sentido, por ejemplo, de programar esas

capacitaciones o dictarlas, lo cual es competencia del Grupo de Talento Humano, por cuanto

son acciones que son competencia de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, es decir, en caso de no surtirse las referidas capacitaciones, se concluye la no

realización de una acción de mitigación prevista, y del cual como se indicó, el responsable es

una dependencia ajena a la operación, y si en todo caso se surtieran esas capacitaciones,

sería una acción que dista de los preceptuado por la metodología definida

Con base en los anterior, el equipo auditor advierte la necesidad de que la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos verifique que las acciones de mitigación de este riesgo

sean pertinentes y de manera efectiva lo mitiguen, es decir, que tenga un nexo causal con el

control y se garantice la no materialización del riesgo, precaviendo situaciones de corrupción

en las que se soliciten pagos o favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver las

investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o medidas a

que haya lugar, para lo cual se recomienda acudir a la orientación metodología de la Oficina

Asesora de Planeación a fin de cumplir con tal cometido.

Lo anterior de igual forma motiva al equipo auditor de la Oficina de Control Interno a replantear

la denominación dada a la advertencia No. 9, redefiniéndola así:


“Ausencia de acciones efectivas en desarrollo del control “Organización de grupos de trabajo y esquema

de revisiones y Procedimiento y formatos formalizados” para la mitigación del riesgo de corrupción:

“Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver las investigaciones

administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o medidas a que haya lugar”.

En consecuencia, esto conlleva en virtud de lo señalado en el numeral 3 de la Circular No 01

de 2.015 a confirmar el planteamiento de la advertencia No 9 con la denominación en el

apartado No 15 y a su vez al hallazgo No 3 que se puede consultar en el numeral 14 del

presente documento.

13. SEGUIMIENTO RECOMENDACIONES FORMULADAS EN OTROS SEGUIMIENTOS

Es de precisar que en el “INFORME DE SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN SUPERINTENDENCIA

DELEGADA DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS” correspondiente al mes de julio de 2.018, la

Oficina de Control Interno planteó a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos

las recomendaciones que se enuncian en los apartados subsiguientes y respecto de los cuales

el grupo auditor emitirá las consideraciones pertinentes conforme a las evidencias aportadas:

Recomendación No 1:

“Advierte la Oficina de Control Interno que el fomato denominado “TRASLADO PARA

INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS” código PAFT03 se encuentra publicado en la

web desde el 19 de diciembre de 2014, razón por la cual, se recomienda a la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos ajustar el procedimiento en el

sentido de incluir como registro dicha evidencia, que se constituye en el soporte de las

solicitudes de apertura de investigación administrativa proveniente de otras

Superintedencias Delegadas u organismos externos, como la Contraloría, Procuraduría,

Defensoría del Pueblo y Fiscalía o Jueces de la República”.


Consideración de la Oficina de Control Interno:

Manifestó la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en correo del 2 de

noviembre del año en curso que “dentro de la actualización del procedimiento de apertura de

investigación se incluyó el formato”.

Para soportar lo anterior, aportó una copia del correo electronico de fecha 30 de octubre de

2.018, con el cual se reportan por la Oficina Asesora de Planeación las revisiones y ajustes

finales a los procedimientos de la depedencia.

Por tanto, este ítem será objeto de revisión en el próximo seguimiento ya que la actualización

de los procediemientos, como se informó se están validando con la dependencia competente.

Es oportuno reitertar que la Oficina de Control Interno efectuó algunas observaciones respecto

al Formato PAFT03 que se pueden revisar en el numeral “10.1 OBSERVACIONES AL FORMATO

“TRASLADO PARA INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS” CÓDIGO PAFT03” del presente

informe.


“De otro lado, observa el auditor que en las actividades No 6 y No 7 del procedimiento en

cuestión, se refiere que los Actos Administrativos reseñados en la actividad No 3 (resolución

de investigación preliminar y resolución de iniciación de procedimiento administrativo), son

enumerados por el Grupo de Secretaria de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos de manera previa a la actualización en el SIAD y a su remisión al Grupo de

Notificaciones de la Secretaria General de la Superintendencia Nacional de Salud, no

obstante, se debe resaltar que conforme a lo prescrito en el numeral 8 del artículo 31 del

Decreto 2462 de 2013, se previó como función de la Secretaria General, la siguiente:


Ahora bien, para soportar la ejecución de la actividad de enumeración en cita la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos aportó el Memorando NURC 3-

2015-017416 del 2 de septiembre de 2015, mediante el cual la Jefe de la Oficina Asesora de

Planeación puso de manifiesto al Secretario General de la Superintendencia Nacional de

Salud, las políticas de operación para la numeración y notificación de los actos

administrativos generados por la Entidad, en el texto se decía lo siguiente: (ver anexo No 6)

(…) Una sana hermenéutica del documento que antecede permite inferir que, se trataba de

una propuesta de políticas de operación sobre la enumeración y notificación de los actos

administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, por ello, se

recomendó en su momento al Secretario General incluirlas en los Procedimiento de

Notificaciones, identificado con el código GDPD05 y Procedimiento de Administración

de Archivo, identificado con el código GDPD03.

Adicionalmente, a la fecha se podría colegir atendiendo al contenido material del escrito,

que hoy en día no se ajusta a la dinámica que ha adoptado la Entidad y su evolución, por

ejemplo, en materia de notificación se refiere en el documento que el Grupo de

Notificaciones efectuara la labor de notificación de los actos administrativos excepto los

generados, por la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, que como se

sabe en la actualidad no opera así.

Entonces, de manera respetuosa recomienda la Oficina de de Control Interno a la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos adelantar una mesa de trabajo con

la Secretaria General con el propósito de definir cómo se va a acreditar el cumplimiento de

la función a cargo de esta última contemplada en el numeral 8 del artículo 31 del Decreto

2462 de 2013, pues si bien es cierto, los términos “coordinar”, “control” y “registro” que se

allí se citan son abiertamente indeterminados en la identificación de los responsables tanto

de la enumeración como de la administración de esa información, se debe definir y

oficializar mediante acto administrativo los contornos de esa gestión y que se despliegan de

la ejecución de esa labor de “coordinación” a cargo de la Secretaria General.

Lo anterior, en el entendio que, conforme al contexto al cual se integran las nociones en

mención, la función de enumeración puede estar o no a cargo de la Secretaria General,


siempre y cuando existan unas directrices claras para asegurar el “control” y “registro” que

sobre los actos administrativos generados por la Entidad le corresponde a esta”.


Señala la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos que “ha participado en

diferentes mesas de trabajo con secretaria general con el fin de unificar criterios frente a la numeración

de los actos administrativos generados en la entidad, situación que sigue bajo estudio”.

Para sustentar lo dicho, aportó copia del correo electronico de fecha 30 de octubre de 2.018

mediante el cual, un contratista de la Oficina de Tecnologias de la Información de la Entidad,

remitió al auditado el Acta GE-805 que se generó de la reunión en la que se trató el tema

concerniente a la posibilidad de considerar dentro del alcance del contrato No 265 de 2.017 la

propuesta para la nomenclatura y numeración en la generación de los actos administrativos

institucionales.

Por tanto, este ítem será objeto de revisión en el próximo seguimiento.


“Se sugiere a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos replantear y

ajustar con la Oficina Asesora de Planeación las acciones contempladas para evitar la

materialización del riesgo operativo “Falta de apertura de las investigaciones administrativas

por insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura” así como la

redacción de este.

Lo anterior, toda vez que, la acción No 1 demanda “Realizar seguimiento al cumplimiento de

los acuerdos de servicio” del riesgo operativo que se analiza y partiendo de la contestación

que sobre su imposibilidad de constatar su cumplimiento a partir de lo indicado por el

auditado, según el cual, la acreditación de la ejecución de la acción depende de la

expedición de informes de improcedencia y como en el periodo marzo a mayo de 2018 no

se emitió ninguno, no fue posible su realización.


