Suprema Corte de Justicia de la Nación - AMPARO EN ......AMPARO EN REVISIÓN 624/2019 6 apagar y...

AMPARO EN REVISIÓN 624/2019 QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIA: SONIA PATRICIA HERNÁNDEZ ÁVILA

SUMARIO

**********, por conducto de su representante legal, promovió

juicio de amparo indirecto en contra de los artículos 298,

inciso E), fracción I, y 305 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión, así como de la

resolución emitida por el Pleno del Instituto Federal de

Telecomunicaciones contenida en el acuerdo **********, de

once de abril de dos mil dieciocho, por la cual se le impuso

una multa. El Juez de Distrito resolvió sobreseer y por otra

parte otorgar el amparo. El referido Instituto interpuso recurso

de revisión, al cual se adhirió la sociedad quejosa. El Tribunal

Colegiado que previno en el conocimiento del asunto resolvió

modificar la sentencia recurrida,infundado el recurso de

revisión adhesiva; fundado el recurso de revisión y reservó

jurisdicción a este Alto Tribunal para el análisis del tema de

constitucionalidad. De ahí que la litis de este asunto consistirá

en determinar si los conceptos de violación son suficientes

para otorgar el amparo y modificar sentencia.

CUESTIÓN A DILUCIDAR

¿El artículo 298, inciso E), fracción I de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión vulnera el artículo 22

constitucional? ¿El artículo 298, inciso E), fracción I de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vulnera el

principio de proporcionalidad y razonabilidad? ¿Procede

reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la

revisión?

AMPARO EN REVISIÓN 624/2019

2

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

día ____________________________.

I. ANTECEDENTES

I. Visitas para la vigilancia de frecuencias de

radiocomunicación privada en la Planta de **********,

ubicada en **********.

I.i. Mediante oficio **********de veinte de abril de dos mil

diecisiete, la Dirección General Adjunta de Vigilancia

del Espectro Radioeléctrico informó a la Dirección

General de Verificación, que con motivo de los

trabajos de radiomonitoreo y vigilancia, del espectro

radioeléctrico realizados con base en el oficio

**********, a través del cual se señaló que diversos

permisionarios continuaban haciendo uso de las

frecuencias originalmente asignadas pese a que su

permiso se encontraba vencido; se detectó que en la

población de **********, estaban siendo ocupadas y

utilizadas cuatro de las cinco frecuencias

originalmente otorgadas a **********.

I.ii. La Dirección General de Verificación emitió el

oficio **********, de ocho de mayo de dos mil

diecisiete, mediante el cual ordenó la práctica de la

visita de inspección-verificación ordinaria **********

dirigida a “********** y/o propietario, encargado,

responsable u ocupante de la planta de **********,

ubicada en **********. Así como de las


3

Instalaciones y equipos de telecomunicaciones

localizados en el mismo...".

I.iii. En cumplimiento a lo anterior, en esa misma fecha

los verificadores se constituyeron en el domicilio

señalado en la orden y practicaron la visita de

verificación, en la que expusieron que habían

detectado instalados y en operación equipos con los

que se prestaba el servicio de radiocomunicación

privada sin contar con la concesión o autorización

correspondiente.

I.iv. Toda vez que quien recibió la visita no exhibió el

respectivo título de concesión o permiso otorgado

por autoridad competente que amparara la

prestación de servicios de telecomunicaciones

consistente en radiocomunicación privada, los

verificadores procedieron a solicitarle que apagara y

desconectara los equipos instalados en el inmueble.

La persona que recibió la visita manifestó que “...no

es posible apagar los equipos debido a que

nuestra operación es vía remota con el personal

de campo y del personal de sala de control,

cualquier disturbio sin comunicación nos puede

ocasionar algún daño a la integridad de nuestro

personal o maquinaria, no puedo apagar los

equipos ya que es por seguridad del personal y

en general de toda la planta pero me comprometo

a apagar lo antes posible”.

I.v. Los verificadores realizaron el aseguramiento de

los equipos de telecomunicaciones, quedando como


4

interventor especial (depositario) de los mismos,

**********; y, se informó a la persona que recibió la

visita que, en el término de diez días hábiles

contados a partir del día hábil siguiente a dicha

actuación, podía exhibir las manifestaciones y

pruebas correspondientes en las oficinas del Instituto

Federal de Telecomunicaciones.

I.vi. En ese sentido, el veintidós de mayo de dos mil

diecisiete, **********, en su carácter de representante

legal de **********, realizó manifestaciones y ofreció

pruebas relativas a los hechos que se hicieron

constar en el acta de visita.

II. Visitas para la vigilancia de frecuencias de

radiocomunicación privada en la Planta de **********,

ubicada en **********.

II.i. Mediante oficio **********, de ocho de junio de

dos mil diecisiete, la Dirección General Adjunta de

Vigilancia del Espectro Radioeléctrico informó a la

Dirección General de Verificación, que con motivo

de los trabajos de radiomonitoreo y vigilancia del

espectro radioeléctrico en los Estados de

Tabasco, Sonora y Colima, al servicio de

radiocomunicación privada en la banda VHF

**********, se detectaron en operación, entre otras,

las frecuencias ********** en el domicilio ubicado

en **********, en las instalaciones que

presuntamente son propiedad y/o se encontraban

en posesión de **********, de las cuales, al

efectuar la consulta en el Registro Público de


5

Concesiones, no se encontró registro alguno para

su operación.

II.ii. La Dirección General de Verificación emitió el

oficio **********, de diez de julio de dos mil

diecisiete, mediante el cual ordenó la práctica de

la visita de inspección-verificación ordinaria

********** dirigida a “********** y/o propietario,

encargado, responsable u ocupante de la

Planta de **********, ubicada en: **********. Así

como de las instalaciones y equipos de

telecomunicaciones localizados en el

mismo...”.

II.iii. En cumplimiento a lo anterior, en esa misma

fecha los verificadores se constituyeron en el

domicilio señalado en la orden y practicaron la

visita de verificación, en la que expusieron que

habían detectado instalados y en operación

equipos con los que se prestaba el servicio de

radiocomunicación privada sin contar con la

concesión o autorización correspondiente.

II.iv. Toda vez que quien recibió la visita no exhibió el

respectivo título de concesión o permiso otorgado

por autoridad competente que amparara la

prestación de servicios de telecomunicaciones,

consistente en radiocomunicación privada, los

visitadores le solicitaron que apagara y

desconectara los equipos instalados en el

inmueble. La persona que recibió la visita

manifestó que "...en este momento procedo a


6

apagar y desconectar el equipo de radio base

correspondiente y que utiliza la frecuencia

********** y a recopilar los 29 equipos portátiles

con los que se tiene comunicación".

II.v. Los verificadores realizaron el aseguramiento de

los equipos de telecomunicaciones, quedando

como interventor especial (depositario) de los

mismos, **********; y, se informó a la persona que

recibió la visita que, en el término de diez días

hábiles, podía exhibir las manifestaciones y

pruebas correspondientes en las oficinas del

Instituto Federal de Telecomunicaciones.

II.vi. En ese sentido, transcurrió el plazo de diez días

hábiles concedidos a **********, sin que existiera

constancia alguna de su parte, por lo que el

Instituto Federal de Telecomunicaciones tuvo por

precluido su derecho.

III. Acumulación de los dictámenes de las visitas

realizadas en las Plantas **********.

III.i. La Dirección General de Verificación determinó

que, ante la íntima conexión e identidad en las visitas

********** e **********, las mismas serían analizadas

en forma conjunta, procediendo a su acumulación en

un solo dictamen.

III.ii. Por lo que, mediante oficio ********** de once de

septiembre de dos mil diecisiete, la Dirección

General de Verificación remitió a la Dirección


7

General de Sanciones un dictamen con el cual

propuso el inicio del procedimiento administrativo de

imposición de sanciones.

IV. Procedimiento administrativo de imposición de

sanciones y la declaratoria de pérdida de bienes,

instalaciones y equipos en contra de **********.

IV.i. Por acuerdo de veintiocho de septiembre de dos

mil diecisiete, el Titular de la Unidad de Cumplimiento

del Instituto Federal de Telecomunicaciones inició el

procedimiento administrativo de imposición de

sanción y declaratoria de pérdida de bienes,

instalaciones y equipos en contra de la empresa

**********, con motivo de la infracción a los artículos

66, en relación con el 67, fracción III; 69, en relación

con los artículos 75 y 76, fracción III, inciso a); y, la

actualización de la hipótesis normativa prevista en el

artículo 305, todos de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión.

Ello, al estimar que la empresa se encontraba

prestando servicios de telecomunicaciones,

consistentes en radiocomunicación privada,

haciendo uso de las frecuencias ********** en el

Estado de ********** y ********** en el Estado de

**********, sin contar con la concesión

correspondiente.

IV.ii. El dos de octubre de dos mil diecisiete, le fue

notificado a ********** el acuerdo de inicio del

procedimiento sancionatorio, concediéndole un plazo


8

de quince días hábiles para que expusiera lo que a

su derecho conviniera y, en su caso, aportara las

pruebas con que contara.

IV.iii. El veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, la

referida persona moral presentó un escrito mediante

el cual formuló sus manifestaciones y ofreció

pruebas; en consecuencia, por acuerdo del

veintisiete siguiente, el Director General de

Sanciones de la Unidad de Cumplimiento del Instituto

Federal de Telecomunicaciones (en adelante IFT),

tuvo por presentado el escrito, por hechas sus

manifestaciones y por admitidas las pruebas

ofrecidas.

IV.iv. En ese mismo acuerdo, tomando en

consideración las manifestaciones realizadas por

**********, el Director General de Sanciones de la

Unidad de Cumplimiento del IFT, ordenó que se le

remitieran los permisos otorgados a dicha empresa

para el uso de las frecuencias ********** en el Estado

de ********** y ********** en el Estado de **********.

IV.v. Seguidos los trámites correspondientes, por auto

de treinta de enero de dos mil dieciocho, el Director

General de Sanciones de la Unidad de Cumplimiento

del IFT, tuvo por recibida copia certificada de los

permisos otorgados a ********** en los Estados de

********** y **********; concediéndole a la empresa,

diez días hábiles para formular los alegatos que a su

derecho conviniera.


9

V. Resolución emitida por el Pleno del Instituto Federal

de Telecomunicaciones.

V.i. El once de abril de dos mil dieciocho, el Pleno del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, emitió

resolución en la que determinó, en la parte que

interesa, lo siguiente:

“PRIMERO. Conforme a lo expuesto en la

parte considerativa de la presente resolución

quedó acreditado que **********, infringió lo

establecido en los artículos 66, en relación

con el 67, fracción III; 69 en relación con los

artículos 75 y 76 fracción III, inciso a), de la

Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión al haberse acreditado que se

encontraba prestando servicios de

telecomunicaciones en su modalidad de

radiocomunicación privada haciendo uso de

las frecuencias ********** en el Estado de

********** y ********** en el Estado de **********,

sin contar con la concesión, permiso o

autorización correspondiente.

SEGUNDO. De conformidad con lo señalado

en los Considerandos Cuarto, Quinto, Sexto

y Séptimo de la presente resolución y con

fundamento en el artículo 298 inciso E)

fracción I, en relación con el 299, ambos de

la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, se impone a **********, una

multa mínima del 6.01% de sus ingresos

acumulables en el ejercicio de dos mil

dieciséis, la cual equivale a la cantidad de

$********** (**********).


10

TERCERO. **********, deberá cubrir ante la

Administración Local de Recaudación del

Servicio de Administración Tributaria, que

por razón de su domicilio fiscal le

corresponda, el importe de la multa impuesta

dentro del plazo de treinta días siguientes a

aquél en que haya surtido efectos la

notificación de la presente resolución, en

términos del artículo 65 del Código Fiscal de

la Federación.

CUARTO. Gírese oficio a la autoridad

exactora, a fin de que si la multa no es

cubierta dentro del término de ley, con

fundamento en el artículo 145 del Código

Fiscal de la Federación, proceda a hacer

efectivo el cobro de la misma.

QUINTO. De conformidad con lo señalado en

los considerados cuarto, quinto y sexto de la

presente resolución, quedó acreditado que

********** se encontraba prestando servicios

de telecomunicaciones en

radiocomunicación privada y en

consecuencia se produjo la invasión de una

vía general de comunicación que en el

presente caso lo constituyen las frecuencias

********** y en tal sentido se actualizó la

hipótesis prevista en el artículo 305 de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, se declara la pérdida en

beneficio de la Nación de los bienes y

equipos empleados en la comisión de dicha

infracción…”.

VI. Juicio de amparo **********.


11

VI.i. En contra de la resolución emitida por el Pleno del

IFT1, ********** por conducto de su representante

legal, promovió juicio de amparo indirecto,2 en contra

del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la

Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores del

Congreso de la Unión y, en el ámbito de sus

respectivas competencias, reclamó la creación,

expedición y publicación de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el

Diario Oficial de la Federación de catorce de julio de

dos mil catorce, en particular, el artículo 298, inciso

E), fracción I, y 305 de la citada ley. Además, del

Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones

reclamó la resolución del procedimiento

administrativo de imposición de sanción y

declaratoria de pérdida de bienes, instalaciones y

equipos en beneficio de la Nación, aprobada

mediante acuerdo **********, de fecha once de abril de

dos mil dieciocho.

VI.ii. Asimismo, refirió como derechos humanos

vulnerados los previstos en los artículos 1, 5, 6, 8, 14,

16, 17, 20, apartado B, fracción I, y 28 de la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos narró los hechos relacionados con los

actos reclamados y expresó los conceptos de

violación.

1 Instituto Federal de Telecomunicaciones. 2 Ibid. Por escrito presentado el once de mayo de dos mil dieciocho en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones y del Centro Auxiliar de la Primera Región con residencia en la Ciudad de México.


12

VI.iii. De la demanda correspondió conocer a la Juez

Primero de Distrito en Materia Administrativa

Especializada en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia

en la Ciudad de México quien admitió la demanda

con el número **********.

VI.iv. Seguidos los trámites de ley, en sesión de

veintiocho de enero de dos mil diecinueve, la Juez

dictó sentencia, en la que determinó, por una parte,

sobreseer, y, por otra, conceder el amparo solicitado

por la moral quejosa; ello, con base en el siguiente

razonamiento:

En el considerando tercero determinó

sobreseer en el juicio, respecto al acto

consistente en la “creación de la Ley Federal

de Telecomunicaciones y Radiodifusión,

atribuida a las Cámaras de Diputados y

Senadores, al considerar que dicho acto era

inexistente. A su vez, en el considerando

cuarto determinó la existencia de los demás

actos reclamados.

En el considerando quinto desestimó las

causales de improcedencia hechas valer por el

presidente de la República Mexicana:

o No se pronuncia respecto a los motivos de

improcedencia de la orden de publicación

de la Ley Federal de Telecomunicaciones y


13

Radiodifusión, concretamente los artículos

298, inciso E), fracción I, 299 y 305; ya que

la parte quejosa no reclamó ese acto.

o No se actualiza la causal de procedencia

prevista en la fracción XII del numeral 61 de

la Ley de Amparo, respecto a la

promulgación de las normas reclamadas,

ya que éste no es un acto legislativo

autónomo sino que se reclama como

integrante del proceso legislativo, por lo

que debe estudiarse como una unidad.

o No se actualiza la causal de improcedencia

prevista en la fracción XVI del artículo 61

de la Ley de Amparo, ya que la

promulgación de las normas reclamadas

no es acto consumado de modo

irreparable, en virtud de que esa actuación

se encuentra materializada en un acto

concreto de aplicación, cuyos efectos han

trascendido a la esfera jurídica de la

quejosa, por lo que es susceptible de

subsanarse en caso de obtenerse la

protección federal solicitada.

o No se actualiza la causal de improcedencia

prevista en la fracción XIV del artículo 61

de la Ley de Amparo, ya que la

impugnación de los artículos 298, inciso E),

fracción I, 299 y 305 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión fue

efectuada por la quejosa dentro de los

quince días siguientes al en que le fueron

aplicados por primera vez a través de la

resolución E-IFT.UC.DG.SAN.I.0240/2017.

En el considerando sexto, señaló los temas

hechos valer en los conceptos de violación,

como se advierte de la siguiente transcripción:


14

“…De la lectura a la demanda de amparo

se desprende que la quejosa formula

dieciséis conceptos de violación, cuyo

contenido se advierte que propone temas

de constitucionalidad y de legalidad, como

se detalla a continuación:

I. Violaciones cometidas en los

procedimientos de verificación

administrativa.

- Las órdenes de visita de inspección no

fueron dirigidas correctamente a su

destinataria (noveno concepto de

violación).

- En las actas de visita no se asentaron el

nombre y firma del personal de la

Dirección de Vigilancia del Instituto

Federal de Telecomunicaciones que

supuestamente realizaron las diligencias

técnicas en los lugares inspeccionados

(décimo concepto de violación).

- Teoría de la prueba ilícita. La omisión en

que incurrió el personal de vigilancia trae

como consecuencia que las pruebas de

monitoreo que obtuvo en las visitas de

inspección sean ilícitas (décimo primer

concepto de violación).

- Las actas de visita vulneran el derecho

de no autocriminación, previsto en el

artículo 20, apartado B, fracción II, de la

Constitución Federal (octavo concepto de

violación).

- El oficio que ordenó la acumulación de

los procedimientos de verificación no fue


15

dirigido correctamente a su destinataria

(noveno concepto de violación).

- La Dirección General de Verificación del

Instituto Federal de Telecomunicaciones

no hizo pronunciamiento sobre las

manifestaciones que expuso para

desvirtuar la conducta reprochada

(séptimo concepto de violación).

II. Violaciones cometidas en el procedimiento

de imposición de sanción.

- La inactividad procesal que tuvo la

autoridad en las etapas del procedimiento

sancionatorio trae como consecuencia

que opere la caducidad (cuarto concepto

de violación).

- La resolución reclamada no fue

emitida dentro del plazo legal establecido;

por tanto, la facultad sancionatoria de la

autoridad responsable se extinguió (tercer


III. Ilegalidad de la resolución impugnada.

- Tal actuación fue suscrita por seis de

los miembros que conforman el Pleno del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, y

no por sus siete integrantes (quinto


- Transgresión del principio de

exhaustividad. La autoridad responsable

no tomó en cuenta las manifestaciones

que expuso en el procedimiento de

verificación (tendentes a desvirtuar la

conducta reprochada) y sobre las cuales la

Dirección General de Verificación del

Instituto Federal de Telecomunicaciones


16

omitió hacer el pronunciamiento

correspondiente (séptimo concepto de

violación).

