TEMAS 13 18/10/06, 12:41 - Social Watch · 2010-03-03 · nos para financiar su balanza de pagos...

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Social Watch 14 Control Ciudadano

La necesidad de más financiaciónpara el desarrolloExiste consenso sobre la necesidad de aumentardrásticamente la financiación externa para que lospaíses en desarrollo puedan alcanzar un crecimientoaceptable y hacerle mella a la pobreza. La UNCTADcalculó que, con este fin, en el caso de África sub-sahariana es necesario duplicar el nivel de financia-ción para el desarrollo. El mismo cálculo fue confir-mado posteriormente por la Comisión Zedillo2 paralos países en desarrollo en general. Según las distin-tas estimaciones, el cumplimiento de los ODM en2015 exigirá un monto adicional que varía entre losUSD 50.000 millones y los USD 150.000 millones.

¿De dónde surgirá ese dinero? ¿Fuentes priva-das, préstamos multilaterales o préstamos y dona-ciones bilaterales? De estas, las privadas no son unafuente confiable de financiación para la mayoría de lospaíses en desarrollo. Las instituciones financierasmultilaterales ocupan un lugar cada vez más marginalcomo fuente de financiación para el desarrollo. La ayu-da bilateral no solo es escasa para lo que se requiere,sino que su disponibilidad y su distribución son regi-das por consideraciones políticas y su calidad es du-dosa. Por lo tanto, existe la necesidad de un replanteofundamental. Una reforma auténtica no solo deberáincluir fuentes nuevas de financiación para el desarro-llo, sino también de distintos mecanismos y modali-dades para su asignación. En especial, la ayuda debedejar de ser el elemento central de la financiaciónmultilateral y las instituciones financieras multilatera-les deben sufrir un cambio drástico en cuanto a susmandatos y sus recursos.

Movimientos de capitales privados:inestables y poco confiablesEn el período de posguerra se sucedieron dos ci-clos de expansión-recesión en la corriente de capi-tales privados hacia los países en desarrollo: el pri-

Instituciones financieras internacionales: volver a las fuentes

mero comenzó a principios de la década de 1970 yterminó con la crisis de la deuda externa en la déca-da de 1980; y el segundo comenzó a principios de ladécada de 1990 y terminó con una serie de crisis enAmérica Latina, Asia oriental y otros lugares. La pri-mera expansión fue impulsada por el rápido creci-miento de liquidez internacional asociada con lossuperávits petroleros y los crecientes déficits exter-nos de Estados Unidos, y fue facilitada por ladesregulación financiera de los países indus-trializados y el rápido crecimiento de los mercadosde eurodólares. El exceso de liquidez se recicló bajola forma del colapso de la demanda internacional.Sin embargo, como el incremento de las tasas deinterés en Estados Unidos y la recesión mundial pro-vocaron mayores dificultades para pagar el serviciode la deuda se produjo un fuerte recorte en los prés-tamos bancarios, lo que obligó a los países deudo-res a generar superávits comerciales para pagar ladeuda mediante recortes en las importaciones y elcrecimiento. La consecuencia fue la crisis de la deu-da y una década perdida para muchos países en de-sarrollo de América Latina y África.

La segunda expansión tuvo lugar después decasi 10 años de suspensión de los préstamos pri-vados a los países en desarrollo. Fue estimuladapor el éxito del Plan Brady para la restructura de ladeuda soberana, la liberalización, las privatizacio-nes y la estabilización en los países en desarrollo, yla rápida expansión de la liquidez y los recortes enlas tasas de interés de Estados Unidos y Japón encondiciones de desaceleración económica. A dife-rencia de la primera expansión, una gran propor-ción de los ingresos privados tomó la forma de in-versiones en títulos y carteras, y no de préstamosinternacionales. En la mayoría de los casos las mis-mas fueron estimuladas por la perspectiva de rápi-das ganancias de capital y oportunidades de arbi-traje de corto plazo. Cuando la situación cambió,numerosos países deudores padecieron otra veztransferencias negativas netas y fuertes descensosen ingresos y empleos.

Un tercer ciclo comenzó con el advenimientodel milenio y la rápida recuperación de los movi-mientos privados, impulsada por la combinaciónde condiciones sumamente favorables, incluso ta-sas de interés históricamente bajas, altos nivelesde liquidez, fuertes precios de las materias primasy el dinamismo del comercio internacional. Los in-gresos de capitales en el ciclo actual superaron elpico observado en la expansión anterior de la déca-da de 1990, y la mayoría de los países en desarrollocompartieron esta recuperación. Sin embargo, nue-vamente el resultado es el incremento de la fragili-

dad financiera, ya que en muchos países los pre-cios de los valores y de los tipos de cambio fueronllevados a niveles que no se justifican por los fun-damentos económicos. Algunos acontecimientosrecientes sugieren que se está aproximando el finde esta expansión, con la combinación de preciosdel petróleo y tasas de interés en crecimiento,desequilibrios persistentes y crecientes del comer-cio mundial y el incremento de la volatilidad deldólar. Varios mercados emergentes comenzaron aexperimentar fuertes caídas en sus bolsas de valo-res y sus monedas. Una vez más, los países quedependen de los movimientos de capitales exter-nos para financiar su balanza de pagos corren elriesgo de sufrir condiciones financieras externasmás severas y el colapso de su crecimiento.

A menudo se fomenta la inversión extranjeradirecta (IED) como una fuente más confiable de fi-nanciación para el desarrollo. En los países en de-sarrollo gran parte de la IED se destinó a la adquisi-ción de capitales existentes y no a inversiones nue-vas (greenfield) que amplían la capacidad produc-tora. La inversión greenfield tiende a ir a la zaga delcrecimiento, en vez de impulsarlo, y a menudo sedestina a países sin carencias importantes de finan-ciación externa. Aunque el discurso de las institu-ciones de Bretton Woods sostiene que la recientemejora en IED hacia los países pobres refleja unmejor desempeño y clima de inversión y perspecti-vas de crecimiento, los datos analizados en el re-ciente Informe sobre África de la UNCTAD3 demues-tran que una parte importante de la misma se des-tinó a la explotación de reservas de minerales ypetróleo en un puñado de países en situación deposconflicto o en países con recursos petrolíferosy minerales recientemente descubiertos.

Los préstamos multilaterales:¿carga o alivio?Cada vez más, las instituciones financieras multila-terales representan una carga, y no un alivio, paralos países en desarrollo. Cada año a partir de 1991,las transferencias netas (los desembolsos menosel pago del capital menos el pago de los intereses)hacia los países en desarrollo de parte del BancoInternacional para la Reconstrucción y el Desarro-llo (BIRD) han sido negativas. A partir de 2002 tam-bién los desembolsos netos fueron negativos. En

1 Ex Director, División sobre Globalización y Estrategias deDesarrollo, Conferencia de Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo (UNCTAD). Este capítulo temáticose basa en una ponencia realizada en la conferencia“Nuevos mecanismos de financiación para el desarrollo deÁfrica”, IPALMO, Turín. 7 de diciembre de 2005.

2 ONU (2001). “Technical Report of the High-Level Panel onFinancing for Development. Recommendations of theHigh-level Panel on Financing for Development”.Disponible en: <www.un.org/reports/financing/report_full.htm>.

3 UNCTAD (2005). Economic Development in Africa.Rethinking the Role of Foreign Direct Investment. Ginebra,ONU. Disponible en: <www.unctad.org/en/docs/gdsafrica20051_en.pdf>.

Yilmaz Akyüz 1

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efecto, tomado como un todo, el BIRD no realizaaporte alguno a la financiación para el desarrollomás que brindar fondos para el pago de sus obliga-ciones pendientes. Lo mismo ocurre en gran medi-da con los bancos regionales de desarrollo. El pro-blema es que, por motivos relacionados con lascondicionalidades y la burocracia, los países queson aptos para recibir préstamos del BIRD no sue-len estar dispuestos a pedir prestado mientras ten-gan acceso a los mercados privados, aun cuandoeso signifique el pago de tasas más altas. Por otraparte, muchos países pobres que necesitan finan-ciación externa no son aptos para recibir présta-mos del BIRD.

La Asociación Internacional de Fomento (AIF)es la única fuente de financiación neta que el BancoMundial otorga a los países en desarrollo. Sin em-bargo, aparte de los problemas derivados de la de-pendencia del Banco en un puñado de donantes paraobtener financiación para el desarrollo, los desem-bolsos de la AIF son pequeños, en el orden de losUSD 4.000-5.000 millones por año, para todos lospaíses aptos para recibir ayuda de la AIF. Si junta-mos la AIF y el BIRD, la contribución que hace elBanco Mundial a la financiación externa de los paí-ses en desarrollo es negativa en unos USD 1.200millones. Los movimientos netos del BIRD haciaÁfrica subsahariana también son negativos. Desdeel Banco en general son positivos, pero inferiores aUSD 2.000 millones, aproximadamente 10% de loque se necesita. En el caso de los países en desa-rrollo más pobres, la financiación que proporcionael Banco Mundial está en el orden de los USD 3.000millones, en comparación con las donaciones pri-vadas de unos USD 10.000 millones4.

Con respecto al Fondo, los préstamos del Ser-vicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobre-za (SCLP) constituyen una proporción muy pequeñade la financiación disponible para los países en de-sarrollo. En los últimos años, el apoyo del Fondo seconcentró en las operaciones de rescate financieroen mercados emergentes, para rescatar a los acree-dores y prestamistas internacionales de los paísesafectados por las crisis. A fines de 2004, los créditospendientes del SCLP eran inferiores a los SDR 7.000millones (derechos especiales de giro, USD 9.900millones), o 10% del total de créditos pendientes delFMI. En 2005, el total de préstamos PRFG aproba-dos fue inferior a los USD 500 millones.

Al FMI también le queda un papel marginal en laprovisión de financiación y liquidez a los países endesarrollo. Todas las grandes economías emergen-tes de mercado, salvo Turquía, pagaron sus deudasal FMI y se liberaron de su supervisión, lo cual dejasolo a los países más pobres como su clientela habi-tual, una base no muy buena para una institucióncreada para asegurar la estabilidad económica inter-nacional. Esta situación también plantea una interro-gante sobre la viabilidad financiera del FMI. Los prés-tamos contra la pobreza no generan suficientes in-gresos para pagarle al personal y administrar la ins-titución, y el FMI depende principalmente de los prés-tamos en épocas de crisis a los mercados emergen-tes para generar los USD 800 millones anuales quenecesita para pagar sus costos administrativos. Pa-radójicamente, la viabilidad financiera del FMI ha lle-gado a depender de la inestabilidad y las crisis finan-cieras de los mercados emergentes.

La ayuda de los donantes:¿problema o solución?La ayuda de los donantes, ya sea directa o a travésde las instituciones financieras multilaterales bajola forma de préstamos blandos y donaciones, es laúnica fuente importante de financiación oficial parael desarrollo. En este caso el problema no refieresolo a la cantidad. También existe un problema polí-tico mayor. La ayuda es principalmente un instru-mento poscolonial, de la guerra fría, y su existenciay distribución se rigen por consideraciones políti-cas, y no por viabilidad, lo cual por lo general sirve alos intereses de los donantes y no de los recepto-res. Como ya se señalara, una gran proporción definanciación para el desarrollo que otorgan las insti-tuciones de Bretton Woods depende de la ayuda yno de los recursos habituales de estas institucio-nes. En contraste con el sistema de comercio dondeel bilateralismo es considerado en gran medida comouna amenaza potencial del sistema multilateral, enel mercado financiero se da por sentado que los ins-trumentos bilaterales y multilaterales son comple-mentarios. Este enfoque también predomina en lasiniciativas contra la deuda, como la de los PaísesPobres Muy Endeudados (PPME) que combina ladeuda multilateral con la deuda bilateral contraídacon los donantes del Club de París, lo cual mejora elespacio para la influencia política.

Que las instituciones de Bretton Woods depen-dan del albedrío de un pequeño número de donanteses una fuente importante de defectos en sus estruc-turas de gobernanza. La práctica de combinar el di-nero del FMI con los aportes de los grandes paísesen las operaciones de rescate financiero de los mer-

cados emergentes dio más espacio a la influenciapolítica de los principales accionistas del FMI en lasdecisiones que este adopta sobre los préstamos aconceder. La creación de la AIF tuvo un papel impor-tante en la reducción de la autonomía del secretaria-do del Banco Mundial, aumentando su dependenciade los donantes y subvirtiendo su gobernanza alampliar el campo de acción de la influencia política.La dependencia de la contribución de los donantesaumentaría si la AIF permanece en el Banco Mundialmientras una creciente proporción de la misma seotorga bajo la forma de donaciones, un paso quedebe darse ya que muchos de los países de la AIF yaestán muy endeudados y necesitan una cancelaciónsustancial de su deuda.

La reforma de los reformadoresPor eso, el primer paso debe ser separar los instru-mentos bilaterales de los multilaterales en los ca-sos de la financiación para el desarrollo y la deuda.Por cierto, las naciones soberanas tienen la potes-tad de realizar convenios bilaterales sobre deuda yfinanciación, pero los mismos deben mantenersealejados del sistema multilateral. Esto significa sa-car a las facilidades regidas por los donantes fuerade las instituciones de Bretton Woods; es decir, a laAIF del Banco Mundial y a la SCLP del FMI. Losmontos en cuestión son pequeños, pero el impactosobre la gobernanza de estas instituciones puedeser importante.

La Unión Europea (UE) anunció recientementelos planes de creación de un fideicomiso para en-tregar la ayuda europea a África sin depender delBanco Mundial, con el argumento de que el dineroque Europa destina a la ayuda debe gastarse segúnpolíticas europeas y que la UE no tiene la influenciaque debería en el Banco Mundial. Esto demuestrauna vez más el predominio que tienen las conside-raciones políticas en la provisión de la ayuda. Porlo tanto, es una iniciativa bienvenida en tanto ayudaa separar los préstamos bilaterales de los multila-terales, pero también debe venir acompañada demedidas que hagan del Banco Mundial una institu-ción financiera multilateral e independiente dedica-da al desarrollo.

Toda reforma seria de los mecanismos interna-cionales para la entrega de financiación a los paísesen desarrollo también debe incluir el mandato, lasmodalidades operativas y la gobernanza de las insti-tuciones de Bretton Woods. No existe justificaciónpara que el FMI participe en el desarrollo y la reduc-ción de la pobreza. El FMI debe concentrarse en laentrega de liquidez de corto plazo a los países queexperimentan una escasez temporaria de pagos,

4 Banco Mundial (2005). Global Development Finance 2005:Mobilizing Finance and Managing Vulnerability. Cuadro5.1, p. 90.

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incluso los países más pobres que son particular-mente vulnerables a los shocks comerciales. Debereavivar la Facilidad Financiera compensatoria comoservicio de préstamos blandos. También debe existirun mayor automatismo en el acceso al FMI, y loslímites deben decidirse sobre la base de la necesi-dad. El FMI debe alejarse de las condicionalidadesestructurales y concentrarse en la macroeconomía.No debe permitírsele participar en operaciones derescate financiero, sino desarrollar mecanismos or-denados para salir del endeudamiento y concentrar-se en la prevención de las crisis ayudando a los paí-ses en desarrollo a administrar ingresos de capitalinsostenibles a través de una vigilancia efectiva delas políticas de los países industriales.

Una fuente adecuada de financiación para laprovisión de liquidez internacional por parte del FMIson los Derechos Especiales de Giro (SDR). El ar-gumento a favor de que los SDR proporcionen fon-dos para la financiación de la cuenta corriente esmucho más fuerte que el que propone usarlos paralas operaciones de rescate financiero asociadas conla función de prestamista-de-último-recurso quedefiende el FMI tras la crisis asiática. Habría quecambiar los mecanismos actuales para permitir quelos SDR reemplacen las cuotas y el Acuerdo Gene-ral de Préstamos (GAB) y el Nuevo Acuerdo de Prés-tamos (NAB) como fuentes de financiación para elFMI. Se debe permitir al FMI expedirse a sí mismoSDR hasta cierto límite, lo cual deberá aumentarcon el paso del tiempo y con el crecimiento del co-mercio mundial. El SDR debe convertirse en unmedio de pago de aceptación universal, bajo la te-nencia de instituciones tanto privadas como públi-cas. El acceso de los países podría estar sujeto alímites predeterminados que también deberán cre-cer con el comercio mundial.

Habría que pulir algunos detalles, pero una vezque se llegue a un acuerdo para remplazar las fuen-tes tradicionales de financiación con los SDR, el FMIpodrá de hecho convertirse en una institucióntecnocrática del tipo que defendía Keynes durantelas negociaciones de Bretton Woods. Su financia-ción ya no estaría sometida a negociaciones arduasy políticamente cargadas dominadas por los princi-pales países industrializados. Este paso sería unprólogo importante a la reforma fundamental de lagobernanza del FMI, sobre todo con respecto a ladistribución de los derechos de votación.

Muchos de los problemas encontrados en lafinanciación para el desarrollo multilateral y la ase-soría política multilateral también se podrían abor-dar si el Banco Mundial volviera a sus modalidadesoperativas originales y se concentrara en facilitar la

inversión de capital mediante la financiación de pro-yectos, en lugar de intentar arreglar todo tipo defallas políticas e institucionales en los países endesarrollo a través de préstamos políticos de ajus-te estructural y desarrollo. Debe dejar de ser unainstitución de ayuda y convertirse en un banco dedesarrollo, intermediando entre los mercados finan-cieros internacionales y los países en desarrollo.Como se concibió en un principio, su financiacióndebe darse en préstamos y no a través dedonaciones, y solo entregarse a los países que ca-rezcan de acceso a capitales privados con condi-ciones razonables.

Aunque mejorarían el funcionamiento y la go-bernanza de las instituciones de Bretton Woodsestos mecanismos seguirían dejando el problemaprincipal sin respuesta: la financiación de los bie-nes públicos internacionales, incluso los préstamosblandos y las donaciones a los países más pobres.En este sentido el tema es doble: mecanismos yrecursos institucionales. Se debe tomar en consi-deración la mancomunión y la asignación de la ayu-da a través de un fondo de desarrollo puesto bajo laONU, regido por un secretariado competente sin lainterferencia diaria de sus contribuyentes, reportan-do a la Asamblea General y auditado regularmentepor un organismo independiente. Este rumbo seríadeseable no solo porque aumenta la participaciónde la ONU en objetivos de desarrollo y problemassociales estrechamente vinculados a la paz mun-dial, sino también por su naturaleza democrática.

La reducción de la pobreza ha sido declaradaun bien público internacional en varias cumbres yconferencias de la ONU en los últimos años. Por lotanto, existe un fuerte argumento para establecerfuentes internacionales de financiación. Esto podríalograrse a través de acuerdos sobre impuestos in-ternacionales, incluso el impuesto a las transaccio-nes monetarias (conocido como la tasa Tobin), im-puestos ambientales y otros impuestos como losque gravan el tráfico de armas, que aplicarían to-das las partes del acuerdo sobre las transaccionesy actividades en cuestión y mancomunadas en elfondo de desarrollo de la ONU. Una característicacomún de las mismas es que son todos impuestospunitivos que generarían ingresos y, al mismo tiem-po, desalentarían ciertos males públicos internacio-nales como la especulación monetaria, el dañoambiental, el conflicto o la violencia armada. Aun-que la participación universal es muy deseable, es-tos acuerdos no siempre necesitan de la participa-ción de todos los países. Algunas fuentes de ingre-so, como la tasa Tobin, deberían adoptarse en todoel planeta para evitar el arbitraje contra los países

que la adopten, pero otras, como los impuestos am-bientales, podrían adoptarse de manera regional oplurilateral.

Asimismo, un fondo creado mediante impues-tos internacionales también podría suplirse con losaportes voluntarios de gobiernos (del Norte y delSur), fundaciones privadas y personas adineradas.Incluso los recursos existentes de la AIF podríanconvertirse en parte del fondo siempre que los do-nantes acepten entregarlos a un secretariado inde-pendiente. Un fondo relativamente pequeño, quealcance los USD 80.000 millones podría generarmás fuentes para donaciones a los países más po-bres que la AIF y el SCLP juntos.

Una ventaja de estos mecanismos sobre losmecanismos de ayuda vigentes es que una vez quese logra un acuerdo, se alcanza cierto grado de auto-matismo para la provisión de financiación para eldesarrollo sin tener que pasar por las negociacionesarduas y políticamente cargadas para renovar la ayudani los procesos presupuestarios nacionales que sue-len regirse por intereses mezquinos. Eso es justa-mente lo que distingue a la financiación del BIRD,que depende de garantías de una sola vez que otor-gan sus accionistas de la muy politizada AIF.

La creación de un sistema multilateral auténti-co de financiación para el desarrollo es un temacomplejo que exigiría mayor reflexión, participacióny debate de todas las partes interesadas. En defini-tiva, corresponde a la voluntad y el peso político dela comunidad internacional. Pero el primer pasodebe ser colocar el tema directamente en el ordendel día mundial. Lamentablemente, este no ha sidoel caso a pesar de la proliferación de cumbres yconferencias de la ONU sobre financiación para eldesarrollo y pobreza. ■

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Sony Kapoor 1

Los recursos que fluyen de los pobres a los ricos

sas de los países donantes y controlando la recau-dación de los impuestos internacionales, como enel caso del impuesto a los pasajes aéreos y los im-puestos a las transacciones de divisas, para lograrlas cantidades de fondos necesarias.

Tanto como una cuarta parte de la deuda querecae sobre los países pobres es execrable o ilegítimapor su origen, en la medida que se ofreció consciente-mente a dictadores o a otros regímenes ilegítimos,como el régimen del apartheid en Sudáfrica. Gran partede ese dinero fue desviado y nunca se volcó en el paísen cuyo nombre se pidió el préstamo.

En los últimos veinte años, los países en desa-rrollo pagaron más dinero bajo la forma de intere-ses, reembolsos, sanciones y multas por deudasviejas, de lo que recibieron bajo la forma de présta-mos nuevos. A pesar de que casi todos los paísespobres han pagado más de lo que pidieron presta-do, sus deudas continúan aumentando y desvian-do sus recursos de los gastos cruciales en salud yeducación.

Una cancelación inmediata de todas las deu-das “odiosas”, ilegítimas e impagables, acompaña-da de una moratoria y el establecimiento de un pro-ceso de arbitraje justo y transparente para el saldode las deudas pendientes, así como la adopción dedirectrices transparentes y claras para los présta-mos nuevos, ayudaría a revertir esta fuga de recur-sos que se produce a través del canal de la deuda.

Las corrientes privadas que adoptan la formade inversiones extranjeras directas e inversiones decartera y que se supone contribuyen a la transfe-rencia de tecnología, la creación de puestos de tra-bajo, la estimulación de la economía local y el in-cremento del ingreso fiscal, en gran medida no cum-plen esa función. Hasta no hace más de trece añosatrás, las salidas en forma de ganancias y el des-monte de antiguas inversiones superaron los ingre-sos por concepto de inversiones nuevas. Muy pro-bablemente esto mismo es lo que ocurrirá en unfuturo cercano.

Las inversiones, especialmente en el África Sub-sahariana, generan ingresos de hasta un 30% anual,de manera que los países se ven forzados a tratar deatraer inversiones cada vez mayores para mantenerun saldo positivo de las entradas de recursos. Estorestringe severamente el espacio político en la medi-da que los países reducen las tasas fiscales, otorganexenciones impositivas e introducen políticas talescomo la liberalización financiera, que priorizan losintereses de los inversionistas extranjeros por enci-ma de los objetivos de desarrollo nacionales y alien-tan la fuga de capitales a través de canales legales eilegales del sistema bancario.

La creciente amenaza de inestabilidad finan-ciera que surge como resultado de esas políticasha implicado que los países en desarrollo tenganque acumular una cifra que trepa a USD 2 billonespor concepto de reserva de divisas, para proteger-se de la crisis financiera. Dicha acumulación, queen su mayoría se invierte en bonos de países ricosa tasas de interés muy bajas, se produce a expen-sas de la inversión vinculada al desarrollo, cuyaganancia social es mucho mayor.

Más de la mitad del comercio de los países endesarrollo está controlada por empresas multina-cionales que pueden manipular los precios de lastransacciones comerciales y financieras con sus fi-liales en paraísos fiscales y en otros países, sacan-do así miles de millones de dólares de los paísespobres.

Considerado en su conjunto, este drenajecuesta a los países en desarrollo más de USD500.000 millones por concepto de egresos exen-tos de impuestos, lo cual socava por completo elimpacto de la ayuda y de otros ingresos de recur-sos e impide a estos países transitar un caminode desarrollo sustentable.

Para tapar ese drenaje es imperioso controlary revertir la liberalización de la cuenta de capital yreinstaurar requisitos de desempeño nacional asícomo restricciones a la inversión extranjera enmateria de repatriación de ganancias. Otras medi-das tales como la eliminación del secreto bancario,la eliminación de los paraísos fiscales y una acciónenérgica contra las instituciones financieras, las fir-mas contables y jurídicas y las empresas multina-cionales que facilitan la evasión de esos recursos,también ayudarían a contener el drenaje.

Más de la mitad de la riqueza de África y Amé-rica Latina está localizada ahora en el exterior, engran medida en paraísos fiscales y centros finan-cieros tales como Londres y Nueva York. La identi-ficación y repatriación de esos activos – que en sugran mayoría fueron adquiridos o transferidos ile-galmente – así como la reversión de la fuga de ca-pitales, movilizará recursos nacionales, abrirá es-pacios políticos y permitirá a los países en desarro-llo desarrollarse de manera sustentable.

El escenario… desafiando toda lógica y necesidadeconómica, hace ya varios años que seviene dando la transferencia neta derecursos y capital del mundo en desarrollopobre y escaso de capital, hacia el mundodesarrollado rico y con excedente de capi-tal. El dinero, en lugar de volcarse a

1 Asesor Principal de Política y Economía. Consultorinternacional de finanzas, desarrollo y medio ambiente. Estedocumento se basa en Kappor, S. (2006). “Learning theLessons - Reorienting Development. Which Way Forward forNorwegian Development Policy”.

En general se piensa que los países ricos transfie-ren cantidades sustanciales de recursos a los paí-ses pobres. Si bien mucha gente – incluso los mi-llones de personas que el año pasado fueron partede la movilización denominada Llamado Mundial ala Acción contra la Pobreza (GCAP por sus siglasen inglés o Banda Blanca) – cree que los paísesricos no están haciendo lo suficiente, pocos se cues-tionan la verdad de la afirmación de que los paísesricos están realmente ayudando a los pobres. ¡De-berían hacerlo!

Cada año se vuelcan miles de millones de dó-lares, una superabundancia de volúmenes de ayu-da, de los países pobres a los ricos. Este dinero sevuelca adoptando la forma de pago de la deuda,transferencias del sector privado y – aún más im-portante – a través de las vías del comercio y lafuga de capitales. Estos egresos socavan la movili-zación de los recursos nacionales, rebajan la inver-sión local, debilitan el crecimiento y desestabilizana los países haciéndolos más dependientes del in-greso de recursos externos inciertos.

Además, los ingresos, bajo la forma de ayuda,préstamos nuevos y corrientes de capital privado,vienen con condicionamientos adjuntos en formade mandatos y restricciones en torno a los tipos depolíticas que los países en desarrollo pueden apli-car. Esas limitaciones al espacio político socava elejercicio de la democracia, son un obstáculo parala aplicación de políticas auténticamente naciona-les y debilitan los esfuerzos por reducir la pobrezay lograr el desarrollo sustentable.

Es imperioso volver a evaluar todos los cana-les de transferencias de recursos entre los paísesricos y pobres y adoptar medidas inmediatas paraasegurar un incremento de los ingresos a los paí-ses pobres y una reducción de sus egresos.

Esto aumentará de manera sustancial la dispo-nibilidad de recursos (especialmente nacionales) ypermitirá que haya espacio político nacional paraaplicar las políticas que coadyuven a la eliminaciónde la pobreza y el logro de un desarrollo sustentable.

Las corrientes de ayuda son insuficientes y demala calidad. Esto puede resolverse logrando quela ayuda sea más previsible, liberándola de las res-tricciones políticas y los contratos con las empre-

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inversiones productivas en los países endesarrollo con un alto potencial deganancias, se ha destinado a alimentar laexplosión de precios inmobiliarios yaccionarios en países ricos tales como elReino Unido y los Estados Unidos…

A pesar de que en 2005 los temas de desarro-llo recibieron una atención sin precedentes por partede los medios de difusión, fueron objeto de fuertesmovilizaciones populares y adquirieron perfil polí-tico, poco se logró en cuanto a disponer de la esca-la de recursos necesarios para alcanzar siquiera losmodestos Objetivos de Desarrollo del Milenio, me-nos aún financiar un desarrollo sustentable. Elacuerdo sobre la cancelación de la deuda y las pro-mesas de aumento de la ayuda ofrecen apenas unafracción de los recursos que se necesitan ante undéficit de financiamiento que crece día a día.

La atención puesta en la tríada conformada porla deuda, la ayuda y el comercio fue demasiado res-tringida; el debate sobre el desarrollo se ha enfoca-do exclusivamente en tratar de aumentar las entra-das a los países en desarrollo, poniendo escasaatención – o ninguna – en el creciente egreso dedinero y recursos desde los países en desarrollo. Apesar de una movilización sin precedentes de gru-pos de la sociedad civil y un debate amplio de ladeuda, la ayuda y el comercio, al más alto nivel po-lítico, pocos fueron los avances tangibles logradosen términos de la salida neta de recursos.

Uno de los fenómenos más perturbadores delas últimas décadas ha sido la persistente y crecien-te transferencia de recursos desde los países en de-sarrollo pobres hacia el exterior2 . Esto ha adoptadonumerosas formas, tanto legales como ilegales, al-gunas de las cuales se discuten a continuación.

Esto ha tenido consecuencias negativas gra-ves para las necesidades de desarrollo y humanita-rias de esos países, donde como consecuencia dela salida neta de los recursos nacionales – de por síescasos – se quedan con menos recursos para aten-der las necesidades nacionales en materia de desa-rrollo y de intervenciones vitales de carácter huma-nitario, como es el caso de la prestación de servi-cios básicos de asistencia médica.

Ocasionalmente se ha hablado con hipocresíade la importancia de la Movilización de los RecursosNacionales, pero eso se ha limitado a aumentar elgrado de recursos nacionales a través de herramien-tas nuevas, excluyendo una consideración más im-

portante que es la de “retener” los recursos movili-zados a escala nacional. Esto implica que los recur-sos nacionales continúan propensos al “drenaje”.

Las entradas se estancaron – las salidasaumentanAl mismo tiempo que se estancó el incremento delas entradas, aumentaron las salidas de los paísesen desarrollo más pobres, bajo la forma de pagodel servicio de la deuda, creación de reservas dedivisas, déficit comerciales, remesa de ganancias y– lo más importante – fuga de capitales.

Esto ha restringido severamente el margen demaniobra dentro de varios países. La “sangría” dela recaudación gubernamental debido al aumentode la competencia en materia de impuestos, la eva-sión fiscal y la caída de aranceles sobre las impor-taciones, ha exacerbado aún más la situación, res-tringiendo la disponibilidad de recursos para inver-tir en atención básica de la salud, educación e in-fraestructura. También ha provocado un aumentode la dependencia de la ayuda.

La atención puesta en las entradas,no en las salidasNo obstante, hasta ahora las políticas de desarrollohan centrado su atención en el incremento de laayuda, el aumento de la inversión extranjera direc-ta, la canalización de las remesas y otras conside-raciones por el estilo. La discusión sobre el comer-cio, que también se considera un mecanismo dedistribución de los recursos, se centra casi exclusi-vamente en el aumento de las exportaciones de lospaíses en desarrollo. La cancelación de la deuda,que comienza a abordar la cuestión de reducir lassalidas de los recursos, se discute dentro de pará-metros muy limitados, que aún bajo los escenariosmás optimistas tendría escaso impacto sobre la di-rección de las corrientes de recursos netos.

La ayuda para el desarrolloLa ayuda real, el dinero de la ayuda que está dispo-nible realmente para financiar el desarrollo de lospaíses más pobres, asciende solamente a alrede-dor de USD 30.000 millones por año o tan solo un40% del volumen total de ayuda. Los costos admi-nistrativos, la ayuda técnica, la contabilización dela mitigación de la deuda, la vinculación de la ayudacon las compras al país donante y la ayuda a paísesmenos necesitados pero con importancia estraté-gica por su ubicación geográfica, son algunas delas razones por las que más del 60% del volumenactual de ayuda no está disponible como dinero quepueda destinarse a satisfacer necesidades de desa-

rrollo reales y urgentes, como el cumplimiento delos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esto existedentro de un contexto más amplio de volúmenesde ayuda insuficientes, que a pesar de las prome-sas actualmente están apenas en un 0,3% del In-greso Nacional Bruto de los países donantes.