En criterio de la Oficina de Control Interno esta acción no debería ser equivalente a una

función propia de uno de los trámites de la dependencia, como lo es la expedición de los

informes de improcedencia, labor que corresponde al procedimiento “APERTURA DE LA

INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA” prevista en la actividad No 3, sumado a que como

está planteada, es una acción que no se podría acreditar con la frecuencia que se pactó

(semestral), porque tal y como se dijo, no es probable que la expedición de estos informes

se profieran con regularidad, ya que dependen del análisis de los elementos técnicos como

jurídicos de las evidencias documentales o soportes que acompañan las solicitudes que

permiten determinar si lo viable es adelantar o no la actuación administrativa sancionatoria.

No se puede perder de vista que los riesgos operativos son aquellos que se generan en el

interior de las organizaciones y que casi siempre se traducen en fallos humanos, provienen

del funcionamiento y operatividad de los sistemas de información institucional, de la

definición de los procesos, de la estructura de la entidad, de la articulación entre

dependencias.

La misma observación de efectúa respecto de la acción No 2 que prevé “Devoluciones de

los traslados de investigación, solicitando aclaración o información adicional” en el

entendido que su ejecución está supeditada a que haya lugar a la devolución de las

solicitudes de apertura de investigación para aclaración o información adicional y alude a

una labor propia del trámite “APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA” y en

los periodos donde no se hubiere procedido en tal sentido, entonces, no se puede constatar

su ejecución con la frecuencia en la que se estimó la acción se debía ejecutar para mitigar

el riesgo (mensual).

Adicionalmente y en gracia de discusión, el riesgo objeto de análisis, semánticamente no

debería estar precedido del término “falta” de apertura de las investigaciones administrativas

por insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura, porque lo que se

quiere prevenir es precisamente, la apertura de investigaciones adoleciendo de material

probatorio”.


Es preciso señalar que el seguimiento a la presente recomendación se analizó en el numeral

“12. EVALUACIÓN MAPA DE RIESGOS OPERATIVOS Y DE CORRUPCIÓN” (primer riesgo


operativo) del presente informe, con base en la respuesta que brindó con ocasión de la

auditoria por la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos con NURC 3-2018-

016375 del 4 de octubre de 2.018.


“Se recomienda a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos ajustar con la

orientación de la Oficina Asesora de Planeación de la Entidad las acciones y registro del

riesgo de corrupción “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni

resolver las investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las

sanciones o medidas a que haya lugar” a fin que las acciones sean realizables por la

dependencia o en otros términos dependan de su voluntad, pues como se demostró la

acción No 1, si bien es cierto, se catalogó a cargo de la dependencia, no hay ninguna

estrategia del componente gestión ética institucional en el cronograma de gestión a cargo

de esta.

Al mismo tiempo, se debe definir cuáles serían los “registros” que van a permitir acreditar o

comprobar la ejecución de las acciones, pues los que allí se discriminan “Listas de

asistencia y memorando de solicitud de ajustes documentales” no corresponden a las

evidencias que se reportaron para constatar la ejecución de las acciones No 2 y No 3”.


El seguimiento a la presente recomendación se analizó en el numeral “12. EVALUACIÓN MAPA

DE RIESGOS OPERATIVOS Y DE CORRUPCIÓN” (riesgo de corrupción) del presente informe,

con base en la respuesta que brindó con ocasión de la auditoria por la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos con NURC 3-2018-016375 del 4 de octubre de 2.018.


“Se sugiere a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos partiendo de lo

consignado en el “ACTA REVISIÓN PROCEDIMIENTO ETAPA EJECUTORIA” que data del

9 de mayo del año en curso, en la que se trató el tema relacionado con la modificación del

proceso “GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO” código PAPD04 del

procedimiento “DESARROLLO DE LA ETAPA EJECUTORIA” o en su defecto de la


Resolución No 2630 del 5 de diciembre de 2015, con ocasión de las recomendaciones

planteadas por la Oficina de Control Interno el INFORME DE SEGUIMIENTO A LA

GESTIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DELEGADA DE PROCESOS

ADMINISTRATIVOS en el mes de marzo de 2018, una vez se implemente la medida para

corregir la diferencia existente entre el procedimiento en cita y la Resolución No 2630 del 5

de diciembre de 2015 en los términos del Acta en mención, se oficialicen las modificaciones

pertinentes con la Oficina Asesora de Planeación de la Entidad, pues de lo contrario se

mantendría la falta de incongruencia en el trámite, lo cual será objeto de revisión por parte

de la Oficina de Control Interno en los próximos seguimientos”.


En correo de fecha 2 de noviembre de 2.018 la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos aportó el documento denominado “TERCERA SESIÓN - ARTICULACION DE

ACTIVIDADES VALIDACIÓN PROCEDIMIENTO - PLAN DE MEJORAMIENTO” en la que se trató el

tema referente a la “Validación de contenido propuesta modificación resolución 2630 de 2015”.

Del documento en mención se extraen los siguientes apartados:

“Se da inicio a la mesa de trabajo tomando como base el documento “propuesta preliminar

modificación Resolución 2630 de 2018” que hace parte integral de esta acta, el cual

contiene los comentarios realizados por las áreas que participan de esta mesa de trabajo.

Se da lectura al mismo, validando en su orden el contenido y realizando las correcciones

evidenciadas sobre el documento, con las conclusiones relevantes que se relacionan a

continuación.

* La Resolución 2630 de 2.015 tiene un carácter general, por ende, la propuesta a presentar

debe conservar esta misma condición, por lo tanto, las recomendaciones realizadas por la

Delegada de Procesos Administrativos en las cuales se busca personalizar el documento

únicamente a las actividades relacionadas con Sanciones no son atendidas. Se realizan las

modificaciones de común acuerdo dando al documento un carácter general.

* No se logra un acuerdo entre la Delegada de Procesos Administrativos y la Subdirección

Financiera en lo correspondiente a quien debe determinar el valor en pesos de la sanción,

en consideración a que el acto administrativo generado hoy cita únicamente la cantidad de


salarios mínimos, pero para determinar con precisión el año base para determinar el monto

del salario o si estos son diarios o mensuales se requiere de la validación completa de las

etapas procesales contenidas en el expediente.

Se acuerda elevar consulta a la Oficina Asesora Jurídica que permita dirimir las

competencias. - Responsable Subdirección Financiera

* No se logra acuerdo sobre la necesidad de generar las primeras copias sobre la

documentación del expediente, según se cita en la Resolución 2630 de 2015. Por

corresponder a una actividad de control operativo que se encuentra a cargo del Grupo de

Notificaciones, se considera necesario que el mismo determine la necesidad o en su defecto

argumente lo necesario, solicitando concepto correspondiente. - Responsable – Grupo de

Notificaciones.

* Frente a las actividades que fueron definidas para la Subdirección Financiera, se requiere

que se modifique la misma en el sentido de aclarar que las condiciones de las cuentas por

cobrar asociadas a la cobrabilidad correspondientes a si son claras. Expresas y exigibles,

no pueden ser certificadas por esta, ya que su competencia en el proceso va en reportar el

estado de la cartera a la fecha de la consulta únicamente”.

En esta se concluyó que:

“(…) hasta tanto no se diriman las diferencias evidenciadas en la ejecución de las

actividades que aquí se describen no será posible tener un documento unificado a presentar

para continuar con la iniciativa de modificación de la Resolución 2630 de 2015.

Conforme al definido los responsables deberán generar las consultas y reportar el resultado

con el fin de continuar con la construcción de la propuesta de modificación, que será

sometida a verificación de la oficina Asesora Jurídica, y discutido en el espacio en el que

deberán justificarse la razón de cada modificación propuesta”.

Con sujeción a lo anterior, resulta fácil concluir que el tema aún se encuentra en desarrollo, por

lo que será objeto de revisión en el próxima evaluación o seguimiento a la gestión de este

proceso.


14. HALLAZGOS

Hallazgo No 1: Omisión del visto bueno de los coordinadores de los grupos de trabajo de la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos en la emisión de los actos

administrativos que se requiere en cada una de las etapas del proceso administrativo

sancionatorio.