- Violación al ‘principio constitucional

axiológico de moralidad administrativa’

(sexto concepto de violación).

- Contravención a los principios de

legalidad (falta de fundamentación e

indebida motivación) y tipicidad,

consagrados en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Federal. La conducta o

irregularidad reprochada no actualiza el

supuesto normativo sobre el cual la

responsable sustentó las sanciones

combatidas (primer y segundo conceptos

de violación).

IV. Inconstitucionalidad de normas

(secundarias).

- Los artículos 298, inciso E), fracción I,

y 299 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión

violan los principios de tipicidad,

proporcionalidad y racionabilidad entre la

conducta reprochada y la sanción

aplicable, establecidos en los artículos 14,

16 y 22 de la Constitución Federal (décimo

segundo, décimo tercero, décimo cuarto y

décimo quinto conceptos de violación).

- El artículo 305 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión

infringe los artículos 22 y 28

constitucionales, al inobservar los

principios de proporcionalidad y

racionabilidad entre la conducta

reprochada y la sanción aplicable (décimo

sexto concepto de violación).


17

[…]

Por tanto, –en el orden reseñado por este

juzgado- serán abordados

preferentemente los temas de legalidad

propuestos, en la inteligencia que, de ser

fundado alguno de ellos, en su caso, este

órgano prescindirá del estudio de los

restantes planteamientos, inclusive los

de constitucionalidad…”.

En el considerando séptimo desestimó los

argumentos hechos valer en contra de las

órdenes de visita de inspección ordinarias, al

considerar que sí fueron dirigidas a **********,

máxime que la quejosa se apersonó a los

procedimientos de verificación e imposición de

sanciones.

En el considerando octavo determinó

conceder el amparo, al considerar que eran

fundados los argumentos de la quejosa

relativos a que las actas de visita son ilegales,

pues no se asentaron el nombre y firma del

personal de la Dirección de Vigilancia del IFT3

que supuestamente realizaron las diligencias

técnicas en los lugares inspeccionados.

VII. Recurso de Revisión y Adhesiva **********.

3 Instituto Federal de Telecomunicaciones.


18

VII.i. Inconforme con la resolución emitida por el A Quo,

el quince de febrero de dos mil diecinueve, el Pleno

del IFT, por conducto de su Director General de

Defensa Jurídica, interpuso recurso de revisión ante

la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados en

Materia Administrativa Especializados en

Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones y del Centro Auxiliar de la

Primera Región.

VII.ii. Por su parte, **********, por conducto de **********,

en su calidad de autorizado, interpuso recurso de

revisión adhesiva, mismo que fue admitido a trámite

en auto de catorce de marzo de dos mil diecinueve.

VII.iii. De los recursos tocó conocer al Primer

Tribunal Colegiado de Circuito en Materia

Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,

con residencia en la Ciudad de México, bajo el

número de expediente **********.

VII.iv. En sesión de cuatro de julio de dos mil

diecinueve, el referido Tribunal Colegiado emitió la

sentencia respectiva, en la que resolvió:

“PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida. SEGUNDO. Se declara infundado el recurso de revisión adhesiva interpuesto por **********.


19

TERCERO. Se declara fundado el recurso de revisión interpuesto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, lo que conduce a levantar la concesión del amparo. CUARTO. Por incompetencia de este Tribunal Colegiado, remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo que a bien tenga determinar en relación con la constitucionalidad respecto de los artículos 298, inciso E), fracción I, 299 y 305, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce.”

VII.v. El Tribunal Colegiado llegó a dicha resolución, al

estimar fundados los argumentos hechos valer por la

autoridad recurrente, toda vez que:

- Resulta incorrecta la determinación de la juez

del conocimiento, pues contrariamente a lo que

señaló, no era necesario que el personal

técnico adscrito a la Dirección General Adjunta

de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico

asentara nombre y firma en el acta de

verificación, pues fue suficiente el hecho de

que se asentaran en el anexo siete, que es

referido en el acta.

- Es decir, que las actas de verificación sí

cumplen con lo previsto en la fracción IX del

numeral 67 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, ya que el personal técnico firmó

los anexos en los que se encuentran las

gráficas de los monitores que realizaron.


20

- Por su parte, los agravios expuestos por la

recurrente adhesiva, resultan inoperantes al no

constituir un elemento novedoso que fortalezca

la decisión del A Quo, ya que dichos agravios

se encuentran dirigidos a evidenciar la

incongruencia de los argumentos hechos valer

por el IFT en el recurso de revisión y no así la

decisión adoptada por la juez.

- En la resolución reclamada, en la cual el Pleno

del IFT impuso una sanción a la moral quejosa,

sí se le aplicaron los artículos 298, inciso E),

fracción I, 299 y 305 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión;

asimismo en la demanda inicial, la quejosa hizo

valer planteamientos de inconstitucionalidad

respecto de dichos numerales, por lo que, al

subsistir cuestiones de constitucionalidad, el

Tribunal Colegiado carece de competencia

legal para continuar con el conocimiento del

asunto, por lo que se remite a la Suprema Corte

de Justicia de la Nación para actualizar su

competencia originaria y conocer del presente

asunto.

- Ello, ya que “… si bien es cierto existen

planteamientos de legalidad, cuyo estudio

es competencia de este tribunal; lo cierto es

que, no se está en condiciones de

analizarlos, mientras no se resuelva lo

atinente a la constitucionalidad de los

artículos 298, inciso E), fracción I y 299 de


21

la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, ello de conformidad con el

Acuerdo General 5/2013 del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación.”

VIII. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de

la Nación.

Mediante auto de trece de septiembre de dos mil

diecinueve, el Presidente de este Máximo Tribunal, determinó

asumir la competencia originaria para conocer del recurso de

revisión, el cual admitió con el número de expediente

624/2019; ordenó su radicación en esta Segunda Sala y lo

turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su estudio y

resolución.

IX. Avocamiento.

Posteriormente, en auto de quince de octubre de dos mil

diecinueve, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala

ordenó su avocamiento, registro y remisión a la Ministra

Ponente para su resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente

competente para conocer de este recurso de revisión, al tenor

de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación en el Punto Décimo Cuarto del Acuerdo General

Plenario 5/2013, en el que establece que reasume su

competencia originaria para conocer del presente asunto, en


22

términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII,

inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; 21, fracciones II y XI, de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación; 81, fracción I inciso e) y 83

de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y

107 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el

dos de abril de dos mil trece.

SEGUNDO. Oportunidad. Resulta innecesario analizar

la oportunidad en la presentación del presente recurso, en

virtud de que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en

Materia Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con

residencia en la Ciudad de México se ocupó del estudio

correspondiente, concluyendo que fue presentado dentro del

término de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de

Amparo, como se advierte del considerando segundo de la

sentencia dictada dentro del recurso de revisión **********,

visible en la foja 91 de dicho cuaderno.

TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue

interpuesto por parte legítima, toda vez que lo hizo valer la

autoridad responsable, por conducto del Director General de

Defensa Jurídica del Instituto Federal de

Telecomunicaciones, quién actúa con fundamento en el

artículo 55, fracciones II y III, del Estatuto Orgánico del mismo

Instituto.

Por su parte el recurso de revisión adhesiva fue

interpuesto por parte legítima, toda vez que **********, tiene


23

reconocida su personalidad en el juicio de amparo como

autorizado de la parte quejosa, en términos amplios del

artículo 12 de la Ley de Amparo.

CUARTO. Conceptos de Violación. Para delimitar la

problemática jurídica del presente asunto, es necesario

sintetizar los planteamientos de constitucionalidad propuestos

en la demanda de amparo.

De la lectura de la demanda de amparo se desprende

que la quejosa hizo valer dieciséis conceptos de violación, en

los cuales establece temas tanto de legalidad como de

constitucionalidad.

En el presente considerando, se sintetizarán los

conceptos de violación que no fueron analizados por la Juez

de Distrito, en los cuales se incluyen aquellos tendentes a

impugnar la inconstitucionalidad de diversos artículos de la

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

I. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LAS

SUPUESTAS VIOLACIONES COMETIDAS EN LOS

PROCEDIMIENTOS DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA:

I.i) “Violación del acto reclamado a las garantías de

legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos

14 y 16 constitucionales al ser un acto viciado de origen”

(DÉCIMO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que el acto reclamado, a través del cual se le impuso

sanción a la quejosa, resulta violatorio de las garantías


24

de legalidad y seguridad jurídica al encontrarse viciado

de origen, toda vez que carece de debida

fundamentación y motivación, al haber resultado de actas

de visitas de inspección-verificación que no cumplieron

con lo dispuesto por la fracción IX del artículo 67 de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Pues, el

personal de la Dirección de Vigilancia que llevó a cabo el

monitoreo durante las visitas de inspección-verificación,

no se identificó en ningún momento, desconociendo con

ello si efectivamente eran personal de dicha Dirección.

b) Que el acto reclamado resulta violatorio de las garantías

de legalidad y seguridad jurídica, pues el artículo 67 de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo (de

aplicación supletoria a la LFTYR) establece que uno de

los requisitos de las actas que deriven de las visitas de

verificación son el nombre y firma de quienes

intervinieron en la diligencia, incluyendo los nombre y

firmas de quienes la hubieren llevado a cabo.

- Que en el presente caso, las actas derivadas de las

visitas de verificación ********** (Planta de Cemento

**********) y ********** (Planta de Cemento **********),

de conformidad con el artículo 67 de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, no se encuentran

debidamente fundadas ni motivadas, al no contener el

nombre y firma de las personas que intervinieron en

dicha diligencia incluyendo los de quien la hubieren

llevado a cabo;

- Que no solo las actas no contaban con los requisitos

establecidos en la ley, sino que el supuesto personal


25

de la Dirección de Vigilancia que realizó el monitoreo

del espectro radioeléctrico en ningún momento se

identificó con la quejosa, desconociendo con ello si

efectivamente eran personal de dicha dirección;

- Que derivado de lo anterior, el acto reclamado resulta

ilegal en términos del artículo 67, fracción IX, de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo.

I.ii) “La resolución definitiva atenta contra las garantías

constitucionales de legalidad y seguridad jurídica

previstas en los artículos 14 y 16 de la norma suprema;

análisis a la luz de la ‘teoría de la prueba ilícita’”

(DÉCIMO PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que la resolución definitiva fue emitida en contra de las

garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues el

personal de la Dirección de Vigilancia que llevó a cabo

el monitoreo durante las visitas de inspección-

verificación practicadas a ********** en sus Plantas de

********** y **********, no se identificaron en ningún

momento; violentando las garantías de legalidad y

seguridad jurídica.

b) Que la resolución definitiva, al ser resultado de visitas

de inspección-verificación sustentadas en pruebas

obtenidas en desapego a lo dispuesto por el artículo 20,

apartado A, fracción IX4 de la Constitución Federal,

4 “Art. 20.- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.


26

resulta nula al ser obtenida en violación de derechos

fundamentales.

I.iii) “La resolución definitiva es fruto de actos

viciados en virtud de que las visitas de verificación

practicadas en contra de CEMENTOS APASCO violaron

el derecho fundamental a no auto incriminarse previsto

en el artículo 20, apartado B, fracción II de la norma

suprema” (OCTAVO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que el artículo 20, apartado B, fracción II de la

Constitución Federal establece el derecho fundamental

específico del inculpado en materia penal denominado

“derecho a no autoincriminarse.

- Que el principio a no autoincriminarse debe

entenderse como la garantía constitucional que tiene

todo inculpado a no ser obligado a declarar, ya sea

confesando o negando los hechos que se le imputan,

prohibiendo así la incomunicación, intimidación,

tortura e incluso la confesión sin la presencia de su

defensor, pues de lo contrario carecería de valor

probatorio;

- Que la sanción administrativa, como ya fue

expresado, guarda una similitud fundamental con las

A. De los principios generales: (…) IX. Cualquier prueba obtenida con violación de derechos fundamentales será nula, y (…)”.


27

penas, toda vez que ambas tienen lugar como

reacción frente a lo antijurídico y, en ese sentido, que

la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto

jurisprudencialmente que en la interpretación

constitucional de los principios del derecho

administrativo sancionador puede acudirse a los

principios penales sustantivos.

b) Que la resolución emitida a **********, es producto de

actos viciados, toda vez que las visitas de verificación

fueron practicadas en contravención a la Constitución

Federal, pues cuando los gobernados son sometidos a

una coacción para obtener pruebas y elementos que los

puedan delatar de su probable comisión de un ilícito, se

está en presencia de una violación directa al derecho

fundamental de no autovincularse.

- Que si bien es cierto que la quejosa manifestó

expresamente que: los equipos son propiedad de

**********; y, que no contaban con documento que

amparara el uso, aprovechamiento o explotación del

espectro radioeléctrico, las mismas no pueden ser

consideradas como confesiones expresas para

fincarle responsabilidad de infractora. Ello, ya que

dichas manifestaciones le fueron “arrancadas” dos

veces por parte de los verificadores supuestamente

adscritos al IFT, a través de los diversos

requerimientos de confesión **********, que se

traducen en las visitas de inspección y verificación;


28

- Que lo anterior se demuestra con los requerimientos

de información emitidos, en los que la autoridad

responsable actuó con coerción con la finalidad de

que ********** manifestara dos veces la información

con la que después se le condenaría por “confesiones

expresas”;

- Que la quejosa fue arrinconada a confesar los hechos

que se le imputaban, sin pleno conocimiento que

tiempo después sería condenada con sus propias

declaraciones arrancadas coactivamente para

imponer la referida multa en su contra, no obstante

que era obligación de los verificadores supuestamente

adscritos al IFT de comprobar y demostrar la supuesta

responsabilidad que se le pretendió fincar a la

quejosa;

- Que el convalidar la legalidad y constitucionalidad de

dichos interrogatorios llevaría a los gobernados a

otorgar a la Administración Pública lo que está

buscando para la imposición de responsabilidades,

cuando debería funcionar al revés, es decir, la

Administración debe demostrar las infracciones que

pretende imputar

- Que con las visitas de verificación practicadas a

**********, la autoridad responsable atentó contra el

derecho fundamental de no autoincriminación previsto

en el artículo 20, apartado B, fracción II de la

Constitución Federal, por lo que la resolución

definitiva, al ser fruto de actos viciados, no debe


29

generar efecto alguno sobre la esfera jurídica de la

quejosa.

II. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LAS

SUPUESTAS VIOLACIONES COMETIDAS EN EL

PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE SANCIÓN:

II.i) “La resolución definitiva atenta contra las garantías

constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y

debido proceso previstas en los artículos 14 y 17 de la

ley fundamental, toda vez que la misma no fue emitida

dentro del plazo previsto en el artículo 74 de la LFPA”

(TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que la resolución definitiva resulta ilegal e

inconstitucional, toda vez que se emitió fuera del plazo de

diez días que prevé la Ley Federal del Procedimiento

Administrativo, atentando contra las garantías de

legalidad y seguridad jurídica y las formalidades

esenciales del procedimiento, así como los artículos 3,

fracciones V y VII, y 74 de la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo (de aplicación supletoria a

la LFTYR).

b) Que la resolución definitiva es violatoria de los artículos

14 y 17 constitucionales, así como de los artículos 3,

fracciones V y VII y 74 de la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo, toda vez que fue emitida

fuera del plazo que ésta última establece.


30

- Mediante acuerdo de treinta de enero de dos mil

dieciocho, notificado a la moral quejosa el treinta y

uno siguiente, se pusieron a disposición de **********

los autos del expediente, para que dentro del término

de diez días hábiles contados a partir del día

siguiente a aquel en que surtiera efectos la

notificación de dicho acuerdo, la quejosa formulara

los alegatos que estimara convenientes, en el

entendido de que transcurrido el plazo, con o sin

alegatos, la autoridad responsable emitiría la

resolución correspondiente;

- Que lo anterior se desprende tanto del acuerdo de

treinta de enero de dos mil dieciocho, como del

artículo 74 de la Ley Federal del Procedimiento

Administrativo5;

- Que si la notificación a CEMENTOS APASCO fue

realizada el treinta y uno de enero de dos mil

dieciocho, el plazo de diez días hábiles transcurrió

del uno al quince de febrero del mismo año; y, si el

quince de febrero de ese año la quejosa presentó

sus alegatos, la autoridad responsable, a partir de la

fecha de la presentación de alegatos, corrieron los

diez días hábiles que marca la ley para emitir la

resolución correspondiente;

- Entonces, que la resolución debió ser emitida a más

tardar el uno de marzo de dos mil dieciocho; sin

5 “Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.”


31

embargo, no fue sino hasta el once de abril de abril

de ese mismo año que la autoridad responsable

emitió la resolución definitiva; esto es, la autoridad

responsable excedió en más de un mes y medio

desde que concluyó el plazo para que emitiera la

resolución definitiva, contraviniendo con ello lo

dispuesto en el citado artículo 74;

- Una situación reglada por la ley debe de cumplirse a

cabalidad, pues cualquier autoridad que incumpliera

lo establecido en dicha disposición, estaría

transgrediendo los principios de legalidad y

seguridad jurídica, así como el de debido proceso;

- Que la autoridad responsable debió dictar su

resolución definitiva a más tardar el uno de marzo de

dos mil dieciocho, lo cual al no haber sucedido creó

un estado de inseguridad jurídica para la quejosa y

en consecuencia incumplió con un mandato

establecido por el legislador, por lo que tal actuación

tiene como consecuencia que se otorgue el amparo

a favor de la moral quejosa.

II.ii) “La resolución definitiva atenta contra las

garantías constitucionales de legalidad, seguridad

jurídica y debido proceso previstas en los artículos 14 y

17 de la ley fundamental, al actualizarse en diversas

acepciones la caducidad del procedimiento

administrativo seguido por el IFT” (CUARTO CONCEPTO

DE VIOLACIÓN).


32

a) Que la resolución definitiva transgrede, en perjuicio de

la quejosa, los derechos de legalidad y seguridad

jurídica, así como las formalidades esenciales del

procedimiento previstas en la Constitución Federal, toda

vez que el procedimiento administrativo seguido contra

********** se encontraba caduco al momento de emitir

dicha resolución recurrida; transgrediendo también los

artículos 3, fracciones V y VII, y 60 de la Ley Federal del

Procedimiento Administrativo, los cuales son de

aplicación supletoria a la LFTYR, y que a l letra

establecen lo siguiente:

“ART. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: […] V. Estar fundado y motivado; […] VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; […]. ART. 60.- En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la Administración Pública Federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración Pública Federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente Ley.