Aún así, hay una nueva discusión sobre “fuen-tes innovadoras de financiamiento”, como, entreotras, el impuesto a los pasajes aéreos y los im-puestos a las transacciones de divisas y a otros ti-pos de transacciones financieras. Esto ofrece unavía promisoria para mejorar la calidad y cantidadde la ayuda3 .

La deudaLa deuda, que tiene un enorme potencial como fuen-te de fondos para financiar el desarrollo, ha termi-nado siendo una vía para que salgan importantescantidades de recursos de los países más pobres.Por ejemplo, los países de bajos ingresos, que re-cibieron donaciones de aproximadamente USD27.000 millones en 2003, pagaron casi USD 35.000millones por concepto de servicio de la deuda. ElÁfrica Subsahariana ha visto aumentar el volumende su deuda en USD 220.000 millones a pesar deque pagó USD 296.000 millones, de los USD320.000 millones que pidió prestado desde 1970.

De hecho, desde 1984, las transferencias ne-tas hacia los países en desarrollo canalizadas a tra-vés de la deuda (el neto de ingresos como présta-mos nuevos y de egresos bajo la forma de pago delservicio de la deuda) han sido negativas todos losaños, salvo tres. De manera que la deuda, en lugarde brindar una fuente de financiación para el desa-rrollo se ha convertido en una fuente importante dedrenaje de los escasos recursos de los países endesarrollo.

Lo que empeora la situación es que, en primerlugar, una proporción importante de la deuda pen-diente nunca ingresó al país deudor. El dinero pres-tado a los dictadores y regímenes corruptos talescomo el de Mobuto de Congo, Abacha de Nigeria ySuharto de Indonesia, fue guardado en el exteriorpara enriquecer personalmente a los dictadores.Otra parte importante de la deuda fue utilizada parafinanciar proyectos en lugares donde había sospe-chas de corrupción y no se cumplieron los requisi-tos de la diligencia debida.

La central nuclear de Bataan, en Filipinas, quenunca generó electricidad porque fue construida

2 Ver en este Informe el cuadro “América Latina: deuda,inversiones, fuga de capitales” de Iara Pietrikovsky.

3 Ver en este Informe el capítulo temático de John Foster “Másallá del tabú: las fuentes innovadoras” y de Peter Wahl“Impuestos internacionales: llegó la hora”.

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sobre una falla sísmica, es uno de esos ejemplos.Sin embargo, el gobierno de Filipinas todavía estáreembolsando la deuda contraída para construir esacentral. Incluso países pobres como Zambia y Nigeriacontinúan destinando una cuarta parte de su presu-puesto para pagar el servicio de la deuda, muchomás de lo que destinan a salud y educación juntas.

Si bien la cancelación de la deuda ha estadodurante un tiempo en la agenda, las cantidadesque se están considerando son pequeñas en com-paración con la escala del problema y se financiancon presupuestos para la ayuda, que ya son bas-tante magros.

No obstante, la reciente iniciativa del gobier-no Noruego acerca del tema de la “deuda odiosa”e ilegítima, brinda una posibilidad promisoria deabordar finalmente las cuestiones reales que es-tán por detrás de la crisis de la deuda, de unamanera abierta, honesta y efectiva. Tiene el po-tencial de “hacer borrón y cuenta nueva” finalmen-te, para los países que han estado sufriendo bajola carga de una deuda injusta e impagable, y per-mitirles un comienzo nuevo. A los países e insti-tuciones acreedoras les ofrece la posibilidad deaprender de sus errores del pasado.

También hay esperanzas de que los recientesacuerdos de Argentina con acreedores privados dela deuda de ese país, de Nigeria con acreedores bi-laterales y de los Países Pobres Muy Endeudadoscon acreedores multilaterales, finalmente abran elcamino a un debate serio sobre un tratamientosistémico de los problemas de la deuda con el es-tablecimiento de un Proceso de Arbitraje Justo yTransparente, preferentemente bajo la égida de lasNaciones Unidas.

Inversión Extranjera DirectaLa realidad de la Inversión Extranjera Directa (IED),que en los últimos años se ha convertido en la ma-yor fuente de entrada de fondos a los países en de-sarrollo, también es preocupante. A pesar de queen teoría la IED puede contribuir significativamenteal desarrollo, en los hechos ha hecho muy pocopara merecer la atención que ha concitado en estosúltimos tiempos, en que numerosas autoridades lahan considerado en forma creciente como el víncu-lo más importante del proceso de desarrollo.

Si bien desde 1992 se ha considerado a la IEDcomo la mayor fuente de entradas a los países endesarrollo, ha estado muy concentrada. Un peque-ño grupo de países, tales como China, India, Brasily México, representan el grueso de los recientesincrementos de IED. Los países del África subsaha-riana, muy necesitados de capital, obtienen muy

poca IED. Además, cuando una empresa extranjeraadquiere una operación nacional en curso se utili-zan crecientes cantidades de IED para fusiones yadquisiciones (que no contribuyen directamente aaumentar la capacidad productiva o a proporcionartransferencia de tecnología).

Las entradas de IED están acompañadas degrandes salidas bajo la forma de repatriación de ga-nancias. Para el África subsahariana, por ejemplo,aparte de un periodo de diez años desde 1994 a2003, las entradas de fondos a través de nuevasIED fueron superadas o igualadas por la salida defondos como remesas de ganancias sobre la IEDexistente. Cuando en un país crece el volumen deIED, también crece el potencial de la futura repa-triación de ganancias. En el África Subsahariana, latasa promedio de beneficios a partir de la IED esentre 24% y 30%, lo que muestra que el margenpara que exista un incremento de las futuras sali-das es muy grande. Para numerosos países pobres,la IED continúa siendo una vía de salida neta derecursos.

Las preocupaciones señaladas anteriormentese ven exacerbadas porque hay fuertes evidenciaspara creer que tanto los volúmenes de IED comolas remesas de ganancias declarados están por de-bajo de sus números reales, y tal vez lleguen a serel doble o el triple de las cifras informadas.

Uno de los beneficios mayores de la IED esgri-mido con frecuencia es que las ganancias genera-das aumentarán la recaudación fiscal del gobierno.Sin embargo, con el gran aumento de la competen-cia fiscal y un crecimiento exponencial de las inver-siones de enclave (entre otras las zonas francas, ode promoción de las exportaciones) este beneficioprácticamente ha desaparecido. Honduras, porejemplo, ofrece exenciones impositivas permanen-tes y cada vez es más común que se concedan fran-quicias impositivas de hasta 20 años. Esto ha esta-do acompañado de una tendencia general y acele-rada a la baja en las tasas de los impuestos aplica-dos a las empresas y en algunos sistemas de pro-moción de las exportaciones las tasas efectivas delas contribuciones ¡han caído por debajo de cero!

La situación de por sí grave se ha combinadocon la creciente tendencia a la evasión fiscal porparte de las empresas multinacionales que actúanen los países en desarrollo, y el sector extractivo essin duda el mayor culpable. Algunas de las herra-mientas utilizadas para esto son:

• utilizar precios inadecuados para valorar lastransacciones comerciales entre filiales de talmanera de maximizar las ganancias en una ju-risdicción donde los impuestos son bajos,

• utilizar transacciones financieras entre empre-sas o entre matriz y filiales, tales como présta-mos de la casa matriz a la subsidiaria a tasasde interés exageradas para sacar las ganan-cias del país receptor,

• utilizar valores exagerados para bienesintangibles, tales como buena fe o patentes yregalías como forma de que figuren menos ga-nancias que las reales, y

• toda una serie de otras prácticas por el estilo,como por ejemplo realizar una facturación fal-sa de la calidad y/o cantidad de importacionesy exportaciones

La atención puesta en general en la IED, losgenerosos incentivos ofrecidos y las estrategias delas multinacionales para evitar impuestos y blan-quear las ganancias socavan el sector privado na-cional colocándolo en desventaja competitiva fren-te a multinacionales fuertes con mayor capacidadfinanciera. Esta competencia desleal conspira con-tra el desarrollo a largo plazo de los países pobres.

Sobretodo, la IED no ha cumplido la promesade generación sustancial de empleo, integración conla economía nacional y transferencia de tecnología.Mientras que los costos de la IED han sido muyreales, los beneficios no se han visto. Por lo tanto,es necesario repensar la atención puesta actualmen-te en la IED como herramienta central del desarro-llo, y que los países en desarrollo y desarrolladostomen medidas de control del daño para minimizarlos efectos perniciosos y tengan un análisis costo-beneficio más crítico para las inversiones futurasen los países en desarrollo.

ComercioLos vínculos entre comercio y movilización de losrecursos son complejos. No hay duda de que el co-mercio tiene la capacidad de tener un impacto po-sitivo importante en el desarrollo. Sin embargo, almismo tiempo es probable que el potencial del ré-gimen comercial actual para generar recursos parainvertir en el desarrollo esté exagerado. Lo que espertinente para un país desde la perspectiva de lageneración de recursos externos es el exceso deexportaciones sobre las importaciones o el exce-dente comercial. Cuanto mayor sea el excedentecomercial, mayores serán los recursos que generela vía del comercio para el desarrollo.

Presionados por la Organización Mundial delComercio (OMC), las Instituciones Financieras In-ternacionales (IFI) y los países ricos, los países endesarrollo se han visto forzados a bajar sus arance-les sobre las importaciones y liberalizar el comercio.

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Si bien esto ha aumentado las importaciones (in-cluso las de los artículos no esenciales y suntuarios),no ha ocurrido lo mismo con las exportaciones. Lassubvenciones y el proteccionismo continuado delos países ricos, especialmente en el sector agríco-la (y textil), en el cual los países en desarrollo tie-nen una ventaja competitiva, también han contri-buido de manera significativa a la reducción de lasexportaciones provenientes de los países en desa-rrollo.

Numerosos países en desarrollo, especialmen-te de la región del África Subsahariana y de Améri-ca Latina, sufren permanentes déficit comercialesen los cuales se ven obligados a pedir prestado (outilizar dinero de la ayuda o tratar de atraer IED paragenerar escasas divisas) para pagar el exceso deimportaciones con respecto a las exportaciones.Esto significa que el comercio, en lugar de impul-sar los recursos disponibles para la inversión na-cional, también ha actuado como fuente de drenajede los escasos recursos nacionales. Incluso en lospaíses en desarrollo que tienen superávit comercial(salvo los principales exportadores de petróleo), elexcedente comercial rara vez ha representado másde uno o 2 puntos porcentuales de INB, que si bienes importante no es enorme y puede contribuir aldesarrollo solamente si actúa en conjunto con otrasfuentes de fondos.

Más del 60% del comercio internacional esahora comercio entre las diversas filiales de las em-presas multinacionales. Una gran parte de esto pasapor los paraísos fiscales, que se caracterizan por elsecreto bancario y la aplicación de niveles imposi-tivos bajos o cero para las empresas extranjeras.Esto significa que las empresas tienen enormesoportunidades para sacar sus ganancias de los paí-ses en desarrollo y colocarlas en estas jurisdiccio-nes de impuestos bajos. La forma más fácil de ha-cer esto y la que más se utiliza es a través de lapráctica de facturación falsa y de transferencia deprecios alterados, donde las empresas fijan los pre-cios de las exportaciones por debajo de su valor ylos de las importaciones por encima, de manera quelas ganancias se declaran en los paraísos fiscales yen otras jurisdicciones que no son de países en de-sarrollo. Esto implica que las ganancias declaradasen los países en desarrollo están muy por debajode lo que son en realidad. Las empresas tanto na-cionales como internacionales sacan anualmente delos países en desarrollo entre USD 200.000 millo-nes y USD 350.000 millones con éste y otros me-canismos por el estilo.

Las discusiones sobre el Acuerdo General so-bre el Comercio de Servicios (AGCS) para la liberali-

zación del comercio de servicios, tiene el potencialde exacerbar este problema de la fuga de capitales.Los servicios son intangibles, a diferencia de los bie-nes, y son más personalizados en comparación conlos bienes, que son más genéricos, y las posibilida-des de realizar sub-declaraciones en materia de ser-vicios es mucho mayor ya que es más difícil dedetectarlas debido a su naturaleza móvil. Todo estohace que la fuga de capitales a través de la factura-ción falsa de servicios sea más fácil y por lo tanto esun problema potencialmente mucho mayor que lafuga de capitales a través de la facturación falsa debienes. Esto significa que es necesario salirse de latendencia actual de liberalización de los servicios parapoder rehacer el análisis costo-beneficio para lospaíses en desarrollo de manera que se incluya la fugade capitales en los análisis.

De ahí que, si bien el comercio puede incre-mentar sustancialmente la eficiencia de una econo-mía y aportarle numerosas ventajas, su potencialcomo fuente de fondos para el desarrollo está qui-zás exagerado y no se registran debidamente loscostos potenciales que ocurren con la fuga de re-cursos debido a la fijación de precios por debajodel valor verdadero. Es imperioso tener una discu-sión equilibrada sobre las cuestiones comerciales,que refleje exhaustivamente todos los beneficios asícomo los costos – especialmente para los paísesen desarrollo.

La fuga de capitalesPor cada dólar de ayuda que ingresa a los países endesarrollo, salen diez dólares como fuga de capita-les. Sin embargo, este es un aspecto que por loregular no es tomado en cuenta en las discusionessobre el desarrollo. Se ha estimado que los paísesen desarrollo pierden más de USD 500.000 millo-nes cada año por concepto de egresos ilegales queno son declarados a las autoridades y sobre loscuales no se pagan impuestos.

La vía principal para la fuga de capitales es elcomercio, en el cual la fijación del precio de las tran-sacciones por debajo de su valor real, la utilizaciónde transacciones fraudulentas y la transferencia deprecios por debajo del valor real entre filiales de lamisma compañía, sumadas a la ayuda de los paraí-sos fiscales y del secreto bancario, socavan porcompleto la capacidad fiscal de los gobiernos delos países en desarrollo así como su capacidad demovilizar recursos nacionales.

Los individuos acaudalados y otras elites na-cionales se aprovechan del aparato institucional delsecreto, la banca privada y los paraísos fiscales, parasacar miles de millones de dólares de los países en

desarrollo pobres, privando a sus conciudadanosde la atención de las necesidades más básicas comola atención de la salud.

Las multinacionales occidentales, las institu-ciones financieras, las firmas contables, los cen-tros jurídicos y financieros, todos han sido cómpli-ces de perpetrar, facilitar y solicitar activamente estafuga de capitales. A menos que esto se detenga nopodrán lograrse avances reales en materia de de-sarrollo sustentable.

Si queremos avanzar por el camino del desa-rrollo, es fundamental primero saber bien lo queocurre y comenzar un debate honesto sobre las fi-nanzas para el desarrollo. No es posible tener esedebate leal, menos aún aplicar políticas correctivas,si no denunciamos el mito de los aportes actualespara el desarrollo y aunemos nuestras manos paratapar los drenajes del sistema. ■

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Citizens’ Network on Essential Services (CNES)Nancy Alexander 1

En muchos países, la ciudadanía reclama descentrali-zación con el fin de lograr mayor poder y autonomíapara la gente común. La descentralización se funda-menta en el “principio del subsidiariedad”, que asignael mayor poder y responsabilidad posibles al nivel másbajo de gobierno – aquel que está más cerca de laspersonas a ser atendidas.

Sin embargo, las políticas de descentralización demercado (en la práctica, un sinónimo de “privatización”)transfieren el poder y la responsabilidad del gobierno aempresas privadas y no a los ciudadanos, incluso enáreas tales como los servicios de salud pública, educa-ción y agua. En ausencia de una fuerte regulación, losciudadanos, en particular los pobres, tienen poco po-der sobre las empresas privadas.

Los impactos de la descentralización fueron estu-diados en 19 países por investigadores de la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE), quienes encontraron que “la descentralizaciónha resultado en mejoras en la reducción de la pobrezaen tan solo un tercio de los casos” (Jutting et al., 2005).En Uganda, Etiopía, Mozambique, Vietnam y Sri Lanka,entre otros, el impacto ha sido nulo o negativo.

Son muchos los factores que contribuyen a losimpactos desalentadores de la descentralización. Lasinstituciones financieras y comerciales internacionalesperjudican a la descentralización al disminuir el “espa-cio fiscal” (es decir, opciones y recursos) y al transferirlos derechos de los gobiernos a los inversionistas. Pararecuperar su poder, los ciudadanos no solo deben lu-char para establecer gobiernos transparentes y repre-sentativos, sino que también deben considerar las for-mas en que las organizaciones financieras y comercia-les internacionales, tales como el fondo Monetario In-ternacional (FMI), el Banco Mundial y la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) socavan sus esfuerzos.

Los dueños del presupuestoDurante la década de los 90, Shahid J. Burki y GuillermoPerry, vicepresidente para América Latina y el econo-mista-jefe del Banco Mundial respectivamente, promo-vieron la descentralización en la región. En Beyond theCenter, Burki et al. (1998) sostienen que a fin de tomarprecauciones contra la inestabilidad macroeconómicaocasionada por los excesos fiscales subnacionales (esdecir, estaduales, provinciales o municipales), es ne-cesario contar con un partido político hegemónico einternamente disciplinado con el poder de suprimir cual-quier comportamiento desafiante por parte de los polí-ticos subnacionales y de revisar las reglas electorales a

Socavando la democracia en nombre de la descentralización

fin de “desalentar la fragmentación de los partidos…lo cual hace más difícil la adopción de políticas y debi-lita la posición del presidente”. Los autores tambiénenfatizan la importancia de contar con reglas y legisla-ción que fortalezcan la presidencia en relación al legis-lativo, tales como “los poderes de gobernar por decre-to” y “el veto presidencial irrevocable”.

En América Latina, esto es llamado presiden-cialismo. Esto conviene a los reformistas, para quie-nes, el objetivo ulterior de la descentralización es latransferencia de responsabilidades públicas a los acto-res del sector privado. De hecho, la descentralizaciónredefine los límites del sector público y del sector pri-vado.

Las Instituciones Financieras Internacionales – elFMI y el Banco Mundial – centralizan el poder a travésdel condicionamiento de políticas en forma colateral alos préstamos negociados con los ministros de Finan-zas de los países en vías de desarrollo. Algunas condi-ciones requieren que los Presidentes emitan “DecretosEjecutivos” o “Supremos”. Como resultado de las pro-testas contra el alza en los precios del agua enCochabamba, Bolivia, el Banco Mundial pospuso surequisito de que el Ejecutivo emitiese un Decreto Su-premo que subiera aún más los precios del agua. En2004, un préstamo llevó a Mozambique a emitir sietedecretos2. Tales medidas transfieren el poder de la ramalegislativa a la rama ejecutiva de los gobiernos y perju-dican el carácter democrático del gobierno.

Los procesos de ajuste explicitados en los Docu-mentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza(DELP), que los gobiernos de los países más pobresdeben firmar para lograr préstamos del Banco Mun-dial, también marginalizan a los parlamentos. Los DELPson supuestas estrategias nacionales de desarrollo, perolos legisladores no tienen voz ni control sobre estosprocesos. Es el FMI y no los parlamentos quien esta-blece los parámetros presupuestales que los gobier-nos de la mayoría de los países de bajos ingresos yaltamente endeudados deben cumplir.

Los donantes y acreedores no utilizan su poderde manera responsable y sus flujos de asistencia sonvolátiles y crean desequilibrios masivos en el presu-puesto. Algunos países, tales como Ghana y Etiopía,en vez de utilizar la ayuda han debido mantenerla acu-mulada inactiva para contrarrestar los flujos volátilesde asistencia, evitar la apreciación de la moneda, y acu-mular reservas3. Por otra parte, los donantes y acree-dores desestabilizan a los gobiernos cuando canalizan

el financiamiento a través de Unidades de Implementa-ción de Programa que operan en paralelo con los es-fuerzos públicos de administración y presupuestación.

Cuando las prioridades del donante aparecen enlos presupuestos de los gobiernos locales, éstos debenser utilizados para financiar los objetivos de los donan-tes, en lugar de otras necesidades locales. En Malí, porejemplo, los donantes requieren que los gobiernos ad-judiquen más recursos a proyectos controlados desdeel exterior, ignorando las prioridades locales4.

Los intentos de los donantes y acreedores paragenerar capacidad gubernamental en la gestión de fi-nanzas públicas, incluyendo la presupuestación, hantenido resultados mixtos. El apoyo del Banco Mundialpara la generación de capacidad ha enfrentado “unadificultad considerable en el área de gestión de finan-zas públicas en gran parte debido al poco control y com-promiso de los países con la agenda de cambio…”5

De hecho, tales esfuerzos fracasaron en Ghana porqueel gobierno tenía objetivos diferentes de los del Banco.

Cada vez más, donantes y acreedores proveen“asistencia presupuestal”, o sea que en vez de apoyarproyectos diferentes, juntan sus recursos para financiarpresupuestos nacionales y subnacionales. En 2004, unestudio de USAID encontró que un proceso de apoyopresupuestal de este tipo en Tanzania había resultadoen la desilusión de muchos parlamentarios (Frantz, 2004,p. 7). Cuando los donantes acumulan sus recursos deesta manera, los gobiernos se ven libres de atender losrequisitos competitivos de muchos donantes, pero encontrapartida se crea un ‘cartel’ de donantes y acreedo-res que pasa a controlar el presupuesto nacional.

Transferencia de derechos de los gobiernosa los inversionistasEl énfasis del Banco Mundial en la reforma de los regí-menes de inversión constituye la pieza central de suestrategia corporativa. Este énfasis se extiende en to-das sus operaciones de modo de promover la descen-tralización a través del ajuste estructural, la reforma delsector público6, y programas de reforma dentro de lossectores (ej: salud pública, educación), además del fi-nanciamiento de proyectos.

Los donantes y acreedores financian privatizacio-nes, austeridad presupuestal, y programas de liberali-zación económica que acompañan al proceso de des-centralización. Los impactos de tales políticas sobrelos gobiernos locales se discuten a continuación.

1 Nancy Alexander es la Directora de CNES.

2 World Bank Poverty Reduction Support Credit I (PRSC I),2004.

3 IMF, “The Macroeconomics of Managing Increased AidInflows: Experiences of Low-Income Countries and PolicyImplications,” 8 de agosto de 2005.

4 Ver Primera Revisión del FMI: Mali’s 3-Year PRGFarrangement. Abril de 2005

5 Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) delBanco Mundial. “Capacity-Building in Africa,” 2005, p. 29.

6 En el Año Fiscal 2005 casi la mitad de los nuevos proyectosdel Banco Mundial tenían al menos un componente referidoa la reforma en la gobernabilidad y el sector público.

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Privatización

1. Descentralización y privatización. Comúnmente, ladescentralización política precede a la descentralizaciónfiscal, de forma tal que los gobiernos locales heredan“mandatos desfinanciados”, es decir la obligación debrindar servicios sin la disponibilidad de recursos ne-cesarios. Esto es particularmente problemático porquelos gobiernos locales pueden carecer de acceso a losmercados de capital y dependen en gran parte de larecaudación impositiva generada a nivel local y las ta-sas que cobran por servicios. Debido a la falta de re-cursos, muchos gobiernos locales son obligados a pri-vatizar sus activos y servicios.

El Banco Mundial a veces paraliza a los gobiernoslocales promoviendo la descentralización prematura,adjudicando recursos financieros y responsabilidadesadicionales a los gobiernos locales antes de que esténpreparados para ello.

DESCENTRALIZACIÓNY SERVICIOS EN SRI LANKALa Estrategia de Asistencia a Sri Lanka del Ban-co Mundial entre 2003 y 2006 (Estrategia deAsistencia a los Países, EAP) estipulaba que elGobierno accedería a niveles más altos de fi-nanciamiento si aumentaba el porcentaje de re-cursos transferidos al nivel local. Por un lado,puede argumentarse correctamente que la des-centralización necesita estar acompañada porlos correspondientes incrementos en los recur-sos fiscales. Pero por otro lado, la EAP sugiereque esta transferencia será el principal indica-dor de la efectividad de la descentralización. Esun caso clásico de la utilización de un único dato(el dinero) para medir un resultado complejo(un buen gobierno local). Como el Banco Mun-dial promete más fondos si estas transferen-cias son aceleradas, el gobierno tiene une in-centivo para canalizar flujos importantes antesde que se creen los mecanismos que aseguranun gobierno transparente y capaz de rendir cuen-tas al nivel local. ■

En el proceso de privatización, los gobiernos lo-cales a veces se ven forzados a proporcionar subsidiosy garantías a las empresas privadas.

2. Subsidios. En la medida que el proceso de privatiza-ción avanza a nivel subnacional, los gobiernos localesa veces se ven forzados a proporcionar subsidios a lasempresas. Algunos esquemas proporcionan a las em-presas subsidios basados en los resultados cuando severifica que las mismas proporcionan servicios (ej: sa-lud pública, educación, agua) a las poblaciones pobres.Sin embargo, los costos de la transacción son altos yexisten limitaciones para tales esquemas, especialmenteen los países de bajos ingresos y aquellos con gober-nanza débil.

Los donantes y los acreedores promueven lossubsidios a las corporaciones, dado que los subsidioscruzados entre diferentes sectores (telecomunicacio-

nes y agua) o entre consumidores ricos y los pobresviolan las reglas internacionales de comercio7.

3. Garantías. Generalmente, los inversionistas esperanque los gobiernos locales proporcionen garantías –particularmente para los proyectos de infraestructura– los que transfiere a los pagadores de impuestos losriesgos específicos del precio, la demanda y la mone-da. Los Artículos de Acuerdo del Banco Mundial (Aso-ciación Internacional de Fomento, AIF, y Banco Inter-nacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF) requie-ren que, si la institución proporciona una garantía a ungobierno subnacional, debe obtener una contragarantíadel gobierno central. Sin embargo, el Banco Mundial yotros acreedores y donantes lanzaron una nueva ven-tanilla de desarrollo subnacional (SND Facility) en juliode 2006 que ofrece garantías a los gobiernos localessin el apoyo del gobierno central.

Cuando las iniciativas privadas respaldadas poruna garantía de este tipo fracasan, el gobierno localqueda con grandes obligaciones financieras sin contarcon ningún mecanismo para reestructurar o cancelarla deuda. Los acreedores tienen autoridad para inter-ceptar las transferencias del gobierno central al gobier-no local, empobreciendo a la autoridad local.

4. Gastos en infraestructura. Actualmente, los donantesy acreedores promueven la inversión en infraestructu-ra. Pronto las operaciones de infraestructura constitui-rán un 40% de la cartera de préstamos del Banco Mun-dial. El FMI aumentó sus objetivos de inflación para per-mitir mayores niveles de gasto del gobierno eninfraestructura, entre otras cosas. Se reclama de losgobiernos locales que proporcionen una cantidad signi-ficativa de financiamiento y garantías para infraestruc-tura en relación a sus recursos fiscales. De hecho, elBanco Mundial estima que durante los 90, los gobier-nos y las empresas públicas proporcionaron 70% delfinanciamiento para proyectos público-privados (PPP)en infraestructura; comparado con solo 22% provenientede la ayuda externa, y 8% del sector privado.

En 2005, el experto del Banco Mundial AntonioEstache (2004) dio a conocer un estudio sobre los PPPde infraestructura desde 1994 a 2004, el cual concluyóque muchas veces las ganancias en eficiencia se dierona expensas de las personas y regiones pobres. Los ries-gos aumentaron para los presupuestos del gobierno dadoque los gobiernos ofrecían a los inversionistas garantíasy apoyos financieros costosos que aseguraban la renta-bilidad, minimizaban las inversiones en bienes de capi-tal, y aumentaban en gran manera la exposición fiscaldel gobierno. La corrupción también aumentó.

Para expandir la oferta de infraestructura y ser-vicios sociales, los donantes y acreedores están es-calando operaciones de desarrollo impulsado por lacomunidad (DIC) y fondos sociales (FS) que finan-cian a los grupos comunitarios, las organizaciones dela sociedad civil, y los gobiernos locales. Los présta-

mos del Banco Mundial en apoyo a las DIC aumenta-ron desde USD 250 millones en 1996 a aproximada-mente USD 2.000 millones en inversiones anuales (o10% de la cartera del Banco) en 2004. Los fondossociales han recibido financiamiento del Banco Mun-dial en alrededor de 60 países por un total de casiUSD 4.000 millones de todas las fuentes8. Losevaluadores del Banco Mundial encontraron que:

La experiencia con el desarrollo comunitario mues-tra que a pesar de los mecanismos sofisticados deadjudicación, los más pobres y más vulnerablesgeneralmente parecen haber sido olvidados, mien-tras que los más ricos en la comunidad han ganadomás beneficios… En lugares donde los fondos so-ciales han representado un porcentaje sustancial delgasto público, como en Bolivia, Honduras y Nicara-gua, estos han distorsionado la eficiencia de la ad-judicación de recursos y han afectado negativamenteel planeamiento sectorial y presupuestal. Y dondelos proyectos de desarrollo comunitario han sidoimplementados mediante el establecimiento de es-tructuras paralelas para la participación de la co-munidad en lugar de trabajar a través de los gobier-nos locales, han debilitado la capacidad de los go-biernos locales y el proceso de descentralización9.

Tres de cada cuatro proyectos sobre agua de losDIC fracasaron10. Los evaluadores externos sugirieronque el Banco debería suspender el financiamiento delas operaciones de DIC y FS hasta que se pueda mejo-rar el desempeño de los mismos11.

Presupuestos que hipotecan el futuro

1. Gobiernos locales a la intemperie. Desde 2002, lareforma de inversiones ha estado en el centro de laestrategia corporativa del Banco Mundial. La descen-tralización puede perturbar la estabilidad macroeco-nómica que valoran los inversionistas. A fin de limi-tar la demanda, restaurar los equilibrios macroeco-nómicos y construir gobiernos subnacionales sol-ventes, los donantes y acreedores promueven polí-ticas para:

• limitar las transferencias fiscales desde los gobiernoscentrales a los estatales y locales (“subnacionales”);

• permitir que las transferencias de los gobiernoscentrales a los locales sean “interceptadas” por losacreedores de manera de cobrar las obligacionesrelacionadas con la deudas locales;

• exigir a los gobiernos locales la adopción de techospresupuestales estrictos que impiden que los gobier-nos centrales puedan cubrir su rescate financiero.

7 Por otra parte, las reglas de comercio “no discriminatorias”no permiten a los gobiernos favorecer a las compañíasdomésticas o desfavorecer a las compañías extranjerasinvolucradas en actividades “similares”. Estas reglas,cuando se aplican, podrían requerir que cuando un gobiernosubsidia a compañías de salud pública o de servicios deagua, también debe subsidiar a compañías extranjeras“similares” (Ver GATS Artículo III, Párrafo 17).

8 Nota Conceptual Borrador, International Conference on LocalDevelopment, Washington, D.C., 16-18 de junio de 2004.

9 Grupo evaluador independiente del Banco Mundial, borradorAnnual Review of Development Effectiveness (ARDE), 2004.

10 Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) del BancoMundial. “Efficient, Sustainable Service for All? An OEDReview of the World Bank’s Assistance to Water Supply andSanitation,” Report No. 26433, 1 de septiembre de 2003.

11 Ver comentarios de Robert Chambers y Norman Uphoff enAnexo R de la evaluación del IEG del Banco Mundial: “TheEffectiveness of World Bank Support for Community-Basedand -Driven Development,” octubre de 2005.

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Por ejemplo, antes de la elección en Brasil en2002, se dijo que el FMI y el Ministro de Finanzas deBrasil llegaron a un acuerdo que requería, entre otrascosas, una reducción en el porcentaje de recaudacióncompartido con los estados y las municipalidades, laterminación del vínculo obligatorio de recursos fisca-les con determinados destinos sociales, y la promesapor parte de la nueva administración del PresidenteLula Da Silva de resistir las presiones para reabrir losacuerdos de reestructura de la deuda entre el gobier-no federal y los gobiernos estaduales12. Este pacto,no sujeto a ningún debate democrático en el parla-mento de Brasil o a control popular alguno, dejó a losgobiernos estaduales y municipales bajo una presiónfiscal significativa.

EL CASO DE BOLIVIAEn 2002, los préstamos del Banco Mundialrequerían que el Gobierno de Bolivia 1) pre-sentara una opinión legal que confirmara lalegalidad del uso de intercepciones de impues-tos como garantía de las operaciones muni-cipales de crédito con cualquier prestamista,2) adoptara reformas importantes en las com-pras públicas, y 3) requiriera que las munici-palidades adoptaran leyes de responsabilidadfiscal, de manera de asegurar que mantuvie-ran techos presupuestales estrictos e impi-diendo el rescate financiero de un gobiernolocal endeudado por el gobierno central. Es-tos pasos tienen el propósito de mejorar elacceso de los municipios al financiamientode los mercados de capital para sus progra-mas de inversión local. Siete municipalida-des adoptaron leyes de responsabilidad fis-cal y aceptaron objetivos fiscales basados enla meta del FMI de un crecimiento del 4% delproducto bruto interno (PBI) en 2001. La tasareal de crecimiento del PBI fue solo 1,2% conuna volumen de actividad descendiente entodas las áreas excepto para la producciónde gas natural. La recaudación del gobiernocentral cayó en un 26% en 2001 y las transfe-rencias generales desde el gobierno central alos municipios fueron un 11% menor que lasproyectadas. Sin embargo, los municipios conleyes de responsabilidad fiscal no podían pe-dir préstamos; por lo contrario, instituyeronnuevos impuestos, aumentaron las tarifas deservicios públicos y redujeron sus programasy servicios. ■

2. Presupuestos y licitaciones. Los donantes y acree-dores involucrados en operaciones de “asistencia pre-supuestaria” se encuentran en posición de presionar alos gobiernos para liberalizar las compras guber-

namentales a nivel central y subnacional. A través desus compras, los gobiernos siempre han promovido elsector productivo, laboral y de servicios a nivel nacio-nal o local. Sin embargo, al liberalizar las compras, losproveedores (y sus trabajadores) deben competir conlos proveedores globales en las licitaciones.