La Oficina de Control Interno detectó la configuración de un hallazgo en el tema relacionado

con “10.2.1 No se precisa el nombre del coordinador que revisa y tampoco se reseña el visto

bueno” toda vez que en algunos actos administrativos de los expedientes SIAD 0910-2018-

00013 (CORPORACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS INTERNACIONALES THEM Y CIA-

COSMITET LTDA), SIAD 0511-2013-00605 (SALUDCOOP EPS), SIAD 0910-2015-00829

(SALUDCOOP EPS), SIAD 0910-2017-00147 (COMPARTA EPS-S), SIAD 0910-2018-00012

(UNIÓN TEMPORAL SALUDSUR 2), SIAD 0910-2017-00077 CONFAMILIAR NARIÑO, SIAD

0910-2017-00139 (CAPRESOCA EPS), SIAD 0511-2010-00465 SALUDCOOP EPS, SIAD

0910-2017-00167 EMDISALUD y SIAD 0910-2016-01001 CAFESALUD Y SALUDVIDA no se

encontró dato referente al nombre de los coordinadores responsables de la revisión de estos

y/o sin el visto bueno, en señal de avalar la decisión contenida en el texto, lo cual se puede

constatar en el numeral “10. PROCESO GESTIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO” del

presente informe.

Se advierte a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativo que más allá de la

suscripción que se hace de los Actos Administrativos por el Superintendente Delegado(a), y la

validación con la firma por parte de los coordinadores de grupo, resulta importante para

asegurar el control de las decisiones que se emiten en cada una de las etapas procesales

debiendo estar ajustadas a derecho.

Aunado a que dicha exigencia fue así dispuesta por la dependencia en sus procedimientos, lo

que conlleva a argüir que la secuencia que allí se detalla para dar cumplimiento a su objeto y la

documentación que se identificó como registro resulta relevante para garantizar una efectiva


gestión orientada a definir una estructura administrativa y reglas para su organización y

funcionamiento.

Hallazgo No 2: Inobservancia de las actividades descritas en los procedimientos asociados al

proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo”, para la gestión de los asuntos denominados

“prioritarios

La Oficina de Control Interno detectó la configuración de hallazgo en el tema relacionado con

“10.2.2.Inobservancia de las actividades que integran los procedimientos en los casos

denominados “prioritarios”, aquellos cuyo trámite se aparta de lo regulado en los

procedimientos auditados PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y PAPD05 que describen las

actividades que se deben surtir al interior de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos desde la apertura de la investigación administrativas hasta la resolución de los

recursos y revocatorias en los procesos administrativos sancionatorios que adelanta.

La relevancia de este manejo está en que, para agilizar la gestión, por orden del

Superintendente Delegado ciertos asuntos son asignados a profesionales de la dependencia

para que sean ellos quienes conozcan e impulsen los mismos hasta su culminación y así evitar

que se trasladen según la etapa en la que se encuentren por cada uno de los grupos de trabajo

que la integran, esto lleva aparejado también la omisión en el diligenciamiento y empleo de los

documentos catalogados como registro, por ejemplo, asignación y devolución por correo

electrónico y control de la entrega y devolución de los expedientes en el Formato PAFT02,

entre otros.

Valga aclarar que la gestión que se ejecuta de este modo, no se describe en los

procedimientos a que se alude, ni en la Resolución No 1650 de 2.01416, debiendo haber

congruencia entre los procedimientos y la forma como opera el procedimiento administrativo

sancionatorio definido en el citado Acto Administrativo, de lo contrario perdería sentido

estandarizar los procedimientos conforme a las normas y la especificación del paso a paso

para llevarlos a cabo y su interrelación, si de cualquier manera se van a desconocer.

16 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”.


Hallazgo No 3: Retiro de los expedientes administrativos sancionatorios por parte de los

contratistas fuera de la sede principal de la Entidad sin autorización refrendada por parte del

Superintendente Delegado.

La Oficina de Control Interno detectó la configuración de un hallazgo en el tema relacionado

con “10.2.4. Actividades que describen el empleo de medios de transmisión de información que

no se identificaron como registro en los procedimientos auditados” y “Riesgo de Corrupción” en

lo que respecta a la omisión en los procedimientos (PAPD01, PAPD02, PAPD03, PAPD04 y

PAPD05) de la descripción del trámite que se surte para la asignación de los asuntos a los

contratistas y el empleo del Formato GDFT30, registro por el cual se controla la entrega y

devolución de los procesos.

Aunado a que, al indagar si la asignación y entrega de los expedientes a los contratistas

implicaba la salida de estos de la Entidad, se afirmó que la finalidad es que puedan trabajar

desde su domicilio u oficina, no obstante, aclararse que en los contratos de prestación de

servicios se incluyen cláusulas de confidencialidad, sumado a que la Superintendencia

Nacional de Salud no cuenta con espacios físicos para que puedan trabajar en sus

instalaciones.

Sobre este particular, se debe señalar que el equipo auditor verificó la matriz de riesgos

operacionales y de corrupción asociados al proceso “Gestión del Proceso Administrativo”, no

encontrando un riesgo identificado en esta materia, esto es, el retiro de documentación oficial

de la Entidad por parte de contratistas para efectos de la proyección de los actos

administrativos asignados.

También, se evidenció que en los procedimientos se establece como política de operación que

ningún documento correspondiente a un procedimiento administrativo pueda ser fotocopiado,

escaneado, fotografiado o sacado de la dependencia sin previa autorización del

Superintendente Delegado de Procesos Administrativos.


En este punto se reconoce por parte del equipo auditor la eventual necesidad que se tiene que

los contratistas trabajen los expedientes fuera de la sede principal, debiendo permitir bajo

ciertas condiciones controladas el retiro, fotocopiado o escaneado de documentación

institucional; sin embargo, es necesario señalar que este tipo de situaciones generan un riesgo

alto de pérdida de información, fuga de la misma, entre otros asuntos que deben ser objeto de

intervención desde distintos ámbitos, como lo es la gestión del riesgo puntualmente para estos

aspectos, y la efectiva supervisión de los contratos que garanticen el cumplimiento de las

cláusulas de confidencialidad suscritas, sumado a que la autorización por parte del

Superintendente Delegado no se presuma con el solo diligenciamiento del formato de manera

digital, sino que en aplicación de la política de operación prevista, la autorización se refrende

con su firma como requisito sine qua non para su traslado fuera de la institución aunque no es

lo deseable.

15. ADVERTENCIAS

Advertencia No 1: Exceso de requisitos establecidos en la Circular Interna No 000004 del 4 de

abril de 2.018 y el Formato PAFT0317 para la remisión por las dependencias de solicitudes de

apertura de investigación, generando altos volúmenes de devoluciones a los remitentes por no

cumplir con lo allí exigido.

La Oficina de Control Interno advierte a la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos en lo referente al numeral “10.1. OBSERVACIONES AL FORMATO “TRASLADO

PARA INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS” CÓDIGO PAFT03” lo siguiente:

La función de la Superintendencia Nacional de Salud recae sobre el derecho social

fundamental a la salud reconocido como tal, no solo a través de la jurisprudencia de la Corte

Constitucional (ver Sentencia T-760 de 200818), sino también a nivel legal a través de la Ley

Estatutaria 1751 de 2015 que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido amplio.

17 “Traslado para Investigaciones Administrativas” 18 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.


La Constitución Política ha adoptado un concepto extenso de seguridad social, el cual define

como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y

control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los

términos que establezca la ley (art. 48). Dado lo anterior, al Estado le corresponde organizar,

reglamentar y dirigir su prestación para garantizar el acceso, promoción y protección de todas

las personas.

En tal sentido, la Constitución le confirió connotación de interés público a la prestación del

servicio de salud, de manera que sus normas son de orden público y obligan a quienes

colaboran con el Estado en dicha tarea, lo que justifica, además, el control, supervisión y

vigilancia del Estado.

Bajo ese entendido, la libertad económica está reconocida y garantizada por la Constitución,

pero dentro de los límites del bien común y del interés social; por ello, sin dejar de lado la libre

competencia, la Constitución ha previsto para la preservación de valores superiores, la

posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza labores de regulación, vigilancia y control, a

través de una serie de instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los

abusos y deficiencias del mercado.

Es así como el legislador otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud las facultades de

inspección, vigilancia y control, esta última desarrolla la función administrativa sancionatoria

con sujeción al principio de legalidad y garantizando el debido proceso.