33

La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción. Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.”

b) Que la resolución definitiva se emitió cuando el

procedimiento administrativo se encontraba caduco, en

atención a lo siguiente:

- Que siguiendo diversos trámites procesales,

mediante auto de treinta de enero de dos mil

dieciocho, con fundamento en el artículo 56 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo, la

autoridad responsable puso a disposición de la

quejosa los autos del expediente para que en un

plazo de diez días hábiles formulara los alegatos que

a su derecho conviniera, para posteriormente emitir

la resolución definitiva;

- Que el quince de febrero de ese mismo año, la

quejosa presentó los referidos alegatos; no obstante,

que la resolución definitiva fue emitida hasta el once

de abril de dos mil dieciocho;

- Es decir, que los plazos entre cada actuación de la

autoridad fueron postergados, atentando con ello la


34

normatividad que lo regula y los principios de

economía, eficacia y celeridad procesal;

- Que ello genera inseguridad jurídica, al no saber

cuándo operará la caducidad, además que dicho

actuar generaría que el mismo perdiera su sentido,

al resultar una forma de concluir el procedimiento en

atención a la actitud pasiva de la administración, en

cuanto al dictado de su determinación en el tiempo

que fija la ley.

- En consecuencia, que la figura de caducidad debe

computarse conforme a los plazos previstos en la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

- Que en ese sentido, de conformidad con los artículos

60 y 74 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, el plazo que la autoridad tenía para

emitir la resolución recurrida hubiera vencido el

veintidós de noviembre de dos mil diecisiete y si se

toma en cuenta el plazo de treinta días previsto en

dicha ley, a fin de tener por caduco el procedimiento y

proceder al archivo de las actuaciones, dicho plazo

hubiese vencido el diecinueve de enero de dos mil

dieciocho y resultaría ilegal la resolución impugnada

que fue dictada el once de abril de dos mil dieciocho;

LO ACONTECIDO LO QUE DEBIÓ HABER

ACONTECIDO

El 2 de octubre de 2017 notificaron el oficio de inicio de procedimiento sancionatorio y dan 15 días para manifestarse.

El 2 de octubre de 2017 notificaron el oficio de inicio de procedimiento sancionador y dan 15 días para manifestarse.

El plazo de 15 días corrió del 3 al 23 de octubre de 2017.

El plazo de 15 días corrió del 3 al 23 de octubre de 2017.


35

La quejosa presentó sus manifestaciones el 23 de octubre de 2017.

La quejosa presentó sus manifestaciones el 23 de octubre de 2017.

No fue sino hasta el 27 de octubre de 2017 que se emitió el acuerdo por el que se tuvo por hechas las manifestaciones, por admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas.

Al ser un procedimiento que tiene señalados sus plazos sucesivamente es que el 24 de octubre de 2017, se debió emitir el oficio mediante el cual se tuvieran por hechas las manifestaciones, por admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas.

Igualmente fue hasta el 31 de enero de 2018, que se acordó el oficio de 30 de enero del mismo año, mediante el cual se otorgó

a ********** su plazo para

presentar alegatos.

En esta misma línea, a través de dicho oficio se debió haber otorgado a la quejosa el plazo para presentar sus alegatos y no esperar 3 meses para realizar la actuación.

El plazo de 10 días transcurrió del 1° al 15 de febrero de 2018.

De haber otorgado el plazo de alegatos el 24 de octubre de 2017, dicho plazo hubiera transcurrido del 25 de octubre al 7 de noviembre de 2017.

La quejosa presentó sus alegatos el 15 de febrero de 2018.

El plazo previsto en el artículo 74 de la LFPA hubiera transcurrido del 8 al 22 de noviembre de 2017.

No fue sino hasta el 1° de marzo de 2018 que se acodaron los alegatos presentados por la quejosa.

El plazo de 30 días que prevé el artículo 60 de la LFPA para que se entendiera que el procedimiento administrativo caducó, corrió del 22 de noviembre de 2017 al 19 de enero de 2018.

Fue hasta el 11 de abril de 2018 que se emitió la resolución definitiva, misma que fue notificada a la quejosa el 19 de abril de 2018.

Toda vez que la resolución fue emitida hasta el 11 de abril, siendo notificada hasta el 19 siguiente, es que el presente procedimiento se encontraba caduco al momento de resolverse.

c) Que en el presente caso se actualizó la figura de

caducidad, en términos del artículo 60 de la LFTYR,


36

toda vez que en 2 ocasiones hubo inactividad procesal

injustificada por parte de la autoridad responsable.

- Que el primer momento en que el IFT incurrió en

inactividad procesal, fue posterior a las

manifestaciones realizadas por ********** derivado de

la visita de verificación que se llevó en su Planta de

Cemento en Veracruz, ya que desde el veintidós de

mayo de dos mil diecisiete fueron presentadas por la

quejosa; y, sin embargo, la autoridad responsable

emitió el respectivo auto de acumulación hasta el

cinco de septiembre e inició el procedimiento de

infracciones el 28 del mismo mes, todos de dos mil

diecisiete;

- Que entre el 22 de mayo y ya sea el 5 o 28 de

septiembre, transcurrieron en exceso los treinta días

previstos en el artículo 60 de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo;

- Que el segundo momento en que el IFT incurrió en

inactividad procesal, fue después del escrito de

manifestaciones exhibido por la quejosa hasta el

procedimiento de sanción, al momento en que se le

otorgó su derecho de presentar los alegatos que

conviniera; pues, el IFT tuvo por admitidas dichas

manifestaciones el veintisiete de octubre de dos mil

diecisiete y hasta el treinta de enero de dos mil

dieciocho, le fue otorgado el referido derecho de

presentación de alegatos, excediendo nuevamente en

el plazo de 30 días previsto en la Ley Federal de


37

Procedimiento Administrativo, para que opere la

caducidad del procedimiento.

d) Que también se actualizó la figura de caducidad del

procedimiento, pues, desde otra acepción del artículo

60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,

la inactividad de la autoridad por un plazo de treinta

días hábiles, tiene como consecuencia la caducidad

del procedimiento administrativo, no obstante aún no

se encuentre cerrada la instrucción.

III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LA

RESOLUCIÓN IMPUGNADA:

III.i) “La resolución definitiva es contraria al artículo

16 de la Constitución Federal, por lo que hace al derecho

fundamental de legalidad y seguridad jurídica, así como

del diverso 14 constitucional en su vertiente de tipicidad

toda vez que ********** no presentó ni proveyó ningún

servicio de telecomunicaciones o radiodifusión.

Interpretación de los artículos 66, 67, fracción III, 69, 75,

76, fracción II, inciso a) en relación con las sanciones

previstas en los diversos artículos 298, inciso e),

fracción I y 305 todos de la LFTYR” (PRIMER CONCEPTO

DE VIOLACIÓN).

a) Que la resolución definitiva impugnada resulta violatoria

de los derechos fundamentales de legalidad y seguridad

jurídica de la quejosa, en relación con el principio de

tipicidad aplicable al derecho administrativo

sancionador, ya que la imposición de la multa en

cantidad de $********** (**********) y la declaratoria de la


38

pérdida en beneficio de la Nación de los bienes y

equipos empleados, no era procedente, pues la

conducta que realizó la quejosa no encuadró en los

supuestos normativos asociados a dichas sanciones.

- Que, tal y como lo ha establecido el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis

jurisprudencial P./J. 99/20066, las penas guardan

una similitud fundamental con las sanciones

administrativas, toda vez que ambas tienen lugar

como reacción a lo antijurídico; por lo que, con

ciertos matices y modulaciones, los principios del

derecho penal son aplicables al derecho

administrativo sancionador;

- Entonces, que en relación con la jurisprudencia P./J.

100/20067 emitida por el Pleno del Máximo Tribunal,

el citado principio de tipicidad resulta extensivo a las

infracciones y sanciones administrativas; en ese

sentido, si cierta disposición administrativa establece

una sanción por alguna infracción, la conducta

realizada por el afectado debe encuadrar

exactamente en la hipótesis normativa, sin que

resulte aplicable ampliarla por analogía o mayoría de

razón (exacta aplicación de la ley);

- Que lo anterior, fue sostenido por el Pleno de este

Alto Tribunal al resolver la acción de

inconstitucionalidad 4/2006.

6 XXXXXX 7 xxxxxx


39

b) Que la resolución definitiva resulta violatoria del principio

de tipicidad, en relación con los derechos de legalidad y

seguridad jurídica, al estar indebidamente fundada y

motivada, toda vez que la quejosa no realizó la conducta

infractora, consistente en la prestación de servicios de

telecomunicación o radiodifusión sin concesión; por

ende, al no encuadrar en la hipótesis normativa, no

debió ser acreedora de la referida sanción.

- Que de lo resuelto en la resolución definitiva se

desprende que el IFT encuadró a ********** en la

hipótesis de sanción prevista en el artículo 298,

inciso E), fracción I y 305 de la LFTYR, al considerar

que el uso de las citadas frecuencias de radio se

equipara con la prestación de servicios de

telecomunicaciones en la modalidad de

radiocomunicación privada; por lo que, el acto

reclamado se encuentra indebidamente fundado y

motivado, toda vez que la quejosa no realizó dicha

prestación de servicios (conducta infractora

señalada por la autoridad responsable), no

resultando acreedora de la sanción referida.

c) Se invoca como hecho notorio lo resuelto por el Primer

Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa

Especializada en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones con residencia en la

Ciudad de México en el amparo en revisión **********,

toda vez que en dicho asunto la sociedad quejosa y

recurrente fue encuadrada por el IFT en el mismo

supuesto de fracción que en el presente, por también


40

haber utilizado el espectro radioeléctrico d una

frecuencia, sin contar con concesión para ello.

- Que en el R.A. **********, el Tribunal Colegiado

resolvió conceder la protección constitucional a la

sociedad quejosa, al considerar que se actualizaba

la violación al principio de tipicidad aplicable en el

derecho administrativo sancionador, ya que la

autoridad responsable, IFT, hizo consistir el servicio

de telecomunicaciones objeto de la infracción en la

radiocomunicación privada, siendo que dicha

modalidad no implica la prestación de un servicio;

- Ahora bien, que en el presente caso, los hechos

imputados a ********** consistieron en “la prestación

de servicios de telecomunicaciones en su modalidad

de radiocomunicación privada sin contar con la

concesión correspondiente”, y con ello la autoridad

responsable los ubicó en las hipótesis de sanciones

previstas en la fracción I, inciso E) del artículo 298 y

del 305 de la LFTYR, en relación con los numerales

66, 67, fracción III, 75 y 76, fracción III, inciso a) de

la misma ley, los cuales señalan lo siguiente:

“Artículo 66. Se requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión. Artículo 67. De acuerdo con sus fines, la concesión única será: […]


41

III. Para uso privado: Confiere el derecho para servicios de telecomunicaciones con propósitos de comunicación privada, experimentación, comprobación de viabilidad técnica y económica de tecnologías en desarrollo o pruebas temporales de equipos sin fines de explotación comercial, y […] Artículo 69. Se requerirá concesión única para uso privado, solamente cuando se necesite utilizar o aprovechar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que no sean de uso libre o recursos orbitales, para lo cual se estará a lo dispuesto en el Capítulo III del presente Título. Artículo 75. Las concesiones para usar, aprovechar y explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado y para la ocupación y explotación de recursos orbitales, se otorgarán por el Instituto por un plazo de hasta veinte años y podrán ser prorrogadas hasta por plazos iguales conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI de este Título. Cuando la explotación de los servicios objeto de la concesión sobre el espectro radioeléctrico requiera de una concesión única, ésta última se otorgará en el mismo acto administrativo, salvo que el concesionario ya cuente con una concesión. Artículo 76. De acuerdo con sus fines, las concesiones a que se refiere este capítulo serán: […] III. Para uso privado: Confiere el derecho para usar y aprovechar bandas de


42

frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado o para la ocupación y explotación de recursos orbitales, con propósitos de: a) Comunicación privada, o […]”

- Que los artículos citados, y en los que la moral

quejosa fue encuadrada, hacen alusión a “prestar

servicios públicos de telecomunicaciones y

radiodifusión”, lo que es definido por el artículo 3,

fracción LXV, de la LFTYR como:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: […] LXV. Servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión: Servicios de interés general que prestan los concesionarios al público en general con fines comerciales, públicos o sociales de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y la Ley Federal de Competencia Económica; […]”

De dicha definición normativa se advierte que los

servicios públicos de telecomunicaciones y

radiodifusión: a) son de interés general; b) se

“prestan” al público general; y, c) persiguen fines

comerciales, públicos o sociales, nunca privados;

- En ese sentido, la conducta básica materia de

descripción de los citados numerales, consiste en la

prestación de un servicio de telecomunicaciones o


43

radiodifusión; y, lo que aquí se cuestiona es si

determinada sanción aplica a una conducta no

comprendida en el tipo específico de infracción

administrativa;

- Que en la resolución definitiva el supuesto de

infracción imputado a **********, de manera expresa

se señaló que consistió en la prestación del servicio

de telecomunicaciones “consistente en

radiocomunicación privada” sin contar con la

concesión correspondiente; no obstante que dicho

servicio no implica su prestación a un tercero, sino

meramente el uso para control interno de las plantas

de cemento donde se llevaron a cabo las visitas de

verificación, con lo cual la conducta imputada no

encuadra en las hipótesis normativas de los artículos

298, inciso E), fracción I, y 305 de la LFTYR,

vulnerando con ello el principio constitucional de

taxatividad/tipicidad previsto en la Constitución

Federal;

- Es decir, que a **********, siendo que no ofrecía

servicios de telecomunicaciones a personas ajenas

a su personal, se le imputó la prestación de servicios

y el uso de diversas bandas de frecuencia a través

de la radiocomunicación privada que establecía con

sus trabajadores para coordinar sus actividades

laborales internas; y si bien es cierto que no contaba

con el título habilitante respectivo, ello no la convierte

en infractora, toda vez que no encuadra en las

hipótesis anteriormente citadas, en relación con el


44

principio de tipicidad de las sanciones

administrativas;

- Que ********** es una empresa dedicada a la

manufactura, producción y/o elaboración de

concreto premezclado de todo tipo o forma conocida

o que en lo futuro se conozca, por cuenta propia o

ajena así como de confitillo, grava, balastro, arena,

mortero y otro tipo de productos relacionados que se

utilizan para o en la industria de la construcción e

industrias asociadas; acreditando que no explotaba

ni utilizaba las frecuencias involucradas para prestar

o proveer servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión a un tercero o al público en general, ni

mucho menos que lucró con ese uso ni que obtuvo

ganancias del mismo.

d) Que la resolución reclamada se encuentra

indebidamente fundada y motivada, toda vez que la

quejosa no realizó la conducta infractora, contraviniendo

el principio de tipicidad en materia administrativa, en

relación con el derecho fundamental de legalidad y

seguridad jurídica.

- Que los artículos 66 y 67 de la LFTYR, contenidos

en sur capítulo I, señalan un régimen relativo a la

prestación de todo tipo de servicios públicos de

telecomunicaciones y radiodifusión; y, los artículos

75 y 76 del mismo ordenamiento, previstos en el

capítulo III, regulan un régimen respecto al uso,

aprovechamiento y explotación de bandas de


45

frecuencias del espectro radioeléctrico de uso

determinado y para la ocupación y explotación de

recursos orbitales;

- Es decir, que la autoridad responsable pretendió

encuadrar a ********** en dos supuestos de

conducta: por un lado, que debía contar con la

concesión única prevista en los artículos 66 y 67 de

la LFTYR y, por otro, que debía contar con la

concesión sobre el espectro radioeléctrico y los

recursos orbitales;

- De lo que se desprende que el IFT pretende

encuadrar a la quejosa en diversas conductas

previstas en la LFTYR a fin de sancionarla por

cualquiera de ellas;

- Por su parte, el artículo 298, inciso E) de la LFTYR,

establece las sanciones aplicables a quienes

incurran en alguna infracción referente a la

prestación de todo tipo de servicios públicos de

telecomunicaciones y radiodifusión, con lo cual, en

relación al principio de tipicidad de las normas, no

resulta procedente imponer dicha sanción por

infracciones relacionadas con el uso,

aprovechamiento y explotación de bandas de

frecuencias del espectro radioeléctrico de uso

determinado y para la ocupación y explotación de

recursos orbitales, no existiendo adecuación entre el

motivo aducido por la responsable y las

disposiciones aplicables.


46

e) Que el acto reclamado resulta inconstitucional toda vez

que la quejosa nunca prestó servicios públicos de

telecomunicación y radiodifusión, resultando

improcedente que se le haya impuesto una sanción

relacionada con una conducta que no cometió en

términos de los artículos 298, inciso E), fracción I, 299 y

305 de la LFTYR.

- Que conforme a las pruebas aportadas, el objeto

social de la quejosa comprende, entre otras

actividades, la fabricación de cemento de todo tipo,

confitillo, grava, balastro, arena, mortero, concreto

premezclado y cal, así como cualquier otro producto

o servicio que se utilice o para la industria de la

construcción o industrias asociadas, la fabricación

de las maquinarias, equipos y herramientas que se

utilicen para realizar dichas actividades, la

explotación de rocas y de los productos de su

descomposición que solo pueden utilizarse para la

fabricación de concretos premezclados o materiales

de construcción u ornamentación que se destinen

directamente a esos bienes, la adquisición,

enajenación, exploración y explotación de los lotes

mineros, entre otras;

- Que la quejosa no tiene como actividad

preponderante la prestación de servicios públicos de

telecomunicación y radiodifusión como parte de sus

actividades comerciales, actividades necesarias

para haber sido encuadrada en la conducta


47

infractora y sanciones que le impuso la autoridad

responsable;

- Que tal y como lo estableció el Primer Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa

Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones al resolver el

recurso de revisión **********, si al momento de

llevarse cabo la visita de verificación l quejosa se

encontraba prestando servicios de

telecomunicaciones en su modalidad de

radiocomunicación privada sin implicar la prestación

a un tercero, es indudable que no llevó a cabo la

conducta infractora consistente en la prestación de

servicios de telecomunicaciones en su modalidad de


concesión única respectiva y, por ende, que la

conducta desplegada no encuadró en la hipótesis

normativa de infracción bajo la cual se le sancionó.