En Ghana, un préstamo del Banco Mundial en2003 obligó a liberalizar las compras del Estado13.Las condiciones del préstamo eran tan estrictas queun miembro del Directorio del Banco Mundial ex-presó su preocupación en cuanto a que la presiónejercida por el Banco Mundial forzaba a Ghana a li-beralizar mucho más allá de lo requerido por la OMC.

En 2005, los evaluadores del Banco Mundial afir-maron que la AIF ejercía “significativa presión” so-bre el gobierno de Malawi para liberalizar sus adqui-siciones y que el Banco no dio importancia a la preo-cupación del gobierno con estas condicionalidades,que finalmente fueron impuestas14.

Comercio

1. Políticas de liberalización del comercio. Por defini-ción, la liberalización del comercio recorta tarifas yaranceles, que son los impuestos al comercio, redu-ciendo así los ingresos fiscales de los gobiernos cen-trales, los cuales a su vez acuden a los gobiernos lo-cales para que asuman una carga fiscal mayor.

En los países africanos al sur del Sahara, losimpuestos al comercio exterior representaban entreun cuarto y un tercio del monto total de recaudaciónimpositiva. Los impuestos al consumo (como el im-puesto al valor agregado o IVA) suben para recupe-rar el monto de recaudación perdido, sustituyendoun impuesto a los ricos que importan o exportanpor un impuesto regresivo que afecta en forma másdura a los grupos de pocos ingresos.

Los países de bajos ingresos a menudo fraca-san en remplazar desde otras fuentes los impuestosperdidos del comercio. “Utilizando un panel de 125países durante 20 años, Baunsgaard y Keen (2005)encontraron que los países de pocos ingresos típi-camente recuperan como máximo 30 centésimos decada dólar perdido en impuestos al comercio, aúnen el largo plazo.”15

Un reciente estudio realizado por la Conferen-cia sobre Comercio y Desarrollo de las NacionesUnidas (UNCTAD) predice que las pérdidas por in-gresos arancelarios para los países en vías de desa-rrollo como resultado de la Ronda de Doha de la OMCpodrían oscilar entre USD 32 mil millones y USD 63mil millones al año. Esta pérdida en recaudación fis-cal, de la cual dependen los presupuestos para sa-lud pública, educación, suministro de agua y servi-cios sanitarios de los países en vías de desarrollo,es entre dos y cuatro veces mayor que los escasosUSD 16 mil millones en ganancias potenciales que

la Ronda de Doha traería a esos países según la pro-yección del Banco Mundial.

Las legislaturas tienen poca influencia sobre lasdecisiones de reducir los aranceles, pero despuéstienen que lidiar con situaciones presupuestales po-tencialmente catastróficas como consecuencia de losrecortes.

2. Acuerdos de comercio e inversiones. Desde sucreación en 1994, la Organización Mundial de Co-mercio alberga bajo su mando al Acuerdo Generalde Comercio en Servicios (GATS), que aplica susreglas, o disciplinas, a cerca de 160 sectores. Al con-traer compromisos bajo el GATS y negociar otrosacuerdos de comercio e inversión, los gobiernoscentrales comprometen también a los gobiernos lo-cales y erosionan su espacio político y su autono-mía fiscal.

Cuando las normas de derechos humanos y lasreglas de comercio internacional entran en conflic-to, el diferendo no será resuelto a nivel doméstico,sino en un tribunal comercial internacional secreto,fuera del alcance de la supervisión parlamentaria ola mirada del público.

Un informe de las Naciones Unidas, “DerechosEconómicos, Sociales y Culturales: Liberalización delComercio en Servicios y Derechos Humanos”16, pre-sentó extensa evidencia de que, aunque un incre-mento del nivel de inversión privada extranjera pue-de modernizar la infraestructura nacional, introducirnuevas tecnologías y proporcionar fuentes de traba-jo, también puede conducir a:

• el establecimiento de una oferta de servicios endos niveles, con un segmento corporativo en-focado sobre los saludables y ricos, y un sectorpúblico subfinanciado que se enfoca en los po-bres y enfermos;

• fuga de cerebros;

• un excesivo énfasis en los objetivos comercia-les a expensas de los objetivos sociales de su-ministrar servicios de calidad en la salud, aguay educación para aquellos que no pueden afron-tar los costos comerciales; y

• un sector privado cuyas dimensiones y poderesson cada vez mayores, y que puede poner enriesgo el rol del gobierno como el principal res-ponsable de los derechos humanos, al subvertira los sistemas regulatorios utilizando la presiónpolítica o la corrupción de los reguladores. ■

ReferenciasBurki, S.J., Perry, G. y Dillinger, W. (1998). Beyond the Center:

Decentralizing the State. Washington, D.C.: Banco Mundial.

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Jutting, J., Corsi, E. y Stockmayer, A. (2005). “Decentralizationand Poverty Reduction”. Policy Insights, Nº 5, Centro deDesarrollo de la OCDE, enero.

12 FMI Brasil – “Request for Stand-by Arrangement,” 30Agosto 2002, p. 23; y “First Review Under the Stand-byArrangement and Request for Modification of PerformanceCriterion,” 4 de diciembre de 2002. 16 Informe del Alto Comisionado, 15 de junio de 2002.

13 Crédito de Apoyo a la Reducción de la Pobreza (PRSC) delBanco Mundial, julio de 2003.

14 Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) delBanco Mundial, Capacity-Building in Africa, Malawi CaseStudy, 2005.

15 FMI, “Dealing with the Revenue Consequences of TradeReform,” 15 de febrero de 2005, p. 19.

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Third World NetworkCeline Tan 1

Las instituciones de Bretton Woods – el Banco Mun-dial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) – sonconsideradas “agencias especializadas” según la Car-ta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)de 1945 y las condiciones de su relación con la ONUestán estipuladas en los respectivos “convenios derelación” entre el Banco y el Fondo y la ONU. En estosconvenios entre estas instituciones financieras inter-nacionales (IFI) y la ONU son centrales las cláusulasque respetan la demarcación de funciones entre lasrespectivas organizaciones y la afirmación de la auto-nomía de las IFI en los asuntos de su competencia.

Esta decisión de mantener la independenciaorganizativa de las instituciones de Bretton Woodsaparte del sistema de la ONU y el mantenimiento desus distintas estructuras de gobernanza a favor de unpequeño cartel de principales países industrializadosha tenido importantes consecuencias para la políticaeconómica mundial y la cooperación económica y fi-nanciera internacionales, así como para el desarrollosocial y económico de los países en desarrollo. Asi-mismo, también impidió en gran medida que las insti-tuciones asumieran las tareas para las que fueron crea-das en un principio: proporcionar un sistema interna-cional de comercio y financiero estable y ordenado, yfacilitar la reconstrucción y el desarrollo.

Por lo tanto, toda reforma de las institucionesde gobernanza multilateral, incluidas las discusionesen curso sobre la reforma de la ONU, deberán incluirla reforma de las instituciones financieras multilate-rales para asegurar la creación de organizaciones degobernanza financiera y económica auténticamenteinternacionales que representen y sirvan mejor losintereses de todos los estados miembros y permitanuna coordinación mejor entre las instituciones mul-tilaterales existentes para que hagan lo mismo. Es-tas instituciones también deben ser sometidas a losprincipios universales que subyacen a todos los pro-cesos multilaterales de toma de decisiones, que abar-can no sólo el principio de igualdad entre los esta-dos sino también el respeto por los derechos huma-nos y el derecho al desarrollo sostenible.

Amenazas al principio de la igualdadsoberana y la erosión del multilateralismoen la gobernanza económica mundialLos marcos constitucionales de las instituciones deBretton Woods constituyen una afrenta al principio deigualdad entre los estados, y su práctica operativa a lo

Aggiornar Bretton Woods para recuperar el desarrollo

largo de los años desde que fueron creadas refleja unaerosión progresiva del principio del multilateralismoen los asuntos internacionales. Aunque las dos insti-tuciones justifican su autonomía del sistema de la ONUsobre la base de que a cada una se le “exige funcionarcomo una organización internacional independiente”2,ninguna de estas instituciones es realmente “indepen-diente” ni “internacional” en su naturaleza.

La estructura de la gobernanza de las institu-ciones de Bretton Woods es inherentementeasimétrica a favor de los países desarrollados y estaasimetría fue exacerbada a lo largo de los años tantopor el desarrollo de la economía internacional comopor el cambio en la naturaleza de los programas detrabajo de ambas organizaciones. El resultado es quelos países menos afectados por las decisiones delBanco Mundial y el FMI tienen la mayor influencia yla mayor capacidad para obligar a ambas institucio-nes a rendir cuentas, mientras quienes están some-tidos a sus políticas y que representan la mayor par-te de las operaciones de las instituciones tienen elmenor peso en la dirección de estas instituciones.

En una vuelta de tuerca paradójica, las modifi-caciones en las operaciones financieras de ambasinstituciones con el correr de los años llevaron a quelos miembros prestatarios (los países en desarrollocon escaso poder en los procesos de decisión) car-guen con la mayor parte de los costos de adminis-tración de las instituciones de Bretton Woods y susactividades. Mientras el grueso del capital del BancoMundial y el FMI depende de los aportes financierosde sus accionistas más ricos (a través de cuotas enel caso del FMI y del capital fundacional o en accio-nes en el caso del Banco Mundial), los actuales cos-tos administrativos de ambas instituciones son engran medida financiados por los estados miembrosprestatarios a través de los cobros e intereses sobreel pago de sus préstamos y, en el caso del BancoMundial, según sus antecedentes en el servicio delas deudas con el Banco Internacional para la Re-construcción y el Desarrollo (BIRD) que contribuyencon las calificaciones del Banco en los mercados in-ternacionales de capital (Mohammed, 2004).

Se produjo un gradual “bilateralismo” que au-mentó el control de países desarrollados específicossobre las políticas de estas instituciones supuesta-mente multilaterales. Como “forma de acción colec-tiva internacional”, los préstamos multilaterales sonvistos como un tipo de redistribución e instrumentode la cooperación económica internacional por el cuallos estados más ricos reúnen sus recursos para brin-

dar financiación externa a los países más pobres, conel fin de impedir las externalidades negativas asocia-das con las fallas del mercado internacional de capi-tales y de asistir en la provisión de los bienes públi-cos internacionales (Akyüz, 2006)3.

Sin embargo, el principio del multilateralismo enlas instituciones de Bretton Woods se debilitó signifi-cativamente desde la “introducción de ventanas depréstamos blandos impulsadas por los donantes”(Akyüz, 2006), como la Asociación Internacional deFomento (AIF) con su ciclo de reposición de tres años,del Banco Mundial, y la Facilidad Mejorada para elAjuste Estructural, ahora llamada Servicio para el Cre-cimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP), del FMI.Estas facilidades requieren la reposición periódica departe de los donantes bilaterales, brindando oportu-nidades para que estos países ejerzan presión sobrelas políticas de las instituciones de Bretton Woodsfuera del habitual proceso de decisión.

La expansión de los mandatosconstitucionales y el incumplimientode las responsabilidades tradicionalesLos costos administrativos de la dirección del BancoMundial y el FMI crecieron sustancialmente en las úl-timas décadas como consecuencia de las políticasadoptadas por los países miembros desarrollados.Luego del colapso del sistema de cambio fijo en 1972y especialmente desde la crisis de la deuda externa enla década de 1980, el Banco Mundial y el FMI amplia-ron considerablemente la gama de sus responsabili-dades, expandiendo su alcance a campos tradicional-mente ajenos a su competencia, a la vez que limitabano abandonaban otros aspectos de su trabajo.

Uno de los aspectos fundamentales de este“avance de objetivos” de parte de las institucionesde Bretton Woods es el cambio de enfoque del Ban-co y el FMI hacia la política de desarrollo social yeconómico de los países en desarrollo, incluidos elrégimen económico nacional, la política comercial,la reducción de la pobreza, el bienestar social y tam-bién la protección ambiental. Este cambio fue máspronunciado para el FMI en función de la divergen-cia de sus objetivos constitucionales, aunque la ex-pansión del Banco Mundial ha sido más extensa ensu alcance.

El FMI ya no asegura la estabilidad financiera ymonetaria internacionales, aunque la necesidad deuna organización multilateral de este tipo nunca hasido mayor, dada la globalización del capital finan-ciero y la volatilidad de los movimientos financieros

1 Facultad de Derecho, Universidad de Warwick, ReinoUnido, y la Red del Tercer Mundo, Asia.

2 Artículos 1(2) del Acuerdo entre la ONU y BancoInternacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, 1947;y el Acuerdo entre la ONU y el FMI, 1947.

3 Véase también el capítulo temático de Yilmaz Akyüz“Instituciones financieras multilaterales: replantear lafinanciación para el desarrollo” en este Informe.

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hoy en día. La institución ya no ejerce disciplina al-guna sobre las políticas cambiarias de sus estadosmiembros y carece de autoridad sobre los protago-nistas del sistema financiero mundial – los paísesindustrializados – cuyas políticas nacionales afec-tan la estabilidad de la arquitectura financiera inter-nacional más que aquellas de los países en desa-rrollo para quienes las normas del FMI han sido máspronunciadas.

La extensión del FMI de su financiación de cuen-ta corriente a corto plazo a los países que experi-mentan crisis financieras quedó seriamente circuns-crita por su introducción de condiciones así comopor las fórmulas políticas de los programas de ajus-tes que acompañan este tipo de financiación. Lasoperaciones de financiación del FMI para los paísesen crisis también se concentraron en el servicio de ladeuda externa de los acreedores privados y el man-tenimiento de la convertibilidad de la cuenta de capi-tal (Akyüz, 2005) en lugar de ayudar a los países amanejar las repercusiones sociales y económicas delas crisis financieras. En cambio, muchas de las po-líticas instituidas por el FMI a través de lacondicionalidad en estos países han agravado lasdislocaciones sociales y económicas de las crisis fi-nancieras.

Impactos similares tuvo la incursión del Bancoen los préstamos para políticas de desarrollo y pro-gramas de reformas sectoriales que fomentaron laliberalización de los mercados, reformas de la tierrabasadas en las leyes del mercado, la privatización deservicios esenciales como la salud, la educación y elagua, y la eliminación de subsidios y otras protec-ciones estatales a las industrias nacientes y la agri-cultura. Esta política basada en la financiación pro-porcionó la función opuesta al mandato que tiene elBanco de brindar capital para la reconstrucción y eldesarrollo: son préstamos de “rápido desembolso”que sirven principalmente para cumplir las necesi-dades cortoplacistas de la balanza de pagos y losfines de restructura económica, por oposición a lasmetas de desarrollo de largo plazo.

El Banco también profundizó su labor de políti-ca social y económica, incluso mediante la revisiónde los Programas de Ajuste Estructural (PAE) y de-más instrumentos de préstamo sectoriales, para in-cluir el énfasis sobre los sectores sociales y la re-ducción de la pobreza; la promoción de diversos ins-trumentos de financiación para la generación de ca-pacidades y la asistencia técnica en una plétora dedistintas áreas temáticas; y a través de sus activida-des extrafinancieras, como la difusión de documen-tos de investigación y políticos y la labor de consul-ta. Un informe del Bretton Woods Project calcula que

“entre 1997 y 2002 se gastaron USD 283 millonespara reorganizar el Banco y convertirlo en una insti-tución de conocimiento”. Hay estudios que señalanque las “estrategias analíticas del Banco influyen so-bre la adopción de políticas en todo el mundo, inclu-so cuando el Banco no es un participante directo”(Wilks, 2004)4.

En el mismo período, el papel de los organis-mos económicos de la ONU, especialmente de laConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercioy Desarrollo (UNCTAD), se debilitó progresivamen-te, ya que las limitaciones financieras y demás pre-siones que sufrieron estos organismos y su perso-nal por causa de los países desarrollados (SouthCentre, 1996) socavaron la capacidad de estas orga-nizaciones para la investigación económica, la for-mulación de políticas y las negociaciones económi-cas internacionales.

Estas reformas sirvieron para establecer el do-minio de las instituciones de Bretton Woods en te-mas de desarrollo social y económico en el campointernacional y aumentaron significativamente la in-fluencia del Banco y el FMI en decisiones claves depolítica económica (y más recientemente, inclusosocial y política) en los estados miembros prestata-rios. La coincidente expansión de los programas detrabajo de las instituciones de Bretton Woods con lareducción del papel de la ONU en la toma de decisio-nes sobre política económica representó una “trans-ferencia de poder” lenta pero segura de los organis-mos de la ONU hacia el Banco Mundial y el FMI. Esto“socavó y debilitó a esas organizaciones, que no es-taban totalmente bajo control de las grandes poten-cias” (South Centre, 1996, el énfasis es nuestro).

La “condicionalidad” socavael principio de la soberanía nacionaly la no intervenciónLa expansión de la naturaleza y el contenido de lacondicionalidad se sucedieron en conjunto con laexpansión del mandato de las instituciones de BrettonWoods. El alcance de la condicionalidad en los prés-tamos del Banco y el FMI comprende condicionesque no son ni pertinentes ni fundamentales para lospropósitos de la financiación, o son condiciones enámbitos donde “ni el FMI ni el Banco Mundial tienenla experiencia para brindar un asesoramiento ade-cuado”, lo cual genera grandes márgenes de error yexternalidades (Khor, 2001: 12). Muchas de esascondiciones socavan la autonomía política de lospaíses y constituyen intervenciones en los asuntos

internos de estados soberanos, como la prolifera-ción actual de “condicionalidades relacionadas conla gobernanza” principalmente en el Banco Mundial5.

La condicionalidad también evolucionó paraconvertirse en un instrumento regulatorio por de-fecto para disciplinar a los países en desarrollo, locual incluye la formulación de reformas sociales ypolíticas. La condicionalidad ha sido usada comomedio erróneo para asegurar que los países pres-tatarios del Banco Mundial y el FMI cumplan lasprioridades de desarrollo social y económico, quevarían desde la reducción de la pobreza hasta laigualdad de género, así como la conformidad conlas normas ambientales. Al mismo tiempo, estasinstituciones, especialmente el Banco Mundial, nocumplieron con las normas acordadas internacio-nalmente de protección de los derechos sociales,políticos y económicos, ni con las normas ambien-tales a través de sus prácticas prestamistas.

Este uso de la condicionalidad atenta contra lapropia prohibición constitucional del Banco que leimpide realizar interferencias políticas en los estadosmiembros prestatarios6. Esta práctica también consti-tuye una afrenta a los principios de relaciones econó-micas internacionales estipulados en la Resolución3281 de la Asamblea General de la ONU de 1974, refe-rida a la Carta de Deberes Económicos de los Estados,una de las normas fundamentales del derecho inter-nacional. El Capítulo 1 de la Carta estipula que las rela-ciones internacionales económicas y políticas debenregirse, inter alia, en función de la soberanía, la inte-gridad territorial y la independencia política de los es-tados y el principio de no intervención.

Entre tanto, el Capítulo II de la Carta afirma el“derecho soberano e inalienable” de los estados aelegir su propio sistema económico, cultural y políti-co sin interferencia exterior (Artículo 1), así como elderecho a ejercer “libremente soberanía plena y per-manente, incluso posesión, uso y disposición, sobretoda su riqueza, recursos naturales y actividades eco-nómicas” (Artículo 2(1)). Estos representan derechosde sus estados miembros que las instituciones deBretton Woods deben respetar, ya que las institucio-nes son “organismos especializados”, según la Car-ta de la ONU.

La Carta de Derechos y Deberes Económicos delos Estados también estipula que, con el fin de cum-plir con la responsabilidad primordial del desarrollo

4 Véase el capítulo temático de Alex Wilks y FrancescoOddone “La deuda e(x)terna” en este Informe.

5 Por ejemplo, las condiciones sobre la gestión del gastopúblico que constituyeron el 48% del total de lascondicionalidades en los préstamos del Banco en el añofiscal 2005 (Banco Mundial, 2005b: Figura 11).

6 Artículo III, Sección 5(b) de los estatutos del BIRD; vertambién el Artículo V, Sección 1(g) de los estatutos de la AIF.

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económico, social y cultural de sus pueblos, “cadaEstado tiene el derecho y la responsabilidad de ele-gir sus objetivos y medios de desarrollo” (Capítulo2, Artículo 7) mientras la Resolución 41/128 de laAsamblea General de la ONU de 1986, referida a laDeclaración sobre el Derecho al Desarrollo, estipulaque los “Estados tienen el derecho y el deber de for-mular políticas de desarrollo nacional adecuadas” y“el deber primordial de crear condiciones nacionalese internacionales favorables para la realización delderecho al desarrollo” (Artículos 2(3) y 3(1)).

Las instituciones de Bretton Woods dan pococrédito a estas normas internacionales cuando ela-boran e implementan sus condicionalidades. El con-tenido de las condicionalidades del Banco y del FMIse basó en las políticas del Consenso de Washing-ton, que se postulan sobre la austeridad fiscal y po-líticas monetarias restrictivas, la liberalización de losmovimientos de capital, la liberalización del comer-cio, la desregulación y la privatización. Por lo gene-ral, estas políticas siguieron un patrón uniformizante,por el cual una serie de políticas se aplica a la granmayoría de países sin la debida consideración de suscircunstancias particulares. Por lo tanto, la prácticade la condicionalidad ha socavado el espacio políticonacional de los gobiernos prestatarios y limitado elderecho de esos países a regular sus economías.

Necesidad de reforma y revitalizaciónLa existencia de las instituciones de Bretton Woods– con su gobernanza asimétrica y su marco admi-nistrativo existiendo en coordinación con la ONU ysus agencias creadas específicamente para el desa-rrollo social y económico (como la UNCTAD y el Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo) –brindó un foro alternativo conveniente para discutirtemas e instrumentar políticas, siendo que el marcode decisión más equitativo del sistema de la ONUresultó inadecuado para los intereses de las princi-pales potencias políticas.

Por lo tanto, existe la necesidad de reformar lasinstituciones de Bretton Woods y refortalecer el pa-pel económico de la ONU para poder asegurar el de-sarrollo sostenible y alcanzar los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio. En este sentido se pueden propo-ner cuatro recomendaciones:

• Reformar la estructura de gobernanza del Ban-co Mundial y del FMI para asegurar la repre-sentación y la responsabilidad. Debe darse unarevisión fundamental del arcaico marco de go-bernanza de estas instituciones, basado en unobsoleto modelo de posguerra que ya no reflejala evolución de la economía mundial de hoy yque inclina el control de la toma de decisiones a

favor de los poderosos y a costa de los débilesen términos económicos. Los países en desa-rrollo deben contar con una mayor voz y repre-sentación en el Banco y el Fondo.

• Racionalizar las instituciones de BrettonWoods y reducirlas a su mandato original. Lacarga de trabajo actual del Banco Mundial y elFMI es demasiado amplia e invasora y la admi-nistración de sus numerosas actividades es di-fícil de manejar y costosa. Racionalizar las ins-tituciones para que puedan volver a sus man-datos originales, facilitar un sistema internacio-nal financiero y de comercio que sea estable yproporcionar financiación para el desarrollo ase-guraría una mayor eficiencia y eficacia de estasinstituciones y restauraría la autonomía políticade los países prestatarios.

• Revitalizar el papel de las agencias de desa-rrollo económico y social de la ONU. La re-ducción en el campo de acción de las institu-ciones de Bretton Woods debe acompañarse dela revitalización de la labor de las agencias de laONU y demás “agencias especializadas” de laONU en el ámbito de la cooperación económicainternacional y el desarrollo económico y socialnacionales. Esto no sólo reduciría la influenciade los países desarrollados poderosos sino tam-bién la influencia de la ideología institucionalpenetrante del Consenso de Washingtonimperante en el Banco Mundial y el FMI.

• Eliminar la función regulatoria de las insti-tuciones de Bretton Woods y someterlas alescrutinio de la ONU. Es necesario revisar laaplicación de condicionalidades políticas comomedio de alcanzar objetivos sociales y de de-sarrollo, acordados internacionalmente, peroespecialmente, normas ambientales internacio-nales en los países prestatarios, ya que estotiene el efecto de transformar las institucionesde Bretton Woods en organizaciones de go-bernanza de facto en áreas para las cuales notienen la debida competencia. En cambio, lasmismas instituciones de Bretton Woods debenser sometidas a principios acordados por lacomunidad internacional, incluidas las normasde derecho internacional que rigen las relacio-nes económicas internacionales, las proteccio-nes ambientales, la protección de las minoríasy las comunidades indígenas, etc. Como orga-nizaciones internacionales, deberán rendircuentas si sus prácticas de concesión o rechazode préstamos violan estas normas acordadasinternacionalmente y las condiciones de los

préstamos deberán reflejar solo el papel fidu-ciario de las instituciones de Bretton Woodsen este sentido y nada más.

El camino por delanteLas instituciones de Bretton Woods sufrieron cam-bios sustanciales desde su creación hace 60 años enel período de posguerra. Ninguno de estos cambiosbuscó modificar las asimetrías y desigualdades queexisten en las instituciones y que impiden que fun-cionen como auténticas instituciones económicasmultilaterales. En cambio, las reformas constitucio-nales, así como los cambios en política y prácticaoperativas en las dos instituciones sirvieron para re-forzar estos desequilibrios y, lo más preocupante,para alejar la gobernanza de la economía mundial delas instituciones más democráticas, como la ONU,hacia estas organizaciones.

Sin embargo, como se ha demostrado en estetrabajo, la solución no radica en aumentar la autori-dad del Banco Mundial y el FMI otorgando a estasinstituciones más control sobre los aspectos de desa-rrollo social y económico, sino en reducir el alcancede su trabajo a sus responsabilidades centrales yrevitalizar los organismos de la ONU que tienen elmandato y la competencia necesarias para asumir lastareas mencionadas de manera más democrática. ■

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Jan Kregel 1

El Consenso de Monterrey, resultado de la Confe-rencia Internacional sobre Financiación para el De-sarrollo que se realizó en Monterrey, México, enmarzo de 2002, forjó una alianza entre países endesarrollo y países industrializados basada en elmutuo reconocimiento de los beneficios que po-dían resultar de la implementación de políticasexitosas en términos de desarrollo. Los países endesarrollo se comprometieron a introducir políti-cas económicas y sociales seguras para mejorar lagobernanza, eliminar la corrupción y crear un en-torno regulatorio doméstico favorable al desarrollodel sector comercial privado. Si bien el Consensose basa en la aceptación, por parte de los países endesarrollo, de su responsabilidad por su propiodesarrollo, los países industrializados prometierontomar medidas para brindar los recursos financie-ros necesarios que, sumados a la movilización derecursos internos del mundo en desarrollo, permi-tan alcanzar los dichos objetivos. Entre las medi-das figura la promesa de luchar para conseguir asis-tencia oficial para el desarrollo a fin de igualar almenos 0,7% del producto interno bruto de cadapaís, mejorar el acceso al mercado de las exporta-ciones del mundo en desarrollo y completar la di-mensión del desarrollo de la ronda de Doha de laOrganización Mundial del Comercio (OMC), aliviarla deuda para que su pago no sea un obstáculo parael desarrollo, facilitar el impacto que tiene la inver-sión extranjera directa sobre el desarrolloincrementando la transferencia de tecnología, ymejorar la arquitectura financiera mundial para quese puedan prever e impedir las crisis financieras.

El Consenso señaló también que a fin de que lospaíses en desarrollo tengan verdadera responsabili-dad en el desarrollo de sus recursos nacionales, de-berían tener también la responsabilidad de diseñar lasregulaciones e instituciones internacionales que defi-nen el entorno internacional en el que participan y quetienen un gran impacto en el éxito de sus estrategiasnacionales de desarrollo. Esta responsabilidad adicio-nal tendría aún más sentido si tales países consiguie-ran una representación equitativa en dichas institu-ciones y procesos, creados para definir las normas,regulaciones e instituciones que constituyen el siste-ma internacional de comercio y finanzas.

De Monterrey a Basilea: ¿quién gobierna los bancos?

Estructura de gobernanza desigualEl ejemplo más evidente de la actual falta de repre-sentación de los países en desarrollo es la estruc-tura de gobernanza de las instituciones de BrettonWoods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario In-ternacional (FMI), que fueron creados para admi-nistrar el sistema financiero y comercial internacio-nal de la posguerra. Si bien ambos organismos son“agencias especiales” de la Organización de Nacio-nes Unidas (ONU), su estructura de gobernanza nose basa en el principio tradicional de la ONU – unpaís, un voto. Las decisiones las toma en cambiouna junta directiva y el poder de voto se basa enuna complicada fórmula en base a una cantidad igualde votos básicos, más votos adicionales determi-nados por la contribución financiera de cada país ala institución, el tamaño de su economía y su parti-cipación en el comercio mundial. Por lo tanto, lospaíses industrializados, que son los más podero-sos, tienen automáticamente un mayor poder devoto que los del mundo en desarrollo. Dado que lospuntos variables han sido ajustados numerosasveces para reflejar los cambios de tamaño de dife-rentes economías, mientras que los votos básicosse mantienen fijos, la influencia de los países quehan tenido un crecimiento más rápido ha aumenta-do en relación a los países en desarrollo de creci-miento más lento, sobre todo los Estados nuevosque se unieron al FMI luego de su creación.

Las operaciones diarias del FMI y el BancoMundial están a cargo de una junta de 24 directo-res ejecutivos. Siete de los países que forman partede esa junta se representan sólo a sí mismos: Ale-mania, Arabia Saudita, China, Estados Unidos, Fran-cia, Gran Bretaña y Japón. Así, los otros 17 directo-res ejecutivos deben representar los intereses delos 160 países restantes. A cada uno de esos direc-tores se le asigna un grupo de países. Actualmente,más de 40 países del África subsahariana están re-presentados por apenas dos directores ejecutivos,de modo que sus intereses no tienen el mismo pesoen las decisiones que los de cada uno de los paísesque cuentan con un representante propio.

Los cinco países industrializados que tienen unrepresentante cada uno representan casi un tercio deltotal de los votos. Otros países industrializados tienenescaños que representan otro tercio de los votos. Estoimplica que para tomar una decisión, para la que senecesita una mayoría de dos tercios, alcanza con laaprobación de los países industrializados. Además,sólo Estados Unidos tiene un poder de voto que supe-ra el 17 % del total. Se trata de un número importante,ya que las principales decisiones sobre la estructuradel FMI, como un cambio en el poder de voto, requie-

ren una mayoría de 85%. El Banco Mundial tiene unaestructura de votación y representación similar.

Así, mientras se le exige a los países en desarro-llo que asuman la responsabilidad de su propio desa-rrollo, que mejoren sus estructuras de gobernanza ygaranticen que sus políticas son “potestad nacional”,las principales instituciones que definen la arquitectu-ra del sistema financiero internacional y son respon-sables de la mayor parte de la financiación institucionalpara el desarrollo siguen funcionando en base a unaforma de gobernanza anómala y que está lejos de serdemocrática, en la que los países industrializados cuen-tan con una mayoría estructural.

Falta de representación en otrosorganismos normativosEs por esa razón que el Consenso de Monterrey in-sistió en la necesidad de ampliar y fortalecer la par-ticipación de los países en desarrollo y aquellos coneconomías en transición en la toma internacionalde decisiones económicas y la creación de normas.Se buscó mejorar la participación de los países endesarrollo y los que tienen una economía de transi-ción en la toma de decisiones de las institucionesfinancieras internacionales, fortaleciendo así el diá-logo internacional y el trabajo de dichas institucio-nes, que están a cargo de cubrir las necesidades dedesarrollo y las inquietudes de los países del Sur.Aunque la atención se ha centrado en el FMI y elBanco Mundial, hay otros organismos internacio-nales normativos a nivel mundial en los que la re-presentación de los países en desarrollo es aúnmenos equitativa y, en algunos casos, ni siquieraexiste. Es por eso que el Consenso de Monterreyfue aún más lejos y exigió a los Comités de Basileadel Banco Internacional de Pagos (Bank ofInternational Settlements), como el de SupervisiónBancaria y el Foro de Estabilidad Financiera, quehagan un mayor esfuerzo en cuanto al alcance y lasconsultorías para los países en desarrollo y las eco-nomías en transición a nivel regional, y que revisensu lista de miembros, si es necesario, para permitiruna participación adecuada. Se le pidió también atodas las agrupaciones ad hoc que realizan reco-mendaciones políticas de alcance global queincrementen su alcance para incluir a los países queno son miembros y que mejoren la colaboracióncon organismos normativos financieros, como laAsociación Internacional de Supervisores de Segu-ros, el Consejo de Normas Internacionales de Con-tabilidad, la Organización Internacional de Comisio-nes de Valores, la Organización Internacional parala Normalización, y la Federación Internacional deBolsas de Valores.