El artículo 35 de la Ley 1122 de 200719 define las facultades de inspección, vigilancia y control

sobre el SGSSS en cabeza de la SNS conforme a sus competencias constitucionales y legales,

así:

“A. Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al

seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y

que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se

requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación

jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las entidades

19 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.


sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su

competencia.

Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el

seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones

administrativas.

B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de

Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades

encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención

al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia

Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad

Social en Salud para el desarrollo de este.

C. Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud

para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular

(jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus

vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por

acción o por omisión”. (Subrayado extratextual)

Conforme a lo establecido en el numeral 1° del artículo 7° del Decreto 2462 de 201320, es

función del Superintendente Nacional de Salud: “Dirigir la acción administrativa de la

Superintendencia Nacional de Salud y el cumplimiento de las funciones que a la Entidad le

corresponden”; con base en la cual se expidió la Circular Interna No 000004 del 4 de abril de

2018 cuyo fin legitimo era impartir directrices para hacer más dinámica la función de control y

evitar el riesgo de caducidad de que trata el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

El artículo 29 del Decreto 2462 de 2013 definió las funciones a cargo de la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos que se derivan de la principal señalada en su numeral 2,

así:

“(…) 2. Adelantar y resolver en primera instancia los procesos administrativos

sancionatorios e imponer las sanciones que correspondan de conformidad con la ley, a los

sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud”.

20 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, D.O. 48.967 de noviembre 7 de 2013.


Hecha esta aclaración, cabe puntualizar que los principios consagrados en el artículo 321 de la

Ley 1437 de 2011 de eficacia, economía y celeridad, se deben garantizar en todas las

actuaciones administrativas, los cuales son una manifestación del debido proceso regulado por

el artículo 29 de la Constitución Política y que se deben asegurar especialmente en el proceso

administrativo sancionatorio al interior de la Superintendencia Nacional de Salud.

Así las cosas, el artículo 7 de la Resolución No 001650 del 28 de agosto de 201422 establece

que el insumo para el inicio de las actuaciones administrativas puede provenir de:

i) Informes recibidos de terceros

ii) Practica de visitas administrativas de inspección y vigilancia

iii) Por traslado de otras autoridades

iv) Por quejas o informes de personas naturales o jurídicas

v) Resultado de la aplicación de medidas cautelares

21 «Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem. 2. En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. 3. En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. 4. En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. 5. En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas. 6. En virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. 7. En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos. 8. En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal. 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma. 10. En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. 12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del t iempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. 13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.» 22 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”.


vi) Cualquier otro medio que ofrezca credibilidad

Del mismo modo, se señala que:

- Por expresa orden judicial, deben ejercerse acciones de inspección y vigilancia antes de

iniciar un proceso administrativo sancionatorio.

De allí que, revisado este último aparte dentro del contexto al cual se integra, se encuentra que

el condicionamiento del ejercicio de las acciones de inspección y vigilancia previo a la apertura

de un proceso administrativo sancionatorio debe ser por expresa orden judicial y no se traslada

a toda la aplicación del artículo, a la que solamente se le ha dejado espacio para reseñar

cuáles son los medios por los que se puede poner de manifiesto la presunta comisión de

infracciones para dar inicio como ya se dijo a la actuación administrativa.

Por lo tanto, para la Oficina de Control Interno dicho artículo contiene un mandato de

optimización que se integra a los principios que regulan las actuaciones y procedimientos

administrativos y de eficiencia, eficacia y universalidad, que son elementos básicos de la

regulación constitucional del derecho a la salud y se constituye, por consiguiente, en una regla

jurídica a partir de la cual nace el deber jurídico sancionable en caso de incumplimiento, al

establecer como criterio para el ejercicio de las acciones de inspección y vigilancia la expresa

orden judicial, pues de lo contrario, interpretar que dicho condicionamiento aplica a todo el

articulado superaría cualquier juicio de proporcionalidad, porque los beneficios que se

alcanzarían serian leves respecto de los fines que se pretenden lograr y por el contrario, sí es

excesivo el sacrificio a la oportunidad de la intervención estatal que exige el Sistema General

de Seguridad Social en Salud, que corresponde a un modelo de mercado regulado, más

cuando hay evidencias relevantes para proceder conforme al espíritu de la disposición y

adicionalmente, para evitar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad que opera por el

transcurso de un término establecido expresamente en la ley y que conlleva a la perdida de

competencia para sancionar.

Para destacar, en el periodo de marzo a agosto de la vigencia 2.018 se decretaron por la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos noventa y cuatro (94) caducidades,

como se observa en la siguiente gráfica:


Insiste la Oficina de Control Interno en que, el artículo 7 de la Resolución No 001650 del 28 de

agosto de 2.01423, no desconoce las facultades que le asisten a la Superintendencia Nacional

de Salud como ente rector del Sistema, sin embargo, también se desprende de este, que no es

un requisito sine qua non que dichas facultades deban ejercerse sobre todas las noticias de las

infracciones que se comunican por las distintas formas allí dispuestas, salvo expresa orden

judicial.

En el esquema planteado encuentra la Oficina de Control Interno en el Memorando NURC 3-

2018-009392 del 7 de junio de 2018 las siguientes razones de devolución a la dependencia

informante de presuntas infracciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud:

- “Verificar cada una de las conductas enunciadas en el formato PAFT03 y discrimine las

que sean de absoluta competencia de este ente de control;

- Se excluyan los hechos que caducan (…), teniendo en cuenta que los hechos o que

están próximos a caducar (sic), la solicitud de investigación fue remitida el (…) y

finalmente allegada a este Despacho el (…), es decir, faltando menos de dos meses

para caducar, tiempo insuficiente para abrir investigación por esos hechos;

23 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”.


- Se debe colocar en el formato (PAFT03 - Versión 02) la fecha de los hechos que no fue

diligenciada, todo lo cual se requiere para motivar correctamente la apertura de

investigación, teniendo en cuenta que la Delegada de Procesos Administrativos es

eminentemente jurídica y se requiere el insumo técnico claro que evite dificultades en el

desarrollo posterior de la investigación”.

Por tales razones, considera el equipo auditor que, si bien es cierto, el Formato PAFT03 busca

la simplificación, estandarización, optimización y eliminación de reprocesos y hacer por

consiguiente, más eficiente la gestión, con la finalidad legitima de hacer un mejor uso de los

recursos humanos y administrativos y por supuesto, intervenir con oportunidad como cabeza

rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud a través de la facultad de control, que

constituye un mecanismo indispensable para corregir problemas en el Sistema y mejorar en

consecuencia, la prestación de los servicios de los usuarios, no se puede perder de vista que

este atiende a un modelo unificado para la recepción de información, sobre las solicitudes de

apertura de investigación sancionatoria y por tanto, los datos que allí se exige diligenciar deben

ser proporcionales a las facultades que le asisten a las dependencias Vs. la competencia que

en la materia y que en virtud del Decreto 2462 de 2.013 corresponde a la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos, para que su finalidad no sea contraria al propósito que

se persigue.

En otras palabras, en criterio de la Oficina de Control Interno el requerimiento consistente en la

precisión e identificación de los hechos a investigar y que sean de exclusiva competencia de la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos; se excluya en la nueva solicitud los

hechos próximos a caducar o caducados y se puntualice la fecha de los hechos, no debiera ser

motivo de devolución, pues si bien es cierto, puede servir de referente al operador jurídico, no

lo es menos que, la exactitud que se exige podría conllevar a una extralimitación de funciones

por quien no tiene competencia para definir tales presupuestos, que según como se plantean

son los que se tendrían en cuenta para una eventual apertura de investigación, y omisión por

quien conforme a su deber funcional tiene que hacer dicho juicio de valor.

Adicionalmente, corriéndose el riesgo, por ejemplo, que con la solicitud que se excluyan los

hechos caducados, se contabilice indebidamente la configuración del fenómeno procesal y por

ello, se dejen de investigar asuntos relevantes, cuando su decreto debería provenir de la


dependencia idónea para ello según la nueva estructura de la Entidad y declararse dentro de la

actuación administrativa. Del mismo modo, respecto del material probatorio que se requiere,

que salvo mejor criterio en contrario, se puede oficiar dentro de la investigación que se

adelante, para que en todos los casos no sea una razón de devolución de la solicitud.