III.i) “La resolución definitiva se encuentra

indebidamente motivada por un errónea interpretación

del concepto ‘servicio público’, en suma de que **********

no prestó ningún servicio ni comercial, ni público, ni

privado, ni social. Violación a los artículos 14 y 16 de la

Constitución Federal. Análisis de concesión y permiso

en materia administrativa” (SEGUNDO CONCEPTO DE

VIOLACIÓN).

a) Que la garantía de motivación, como principio de

seguridad jurídica contemplado en el artículo 16

constitucional, es la adecuación de los hechos concretos


48

a las hipótesis contenidas en las normas; y, para

considerar que un acto de autoridad cumple con dicha

exigencia constitucional, es requisito indispensable que al

momento de su emisión, la autoridad señale las

circunstancias de hecho, causas inmediatas y razones

particulares que fueron tomadas en cuenta para proceder

en contra del particular, en la inteligencia de que deberá

existir una adecuación real y lógica entre los motivos y/o

razonamientos expresados por dicha autoridad;

b) Que la resolución definitiva es ilegal e inconstitucional al

encontrarse indebidamente motivada, toda vez que el

Pleno del IFT señaló que ********** infringió lo señalado

en la LFTYR por encontrarse prestando el servicio público

de telecomunicación privada sin contar con concesión o

permiso para ello, empleando erróneamente los

conceptos por los que determinó imponer las referidas

sanciones a la quejosa.

- Que erróneamente, el Pleno el IFT, en la resolución

definitiva, estableció que se acreditó que la quejosa

infringió, entre otros, lo señalado en los artículos 66,

67, fracción III, 69, 75 y 76, fracción III, inciso a) de

la LFTYR por supuestamente encontrarse prestando

servicios de telecomunicaciones en su modalidad de


concesión única correspondiente prevista en la

propia ley;

- En ese sentido, que el IFT confunde los conceptos

por los cuales sitúa a ********** en la referida


49

conducta infractora, toda vez que la quejosa no

presta un servicio público y por lo tanto, no debe ser

objeto de la obtención de una concesión tramitada

ante dicha autoridad;

- Que la concesión de un servicio público consiste en

un acto de carácter contractual celebrado entre un

particular y el Estado, por virtud del cual el Estado,

al subrogar la prestación de algunos servicios y otras

actividades de interés público a favor del particular,

obtiene un ingreso del particular, mientras que el

particular obtienen el beneficio de utilizar dichos

bienes o servicios a su favor, con una finalidad

meramente comercial y económica;

- Que, en cambio, un permiso es un acto

administrativo por virtud del cual el Estado permite al

particular el uso de un bien o servicio público para el

ejercicio de un derecho preexistente, sin que la

finalidad del uso de dicho bien o servicio sea el

subrogar al Estado en sus atribuciones de proveedor

de servicios para el beneficio de la población, pues

ni siquiera existe la finalidad de obtener un provecho

económico de la explotación de dicho bien o servicio

público;

- Es decir, a través de la concesión se incrementan

los derechos de los particulares que prestan dicho

servicio o explotan el bien, mientras que el permiso

consiste únicamente en el retiro de un obstáculo

legal impuesto por motivos de seguridad pública con


50

la finalidad de que el particular pueda ejercitar su

derecho;

- Que lo anterior, se refuerza con el criterio

jurisprudencial P./J. 67/2007 emitido por el Pleno de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro:

“RADIO Y TELEVISIÓN. DIFERENCIAS ENTRE

CONCESIÓN Y PERMISO A LA LUZ DE LA LEY

FEDERAL RELATIVA”;

- Que la LFTYR solo se limita a usar el término de

concesión, pero refiriéndose indistintamente al

significado de ambos conceptos; dicha ley no utiliza

el concepto de permiso, aún y cuando en ocasiones

avoque a la descripción de situaciones normativas

que deberían corresponder a los permisos, pues no

en todo momento existe explotación con fines de

lucro ni se brinda un servicio a la población;

- El Pleno del IFT emplea incorrectamente los

términos concesión y permiso para motivar la

resolución definitiva, toda vez que ********** no

explotaba el espectro radioeléctrico con fines de

lucro, ni estaba subrogando las obligaciones del

Estado;

- Que no es posible concebir que la moral quejosa

requería una concesión, pues utilizaba las

frecuencias de radio para poder coordinar las

actividades laborales inherentes a su objeto social

con la finalidad de salvaguardar la integridad física

de sus empleados en las plantas de cemento de

********** y **********;


51

- Que con el uso que la quejosa le dio al espectro

radioeléctrico, no pretendió crear un derecho en su

favor, sino que solo hizo uso de un derecho

preexistente;

- Que en 1994, la quejosa obtuvo un permiso para el

uso de las bandas de frecuencia por las cuales ahora

se le pretende sancionar de manera

desproporcional;

- Asimismo, que las frecuencias empleadas por

********** no fueron utilizadas con fines de lucro, tan

es así que las mismas ya han sido reclasificadas por

el IFT como frecuencias de uso libre, por lo que no

es dable que la quejosa requería de una concesión,

toda vez que el término es utilizado de forma

incorrecta;

- Que el motivo por el cual se iniciaron las visitas de

inspección-verificación fue porque se detectó el uso

de frecuencias del espectro radioeléctrico en las

plantas de cemento de Veracruz y Sonora; y, al

momento en que los verificadores llevaron a cabo

dichas visitas, reconocieron que los inmuebles

inspeccionados se utilizaban para las labores de

producción del concreto, tal y como les fue señalado

por los empleados de las plantas.

III.ii) “Violación al artículo 16 de la norma suprema

en sus vertientes de legalidad y seguridad jurídica;

inexistencia de voluntad administrativa porque los


52

comisionados del IFT no funcionaron en Pleno”

(QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que la competencia de la autoridad es un requisito

esencial para la validez jurídica del acto, ya que si es

emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran

en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su

acto, éste no puede producir efecto alguno respecto de

aquellos individuos contra quienes se dicte.

b) Que las formalidades de las que deben revestir las

deliberaciones del Pleno del IFT son:

- CPEUM

“Artículo 28. […] Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por siete Comisionados, incluyendo el Comisionado Presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado. […].”

- LFTYR

“Artículo 16. El Pleno es el órgano máximo de gobierno y decisión del Instituto, integrado por siete comisionados con voz y voto, incluido su presidente.” “Artículo 23. Corresponde a los comisionados: I. Participar en las sesiones y votar los asuntos que sean presentados al Pleno; […].”


53

“Artículo 45. El Pleno deliberará en forma colegiada y decidirá los asuntos por mayoría de votos, salvo los que conforme a esta Ley requieran de una mayoría calificada, teniendo el Comisionado Presidente o, en su defecto, quien presida cuando se encuentre ausente, la obligación de ejercer su voto de calidad en caso de empate. Los comisionados no podrán abstenerse en las votaciones ni excusarse de votar los asuntos sometidos a consideración del Pleno, salvo impedimento legal. El Pleno calificará la existencia de los impedimentos. Los comisionados deberán asistir a las sesiones del Pleno, salvo causa justificada. Los comisionados que prevean su ausencia justificada, deberán emitir su voto razonado por escrito, con al menos veinticuatro horas de anticipación. En los casos de ausencia señalados en el párrafo que antecede, los comisionados podrán optar por asistir, participar y emitir su voto razonado en la sesión, utilizando cualquier medio de comunicación electrónica a distancia. El secretario técnico del Pleno asegurará que la comunicación quede plenamente grabada para su integración al expediente y su posterior consulta, y asentará en el acta de la sesión tales circunstancias. Bajo ningún supuesto será posible la suplencia de los comisionados.”

- Estatuto Orgánico del IFT

“Artículo 2. Para efectos de este Estatuto Orgánico se entenderá por: […] X. Pleno, el órgano máximo de gobierno y decisión del Instituto integrado por siete Comisionados con voz y voto, incluido su Presidente, y


54

[…].” “Artículo 7. El Pleno será presidido por el Presidente y requerirá la presencia física o virtual de cuando menos cuatro Comisionados para sesionar válidamente; en los casos sustanciados conforme a la Ley de Competencia, las deliberaciones del Pleno deberán contar con los votos de todos los Comisionados, excepto que no puedan ejercerlo por causas debidamente justificadas o estén impedidos para ello.” “Artículo 8. El Pleno deliberará en forma colegiada y decidirá los asuntos por mayoría de votos, salvo los que conforme a la Ley de Telecomunicaciones y la Ley de Competencia requieran de una mayoría calificada, teniendo el Presidente o, en su defecto, el Comisionado que presida al Pleno en casos de ausencia del Presidente, la obligación de ejercer su voto de calidad en caso de empate. Los Comisionados deberán asistir a las sesiones del Pleno, salvo causa justificada. Los Comisionados que prevean su ausencia justificada, deberán emitir su voto razonado por escrito, con al menos veinticuatro horas de anticipación, salvo en los casos sustanciados conforme a la Ley de Competencia, en los cuales los Comisionados que se encuentren ausentes durante las sesiones del Pleno deberán emitir su voto por escrito antes de la sesión o dentro de los cinco días hábiles siguientes a la sesión respectiva. En los casos en que prevean su ausencia justificada en términos del párrafo que antecede, los Comisionados podrán optar por asistir, participar y emitir su voto razonado en la sesión, utilizando cualquier medio de comunicación electrónica a distancia. El Secretario Técnico del Pleno asegurará que la comunicación quede plenamente grabada para su integración al expediente y su posterior


55

consulta, y asentará en el acta de la sesión tales circunstancias. Bajo ningún supuesto será posible la suplencia de los Comisionados.”

- Que sobre estas disposiciones, se advierte que el

Pleno del IFT, atentado directamente contra el texto

del artículo 45 de la LFTYR, resolvieron adicionar a

su Estatuto Orgánico, en específico el artículo 7, que

las deliberaciones del Pleno deberán contar con los

votos de todos los Comisionados pero únicamente

cuando se trate de casos sustanciados conforme a

la Ley Federal de Competencia Económica;

distinción que no hace la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión, con lo cual la

autoridad responsable violentó el principio de

subordinación jerárquica, toda vez que dicha Ley

expresamente establece que “los comisionados no

podrán abstenerse en las votaciones”, sin hacer

distinción si es un asunto sobre la Ley Federal de

Competencia Económica o la LFTYR. De ahí que

deviene la inconstitucionalidad del artículo 7 del

referido Estatuto Orgánico.

c) Que las normas aplicables para las deliberaciones del

Pleno del IFT fueron violentadas en perjuicio de **********,

toda vez que la resolución definitiva reviste de una

inexistencia de voluntad administrativa, al no haberse

emitido en funciones del Pleno del IFT, lo que conduce a

una violación procesal en perjuicio de la quejosa, al

trastocar la garantía constitucional de seguridad jurídica en

sus vertientes de legalidad y seguridad.


56

- Que de conformidad con lo establecido en el artículo

28 de la Constitución Federal, la LFTYR y su

Estatuto Orgánico, el IFT tiene un órgano de

gobierno integrado por siete Comisionados y que el

sentido en el que son emitidas las resoluciones, está

regido por el voto de todos los Comisionados que

conforman la mayoría del Pleno, esto es, siete votos,

y éstos no pueden abstenerse en las votaciones;

- En ese sentido, que debe concederse la protección

constitucional a la quejosa en contra de la resolución

definitiva y recurrida, toda vez que la misma reviste

de una inexistencia de voluntad por parte del Pleno

del IFT, pues únicamente contiene la firma de seis

Comisionados, de siete que al momento de la

votación debían conformar ese órgano colegiado;

- Que el hecho que la Comisionada ********** haya

dejado de estar en funciones desde el veintiocho de

febrero de dos mil dieciocho, ello no implica que

pudiera abstenerse de votar en la sesión de

veintiocho de febrero del mismo año, pues el artículo

45 de la LFTYR obliga a los Comisionados que

estuvieren ausentes por causas justificadas en la

sesión, a emitir su voto antes de la sesión; en ese

sentido, la Comisionada estuvo en aptitud de emitir

su voto antes de haber concluido sus funciones en

el IFT;

- Que si bien es cierto que la ausencia de la

Comisionada es justificada por tratarse de la


57

conclusión de sus funciones, ello no implica que

pueda superarse la referida obligación legal;

- Con lo cual, que se está frente a un conducta a la

que el IFT se encuentra obligado a realizar por

mandato legal y al no haberlo hecho se demuestra

una conducta omisiva que actualizó una violación

procesal formal y que trasciende al resultado del

fallo; resultado suficiente para conceder el amparo.

d) Además, que se advierte la existencia de una laguna

legislativa en perjuicio de la esfera jurídica de **********,

toda vez que ni la LFTYR ni el Estatuto Orgánico del IFT

prevén la figura de suplencia por ausencia, tratándose de

los Comisionados que integran su máximo órgano, pues

únicamente se prevé la suplencia del Comisionado

Presidente, atentando con ello todo lo que el sistema

jurídico regula.

- Que la referida laguna legislativa resulta un agravio

en perjuicio de la quejosa, pues la resolución definitiva

fue emitida únicamente por seis Comisionados,

cuando la ausencia justificada de la Comisionada

**********, y suponiendo sin conceder que no tenía

que emitir su voto antes de la sesión, tuvo que haber

sido suplida por algún otro servidor público

competente, pues solo así podrían actualizarse las

funciones como verdadero Pleno; sin embargo, dicha

figura no está prevista en la normatividad aplicable,

atentando contra la certidumbre y seguridad jurídica

de la quejosa.


58

III.iii) “Violación del acto reclamado al principio

constitucional axiológico de moralidad administrativa”

(SEXTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que la resolución definitiva es inconstitucional, ya que

violenta el principio constitucional axiológico de moralidad

administrativa, en tanto no persigue los fines valorativos y

éticos de cualquier orden jurídico mexicano.

- Que la moralidad administrativa es el conjunto de

principios, valores y virtudes fundamentales

aceptados por la generalidad de los individuos, que

deben informar permanentemente las actuaciones del

Estado, a través de sus organismos y agentes,

presentándose en dos niveles normativos: i) como

principio de la función administrativa, como aquel

parámetro de conducta ética de los servidores

públicos y particulares que ejercen dicha función; y, ii)

como derecho colectivo supone, en un aspecto

negativo, la abstinencia de ciertas conductas o, en

términos positivos, la realización material de un

determinado acto o hecho acorde con el orden

constitucional;

- Así, que la moralidad administrativa se rige por el

principio axiológico de la Constitución, que significa

que las normas jurídicas no pueden interpretarse

fuera de los contenidos materiales plasmados en los

principios y derechos fundamentales, lo que implica

para todos los servidores públicos el deber de actuar

con responsabilidad y ética;


59

- Que el acto reclamado es inconstitucional, toda vez

que la sanción impuesta a ********** vulnera el

principio constitucional axiológico de moralidad

administrativa; pues, no obstante que la autoridad

responsable, tal y como lo expresa en la multa

reclamada, conocía que la quejosa hasta antes de la

entrada en vigor de la LFTYR, contaba con permisos

para hacer uso de las frecuencias megahertz

originalmente asignadas y pagaba los derechos

correspondientes en términos de la Ley Federal de

telecomunicaciones abrogada, con motivo de la

entrada en vigor de la LFTYR, en contravención al

principio axiológico de moralidad administrativa,

decidió encuadrar de forma arbitraria la conducta de

la moral quejosa en un supuesto de infracción que no

le correspondía.

III.iv) “La resolución definitiva atenta contra las

garantías constitucionales de debida motivación y

exhaustividad previstas en los artículos 14, 16 y 17 de la

Constitución Federal; la autoridad responsable no

valoró debidamente las manifestaciones de derecho

formuladas por **********” (SÉPTIMO CONCEPTO DE

VIOLACIÓN).

a) Que conforme a los principios de legalidad, seguridad

jurídica, exhaustividad y congruencia, si la autoridad

emite una resolución incongruente, ésta adolecerá de

una indebida motivación, pues no habrá atendido a cada

una de las cuestiones planteadas y sometidas a su

consideración, resultando así ilegal. Además, que


60

conforme al principio de congruencia externa, la

autoridad se encuentra obligada a emitir una resolución

que sea conforme a la litis planteada en el procedimiento,

sin omitir ni añadir cuestiones no hechas valer.

b) Que ********** sí contaba con el permiso correspondiente

para explotar las bandas de frecuencias **********, de

conformidad con el permiso expedido por la Secretaría

de Comunicaciones y Transportes, bajo el número de

expediente **********, para su uso en la Planta de

Cemento **********;

- Que en la resolución recurrida, la autoridad

responsable señaló que las manifestaciones

realizadas por la quejosa no fueron suficientes para

desvirtuar el uso de las bandas del espectro

radioeléctrico, toda vez que el permiso expedido en

favor de ********** por la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes bajo el expediente

4/308 ya no tenía vigencia al momento en que se

realizó la visita de inspección y verificación;

- Que ********** sí cuenta con el permiso

correspondiente para explotar las bandas de

frecuencias **********, de conformidad con el permiso

expedido por la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes, bajo el número de expediente **********,

para su uso en la Planta de Cemento **********;

- Que la entonces autoridad competente para conceder

ese tipo de permisos era la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes, misma que contaba


61

con las facultades que ahora tiene el IFT en la

expedición de permisos para el uso del espectro

radioeléctrico con la finalidad de realizar

comunicaciones privadas; con lo cual dicho permiso

con el que contaba la quejosa era válido;

- Además, que en la resolución definitiva se observa

que la Dirección de Adquisiciones, Recursos,

Materiales y Servicios Generales del IFT, mediante

oficio **********, señaló que remitía a la Dirección

General de Sanciones del mismo ordenamiento,

copias certificadas de los permisos otorgados por la

Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor

de **********; con lo cual queda acreditado que la

quejosa sí cuenta con el permiso para el uso de las

frecuencias en la Planta de Cementos en **********;

- Que no obstante que el citado permiso tenía una

vigencia original de cinco años (contados a partir de la

fecha de su otorgamiento), la vigencia de dicho

permiso se extendió de manera tácita, pues **********

continuó cumpliendo con su obligación de realizar los

pagos correspondientes cada año, desde mil

novecientos noventa y cuatro y hasta dos mil catorce,

para cubrir el pago de los derechos por el uso del

espectro radioeléctrico, mientras que la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes, en ese entonces

autoridad competente en el otorgamiento de dichos

permisos, continuó recibiendo los pagos hechos por la

quejosa y emitiendo los comprobantes de pago por

concepto de “las cuotas anuales por el derecho de uso

del espectro radioeléctrico por sistemas de


62

radiocomunicación privada”. Por ende, el permiso

otorgado por dicha Secretaría, bajo el número de

expediente **********, se encontraba vigente y

surtiendo plenos efectos legales;

- Que fue hasta el año dos mil quince que la Secretaría

de Comunicaciones y Transportes se negó, por vez

primera, a recibir el pago de la cuota anual hecha por

la quejosa, sin indicar cuál era la autoridad

competente para recibirlo y amparar la vigencia y

continuidad del permiso, demostrando la mala fe con

la que actuó la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes, pues a pesar de que la misma tenía

pleno conocimiento de que el permiso ya había

vencido desde mil novecientos noventa y nueve, y no

solo no le indicó a la quejosa la situación acontecida

sino que además, continuó recibiendo los pagos

anuales para mantener la vigencia del permiso y

expidiendo los comprobantes de pago por dicho

concepto hasta el año de dos mil catorce, es decir,

durante quince años;

- Que la Dirección General de Verificación del IFT fue

omisa en dar respuesta a lo señalado por ********** en

su escrito de manifestaciones, presentado como

resultado del acta de verificación, en donde manifestó

que la quejosa continuó realizando el pago anual para

mantener vigente el permiso desde el año de mil

novecientos noventa y cuatro y hasta dos mil catorce;


63

- Además, que los referidos pagos no fueron tomados

en cuenta por el IFT al momento de emitir la resolución

definitiva:

- Que de considerarse como fundado el presente

concepto de violación, lo procedente será que los

montos erogados por **********, bajo el expediente

**********, desde el año de mil novecientos noventa y

cuatro y hasta dos mil catorce le sean íntegramente

devueltos, con sus intereses y actualizaciones.