1 Distinguido profesor e investigador del Centre for FullEmployment and Price Stability de la Universidad deMissouri, Kansas City.

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Es especialmente importante prestar atencióna la representación de los países en desarrollo enesos otros organismos porque la mayoría no tie-nen una estructura formal de gobernanza, o sonorganismos voluntarios que no ofrecen represen-tación a los países en desarrollo. También es fun-damental porque, dada la falta de instituciones for-males de gobernanza en el plano mundial, esos or-ganismos han asumido la responsabilidad de for-mular normas, regulaciones y códigos para la eco-nomía mundial y el sistema financiero internacio-nal sin tener siquiera una representación formalmínima de los países en desarrollo. La consecuen-cia es que se está creando un sistema de gober-nanza mundial de hecho, sobre la base de las deci-siones de los países industrializados y sin la parti-cipación de los demás. La naturaleza no represen-tativa de esta estructura de gobernanza mundial enmarcha se conoce como “déficit democrático” de-bido a la falta de representación equitativa de losintereses de todos los países.

El alcance y la proliferación de estos reglamen-tos, normas y códigos mundiales suelen subesti-marse. Entre ellos se destacan: los Principios Fun-damentales para la Supervisión Bancaria emitidospor el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea;los Objetivos y Principios de la Regulación de Valo-res emitidos por la Organización Internacional deComisiones de Valores; los Principios Centrales deSeguros emitidos por la Asociación Internacionalde Supervisores de Seguros; los Principios y Lí-neas Rectoras para la Insolvencia Efectiva y los Sis-temas de Derechos de los Acreedores emitidos porel Banco Mundial; los Principios de Gobierno Cor-porativo emitidos por la Organización para la Coope-ración y Desarrollo Económicos; las Normas Inter-nacionales de Contabilidad emitidas por el Consejode Normas Internacionales de Contabilidad; lasNormas Internacionales de Auditoría emitidas porla Federación Internacional de Contadores; los Prin-cipios Centrales para los Sistemas de PagosSistemáticamente Importantes emitidos por el Co-mité de Sistemas de Pagos y Liquidación; las Re-comendaciones para los Sistemas de Liquidaciónde Valores emitidas por el Comité sobre Sistemasde Pagos y Liquidaciones y la Organización Inter-nacional de Comisiones de Valores; las 40 Reco-mendaciones y las 9 Recomendaciones Especialessobre Financiamiento del Terrorismo emitidas porel Grupo de Acción Financiera Internacional sobreLavado de Dinero; los Códigos de Buenas Prácticassobre Transparencia de Políticas Monetarias y Fis-cales, los Códigos de Buenas Prácticas en Transpa-rencia Fiscal y las Normas Especiales para la Divul-

gación de Datos, y el Sistema General de Divulga-ción de Datos emitidos por el FMI.

Un poder regulador de factoLa globalización de las finanzas y la crecienteinternacionalización de las crisis financieras de losúltimos años llevaron a incrementar los esfuerzospara obligar a los países a adoptar acuerdosregulatorios similares. Sin embargo, a diferencia delas regulaciones financieras nacionales, no existeun poder formal, a nivel internacional, que fije yobligue al cumplimiento de las regulaciones en todoel mundo. Los representantes de las agenciasreguladoras y de supervisión del mercado financie-ro de los países industrializados han diseñado unconjunto de normas y códigos de las mejores prác-ticas y presionan a los demás países para que lasadopten. Pero en la práctica, quienes se ocupan delcumplimiento de estas regulaciones mundiales sonlas instituciones financieras internacionales, comoel FMI y el Banco Mundial, ya sea introduciéndolasen las condiciones que deben cumplir los países endesarrollo para obtener financiación por parte deesas instituciones, o como parte de las normas usa-das en la vigilancia del Artículo IV del FMI, o enforma de normas según las cuales se juzga su com-promiso a las instituciones y a la gobernanza segu-ra, tal como lo especifica el Consenso de Monterrey.

También se han puesto mecanismos en mar-cha para alentar su introducción, gobernar su usoy monitorear el cumplimiento. El instrumento cla-ve es el Informe sobre la Observancia de Normasy Códigos, preparado por el FMI como parte delas consultas para el Artículo IV, o a través de losProgramas de Evaluación del Sector Financiero, acargo del FMI y el Banco Mundial. Dichas evalua-ciones se han realizado en más de 100 países. Así,ha quedado claro que hoy existe un poder interna-cional de facto que monitorea la implementaciónde normas sobre las mejores prácticas para lasinstituciones financieras que operan en los mer-cados internacionales.

Como la posibilidad de crédito para el riesgopaís, asignado por las agencias de calificacióncrediticia, también se establece cada vez más en basea la calidad del sistema regulatorio y supervisor decada Estado – que se mide, a su vez, según su adhe-sión a dichas normas internacionales – es clave quelos países en desarrollo adhieran a dichas normascomo condición mínima para atraer y retener el flujode capitales internacionales. Así, la capacidad de lospaíses en desarrollo para atraer finanzas oficiales oprivadas depende cada vez más de una estructura degobernanza en la que no participan.

“Déficit democrático”Los representantes que se reúnen para proponer eimplementar esas normas están lejos de ser elegi-dos en forma democrática. La enorme mayoría re-presenta al Grupo de los Siete (G-7) países másindustrializados y la representación de los paísesen desarrollo es escasa. Hay, por tanto, un grave“déficit democrático” en la operación de este siste-ma mundial de gobernanza de facto de los merca-dos financieros. Es necesario realizar un estudioformal del funcionamiento de este sistema de factopara determinar si su mecanismo de operaciones,deficiente en términos democráticos, se puede jus-tificar por el hecho de arrojar el prometido resulta-do de una mayor estabilidad financiera mundial.

Se le ha prestado mucha atención a la preguntaacerca de las voces y representaciones en el BancoMundial y el FMI, y como los países en desarrollotienen alguna representación – aunque sea menor –en dichas instituciones, se han involucrado activa-mente en la discusión sobre el modo de lograr unamejor representación en las estructuras de gober-nanza desde Monterrey. Pero pasados casi cinco añosdesde la Conferencia, aún no ha habido propuestasformales de cómo hacerlo. Aunque este asunto figu-ró en la Agenda de las Reuniones anuales de Singapur(septiembre de 2006), no hay perspectivas de quese asuma una rápida acción al respecto.

Los demás organismos internacionales de es-tablecimiento de normas mundiales han recibidomucha menos atención. La primera de estas insti-tuciones internacionales de facto fue el Comité deSupervisión Bancaria de Basilea, con sede en elBanco de Pagos Internacionales, que se encarga delos riesgos de los pagos internacionales entre losgrandes bancos mundiales de los paísesindustrializados. Ese organismo creó regulacionesque se conocen como Concordatos de Basilea de1975 y 1978, que intentaron asignarle la responsa-bilidad de la regulación de los bancos mundialesque operan internacionalmente a la agenciareguladora nacional de cada banco y exigirle a losbancos que ofrezcan informes financieros sobre unabase consolidada que cubra todas sus operacionesmundiales. En esencia, el Concordato era un acuer-do mundial de vigilancia que debía servir como sus-tituto de un prestador internacional como últimorecurso, o para la asignación de una entidadcrediticia de responsabilidad última, para que losbancos pudieran operar en el plano internacional.El fracaso del Concordato, que no pudo ofrecer apo-yo cuando quebró un banco italiano a cargo de unholding de Suiza y Luxemburgo, llevó a la búsque-da de otra alternativa. Se crearon nuevas normas

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de adecuación del capital mundial, que son las quefiguran en el primer Acuerdo de Adecuación de Ca-pital de Basilea.

La crisis en Asia Oriental de 1997 sirvió paradestacar la importancia dada a las regulaciones fi-nancieras coordinadas mundialmente y la intenciónde asegurar que esa multiplicidad de regulacionesfuera considerada por algún organismo central. Larespuesta fue la creación del Foro de EstabilidadFinanciera por parte de los ministros de finanzas ylos gobernadores de los Bancos Centrales del G-7en febrero de 1999. Se le asignó la responsabilidadde definir un conjunto de normas y códigos quedebían ser observados por todos los bancos inter-nacionales. Ese fue el primer intento de desarrollarun conjunto de normas y principios internacionalespara las políticas nacionales en las esferas finan-ciera y monetaria al que debían adherir todos lospaíses. Además, el Foro de Estabilidad Financieraidentificó 70 normas financieras a partir de las cua-les los países del G-7 y las instituciones financierasmultilaterales crearon un subconjunto de normasque apuntan a garantizar la estabilidad financiera.

Si bien la representación en las institucionesfinancieras multilaterales es claramente no equita-tiva, la estructura de gobernanza es clara. Por otrolado, organismos voluntarios ad-hoc como los Co-mités de Basilea no tienen mandatos democráticos,o estructuras transparentes de gobernanza, y care-cen de formas de representación de los países endesarrollo. Es aquí donde se encuentran los défi-cits democráticos más importantes. Y es en estepunto donde hay menos información sobre las fun-ciones de dichas instituciones2 .

El Comité de Supervisión Bancaria de Basileaformuló un Nuevo acuerdo de Basilea sobre el ca-pital internacional, conocido como “Basilea II”. Seutilizaron mecanismos informales para que los paí-ses en desarrollo pudieran participar, pero sus re-glas de funcionamiento no son transparentes. Porejemplo, los métodos utilizados para elegir a lospaíses que participan en los comités de Basilea nose dan a conocer públicamente. Tampoco hay in-formación sobre cómo participan esos países enlas deliberaciones de dichos organismos. Se supo-ne que la implementación de las normas y códigoses voluntaria, y que la implementación se debe ajus-

tar a las diversas circunstancias de los países y lasempresas, pero no está claro si esas diferencias setienen en consideración en la etapa de formulaciónde las normas, o si la aplicación diferenciada seconsidera solamente como una excepción ineludi-ble para su completa aplicación más adelante.

Además, no queda claro cómo se eligen losrepresentantes del mundo en desarrollo y antequién son responsables. Tampoco hay informaciónsobre cómo se preparan tales representantes paraparticipar en los organismos y si consultan conotros países que no están invitados, o si tratan derepresentar alguna otra posición, además de la desu propio país.

Finalmente, está el tema de cómo se imple-mentan esas normas internacionales en los paísesque no participan en su formulación. ¿Son respon-sables los gobiernos nacionales en razón de sus po-líticas y, por tanto, están sujetos a la aprobación yvigilancia parlamentaria? ¿Son democráticas esasdecisiones y están a cargo de los organismos degobierno o los organismos técnicos nacionales?¿Qué tan importante es la situación de las institucio-nes financieras internacionales? ¿Influyen los parti-cipantes del mercado privado?

La Revisión del Acuerdo Marco de Basilea IIdebería ofrecer una mayor estabilidad financieraglobal. Este objetivo de estabilidad financiera pue-de no ser compatible con la función esencial de losmercados de capital de brindar una financiación parael proceso de inversión que les permita a los paísesutilizar por completo sus recursos nacionales y to-mar decisiones de modo de apropiarse de dichaspolíticas en lo nacional.

Por ejemplo, se ha dicho que la introducciónde la Revisión del Acuerdo Marco podría hacer queel flujo de capitales internacionales hacia los paísesen desarrollo fuera más pro cíclico. Esto generaríaun sistema financiero internacional menos establey más asimétrico. Otros señalaron que, si bien sesupone que su aplicación responda a las condicio-nes nacionales, los únicos que han introducido cam-bios para cumplir con las condiciones y objetivosnacionales han sido los países industrializados, yno los del mundo en desarrollo. La mayoría de lospaíses en desarrollo anunciaron su intención decumplir con el calendario de implementaciones.

La Revisión del Acuerdo Marco se aplica a lasinstituciones financieras privadas que operan a ni-vel internacional, pero en la versión inicial (BasileaI) se aplicaba en general a todos los bancos, inclu-so los de propiedad del gobierno y los bancos na-cionales de desarrollo de varios países. No está clarosi el capital de dichos bancos, y en particular los

2 IBASE, con el apoyo de la Fundación Ford, inició un granproyecto de investigación bajo la dirección de Jan Kregel yFernando J. Cardim de Carvalho, para estudiar el papel deesas instituciones en la gobernanza del sistema financieroglobal. Por más información, escribir a:[email protected]

bancos nacionales de desarrollo, se pueden ubicaren el mismo nivel que los bancos privados interna-cionales y si dicho marco es coherente con susobjetivos nacionales. Este es un tema de particularimportancia ya que varios países están tratandonuevamente de darle un papel más importante a susistema bancario para el desarrollo, o de crear unsistema de ese tipo en los casos en que se habíaabandonado. ■

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El ministro de Economía del Reino Unido, GordonBrown, elogió el acuerdo que el G8 alcanzó en 2005sobre la deuda como “un avance histórico”, utili-zando el discurso del 100% de la cancelación de ladeuda. ¿Es verdad que luego de la Cumbre del G8en Gleneagles se resolvió el problema de la deuda?No. Muchos países (y por tanto muchos millonesde personas) siguen excluidos de las iniciativas ofi-ciales sobre la deuda y están obligados a pagar asus acreedores a costa de las inversiones socialesen sus países.

La Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral(IADM) presentada en Gleneagles abarca por ahoraa 19 países a los que se les cancelará entre 21% y79% del saldo de sus deudas. No obstante, esospaíses seguirán con deudas. Y muchos países norecibirán nada en absoluto de esta iniciativa. Aunquefue meritorio, el acuerdo de Gleneagles dejará a nu-merosos países en desarrollo con deudas aplastantes.Efectivamente, la cifra tan mentada referida a la can-celación de USD 40.000 millones cae en la relativainsignificancia cuando se la compara con el saldo deUSD 2,6 billones de deuda de todos los países endesarrollo o con los USD 424.000 millones de deudade los países de bajos ingresos.

Cómo funciona el acuerdoLa IADM habilita a los países aptos a conseguir lacancelación de las deudas que mantienen con elBanco Mundial, el Fondo Monetario Internacional(FMI) y el Fondo Africano de Desarrollo.

A partir del 1 de julio de 2006, 18 países po-drán beneficiarse de la cancelación de su deudacontraída con la Asociación Internacional de Fomen-to (AIF), y 25 países más podrán hacerlo en lospróximos cinco años. Se espera que el monto totalde la cancelación de deudas de la AIF ascienda aUSD 37.000 millones durante los próximos 40 años.Esta cancelación se realiza de manera directa al re-cibir los países beneficiados una carta del BancoMundial anunciándoles que ya no tendrán que rea-lizar más pagos sobre el servicio de su deuda conla AIF por préstamos contraídos antes de la fechamáxima de fines de 2003.

El FMI aprobó la cancelación de la deuda de17 de los 18 países a quienes se les prometió lacancelación de su deuda en la Cumbre del G8 en

La deuda e(x)terna

European Network on Debt and Development (EURODAD)Alex Wilks1

Francesco Oddone

Gleneagles, en julio de 2005. Dos países más tam-bién se beneficiarán con la cancelación de su deu-da con el FMI: Camboya y Tajikistán. A partir deenero de 2006 se cancelaron USD 3.300 millonespor concepto de deudas que 19 países contrajeroncon el FMI. La fecha adoptada para la cancelaciónes fines de 2004, lo que mejora en un año la deci-sión de la AIF.

Las limitaciones del acuerdoPor lo tanto, el acuerdo del G8 sobre la deuda paranada representa el 100% de la cancelación de la deu-da: no cubre el 100% de los países necesitados ni el100% de sus deudas. La cancelación de la deuda nose extendió a todos los países que la necesitan paraalcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) en 2015. Este acuerdo abarca solo la deudade 17 países empobrecidos con el FMI, el BancoMundial y el Fondo Africano de Desarrollo2. Las deu-das con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)quedan excluidas, por ejemplo. Esto es importantepara países como Honduras y Bolivia, que deben res-pectivamente 40% y 32% de sus deudas al BID.

El acuerdo también permanece firmementeunido a la fallida Iniciativa para los Países PobresMuy Endeudados (PPME) – cuya lista se ampliósolamente a un número muy limitado de posiblespaíses aptos de recibir el beneficio: Eritrea, Haití,Kirguistán y Nepal – con sus muy impopulares con-

diciones económicas. Es todo un misterio cuántasextensiones y expansiones más sufrirá esta inicia-tiva antes de que los acreedores se percaten de que,así como está, no ofrece la solución a las deudasinsostenibles ni a la crisis mundial de la deuda ex-terna. Por cierto, ¿qué implica expresamente laIADM si no el reconocimiento de que la IniciativaPPME fue, y es, muy insuficiente para permitir quelos países alcancen los ODM? ¿y también acabarimplícitamente con todos los cálculos ymetodologías de sostenibilidad?

Luego de la IADM, el peso de la deuda agrega-da de los países beneficiarios – en Valor PresenteNeto (VPN) – descenderá de USD 26.500 millonesa USD 11.300 millones, y la relación deuda-expor-taciones (también según su VPN) descenderá de139% a 59%. Por supuesto que esto varía segúnlos países, y aun más según la región en conside-ración. La relación deuda-exportaciones de Ugandabajará un 79%, mientras la de Guyana descenderásolo 21%. El peso de la deuda de los países africa-nos incluidos bajará de USD 19.000 millones a USD6.000 millones (y la relación deuda-exportacionesde 144% a 43.9%), mientras para los países deAmérica Latina (Bolivia, Guyana, Honduras y Nica-ragua) el peso de la deuda descenderá de USD 7.000millones a USD 5.000 millones y la relación deuda-exportaciones pasa de 127% a 92%.

En África, el panorama es mixto: en función delos porcentajes Uganda recibirá la mayor cancela-ción de su deuda, con 79%. Le siguen Ghana con76%, y Tanzania y Zambia (ambas con 74%). Losdos países de África Subsahariana con la menorreducción porcentual son Malí con 56% yMozambique con 48%, principalmente porque am-bos le deben dinero a otros acreedores además delFMI, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desa-rrollo. En América Latina, el panorama es más som-brío. En promedio, se cancelará menos de un terciode la deuda de los cuatro países latinoamericanosPPME, gracias a la exclusión del BID, uno de losprincipales acreedores de ese continente. Guyanalanguidece al final de la lista. Su deuda caerá solo21%, Nicaragua apenas 23%, Honduras un 28% yBolivia un 31%.

Además, la ventaja financiera neta que obten-ga cada país con la IADM dependerá de la calidadde sus políticas e instituciones nacionales, a juiciode las instituciones financieras internacionales (IFI).

Países excluidos¿Qué sucede con los países que no pertenecen a lainiciativa PPME que necesitan con urgencia la can-celación de su deuda y que quedaron excluidos del

GRÁFICO 1. Países de bajos ingresos.Monto de deuda a largo plazo antesy después de la IADM

1 Alex Wilks es Coordinador de EURODAD y FrancescoOddone es Consultor en Política de Deudas e Incidencia dela misma organización.

2 El Fondo Africano de Desarrollo provee financiación parael desarrollo en condiciones concesionarias a países debajos ingresos de África, que no pueden acceder a lostérminos no concesionales del Banco Africano deDesarrollo. Según su política de préstamos, la reducciónde la pobreza es el principal objetivo de las actividades dedesarrollo del Fondo en países prestatarios.

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acuerdo? Una vez más, el acuerdo sólo abarca unnúmero muy limitado de países que necesitan lacancelación urgente de su deuda para poder cum-plir con los objetivos de desarrollo que acordó lacomunidad internacional. Un ejemplo es Indonesia,un país de ingresos medios bajos donde más de50% de sus 220 millones de habitantes viven pordebajo del umbral de pobreza de USD 2 diarios, yque debe la asombrosa cifra de USD 130.000 mi-llones, de los cuales USD 60.000 millones fueroncontraídos con acreedores oficiales. O Ecuador, conuna deuda pendiente de USD 17.000 millones, conmás de USD 6.000 millones debidos a acreedoresbilaterales y multilaterales.

Cuando se le pregunta, el Banco Mundial res-ponde siempre que en la actualidad no hay debateen curso sobre la cancelación de la deuda a otrospaíses fuera de la iniciativa PPME (incluidos loscuatro países mencionados anteriormente). No obs-tante, dado que ya hemos experimentado cuatroextensiones a la iniciativa PPME y dos series deexpansiones de países, se podría sospechar quesólo será cuestión de tiempo antes de que las IFI yla comunidad internacional en general se percatende que países empobrecidos como Kenya y mu-chos más también necesitan la cancelación integralde su deuda. Pero, lamentablemente, el tiempocuesta vidas y oportunidades perdidas para dema-siada gente.

De la capacidad de pago de la deudaa una estrategia basada en los derechosUn paso necesario es un cambio radical en el con-cepto de la sostenibilidad de la deuda. Tal como esahora, simplemente refleja la capacidad de ciertodeudor para pagar sus deudas, cualesquiera seanlas consecuencias sobre su desarrollosocioeconómico. Este principio, incluido en el re-ciente Marco de Sostenibilidad de la Deuda de lasIFI, sencillamente no toma en cuenta las necesida-des urgentes que enfrentan muchos países parapoder alcanzar los ODM. También ignora por com-pleto los orígenes ilegítimos de gran parte de ladeuda, contraída con dudosos propósitos por regí-menes antidemocráticos ante el pleno conocimien-to de los acreedores del Norte.

Tomemos el caso de Nigeria, una democraciajoven y pobre que quedó sistemáticamente exclui-da de la iniciativa PPME. Como consecuencia de laintensa presión interna (del Parlamento, el Gobier-no y la sociedad civil) y con el apoyo del gobiernobritánico, entonces en la presidencia del G8, Nigeriaobtuvo un acuerdo sobre su deuda con el Club deParís en 2005. El mismo ascendió a la cancelaciónde 60% de su deuda bilateral (USD 18.000 millo-nes de un total de USD 31.000 millones). Pero parapoder conseguirlo, al Gobierno de Nigeria se le pi-dió que pagara – por adelantado y en efectivo – USD12.500 millones en un plazo de solo seis meses.¡Eso representa más de lo que la IADM le va a en-tregar al resto de África en los próximos 10 años! Yesos recursos salen del Sur hacia el Norte, y no enla dirección opuesta, donde son muy necesarios

para combatir la pobreza y abordar los numerososy graves problemas que padece el mayor de lospaíses africanos. Son necesarios en Abuja y en La-gos para financiar la estrategia gubernamental paraalcanzar los ODM (existe y se llama Estrategia Na-cional de Empoderamiento Económico y Desarro-llo) que incluso fuera aprobada por el FMI en suInstrumento de Apoyo a la Política Económica, yno en las arcas de los organismos de crédito a lasexportaciones del Norte, que podrían usarlos paragenerar más daños en el Sur.

La mirada hacia el futuroLa cancelación de los saldos de su deuda que algu-nos países consiguieron en los últimos meses ayu-da en algo a reducir el problema que las institucio-nes acreedoras del Norte proporcionan con unamano y retiran con la otra. Las transferencias netasde la deuda fueron menos USD 240 millones du-rante 2004 para África Subsahariana; es decir, elpago de los intereses fue superior al ingreso netode deuda. El total del servicio sobre la deuda quepagó África subsahariana durante el mismo añoascendió a la asombrosa suma de USD 15.200 mi-llones. Las IFI reconocen que los países de la “IADMnecesitarían aun sustanciales desembolsos de re-cursos para preservar su sostenibilidad de la deu-da si la ayuda se aumentara sustancialmente paraayudarlos a cumplir con los ODM”. Gobiernos comolos de Zambia y Uganda recibieron con beneplácitoel acuerdo de Gleneagles mediante al anuncio deplanes con gastos adicionales, por ejemplo, para eltratamiento contra el VIH/SIDA. Pero no habían leí-do la letra chica del acuerdo. Los ministros de Eco-nomía del G8 declararon que, en el futuro, la finan-ciación procedente del Banco Mundial para los paí-ses que hubieran obtenido la cancelación de susdeudas se vería reducida, lo que les dejaba una es-casa ganancia neta. Dao Dounantié, el SecretarioGeneral de la Coalition des Alternatives Dette etDéveloppement, una coalición de organizaciones deMalí, declaró que “nadie en Malí puede decir aúncuánto fue lo ahorrado con esta iniciativa. Por estemotivo y porque las IFI nunca antes habían honra-do sus compromisos, somos cautos. Reconoce-mos, no obstante, que – si se aplica – este será unpequeño paso adelante, particularmente porque in-cluye la cancelación de la deuda”.

Además, los países más ricos simplemente noestán proporcionando los fondos blandos que ha-cen falta para tratar de alcanzar los ODM. Que losdonantes estén exagerando falsamente la Asisten-cia Oficial al Desarrollo que declaran incluyendo todala cancelación de la deuda (incluso la que es con-secuencia de los subsidios a los créditos para lasexportaciones de las compañías del Norte que tra-bajan en Irak y Nigeria durante períodos absoluta-mente antidemocráticos) es un intento patente deengañar al público. Eurodad y muchos grupos máshacen campaña por la transparencia de las declara-ciones sobre la ayuda, y exigen que se proporcio-nen fondos adicionales.

Aunque ciertamente valió la pena, y sentó unprecedente importante en materia de cancelación dedeuda, el acuerdo del G8 de 2005 no es lo suficiente-mente global en las deudas que abarca, ni en los paí-ses que cubre. El problema de acabar con el rema-nente de deudas pasadas no está para nada conclui-do, y los activistas seguirán señalando las profun-das injusticias que implican que los gobiernos ten-gan que favorecer a los acreedores en lugar de a supropio pueblo. También destacaremos los grandesproblemas que afectan al sistema financiero interna-cional, que está estructuralmente inclinado hacia losricos y poderosos, y sistemáticamente orientado encontra de la capacidad de los países en desarrollopara poder alcanzar los ODM. ■

Otras lecturas“Justice for Latin America on IDB debts”, Documento conjunto

de ONG, enero de 2005. Disponible en:<www.eurodad.org/articles/default.aspx?id=682>.

Christian Aid. “What about us? Debt and the countries the G8left behind”. Septiembre de 2005. Disponible en:<www.christian-aid.org/indepth/509debt/index.htm>.

Proyecto Deuda y Comercio del Jesuit Centre for TheologicalReflection (JCTR), “Zambia After HIPC Surgery And TheCompletion Point”. Disponible en: <www.eurodad.org/uploadstore/cms/docs/Zambiaafterhipcsurgery.pdf>.

Eurodad, “G8 Debt Deal One Year On: What Happened? WhatNext?”. Disponible en: <www.eurodad.org/uploadstore/cms/docs/G8_debt_deal_one_year_on_final_version.pdf>.

Jubilee Debt Campaign, “The Good, the Bad and the Ugly - oneyear on briefing”. Disponible en:<www.jubileedebtcampaign.org.uk/?lid=2098>.

Oxfam, “The view from the summit – Gleneagles G8 one yearon”. Disponible en: <www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/debt_aid/bn_gleneagles_oneyear.htm>.

GRÁFICO 2. Dieciocho países: VPN de relación deuda-exportaciones, posterior a la IADM

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Iara Pietricovsky 1

El producto bruto interno (PBI) de América Latinapresenta una caída hasta 2002, acompañando eldesempeño de la economía mundial. A partir de esemomento, comienza a presentar señales de una re-anudación del crecimiento. Esa tendencia lleva a re-ducir la relación deuda/PBI, debido al aumento deldenominador, aunque deben considerarse otros fac-tores para explicar el comportamiento de la deuda.

La deuda pública en América Latina vienemostrando un aumento desde 1997, alcanzandosu pico en 2002. En 2003 se revirtió la tendenciade aumento.

Actualmente el mundo se encuentra en un ci-clo de expansión, es decir que existen altas tasasde crecimiento, lo que explica en parte el compor-tamiento de la relación deuda/PBI en los países deAmérica Latina. Sin embargo, el crecimiento de laregión no presentó el mismo crecimiento que elresto del mundo.

Con excepción de Chile, los países presen-tan un alto nivel de endeudamiento, tanto inter-no como externo. En el caso brasilero, lo máspreocupante es la deuda interna – de los esta-dos y los grandes municipios con el gobiernofederal – debido a que es una de las más gran-des de América Latina.

Los países de América Latina, y en especialBrasil, están endeudándose más en la medida enque presentan un crecimiento económico mínimo.Existe un gran número de metas macroeconómicasque deben cumplirse, como el superávit primario,además de evitar las equivocaciones en la conduc-ción de la política cambiaria. Argentina, despuésde la crisis, presenta los mayores niveles de en-deudamiento de la región.

La inversión extranjera directa en AméricaLatina registró un aumento en 2004, por primeravez desde 1999, impulsado en gran parte por Ar-gentina, Chile, Colombia y México, que fueron ob-jeto de un aumento de la inversión externa. De to-das maneras, las tasas de inversión externa en 2004son bastante menores que las observadas a me-diados de la década de 1990.

Esa tendencia a la disminución de la inversiónexterna en el comienzo de la década de 2000 seobserva en toda América Latina. En países que pa-saron por crisis económicas recientemente, comoArgentina y Brasil, entre 1999 y 2003 la caída llegóa más del 70%.

AMÉRICA LATINA: DEUDA, INVERSIONES, FUGA DE CAPITALES

La captación de inversiones extranjeras en Amé-rica Latina disminuye de forma continua, revelandolas limitaciones de su capacidad de competir por in-versiones a nivel mundial, como las de Asia y EuropaOriental. Esta capacidad varía de acuerdo con las es-trategias de las empresas multinacionales, como labúsqueda de recursos naturales, nuevas tecnologíasy mercados locales o la conquista de mercados deterceros países.

En Brasil, el auge de la entrada de inversionesextranjeras en la economía coincide con las privati-zaciones, período en el que hubo una mayor atrac-ción de inversores externos para nuestro mercado.En la actualidad, aún habiéndose adoptado una po-lítica económica atractiva para los inversores ex-tranjeros, la inversión externa en Brasil viene dis-minuyendo gradualmente, llegando en 2004 al vo-lumen más bajo desde 1995, lo que demuestra laineficacia de esa política.

Existe una tendencia de salida de los recursos deAmérica Latina desde 2000. Después del boom de en-trada de recursos en la década de 1990, promovidopor las privatizaciones y las políticas de atracción delcapital externo, llegó la hora de que los grandesinversores internacionales obtengan sus ganancias conlas operaciones. Las escasas nuevas inversiones ex-ternas en empresas privatizadas no son suficientes paracubrir las remesas de beneficios e intereses al exterior.

Brasil y Venezuela presentan las mayores dismi-nuciones en las transferencias financieras. Argentina,después de su crisis, presenta un crecimiento en elsaldo de transferencias líquidas. En la situación deArgentina, que ya está “en el fondo del pozo”, cual-quier entrada de recursos representa una evolución.Debe prestarse atención al caso de Chile, que des-pués de las privatizaciones hasta la década de 1990,se encuentra en una situación de constante salida derecursos desde 2000. ■

1 La autora es Colegiado de Gestión del Instituto deEstudios Socio-Económicos (INESC), antropóloga ypolitóloga. Este texto contó con la participación delasesor de Política Internacional, Márcio Pontual; delasesor de Política Fiscal y Presupuestal, FranciscoSadeck; y del asistente de Política Fiscal yPresupuestal, Álvaro Gerin. Los datos que figuran eneste artículo se tomaron de la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL), AnuarioEstadístico de América Latina y el Caribe 2004.