Producto del cumplimiento de requisitos contemplados por la Circular 00004 de abril de 2.018,

el equipo auditor observó en el periodo analizado (Enero – Septiembre), la devolución de 54

solictudes de apertura de investigación administrativa por parte de las dependencias, esto es,

211, equivalente al 25.5% del total de solicitudes allegadas, con el fin de establecer el mérito o

no, del adelantamiento de la actuación sancionatoria.

Ahora, la Oficina de Control Interno es consciente de la insuficiencia de personal para atender

la carga laboral asignada a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, sin

embargo, debe poner de manifiesto que las deficiencias que se pretender corregir de esta

manera, pueden incrementar ciertos problemas, que sería contrario a lo que se busca con la

política de racionalización y simplificación de trámites.

Con todo, no se puede perder de vista que la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos -en caso de duda sobre la procedencia de iniciar un proceso administrativo

sancionatorio, podrá ordenar por medio de auto que no requiere notificación, la apertura de

averiguaciones preliminares-24.

Ahora, tomando en consideración que la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos refiere una interpretación del artículo 7 de la Resolución 1650 de 2014 distinta a

la expuesta por la Oficina de Control Interno en los informes preliminar y final, se sugiere al

auditado solicitar a la Oficina Asesora Juridica de la Entidad, con sujeción a lo dispuesto en el

numeral 125 del artículo 8 del Decreto 2462 de 2013, asesoría sobre la interpretación (sentido y

alcance) de la disposición objeto de análisis.

24 Artículo 9 de la Resolución No 001650 del 28 de agosto de 2014. 25 "Asesorar al Superintendente Nacional de Salud y demás dependencias de la Entidad en los asuntos jurídicos de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud”.


Advertencia No 2: Falta de descripción en los procedimientos PAPD03 y PAPD05 del trámite

relativo a la llegada de los recursos a la Entidad y estableciendo qué cargo es el responsable

de remitirlo a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos – Grupo de Secretaría


Administrativos que, ni el procedimiento PAPD03 “Ejecución de Etapa Decisoria”, ni el de

“Resolución de Recursos y Revocatorias” PAPD05, contemplan las actividades relativas a la

llegada de los recursos a la Entidad y estableciendo qué cargo es el responsable de

remitirlo a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos – Grupo de

Secretaría, aclarando que, lo indicado en el procedimiento para la resolución de recursos,

parte de la puesta en conocimiento por parte del Grupo de Secretaría de la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos a la coordinación del Grupo de Recursos de los

expedientes que están en esa etapa.

Por tanto, se planeta al auditado como líder de proceso, en un ejercicio de autocontrol y de

mejora continua, coordine con la OAP la incorporación de actividad(es) referentes a definir en

el proceso “Gestión del Procedimiento Administrativo” lo antes expuesto dando mayor grado de

completitud al mismo.

Advertencia No 3: No se identifican como registros los medios de asignación y entrega de los

expedientes de los coordinadores a los profesionales conforme a la descripción que se hace en

las actividades No. 1 y 2 de los procedimientos “Apertura de la Investigación Administrativa”

PAPD01; “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos” PAPD02; “Ejecución Etapa Decisoria” PAPD03 y

“Resolución de Recursos y Revocatorias” PAPD05.


Administrativos en relación con las “10.2.4. Actividades que describen el empleo de medios de

transmisión de información que no se identificaron como registro en los procedimientos

auditados” que, las actividades No 2 y No 3 de los procedimientos “Apertura de la Investigación


de Recursos y Revocatorias” deben reflejar en la casilla “registros”, todos los documentos que se

detallan en la descripción de las mismas, para el caso el correo electrónico mediante el cual se


reporta a los profesionales la asignación de los expedientes administrativos sancionatorios para

su trámite y el Formato PAFT02 en el que se consignan los datos referentes a la entrega física

de los procesos y devolución, según corresponda.

Más allá de un problema de falta de actualización de los procedimientos, el cumplimiento en el

empleo e identificación de los registros, se relaciona con el conjunto de conocimientos

necesarios para la organización, almacenamiento y difusión de la información requerida para el

cumplimiento de los objetivos encaminados a facilitar el mejoramiento de la gestión y su

inobservancia seria desconocer que con estos, se clarifica la forma de actuar, sus responsables

y se eliminan fuentes de conflicto.

Advertencia No 4: Incumplimiento de los descrito en la actividad No 1 del procedimiento

“Ejecución Etapa Decisoria” código PAPD03 relacionada con el reporte que la Secretaría de la

Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos hace al coordinador de los

expedientes que se encuentran en etapa decisoria, al igual que omisión en el empleo de los

registros relacionados, esto es, el Sistema de Gestión Documental y la Plantilla PAFT02.


Administrativos en lo que respecta al acápite “10.2.5. Actividades que no se cumplen

conforme a su sentido literal” la necesidad de dar cumplimiento a la literalidad de la actividad

No 1 del procedimiento “Ejecución Etapa Decisoria” código PAPD03, para que en la realidad se

pueda acreditar su observancia o en su defecto ajustar la operación material y/o sustancial a la

dinámica que se despliega al interior de la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos en ese aspecto.

Lo anterior, toda vez que, con la presentación del documento correspondiente al escrito de

alegatos por parte del vigilado, el registro en el SUPERCOR y en el SIAD no se puede dar por

cumplida, pues lo que allí se dispuso dista de esto, en el entendido que, se estableció el reporte

de los expedientes que se encontraban en etapa decisoria por parte del Grupo de Secretaria de

la dependencia al Coordinador para la posterior asignación de su trámite a los profesionales

responsables, sin que dicha evidencia se exhibiera en ninguno de los trece (13) expedientes

objeto de verificación.


Resulta importante resaltar que los procesos y procedimientos en la Entidad deben reflejar la

forma de cumplimiento eficaz de los objetivos y las actividades asignadas, el fin primario es

disminuir los riesgos internos que puedan afectar y mientras estos no estén en consonancia

con la operación es imposible contrarrestar o disminuir su ocurrencia, al igual que exigir que se

ejecute en el tiempo de una determinada manera.

Advertencia No 5: Falta de incorporación en los expedientes administrativos sancionatorios de

la muestra del Formato PAFT07 “Notificación por Estado”.


Administrativos en relación con el ítem referente a las “10.2.6 Riesgo de pérdida de la

información de los documentos que se clasifican como registros en los procedimientos

auditados” que el Formato PAFT07 mediante el cual se logra constatar los actos administrativos

notificados por estado, que el mismo se encontró foliado en los expedientes SIAD 0910-2017-

00167, 0910-2018-00013 y 0910-2018-00012, mientras que en los SIAD 0511-2013-00605,

0910-2015-00829, 0910-2017-00146, 0511-2010-00465, 0910-2017-00077, 0910-2017-00139,

0910-2017-00147 y 0910-2016-01001 no fue posible su verificación inmediata, pues contrario a

ello, fue necesario indagar su existencia.

En este orden de ideas, el grupo auditor corroboró que los actos administrativos que exigían

dicha notificación por estado, para el caso, la resolución de pruebas y la resolución de alegatos

de conclusión fueron notificadas en la forma indicada en los expedientes en donde se detectó

su ausencia.

Sobre esta base, se debe señalar que los estados deberían obrar en cada uno de los

expedientes, pues solo así es posible comprobar que se garantizó el conocimiento de la

existencia de un proceso o actuación y de su desarrollo, el expediente por si solo debe ofrecer

certeza de los documentos que hacen parte de él, lo que se traduce en que la Administración

ejecutó el trámite con estricta sujeción al principio de legalidad y publicidad y no inducir a

cuestionamientos sobre su recaudo. Aunado a la refoliación que implica incorporarlos para que

se garantice la integridad de los mismos y el riesgo de pérdida de datos sensibles. El

ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad.


Advertencia No 6: Falta de autocontrol en la conservación y disponibilidad de la información

correspondiente a los registros establecidos en los procedimientos de los diferentes trámites

que se llevan a cabo en los expedientes administrativos sancionatorios.