IV. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LA

INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS.

IV.i) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR

es contrario al artículo 22 de la Constitución Federal al

no existir relación entre las conductas infractoras y las

sanciones aplicables; en consecuencia, la resolución

definitiva es inconstitucional” (DÉCIMO SEGUNDO

CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que, de conformidad con el artículo 22 constitucional,

las penas o sanciones excesivas están prohibidas, y si

bien tal norma pareciera estar referida a la materia

penal, lo cierto es que es aplicable para todas las

normas que establezcan sanciones,

independientemente de la materia que traten, ya que lo

que dicho numeral procura es la proporcionalidad entre

la conducta y la sanción aplicable.

- Cabe destacar, que tal y como fue desarrollado en el

primer concepto de violación, las penas guardan una


64

similitud fundamental con las sanciones

administrativas por su reacción frente a lo antijurídico;

- Que siguiendo dicha línea argumentativa y en

relación con las multas excesivas, esta Suprema

Corte ha estimado que tienen tal carácter las

sanciones que no atienden a las posibilidades

económicas del infractor con relación a la gravedad

de la conducta punible, es decir, que debe existir una

relación razonable entre la gravedad y los efectos que

cada conducta produce;

- Que una multa será considerada excesiva e

inconstitucional en dos supuestos: i) cuando se fijen

parámetros que en si mismos entrañen un exceso; y,

ii) cuando los parámetros de imposición de multas no

concedan a las autoridades sancionadoras el arbitrio

para que analicen la gravedad del ilícito y el grado de

culpabilidad de los gobernados, a fin de que conforme

a cada caso en particular puedan imponer la multa en

atención a la relación con la conducta desplegada.

b) Que el artículo 298 de la LFTYR, que fue el fundamento

en la resolución definitiva, resulta inconstitucional.

“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: A) Con multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado, por: I. Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información;


65

II. Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados, o III. Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley. En el supuesto de que haya cumplimiento espontáneo del concesionario y no hubiere mediado requerimiento o visita de inspección o verificación del Instituto, no se aplicará la sanción referida en el presente inciso. En caso de que se trate de la primera infracción, el Instituto amonestará al infractor por única ocasión. B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet; II. Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad; III. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación, o IV. Otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo. C) Con multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros; II. Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad; III. No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable; IV. Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones;


66

V. No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia, o VI. Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios. D) Con multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones; II. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello; III. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente; IV. Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos; V. No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios; VI. Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto, o VII. Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto. E) Con multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora que: I. Preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización, o II. Interrumpa, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.”

- Que para demostrar la referida inconstitucionalidad se

debe analizar el numeral en su conjunto;


67

- Que el quinto grupo de sanciones, corresponden a las

conductas previstas en el inciso E), fracciones I y II

del artículo 298 de la LFTYR, y corresponde a las

conductas que se busca a toda costa no se presenten

y, de suceder, que la sanción sea totalmente

inhibitoria de nuevas infracciones de esta índole, ya

que esas conductas se consideran como las que

mayor afectación generan en los bienes tutelados (el

espectro radioeléctrico y en la prestación de servicios

de telecomunicaciones), como lo es la suspensión

injustificada del servicio o el uso indebido de ese bien

finito y limitado de la Nación

c) Que el inciso E), fracción I, del artículo 298 de la LFTYR,

utilizando como fundamento para sancionar a **********,

resulta inconstitucional.

- Que lo que el legislador pretendió con dicha norma

fue sancionar de la manera más severa, la prestación

de servicios de telecomunicaciones o radiodifusión

sin contar con autorización o concesión;

- Que la conducta reprochada a **********, consistió en

el uso de las frecuencias de uso determinado en los

estados de ********** y **********;

- Que contrario a lo establecido por el IFT en la

resolución definitiva, la quejosa no se encontraba

prestando servicios de telecomunicaciones en su

modalidad de radiocomunicación privada, toda vez

que como ya quedó asentado con anterioridad, ese


68

no es el objeto social de ********** y sus ingresos

anuales derivan exclusivamente de tales actividades;

- Que ********** no explotaba ni utilizaba las citadas

frecuencias para prestar o proveer servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión a un tercero o al

público en general, ni mucho menos que lucró con

ese uso ni que obtuvo ganancias del mismo, sino que

únicamente usaba las frecuencias para su

comunicación de control interno en sus plantas de

cemento, lo que implica que ni siquiera se configuró

la hipótesis normativa en la que sustentó la sanción

reclamada;

- Que el uso que la quejosa daba a las frecuencias del

espectro radioeléctrico es completamente distinto y

no encuadra en una “prestación de servicios”, ya que

“el uso” sólo implica la utilización de la frecuencia

como destinatario final;

- Que si bien es cierto que el supuesto es claro al

establecer que quienes presten servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión serán castigaos,

también lo es el que tal conducta no puede ser

extensible a quienes usen dichos servicios, en virtud

de que las consecuencias son distintas, pues las

primeras son con fines comerciales, públicos o

sociales;

- Que debe existir una relación entre la conducta

desplegada y la sanción aplicable, por lo que la

referida multa no resulta aplicable cuando se usen

dichos servicios de manera interna o privada;


69

- Que la norma tildada de inconstitucional no distingue

entre las posibles conductas que engloban la

radiodifusión o telecomunicaciones (prestar, proveer,

entregar o usar), de ahí que resulte su

inconstitucionalidad, pues no obstante sur notoria

distinción, todas las conductas se castigan con el

mismo peso, esto es, con el mínimo del 6.01% y hasta

el 10% de los ingresos acumulables del infractor;

- En ese sentido, que el legislador debió prever la

posibilidad de que los efectos producidos por ciertas

conductas indebidas, como el uso, sean menores a

los causados por las conductas en cuyo rango de

sanción estableció el porcentaje de multa para

infracciones derivadas de la prestación, entrega y

provisión de servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión sin contar con concesión o autorización;

- Así, que el precepto citado limita las múltiples

variantes de conductas (prestar, entregar, proveer o

usar) en un rango mínimo determinado de sanción

que no necesariamente atiende a la gravedad de la

infracción, impidiendo valorar si la conducta

reprochada y los efectos por ella producidos son o no

de una entidad menor que justifique la imposición de

una sanción de menor proporción al porcentaje del

ingreso del infractor.

IV.ii) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR

es inconstitucional por ser violatoria al principio

constitucional de tipicidad previsto en el artículo 14 de


70

la Constitución Federal; conducta no sancionable ni

realizando un ejercicio de integración normativa”

(DÉCIMO TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que las sanciones administrativas deben estar

contempladas exhaustivamente en una norma legal, sin

dejar abierto ninguno de sus elementos a otra norma

legal y, mucho menos, a una norma de jerarquía

diversa, pues salvo que así se justifiquen en el modelo

del Estado regulador serán constitucionales, es decir,

que se prohíben los “tipos administrativos en blanco8”.

- Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR

resulta inconstitucional por ser un tipo administrativo

en blanco, en virtud de que la conducta referente a

“usar” el espacio radioeléctrico para fines

privados/internos no está previsto en dicha sanción,

pero el problema es que el IFT se traslada a diversas

normas de manera complementaria para encuadrar

forzosamente a los infractores en dicha hipótesis

normativa, sin que ello resulte válido, toda vez que no

existe la conducta a sancionar ni con la

complementación de las normas;

- Que, como fue resuelto por la Primera Sala de este

Alto Tribunal en el amparo directo en revisión

**********, partiendo del principio de legalidad, se

derivan otros dos: el de tipicidad y el de reserva de

ley. El primero exige que una cierta materia sea

8 Es la técnica legislativa que permite al legislador establecer cierto contenido parcial de una conducta en una norma legal y reservar otra parte a otras normas legales o a normas de otra fuente jurídica.


71

desarrollada exclusivamente por la ley y no por otro

instrumento y, el segundo, exige una

predeterminación normativa clara y precisa de las

conductas ilícitas y de las sanciones

correspondientes, como para permitirles a las

personas programar su comportamiento sin temor a

verse sorprendidos por sanciones que en modo

alguno pudieron prever;

- Que, tal y como ya fue establecido por la Primera Sala

de esta Suprema Corte, las normas que establecen

sanciones administrativas no vulneran los principios

de legalidad y seguridad jurídica, cuando en distintos

preceptos legales se encuentren definidas las

conductas a sancionar. Con lo cual, a contrario sensu,

si de ningún ordenamiento jurídico, después de su

interpretación, se desprende la conducta a castigar,

puesto que ni en las disposiciones complementarias

de puede apreciar para ser considerada punible,

entonces resultará inconstitucional.

b) Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR

resulta inconstitucional, por atentar contra el principio de

tipicidad, previsto en el artículo 14 constitucional.

- Que de la disposición citada se desprende que la

conducta a sancionar es la prestación de servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión por así haberlo

previsto expresamente el legislador, siempre y

cuando no se cuente con el permiso administrativo

necesario, sin que pueda acudirse a la interpretación


72

analógica de alguna otra conducta, pues ello atentaría

contra la Constitución Federal;

- Y, que como fue desarrollado en el primer concepto

de violación, para que se actualice la prestación de

servicios, debe necesariamente existir un tercero a

quien se provea de dichos servicios en materia de

telecomunicaciones y radiodifusión, sin que sea

válido asumir que existe la prestación propia, tal y

como lo establece la LFTYR en su artículo 3, fracción

LXV.

IV.iii) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR

es inconstitucional al transgredir el artículo 22 de la

Constitución al no atender al principio de

proporcionalidad y razonabilidad de la sanción o pena,

ya que el porcentaje mínimo de la multa del 6.01% es

excesivo” (DÉCIMO CUARTO CONCEPTO DE

VIOLACIÓN).

a) Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR

resulta violatorio de lo dispuesto por el artículo 22 de la

Constitución Federal, al no existir una relación entre las

posibilidades económicas del infractor, la gravedad de

la conducta y la sanción procedente y no tomar en

consideración el principio de proporcionalidad y

razonabilidad de la sanción o pena.

- Que la autoridad responsable fundamenta la

resolución recurrida en el artículo 298, inciso E),

fracción I, de la LFTYR;


73

- Que el artículo 22 constitucional establece la

prohibición de las sanciones o penas excesivas, y si

bien tal norma pareciera estar referida a la materia

penal, lo cierto es que es aplicable para todas las

normas que establezcan sanciones,

independientemente de la materia que traten, ya que

lo que dicho numeral procura es la proporcionalidad

entre la conducta y la sanción aplicable;

- Que el citado artículo de la LFTYR contraviene lo

dispuesto por el 22 constitucional, al inobservar el

principio de proporcionalidad o razonabilidad, pues

prevé que el porcentaje mínimo para sancionar a las

personas infractoras inicie a partir del 6.01% de sus

ingresos, lo cual lo convierte en una multa excesiva y

desproporcional;

- Que como ya se señaló, ********** en ningún

momento prestó servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión, sino que usó o aprovechó bandas de

frecuencia del espectro radioeléctrico con propósitos

de comunicación privada;

- Que la conducta que se le imputa a la quejosa no es

la correcta, además de que, como ya se desarrolló

anteriormente, el IFT la está encuadrando en dos

supuestos diferentes de la Ley y, en su caso, el

supuesto en el que encuadra sería el previsto en los

artículos 75 y 76, fracción III, inciso a) de la LFTYR,

que no tienen sanción alguna;


74

- En ese sentido, que la sanción imputada a la quejosa

resulta desproporcional por excesiva, al no atender a

la gravedad de la conducta sancionada, pues no

existe una relación razonable entre la conducta

reprochada y la sanción señalada;

- Que para que una norma cumpla con los principios de

razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el

artículo 22 constitucional, debe considerarse si esta

es acorde o no al fin constitucionalmente tutelado, lo

cual no es tomado en consideración por el artículo

298, inciso E), fracción I, de la LFTYR, al no distinguir

entre las diversas conductas que pudieran encuadrar

a consideración del IFT en la sanción prevista en

dicho numeral, las cuales pueden ser muy variadas,

entonces los efectos generados por cada una de esas

conductas particulares serán igualmente distintos,

generando diferentes grados de afectación al bien

jurídico protegido (espectro radioeléctrico), sin

embargo el referido precepto establece a dichas

conductas un mismo porcentaje mínimo de sanción,

lo cual impide distinguir el grado de afectación

producido con la conducta sancionable; la sanción

debe ser proporcional y razonable a la afectación.

IV.iv) “Violación del acto reclamado al fundarse en

los artículos 298, inciso E), fracción I en relación con el

artículo 299 de la LFTYR que contraviene el artículo 22

de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos” (DÉCIMO QUINTO CONCEPTO DE

VIOLACIÓN).


75

a) Que el acto reclamado es inconstitucional, al fundarse

en el artículo 298, inciso E), fracción I, en relación con el

299, ambos de la LFTYR, al contravenir el diverso 22

constitucional, pues la multa impuesta, motivo de una

prestación de servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión, se calculará con base en los ingresos

acumulables del particular para efectos del impuesto

sobre la renta del ejercicio, mismo que resulta

desproporcional.

- Que el veintisiete de enero de dos mil dieciséis de

publicó en el Diario Oficial de la Federación la

reforma en materia de desindexación del salario

mínimo, con la finalidad de homologar las sanciones

económicas en términos de las disposiciones

legales con el salario mínimo vigente y así evitar que

las mismas estuvieran sujetas a modificaciones en

función de fenómenos económicos que impactarían

en el patrimonio de los particulares;

- En ese sentido, que en su artículo tercero transitorio,

el referido Decreto establece que a la fecha de su

entrada en vigor, todas las menciones al salario

mínimo como unidad de cuenta, índice, base,

medida o referencia para determinar la cuantía de

las obligaciones y supuestos previstos en las leyes

federales, estatales, de la Ciudad de México, así

como en cualquier disposición jurídica que emane de

las anteriores, se entenderán referida a la Unidad de

Medida y Actualización (UMA);


76

- Entonces, que al prohibirse en la Constitución

Federal la utilización del salario mínimo como índice,

unidad, base, medida o referencia para fines ajenos

a sur naturaleza, resulta necesario contar con una

unidad de indexación que lo sustituya de dicha

función, por tanto, si la finalidad de dicha reforma fue

crear la UMA para determinar la cuantía de

obligaciones de particulares previstas en las leyes

federales, buscando que las sanciones que se

impongan no sean excesivas sino proporcionales al

bien jurídico afectado, el acto reclamado es

inconstitucional al fundarse en disposiciones que

contravienen el artículo 22 constitucional. Pues las

disposiciones reclamadas establecen que la sanción

imputada a la quejosa debe calcularse considerando

los ingresos acumulables del particular para efectos

del impuesto sobre la renta y no respecto a la UMA,

contraviniendo además el artículo 22 constitucional.

IV.v) “El artículo 305 de la LFTYR es inconstitucional

porque atenta contra el artículo 22 de la Constitución

Federal al no atender a la naturaleza de la infracción ni la

gravedad del daño causado” (DÉCIMO SEXTO

CONCEPTO DE VIOLACIÓN).

a) Que del artículo 22 constitucional, se desprende que

están prohibidas las multas o sanciones excesivas, así

como la confiscación de bienes y cualesquiera otras

penas inusitadas y trascendentales; y, que toda pena

deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien

jurídico afectado.


77

- Que en esa línea de pensamiento, la multa impuesta

a la quejosa resulta excesiva, al ir más allá de lo lícito

y razonable, es decir, al resultar desproporcional a la

conducta que se le atribuye a **********.

b) Que el artículo 305 de la LFTYR resulta violatorio de lo

dispuesto en los artículos 22 y 28 de la Constitución

Federal, pues no distingue entre las conductas que

pudieran ser violatorias a la LFTYR ni la gravedad de las

mismas, sino que de manera genérica engloba todas las

posibles infracciones con una misma sanción, sin tomar

en consideración el principio de proporcionalidad y

razonabilidad de la sanción o pena ni la adecuación de la

conducta del presunto infractor a las conductas

sancionables.

c) Que el artículo 305 de la LFTYR es también violatorio de

los principios de legalidad y tipicidad, toda vez que el

Pleno del IFT determinó sancionar a ********** con la

pérdida de sus equipos de radiocomunicación, al situar a

la quejosa en un supuesto normativo que no le

correspondía en virtud de que la quejosa no se

encontraba prestando servicios de telecomunicaciones,

sino que meramente estaba haciendo uso del espectro

radioeléctrico como un usuario final del servicio de

telecomunicaciones y sin ánimo de obtener lucro de dicha

actividad.