TABLA 1. Relación deuda/PBIPORCENTAJES DEL PBI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Argentina

Deuda pública del gobierno nacional 35,70 34,50 37,60 43,00 45,00 53,70 145,90 138,20 126,5

Interna 8,90 9,60 10,40 13,90 16,40 22,30 52,10 58,2 54,50

Externa 26,8 24,9 27,1 29,1 28,6 31,5 93,7 80 72,1

Pago de intereses del sector público nofinanciero (porcentaje de los ingresos) 8,8 10,2 11,5 14,4 16,5 21,8 11,3 8,9 ...Resultado primario -1,2 0,8 0,2 -1,1 0,8 -2 1,8 4 3,30

Bolivia

Deuda del sector público no financiero 67 61,7 61,2 65 66,3 74,9 79,3 93,3 85

Interna 14,1 13,6 13,8 16,7 19,4 26,4 29,1 31,6 31,5

Externa 52,9 48,1 47,4 48,3 46,9 48,5 50,2 61,7 53,5

Pago de intereses (porcentaje delos ingresos corrientes) 7,9 5,7 4,7 5,1 5,7 7,5 8,2 10,1 10,6

Resultado primario 0,3 -1,7 -3,2 -1,9 -1,9 -4,8 -6,8 -5,4 -2,9

Brasil

Deuda del gobierno central 16,5 19,3 25,3 32,5 32,1 34,4 41,7 37,2 34

Interna 14,9 17,3 21,1 23,9 24,3 25,7 27 26,9 26,9

Externa 1,6 2 4,2 8,5 7,8 8,6 14,7 10,3 7,1

Resultado primario 0,4 -0,2 0,6 2,3 1,9 1,8 2,4 2,5 3

Chile

Resultado global 2,2 2,1 0,4 -2,1 -0,6 -0,5 -1,2 -0,4 2,2

Deuda pública 15,1 13,2 12,5 13,8 13,7 15 15,7 13,1 10,9

Interna 10,9 10 9,3 9,8 10 10,4 10 7,6 6

Externa 4,2 3,2 3,2 4 3,6 4,5 5,7 5,6 4,8

Pago de intereses (porcentaje delos ingresos) 6,4 5,7 5,7 6,2 5,6 5,4 5,5 5,5 4,4

Resultado primario 3,6 3,3 1,6 -0,9 0,6 0,7 -0,1 0,7 3,1Venezuela

Deuda del sector público no financiero 46,8 31,7 29,1 29 26,7 30 41,9 45,8 39

Interna 7,8 5,1 4,6 5,9 8,8 12,1 14,8 17,7 14,3

Externa 39 26,6 24,5 23 17,9 17,9 27,1 28,1 24,6

Pago de intereses (porcentaje delos ingresos totales) 14,5 9,9 12,8 12,3 9,4 12,5 17,7 16,1 ...

Resultado primario 12 6,7 -1,4 4 7,5 -1,2 4,2 5,4 ...

Uruguay

Deuda pública 22 22,6 24 26,2 31,9 41,9 98,7 94,3 74,7

Pago de intereses(porcentaje de los ingresos totales) 7 7,4 6,8 8,4 10,2 12 19,1 26,3 22,9

Resultado primario -0,6 -0,2 0,2 -2,1 -1,5 -2 -0,8 1,1 2,4Fuente: INESC en base a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),

Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2004-2005.

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El problema: migracióny exclusión socialLa emigración de los países de América Latina yel Caribe se ha acelerado dramáticamente a par-tir del año 1980. La incapacidad para crear em-pleos dignamente remunerados, los conflictosarmados, los estragos causados por desastresnaturales, la brecha del desarrollo entre el nortey el sur del hemisferio, y las enormes disparidadessalariales respecto de los Estados Unidos, hanfuncionado como factores de expulsión de la po-blación migratoria.

La Comisión Económica para América Lati-na y el Caribe (CEPAL, 2006), consigna que Méxi-co, la Comunidad del Caribe y Colombia, tienenla mayor cantidad de emigrantes. Entre los paí-ses con un mayor porcentaje de su población enel exterior se encuentran Cuba (8,7%), El Salva-dor (14,5%), México (9,4%), Nicaragua (9,6%),República Dominicana (9,3%) y Uruguay (8,3%).La mitad de los migrantes internacionales de laregión son ahora mujeres, que viajan muchasveces solas en busca de oportunidades laboralesy se ocupan en servicios domésticos. La migra-ción calificada de profesionales como médicos,enfermeras y profesores amenaza las masas crí-ticas de conocimiento.

Estados Unidos sigue siendo el destino pre-ferido; en 2004 concentraba 18 millones deinmigrantes provenientes de la región, que juntoa sus descendientes nacidos allá ya son la pri-mera minoría étnica del país. En 2006 hay 11,5millones de personas nacidas en México que vi-ven en el país vecino. En buena medida, el mode-lo económico vigente en México ha favorecido laemigración; lejos de atenuarse, ésta se ha acen-tuado durante los doce años de vigencia del Tra-tado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) con Estados Unidos y Canadá. Hoy laemigración hacia Estados Unidos alcanza a la to-talidad de los estados de la República y toca seg-mentos de ingreso que antes no incluía; en pala-bras de Armando Bartra (2006):

Se van los pobres que ahorraron para el via-je o encontraron pollero que les fíe, pero se vantambién los acomodados; agarran camino loscampesinos, como sacan boleto los urbanos; semandan mudar los indios y migran los mestizos;marchan hombro con hombro priístas,perredistas, panistas y zapatistas; desertan a lavez católicos y protestantes; se despiden los ni-ños, los jóvenes y los viejos; los hombres y lasmujeres; los analfabetas y los doctorados. Lapatria, toda, se desangra demográficamente enel gabacho ritmo de medio millón de tránsfugasal año, más de cuarenta mil al mes, uno por mi-nuto.

Con frecuencia, la emigración es definitiva,pues va mucho más allá que una situación de mo-vilidad laboral temporal u estacional. En los esta-dos de Michoacán y Zacatecas, por ejemplo, haydecenas de localidades marcadas por la ausenciapermanente de personas en edad de trabajar. Unporcentaje significativo de dicha población envíaperiódicamente remesas a sus familias en sus res-pectivos países de origen. Las remesas se hantransformado en una de las principales fuentesde financiamiento externo para la región. Su uti-lización, su medición, los costos de transferen-cia, su potencial productivo, son temas de inves-tigación. Un estudio reciente de la CEPAL indicaque su repercusión en términos de pobreza entoda la población es poco significativa, si bien paralos hogares que las reciben son un ingreso es-tratégico.

Impacto de la migracióny de las remesas sobre la pobrezaEn esta sección trataremos de dilucidar en quémedida las remesas constituyen un mecanismopara que la población pobre financie por sí mis-ma su salida de la pobreza. El tema específico esel acceso de los pobres a las finanzas y a los re-cursos públicos y su contribución para la erradi-cación de la pobreza.

De entrada, las remesas no son fondos pú-blicos; no deberían ser consideradas como ayu-da al desarrollo, pues se trata de salarios que losemigrantes han ganado. Es su dinero. Se trata derecursos privados que no son susceptibles de serasignados por parte de los gobiernos. Sólo en lamedida en que los propios migrantes etiquetensu dinero para invertirse en alguna obra de bene-ficio comunitario podrán los recursos contabili-zarse como fondos para el desarrollo. En Améri-ca Latina, las remesas duplican con creces el ni-vel de la ayuda al desarrollo. En México son la

segunda fuente de ingresos en moneda extranje-ra a nivel nacional, sólo después de los hidrocar-buros y desplazando así a la inversión extranjeradirecta y los ingresos por turismo.

La “adicción” que México ha desarrollado porlas remesas enviadas por los migrantes se ha vueltoimprescindible para el 21% de las familias. Estosflujos pasaron de USD 1.043 millones en 1982 acerca de USD 22.000 millones en 2006. Aunque elmigrante gane 10 veces más en Estados Unidos,el monto de dinero que llega efectivamente a Méxi-co es casi igual a lo que percibiría aquí.

“Cuando un trabajador está en Estados Uni-dos, el 80% o 90% de su ingreso va a mantener-lo allá, eso se pierde. Lo que llega a México esese pequeño excedente que el trabajador puedeahorrar… y eso sin contar el gasto del traslado aEU…ello pone en duda que la migración sea unasalida para las familias pobres del país” señalaAgustín Escobar, del CIESAS -Centro de Investi-gaciones y Estudios Superiores en AntropologíaSocial (Reforma, México DF, 21 febrero 2006)

Los envíos monetarios no siempre se tradu-cen en una mejoría en la calidad de vida de lafamilia receptora. Las remesas familiares tienenpor objeto contribuir a la manutención de los pa-rientes que permanecen en el lugar de origen deltrabajador expatriado. Están dirigidas a sufragarsu gasto cotidiano en subsistencia básica. Deacuerdo con el Dr. Jorge Santibáñez Romellón(2005), Presidente del Colegio de la FronteraNorte en Tijuana, Baja California, para el caso demexicanos residentes en Estados Unidos que vie-nen de visita a México, sus envíos de dinero seutilizan de la siguiente manera:

Comida, renta, vestido y salud 69%

Comprar, reparar o mejorar vivienda 22%

Uso productivo 5%

Otros 4%

A su vez, un estudio de 2003 del PewHispanic Center arroja los siguientes porcentajesdel patrón de uso de remesas:

Gastos de consumo 78%

Educación 7%

Ahorro 8%

Inversión 1%

Otros 5%

Las remesas de los migrantes: ¿una solución a la pobreza?

Carlos Heredia 1

1 Economista mexicano, socio de la ONG Equipo PUEBLO,AC. El presente artículo recoge el pensamiento de expertosacadémicos y de especialistas de la sociedad civil sobre eltema. No presenta una investigación original, sino quesintetiza el “estado del arte” sobre migración, remesas,pobreza y desarrollo en América Latina y el Caribe, conénfasis en el caso de México.

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Puede haber distintas clasificaciones del usofinal de las remesas, pero en todos los casos tie-ne absoluta prioridad el consumo, cuyos compo-nentes fundamentales son: alimentos, bebidas ytabaco; vestido y calzado; vivienda; enseres do-mésticos; salud; transporte y comunicación; edu-cación; y esparcimiento. El rubro “otros” que pu-diera incluir, de manera no exclusiva, las inver-siones de los migrantes, no excede en ningúncaso el 5%.

Todavía más complicado resulta el expe-diente de ubicar a las remesas como mecanis-mo de alivio de la pobreza. Se trata de flujoscontinuos pero cuyo propósito es fundamental-mente la subsistencia; no se dirigen a la forma-ción de capital o a la creación de riqueza nueva.Es un ingreso destinado prioritariamente al con-sumo inmediato, y no a la generación estable opermanente de ingresos nuevos. Sólo un por-centaje muy pequeño se asigna al ahorro o a lainversión. La continuidad en el flujo de remesasse ha convertido para el gobierno mexicano enun asunto de seguridad nacional, que es impe-rativo “blindar” para su permanencia, al menosen el corto plazo.

Soluciones para el desarrolloEnfrentamos el desafío de encontrar mecanismospara minimizar los costos y capitalizar los impac-tos positivos de la migración internacional sobrelos diferentes países, en términos de remesas,ahorro, mercados y nuevas habilidades de losmigrantes.

“Por demasiado tiempo, México ha se ha jac-tado del hecho de contar con muchos migrantesen los Estados Unidos, llamándolos héroes, envez de ubicarlos como actores de una tragedia

nacional. Se exhibe el incremento en el monto delas remesas que los migrantes envían a casa comoun indicador de éxito, cuando en realidad repre-senta un indicador del fracaso”, afirma el Dr. Jor-ge Santibáñez, citado por Ginger Thompson enThe New York Times (2006).

Hace falta un cuestionamiento a nuestros go-biernos y nuestras sociedades respecto a la enor-me sangría que el éxodo de los migrantes repre-senta para la capacidad productiva del país y aldesgarramiento del tejido social que se deriva dela separación forzosa de familias que permane-cen divididas. Hasta hoy no existe en México unaestrategia de alcance nacional para propiciar quelas oportunidades económicas lleguen a las re-giones de donde son oriundos los migrantes, nise han enfocado los esfuerzos al fortalecimientode dichas comunidades. En ausencia de aquéllas,se han promovido usos alternativos de lasremesas, en mecanismos de ahorro o inversión,o en su canalización hacia el financiamiento deproyectos de desarrollo.

Remesas familiares:arraigo y bancarización de los migrantesEl Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), delBanco Interamericano de Desarrollo (BID), impul-sa los proyectos de desarrollo a través de la cap-tación de los recursos de los migrantes en Esta-dos Unidos y de su integración al sector finan-ciero formal. Su gerente, Donald F. Terry (2006)plantea recomendaciones fundamentales para:

• Instituciones de remesas: mejorar la trans-parencia, promover la competencia justa,aplicar tecnologías apropiadas, expandir losservicios financieros;

• Autoridades públicas: no estorbar, mejorarla información, promover los conocimientosfinancieros elementales; evitar abusos con-tra los migrantes;

• Sociedad civil: apoyar la inclusión social yfinanciera de las familias binacionales en suscomunidades, promover la capacitación, ata-car obstáculos para el impacto de lasremesas en el desarrollo.

Otra tarea fundamental es la promoción delempleo para los menores de 15 años, que emi-gran de sus comunidades en busca de oportuni-dades y tienden a no regresar.

Remesas colectivas:programa 3 x 1 de co-financiamientoUn ejemplo de financiamiento de proyectos co-munitarios en México es la Iniciativa Ciudadana3 por 1, un mecanismo de co-financiamiento porel cual por cada dólar que aportan los clubes deoriundos, cada uno de los tres niveles de gobier-no (federal, estatal y municipal) aportan tambiénun dólar con ese propósito conjunto. Empiezan aparticipar en este mecanismo la banca multilateralde desarrollo e incluso compañías involucradasen el negocio de envío de remesas, para hacer elfondo 4 por 1 o 5 por 1.

Los programas comunitarios generan unsentido de pertenencia e identidad de losmigrantes con sus comunidades de origen. Lasremesas colectivas se destinan a obras de infra-estructura básica y de beneficio social, como:urbanización, agua potable, alcantarillado, cen-tros de desarrollo comunitario, pavimentación decalles y carreteras, proyectos productivos, infra-

TABLA 1 Tipos de remesas, usos y áreas de atención prioritaria

TIPOS DE REMESAS REMITENTE RECEPTOR USOS ÁREAS DE DE ATENCIÓN

Fuente: Elaboración de Rodolfo Tuirán (2006).

Familiares Migrantes individuales Parientes en los pueblos Gasto en necesidades básicas Costos de envíoo ciudades natales de las familias Bancarización (de y receptores)

Migrantes individuales Parientes, socios o el propio migrante Inversión en negocios Atención individualy pequeñas empresas Asistencia técnica, información

Colectivas o comunitarias Clubes de migrantes Organizaciones, líderes Gasto social: infraestructura Conocimiento demandas localeso autoridades en los pueblos natales en pequeña escala Conciliar demandas locales

con programas o fondos de apoyo

Clubes de migrantes Socios e inversionistas Inversión productiva en pequeñas Evaluación de condicionesy medianas empresas para la inversión

Asistencia técnica e información

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estructura educativa, de salud y deportiva, y otrascomo ferias del pueblo o ceremonias religiosas.Se pretende que los proyectos incluyan proce-sos de capacitación y de evaluación; que sean eco-nómicamente redituables y auto-sustentables;que estén apoyados por una gestión profesional,responsable y con transparencia de los recursospúblicos relacionados con las remesas; y que seinscriban en una perspectiva de desarrollo regio-nal integral.

En suma: las remesas son recursos priva-dos que pueden representar un alivio pasajeropara la pobreza, pero deben entenderse como uncomplemento y no como un sustituto de políti-cas públicas destinadas a fomentar la producción,el empleo y el crecimiento, a combatir la exclu-sión, a reducir la desigualdad y a impulsar la co-hesión económica y social en nuestros países.Además, no debe suponerse que seguirán cre-ciendo de manera estable en el futuro. “Son flu-jos financieros que arrojan elevados beneficiosfinancieros, pero a un costo humano muy alto.Hay todavía mucho por hacer para ofrecer los in-centivos y capacidades necesarias que permitana la gente colocar su dinero de modo que les sir-va mejor a ellos, a sus familias y a su futuro”(Terry 2005).

Finalmente, a decir de Rodolfo GarcíaZamora (2005), para que los esfuerzos e inicia-tivas de los migrantes y sus organizaciones ten-gan un impacto significativo en sus comunida-des de origen y en el país, es necesaria una po-lítica de Estado, integral y de largo plazo, quelos incorpore y los haga partícipes del procesode desarrollo. ■

ReferenciasBanco Mundial (2006). “Las consecuencias económicas de

las remesas y la migración”, Washington DC. Disponibleen: <www.worldbank.org>.

Bartra, A. (2005). “Trashumantes mexicanos”, MX SinFronteras, Nº 23, Chicago, noviembre.

CEPAL (2006). “Migración internacional, derechos humanosy desarrollo en América Latina y el Caribe”, documentopresentado al trigésimo primer periodo de sesiones dela CEPAL. Montevideo, marzo.

García Zamora, R. (2005). “Migración internacional yremesas colectivas en Zacatecas”, Foreign Affairs enespañol, Vol. 5. Nº 3, México DF, julio-septiembre.

Heredia, C. (2006). “La relación con Estados Unidos: laprueba de ácido de la política exterior mexicana”, enJorge Eduardo Navarrete (Coordinador): Lareconstrucción de la política exterior de México:principios, ámbitos, acciones. Centro de InvestigacionesInterdisciplinarias en Ciencias y Humanidades,Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),México DF.

Santibáñez Romellón, J. (2005). “El programa 3 x 1 desdeuna perspectiva de las remesas y el desarrollosostenible”, ponencia al Seminario “México: migración,remesas y el programa 3 por 1”, Banco Interamericanode Desarrollo, Washington DC, 2 de junio.

Sin Fronteras, Memoria del “Seminario-taller regional sobreuso de remesas y aprovechamiento de nuevashabilidades de migrantes retornados”, San Salvador,julio de 2000; México, octubre de 2001. Disponible en:<www.sinfronteras.org.mx>.

Terry, D. (2005). “Para mejorar el impacto de las remesasen el desarrollo”, Foreign Affairs en español, Vol. 5, Nº3, México DF, julio-septiembre.

Thompson, G. (2006). “Some in Mexico See Border Wall asOpportunity”, The New York Times, 25 de mayo.

Tuirán, R. (2005). “Remesas familiares y colectivas enMéxico”. Ponencia presentada al Seminario “México:migración, remesas y el programa 3 por 1”, BancoInteramericano de Desarrollo, Washington DC, 2 de junio.

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Peter Wahl 1

Los impuestos internacionales son un paradigmatotalmente nuevo. Su puesta en práctica es una in-novación de importancia histórica porque, hastaahora, los impuestos han estado vinculados estre-chamente con el concepto del Estado nacional. Sinembargo, hoy en día han surgido las condicionespara la fijación de impuestos internacionales y esoha sido como consecuencia de la globalización. Yaestán las condiciones dadas para el establecimien-to de impuestos internacionales

En 1996, una serie de integrantes del personaldel Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo publicaron un libro (Ul Haq et al. 1996) en elcual proponían la aplicación de un impuesto inter-nacional sobre las transacciones monetarias (la lla-mada tasa Tobin). Podría decirse que la publica-ción abrió la discusión sobre los impuestos inter-nacionales. Desde entonces, el debate ha crecidoen intensidad. Esto no causa sorpresa ya que, des-pués de todo, los impuestos no son tan solo unavariable económica más entre otras.

Impuestos: algo más que una variableeconómica entre otrasA través de su función doble – generar recursosfinancieros y servir como un medio para lograrefectos reguladores – los impuestos resultan uninstrumento central para dar forma a los proce-sos sociales. Junto con el monopolio sobre el usode la fuerza, puede decirse que los impuestosconstituyen el segundo pilar del concepto mo-derno del Estado.

No obstante, en la actualidad, para el modeloeconómico dominante los impuestos son, ante todo,una “externalidad negativa”. Y por esta razón lospuntos centrales de la política fiscal neoliberal son:

• la reducción de impuestos, sobre todo para lasempresas comerciales y los sectores ricos;

• el traslado de la carga impositiva hacia los im-puestos al consumo y los impuestos masivos;

• la imposición de políticas de austeridad guberna-mental dirigidas al ideal del “estado mínimo”; y

• la promoción de la competencia internacionalen el ámbito impositivo como forma de pre-sionar a los países que no siguen el modelo aque se sometan a la doctrina neoliberalimpositiva dominante.

Impuestos internacionales: llegó la hora

El resultado es un proceso implacable de redistri-bución negativa del ingreso, la exacerbación de la po-larización social, una creciente presión para privatizarla infraestructura pública, la pérdida de capacidad delos sectores gubernamental y estatal para actuar y re-solver los problemas acuciantes. En definitiva, la eje-cución de la ideología neoliberal en materia impositivaconduce inexorablemente a la desintegración socialcon consecuencias políticas impredecibles.

Por esto, al hablar de política tributaria en ge-neral y de los impuestos internacionales en particu-lar, no nos referimos exclusivamente al dinero sinotambién a la posibilidad de recuperar espacio políti-co y opciones políticas. En una situación en la cual elmargen y el alcance de los instrumentos nacionalesde política se ven menoscabados dentro de las con-diciones impuestas por la globalización, los impues-tos internacionales deben ser considerados como losinstrumentos que tienen un gran potencial prácticopara regular la globalización. Los impuestos interna-cionales son un elemento importante para crear al-ternativas frente al paradigma neoliberal y al mismotiempo resultan un componente indispensable de unorden mundial posneoliberal.

El problema de la legitimidad vinculadaa los impuestos internacionalesEn el Estado nacional democrático, la legitimidadde los impuestos se basa en el proceso de las de-mocracias parlamentarias. La Declaración de los De-rechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolu-ción Francesa de 1789, estableció la norma que to-davía hoy sigue siendo válida: “Los ciudadanos tie-nen el derecho de comprobar, por sí mismos o através de sus representantes, la necesidad de lacontribución pública, de aceptarla libremente, devigilar su empleo y de determinar su prorrata, subase, su recaudación y su duración” (Artículo 14).O, abreviado, “No puede haber impuestos sin re-presentación”.

Dado que hasta ahora no existe representaciónparlamentaria por fuera del Estado nacional, es de-cir, no existe un parlamento internacional o mun-dial, y ni que hablar un Estado mundial2, no existe,en el sentido del principio de representatividad par-lamentaria, una legitimidad democrática para losimpuestos internacionales y, por consiguiente, tam-poco una base en el derecho público o internacio-nal. Esto es un hecho que debe ser consideradocon seriedad, y que toda propuesta a favor de losimpuestos internacionales deberá resolver. Despuésde todo, si atribuimos validez absoluta al principio

de que “No puede haber impuestos sin representa-ción”, no habría necesidad, por supuesto, de cual-quier otra discusión al respecto.

En otras palabras, es correcto comenzar dicien-do que no sería posible aplicar los impuestos inter-nacionales sobre la base de la tradición legal utiliza-da normalmente para legitimar los impuestos. Perotambién deberíamos tener en cuenta aquí que la glo-balización no formaba parte de la argumentación delas teorías democráticas históricas. El Estado nacio-nal territorial ha sido – y continúa siendo - idéntico,en torno al espacio social que brinda la democraciaparlamentaria. El hecho de que ahora la globaliza-ción haya relativizado, por lo menos, el principio dela territorialidad a través de la transnacionalizaciónde la economía y de la comunicación, tiene conse-cuencias fundamentales en el funcionamiento de lademocracia parlamentaria en general y en los im-puestos en particular. Por esta razón resulta reco-mendable comenzar por analizar los impactos de laglobalización en los impuestos nacionales.

Globalización e impuestosLos sistemas impositivos que se crearon en el trans-curso de los siglos XIX y XX fueron concebidos parala economía comparativamente cerrada del Estadonacional. El capital y el trabajo estaban vinculadosal territorio en grados aproximadamente iguales. Fuerelativamente fácil para la legislación impositiva na-cional establecer la base fiscal nacional. Pero la glo-balización dio origen a una situación nueva. Su nú-cleo económico se manifiesta en la crecientedesaparición de las fronteras nacionales en pos delos movimientos de capital, de bienes y de servi-cios. Y en este sentido, no ha habido otro factor deproducción tan móvil como el capital.

Nuevas posibilidades para la evasióny defraudación fiscalLa globalización, pues, ha ofrecido nuevas fórmulasa los actores mundiales para eludir las obligacionesfiscales nacionales. Y esto a su vez contribuye a ero-sionar la base impositiva del Estado nacional. Al res-pecto, se utilizan diversos mecanismos:

• La liberalización de los mercados financierosha subvertido la mayoría de los controles na-cionales sobre los movimientos de capital.También han surgido cada vez más posibilida-des de realizar transferencias financieras elu-diendo los impuestos nacionales.

• Al mismo tiempo, la mayoría de los Estadosnacionales están abocados activamente a la re-ducción de impuestos sobre las ganancias em-presariales, la renta del capital y los grandes

1 Colaborador de la ONG alemana WEED – EconomíaMundial, Ecología & Desarrollo – y fundador de AttacAlemania. Es experto en el sistema financiero internacional.

2 Que esto sea o no deseable en primer lugar, es un asuntototalmente diferente.

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patrimonios. Muchos gobiernos creen que paraatraer capitales a sus economías deben aumen-tar el atractivo como zona de radicación em-presarial mediante la reducción de impuestosa los inversionistas. La competencia entre zo-nas de ese tipo vinculada a la globalización estáalimentando una carrera por la reducción deimpuestos que en forma creciente adopta for-mas perversas de dumping impositivo.

• Las empresas transnacionales tienen formas dedistribuir sus ganancias y pérdidas a través delos lugares de radicación empresarial cuyas con-diciones fiscales les resulten más favorables.

• Utilizando procedimientos tales como la trans-ferencia de precios, esas empresas tambiénpueden generar ganancias o pérdidas artificia-les. Una de las fórmulas utilizadas en este casoes que la casa matriz de una empresa facture auna filial por productos intermedios, servicios,patentes y similares, a precios excesivamenteelevados o bajos.

• Los centros bancarios off-shore o paraísos fis-cales, ofrecen otros incentivos para la defrau-dación o evasión impositiva.

El resultado es que las recaudaciones fiscalespor impuestos a las empresas y al patrimonio hancomenzado a desmoronarse. Esta es una de las prin-cipales razones de la crisis estructural de las finan-zas nacionales.

Nuevas formas de obtener gananciasEn forma paralela a los nuevos problemas imposi-tivos que asedian al Estado nacional, la globaliza-ción también ha abierto nuevas fuentes para las ga-nancias empresariales (Wahl, 2005b). Algunas deesas nuevas formas de obtener ganancias todavíapueden ser fácilmente pasibles de la aplicación deimpuestos en el marco nacional. Pero el carácterde otra gran parte de esas nuevas actividades alta-mente rentables les permite, por su naturaleza, elu-dir las obligaciones impositivas nacionales.

Ahora, si alguien se beneficia de esta formacon la globalización, en realidad es lógico que seapliquen impuestos mundiales a sus ganancias yque los ingresos se utilicen para financiar el medioambiente, el desarrollo y otros bienes públicos mun-diales. El Informe Landau considera, por esta ra-zón, que la aplicación de impuestos internaciona-les a las transnacionales es “una contrapartida nor-mal a los beneficios [que las transnacionales] ob-tienen de la globalización” (Landau, 2004, p. 16).

La globalización como legitimaciónde los impuestos internacionales La erosión que provoca la globalización a la baseimpositiva de los Estados nacionales no es tan soloun problema económico. Este proceso afecta al mis-mo tiempo lo medular de la condición del Estadomoderno y la democracia. Una gran parte de la so-beranía democrática se pierde porque se le priva delos recursos materiales que necesita para dar for-ma y sustento a la comunidad. Si la crisis crónica

de las finanzas públicas provoca un mayor deterio-ro de la infraestructura social y material de la co-munidad, entonces eso también traerá como con-secuencia la erosión de los espacios y opciones dela política democrática.

Por lo tanto, puede considerarse que los im-puestos internacionales tienen legitimidad demo-crática porque devuelven al soberano – la ciudada-nía – parte de los espacios que necesita para confi-gurar positivamente las condiciones de vida de lacomunidad. Si bien esto ciertamente no puede serconsiderado una solución total a los problemas queenfrenta la democracia con relación a la globaliza-ción, constituye al menos un momento clave de de-mocratización. Si no queremos que el argumentode que “no puede haber impuestos sin representa-ción” pierda su esencia democrática – el poder delsoberano para formular y aplicar las políticas pú-blicas – entonces habrá que tener en cuenta lasnuevas interrelaciones entre globalización y fijaciónde impuestos.

Los impuestos como instrumentode regulaciónOtra ventaja destacable de los impuestos es su fun-ción reguladora. Pueden ser utilizados para esta-blecer incentivos con el propósito de perseguir cier-tos objetivos económicos o sociopolíticos. Consi-derados en términos económicos, los impuestospueden servir para eliminar o compensarexternalidades negativas y/o crear externalidadespositivas.

Pero debemos recordar que un efecto regula-dor exitoso también puede provocar un debilita-miento de la recaudación fiscal y tender, incluso,hacia su completa desaparición. Si no es esto loque se desea, o si el resultado final fueran nuevasexternalidades negativas, es fundamental buscar unequilibrio adecuado entre el efecto regulador y larecaudación fiscal. Los impuestos internacionalestambién podrían ser utilizados para lograr esos efec-tos reguladores – por ejemplo, a través de un im-puesto a las transacciones de divisas destinado aabsorber un exceso de liquidez de los mercados queresulte perjudicial desde el punto de vistamacroeconómico, o un impuesto al tráfico aéreoque baje el consumo de combustible o reduzca lasemisiones.

La asignación de los montos recaudadosa fines específicos como factor clavede legitimidadY por último, pero no menos importante, la asigna-ción de la recaudación de impuestos internaciona-les para fines que gozan de un elevado prestigiomoral puede servir para fomentar la aceptación dedichos impuestos. Por esta razón los partidarios delos impuestos internacionales están a favor de co-menzar utilizando los ingresos de esa recaudaciónpara financiar los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) (Naciones Unidas, 2004).

Por regla, la cuestión de la asignación de larecaudación impositiva a fondos específicos paradeterminados fines no compete a los impuestos

nacionales, y ese es precisamente uno de los prin-cipios fundamentales de la política fiscal nacional.Sin embargo, actualmente es posible observarcada vez más excepciones a este principio en elcaso de los impuestos nacionales. Por ejemplo,los ingresos obtenidos por la aplicación del im-puesto ecológico alemán se destinan al financia-miento de gastos sociales. También, los aportesde los países miembros de la Unión Europea (UE)para el financiamiento de las instituciones de lacomunidad se financian a través de un determina-do porcentaje asignado de lo recaudado por elimpuesto al valor agregado. Y el impuesto religio-so que se recauda oficialmente en Dinamarca, Ale-mania y Suiza contiene claramente algunas carac-terísticas de asignación de los montos recauda-dos a fondos específicos.

Las propuestas más importantesen materia de impuestos internacionalesLa propuesta más popular en materia de impues-tos internacionales es la presentada por el PremioNobel de Economía, James Tobin, de un impuestosobre las transacciones de divisas. La idea básicase retrotrae a Keynes. El concepto y sus diversasvariantes han sido elaborados de manera muy de-tallada y diferenciada. Algunos estudios recienteshan diseñado los aspectos jurídicos y técnicos, tantoasí que el impuesto a las transacciones monetarias(CTT, por su sigla en inglés) está prácticamente lis-to para su aplicación. Representa una variante mo-dificada y en dos etapas de la propuesta Tobin (Jetiny Denys, 2005). Los aspectos que resta resolver noson mucho más que una cuestión de voluntad polí-tica necesaria para dar el primer paso.

A pesar de la resistencia generalizada, la can-tidad de partidarios del impuesto continúa crecien-do. Los parlamentos francés y canadiense se hanpronunciado a favor del impuesto. En 2004, el par-lamento belga sancionó incluso una ley al respec-to, si bien entrará en vigor solamente si se sumanotros países de la UE. Entre los partidarios de unCTT figuran el Premio Nobel Joseph Stiglitz, la co-misión investigadora alemana Bundestag sobre laglobalización (Deutscher Bundestag, 2002), el mul-timillonario y filántropo George Soros, el presiden-te francés Jacques Chirac y el Primer Ministro aus-tríaco Wolfgang Schüssel. De igual forma, el excanciller alemán Gerhard Schröder se expresó afavor del impuesto en el Foro Económico Mundialde Davos realizado en 2005. Ya en 2002 el Minis-terio alemán de Cooperación y Desarrollo Econó-mico (BMZ) encargó un estudio que llegó a la con-clusión de que una variante en dos etapas del im-puesto Tobin no solamente era viable sino tam-bién aconsejable en términos de la política de de-sarrollo (Spahn 2002).

El éxito más reciente de los partidarios de unCTT es una resolución adoptada por el parlamentoaustríaco el 27 de abril de 2006, en la cual reclamaal gobierno que analice, “en el marco de las institu-ciones europeas, la viabilidad de un impuesto apli-cable en toda la UE – por ejemplo, un impuesto alas transacciones de divisas, un impuesto en el área

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del transporte aéreo, del transporte marítimo, delos recursos naturales, etc. – y al mismo tiempotrabajar para adoptar medidas uniformes para laaplicación de dicho impuesto, sin poner en riesgolos objetivos de Lisboa”.

Aun cuando otros impuestos también han sidoincluidos en las agendas, sería absolutamente fun-damental no abandonar el CTT o confrontar un im-puesto o un tipo de impuesto con otros. El CTT tocael corazón de una globalización dominada por losmercados financieros. Sin el control político de losmercados financieros, las alternativas al paradig-ma neoliberal dominante están condenadas a sercada vez más precarias.