Administrativos en lo que respecta al “10.2.6 Riesgo de pérdida de la información de los

documentos que se clasifican como registros en los procedimientos auditados” que todos los

documentos referenciados son soportes de información producida y conservada en el

desarrollo de los procesos de carácter administrativo sancionatorio que adelanta y que por

tanto, forman parte del expediente en el sentido que, sin estos sería casi imposible conocer su

manejo interno, los profesionales responsables de su instrucción, los tiempos en la asignación,

revisión, devolución, aprobación y suscripción de los actos administrativos que se generan en

el curso de la actuación, los cuales como acontece en este caso están en diferentes medios,

papel, electrónico y cualquier otro de carácter representativo y declarativo y que la

actualización del SIAD no permite conocer de manera pormenorizada su trazabilidad, como si

se podría con tales registros.

De ahí que, corresponde a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos con el

apoyo de la Alta Dirección disponer de las herramientas para garantizar su control,

organización y administración desde su producción hasta su disposición final, con el objeto de

coadyuvar al cumplimiento de los principios de acceso a la información, transparencia y

eficiencia administrativa, pues esto además se constituye en el insumo necesario para controlar

la gestión al interior de la dependencia, conservar la memoria histórica de los asuntos, rendir

informes que se requieran por los órganos de control, hasta constituirse en material probatorio

en las investigaciones disciplinarias, fiscales y penales que se lleguen a adelantar.

Es de precisar que antes de la reestructuración de la Entidad cada Superintendencia Delegada

ejercía las facultades de inspección, vigilancia y control, ahora bajo la nueva estructura que

trajo consigo el Decreto 2462 de 2.013 se creó la Superintendencia Delegada de Procesos

Administrativos, para que fuera la única que diera cuenta de la acción de control, lo que


implicaba una mejora en los mecanismos de control interno, en el sentido que la labor de

investigación y sanción fuera más eficiente, eficaz y efectiva.

Dicha eficiencia y efectividad en la gestión debe redundar no solo en la optimización de los

recursos, sino también en la posibilidad de conocer la trazabilidad de los expedientes desde su

inicio, es por ello que, los medios de control o registros de la información deben garantizar una

minina fidelidad sobre el diligenciamiento y los trámites (reparto, entrega, devolución,

reasignación, entre otros).

La información institucional debe gozar de otros atributos como los son: la integralidad y

confidencialidad; que sirven además para la individualización de los presuntos responsables en

la configuración del fenómeno procesal de la caducidad, pues mientras su manejo sea digital y

su ubicación este dispersa, los correos electrónicos y el uso de planillas del mismo modo no

dan seguridad de la asignación y entrega de expedientes a los profesionales, no aseguran la

disponibilidad, integralidad y exactitud de la información, más aún cuando para su ubicación se

debe acudir a la memoria de los funcionarios que aún laboran en la Entidad, pues sería

importante que las planillas que se emplean, Formatos PAFT02 y GDFT30, que como se dijo,

este último no está incluido en los procedimientos, pero en la práctica se usa como un medio

de control de la información respecto de los contratistas, debería constar la firma de los

funcionarios en señal de recibo de los expedientes y devolución de los mismos y de todos

aquellos que intervienen en esa cadena de valor.

Se debe tomar en consideración que, al solicitar dichos registros en el expediente SIAD 0910-

2015-00829 (SALUDCOOP EPS) no fue posible su consulta, al no estar disponible tales

evidencias al momento de la visita in situ.

Es menester recordar que en virtud de lo señalado en el numeral 12 del artículo 29 del Decreto

2462, es del resorte de la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos “Llevar,

administrar y mantener actualizado el sistema de información de registro, seguimiento y control de los

procesos administrativos que adelante la Delegada”, lo cual se concreta en la posibilidad de que

subsistan en el orden jurídico los documentos que integran las actuaciones administrativas


sancionatorias, pues algunas de ellas no pueden quedar como enunciativas en los

procedimientos, sino que resulta imperativa su conservación y disponibilidad, a fin de asegurar

una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del debate procesal y del que

pueda surgir con base en estas.

Advertencia No 7: Omisión en el ejercicio de la acción de revocatoria directa del acto

administrativo por el cual se corrió traslado al vigilado para alegar de conclusión en el

expediente SIAD 0910-201601001 CAFESALUD EPS, por indebida notificación de la resolución

de apertura.


Administrativos en lo que concierne al “11.1 ANÁLISIS SOBRE LA OMISIÓN DE LA ACCIÓN DE

REVOCATORIA DIRECTA EN EL EXPEDIENTE SIAD 0910-201601001 CAFESALUD EPS” que, esta

al detectar que se había enviado la citación de notificación personal de la Resolución PARL No.

03581 del 24 de junio de 2.016 a una dirección errada, determinó acudir a los servicios del

Grupo de Notificaciones mediante correo electrónico de fecha 20 de septiembre de 2.016, con

el fin de que se citara nuevamente al vigilado a efectos de surtir la notificación personal del

acto de apertura por segunda vez a una dirección distinta, esto es, a la consignada en el

Certificado de Cámara de Comercio del vigilado para sanear la situación acontecida.

Al respecto la Oficina de Control Interno trae a colación lo preceptuado por el artículo 72 de la

Ley 1437 de 2.01126, el cual señala:

“ARTÍCULO 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y

NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores

requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la

decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la

decisión o interponga los recursos legales”. (Negrita del texto original)

De otro lado, el artículo 2 de la Resolución No. 001650 de 201427, prevé que:

26 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 27 “Por la cual se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud”


“Artículo 2. Corrección de irregularidades en la actuación administrativa. La

Superintendencia Nacional de Salud, en cualquier momento anterior a la expedición del

acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las irregularidades que se hayan

presentado en la actuación administrativa para ajustarla a derecho, y adoptará las

medidas necesarias para concluirla”. (Negrita del texto original)

Ahora bien, en relación con el tema objeto de estudio, la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado emitió concepto en el cual señalo:

“Concepto Sala de Consulta C.E. 00210 de 2017 Consejo de Estado - Sala de Consulta y

Servicio Civil del 25 de octubre de 2018 “NOTIFICACIÓN POR AVISO – Concepto /

NOTIFICACIÓN POR AVISO MEDIANTE PUBLICACIÓN EN PÁGINA ELECTRÓNICA –

Procedencia”.

[…] si bien, con anterioridad esta superintendencia de manera general y respecto de

aquellas situaciones que no comportaban como tal un desconocimiento de la dirección,

había indicado inicialmente que para lograr la notificación por aviso, la remisión del mismo

debía hacerse las veces que fueran necesarias hasta lograr la notificación, o,

posteriormente, dependiendo de la razón de la devolución del aviso, intentarse nuevamente

la remisión del aviso a la dirección suministrada por el interesado, o en su defecto, al

número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan

obtenerse del registro mercantil, lo cual supondrá una debida diligencia y se tendría por

hecha la notificación al día siguiente de aquel en que la administración a través de la

empresa postal intentó entregar el aviso, para lo cual debería obrar constancia de la

devolución del mismo; lo cierto es que no es posible darle unos efectos a la notificación

cuando en realidad esta no se surte, pues finalmente la devolución del aviso no acredita el

conocimiento de la decisión administrativa por parte del administrado.(Negrillas fuera de

texto son nuestras).

[…] De otro lado y frente a la exigencia del correo certificado, se observa que la norma

vigente eliminó la formalidad exigida en el código anterior para que se remitiera la citación

por correo certificado a la dirección que el interesado hubiese anotado en el expediente,

limitándose a exigir el envío de la citación sin formalidades adicionales y ampliando las

posibilidades de destino no solo a la dirección del interesado, sino al fax y el correo

electrónico, atendiendo la necesidad de incorporar en la legislación las nuevas tecnologías


ya reconocidas en otras disposiciones. La norma contempla también la posibilidad de

obtener información del registro mercantil para llevar a cabo el envío de la citación.

(Negrillas fuera de texto son nuestras).

[…] Lo que sí exige la norma es que se deje la constancia de la diligencia de envío de la

citación en el expediente, que permita verificar que se remitió la citación por ese otro medio

y que esta fue eficaz dado que cumplió con la finalidad de informar al interesado de la

existencia de un acto administrativo para que concurriera a su notificación. Por ello debe

tenerse en cuenta que la eficacia del medio se predica de los mecanismos que

permitan a la administración poner en conocimiento del particular la existencia de

una decisión o actuación administrativa de su interés, para que comparezca y se

notifique personalmente de ella a fin de haga uso de su derecho de defensa y

contradicción, si así lo estima. (Negrillas fuera de texto son nuestras).