QUINTO. Estudio de fondo. A continuación se

analizan los citados conceptos de violación expresados


78

por la sociedad quejosa, relativos a los temas de

constitucionalidad propuestos en el juicio de amparo, de

conformidad con lo siguiente:

Esta Segunda Sala procede al estudio de los

planteamientos constitucionalidad propuestas por la sociedad

quejosa, de los cuales, por cuestión metodológica, se

analizará en forma preferente el décimo tercer concepto de

violación sintetizado en el considerando, pues tal

planteamiento está encaminado a demostrar la

inconstitucionalidad del artículo 298, inciso E), fracción I, de

la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por

violentar el principio de tipicidad, planteamiento que, de

resultar fundado produciría un mayor beneficio para la

quejosa, al demostrarse que la conducta reprochada a la

ahora recurrente no está prevista en la normatividad9.

El concepto en estudio es infundado porque el artículo

298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión se complementa con lo

previsto en ese mismo ordenamiento y las demás

disposiciones de la materia, a efecto de integrar el tipo; por

ende, ese precepto no viola los principios de legalidad,

seguridad jurídica, taxatividad o tipicidad.

9 Resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” (Novena Época, Registro: 179367, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 3/2005, Página: 5).


79

Como preámbulo, debe indicarse que de los principios

de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14

y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos deriva el principio de tipicidad o taxatividad,

conforme con el cual la conducta o infracción debe estar

prevista en una ley en sentido formal y material, lo que exige

el establecimiento claro y preciso de los elementos

necesarios para que el gobernado esté en posibilidad de

conocer en forma cierta sobre la conducta que puede generar

una sanción.

Así se desprende de la jurisprudencia de título y texto

siguientes:

“NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU

CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE

REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN

CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto

que al realizar el análisis de constitucionalidad de

disposiciones generales es factible que la Suprema

Corte de Justicia de la Nación acuda a la

interpretación conforme, e incluso emita

resoluciones integradoras a efecto de corregir las

omisiones que generan la inconstitucionalidad,

también lo es que el empleo de dichas prácticas

interpretativas es inadmisible en materia penal, en

atención a las particularidades del principio de

legalidad en esta rama jurídica, como son: a)

Reserva de ley, por virtud del cual los delitos

sólo pueden establecerse en una ley formal y

material; b) La prohibición de aplicación

retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona

(verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten

penas); y, c) El principio de tipicidad o

taxatividad, según el cual las conductas

punibles deben estar previstas en ley de forma

clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a


80

parámetros extralegales, y que implica la

imposibilidad de imponer penas por analogía o

por mayoría de razón, y la prohibición de tipos

penales ambiguos. Además, la determinación

que haga el legislador al emitir la norma constituye

la esencia del respeto al principio de legalidad en

materia de imposición de penas, pues acorde con

los aspectos que abarca dicho principio aquél está

obligado a estructurar de manera clara los

elementos del tipo penal, delimitando su alcance

de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la

determinación del sujeto responsable y de sus

condiciones particulares y especiales, así como a

establecer con toda claridad las penas que deben

aplicarse en cada caso”10.

En relación a la tipicidad o taxatividad de la conducta, en

sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos mil seis, al

resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el Pleno de

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en

torno a ese principio, sobre el cual se determinó lo siguiente:

La pena administrativa guarda una similitud

fundamental con la sanción penal, toda vez que como

parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen

lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro

supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida

bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga

en un caso el tribunal y en otro la autoridad

administrativa, constituye una diferencia jurídico-material

entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la

10 Novena Época, Registro: 167445, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:

Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: P. /J.

33/2009, Página: 1124.


81

elección entre pena y sanción administrativa, no es

completamente disponible para el legislador en tanto que

es susceptible de ser controlable a través de un juicio de

proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.

El principio de tipicidad se manifiesta como una

exigencia de predeterminación normativa clara y precisa

de las conductas ilícitas y de las sanciones

correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de

tipicidad se cumple cuando consta en la norma una

predeterminación inteligible de la infracción y de la

sanción; supone en todo caso la presencia de una lex

certa que permita predecir con suficiente grado de

seguridad las conductas infractoras y las sanciones.

La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe

gozar de tal claridad que el juzgador pueda conocer su

alcance y significado al realizar el proceso mental de

adecuación típica, sin necesidad de recurrir a

complementaciones legales que superen la

interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación

legal para suplir las imprecisiones de la norma.

Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los

ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o

indeterminada que condujere a los gobernados a tener

que realizar labores de interpretación, para las que no

todos están preparados, y de esa manera tratar de

conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado

hacer; por ello es esencial a toda formulación típica que

sea lo suficientemente clara y precisa como para


82

permitirles programar su comportamiento sin temor a

verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno

pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito

es que la norma penal induzca a errores o los favorezca

con motivo de su deficiente formulación.

El principio de tipicidad, normalmente referido a la

materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones

y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta

disposición administrativa establece una multa por

alguna infracción, la conducta realizada por el afectado

debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa

previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta

ni por analogía, ni por mayoría de razón.

Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la

ley y seguridad jurídica, el juez, en cumplimiento del

principio de exacta aplicación de la ley, no tiene más que

asegurarse de conocer el alcance y significado de la

norma al realizar el proceso mental de adecuación típica

y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se

ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en

el terreno de la creación legal, para superar las

deficiencias de la norma.

Dada la convergencia de los principios de tipicidad y

exacta aplicación de la ley en el diverso principio de

legalidad, se infiere que el segundo de los mencionados

no se circunscribe únicamente a los actos de aplicación,

sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la

que debe quedar redactada de tal forma que los términos


83

mediante los cuales especifique los elementos

respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la

autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de

consignar en las leyes penales que expida, expresiones

y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las

penas y describir las conductas que señalen como

típicas, incluyendo todos sus elementos, características,

condiciones, términos y plazos, cuando ello sea

necesario para evitar confusiones en su aplicación o

demérito en la defensa del gobernado; por tanto, la ley

que carezca de tales requisitos de certeza resulta

violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14

de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

El principio de tipicidad significa fundamentalmente que

los caracteres esenciales de la conducta y la forma,

contenido y alcance de la infracción estén consignados

de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede

margen para la arbitrariedad de las autoridades

encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es

consecuencia del principio de legalidad reconocido por el

artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual,

ningún órgano del Estado puede realizar actos que no

estén previstos y autorizados por disposición general

anterior. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la

imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la

infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe

considerarse absolutamente proscrita en el régimen

constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con

que pretenda justificársele.


84

Las anteriores consideraciones dieron como resultado

las jurisprudencias P.J. / 100/ 2006 y P.J. / 99/ 2006, que

llevan por rubro, respectivamente: "TIPICIDAD. EL

PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA

MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES

Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS”11 y “DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA

PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL

DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON

MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL

ESTADO”12.

Es importante destacar que en ese precedente se refirió

que tanto el derecho penal como el derecho administrativo

sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de

la potestad punitiva del Estado o ius puniendi, entendido

como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas

de seguridad ante la comisión de ilícitos y, conforme a ello y

de un análisis integral del régimen de infracciones

administrativas, se desprende que el derecho administrativo

sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad

en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones

reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de

policía para lograr los objetivos en ellas trazados, cuestión en

la que va inmerso el interés colectivo.

11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326. 12 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tom: XXIV, Agosto de 2006, página 1565, registro 174488.


85

En este orden, por sanción administrativa debe

entenderse un castigo infligido por la administración a un

administrado como consecuencia de una conducta tachada

como ilícita por la ley. Este castigo puede consistir en la

privación de un bien, de un derecho, la imposición de una

obligación de pago de una multa, arresto, etcétera.

La sanción administrativa cumple —en la ley y en la

práctica— distintos objetivos, ya sean preventivos o

represivos, correctivos, disciplinarios o de castigo.

Así, el valor superior perseguido mediante el principio

de tipicidad es la configuración de uno de los valores

superiores del orden jurídico, que previene la realización de

actos autoritarios e ilegales por parte de las autoridades

encargadas de vigilar el cumplimiento del orden jurídico.

Respecto de la forma de aplicar el principio de tipicidad

dentro del procedimiento administrativo sancionador, es

importante destacar que en la invocada jurisprudencia

P.J./99/2006, se indicó que “…dada la similitud y la unidad

de la potestad punitiva, en la interpretación

constitucional de los principios del derecho

administrativo sancionador puede acudirse a los

principios penales sustantivos, aun cuando la traslación

de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda

hacerse de forma automática, porque la aplicación de

dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es

posible en la medida en que resulten compatibles con su

naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de

estos principios en el campo administrativo sancionador


86

-apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas

algunas de las garantías del derecho penal- irá formando

los principios sancionadores propios para este campo de

la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto

esto sucede, es válido tomar de manera prudente las

técnicas garantistas del derecho penal…”.

Cabe señalar que si bien las sanciones administrativas

se rigen por el principio de exacta aplicación de la ley, el cual

constituye un derecho fundamental para todo gobernado en

los juicios del orden criminal, tal principio alcanza a las

sanciones administrativas, en cuanto a que no se podrá

aplicar a los gobernados una sanción de esa naturaleza que

previamente no esté prevista en la ley relativa y, por ende, la

garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse no

sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa

que afecte la esfera jurídica del particular, sino también al

resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley

reglamentaria.

Sin embargo, si bien al procedimiento administrativo

sancionador le son aplicables los principios que el derecho

penal ha desarrollado en tanto en ambos se trata de una

manifestación de la potestad sancionadora del Estado,

también es cierto que esa aplicación no resulta irrestricta,

pues para ello es menester que los citados principios sean

útiles y pertinentes para la imposición de sanciones

administrativas en lo que no se opongan a las particularidades

de éstas, es decir, la traslación de los principios penales a los

ilícitos administrativos no puede operar en idénticos términos

o con iguales alcances.


87

Las anteriores consideraciones las sostuvo el Tribunal

Pleno de este Alto Tribunal al fallar la contradicción de tesis

200/201313, en sesión de veintiocho de enero de dos mil

catorce, en la que se señaló que si bien los principios penales,

como lo sería en este caso el de tipicidad, aplican al

procedimiento administrativo sancionador, esta aplicación

debe realizarse bajo la óptica de cada caso en concreto.

Precisado lo anterior, es conveniente citar el contenido

del artículo cuya inconstitucionalidad se analiza, el cual

dispone:

“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y

a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por

el Instituto de conformidad con lo siguiente:

A) …

B)

C)

D)...

E) Con multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los

ingresos de la persona infractora que:

I. Preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión

sin contar con concesión o autorización, o

(…)”.

Del precepto transcrito se obtiene que incurrirá en

infracción la persona que preste servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión

o autorización, y se sanciona con una multa equivalente de

6.01% hasta 10% de sus ingresos.

13 De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES” [Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época].


88

Como se observa, la descripción típica de la infracción

administrativa prevista en dicho numeral condicionada a no

contar con concesión o autorización, consiste en prestar

servicios de telecomunicaciones o radiodifusión.

Para entender el significado normativo de esta

descripción típica es necesario tener presente, primero, cuál

es el alcance de la acepción "prestar" servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión y, segundo, qué

comprende los servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión.

Sobre la primera cuestión, es importante conocer el

significado de la palabra "prestar", toda vez que los tribunales

contendientes partieron de su definición para fijar su postura

al respecto.

De acuerdo con el diccionario electrónico de la Real

Academia Española,(8) la voz "prestar" proviene del latín

praestare, que denota:

1. Tr. Entregar algo a alguien para que lo utilice durante

algún tiempo y después lo restituya o devuelva.

2. Tr. Ayudar, asistir o contribuir al logro de algo.

3. Tr. Dar o comunicar.

4. Tr. Tener u observar. Prestar atención, paciencia,

silencio.

5. Intr. Aprovechar, ser útil o conveniente para la

consecución de un intento.

6. Intr. Dar de sí, extendiéndose.


89

7. Prnl. Ofrecerse, allanarse, avenirse a algo.

8. Prnl. Dar motivo u ocasión para algo. Su actitud se

presta a malentendidos.

Como se observa, la Real Academia Española

considera a la voz "prestar" como un verbo que permite objeto

pero no siempre lo exige: transitivo cuando denota entregar

algo a alguien para que lo utilice durante algún tiempo y

después lo restituya o devuelva o ayudar, asistir o contribuir

al logro de algo, así como dar o comunicar, tener u observar;

e intransitivo, cuando conlleva la indicación de aprovechar,

ser útil o conveniente para la consecución de un intento, o dar

de sí, extendiéndose.

La transitividad(9) empleada en dicho vocablo, es una

relación de determinación semántica donde el verbo es el

determinado y el complemento directo es el que precisa,

orienta o determina la acción verbal. Así, los verbos transitivos

son los que necesitan acotación semántica porque su

significado es muy amplio, vago o general. Por el contrario,

los verbos intransitivos son aquellos que, siendo

autosuficientes semánticamente, no necesitan de ninguna

determinación o acotación.

Las oraciones transitivas, a diferencia de las

intransitivas, se caracterizan por tener como núcleo a un

verbo transitivo que debe llevar un complemento directo para

completar su significado más allá de que puedan aparecer en

la oración otros complementos verbales.

En este orden de ideas, no es exacto lo expuesto por


90

los tribunales contendientes que el vocablo "prestar", de

acuerdo con el diccionario electrónico de la Real Academia

Española, denote sólo la acción de "Entregar algo a alguien

para que lo utilice durante algún tiempo y después lo restituya

o devuelva. Ayudar, asistir o contribuir al logro de algo", para

concluir que solamente se trata de hacer algo en favor de un

tercero, y no de una acción que recaiga sobre sí mismo.

Lo anterior es así, pues como se acaba de ver, de

conformidad con la propia Real Academia Española, el

vocablo "prestar" también se emplea en expresiones que

denoten "aprovechar, ser útil o conveniente para la

consecución de un intento, o dar de sí, extendiéndose", por lo

que también puede concluirse que se trata de una acción que

puede recaer sobre sí mismo, no necesariamente hacia o

para con un tercero.

Así, a partir de la definición purista de la palabra

"prestar", no puede asumirse que la prestación del servicio de

telecomunicaciones y radiodifusión sin autorización o

concesión que sanciona la norma en examen, conlleve

necesariamente una acción frente a un tercero, o por el

contrario, denote sólo una acción por sí mismo.

Entonces, para entender el alcance que deba darse a la

locución que "preste servicios de telecomunicaciones y

radiodifusión sin contar con concesión o autorización" prevista

en la norma en estudio, es viable tener presente como la

propia ley de la materia emplea el vocablo "prestar" en

tratándose de servicios de telecomunicaciones.


91

En algunas porciones normativas el legislador hizo

referencia a servicios que pueden prestarse, proveerse o

proporcionarse a sí mismo, como se advierte de los siguientes

preceptos:

“…Artículo 267. En lo que respecta al sector de

telecomunicaciones el instituto podrá imponer las

siguientes medidas al agente económico

preponderante:

...

X. Ofrecer y proveer los servicios a los

concesionarios de redes públicas de

telecomunicaciones en los mismos términos,

condiciones y calidad que se ofrece asimismo.

A tal efecto deberá atender las solicitudes y

provisionar los servicios de telecomunicaciones a

sus competidores en el mismo tiempo y forma en

que lo hace respecto de su operación, bajo el

principio el primero en solicitar es el primero en ser

atendido. El instituto estará facultado para

determinar los mecanismos que aseguren el

cumplimiento de esta obligación, incluyendo los

tiempos de entrega e instalación;

...

Para efectos de este artículo, cuando se haga

referencia a los servicios que se presta el agente

económico preponderante asimismo o a su

operación, se entenderá que incluye aquellos

servicios que preste a subsidiarias, filiales,

afiliadas o cualquier otra persona que forme parte

del agente económico.

…

Artículo 269. El instituto podrá imponer al agente

económico preponderante en el sector de las

telecomunicaciones las siguientes obligaciones


92

específicas en materia de desagregación de la red

pública de telecomunicaciones local:

I. Permitir a otros concesionarios de redes públicas

de telecomunicaciones el acceso de manera

desagregada a elementos, infraestructuras de

carácter activo y pasivo, servicios, capacidades y

funciones de sus redes sobre tarifas individuales

no discriminatorias que no excedan de aquellas

fijadas por el instituto.

El acceso deberá otorgarse al menos, en los

mismos términos y condiciones que se ofrece

asimismo, sus filiales o subsidiarias u otras

empresas del mismo grupo de interés económico.

...

VI. Permitir el acceso de otros concesionarios de

redes públicas de telecomunicaciones a los

recursos esenciales de su red, con base en el

modelo de costos que determine el instituto, mismo

que deberá promover la competencia efectiva y

considerar las mejores prácticas internacionales,

las asimetrías naturales de las redes y la

participación en el sector de cada concesionario. El

agente económico preponderante no podrá

imponer a los otros concesionarios de dichas redes

públicas términos y condiciones menos favorables

que los que se ofrece asimismo, a sus filiales y

subsidiarias y a las empresas que formen parte del

mismo grupo de interés económico; ...

Artículo 275. El instituto verificará de manera

trimestral y sancionará el incumplimiento de las

medidas y la regulación asimétrica que le hubiese

impuesto al agente económico preponderante y,

en su caso, determinará la extinción en sus efectos

de la totalidad o de algunas de las obligaciones

impuestas.

Para efectos del párrafo anterior, el instituto podrá

auxiliarse de un auditor externo, experto e


93

independiente, para llevar a cabo la verificación a

que se refiere el presente artículo.

De ser el caso, previamente a la contratación del

auditor externo, el instituto recibirá la opinión de los

concesionarios interesados que no tengan el

carácter de agentes económicos preponderantes

en el sector que corresponda y en el plazo que

para tal efecto establezca.

El instituto o, en su caso, el auditor externo,

formularán trimestralmente un informe de

cumplimiento de las obligaciones asimétricas,

obligaciones de desagregación de elementos de

red pública de telecomunicaciones local y del

cumplimiento de sus títulos de concesión del

agente económico preponderante. Tratándose de

servicios de telecomunicaciones, en el reporte

trimestral se incluirá un dictamen sobre la

integración de precios y tarifas de los servicios que

el operador preponderante se proporciona

asimismo, a terceros y a consumidores finales.