Por cierto, el CTT no es el único instrumen-to apto para regular los mercados financieros in-ternacionales, pero su aplicación sentaría un pre-cedente. Esto, y no la supuesta debilidad del im-puesto, es también la razón por la cual el CTT haenfrentado una resistencia tan vehemente. De he-cho, lo que algunas instituciones – desde elDeutsche Bank hasta el Banco Central Europeo –han presentado como argumentos idóneos, engeneral no se ha abordado adecuadamente ni si-quiera en los propios documentos de sus defen-sores (BCE, 2004; por una evaluación crítica, verWahl, 2005a).

Impuestos ambientalesSi analizamos más exhaustivamente los impuestosambientales irremediablemente se encuentra que lalógica de los impuestos internacionales es bastan-te convincente:

• Muchos problemas ambientales son de na-turaleza internacional o mundial, y no pue-den abordarse únicamente desde el marconacional. Por esta razón también resulta evi-dente que debe haber un mecanismo finan-ciero internacional.

• Desde el punto de vista económico, el daño am-biental es una externalidad negativa. Es decirque ese daño origina costos de los cuales losresponsables no se hacen cargo. Un impuestoo una contribución serviría para internalizar esoscostos al exigir a sus responsables que los pa-guen, por lo menos parcialmente.

• Numerosos bienes ambientales son lo que sedenomina bienes públicos mundiales, o bie-nes comunes mundiales, y por lo tanto debe-rían ser financiados públicamente, es decir, através de impuestos.

El impuesto a los pasajes aéreosDesde el 1º de julio de 2006, Francia cobra un im-puesto a los pasajes aéreos, cuya recaudación sevuelca a un fondo para combatir el SIDA, la malariay la tuberculosis en el mundo en desarrollo. Francialo considera como un elemento que coadyuva a lo-grar los ODM. El gobierno chileno también se hadecidido a aplicar un impuesto a los pasajes aéreosy ya inició los procedimientos legislativos debidos.Asimismo, Brasil planea introducir un impuesto alos pasajes aéreos en el transcurso de 2006. No-

ruega y la República de Corea así como otros paí-ses, se han sumado a la iniciativa3.

El Reino Unido ha anunciado que destinará unacierta cantidad de la recaudación del gravamen yaexistente sobre los pasajes al fondo contra el SIDA,la malaria y la tuberculosis. Esto es parte de unacuerdo franco-británico. Francia apoya, a cambio,el proyecto piloto británico de un Servicio Financie-ro Internacional que también está destinado al fi-nanciamiento de los ODM.

El impuesto francés sobre los pasajes aéreosrecauda una tasa de EUR 1 para los vuelos localesy entre los países de la UE en clase económica. Latasa para primera clase y clase “business” es deEUR 10. Para vuelos intercontinentales las tasasvarían entre EUR 4 y EUR 40 por pasaje.

El argumento para aplicar tasas más altas enlos pasajes de primera clase y “business” no tieneque ver con una política distributiva. El 60% de losingresos de las compañías aéreas proviene de esasclases, por consiguiente la recaudación fiscal es alta.En total, el gobierno francés calcula recaudar hastaEUR 200 millones de ese impuesto.

Las estimaciones para el impuesto aéreo bra-sileño calculan un ingreso de USD 12 millones y enel caso chileno sería entre USD 5 millones y USD 6millones. Se trata de cantidades relativamente pe-queñas, pero políticamente importa como un pro-yecto de asociación Norte-Sur fuera de la relacióntradicional donante-receptor.

No obstante, en términos ambientales, tasasfiscales tan bajas como éstas no generan prácti-camente efecto regulador alguno. Incluso quienesviajan en vuelos económicos con tasas con des-cuento no tendrán problema alguno en pagar unoo cuatro Euros más por vuelo, mientras que quie-nes vuelan en primera clase y clase “business”seguramente no cambiarán a otro medio de trans-porte ni dejarán de viajar por el impuesto. Cual-quier intento de aumentar drásticamente la tasaimpositiva con el objeto de reducir el volumen deltransporte aéreo seguramente se enfrentará a pro-blemas políticos prácticamente infranqueables.Siquiera en los países industrializados, el impues-to a los pasajes aéreos es un impuesto masivo. Elimpuesto a los pasajes aéreos no sirve como ins-trumento para regular la globalización, por lo me-nos considerado en términos de los criterios ex-puestos anteriormente. Solo resulta aceptable des-de el punto de vista de su función como primer

EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES MONETARIAS

Sony Kapoor

Algunas características técnicasContrariamente a las percepciones comúnmente esgrimidas de que el CTT solo puede funcionarsi se lo aplica universalmente, es posible aplicarlo unilateralmente sobre una sola divisa. Paradivisas tales como las libras británicas, el real brasileño, la rupia india y las coronas sueca,danesa y noruega, se trata de una oportunidad única para aplicar el impuesto sin tener quecontar primero con la aprobación de otros países.

Hasta ahora, la oposición más fuerte al CTT provino de los Estados Unidos, pero otro rasgoatractivo de la propuesta es que en realidad no es necesario que Estados Unidos participe paraque el régimen funcione. Esto es porque toda vez que se comercializa un dólar estadounidenseen el mercado de divisas, siempre es contra otra moneda (la mayor de las veces importante). Enla medida que una cantidad suficiente de otras monedas importantes, tales como el yen japonés,el euro y la libra británica suscriban al régimen del CTT, es posible capturar fácilmente la mayoríade las transacciones en dólares.

Utilizando el dinero para el desarrolloLa recaudación devengada del CTT debería asignarse directamente al desarrollo. Este sería en-tonces uno de los impuestos más progresistas del mundo – redistribuir dinero del mercado másrico del mundo, a quienes más lo necesitan – de quienes más se han beneficiado de la globaliza-ción, a quienes han sido dejados a la zaga.

Sin embargo, los principales beneficiarios del CTT serían las economías emergentes (o de media-nos ingresos) que ganarían mucho más si liberaran los miles de millones de dólares que actualmentetienen confinados en reservas de divisas improductivas. La rebaja de costos que traería el saneamientode las reservas, los menores costos de oportunidad y la mayor estabilidad financiera podrían generardividendos anuales que se ubicarían muy por encima de los cien mil millones de dólares.

El total de los ingresos recaudados por el CTT dependería del grado de adhesión, especial-mente de las principales monedas, tales como el euro, la libra británica, el franco suizo, el yenjaponés y el dólar estadounidense. Es bastante probable que un pequeño grupo de países (oincluso un país solo, como Noruega) pueda, en el corto plazo, aplicar el CTT, pero seguramentellevará bastante más tiempo lograr una adhesión más generalizada. ■

3 Congo, Chipre, Guatemala, Guinea, Côte d’Ivoire, Jordania,Luxemburgo, Madagascar, Mauricio, Nicaragua.

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impuesto internacional, como trampolín hacia elnuevo paradigma.

En cuanto a la decisión sobre el destino de larecaudación de esas tasas, Francia ha optado por unfondo dedicado, llamado Facilidad Internacional parala Compra de Medicamentos (IDPF, por su sigla eninglés). Y aquí se puede apreciar, nuevamente, la ver-dad del refrán que dice que el diablo está en los deta-lles. Brasil, por ejemplo, ya ha sugerido que volcarásolamente una parte de su recaudación del impues-to a la IDPF, reservando un cierto porcentaje a losgastos nacionales. Sabiendo que Brasil cuenta aho-ra con una industria farmacéutica propia que produ-ce, entre otros medicamentos, genéricos contra elSIDA, no se puede menos que concluir que uno delos objetivos del gobierno brasileño es fomentar laindustria farmacéutica nacional. No obstante, desdeel punto de vista del desarrollo, indudablemente tam-bién tiene sentido no despilfarrar los fondos destina-dos a combatir las epidemias en medicamentos fa-bricados por las transnacionales farmacéuticas delNorte. En este sentido, esos ingresos fiscales po-drían ser utilizados para matar dos pájaros de un tiro:combatir las epidemias y fortalecer la competitividadde la producción farmacéutica en los países recien-temente desarrollados.

Impuesto a las emisiones y al CO2

En vista del reducido efecto regulador del impuestoa los pasajes aéreos, el organismo alemán WBGU(Consejo Científico del Gobierno Federal para elCambio Climático) propone un impuesto a las emi-siones de los aviones – desde el ruido hasta losgases (WBGU, 2002). Este mecanismo, se argumen-ta, crearía un incentivo para construir motores deaviones con baja emisión de gases.

En lo que se refiere a los impuestos ecológicosinternacionales, una de las propuestas más antiguasy a la vez más populares es la de la aplicación de unimpuesto al dióxido de carbono (CO2). La preocu-pación principal aquí sería el efecto regulador delimpuesto, es decir, la reducción del gas de efectoinvernadero más importante. Bajo la presión delcambio climático, el impuesto sobre el CO2 parecía,hasta mediados de los años 90, que tenía buenasperspectivas de ser adoptado. No obstante, poste-riormente el Protocolo de Kyoto cambió el paradig-ma en favor de los derechos de emisióncomerciables. Unas de las principales funciones delprotocolo fue, en otras palabras, bloquear un im-puesto al CO2. Tras la entrada en vigor del Protoco-lo de Kyoto el 16 de febrero de 2002, la situaciónpodría cambiar. Porque una cosa es cierta: las me-tas de reducción del Protocolo de Kyoto – asumien-do en primer lugar que se alcanzaran – no resulta-rían suficientes para impedir una catástrofeclimática. Por otro lado, todavía no resulta claro quéestrategias de protección climática podríanadoptarse en los próximos años. Es posible que éstasea una buena oportunidad para ocupar ese vacíocon el impuesto al CO2.

La propuesta de un impuesto al queroseno tam-bién goza de cierto grado de popularidad. No habríaproblema en aplicarlo en los vuelos nacionales y eu-

ropeos, pero cobrarlo en los vuelos internacionalesimplicaría problemas legales dado que el querose-no ha sido eximido de impuestos en cientos deacuerdos bilaterales de tráfico aéreo.

Otras propuestas al respecto son losgravámenes sobre la utilización de corredores aé-reos, impuestos a los viajes marítimos, a las emi-siones y al transporte de mercadería peligrosa, asícomo la aplicación de tarifas a la utilización de es-trechos marítimos.

Impuestos con efecto económicoreguladorJunto con el CTT, también hay una buena cantidadde otros impuestos con efecto económico regula-dor en debate, como por ejemplo la aplicación deimpuestos internacionales sobre las empresastransnacionales. Un impuesto de este tipo tendríauna base impositiva muy amplia. Actualmente serecaudan aproximadamente USD 860 mil millonespor concepto de impuestos a las transnacionales(Landau, 2004, p. 93). Una recaudación generalde tan solo un 5% generaría unos USD 43.000 mi-llones de ingreso fiscal. Técnicamente sería senci-llo aplicar un impuesto de este tipo – después detodo, ya existen impuestos sobre lastransnacionales – y también contendría un altogrado de justicia distributiva (Cossart, 2005). Suaspecto problemático sería que resultaría difícil in-troducirlo a escala regional por diversas circuns-tancias: porque implicaría desventajas competiti-vas para las compañías que estuvieran obligadasa pagarlo; porque la recaudación podría fluctuardrásticamente debido a factores cíclicos; y porquehay una resistencia política fuerte a impuestos deeste tipo, en gran medida por la influencia de lastransnacionales y de su grupo de presión en losmedios políticos y mediáticos.

Impuesto al secreto bancarioy a los centros “off-shore”Bajo el título “La transparencia bancaria como bienpúblico”, en el Informe Landau se señala: “El secre-to bancario responde exactamente a lo que los eco-nomistas definen como externalidad negativa. Enotras palabras, puede considerarse que el secretobancario provoca un ‘mal público mundial’” (Landau,2004, p. 96). Sin duda la propuesta de aplicar unimpuesto a las transacciones ciertamente tendríaamplia aceptación en países que tienen secreto ban-cario estricto, si alguno de esos países tuviera elcoraje de tomar la delantera en el proyecto.

Actualmente existen numerosas propuestasinnovadoras en discusión, la mayoría de ellas aúnen la etapa de las ideas, y por lo tanto se manejansolamente con estimaciones aproximadas. Esto noes razón para descartarlas, sino que sería impor-tante seguir desarrollándolas y sobre todo no per-derlas de vista. Entre esas propuestas figuran losimpuestos a las transacciones de títulos o a lasinversiones de cartera.

Otras de las posibilidades serían los im-puestos a las inversiones directas y al comercioelectrónico.

Las propuestas sobre la aplicación de impues-tos a la utilización del espacio atmosférico para lossatélites o a la utilización del espectro electromag-nético podrían parecer exóticas. Pero en realidadambos casos son ejemplos de administración ycontrol de los espacios públicos, en principio simi-lar al que se ejerce con la instalación de parquíme-tros en las calles públicas. La Unión Internacionalde las Telecomunicaciones en Ginebra ya está apli-cando una tarifa para el registro de satélites y parala adjudicación de frecuencias radiales. Fácilmentepodrían aumentarse esas tarifas y convertirlas enun impuesto anual.

¿Cuál es el componente internacionalen los impuestos internacionales?El impuesto francés a los pasajes aéreos será recau-dado por las autoridades fiscales francesas por la com-pra de todos los pasajes de aerolíneas realizados enterritorio francés. En este sentido, el nuevo impuestopodría asemejarse a cualquier otro impuesto nacionalnormal. Sus elementos innovadores radican en que:

• se recauda en concierto con otros países. Essolamente por razones prácticas que el proce-so de aplicación se hará en forma escalonada,comenzando por Francia y luego seguido porChile y Brasil. En otras palabras, la primera ca-racterística de un impuesto internacional es quese recauda en forma simultánea con otros paí-ses, por lo menos dos países. El objetivo de esteimpuesto a los pasajes aéreos es aumentar con-tinuamente la cantidad de países que lo apli-quen, idealmente todos los países del mundo.

• los montos recaudados se asignan a fondosespecíficos de utilización internacional, en estecaso para el combate del SIDA, la malaria y latuberculosis, definido como una de las metasde los ODM.

Compete a cada Estado nacional el cobro del im-puesto, y la soberanía sobre la utilización de lo recau-dado queda en el ámbito de los Estados nacionales encuestión. En otras palabras, los impuestos internacio-nales no requieren necesariamente una organizacióninternacional. No obstante, también sería posible pen-sar en otras configuraciones más abarcativas. Porejemplo, una institución multilateral podría recaudarel impuesto, y las decisiones acerca de la utilizaciónde lo recaudado podrían adoptarse sobre bases multi-laterales. Claro que esto presupone una integraciónmultilateral mucho mayor de la que tenemos actual-mente. La UE es ahora prácticamente el único lugardonde se han adoptado algunas medidas rudimenta-rias para aumentar el nivel de integración.

El proceso políticoEl proceso de establecer impuestos internaciona-les implica una dinámica considerable. Además delos actores de la sociedad civil en numerosos paí-ses, el gobierno francés está asumiendo un papelde liderazgo. La conferencia internacional sobre“Financiamiento Innovador para el Desarrollo”(Innovative Development Financing), realizada en

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París entre el 28 de febrero y el 1º de marzo de2006 y cuyo anfitrión fue el presidente francésJacques Chirac, marcó un hito.

La Conferencia de París fue el punto culminantedel proceso iniciado por el PNUD en 1996. Se tratade un corto período, en especial si consideramos elhecho de que, en términos históricos, la aplicaciónde impuestos internacionales es un fenómeno to-talmente nuevo ya que hasta ahora los impuestosse han concebido únicamente dentro del marconacional.

El CTT – atacado fuertemente sobre todo porlos círculos financieros – ha dominado hasta ahorael debate. Pero en vistas de los problemas políticosde aceptación que el CTT ha enfrentado en los últi-mos años, se ha iniciado también un debate en tor-no a otros tipos de impuestos. En 2002, por ejem-plo, el WBGU publicó un informe que analizaba másexhaustivamente la aplicación de impuestos a lospasajes aéreos y otros instrumentos de políticaambiental (WBGU, 2002).

El estudio más influyente al respecto publica-do hasta ahora es el llamado Informe Landau(Landau, 2004). Elaborado a pedido del presidentefrancés Jacques Chirac, el informe analiza toda unagama de conceptos diversos en torno a los impues-tos internacionales. A la vez, ha servido de basepara un informe presentado ante la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas por el llamado GrupoLula, iniciado por Francia, Brasil, Chile y España. Elgrupo tiene ahora más de 40 miembros.

Con los votos de 115 países, la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas aprobó en 2004 unaresolución que exhorta a examinar los impuestosinternacionales como instrumento de financiamientopara el desarrollo. Los problemas asociados con elfinanciamiento de los ODM ejercen cada vez mayorpresión, lo que lleva a buscar la creación de nuevasfuentes de financiamiento adicionales. La evalua-ción provisoria de los avances realizados en los cin-co años de trabajo para la aplicación de los ODMdemuestra que no será posible alcanzarlos utilizan-do los instrumentos convencionales de financia-miento del desarrollo (Sachs, 2005).

El FMI y el Banco Mundial trataron el tema ensu sesión anual de primavera de 2005, y entre tan-to se realizó un análisis interno que sopesó los prosy contras de las diversas propuestas presentadashasta ahora (Banco Mundial/FMI, 2005). Si bien enel informe no se formulan recomendaciones, sí seseñalan los problemas políticos que generaría laaceptación de los impuestos internacionales. Dehecho, es principalmente Estados Unidos el querechaza rotundamente cualquier tipo de impuestointernacional. Para citar un ejemplo, en 2005 Wa-shington reclamó – y logró – que se borrara el tér-mino “impuestos internacionales” de la DeclaraciónFinal adoptada por la Asamblea General de las Na-ciones Unidas.

Aun así, la iniciativa francesa da pie ahora auna nueva dinámica. La estrategia de promoveravances plurilaterales está demostrando dar bue-nos resultados: a partir de la formación de una “Coa-lición de Voluntarios”, un grupo está abriendo ca-

mino y promoviendo el proyecto sin esperar a quesurja primero un consenso universal. Para citar unejemplo, en la conferencia de París se formó un“Grupo Piloto para Aportes Solidarios en pos delDesarrollo“, una alianza que se extiende más alládel grupo básico de países que ya habían declaradosu voluntad de adoptar un impuesto a los pasajesaéreos. Treinta y ocho países se han unido al grupo(entre ellos, por ejemplo, Bélgica, Alemania, ReinoUnido, India, México, Austria, España, Sudáfrica yRepública de Corea). Se trata de un marcoinstitucional destinado a garantizar la continuidaddel proceso. El grupo también está abierto a la par-ticipación de la sociedad civil.

En julio de 2006, el gobierno brasileño realizóuna conferencia de seguimiento donde se discutie-ron los detalles de la IDPF y el proceso posterior.Noruega será el próximo presidente del grupo pilo-to y celebrará una conferencia a principios de 20074.

ConclusiónDebidamente concebidos y formulados, los impues-tos internacionales pueden – al igual que los im-puestos nacionales – ser utilizados para generarefectos reguladores. En otras palabras, los impues-tos internacionales ofrecerían a las autoridades uninstrumento que podría contribuir a regular el pro-ceso de globalización. La adopción de un impuestointernacional representaría un paso adelante haciala democratización y la configuración equitativa dela globalización, sobre lo cual Jacques Chirac ob-servó correctamente: “Tal como se desarrolla hoyen día la globalización, no solamente no reduce ladesigualdad sino que la profundiza cada vez más”.

Además, utilizando la segunda función básicade los impuestos, es decir, la generación de recur-sos financieros, un impuesto internacional podríaservir también para crear nuevas opciones de polí-tica En especial, resultará imposible financiar losODM sin la aplicación de instrumentos financierosno convencionales. El frente de los partidarios delos impuestos internacionales es cada vez másamplio. Con la adopción del impuesto a los pasajesaéreos, Francia, Brasil, Chile y otros países, se hanatrevido a dar el primer paso hacia un paradigmacompletamente nuevo.

No obstante, la resistencia política al proyectoes también un factor que hay que reconocer. Al finy al cabo, el proyecto va en contra de cierto espíritude la época que en general considera a los impues-tos como “externalidades negativas”. En este sen-tido, el debate en torno a los impuestos internacio-nales tiene también una dimensión sociopolíticafundamental, en donde se trata de reemplazar unaactitud no diferenciada y antiestatista adversa a losimpuestos per se – la clave del neoliberalismo paradetentar el poder hegemónico – por un abordajedel tema esclarecido democráticamente.

El filósofo alemán Arthur Schopenhauer dijouna vez: “Toda buena idea atraviesa tres etapas. En

la primera se la declara idiota; en la segunda se larechaza duramente; en la tercera se aplica”. En loque a los impuestos internacionales se refiere, nosencontramos actualmente entre la segunda y la ter-cera etapa. ■

REFERENCIAS

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Wahl, P. (2005b). Internationale Steuern. Globalisierungregulieren – Entwicklung finanzieren. Berlín.

4 Ver en este Informe, Foster, J. “Beyond consultation:innovative sources”

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Tax Justice NetworkMike Lewis

Que no se pueda financiar el desarrollo y, en parti-cular, que los países ricos no hayan cumplido conel aumento prometido de sus presupuestos de ayu-da es, en gran parte debido a falta de voluntad po-lítica. Los estados del Mundo Mayoritario no tie-nen la capacidad de solventar sus gastos en sa-lud, educación e infraestructura de manera sus-tentable porque no tienen la posibilidad de gene-rar suficientes recaudaciones impositivas para elgasto social. Esta crisis fiscal es alimentada poruna arquitectura financiera global de evasión deimpuestos y fuga de capitales, en gran parte apun-talada por el Mundo Minoritario. Combatir las cau-sas de esta crisis fiscal no solo ayudaría a cubrirel déficit actual en el financiamiento del desarrolloa nivel mundial, sino que también corregiría losaspectos del sistema financiero internacional quecontribuyen en forma masiva a la generación depobreza y a la inequidad global.

Durante los últimos 25 años, la movilidadtransfronteriza de capital ha crecido, y se ha im-puesto un modelo de desarrollo que exhorta a lospaíses en desarrollo a ofrecer incentivos impositi-vos para recibir inversiones del extranjero y reco-mienda el acceso de la economía doméstica a losflujos financieros internacionales. Las finanzas li-beralizadas y la ideología económica han promovi-do la proliferación de mecanismos que habilitan alos individuos ricos y a las corporaciones a evadirsus contribuciones fiscales1. Entre el comienzo delos años 70 y el fin de 2004, el número de paraísosfiscales reconocidos se ha incrementado desde cer-

Evasión impositiva global

ca de 25 a 722. La Organización para la Coopera-ción y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima queel volumen del comercio mundial que pasa por losparaísos fiscales de manera documentada ha creci-do durante este período desde un bajo porcentaje amás de 50%; pese a que estos lugares representanapenas un 3% del producto bruto mundial3. Esta ex-traordinaria discrepancia es una indicación del gra-do en que la mayoría de las principales corporacio-nes aprovechan la movilidad transnacional de suscapitales para lavar sus ganancias a través de paraí-sos fiscales y regímenes de impuestos bajos, utili-zando una variedad de mecanismos, como larefacturación y los precios de transferencia (bienescomerciados entre compañías con un dueño comúna precios arbitrarios, independientes del mercado yque permiten bajar impuestos declarando costos al-tos y precios de venta bajos en los lugares de mayortributación de las ganancias), o como las transac-ciones realizadas hacia compañías de papel y haciafondos fiduciarios secretos extraterritoriales4. Estaeconomía extra-territorial informal o “en negro” haerosionado la base fiscal de los estados de seguri-dad social, particularmente los del Sur Global. Si sepudiera hacer pagar impuestos a esta riqueza evasi-va se obtendrían los recursos necesarios para finan-ciar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

La escala de la evasión globalde impuestosEs urgente y necesario el estudio empírico de la eva-sión global de impuestos. Tal estudio se ve obstaculi-zado por el obsesivo secretismo sobre las transaccio-nes y depósitos en los paraísos fiscales. Aún así, des-

de la última vez que Social Watch publicó un informesobre la evasión de impuestos a nivel global, en 2004,se han realizado algunas estimaciones de la magnituddel problema. Los cálculos de la Red de Justicia Fiscalsugieren que alrededor de USD 11,5 billones de lasfortunas privadas únicamente de los “Individuos deAlto Valor Neto” se encuentran depositados en paraí-sos fiscales, en su mayor parte no declarados, y por lotanto libres de contribución impositiva, en sus pro-pios países de residencia (Tax Justice Network, 2005,p. 34-37)5. Los beneficios que se obtendrían del apor-te impositivo de estas fortunas individuales – sin si-quiera considerar las sumas indudablemente mayo-res escondidas en paraísos fiscales por las empresas– serían mucho mayores que cualquier incrementorealista en los presupuestos que los países ricos dedi-can a la ayuda externa. Las ganancias anuales que seobtienen de estos capitales no declarados probable-mente sean de unos USD 860.000 millones6. Gravareste ingreso a una tasa moderada de 30% generaríaalrededor de USD 255.000 millones por año, suficien-te para financiar en su totalidad los ODM7. En pocaspalabras, el mero hecho de que los que son muy ricospaguen sus impuestos generaría suficientes fondospara financiar en forma inmediata la reducción de lapobreza mundial a la mitad.

La carga global de deudas del SurObtener los desgloses regionales de la evasión globalde impuestos es aún más difícil que lograr estimacio-nes globales. Ciertamente, gran parte de la riqueza in-dividual y corporativa absorbida por los paraísos fis-cales proviene de países ricos del Mundo Minoritario.Pero es plausible que los países del Sur sufren la eva-sión de impuestos de manera desproporcionada, tan-to porque es mayor el daño que les ocasionan la fugade capitales y los flujos de dinero sucio a través desus fronteras hacia los paraísos fiscales, como por-que su carencia de recursos también afecta a las auto-ridades recaudadoras y por consiguiente es menor sucapacidad institucional para evitar la evasión fiscal. AlexCobham (2005), economista de la Universidad de

1 Esta estrategia para el desarrollo no solo ha erosionado elnivel de recaudación fiscal en el mundo en desarrollo, sinoque también ha aumentado la vulnerabilidad de los paísesen desarrollo frente a la inestabilidad financierainternacional. Un ejemplo notable fue la formación delBangkok International Banking Facility (BIBF) en 1992,como parte de una estrategia agresiva realizada por elgobierno de Tailandia para mejorar el acceso de lasempresas tailandesas a los mercados financierosinternacionales. Los bancos del BIBF, podían realizardepósitos o pedir préstamos en el extranjero, y realizarpréstamos en moneda extranjera en Tailandia y en elexterior, funcionando esencialmente como un centroextraterritorial con incentivos impositivos y exoneracionesreglamentarias en sus negocios internacionales. Cuandocomenzó la crisis financiera en Asia en 1997, el BIBFrepresentaba casi la mitad de los préstamos extranjeros dela nación. La resultante crisis de deuda y la reversióneconómica derivó en la caída del PBI de Tailandia en casiun 12%, y tuvo impactos severos en el nivel de empleo yde salarios, llevando a más de un millón de personas enTailandia a la pobreza. Ver Oxfam GB (2000).

2 Los paraísos fiscales, se describen aquí como países oterritorios cuyas leyes pueden ser utilizadas para evadir oeludir los impuestos que deben pagarse en otro país bajolas leyes de este último. Las características de un paraísofiscal incluyen las jurisdicciones donde los no residentesque conduzcan actividades pagan pocos o ningúnimpuesto, donde no existe un intercambio efectivo deinformación fiscal con otros países; la falta detransparencia se garantiza así de manera legal para lasorganizaciones que allí se establecen; las corporacionespertenecientes a no residentes no enfrentan ningúnrequisito de actividad local substancial alguna (de hecho,para algunas corporaciones puede estar prohibido realizarnegocios en la jurisdicción en la que se incorporan) Red deJusticia Fiscal, 2005, p. 12-13.

3 El ministro de finanzas de Francia, D Strauss-Kahn,dirigiéndose al Grupo de Expertos de París en marzo de1999, citado en Christensen y Hampton (1999).

4 Por más información sobre los mecanismos de la elusión deimpuestos a nivel multinacional, incluyendo la fijación deprecios de transferencia, capitalización delgada, refacturación,inversiones corporativas, vehículos de propósito especial,fondos fiduciarios, ver Red de Justicia Fiscal, 2005.

5 Estimaciones realizadas utilizando valores de la riquezaextraterritorial de: World Wealth Report de Merrill Lynch /Cap Gemini 1998; y de Global Wealth Report del BostonConsulting Group 2003.

6 Basándose en estimaciones de Merrill Lynch / Cap Gemini 1998;y del Boston Consulting Group, los accionistas de la riqueza es-peran tasas de retorno de sus activos de 7-8% al año.

7 El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas estimó en2005 que alcanzar los ODM requerirá de un valor estimadode USD 135.000 millones de Asistencia Oficial alDesarrollo, un valor que subirá a USD 195.000 millones en2015. Ver: <www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=15497&Cr=MDGs&Cr1=WHO>.

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Oxford, utilizó un modelo económico simple para es-timar el monto global de recaudación fiscal perdidopor culpa de fortunas individuales colocadas en paraí-sos off-shore y por ganancias empresarialescontablemente desviadas fuera de sus fronteras.Cobham estima que los países en desarrollo pierdenanualmente USD 50.000 millones de recaudación porcada uno de estos mecanismos. Considerando tam-bién una pérdida en recaudación por evasión impositivaa nivel doméstico debido a las economías informalesde los países en desarrollo, estimada en USD 285.000millones, Cobham concluye que este lavado de ga-nancias individuales y empresariales resulta en unaastronómica pérdida de USD 385.000 millones al añoen los países en desarrollo. Más del 50% del efectivoy capitales de los individuos ricos de América Latinase encuentran depositados en bancos offshore (BostonConsulting Group, 2003). Existen pocos datos para elcaso de África, pero la mayoría de los analistas asu-men que la proporción es similar o superior a la deAmérica Latina. En 1999, The Economist estimó quesolamente los líderes africanos tienen USD 20.000millones en cuentas bancarias en tan solo un paraísofiscal: Suiza. Una cifra superior en más del 30% almonto que los países de África Subsahariana paga-ban anualmente por su deuda externa (Owuso, Garretty Croft, 2000).

Esta fuga de los recursos financieros y de la baseimpositiva del Sur global no solo es catastrófica anivel doméstico para el gasto social en estos paísesempobrecidos. También es internacionalmente regre-siva, ya que estos flujos, en abrumadora mayoría, sedirigen hacia el Mundo Minoritario. Aunque los pa-raísos fiscales incluyen algunos países en desarrollotales como Uruguay o Santo Tomé y Príncipe, la ma-yoría están ligados a las jurisdicciones ricas de laOCDE (35 de los 72 paraísos fiscales están jurisdiccio-nalmente, económicamente o históricamente ligadosal Reino Unido). La arquitectura financiera de paísesque en su mayoría son ricos sostiene así un roboglobal desde el Sur hacia el Norte, absorbiendo loscapitales de las regiones empobrecidas hacia lascuentas bancarias y fondos fiduciarios de Suiza y lasbritánicas Islas Caimán. Los economistas JamesBoyce y Leoncé Ndikumana de la Universidad deAmherst (2002) estimaron que entre 1970 y 1996, lafuga acumulada de capitales privados desde 30 paí-ses seriamente endeudados al sur del Sahara repre-sentaba el 170% del PBI de la región. Esto ha des-truido tanto la inversión doméstica como la recau-dación impositiva en África8. Gran parte de este di-

nero se ha ido a través de los paraísos fiscales delNorte. A esta tasa de fuga de capital, Ndikumana sos-tiene que África – un continente de cuya deuda sehabla continuamente – puede en cierta manerainterpretarse como un prestamista neto para el restodel mundo.

Efectos sistémicos de la evasión mundialde impuestosEvitar la evasión de impuestos podría solventar losgastos necesarios para financiar de manera susten-table la salud, educación e infraestructura en los paí-ses en desarrollo y, en el largo plazo, permitirles in-cluso enfrentar de manera sustentable del financia-miento de sus deudas. Se requieren acciones paradetener la evasión no solo por esta capacidad de pro-veer los recursos necesarios para el desarrollo, sinoporque los paraísos fiscales y la evasión de impues-tos socavan la equidad económica.

Como los capitales que pueden moverse fuerade fronteras se benefician con los paraísos fiscalesy los mecanismos de evasión impositiva interna-cional, los individuos que son suficientemente ri-cos como para expandir sus activos a nivel interna-cional se encuentran en una posición financiera par-ticularmente ventajosa respecto a las personas co-munes. Estos mecanismos proporcionan ventajaspara las empresas multinacionales frente a las decapital nacional. Incluso quienes sostienen que elcrecimiento de la empresa privada en los países endesarrollo es la ruta para alcanzar una reducción dela pobreza deben reconocer el daño ocasionado porlos paraísos fiscales y la evasión de impuestos enlos sectores empresariales y en la acumulación deriqueza a nivel doméstico en los países en desarro-llo (OCDE, 2004). Finalmente, el secreto bancario ylos servicios financieros proporcionados por las ins-tituciones financieras mundiales que operanoffshore proporcionan los medios que hacen posi-ble la corrupción política, el fraude, el desfalco, eltráfico ilegal de armas, y el comercio internacionalde drogas. La falta de transparencia en los merca-dos financieros internacionales contribuye a la ex-pansión del crimen globalizado, el terrorismo, elsoborno realizado por empresas transnacionalessobre jerarcas con remuneraciones insuficientes, yel asalto a los recursos realizado por las compañíasy las elites políticas. Los países ricos donantes con-tinúan insistiendo en que la corrupción en el SurGlobal es una amenaza para el desarrollo; pero losparaísos fiscales que se encuentran dentro de lasjurisdicciones de los mismos países donantes, lasempresas con sede central en estos países y losbancos que operan en los mismos proporcionan la

infraestructura para el lavado de dinero procedentede la corrupción y de todo tipo de transaccionescomerciales ilícitas9.