[…] En consecuencia, en cualquier evento que se utilice un medio más eficaz para enviar la

citación al interesado debe cumplirse con la exigencia de la ley en el sentido de dejar

constancia en el expediente, para poder verificar en cualquier momento la eficacia del

medio”. (Negrita del texto original)

Es de exaltar que -la existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la

voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo

existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la

Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es

decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su

vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición,

condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general

o individual-28

Bajo esa premisa, es oportuno precisar que la Resolución PARL No. 004337 del 10 de agosto

de 2.016, por la cual se corrió traslado a CAFESALUD EPS para alegar de conclusión, acto

administrativo notificado por estado el 11 de agosto de 2.016, existió desde que se expidió, y si

bien es cierto, su validez y eficacia estaba condicionada a su notificación, la misma se surtió

como se indicó por estado.

28 Corte Constitucional. Sentencia No. C-069/95


No obstante, lo anterior, para convalidar el yerro en la citación para la notificación personal de

la Resolución PARL No. 03581 del 24 de junio de 2.016, mediante la cual se ordenó la apertura

de la investigación cuya citación se libró a una dirección distinta a la referida como judicial en el

Certificado de Cámara de Comercio, que conllevó a su notificación por aviso el día 14 de julio

de 2.016, la solicitud por correo electrónico de fecha 20 de septiembre de 2.016 de notificar en

debida forma este Acto Administrativo, no hizo desaparecer del mundo jurídico la manifestación

de la voluntad de la Administración dispuesta en la Resolución del 10 de agosto de 2.016 a la

que se aludió en el inciso anterior, sumado a que en gracia de discusión, se podría afirmar, que

este adquirió eficacia, la ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo,

para que éste adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos.

Corolario de lo anterior, el saneamiento que se hiciera al detectar la realización de una indebida

notificación que podría a futuro configurar nulidades procesales; la Oficina de Control Interno

advierte a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos salvo mejor concepto en

contrario, tener en cuenta en esta clase de eventos o situaciones, de considerarlo viable

jurídicamente aplicar lo preceptuado por los artículos 93, 94, 95 y ss de la Ley 1437 de 2.011

(CPACA) (ver Anexo No 7), referente a la revocación o revocatoria de actos administrativos

atendiendo las causales allí contempladas.

La advertencia que por este se emite, se encuentra motivada en el hecho que la Resolución

PARL 004337 del 2.016 por la cual inicialmente se corrió traslado para alegar de conclusión,

acto administrativo que como se dijo fue emitido, gozando el mismo de presunción de legalidad,

validez y existencia, encontrándose vigente en el plenario, y del cual eventualmente atendiendo

la causal 3 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, “Cuando con ellos se cause agravio injustificado

a una persona”, o la que aplique, procedía su revocatoria directa de oficio, con el fin como se

expuso, retrotraer las actuaciones, no vulnerando el derecho a la defensa y contradicción del

vigilado al no conocer de la actuación surtida en su contra, dejando sin efecto los actos

jurídicos emanados con sustento en actuaciones viciadas de eventual nulidad, como lo fue la

indebida notificación inicialmente realizada.

Debe señalarse que la principal motivación para advertir a la dependencia líder del proceso

auditado, versa, en el hecho que si bien se reconoce que la misma corrigió las irregularidades

presentadas efectuando de cierta manera un saneamiento, aspecto regulado en el artículo 2 de


la Resolución No 1650 de 2014, deben tenerse en cuenta todas las actuaciones surtidas las

cuales surten efectos jurídicos en el procedimiento sancionatorio, y en caso de establecer la

necesidad de retrotraer la actuación por situaciones concretas, hacerlo de tal forma que se

prevengan causales de nulidad en lo actuado.

Por último resta señalar que atendiendo las fechas del hecho objeto de investigación diciembre

de 2.015 y enero de 2.016, con ocasión de falta de reporte en asuntos de giro directo de la

Unidad de Pago por Capitación, y atendiendo la fecha de notificación del acto administrativo

que sancionó 02 de agosto de 2.018, en el expediente no operó el fenómeno de la caducidad

de la facultad administrativa sancionatoria; debiendo recomendar tal y como se describió al

verificar el expediente, donde una vez saneado el proceso y reactivadas las actuaciones, el

expediente para el año de 2.017 no se le dio mayor impulso procesal, por lo cual la Oficina de

Control Interno también recomienda, en situaciones como las planteadas donde se retrotraigan

actuaciones, indistintamente del mecanismo que se utilice para ello, dar el impulso procesal

requerido lo antes posible con el fin de evitar riesgos de caducidad.

Advertencia No 8: Ausencia de controles efectivos para la mitigación de riesgo operativo:

“Falta de apertura de las investigaciones administrativas por insuficiente material probatorio o material

que no da lugar a apertura”.


Administrativos la necesidad de revisar con la Oficina Asesora de Planeación las acciones

previstas para evitar la materialización del riesgo “Falta de apertura de las investigaciones

administrativas por insuficiente material probatorio o material que no da lugar a apertura” definidas

como “1. Realizar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de servicio” y “2. Devoluciones de los

traslados de investigación, solicitando aclaración o información adicional” a fin de que se evalúe que

estas no solo sean medidas correctivas sino también preventivas.

Al igual que, de considerarse pertinente se diseñen otras acciones que comprendan las demás

situaciones o factores que puedan influir o incidir en su ocurrencia, pues la revisión de los

informes de improcedencia, solamente, por ejemplo, no asegura que el riesgo deje de ser

potencial cuando el abogado emite otras decisiones que pueden dar lugar a la configuración del


mismo haciendo que el grado de exposición siga latente, lo que permite concluir que las

acciones no eliminan, ni controlan el riesgo, lo transfieren salvo mejor concepto en contrario.

Advertencia No 9: Ausencia de acciones efectivas en desarrollo del control “Organización de grupos

de trabajo y esquema de revisiones y Procedimiento y formatos formalizados” para la mitigación del

riesgo de corrupción: “Solicitar pagos/favores a cambio de no adelantar, no impulsar, ni resolver las

investigaciones administrativas, ni imponer a las entidades vigiladas las sanciones o medidas a que haya

lugar”.

Que la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, como líder del proceso de

Gestión del Proceso Administrativo Sancionatorio en un ejercicio del autocontrol, debe verificar

que las acciones de mitigación de los riesgos de corrupción, correspondan, sean pertinentes y de

manera efectiva mitiguen los riesgos de corrupción identificados, dado que tal y como se

evidenció, existe definida una acción de mitigación como lo es el involucramiento de esa

dependencia en el componente ético institucional del Plan Anticorrupción y de Atención al

Ciudadano, sin que en el mismo existan actividades a su cargo. Adicionalmente la Oficina de

Control Interno de igual forma advierte a la Oficina Asesora de Planeación en el sentido que, al

momento de formular los riesgos de corrupción se tengan en cuenta la congruencia debida entre

acciones, planes, programas y responsables, con el fin de que no ocurra lo aquí plasmado y

evidenciado, definiendo acciones de mitigación que no puedan ser realizadas o que no sean

efectivas, consecuentemente no previniendo la materialización del riesgo.

Al respecto el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP, en su documento Guía

Para la Gestión del Riesgo de Corrupción, ha señalado la necesidad de determinar de manera

adecuada los controles y su naturaleza, con un carácter preventivo, orientados estos a eliminar

las causas del riesgo, para prevenir su ocurrencia o materialización; detectivos, entendidos como

aquellos que registran un evento después presentado y que sirven para descubrir resultados no

previstos y alertar sobre la presencia de un riesgo; y correctivos, definidos para que una vez

detectado el evento no deseado, se produzca el restablecimiento de la actividad, señalando por

demás con base en la guía traída a colación, la necesidad de que los controles y sus acciones de

cumplimiento estén plenamente documentados.


16. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS

A continuación, la Oficina de Control Interno presenta las conclusiones del ejercicio auditor en

los siguientes términos:

1. En lo que refiere al procedimiento de “Apertura de la Investigación Administrativa”, el cual tiene

como objetivo “Determinar mediante el análisis de la documentación allegada, si hay lugar a realizar

indagación preliminar, acto de apertura o improcedencia, y expedir los actos administrativos

correspondientes”, se concluyó con base en la muestra, que la apertura de las investigaciones

administrativas se efectúan a través de la emisión del correspondiente acto administrativo, el

cual se encuentran compuesto por partes considerativa y resolutiva, actuaciones que gozan de

presunción de legalidad, validez y existencia, surtiéndose en todos los casos la notificación de

los mismos los cuales permitieron dar continuidad de la actuación y cumplimiento del principio

de publicidad; exceptuando el expediente identificado con No. SIAD 0910-201601001 donde

obra como sujeto vigilado investigado CAFESALUD EPS, ya que con ocasión de indebida

notificación, y la detección de la misma, se procedió a efectuar saneamiento de la actuación,

retrotrayéndola, al surtir nuevamente la notificación del acto de apertura a la dirección obrante

en certificado de Cámara de Comercio; aspecto este que generó la correspondiente

advertencia al considerar que en su lugar lo conducente era haber abocado a la figura de la

revocatoria directa, con el objeto hacer cesar los efectos jurídicos de la Resolución PARL No

004337 del 10 de agosto de 2.016, por la cual se corrió traslado a CAFESALUD EPS, acto

administrativo notificado por estado el 11 de agosto de 2.016 y vigente en el plenario.

Por lo demás, se concluyó que, para dar apertura de la actuación administrativa sancionatoria,

en desarrollo del control asignado legalmente a la Superintendencia Nacional de Salud, la

Circular Interna No 000004 del 4 de abril de 2.018, contempla un exceso de requisitos para la

remisión por las dependencias de solicitudes de apertura de investigación, generando altos

volúmenes de devoluciones, aspecto evidenciado y ejemplificado a través de los NURC

expuestos en el cuerpo del presente informe, aspecto este que debe revisarse en aras de

identificar que dichos excesos no generen obstáculos al ejercicio de la facultad sancionatoria

institucional.


2. Se concluyó que el procedimiento “Ejecución de Etapa Probatoria y Alegatos”, el cual tiene

como objetivo, “Dar impulso procesal a la investigación administrativa mediante el análisis de las

pruebas y descargos que eventualmente se presenten y correr traslado al investigado para alegar de

conclusión”, se efectúan análisis del material probatorio allegado con la solicitud de apertura de

investigación, así como los descargos que el vigilado investigado presenta en ejercicio de su

derecho a la defensa y contradicción, así como correr el traslado para que los investigados que

ha bien tengan realizarlo presenten los alegatos de conclusión a que hay lugar, lo cual ha

permitido a los operadores jurídicos decidir de fondo en todos y cada uno de los once (11)

expedientes objeto de muestreo.

De igual forma, se pudo establecer que existen actividades dispuestas en este procedimiento

de las cuales no obra evidencia objetiva de su cumplimiento, como los son los correos

electrónicos de reparto por parte del coordinador al profesional para efectos de sus

sustanciación y el de retorno del expediente con el acto que resuelve sobre las pruebas

proyectado para la correspondiente revisión, aunado a la detección de algunos actos

administrativos que se expiden en desarrollo de este procedimiento en los que se omite el

nombre del coordinador que revisó la decisión que con este se adoptó y consecuentemente el

registro del visto bueno pese a su exigencia expresa, aspecto que incide de manera directa en

la seguridad jurídica que debe generar cada coordinador de grupo, a fin de emitir la decisión

ajustada a derecho.

3. En lo atinente al procedimiento “Ejecución de Etapa Decisoria”, el cual tiene como objetivo,

“Realizar el análisis jurídico de los descargos, las pruebas los alegatos y demás actuaciones obrantes en

el expediente, para proferir resolución decisoria”, se identificó en la muestra como en todos los

expedientes administrativos sancionatorios se emitió decisión de fondo la cual fue notificada

oportunamente, sin que en ellos operara el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad

sancionatoria institucional; decisiones en las cuales se evidencia motivación y en las cuales en

ocasiones se presentan los recursos de ley por parte del sujeto vigilado condenado.

No obstante, lo anterior, se evidenció Incumplimiento de la actividad relacionada con el

diligenciamiento de los registros para la entrega de la Secretaría de la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos al coordinador del Grupo de Fondo de los expedientes


que se encuentran en etapa decisoria, esto es, Sistema de Gestión Documental y la Plantilla

PAFT02, registros los cuales en algunos casos no se acredito su utilización.

4. En lo que respecta al procedimiento “Desarrollo de la Etapa Ejecutoria” el cual tiene como

objetivo, “Realizar los trámites correspondientes, con el fin de remitir los actos administrativos a la

Secretaría General – Grupo de notificaciones para que este profiera la constancia de ejecutoria y

asegurar el envío de ésta a la Subdirección Financiera y Oficina Jurídica para el cobro pertinente”se

vislumbró que en los expedientes objeto de la muestra seleccionada, se agotó normalmente

esta etapa en el expediente tramitado bajo el SIAD 0910201601001 y en los identfiicados con

el SIAD 0511201000465, 0910201500829 y 0511201300605 se encuentran pendiente de

culminar con la certificación de firmeza y constancia de ejecutoria.

5. Es de precisar que, en lo que concierne al procedmiento “Resolución de Recursos y

Revocatorias” el cual tiene como objetivo, “Proferir resolución por la cual se resuelve los recursos y las

revocatorias directas mediante el análisis jurídico de los argumentos que originnen las solicitudes o que

sustenten actuaciones del oficio para garantizar el derecho al debido proceso y a la defensa y

contradición antes de quedar en firme la decisión”, de los once (11) expedientes se dectectó que

siete (07) de ellos se encuentran en el trámite de resolución de los recursos y al momento de la

auditoría no se encontraron solicitudes de revocatoria contra las decisiones.

17. CONCLUSIÓN GENERAL

Reconoce la Oficina de Control Interno que el personal vinculado a la Superintendencia

Delegada de Procesos Administrativos resulta insuficiente para atender toda la carga laboral

voluminosa asignada conforme a la demanda de solicitudes de apertura de investigación

administrativa sancionatoria provenientes de las dependencias de la Entidad y de clientes

externos como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República,

los Jueces de la República, entre otros y que ello, sumado a la complejidad de los asuntos,

permiten detectar una alta productividad.

Además, se reconoce el esfuerzo, el empeño y dedicación de los profesionales, técnicos y

contratistas que coadyuvan para que la intervención del Estado a través de la Superintendencia


Nacional de Salud en la prestación del servicio público de salud sea efectiva, oportuna y

ejemplarizante, pues a través del ejercicio de la facultad de control es posible mejorar la

eficiencia en el manejo de los recursos del Sistema y el acceso a los servicios de salud,

proporcionando una oferta de servicios ajustada a las necesidades de la población y evitar

abusos de la posición dominante por parte de las EPS.

Sin embargo, en manera alguna se puede perder de vista que un modelo de gestión basado en

procesos, debe propender por el mejoramiento continuo, es por ello que, no se pueden pasar

por alto las fallas o debilidades que se detecten en el que hacer de la gestión o ejercicio del

deber funcional, pues solo examinando las causas de estas y detectando la forma de

abordarlas se puede evitar la configuración de hallazgos y lo que podría llevar aparejado esto

como consencuencia, el adelantamiento de investigaciones de índole disciplinario, penal y

fiscal, toda vez que no se trata de situaciones insuperables, porque se ponen de manifiesto, por

lo que no se podría hablar de imprevisibles y menos imposible de conjurar con medidas

tendientes a su corrección y/o prevención.

Cordialmente,

ROSEMARY CHÁVEZ RODRÍGUEZ

Jefe Oficina de Control Interno

Equipo Auditor: Viviana Osorio Ocampo Profesional especializado Oficina de Control Interno. (Líder)

Guillermo Alberto Corredor Martínez Profesional Especializado Oficina de Control Interno (Acompañante).

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD OFICINA DE CONTROL ... · actividades sometidas a inspección,...

Documents

Transcript of SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD OFICINA DE CONTROL ... · actividades sometidas a inspección,...