Los gastos y honorarios relacionados con el

desempeño de las funciones del auditor externo,

serán cubiertos por el instituto con los recursos que

anualmente se prevean en su presupuesto."

Estos preceptos transcritos, por citar algunos,

evidencian que existen casos en los que el legislador empleó

el vocablo "prestar" como algunos de sus sinónimos como

"ofrecer" o proporcionar" para referirse a servicios que se

aprovechan por el propio oferente, de lo que se sigue que el

empleo de esos conceptos no está limitado a acciones que se

realizan a favor de terceros, sino que pueden emplearse

cuando se hace referencia a servicios en beneficio propio.

Precisado qué comprende "prestar" servicios de

telecomunicaciones y radiodifusión, procede analizar la


94

segunda cuestión anunciada consistente en dilucidar el

alcance del concepto "servicios de telecomunicaciones y

radiodifusión" contenido en la norma sujeta a examen.

El artículo 6o, apartado B, fracciones II y III, de la

Constitución, señala que las telecomunicaciones y

radiodifusión son servicios públicos de interés general, como

se demuestra con su contenido:

"Artículo 6o. ...

...

B. En materia de radiodifusión y

telecomunicaciones:

...

II. Las telecomunicaciones son servicios públicos

de interés general, por lo que el Estado garantizará

que sean prestados en condiciones de

competencia, calidad, pluralidad, cobertura

universal, interconexión, convergencia,

continuidad, acceso libre y sin injerencias

arbitrarias.

III. La radiodifusión es un servicio público de

interés general, por lo que el Estado garantizará

que sea prestado en condiciones de competencia

y calidad y brinde los beneficios de la cultura a toda

la población, preservando la pluralidad y la

veracidad de la información, así como el fomento

de los valores de la identidad nacional,

contribuyendo a los fines establecidos en el

artículo 3o. de esta Constitución."

En relación con lo anterior, el artículo 28 constitucional

establece reglas sobre la concesión de los servicios públicos

de telecomunicaciones y radiodifusión, como se ve de su

contenido:


95

"Artículo 28. ...

...

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en

casos de interés general, concesionar la prestación

de servicios públicos o la explotación, uso y

aprovechamiento de bienes de dominio de la

Federación, salvo las excepciones que las mismas

prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y

condiciones que aseguren la eficacia de la

prestación de los servicios y la utilización social de

los bienes, y evitarán fenómenos de concentración

que contraríen el interés público.

La sujeción a regímenes de servicio público se

apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo

podrá llevarse a cabo mediante ley.

...

Corresponde al instituto, el otorgamiento, la

revocación, así como la autorización de cesiones o

cambios de control accionario, titularidad u

operación de sociedades relacionadas con

concesiones en materia de radiodifusión y

telecomunicaciones. El instituto notificará al

secretario del ramo previo a su determinación,

quien podrá emitir una opinión técnica. Las

concesiones podrán ser para uso comercial,

público, privado y social que incluyen las

comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán,

de acuerdo con sus fines, a los principios

establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de

esta Constitución. El instituto fijará el monto de las

contraprestaciones por el otorgamiento de las

concesiones, así como por la autorización de

servicios vinculados a éstas, previa opinión de la

autoridad hacendaria. Las opiniones a que se

refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán

emitirse en un plazo no mayor de treinta días;

transcurrido dicho plazo sin que se emitan las

opiniones, el instituto continuará los trámites

correspondientes. ..."


96

De acuerdo con la norma constitucional trascrita, el

Estado, sujetándose a las leyes, puede en casos de interés

general, concesionar la prestación de servicios públicos,

como son los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones,

a la vez que establece que las concesiones en materia de

radiodifusión y telecomunicaciones pueden ser para uso

comercial, público, privado y social.

En la misma línea jurídica, la Ley Federal de

Telecomunicaciones señala en su artículo 2 que las

telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos

de interés general, y que el Estado, al ejercer la rectoría en la

materia, garantizará la eficiente prestación de los servicios

públicos de interés general de telecomunicaciones y

radiodifusión, pero además autoriza el uso, aprovechamiento

y explotación del espectro radioeléctrico y de los recursos

orbitales, conforme a las modalidades y requisitos

establecidos en la propia ley, como se lee de su contenido:

"Artículo 2. Las telecomunicaciones y la

radiodifusión son servicios públicos de interés

general.

En la prestación de dichos servicios estará

prohibida toda discriminación motivada por origen

étnico o nacional, el género, la edad, las

discapacidades, la condición social, las

condiciones de salud, la religión, las opiniones, las

preferencias sexuales, el estado civil o cualquier

otra que atente contra la dignidad humana y tenga

por objeto anular o menoscabar los derechos y

libertades de las personas.

El Estado, al ejercer la rectoría en la materia,

protegerá la seguridad y la soberanía de la nación


97

y garantizará la eficiente prestación de los servicios

públicos de interés general de telecomunicaciones

y radiodifusión, y para tales efectos establecerá

condiciones de competencia efectiva en la

prestación de dichos servicios.

En todo momento el Estado mantendrá el dominio

originario, inalienable e imprescriptible sobre el

espectro radioeléctrico.

Se podrá permitir el uso, aprovechamiento y

explotación del espectro radioeléctrico y de los

recursos orbitales, conforme a las modalidades y

requisitos establecidos en la presente ley y demás

disposiciones aplicables."

En relación con estas reglas, la fracción LXV del artículo

3 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,

señala que por servicios públicos de telecomunicaciones y

radiodifusión debe entenderse que son aquellos de interés

general que prestan los concesionarios al público en general

con fines comerciales, públicos o sociales de conformidad con

lo ordenado en la propia ley y en la Ley Federal de

Competencia Económica, excluyendo a los servicios

privados.

Asimismo, las fracciones LIV y LXVIII del mismo

precepto definen lo que debe entenderse por radiodifusión,

que es la propagación de ondas electromagnéticas de

señales de audio o de audio y video asociado, haciendo uso,

aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencia

del espectro radioeléctrico, incluidas las asociadas a recursos

orbitales, atribuidas por el instituto a tal servicio, con el que la

población puede recibir de manera directa y gratuita las

señales de su emisor utilizando los dispositivos idóneos para

ello; y por telecomunicaciones, la cuales están constituidas


98

por toda emisión, transmisión o recepción de signos, señales,

datos, escritos, imágenes, voz, sonidos o información de

cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos,

radioelectricidad, medios ópticos, físicos u otros sistemas

electromagnéticos, pero no precisan si las

telecomunicaciones y radiodifusión están comprendidos

dentro de los servicios públicos o privados, como se ve de su

reproducción:

"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se

entenderá por:

...

LIV. Radiodifusión: Propagación de ondas

electromagnéticas de señales de audio o de audio

y video asociado, haciendo uso, aprovechamiento

o explotación de las bandas de frecuencia del

espectro radioeléctrico, incluidas las asociadas a

recursos orbitales, atribuidas por el instituto a tal

servicio, con el que la población puede recibir de

manera directa y gratuita las señales de su emisor

utilizando los dispositivos idóneos para ello;

...

LXV. Servicios públicos de telecomunicaciones y

radiodifusión: Servicios de interés general que

prestan los concesionarios al público en general

con fines comerciales, públicos o sociales de

conformidad con lo dispuesto en la presente ley y

la Ley Federal de Competencia Económica.

...

LXVIII. Telecomunicaciones: Toda emisión,

transmisión o recepción de signos, señales, datos,

escritos, imágenes, voz, sonidos o información de

cualquier naturaleza que se efectúa a través de

hilos, radioelectricidad, medios ópticos, físicos u

otros sistemas electromagnéticos, sin incluir la

radiodifusión."

Esta evidencia normativa revela que si bien las


99

telecomunicaciones y radiodifusión son considerados como

servicios públicos de interés general, que prestan los

concesionarios al público en general, no todos los servicios

que se prestan a través de las redes de telecomunicaciones

son públicos, pues existen casos en los que se prestan para

uso de comunicaciones internas o privadas; así, las

concesiones en materia de radiodifusión y

telecomunicaciones pueden ser para uso comercial, público,

privado y social, como a continuación se demuestra:

Los artículos 66, 67, 69, 75 y 76 de la citada Ley Federal

de Telecomunicaciones y Radiodifusión establecen las reglas

para el otorgamiento de concesiones para prestar todo tipo de

servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, como se ve

de la siguiente reproducción:

"Artículo 66. Se requerirá concesión única para

prestar todo tipo de servicios públicos de

telecomunicaciones y radiodifusión.

Artículo 67. De acuerdo con sus fines, la concesión

única será:

I. Para uso comercial: Confiere el derecho a

personas físicas o morales para prestar servicios

públicos de telecomunicaciones y de radiodifusión,

con fines de lucro a través de una red pública de

telecomunicaciones;

II. Para uso público: Confiere el derecho a los

Poderes de la Unión, de los Estados, los órganos

de Gobierno del Distrito Federal, los Municipios, los

órganos constitucionales autónomos y las

instituciones de educación superior de carácter

público para proveer servicios de


100

telecomunicaciones y radiodifusión para el

cumplimiento de sus fines y atribuciones.

Bajo este tipo de concesiones se incluyen a los

concesionarios o permisionarios de servicios

públicos, distintos a los de telecomunicaciones o

de radiodifusión, cuando éstas sean necesarias

para la operación y seguridad del servicio de que

se trate.

En este tipo de concesiones no se podrán explotar

o prestar con fines de lucro servicios de

telecomunicaciones, de radiodifusión o capacidad

de red, de lo contrario, deberán obtener una

concesión para uso comercial;

III. Para uso privado: Confiere el derecho para

servicios de telecomunicaciones con propósitos de

comunicación privada, experimentación,

comprobación de viabilidad técnica y económica

de tecnologías en desarrollo o pruebas temporales

de equipos sin fines de explotación comercial, y

IV. Para uso social: Confiere el derecho de prestar

servicios de telecomunicaciones y radiodifusión

con propósitos culturales, científicos, educativos o

a la comunidad, sin fines de lucro. Quedan

comprendidas en esta categoría las concesiones

comunitarias y las indígenas; así como las que se

otorguen a instituciones de educación superior de

carácter privado.

Las concesiones para uso social comunitaria, se

podrán otorgar a organizaciones de la sociedad

civil que no persigan ni operen con fines de lucro y

que estén constituidas bajo los principios de

participación ciudadana directa, convivencia

social, equidad, igualdad de género y pluralidad.

Las concesiones para uso social indígena, se

podrán otorgar a los pueblos y comunidades


101

indígenas del país de conformidad con los

lineamientos que emita el instituto y tendrán como

fin la promoción, desarrollo y preservación de sus

lenguas, su cultura, sus conocimientos

promoviendo sus tradiciones, normas internas y

bajo principios que respeten la igualdad de género,

permitan la integración de mujeres indígenas en la

participación de los objetivos para los que se

solicita la concesión y demás elementos que

constituyen las culturas e identidades indígenas.

…

Artículo 69. Se requerirá concesión única para uso

privado, solamente cuando se necesite utilizar o

aprovechar bandas de frecuencias del espectro

radioeléctrico que no sean de uso libre o recursos

orbitales, para lo cual se estará a lo dispuesto en

el capítulo III del presente título.

…

Artículo 75. Las concesiones para usar,

aprovechar y explotar bandas de frecuencias del

espectro radioeléctrico de uso determinado y para

la ocupación y explotación de recursos orbitales,

se otorgarán por el instituto por un plazo de hasta

veinte años y podrán ser prorrogadas hasta por

plazos iguales conforme a lo dispuesto en el

capítulo VI de este título.

Cuando la explotación de los servicios objeto de la

concesión sobre el espectro radioeléctrico requiera

de una concesión única, esta última se otorgará en

el mismo acto administrativo, salvo que el

concesionario ya cuente con una concesión.

Artículo 76. De acuerdo con sus fines, las

concesiones a que se refiere este capítulo serán:


102

I. Para uso comercial: Confiere el derecho a

personas físicas o morales para usar, aprovechar

y explotar bandas de frecuencias del espectro

radioeléctrico de uso determinado y para la

ocupación y explotación de recursos orbitales, con

fines de lucro;

II. Para uso público: Confiere el derecho a los

Poderes de la Unión, de los Estados, los órganos

de Gobierno del Distrito Federal, los Municipios, los

órganos constitucionales autónomos y las


público para proveer servicios de

telecomunicaciones y radiodifusión para el

cumplimiento de sus fines y atribuciones.

Bajo este tipo de concesiones se incluyen a los

concesionarios o permisionarios de servicios

públicos, distintos a los de telecomunicaciones o

de radiodifusión, cuando éstas sean necesarias

para la operación y seguridad del servicio de que

se trate.

En este tipo de concesiones no se podrán usar,

aprovechar o explotar con fines de lucro, bandas

de frecuencias del espectro radioeléctrico de uso

determinado o para la ocupación o explotación de

recursos orbitales, de lo contrario deberán obtener

una concesión para uso comercial;

III. Para uso privado: Confiere el derecho para usar

y aprovechar bandas de frecuencias del espectro

radioeléctrico de uso determinado o para la

ocupación y explotación de recursos orbitales, con

propósitos de:

a) Comunicación privada, o

b) Experimentación, comprobación de viabilidad

técnica y económica de tecnologías en desarrollo,

pruebas temporales de equipo o radioaficionados,

así como para satisfacer necesidades de


103

comunicación para embajadas o misiones

diplomáticas que visiten el país.

En este tipo de concesiones no se confiere el

derecho de usar, aprovechar y explotar

comercialmente bandas de frecuencias del

espectro radioeléctrico de uso determinado ni de

ocupar y explotar recursos orbitales, y

IV. Para uso social: Confiere el derecho de usar y

aprovechar bandas de frecuencias del espectro

radioeléctrico de uso determinado o recursos

orbitales para prestar servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión con propósitos

culturales, científicos, educativos o a la comunidad,

sin fines de lucro. Quedan comprendidos en esta

categoría los medios comunitarios e indígenas

referidos en el artículo 67, fracción IV, así como las


privado."

De conformidad con estos preceptos, la concesión

única se emplea para prestar todo tipo de servicios "públicos"

de telecomunicaciones y radiodifusión, pero para uso

"privado", cuando se necesite utilizar o aprovechar bandas de

frecuencias del espectro radioeléctrico que no sean de uso

libre o recursos orbitales, esto es, concesión de espectro

radioeléctrico o de recursos orbitales.

Lo anterior se corrobora con la propia definición que da

la ley en su artículo 3, fracciones XII y XIII, de lo que debe

entenderse por concesión única y concesión de espectro

radioeléctrico o de recursos orbitales, según su contenido:


entenderá por:

...


104

XII. Concesión única: Acto administrativo mediante

el cual el instituto confiere el derecho para prestar

de manera convergente, todo tipo de servicios

públicos de telecomunicaciones o radiodifusión. En

caso de que el concesionario requiera utilizar

bandas del espectro radioeléctrico o recursos

orbitales, deberá obtenerlos conforme a los

términos y modalidades establecidas en esta ley;

XIII. Concesión de espectro radioeléctrico o de

recursos orbitales: Acto administrativo mediante el

cual el instituto confiere el derecho para usar,

aprovechar o explotar bandas de frecuencia del

espectro radioeléctrico o recursos orbitales, en los

términos y modalidades establecidas en esta ley."

La concesión de uso privado para utilizar o aprovechar

bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que no

sean de uso libre o recursos orbitales, que es la que a este

estudio interesa, de acuerdo con sus fines, puede ser para

uso comercial, público, privado y social.

Para uso comercial: Confiere el derecho a personas

físicas o morales para usar, aprovechar y explotar bandas de

frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado y

para la ocupación y explotación de recursos orbitales, con

fines de lucro.

Para uso público: Confiere el derecho a los Poderes de

la Unión, de los Estados, los órganos de Gobierno del Distrito

Federal, los Municipios, los órganos constitucionales

autónomos y las instituciones de educación superior de

carácter público para proveer servicios de

telecomunicaciones y radiodifusión para el cumplimiento de

sus fines y atribuciones.


105

Para uso privado: Confiere el derecho para usar y

aprovechar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico

de uso determinado o para la ocupación y explotación de

recursos orbitales, con propósitos de: a) Comunicación

privada, o b) Experimentación, comprobación de viabilidad

técnica y económica de tecnologías en desarrollo, pruebas

temporales de equipo o radioaficionados, así como para

satisfacer necesidades de comunicación para embajadas o

misiones diplomáticas que visiten el país.

Y para uso social o indígena: Confiere el derecho de

usar y aprovechar bandas de frecuencias del espectro

radioeléctrico de uso determinado o recursos orbitales para

prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión con

propósitos culturales, científicos, educativos o a la

comunidad, sin fines de lucro.

Tratándose de la concesión de espectro radioeléctrico o

de recursos orbitales para uso público, la ley señala que bajo

este tipo de concesiones se incluye también a los

concesionarios o permisionarios de servicios públicos,

distintos a los de telecomunicaciones o de radiodifusión,

siempre que sean necesarias para la operación y seguridad

del servicio de que se trate.

Asimismo, tratándose de la concesión de espectro

radioeléctrico o de recursos orbitales, la ley permite que se

emplee con propósitos privados, a través de las

telecomunicaciones o de radiodifusión, como la

radiocomunicación.


106

En efecto, el citado artículo 3, en su fracción LIII, señala

que la radiocomunicación es toda telecomunicación o

radiodifusión que es transmitida por ondas del espectro

radioeléctrico, como se ve del siguiente contenido:


entenderá por:

...

LIII. Radiocomunicación: Toda

telecomunicación o radiodifusión que es

transmitida por ondas del espectro

radioeléctrico."

Sobre el particular, el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, al resolver la acción de

inconstitucionalidad ********** en sesión de siete de junio de

dos mil siete, examinó el régimen de concesiones para el uso,

aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencias

del espectro radioeléctrico de la Ley Federal de

Telecomunicaciones abrogada, y resolvió que es el uso que

se da a la banda de frecuencias para prestar los servicios lo

que origina la necesidad de obtener la concesión, según se

trate de estaciones comerciales, o de estaciones oficiales,

culturales, de experimentación, de escuelas radiofónicas o de

las entidades y organismos públicos para el cumplimiento de

sus fines y servicios.