Más siniestros aún pueden ser los efectos fis-cales sistemáticos de la evasión y elusión de impues-tos a nivel internacional, los cuales pueden presio-nar a los estados a bajar sus propias tasas impositivaspara atraer directamente las inversiones extranjerasen una carrera hasta la ruina, cuyas consecuenciaspara la equidad y el desarrollo económico se descri-ben en detalle en el capítulo sobre la competenciaimpositiva10.

Lo que se puede hacerEl desarrollo sustentable, independiente de la ayudaexterna, libre de la deuda, con participación ciudada-na y rendición de cuentas transparentes continuarásiendo un objetivo difícil de alcanzar si los países endesarrollo no logran movilizar sus propios recursosdomésticos. Y ello no es posible por la escala des-mesurada de la evasión de impuestos. Los impues-tos globales y los mecanismos financierosinnovadores resultan vitales para cubrir a corto pla-zo las necesidades financieras del desarrollo. Perodeben acoplarse con un mecanismo financiero tra-dicional: que los ricos y las empresas pagan sus im-puestos como es debido.

Esta meta “tradicional”, sin embargo, indefec-tiblemente requerirá de acciones legales y financie-ras. En contraste con otras áreas, tales como la pro-piedad intelectual y las leyes de acceso al mercado,las políticas y leyes impositivas han fracasado enadaptarse a la globalización y siguen siendo neta-mente nacionales, mientras que el capital se ha vuel-to transnacional. La legislación nacional puedeenlentecer la erosión de las bases impositivas na-cionales, cerrando ciertos mecanismos de evasiónde impuestos o poniendo fin al secreto bancario ylos beneficios impositivos para no-residentes. Deigual manera, los esfuerzos para que las empresastengan mayor transparencia y responsabilidad so-cial en el pago de impuestos pueden resultar valio-sos, especialmente en sectores económicos comolas industrias extractivas, dominadas por las com-pañías multinacionales con una historia de fugasde ganancias desde los países en desarrollo hacialos paraísos fiscales. La Iniciativa para la Transpa-rencia en la Industria Extractiva (ITIE) es una herra-mienta necesaria para ello, auque aún carece del

8 Este porcentaje incluye las ganancias derivadas de losintereses sobre el volumen de capital fugado.

9 Ver, por ejemplo, el reciente informe del UK’s All-PartyParliamentary Group sobre Africa (2006).

10 Véase capítulo temàtico de Peter Wahl, “Impuestosinternacionales: llegó la hora” en este Informe.

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apoyo de países y compañías claves11. Los com-promisos de las naciones para enfrentar la evasiónde impuestos en el ámbito de sus jurisdiccionesdeberían ser monitoreados y documentados porinstituciones financieras internacionales como par-te de las iniciativas globales para combatir la co-rrupción. Se deberían publicar informes públicossobre los esfuerzos demostrables de los paraísosfiscales para implementar medidas de transparen-cia así como contra la evasión.

Pero enfrentar adecuadamente el problema ge-nerado por la movilidad internacional de capital re-querirá finalmente de acciones internacionales ymultilaterales. Entre ellas:

• El intercambio automático de información en-tre los países sobre los pagos de interés, divi-dendos, regalías, cánones y otros ingresos pa-gados por bancos e instituciones financieras aciudadanos de otros países.

• Un acuerdo internacional básico sobre impues-tos a las empresas que afecte a las gananciasen los países donde éstas se obtienen.

• Un principio general contra la evasión, consa-grado por leyes nacionales o internacionales,que daría fin a la “carrera armamentista” en laevasión de impuestos desatada por contado-res creativos que descubren un agujero legaltan pronto como otro es cerrado por las auto-ridades de recaudación.

La concreción de estos objetivos se facilitaríamediante la creación de una Autoridad ImpositivaMundial, tal como fue propuesto en 1999 por el en-tonces director del área fiscal del FMI, Vito Tanzi.Esta entidad tendría a cargo la responsabilidad deasegurar que los sistemas impositivos nacionalesy de los territorios dependientes no deriven enimplicancias perjudiciales a nivel internacional; tra-bajando para la cooperación internacional en lasáreas clave de intercambio de información, recau-dación de impuestos empresariales y combate a laevasión.

Las Naciones Unidas deberían, idealmente, pro-piciar el ámbito para el establecimiento de una auto-ridad impositiva global a través del fortalecimientosubstancial del Comité de Expertos en Cooperaciónen Materia Fiscal de las Naciones Unidas, el cualsesionó por primera vez en diciembre 2005. Pero elComité es actualmente dominado por los países dela OCDE y los paraísos fiscales, y la representaciónde los intereses de los países en desarrollo es aún

insuficiente. La Iniciativa contra las PrácticasImpositivas Perjudiciales de la OCDE ha realizadoavances respecto a la creación de un marco para lanegociación de acuerdos de intercambio de informa-ción tributaria (AIIT) sobre una base bilateral. Asi-mismo la iniciativa ha sido ampliada, de modo quecubra no solo las jurisdicciones de los paraísos fis-cales de las pequeñas islas, sino también aquéllasde actores importantes tales como Suiza y el ReinoUnido, excluidos anteriormente de la lista de los pa-raísos fiscales de la OCDE. Su último tratado imposi-tivo modelo incluye una cláusula que anula el secre-to bancario y que podría ser efectiva en el combatecontra la evasión impositiva. En la práctica, sin em-bargo, muy pocos AIIT han sido negociados y losgobiernos de los países en desarrollo necesitan unconsiderable apoyo para la negociación de dichostratados, y para utilizar en manera efectiva la infor-mación disponible.

En última instancia, si suponemos que las ins-tituciones internacionales como las Naciones Uni-das y la OCDE deben responder de manera adecua-da a un desafío global sin precedentes contra laevasión de impuestos, entonces la sociedad civilglobal debe presionarles, así como a los gobiernosnacionales, a tomar decisiones. La apuesta, tal comolo demuestra claramente este artículo, no podría sermás alta: el riesgo de destruir la seguridad socialen el Sur global, y el potencial para financiar medi-das que reduzcan la pobreza global a la mitad. ■

ACCIONES DE LA REDDE JUSTICIA FISCALEn 2006, en el Foro Social Mundial enBamako se anunció una propuesta parala formación de una Red de Justicia Fis-cal para África, cuyo lanzamiento tendrálugar en el Foro Social Mundial del 2007en Nairobi, Kenya. Este lanzamiento seráun paso crucial para una nueva lucha porel desarrollo global, al frente de la cualdeben estar los activistas y losconductores de campañas del MundoMayoritario. Le invitamos a unirse a noso-tros. <www.taxjustice.net>. ■

ReferenciasBoston Consulting Group (2003). Global Wealth Report 2003.

Boyce, J.K. y Ndikumana, L. (2002). Public debts and privateassets: explaining capital flight from sub-Saharan AfricanCountries. Universidad de Massachusetts, Departamento deEconomía e Instituto de Investigación de Economía Política.Documento de trabajo Nº 32. Disponible en:<www.umass.edu/peri/pdfs/WP32.pdf>.

Christensen, J. y Hampton, M. (1999). “All Good Things Cometo an End,” The World Today. Vol 55, Nº 8/9 (Royal Instituteof International Affairs).

Cobham, A. (2005).Tax Evasion, Tax Avoidance andDevelopment Finance. Queen Elizabeth House, SerieDocumentos de Trabajo Nº 129, Oxford.

OCDE (2004). Accelerating Pro-Poor Growth through Supportfor Private Sector Development. Disponible en:<webdomino1.oecd.org/COMNET/DCD/PovNet.nsf/viewHtml/index/$FILE/priv_sect.pdf>.

Owuso, K., Garrett, J. y Croft, S. (2000). Eye of the Needle:Africa debt report. Jubilee 2000. Disponible en:<www.jubileeresearch.org/analysis/reports/needle.htm>.

Oxfam GB (2000). Tax Havens: Releasing the Hidden Billions forPoverty Eradication. Oxfam Policy Paper, 8 de junio.Disponible en: <www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/debt_aid/tax_havens.htm>.

Tax Justice Network (2005). Tax Us If You Can. Disponible en:<www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/tuiyc_-_eng_-_web_file.pdf>.

UK All-Party Parliamentary Group on Africa (2006). The OtherSide of the Coin: The UK and corruption in Africa. Disponibleen: <www.africaappg.org.uk/download/other%20side%20of%20the%20coin%20PDF.pdf>.

11 <www.eitransparency.org>.

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North South InstituteJohn W. Foster 1

La Financiación para el Desarrollo:el proceso formalEl proceso de Financiación para el Desarrollo,liderado por Naciones Unidas se inició en el con-texto de la crisis asiática en la década de 1990. En1997-1998, la Asamblea General aprobó convocaruna Conferencia Internacional sobre Financiaciónpara el Desarrollo, que finalmente se realizó en 2002,en Monterrey, México, junto con un Foro social glo-bal que reunió a varios miles de representantes dela sociedad civil. Muchos integrantes de SocialWatch participaron en estos eventos, y nuestra or-ganización ha seguido con atención el proceso, fa-cilitando la representación y la presentación de apor-tes de la sociedad civil. A partir de Monterrey, hantenido lugar reuniones regulares de alto nivel sobreel tema, se ha investigado y se ha creado una Ofici-na de Financiación para el Desarrollo que funcionaactualmente dentro del Departamento de AsuntosEconómicos y Sociales en la sede de Naciones Uni-das en Nueva York2 .

Algunas características notables de este pro-ceso son las siguientes:

• Una agenda amplia. Monterrey abarcó una va-riedad muy importante de temas relacionadoscon la financiación del desarrollo que preocu-pan a la sociedad civil, tales como la deuda ylas crisis financieras, la Asistencia Oficial alDesarrollo (AOD), el comercio y el desarrollo.También incluyó temas sistémicos como lagobernanza de las instituciones financieras in-ternacionales, la representación y el poder re-lativo de los países en desarrollo en ellas.

• Cobertura internacional. El proceso de la Fi-nanciación para el Desarrollo (FpD) no soloincluye a las Naciones Unidas y sus agenciassino además al Banco Mundial y al Fondo Mo-netario Internacional (FMI), a la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) y más reciente-mente también a la Conferencia de NacionesUnidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).El proceso es amplio e incluyente. Para las or-ganizaciones de la sociedad civil que se pre-

Las fuentes innovadoras: más allá del tabú

ocupan por cómo funciona todo el sistema in-ternacional, representa una oportunidad queno existe en otros lugares.

• Participación de los “actores sociales”. Desde elperíodo de planificación de Monterrey hasta elpresente, el proceso ha incluido la participacióny ha permitido la expresión de las organizacio-nes de la sociedad civil y del sector privado. Laoficina de FpD participa en conjunto con repre-sentantes de estos sectores en estudios y con-sultas, y se ha recurrido a las redes de ONG paraasegurar en las reuniones la presencia de porta-voces de estas organizaciones. El proceso es re-lativamente abierto; las organizaciones puedenacceder incluso si no tienen status consultivo enel Consejo Económico y Social (ECOSOC).

• Lugar de iniciativas. Aunque el proceso no hapodido embarcar a todos los miembros deNaciones Unidas en una misma dirección, niha logrado tampoco que el Banco Mundial, elFMI o la OMC rindan cuentas ante ese orga-nismo, se ha constituido en un foro en el cualse presentan y se ponen a prueba iniciativascomo las de los mecanismos innovadores definanciación que analizamos a continuación.

¿Por qué planteamos la Financiaciónpara el Desarrollo ahora?La Conferencia de Monterrey acordó que se haríauna revisión profunda de la implementación delconsenso logrado en cinco años, o sea en 2006. Enrealidad, es probable que esta revisión se poster-gue un par de años más. Las Naciones Unidas con-siderarán y, esperemos, decidirán la realización deuna conferencia de revisión en la sesión de la Asam-blea General que comienza en septiembre de 2006.Qatar se ha ofrecido como sede y la fecha previstaes 2008 o 2009.

En esta etapa es importante que las NacionesUnidas aseguren que:

• existirá una conferencia de alto nivel que revi-sará el “consenso” de Monterrey,

• la agenda será amplia e incluirá temas sisté-micos y temas de gobernanza,

• esa conferencia contará con un proceso prepa-ratorio completo que incluya sesiones prelimi-nares para preparar la evaluación de los avan-ces y las propuestas para seguir adelante,

• las organizaciones de la sociedad civil (OSC)participarán plenamente del proceso prepara-torio y organizaciones como las que están re-presentadas en este informe y sus múltiplesaliados y socios podrán aprovechar el proceso

para comprometer a los gobiernos en la con-secución de estos objetivos iniciales.

En 2002 en Monterrey, las OSC dejaron muyclaro que si bien valoraban la amplitud de la agen-da, aceptaban las oportunidades de participar enlas mesas redondas y en los demás foros, y apre-ciaban el apoyo brindado al foro de la sociedad ci-vil, no adherían al llamado “Consenso de Monterrey”adoptado por la Conferencia intergubernamental. Esde justicia aclarar que muchas OSC mantienen esamisma posición en la actualidad, y aprovechan laoportunidad de participar, pero continúan cuestio-nando los resultados consensuados por los gobier-nos y las instituciones económicas internacionales.

El proceso de FpD fue resultado de iniciativasde los países en desarrollo y de ingresos medios.Tiene debilidades y limitaciones obvias. Sin embar-go, ofrece oportunidades para participar que noexisten en otros lugares, en particular para quienesse preocupan por los temas de la gobernanza, lademocracia y la transparencia, por cómo las distin-tas partes del sistema funcionan a favor o en con-tra del desarrollo. Puede ser además, un foro en elque poner a consideración nuevas propuestas yconstruir nuevos apoyos.

Rompiendo tabúes: los instrumentosinnovadores plantean la ideade impuestos mundiales paralos bienes mundialesDespués de años en los que se aceptó en forma ge-neralizada la ilusión de que la globalización de la eco-nomía era suficiente para resolver todos los proble-mas del desarrollo, la comunidad internacional final-mente está aceptando la necesidad de la solidaridad.La solución es crear nuevos mecanismos financie-ros que movilicen parte de los beneficios de la glo-balización. Las propuestas se consideraban comple-tamente irrealistas hace muy poco tiempo. Eran in-cluso tabú para las organizaciones internacionales.Hoy se están discutiendo en los principales foros in-ternacionales... Con estas contribuciones, vamos aampliar nuestra base de solidaridad, utilizando unafracción de la nueva riqueza creada por el procesode globalización, que en gran parte escapa a los im-puestos que imponen los Estados Nacionales. Va-mos a usar las técnicas más avanzadas de nuestraeconomía moderna en beneficio de los más pobres3 .

1 John W. Foster es Investigador principal del North SouthInsitute de Canadá, ha estado siguiendo el proceso deFinanciación para el Desarrollo de Naciones Unidas desde2000 y participó en la Conferencia de Paris sobre laFinanciación de la Innovación en marzo de 2006.

2 Por información detallada consultar: <www.un.org/esa/ffd>

3 Discurso de Jacques Chirac, Presidente de la República.Conferencia Internacional de Paris “Solidarity andGlobalization: Innovative Financing for Development andAgainst Pandemics.” Paris, 28 de febrero-1 marzo de2006. Disponible en su versión original en inglés:<www.diplomatie.gouv.fr>.

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Cuando el Presidente de Brasil Lula Da Silva yel de Francia Jacques Chirac anunciaron la Accióncontra el Hambre y la Pobreza en una reunión deNaciones Unidas en 2004, pensar que esto pudieraconcretarse en un plazo de dos años en una seriede instrumentos innovadores para obtener finan-ciación adicional para el desarrollo y la atención denecesidades prioritarias específicas de salud (comoel VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria) parecía unsueño. Era palpable la hostilidad hacia la idea denuevos impuestos de carácter posiblemente mun-dial como el Impuesto a las Transacciones Moneta-rias (CTT por sus siglas en inglés), particularmenteen Washington. La idea de un impuesto a los pasa-jes aéreos o al carbono parecía igualmente irrealista.

El 1º de julio de 2006, Francia implementó unimpuesto al pasaje aéreo, Chile comenzó a aplicaruno similar en enero, más de una docena de paísesen el mundo se han sumado a medidas similares, yse ha creado un “Grupo líder sobre impuestos soli-darios para financiar el desarrollo” que está inte-grado por más de 40 gobiernos. El Grupo ha veni-do creciendo y actualmente está desarrollando unaagencia para la compra de medicamentos denomi-nada UNITAID, que usará los fondos resultantes deestas acciones impositivas para proporcionar unsuministro constante y asequible de medicamen-tos a quienes los necesitan.

El impuestoEn la Conferencia de París, el Presidente Chirac con-vocó a realizar una gran conferencia ministerial in-ternacional para marcar los avances realizados y paraimpulsar la agenda. Fue notable la participación deun número significativo de ONG que trabajan en te-mas del SIDA, el desarrollo y la reforma financieratanto en los expositores como en los asistentes4 .

El gobierno francés detalló su intención decomenzar a cobrar un tributo graduado de acuer-do a la clase y destino del servicio aéreo. En con-junto con Gordon Brown del Reino Unido, confir-mó que el Reino Unido contribuiría al fondo fidu-ciario creado por el impuesto a los pasajes aé-reos, y que Francia contribuiría a la iniciativa delReino Unido de crear un mecanismo de ServicioFinanciero Internacional para la Inmunización. Elfondo iniciado por Francia estaría destinado aresolver el suministro sistemático y sustentable

de medicamentos esenciales para salvar las vi-das de las personas afectadas por el VIH/SIDA yotras enfermedades.

La Facilidad Internacional de Comprade Medicamentos (FIAM) o UNITAIDEn una declaración conjunta (2 de junio de 2006)Brasil, Chile, Francia y Noruega establecieron los“cimientos” de la FIAM, designada como UNITAIDen todas las lenguas. Destacando que existen almenos seis millones de personas con VIH/SIDA enel mundo que requieren tratamiento retro-viral (ac-tualmente disponible solamente para 1, 2 millones),los auspiciantes declararon que “es imperativo quese cambie la escala en la cual está disponible el tra-tamiento lo que a su vez implica cambiar la escalade movilización de los recursos.”5

UNITAID tiene por objetivo ayudar a lograrponer a disposición de los países más pobres losmedicamentos esenciales para combatir el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria. Sostiene los prin-cipios de solidaridad, complementariedad, susten-tabilidad, predictabilidad, adicionalidad, adaptabili-dad, asociación, independencia, responsabilidad yeficiencia de la asistencia: un objetivo ambicioso.

UNITAID busca utilizar nuevos fondos adicio-nales a través de mecanismos innovadores paraproporcionar fuentes de financiación constantes yprevisibles para agrupar las compras de medica-mentos, proporcionar nuevo ímpetu a los procesosde precalificación de los medicamentos y apoyar elfortalecimiento de las agencias reguladoras nacio-nales en el control de calidad de los fármacos. Es-pera promover la diversificación de los productosgenéricos, inducir la reducción de precios y atraera nuevos fabricantes.

En la actualidad, se piensa que desde el puntode vista organizacional, este mecanismo será un“pequeño organismo legalmente incorporado a unaorganización existente”. Su dirección será compar-tida por un Directorio con la responsabilidad de vi-gilar el fondo fiduciario y la secretaría y un foro con-sultivo, que reunirá al menos una vez por año a “do-nantes y otros actores”, permitiendo “la presenta-ción de informes y una amplia rendición de cuen-tas”. Para el primer año se crearán formas interi-nas de estas estructuras y la Organización Mundialde la Salud (OMS) se hará cargo de la secretaría yactuará como administrador de los fondos. La cues-

tión de la representación de las OSC, las personasque conviven con el VIH/SIDA y los grupos vulne-rables en las estructuras de dirección sigue estan-do en discusión.

Los auspiciantes ya han dado participación demanera informal a las ONG interesadas y a las per-sonas que conviven con la enfermedad, han dadola bienvenida a las compañías farmacéuticas y a lasprincipales organizaciones multilaterales que actúanen el área, como la OMC, el Fondo Global, UNAIDS,UNICEF, el Banco Mundial y el PNUD, y han recibi-do contribuciones constructivas tanto de la Funda-ción Gates como de la Fundación Clinton.

De las intenciones a la puesta en prácticaEl número de países que apoya el lanzamiento deun “Impuesto solidario” que grave los pasajes aé-reos sigue creciendo. Corea del Sur se ha sumadoal grupo de 15 países que pretende ponerlo en mar-cha este año; hay rumores de que India, Guatemalay China también lo están considerando.

Por otra parte, el fondo de UNITAID tambiéncontinúa desarrollándose. Mientras se espera queel impuesto francés contribuya con una suma deunos USD 250 millones anuales al comienzo, Espa-ña ha acordado aportar fondos por USD 100 millo-nes anuales en los primeros cuatro años sin nin-gún impuesto, Noruega USD 25 millones, BrasilUSD 12 millones y Chile USD 4 millones. Franciaindica que el 90% de los recursos que se obtengancon el impuesto se destinarán al FIAM y 10% alServicio Financiero Internacional para Inmunización.

El 2 de junio de 2006, como parte de los pre-parativos de la Copa Mundial de Fútbol disputadaen Alemania, la FIFA, a través del Jugador del Año1995 George Weah, subrayó el compromiso de laorganización deportiva con los derechos humanos,anunciando que en cada uno de los 64 partidos antesdel puntapié inicial, los capitanes de ambos equi-pos intercambiarían dos pelotas oficiales con lamarca de UNITAID.

Las organizaciones de la sociedad civil que tra-bajaron en los aspectos financieros de esta activi-dad no solo se reunieron en París en febrero, sinoque participaron además en la primera reunión ple-naria del Grupo líder en Brasilia en julio de 2006.

Avances y desafíosMientras los temas de la gobernanza del nuevo me-canismo siguen en debate, las OSC han realizadoduras críticas a la actual respuesta al VIH/SIDAenmarcada en las políticas y los acuerdos de pro-piedad intelectual de la OMC. Como lo han señala-do varios voceros, de qué sirve recolectar recur-sos significativamente mayores para la compra de

4 A la Conferencia de París asistieron aproximadamente 600personas, incluidos representantes de 93 países, 3 jefes deestado, más de 70 ministros, el Secretario General deNaciones Unidas y representantes de muchasorganizaciones multilaterales y organizaciones nogubernamentales.

5 Resulta interesante que esta declaración la hicieran dosministros de relaciones exteriores (Brasil y Francia) unministro de salud (Chile) y un ministro de desarrollo(Noruega). Esta mezcla transversal de sectores escaracterística del enfoque de estas iniciativas.

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medicamentos, si los países todavía deben pagar alas compañías precios que duplican o triplican losprecios más bajos, y el dinero se recicla fundamen-talmente en el Norte, dejando a un gran número deenfermos sin tratamiento.

Se ha sugerido enérgicamente que la iniciativaUNITAID solo logrará contribuir en forma significa-tiva a conseguir el acceso universal al tratamientoen 2010 si: a) combina sus esfuerzos con los deotros compradores para ganar capacidad de nego-ciación, b) trabaja para apoyar a los gobiernos enque puedan hacer uso de todas las flexibilidades yaperturas que existen en el régimen de los Aspec-tos de la Propiedad Intelectual relacionados con elComercio (ADPIC) y se opone a que éstos se siganampliando y c) trabaja para romper las barreras delas patentes.

No está muy claro que los gobiernos adquieranuna voluntad real de usar en forma más efectiva yeficiente los recursos a través de estas medidas, yprobablemente – al igual que el logro de la declara-ción de Doha sobre propiedad intelectual y salud –esto dependa de la movilización y las presiones queejerza la sociedad civil.

No se trata solo de los pasajes de aviónLa iniciativa de una modalidad innovadora de finan-ciación involucra un menú de proyectos prácticos,como el Servicio Financiero Internacional (IFF porsus siglas en inglés) y el IFF para inmunización pro-puestos por Gordon Brown, el impuesto al pasajeen avión de Chirac, el impulso de Chile a una nuevaronda sobre Derechos Especiales de Giro, o el inte-rés que mantiene el Ministro de Desarrollo alemánen el Impuesto a las transacciones monetarias, yotros. Las organizaciones no gubernamentales tie-nen un interés vital en varias de estas iniciativas,así como en levantar otros temas, entre ellos el im-puesto al carbono, la cancelación de la deuda y unacuerdo sobre impuestos internacionales y la “jus-ticia impositiva”. Las conferencias de París y Brasi-lia expresaron un interés significativo en avanzaren las acciones de los gobiernos contra la evasiónimpositiva y los paraísos fiscales.

Mirando al futuro

¿Qué es lo que más importa?

• Como lo señalara el Presidente Chirac en Parísen marzo de 2006, estas iniciativas rompen untabú (generado por las fuertes presiones esta-dounidenses) que durante años impidió queavanzaran negociaciones y acciones en torno alos impuestos internacionales, como el impues-to a las transacciones monetarias.

• La iniciativa general fue propuesta por una pro-ductiva combinación de liderazgos Norte-Sur(los Presidentes Lula y Chirac), y a ésta se hansumado Chile, España, Alemania, Argelia y últi-mamente muchos otros países.

• La iniciativa de un impuesto al pasaje de aviónabre una brecha en una de las principales limi-taciones conceptuales de los impuestos inter-nacionales que es que, para poner en marchaun impuesto internacional es necesario que elmismo cuente con apoyo universal. El principiode un impuesto internacional administrado anivel nacional traspasa esa barrera.

• El vínculo entre los nuevos instrumentos de fi-nanciación y los problemas urgentes de saludes el ingrediente esencial para el apoyo políticoy la implementación.

• Hasta el presente, el liderazgo del proceso haimpulsado la participación de los actores socia-les no gubernamentales y otros.

• El enfoque adoptado proporciona un menúcon una gama de posibilidades, en el cual dis-tintos países asumen el liderazgo de una omás de las opciones.

Estos esfuerzos innovadores de financiaciónpara el desarrollo llevados adelante por coalicionesque tienen un “pensamiento similar” han contado conel apoyo del Secretario General de Naciones Unidas,han surgido en parte a partir del marco promisoriodel proceso de Financiación para el Desarrollo deNaciones Unidas y su oficina, y han usado a las Na-ciones Unidas para difundir, promover e informar laparticipación y los avances que se realizan. Las OSCen la reunión del Grupo Líder en Brasilia argumenta-ron que éste debía ser el año de los “pilotos”. Ha-biendo puesto en práctica el impuesto a las aerolíneasy UNITAID en un tiempo relativamente corto, se alentóa los gobiernos a mantener el impulso a través deiniciativas que permitan implementar un piloto delImpuesto a las Transacciones Monetarias y la reali-zación y desarrollo de conferencias e iniciativas so-bre evasión impositiva, paraísos fiscales, transferen-cia de precios y otras formas de “fuga” de recursosvitales del Sur hacia el Norte.

La revisión de la Conferencia de Financiaciónpara el Desarrollo en 2008-2009 que está propuesta,debe destacar qué condiciones ha posibilitado la exis-tencia de estas iniciativas y cómo se podría favore-cer nuevas iniciativas de este orden. Nos ofrece unaoportunidad para ampliar la agenda y considerar te-mas de más largo plazo relacionados con la gober-nanza económica mundial y las políticas económi-cas para un desarrollo sustentable equitativo. ■

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EurostepSimon Stocker 1

Europe External Policy Advisors (EEPA)Mirjam van Reisen

En 2005 la Unión Europea (UE) se posicionó comolíder mundial en la movilización de recursos para al-canzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)y definió su marco de financiación para el período2007-2013, lo que abarca casi la totalidad del lapsohasta 2015. La naturaleza de estas perspectivas fi-nancieras proporciona un fuerte indicio, en funciónde los fondos disponibles y las prioridades para suimplementación, de si realmente se está reafirman-do el compromiso con el cumplimiento de los ODM.

Promesas de financiación de la UEPor primera vez se fijó un calendario para que la UEcumpla la meta que fijara la ONU hace años para gas-tar el 0,7% del Producto Nacional Bruto. Aunque lamayoría de los países donantes no alcanzaron ni su-peraron esa meta, quienes sí lo hicieron son inte-grantes de la UE2. Con la meta interina para que laUE alcance el nivel mínimo promedio de 0,56% para2009, el compromiso actual apunta a que 15 de los“antiguos” Estados miembros alcancen la meta del0,7% para 2015, en coincidencia con la fecha límitepara cumplir muchos de los ODM, incluido el de re-ducir a la mitad el porcentaje de personas que vivenen la pobreza absoluta.

Los fondos que la Comisión Europea destina ala Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) seguirán siendolos mismos, y por lo tanto el incremento de la finan-ciación se canalizará en gran medida directamente através de los Estados miembros de la UE.

¿Se amplía la definición de ayudaal desarrollo?El compromiso de respaldo a los ODM también seconfirma en las declaraciones de políticas de desa-rrollo adoptadas por la UE a fines de 2005. Tanto elConsenso Europeo sobre el Desarrollo3, que fija lapolítica de desarrollo de la UE para los próximos años,como la Estrategia de la UE para África (Consejo dela Unión Europea, 2005) otorgan un lugar destacadoa la centralidad de los ODM en las estrategias de co-operación de la UE hacia los países en desarrollo.

Las promesas de la Unión Europea

Sin embargo, ambos documentos también otorganun creciente énfasis a temas relacionados con la se-guridad en el contexto de la “guerra contra el terror”y la proliferación de armas de destrucción masiva ycon la inmigración. Las pautas utilizadas para la pro-gramación de la ayuda de la UE al desarrollo entre2007 y 2013 incluyen las pautas sobre la guerra con-tra el terrorismo y la inmigración, lo que demuestrala seriedad de la Comisión Europea en su intento porutilizar el dinero destinado al desarrollo con estosfines (Eurostep, 2006).

Las políticas de la UE coinciden cada vez másen integrar los fondos para el desarrollo de la Comi-sión Europea y de los Estados miembros, en líneacon la Declaración de París sobre la armonización dela ayuda. Por lo tanto, el mayor alcance de la ayuda,que abarca a la guerra contra el terrorismo y la inmi-gración, tiene repercusiones no solo para la ayudade la Comisión Europea sino también para la ayudadada por los 25 Estados miembros de la UE.

Además, la Comisión Europea destina fondosconsiderables a la financiación de obras de trans-porte e infraestructura. En su programación para lospaíses de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), untercio de los fondos a distribuir son destinados a estetipo de obras. Aunque los mismos cumplen con loscriterios de la AOD, su importancia para el cumpli-miento de los ODM no es tan clara, y – desde la pers-pectiva de los ODM – estos programas carecen defundamento.

Al mismo tiempo, se revisa la definición de de-sarrollo para que incluya aspectos nuevos del gastodentro de la AOD, lo cual refuerza las posibilidadesde que los donantes incrementen sus niveles de AODsin proporcionar necesariamente financiación adicio-nal a los países en desarrollo. La Comisaria Europea,Benita Ferrero-Waldner, declaró recientemente quela Comisión deseaba ampliar la definición de desa-rrollo para permitirle usar los fondos designados aldesarrollo en el contexto de un nuevo marco jurídicoque rigiera la ayuda de la UE al desarrollo. Aunque la

Comisión no brindó los motivos específicos del porqué sería necesario un cambio en la definición, síseñaló que tiene que ver específicamente con la co-operación de la UE hacia países como China e India,grandes economías con mercados en crecimiento alas cuales la UE desearía claramente aumentar suacceso (EEPA, 2006b).

La Declaración de ParísLa UE encabeza la aplicación de la Declaración deParís de 2005 sobre la armonización de la ayuda, laalineación con los Documentos de Estrategia de Lu-cha contra la Pobreza (DELP) y los Programas Na-cionales de Desarrollo, y la coordinación de los do-nantes. La Comisión Europea se propone progra-mar 50% de su ayuda para el período de 2007 a2013 a través del apoyo presupuestario general osectorial. La Comisión también argumenta que, através del apoyo presupuestario, apuntará a los sec-tores de los ODM.