Así, concluyó que el objeto propio de concesión no lo

constituye, aisladamente considerado, el espacio

radioeléctrico correspondiente a la frecuencia o frecuencias

asignadas al servicio de telecomunicación que se va a prestar,

sino que, tal frecuencia o frecuencias son atribuidas, en todos


107

los casos, para un uso o varios usos determinados y

específicos, lo que permite concluir que existe una relación

indisoluble entre la concesión otorgada y el uso del bien

concesionado. Dicho de otra manera, la concesión se otorga

sobre la banda de frecuencia que corresponda al servicio que

se desea prestar, asignándose un canal o canales de

frecuencia o frecuencias que, por tanto, se encuentran

vinculados al servicio de telecomunicaciones que se prestará,

sea radio, televisión, telefonía, etcétera, e incluso con la

modalidad correspondiente del servicio relativo, como lo es

una estación de televisión comercial, cultural y demás.

El criterio que se comenta dio lugar a la tesis de

jurisprudencia P./J. 66/2007,(10) de rubro siguiente:

"CONCESIÓN O PERMISO SOBRE BANDAS DE

FRECUENCIA DEL ESPECTRO

RADIOELÉCTRICO. SE OTORGAN PARA UN

USO ESPECÍFICO."

Llevadas estas condiciones al estudio de la hipótesis

normativa del artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se tiene que

cuando este precepto hace referencia a "servicios de

telecomunicaciones y radiodifusión", no comprende sólo a los

servicios "públicos", sino también a los servicios para uso

privado, dentro de los cuales quedan comprendidos tanto los

servicios públicos como privados.

Así, la interpretación que debe darse al concepto

servicios de telecomunicaciones y radiodifusión empleado en

su artículo 298, inciso E), fracción I, incluye los servicios


108

públicos y privados, ya que para cualquiera de ellos se

requiere de concesión, y precisamente la falta de ella es la

que actualiza la infracción regulada en dicho precepto.

Desde luego, no pasa inadvertido para este Pleno de

Circuito que la sanción prevista en la norma examinada

consistente en "multa por el equivalente de 6.01% hasta 10%

de los ingresos de la persona infractora", podría revelar que

para el legislador se trata de una conducta grave; y que, en

ese sentido, podría argumentarse que la gravedad sólo podría

predicarse del supuesto en que se tratara de la prestación del

servicio público de telecomunicaciones o radiodifusión.

Sin embargo, se considera que ese enfoque

metodológico no resulta útil para discernir el significado de la

expresión normativa que se examina, porque de entenderlo

como se ha señalado, también quedaría comprendida en ese

supuesto la actividad con fines sociales, conforme a los

artículos 3, fracción LXV, 67, fracción IV y 76, fracción IV, de

la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, la

cual evidentemente no persigue fines de lucro.

En este orden de ideas, de atenderse al criterio de

gravedad, tendría que reconstruirse el supuesto normativo de

modo que el tribunal, más que interprete, se tornara en

legislador, lo cual excede claramente de su función como

operador de la norma.

En mérito de lo expuesto, la infracción regulada por el

numeral 298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión se actualiza cuando se


109

faciliten (a sí mismo) o presten (a terceros) servicios de

telecomunicaciones o radiodifusión públicos o privados sin

contar con la concesión o autorización correspondiente.

En este orden, la conjunción de los referidos preceptos

legislativos no representa una arbitrariedad por parte de la

autoridad legislativa, ni crea inseguridad jurídica en torno a la

conducta que se contempla como infractora, ya que el artículo

298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión es posible conocer el

vínculo claro y preciso entre esos preceptos y determinar la

obligación a cumplir, así como la infracción ante su desacato.

De ahí que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión no

transgrede el principio de tipicidad por el hecho de no precisar

las conductas constitutivas de infracción, pues el referido

numeral debe relacionarse con los diversos preceptos del

mismo ordenamiento, con lo cual no se deja al arbitrio de la

autoridad la causa de la imposición de una sanción

determinada y el gobernado conoce cuáles son las conducta

que se consideran infracciones, respetando así el principio de

tipicidad; esto, con independencia que se prevean en diversos

preceptos del ordenamiento jurídico; de ahí lo infundado del

concepto expuesto.

Al caso es aplicable el criterio siguiente:

“TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO

VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL

SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE


110

CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO

PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO

O POR SUS DISPOSICIONES

REGLAMENTARIAS. El Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación ha sostenido

que dada la similitud y la unidad de la potestad

punitiva, en la interpretación constitucional de

los principios del derecho administrativo

sancionador puede acudirse a aquellos del

derecho penal sustantivo como el de legalidad

y, particularmente, al de tipicidad, que exige

una predeterminación normativa clara y

precisa de las conductas ilícitas y de las

sanciones correspondientes, de manera que

no quede margen a la arbitrariedad de las

autoridades encargadas de su aplicación.

Sobre esa base, cuando la norma que contiene

el supuesto de infracción establece: las demás

violaciones a esta ley y a sus disposiciones

reglamentarias o expresiones similares, no

vulnera el principio de tipicidad, siempre que

la conducta de reproche se desprenda de la

propia legislación o de sus disposiciones

reglamentarias y permita al gobernado su

previsibilidad, evitando con ello la

arbitrariedad de la autoridad administrativa al

establecer una sanción”14.

14 Décima Época, Registro: 2013245, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.), Página: 919.


111

Ahora procede dar respuesta a su concepto décimo

cuarto, y es respecto a que ¿El artículo 298, inciso E), fracción

I, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

vulnera el principio de proporcionalidad y razonabilidad?

La respuesta es en sentido negativo. Por tanto resulta

infundado el argumento relativo a que aun cuando el

legislador goza de un amplio margen de atribuciones para

diseñar los tipos administrativos, no puede desatender el

principio de proporcionalidad, para lo cual se debe considerar

la gravedad del delito, la magnitud real del daño causado y el

margen a partir del cual se individualizará la sanción. Señala

que se obliga a pagar una multa sin distinguir si el hecho

generador verdaderamente afectó el espectro radioeléctrico y

de qué manera.

De conformidad con el artículo 22 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos,15 están prohibidas

las penas o sanciones excesivas. Si bien la terminología

empleada en la norma constitucional pareciera estar referida

a la materia penal, dado que habla de pena y delito, lo cierto

es que tal norma es aplicable para todas las normas que

establezcan sanciones, con independencia de la materia de

que se trate, pues en realidad lo que se procura es la

proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable.16

15 “Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado...”. 16 Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 3/2012 (9a.), de rubro: “PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS


112

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

ha determinado que dentro de las formas del derecho punitivo

del Estado, no solo encontramos al derecho penal, sino que

también es posible la imposición de sanciones de naturaleza

no penal, como son las correspondientes al derecho

administrativo sancionador, el cual tiene sus propios

principios constitucionales, pero esto no excluye la posibilidad

de acudir a los principios del derecho penal, ya que ambos

derivan de la potestad punitiva del Estado.17

Sin embargo, no todos los principios del derecho penal

son aplicables al derecho administrativo sancionador, pues

como se ha dicho, este tiene sus propios principios

constitucionales, de tal suerte que los principios rectores de

la materia penal aplican a la materia administrativa con ciertas

modulaciones.

Con relación a las multas excesivas, esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación ha estimado que tienen tal

carácter las sanciones que no atienden a las posibilidades

económicas del infractor con relación a la gravedad de la

conducta punible, es decir, cuando no exista una relación

razonable entre la conducta reprochable y la sanción

MEXICANOS”. Consultable en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro V, febrero de 2012, tomo 1, página 503, registro 160280. 17 Cfr. Jurisprudencia P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, registro 174488.


113

procedente, en razón de la gravedad y efectos que cada

conducta produce, de tal suerte que cuando la irregularidad

es de gran trascendencia, la sanción sea considerablemente

excesiva y, por tanto, que sea significativa; a contrario, si la

conducta infractora es menor, entonces la sanción igualmente

tendrá que ser inferior.18

Como quedó precisado, el legislador estableció un

catálogo de sanciones que se estructuró sobre la base de la

gravedad, así en el quinto rango, previsto en el inciso E) del

artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, se establece una multa por el equivalente de

6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora que

preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión

sin contar con concesión o autorización.

En particular, el Título Cuarto “Régimen de

Concesiones” de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión regula lo relativo a las concesiones, dentro del

cual se encuentra el artículo 66,19 que dispone que se

requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios

públicos de telecomunicaciones y radiodifusión.

De acuerdo con la fracción XII del artículo 3 de la Ley

referida, la concesión única confiere el derecho para prestar

de manera convergente todo tipo de servicios públicos de

18 Cfr. Jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro: “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, julio de 1995, página 5, registro 200347. 19 “Artículo 66. Se requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión”.


114

telecomunicaciones o radiodifusión, pero en caso de que se

requiera utilizar bandas del espectro radioeléctrico o recursos

orbitales, se deberá obtener conforme a la Ley.

Por otra parte, el Título Sexto en el Capítulo I “De las

Autorizaciones”, el artículo 170, fracción I20, señala que se

requiere autorización del Instituto para establecer y operar o

explotar una comercializadora de servicios de

telecomunicaciones sin tener el carácter de concesionario;

instalar, operar o explotar estaciones terrenas para transmitir

señales satelitales; instalar equipos de telecomunicaciones y

medios de transmisión que crucen las fronteras; explotar los

derechos de emisión y recepción de señales y bandas de

frecuencias asociados a sistemas satelitales extranjeros que

cubran y puedan prestar servicios en el territorio nacional y

utilizar bandas del espectro para visitas diplomáticas.

Además, el artículo 174 establece que las comercializadoras

de servicios son responsables ante el usuario final por la

prestación de los servicios que oferten y deben cumplir con

las obligaciones relativas a los derechos de los usuarios.

De lo anterior se advierte que, el espectro radioeléctrico

es uno de los bienes jurídicos que se pretenden tutelar a

través del régimen de sanciones, pues precisamente al

describir los rangos previstos en el artículo 298, hizo

referencia a su afectación. Sin embargo, contrario a lo

afirmado por la recurrente, ello no significa que haya

pretendido justificar la sanción con base en el supuesto fin de

20 “Artículo 170. Se requiere autorización del Instituto para:

I.- Establecer y operar o explotar una comercializadora de servicios de

telecomunicaciones sin tener el carácter de concesionario;…”.


115

la propia Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,

ya que de ninguna manera se estableció dicha consideración

en la sentencia impugnada.

Del proceso legislativo, se advierte que el legislador,

atendiendo a las facultades establecidas la fracción XVII del

artículo 73, en relación con el 28 de la Constitución Federal,

estableció un régimen efectivo de sanciones, con la finalidad

de inhibir ciertas conductas, tal es el caso de la fracción I del

inciso E) del artículo 298 de la Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión, cuyo objeto es evitar

que las personas presten servicios de telecomunicaciones o

radiodifusión sin contar con una concesión o autorización y,

en su caso, sancionar su incumplimiento.

Cabe reiterar que, desde la iniciativa constitucional en

materia de telecomunicaciones y radiodifusión, se determinó

que el Instituto Federal de Telecomunicaciones tendría a su

cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,

aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico,

las redes y la prestación de los servicios de

telecomunicaciones. Además, se estableció que el

otorgamiento de concesiones tiene como finalidad garantizar

el acceso a la banda ancha y a los servicios públicos de

radiodifusión y telecomunicaciones en condiciones de

competencia, pluralidad, calidad y convergencia, y

optimizando el uso del espectro radioeléctrico.

Así, la sanción establecida en la fracción I del inciso E)

del artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión incide en que las personas que pretendan


116

prestar los servicios públicos de radiodifusión y

telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet,

cumplan con la regulación aplicable.

Por ello, el objeto directo es lograr el funcionamiento

correcto y normalizado de los servicios públicos referidos, y el

objeto indirecto es garantizar que se presten en condiciones

de competencia y calidad.

Así, el precepto reclamado protege a otros prestadores

de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión que sí

atienden a la regulación establecida por el Estado y a los

usuarios de los servicios, consumidores que pueden verse

engañados al contratar servicios que no cumplen con la

regulación.

En ese sentido, si bien uno de los objetivos de la

reforma constitucional en materia de telecomunicaciones fue

alcanzar en el mediano plazo la cobertura universal,

entendiendo por esta el acceso de la población en general a

los servicios de telecomunicaciones, lo que se reconoce en el

artículo 6 de la Constitución Federal, ello no significa que la

prestación de los servicios se realice sin atender al marco

normativo establecido por el Estado, en particular, sin contar

con el título habilitante necesario, concesión o autorización.

De ahí que, con independencia de que la recurrente

señale que la prestación del servicio de telecomunicaciones

sin necesidad de contar con un título habilitante puede

resultar en un mejor aprovechamiento dada la necesidad de

competencia en los mercados de telecomunicaciones, la


117

regulación le corresponde al Estado.

Por otra parte, este Alto Tribunal ha indicado que las

disposiciones de observancia general que establecen las

sanciones administrativas pecuniarias en porcentajes

determinados entre un mínimo y un máximo no pueden

considerarse inconstitucionales, en virtud de que la autoridad

cuenta con un parámetro para su individualización, dentro del

cual, indudablemente deberá considerar una serie de

elementos como la eventual gravedad de la infracción, la

capacidad económica del infractor, la reincidencia y, en su

caso, las atenuantes de la sanción, lo que impide un

tratamiento desproporcionado o desigual y, a su vez,

garantiza la seguridad jurídica de los gobernados21.

El artículo 301 de la Ley Federal de Telecomunicaciones

y Radiodifusión22 establece que para determinar el monto de

las multas, la autoridad debe tomar en consideración la

gravedad de la infracción, la capacidad económica del

21 Cfr. Jurisprudencia P./J. 102/99, de rubro: “MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 31, registro 192858. 22 “Artículo 301. Para determinar el monto de las multas establecidas en el

presente Capítulo, el Instituto deberá considerar:

I. La gravedad de la infracción;

II. La capacidad económica del infractor;

III. La reincidencia, y

IV. En su caso, el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron

origen al procedimiento sancionatorio, el cual podrá considerarse como

atenuante de la sanción a imponerse”.


118

infractor, la reincidencia y el cumplimiento espontáneo de las

obligaciones que dieron origen al procedimiento, el cual podrá

considerarse como atenuante de la sanción.

Por todo lo anterior se concluye que aun efectuando una

interpretación sistemática del ordenamiento, es posible

deducir que se contienen los parámetros necesarios para que

la autoridad determine el tipo de infracción cometida, lo que,

de conformidad con el artículo 298, oscila entre un porcentaje

mínimo y un máximo de los ingresos, lo cual también es

razonable situación que refleja el cumplimiento del estándar

constitucional exigible.

Similares consideraciones con sus matices se

sostuvieron al resolver la Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia el amparo en revisión **********, en sesión de

diecisiete de octubre de dos mil dieciocho.

En relación a los argumentos sostenido en relación que

tanto el artículo 298, inciso E, fracción I de la LFTR,

contravienen el artículo 22 constitucional.

Finalmente, son inoperantes los argumentos de la

recurrente, en los que reitera que los ingresos acumulables

no necesariamente reflejan la capacidad económica del

infractor, pues los mismos no son el reflejo fiel de la empresa;

además de que, en todo caso, la sanción debe tomar como

base exclusivamente los ingresos acumulables directamente

relacionados con la hipótesis que originó la sanción, la

supuesta prestación de un servicio que no estaba autorizado

para tal efecto.


119

Tema que fue tocado al resolver el amparo en revisión

**********23, en el sentido de que el concepto ingresos

acumulables, previsto en el artículo 299 de la Ley Federal

de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se utiliza como un

parámetro objetivo, real y regulado, de carácter económico,

porque es un referente del resultado de la actividad que lleva

a cabo el sujeto sancionado, herramienta con base en la cual

se puede llevar a cabo una valoración para la determinación

de una sanción, e impide que la autoridad cuantifique la multa

con base en criterios subjetivos o discrecionales, lo que

implica a su vez, que acudir a la figura de ingreso acumulable

brinda seguridad jurídica a los sujetos del ordenamiento.

23 Emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, por unanimidad de cinco votos, el cual integró la jurisprudencia 2a./J. 169/2017 (10a.), de rubro y texto: “TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. A LAS MULTAS IMPUESTAS CON BASE EN LA LEY FEDERAL RELATIVA NO LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme al artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, las multas previstas en el numeral 298 de ese ordenamiento se determinan sobre el ingreso acumulable del concesionario, autorizado o infractor, excluyendo los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si éstos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que se haya incurrido en la infracción respectiva. Si bien la ley recurre a un concepto de carácter fiscal como lo es el ingreso acumulable, no menos cierto es que se trata de un ordenamiento relativo a la materia de telecomunicaciones, ajeno a cuestiones de carácter tributario y al cual no es aplicable el principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque la utilización de ese elemento del derecho fiscal sólo se entiende como un parámetro de carácter económico porque corresponde a un dato económico producto de la actividad que, en su caso, realiza el sujeto de la ley, por lo que su uso es un mero parámetro objetivo, real y regulado a través del cual se otorga seguridad jurídica en cuanto a la base sobre la cual se determinarán las sanciones aplicables. En este orden, son inoperantes los argumentos a través de los cuales se pretende demostrar que el referido precepto legal es contrario al principio de proporcionalidad tributaria por tratarse de una base para la imposición de sanciones que no atiende a la capacidad económica o contributiva real del sancionado”. Visible en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación, libro 49, diciembre de 2017, tomo I, página 536, registro 2015829.


120

Por último, ¿Procede reservar jurisdicción al Tribunal

Colegiado que previno en la revisión?

La respuesta a la pregunta planteada es en sentido

positivo. Pues como se ha visto el Tribunal Colegiado se

reservó su jurisdicción para aquéllos conceptos que

combaten la legalidad, por lo que procede reservar

jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la revisión

respecto de los agravios segundo (escrito presentado por el

apoderado de la recurre.

Por lo expuesto y fundado se:

RESUELVE

PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de

esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni

protege a **********, en contra de los artículos 298, inciso E),

fracción I y 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión.

TERCERO. Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa

Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México,

para los efectos precisados en esta resolución.


121

Notifíquese, con testimonio de la resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen, y en su

oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Suprema Corte de Justicia de la Nación - AMPARO EN ......AMPARO EN REVISIÓN 624/2019 6 apagar y...

Documents

Transcript of Suprema Corte de Justicia de la Nación - AMPARO EN ......AMPARO EN REVISIÓN 624/2019 6 apagar y...