En su Resolución de 2006 sobre la corrupción,el Parlamento Europeo advirtió que la corrupción ylos cambios en el presupuesto podrían socavar laeficacia del apoyo presupuestario en el cumplimien-to de los ODM y recomienda que sólo se acuerde elapoyo presupuestario sectorial dedicado a los sec-tores de los ODM, especialmente la salud y la educa-ción. Dado el monto de los fondos que se pretendedestinar a través del apoyo presupuestario en el lap-so hasta 2013, la UE asume un riesgo formidable encuanto si el apoyo presupuestario no funciona paraaumentar la inversión en los sectores de los ODM,serán insuficientes las medidas correctivas para lle-var inversiones a los ODM.

La Comisión Europea está fijando niveles de in-centivos para los países que reciben apoyo presu-puestario y tienen un buen desempeño. Es funda-mental que los indicadores de desempeño den unaalta prioridad a los ODM, si es que los ODM han delograrse a través del apoyo presupuestario. De noser así, faltarán incentivos para que los países

TABLA 1. Promesas de ayuda de la UE

Fuente: Joint European NGO Report (2006). EU aid: Genuine leadership or misleading figures?

MÍNIMO INDIVIDUAL PROMEDIO COLECTIVO MÍNIMO INDIVIDUAL PROMEDIO COLECTIVO

2006 0,33% 0,39% - -

2010 0,51% 0,56% Específico de cada país 0,17%

2015 0,7% 0,7% 0,33% 0,33%

10 ESTADOS MIEMBROS DE LA UE(REPÚBLICA CHECA, CHIPRE, ESLOVAQUIA, ESLOVENIA,ESTONIA, HUNGRÍA, LETONIA, LITUANIA, MALTA YPOLONIA)

15 ESTADOS MIEMBROS DE LA UE(ALEMANIA, AUSTRIA, BÉLGICA, DINAMARCA, ESPAÑA,FINLANDIA, FRANCIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURGO,PAÍSES BAJOS, PORTUGAL, REINO UNIDO Y SUECIA)

Nota: todos los porcentajes son AOD como proporción del Ingreso Nacional Bruto.

AÑOMETA

1 Simon Stocker es Director de Eurostep y Mirjam van Reisenes Directora de Europe External Policy Advisors (EEPA).

2 Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia proporcionanal menos 0,7% de su INB anual a la AOD. Noruega es el únicopaís fuera de la UE que pertenece a este grupo.

3 Acordado entre el Parlamento, la Comisión y el ConsejoEuropeos en 2005.

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socios inviertan en los ODM (Comisión Europea,2006). Asimismo, es necesario plantear la interro-gante de cómo se mide el desempeño, y cuáles in-dicadores se emplean para medir el desempeño enel apoyo presupuestario. Esta puede ser una zonaimportante para que los Watchers desarrollen expe-riencia adicional.

Los temas transversales son particularmentevulnerables mediante el apoyo presupuestario, dadoque no son tratados como sectores. Social Watch yEurostep publicaron un informe que identificaba esteasunto en 2005, llamado “Accountability UpsideDown” (Eurostep/Social Watch, 2005), que llevó auna conferencia organizada por UNIFEM con la Co-misión Europea en 2005 en la cual se identificó cómose podía aplicar la igualdad de género mediante lasnuevas modalidades de ayuda. La conferencia iden-tificó varios instrumentos, en particular la integra-ción de la dimensión de género en el proceso de ela-boración del presupuesto, y el seguimiento de la apli-cación de los instrumentos internacionales que pro-mueven la justicia de género, la CEDAW, la Platafor-ma de Acción de Beijing y la Declaración del Milenio.El Índice de Equidad de Género de Social Watch sepresentó como una herramienta para los indicado-res de desempeño sobre igualdad de género.

Actualmente, Ghana es el país piloto para la apli-cación del apoyo presupuestario de la UE de maneracoordinada con los Estados miembros. Dado que larevisión de la Declaración de París también tendrálugar en Ghana en 2008, queda claro que la UE tienela esperanza de que prosperen los resultados delapoyo presupuestario en este país. Será importantediscernir si el apoyo presupuestario está ayudando aproducir cambios en los presupuestos nacionales enel sentido de los ODM, y si estos cambios presu-puestarios conducen a una mayor inversión en losODM y mayores resultados hacia su realización.

ComercioLos intereses comerciales son un tema fundamen-tal para la UE, donde la Comisión Europea desem-peña un papel central4. Dentro de la actual Rondade Doha de la Organización Mundial del Comercio(OMC), la UE destacó sistemáticamente que asumeun método que define nuevas reglas comercialesen defensa de los intereses de los países en desa-rrollo. Sin embargo, esa no es la opinión de la ma-yoría de los países en desarrollo, que critican a laUE por mantener un régimen de subsidios a la agri-cultura que otorgan ventajas injustas a los produc-tores europeos, lo cual socava la competitividad delos productores en los países en desarrollo. Undocumento reciente sobre las propuestas presu-puestarias de la UE señaló directamente que la po-lítica comercial de la UE está motivada por medidasdefensivas y ofensivas para proteger sus propiosintereses esenciales (EEPA, 2006b).

El régimen de comercio Todo salvo las armasde la UE para los Países de Menos Adelantados (PMA)

4 La Comisión Europea es responsable de gestionar laspolíticas comerciales de la UE y de negociar las reglas yconvenios comerciales en representación de la UE.

OBSERVACIONES SOBRE EL APOYO PRESUPUESTARIO

Una tendencia de las Nuevas Perspectivas Financieras de la UE para 2007-2013 es que el apoyopresupuestario se está convirtiendo en un instrumento generalizado para canalizar la cooperaciónen los países en desarrollo. Este mecanismo se orienta a reducir los altos costos que implican lamediación y administración de la cooperación, y apunta a expandir las líneas estratégicas del desem-peño presupuestario nacional.

Aunque ya existen algunos casos exitosos, aún no queda claro si el apoyo presupuestario eseficaz. Los requisitos para su aprobación pueden variar y, en algunos casos, presentan un nuevocuello de botella. Asimismo, es necesario aclarar los mecanismos de supervisión, no solo paracumplir los requisitos de la UE como donante, sino también ante la sociedad civil y la ciudadanía delpaís supuestamente beneficiario.

La supervisión del apoyo presupuestario y el desempeño presupuestario por parte de los ciu-dadanos es viable en algunos países y está institucionalizada como complemento del control queejercen los parlamentos. Pero en muchos países no existen esas condiciones para poder participar;se carece de la cultura de la consulta o de políticas de transparencia. Además, el apoyo presupues-tario también beneficiará a algunos gobiernos con elevados porcentajes de corrupción. Sería perci-bido como contradictorio que la UE señalara con el dedo los niveles de corrupción de los países endesarrollo, o señalara los déficit públicos de algunos países mientras, simultáneamente, inyectafinanciación directa a sus presupuestos.

Por otra parte, el apoyo presupuestario constituye una parte de la tendencia de los paísesdonantes hacia la alineación y armonización de los donantes (una tendencia que refuerza la Declara-ción de París). La misma requiere que los donantes negocien en bloque con las autoridades nacio-nales. La lógica es la de la eficiencia, desde la perspectiva de la UE, pero en los hechos reduce lacapacidad de negociación de los países receptores de la cooperación. ■

5 El Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de laOrganización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos (OCDE).

Cecilia Alemany (Social Watch)

no proporcionó opciones realmente significativas alos productores de estos países ya que no abordalas limitaciones que imponen la producción de artí-culos a un nivel aceptable para la UE.

Junto con las negociaciones de la OMC, la UEha estado negociando con diferentes grupos regio-nales para establecer tratados regionales de librecomercio. Para el grupo de países de África, el Ca-ribe y el Pacífico, el campo de acción para negociarlos Acuerdos de Asociación Económica (AAE) sedelimitó en el Acuerdo de Cotonou, como acuerdosucesor de la Convención de Lomé. La UE forzó lainclusión de las negociaciones sobre los AAE a lospaíses ACP de manera que para 2008 los arregloscomerciales de la UE serían compatibles con las nor-mas de la OMC. Ante las críticas referidas a quecon las negociaciones de los AAE la UE una vez másdejaba fuera las limitaciones sobre la oferta de lospaíses de ACP, los países de la UE declararon queofrecerán ayuda a cambio de comercio para apoyarlos costos de ajuste de los AAE, una vez que sehayan instalado. Sin embargo, esto se financiarácon el presupuesto existente para la ayuda y por lotanto la compensación por las pérdidas de los paí-ses de ACP se pagará del presupuesto para el de-sarrollo, lo que reducirá los fondos para los ODM.Dentro de las negociaciones presupuestarias encurso, el dinero “adicional” prometido para com-pensar la modificación del convenio que la UE teníasobre el azúcar con los países de ACP será finan-ciado con un recorte en los recursos para el desa-rrollo social, lo que afecta especialmente al sectorde la financiación de los ODM para la salud y la

educación. Esto sucede además de otros recortespresupuestarios que apuntan específicamente a losODM (EEPA, 2006a).

Cancelación de la deudaAunque los compromisos asumidos por la UE en 2005para realizar los ODM fueron bien recibidos, persistela inquietud sobre cómo se llevarán a la práctica ysiguen las medidas para cambiar el marco en que serealiza la cooperación con la UE. Un informe publica-do en mayo de 2006 analizó el uso actual de la ayudade la UE. Redactado en conjunto por varias ONG detoda Europa, el informe concluyó que un tercio detoda la ayuda oficial (aproximadamente USD 14.400millones) que proporcionó en 2005 la UE (los Esta-dos miembros y la Comunidad Europea en su con-junto) no llegó a los países en desarrollo y permane-ció en el país donante. Entre estos egresos se inclu-yen la cancelación de deudas (USD 9.600 millones,de los cuales la mayor parte fue la cancelación de deu-das por créditos a las exportaciones de Iraq), la finan-ciación de los costos de los inmigrantes que provie-nen de países en desarrollo (USD mil millones), y loscostos de la educación para alumnos extranjeros (USD1.200 millones). Aunque estos egresos pueden con-tarse como ayuda oficial según las definiciones quefijara la OCDE/CAD5, los mismos no brindan recursospara ser utilizados en los países en desarrollo con fi-nes de alcanzar los ODM. Por ejemplo, en el caso de

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la cancelación de la deuda, los gobiernos donantes secomprometieron en 2002, en la Conferencia deMonterrey sobre Financiación para el Desarrollo, quela cancelación de la deuda se aplicaría a través deluso de recursos nuevos. Ya que las mismas erancondonaciones de deuda, las cancelaciones no seexpresaban en fondos adicionales puestos a disposi-ción de los ODM. Los países beneficiados con la can-celación de deudas no habrían podido pagar las deu-das canceladas, por lo que el nivel de ayuda adicionalregistrado por los donantes se limitó simplemente aun ejercicio contable que infló los niveles de AOD.

ConclusionesLamentablemente, todo indica que la aplicación delas promesas es meramente un truco contable, y noun incremento de la inversión en los ODM. La “gue-rra contra el terror” y los temas de la inmigraciónestán incluidos en los programas de ayuda comoforma de “ampliar” la definición de la AOD junto aprioridades en materia de infraestructura que siguenen pie desde hace tiempo. Nuevas modalidades deayuda probadas en gran escala tras la Declaración

INICIATIVAS PRESUPUESTARIAS DE GÉNERO EN EUROPA CENTRALY DEL ESTE/COMUNIDAD DE ESTADOS INDEPENDIENTES

Network of East–West Women (NNEW)

El primer presupuesto con perspectiva de género creado en Australia a me-diados de la década de 1980 se transformó en la inspiración para varias ini-ciativas del planeta. Sin embargo, la aplicación de la idea en Europa y espe-cialmente en Europa Central y Oriental no ha sido rápida. El Secretariado de laComunidad del Commonwealth1 , al que pertenece Australia, fomentó un pro-grama de respaldo a las iniciativas de presupuesto femenino a partir de 1996.El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) brin-dó apoyo de diversos tipos en diferentes programas2 . En 2005 el Consejo deEuropa publicó un Informe sobre Presupuesto de Género3 . La estrategia detransversalización del género y del presupuesto de género avanzó en recono-cimiento y legitimidad. En algunos países de la región Europa Central y delEste/Comunidad de Estados Independientes el presupuesto de género adqui-rió una rápida popularidad, especialmente en Kosovo y Georgia.

KosovoLa ONG de mujeres Shoqata Afariste e Gruas SHE-ERA4 preparó el primer aná-lisis en Kosovo sobre presupuesto de género y el impacto que las políticasfiscales tienen sobre el nivel de pobreza de las mujeres rurales en el municipiode Gjakova. El estudio presenta las conclusiones de la investigación realizadaen Gjakova y se concentra en la posibilidad de aplicar una perspectiva de géne-ro a las partidas presupuestaria del municipio de Gjakova. La investigaciónidentifica causas, problemas y oportunidades para incorporar el equilibrio de

género a la distribución de los recursos, comenzando por el plano local, conespecial atención al Departamento de Agricultura. La investigación reveló quela aplicación de políticas equilibradas en asuntos de género en el sector dedesarrollo de la agricultura encuentra cinco principales obstáculos: la necesi-dad de empoderar a las agricultoras del medio rural de Gjakova, la falta depropiedad de las mujeres sobre la tierra que labran, las limitaciones del presu-puesto municipal y el apoyo insuficiente del gobierno local al desarrollo de laagricultura rural, la necesidad constante de generar capacidades en la OficinaMunicipal de Género, y la necesidad de generar las capacidades de la sociedadcivil para la abogacía sobre un presupuesto equilibrado en materia de géneroen las políticas municipales de todos los sectores.

Polonia5

La red Network of East-West Women (NEWW) abogó por la aplicación delpresupuesto de género en Polonia. NEWW coordinó la Iniciativa sobre Pre-supuesto de Género de Gdansk, dirigida a identificar áreas a mejorar y pre-sentar recomendaciones de acción. El Informe6 plantea numerosos puntosque tienen un impacto inmediato en la vida de los ciudadanos y ciudadanasde Gdansk. Entre los problemas más importantes que deben enfrentar loshabitantes de Gdansk están: la falta de programas para personas de la terce-ra edad (hombres y mujeres), el tratamiento desigual que reciben hombres ymujeres en el mercado de trabajo y la escasa actividad profesional de lasmujeres, el desempleo de largo plazo de mujeres y hombres. El informe invi-tó a profundizar la discusión sobre problemas vitales para Gdansk y a hallarsoluciones posibles. También sugirió que análisis de este tipo pueden ser uninstrumento para combatir la discriminación. El proyecto presentó al genderbudgeting como un instrumento excelente para que la ciudad, las autorida-des locales y la comunidad local aboguen por más transparencia y la apli-quen en los gastos que benefician a la comunidad local. ■

5 Por más información, consulte a Zofia Lapniewska: [email protected]

6 Balandynowicz-Panfil, K. y Opacka, U. (2005). “Gda_sk Gender Budget Initiative”.NEWW, Gdansk, Polonia.

de París – que la UE está liderando – desvinculan laayuda a la distribución en áreas específicas. Aunqueestas nuevas modalidades de ayuda pueden propor-cionar ciertas oportunidades, la hipótesis de quepuedan profundizar los ODM no está comprobada.Dado que la UE es por lejos el mayor contribuyente ala AOD, el mayor auspiciante de los ODM, y actual-mente muy activo en el ensayo a gran escala de nue-vas modalidades de ayuda, podría concluirse queexiste un peligro considerable de que la inversión enlos sectores de ODM siga siendo mínima, y que laAOD no esté dirigida a su consecución. Además, elrumbo de las negociaciones comerciales no pareceayudar a los socios de los países en desarrollo y, enlos casos en que ameritan compensación u otrasmedidas, las mismas se toman de los fondos exis-tentes de desarrollo y se redirigen de la inversióndirecta en zonas de ODM.

Por lo tanto, el rol de la UE para el logro delODM 8 puede considerarse sumamente débil, y ac-tualmente no existe convicción ni voluntad políticapara aplicar las promesas asumidas para la realiza-ción de los ODM. ■

1 Integrada por 53 estados independientes que trabajan juntos por el desarrollo, lademocracia y la paz de sus ciudadanos: <www.thecommonwealth.org>.

2 Budlender, D. (2001). “Review of gender budget initiatives”, Community Agency forSocial Enquiry,: <www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf>.

3 Dirección General de Derechos Humanos (2005). “Gender budgeting: Final report of theGroup of specialists on gender budgeting (EG-S-GB)”. Estrasburgo.

4 Shoqata Afariste e Gruas/Asociación Empresarial de Mujeres (2006). “The Story behindthe Numbers: Women and Employment in Central and Eastern Europe and the CIS:Gender Budget analysis and the impact of fiscal policies on the poverty level of ruralwomen in the municipality of Gjakova in Kosovo”. Gjakova, Kosovo.

ReferenciasConsejo de la Unión Europea (2005). The EU and Africa:

towards a strategic Partnership. Brussels: 15961/05.

EEPA (2006b). Debate on 2007 Budget in Joint Hearing BudgetCommittee and Foreign Affairs Committee, May 30th 2006.[en línea]. Disponible en: <www.eepa.be>.

Comisión Europea (2006). Issues Paper Towards an EuropeanConsensus on governance in development cooperation.Bruselas: Comisión Europea.

Parlamento Europeo. Consejo de la Unión Europea. ComisiónEuropea (2005). Joint statement by the Council and therepresentatives of the governments of the Member Statesmeeting within the Council, the European Parliament and theCommission on European Union Development Policy: ‘TheEuropean Consensus’. Bruselas: (2006/C 46/01).

Eurostep (2006). EC aid programming for ACP countries [enlínea]. Disponible en: <www.acp-programming.eu>.

Eurostep/Social Watch (2005). Accountability upside down. [enlínea]. Disponible en: <www.eurostep.org/wcm/dmdocuments/PUB_Unifem_OECD_RV.pdf>.

EEPA (2006a). Budgeting for the realisation of the MDGs. [enlínea]. Disponible en: <www.eepa.be/wcm/dmdocuments/Paper_FPAnalysis_060403.pdf>.

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La Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (Nue-va York, 2000) fijó un plan de desarrollo mundialbasado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) que los países de todo el mundo se compro-metieron a alcanzar. La Conferencia Internacionalsobre Financiación para el Desarrollo (Monterrey,2002) se celebró con el propósito de indagar sobrelos mecanismos de financiación de este proceso dedesarrollo. La misma concluyó en el Consenso deMonterrey, que destacó varios asuntos importantes,entre ellos: puntos de acción para movilizar los re-cursos financieros nacionales; la movilización de losrecursos internacionales para el desarrollo, incluidala inversión extranjera directa; tratar los flujos delcomercio internacional como un motor de desarro-llo; aumentar la cooperación financiera y técnica in-ternacionales; resolver los problemas de la deudaexterna; y abordar la coherencia de los sistemasmonetarios, financiero y comercial internacionales.Luego, durante la Cumbre Mundial de la ONU reali-zada en septiembre de 2005, los países donantesrenovaron su compromiso para mejorar la eficaciade la ayuda a través de la armonización de los trámi-tes y la alineación de la ayuda con las prioridades delos países en desarrollo, y escalar la asistencia al de-sarrollo dirigida a generar capacidades nacionales(como la “ayuda a cambio de comercio”), darle prio-ridad a los Países Menos Adelantados (PMA) y a lospaíses que padecen crisis y la pandemia de VIH/SIDA.

Sin embargo, entre los países desarrollados ylos países en desarrollo surgieron dos puntos de vistadistintos con respecto a los temas en discusión. Lospaíses desarrollados promueven un vínculo entre elincremento de la ayuda y las políticas de liberaliza-ción del comercio, mientras que los países en desa-rrollo hacen hincapié en la necesidad de aumentar laayuda pero sin condiciones. Su principal inquietudes el incremento de las condicionalidades impuestaspor el Banco Mundial y el Fondo Monetario Interna-cional (FMI) a través de los flujos de ayuda. En con-secuencia, la promesa de un paquete de ayuda a cam-bio de comercio que hicieran los países desarrolla-dos en la 6ª Reunión Ministerial de la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC), celebrada en diciem-bre de 2005, fue sumamente cuestionada. Los paí-ses en desarrollo manifestaron la inquietud de queeste paquete los limitaría considerablemente en el

Arab NGO Network for DevelopmentZiad Abdel SamadKinda Mohamadieh 1

El mundo árabe: entre los derechos humanos y la seguridad

proceso de negociación. También les preocupaba quela ayuda fuera gestionada por las instituciones finan-cieras internacionales (IFI), lo que daría pie a queestas instituciones les impusieran aún máscondicionalidades.

El desafío principal es reestructurar la corrientede ayuda y su gestión, aumentando los nexos entrela ayuda y las necesidades de desarrollo humano. Alreforzar estos vínculos y la eficiencia de los meca-nismos empleados, la ayuda será más sensible a lasnecesidades nacionales y los gobiernos serán másresponsables ante los resultados previstos de los flu-jos de ayuda.

Vale la pena señalar que los ODM trataron laayuda y la deuda en sus metas 13 y 15, incluidasdentro del Objetivo 8: fomentar una alianza mundialpara el desarrollo. La meta 13 se propone abordarlas necesidades especiales de los PMA, lo que inclu-ye el acceso sin aranceles ni cuotas para las exporta-ciones de los PMA; mejorar el programa de reduc-ción de la deuda de los Países Pobres Muy Endeuda-dos (PPME) y cancelar la deuda bilateral oficial; yhacer disponible más Asistencia Oficial al Desarrollo(AOD) para los países que se comprometieron a re-ducir la pobreza. La meta 15 llama a tratarintegralmente los problemas de deuda que padecenlos países en desarrollo a través de medidas nacio-nales e internacionales para que la deuda sea soste-nible a largo plazo. Estos elementos esbozan unaconexión entre el marco de desarrollo internacionaly el debate en torno a la ayuda y la deuda, pero lasmetas no abordan varios de los puntos claves delproblema de la ayuda.

Al discutir el incremento de la ayuda para lospaíses comprometidos con la erradicación de la po-breza, no hay aclaración alguna en cuanto a las es-trategias específicas de reducción de la pobreza pre-vistas. ¿Se refiere a estrategias basadas en el enfo-que de las IFI utilizadas para ejercer presión sobrelos países en desarrollo, o a las estrategias basadasen auténticos objetivos y necesidades nacionales?Tampoco existe aclaración ni orientación alguna so-bre el tipo de medidas nacionales e internacionalesque puedan considerarse vinculadas a lasostenibilidad de la deuda. Esta ambigüedad permi-te a los países desarrollados y las IFI seguir vincu-lando la reducción de la deuda a otras medidaslimitantes, como la liberalización económica, la pri-vatización y demás medidas de ajuste estructural.

Uno de los principales obstáculos para que laayuda sea eficaz radica en que los flujos de la ayudaestán sumamente vinculados a consideraciones depolítica internacional. Las promesas de los donantesno se sostienen de un año a otro y fluctúan en granmedida según los factores políticos y las prioridades

del momento. Asimismo, la ayuda no puede verseaislada de las condiciones impuestas por el sistemainternacional de comercio o las políticas externas delos países desarrollados. Los países desarrollados ylas IFI dan con una mano ayuda y toman con la otralos costos de la integración a la fuerza en el sistemainternacional de comercio. Esto crea un sistema deayuda que en el mejor de los casos es superficial yen el peor es manipulador. Todos estos factores lle-varon a que los países más desarrollados no cum-plieran la promesa de comprometer 0,7% de su in-greso nacional bruto (INB) a la AOD, una promesaque se remonta a la década de 19702 . Según cifrasde la Organización para la Cooperación y el Desarro-llo Económicos (OCDE), en 2005 Estados Unidosdestinó a la AOD una cifra levemente superior a 0,2%de su INB, o USD 27.500 millones. Solo los PaísesBajos, Noruega, Suecia, Luxemburgo y Dinamarcasuperaron la meta del 0,7% del INB y alcanzaron el0,8% y más. Japón destinó a la AOD aproximada-mente 0,3% del INB o USD 13.100 millones. Italia yEspaña dedicaron este mismo porcentaje (que as-cendió a USD 5.100 millones y USD 3.100 millonesrespectivamente). Francia y Reino Unido se aproxi-maron al 0,5% del INB (USD 10.100 millones y USD10.800 millones respectivamente).

Política de ayuda de Estados Unidosy la Unión Europea hacia la región árabeLa Conferencia Internacional sobre Financiación parael Desarrollo se celebró mientras se replanteabannumerosas consideraciones en el proceso políticomundial y regional y en los frentes económico, polí-tico y de seguridad, tras los atentados terroristas del11 de septiembre de 2001. De hecho, en el Consen-so de Monterrey se destacó que, luego de los atenta-dos del 11/9, “es ahora más apremiante la necesi-dad de que mejore la colaboración entre todas laspartes interesadas para promover un crecimientoeconómico sostenido y hacer frente a los problemasa largo plazo de la financiación para el desarrollo.”La Asamblea General de la ONU, reunida el 16 denoviembre de 2001, concluyó que el terrorismo de-berá abordarse en forma paralela con la pobreza, elsubdesarrollo y la desigualdad3 .

En este contexto, la región árabe ha sido sujetode una mayor atención internacional, especialmente

1 Ziad Abdel Samad es director ejecutivo del Arab NGONetwork for Development (ANND); Kinda Mohamadieh esla coordinadora de programas de ANND.

2 Los gobiernos donantes prometieron gastar 0,7% de suINB en la AOD en la Asamblea General de la ONU celebradaen 1970 (Resolución de la Asamblea General de la ONU2626), hace más de 35 años. La fecha límite para alcanzarel objetivo se fijó para mediados de esa misma década.

3 Plenario de la 56ª Asamblea General, 57ª Sesión (PM),comunicado de prensa GA/ 9971, <www.un.org/news/Press/docs/2001/ga9971.doc.htm>.

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de Estados Unidos y la Unión Europea (UE). Se pro-pusieron diversas iniciativas como soluciones opuertas para el cambio y la democratización en laregión. Se generó la percepción de que las amena-zas del terrorismo están arraigadas en movimien-tos islámicos radicales enquistados en la regiónárabe. La elevada influencia de estos movimientosse atribuyó a la falta de buena gobernanza y demo-cracia, así como a las mediocres condiciones dedesarrollo y los altos niveles de pobreza.

De manera acorde, las políticas de Estados Uni-dos y la UE que se concentran en la democracia de laregión árabe adoptaron claramente “la idea de utili-zar la asistencia al desarrollo como herramienta depolítica exterior”4 . Sin embargo, haciendo caso omi-so de la Declaración del Milenio adoptada por 189jefes de Estado en septiembre de 2000, tanto Esta-dos Unidos como la UE ignoran la necesidad deinterrelacionar la paz y la seguridad junto con la de-mocracia y la erradicación de la pobreza. Sus inicia-tivas llaman a la construcción pacífica de la paz y laresolución pacífica de los conflictos, pero al mismotiempo practican y respaldan la ocupación extranje-ra de territorios, la expansión de bases militares ex-tranjeras, y el constante doble discurso en torno a laaplicación de leyes y resoluciones internacionales conrelación a los derechos de los ciudadanos de la re-gión árabe, ya sea en Palestina, Iraq o los países ára-bes con bases militares extranjeras. En consecuen-cia, las políticas que adoptaron para enfrentar el te-rrorismo y fomentar el desarrollo y la democracia enla región árabe no inciden en uno de los principalesfactores detrás del crecimiento del terrorismo: la sen-sación de humillación y odio que algunos ciudada-nos de esta región han acumulado debido a las prác-ticas previamente mencionadas.

En febrero de 2002, el Senado de Estados Uni-dos resolvió que “los programas de asistencia exte-rior de Estados Unidos deben desempeñar un papelimportante en la lucha mundial contra el terrorismopara complementar los objetivos de seguridad na-cional de Estados Unidos.”5 Durante 2004, el gobier-no de Estados Unidos presentó una nueva estrategiallamada “Iniciativa para el Gran Medio Oriente” (MEPI,por sus siglas en inglés). La misma se propuso comouna herramienta para alcanzar las reformas políticasy enfrentar el fundamentalismo islámico, que la ini-ciativa consideraba la raíz del creciente terrorismoen el planeta. Asimismo, hubo varias iniciativas eu-ropeas, incluida la “Asociación Estratégica con el Me-diterráneo y el Medio Oriente” (MEDA, por sus si-glas en inglés), de la UE, que se basa en la integra-ción euro-mediterránea conocida como el Procesode Barcelona6 .

Estados Unidos presentó la MEPI en la Cumbrede los países del G-8 de 2004, donde fue modificada araíz del escepticismo y las sugerencias de la UE. Lainiciativa modificada, llamada ahora la “Iniciativa Am-plia para Medio Oriente y África del Norte”, incluía retó-rica nueva. Se refería al conflicto de Palestina y la ocu-pación de Iraq como importantes problemas que exi-gían soluciones inmediatas. También destacaba que lademocratización no puede ser un proceso impuestodesde el exterior, sino que debe ser una dinámica inter-na que tome en consideración la participación nacionaly que refleje las necesidades y los aspectos culturaleslocales. Por su parte, la iniciativa de la UE se transfor-mó en la “Política de Vecindad Europea”, que se propu-so en el marco de la expansión de la UE de mayo de2004. Se supone que esta política se basa en planes deacción nacionales que abarcan una variedad de áreasclaves para la acción específica: el diálogo y la reformapolítica; el comercio y medidas que preparen a los so-cios para obtener paulatinamente una participación enel mercado interno de la UE; justicia y asuntos internos;energía, transporte, sociedad de la información, medioambiente e investigación e innovación; y política social.Sin embargo, esta retórica sigue sin reflejarse en me-canismos eficientes en las iniciativas existentes.

Vale la pena destacar que todas estas propues-tas e iniciativas de reformas (la iniciativa de EstadosUnidos, la iniciativa de asociación euro-mediterráneay la de los países del G8) incluyen tres grandes temas:

• La promoción de la democracia y el buen go-bierno (incluidos asuntos como elecciones li-bres, intercambio parlamentario, libertad de ex-presión e iniciativas de medios de comunica-ción independientes, libertad de asociación,mejora de la sociedad civil, etc.),

• La construcción de la sociedad del conocimiento(mediante la iniciativa de la educación básica),

• La expansión de oportunidades económicas, lacreación de foros, iniciativas comerciales y definanciación para el crecimiento.

Las iniciativas de ayuda de EstadosUnidos y la UELos principales brazos de las iniciativas de reforma deEstados Unidos y la UE en la región árabe son la Ini-ciativa MEPI y MEDA, el principal instrumento finan-ciero de la Asociación Euro-mediterránea. MEDA secreó en la Convención de Barcelona de 1995 y pasóde la categoría MEDA I a MEDA II en 2000. Desde sucreación, MEDA ha invertido en programas de apoyoa los esfuerzos de reformas políticas, económicas yeducativas y al empoderamiento de la mujer en lospaíses de Medio Oriente. Con MEDA I, la UE compro-metió más de EUR 3.400 millones en el período 1995-1999, seguidos por los EUR 5.350 millones destina-dos a MEDA II (2000-2006). Asimismo, el Banco Eu-ropeo de Inversión proporcionó EUR 7.400 millonesen préstamos al área euro-mediterránea7 .

En el período 1995-1999, aproximadamente86% de los recursos destinados a MEDA se canali-zaron en forma bilateral a estados “socios” en MedioOriente (Argelia, Egipto, Jordania, Líbano, Marrue-cos, Siria, Túnez, Autoridad Palestina, Turquía e Is-rael). Un 12% de los recursos se destinó a activida-des regionales que beneficiarían a todos los sociosdel Mediterráneo y los estados miembros de la UE.El 2% restante se fijó para las oficinas de asistenciatécnica. Entre tanto, el Parlamento Europeo lanzó laIniciativa Europea por la Democracia y los DerechosHumanos (EIHDR, por sus siglas en inglés) en 1994.En la actualidad, EIHDR está financiada con EUR 132millones para sus actividades en todo el mundo, delos cuales 10% aproximadamente se destina a Me-dio Oriente. EIHDR funciona como una unidad den-tro de EuropeAid, que la Comisión Europea creó en20018 . Vale la pena señalar que los fondos de MEDAse utilizan primordialmente para programas guber-namentales, mientras los recursos de EIHDR (la sumarelativamente insignificante de EUR 1,3 millones paraMedio Oriente) se destinan a organizaciones no gu-bernamentales (ONG)9 . Según un estudio publicadopor el Institute for Peace10 , de Estados Unidos, la UEno asignó alta prioridad a los contactos con ONGárabes, y se otorgaron fondos a aquellos grupos conuna visión decididamente laica, pro-occidental y aorganizaciones apolíticas tales como los gruposecologistas.

Entre los requisitos exigidos para elegir a lospaíses que recibirían apoyo para su transición eco-nómica y la creación de una zona de libre comercioeuro-mediterránea por MEDA II están la creación deun programa de reformas aprobado por el FMI y elBanco Mundial o la aplicación de programaspercibidos como análogos, en coordinación con es-tas instituciones pero no necesariamente con su res-paldo financiero, según el alcance y la eficacia de lasreformas11 . Al mismo tiempo, el nexo entre el nivelde democratización y reformas de un país y los fon-dos que recibe no es expreso. Por ejemplo, “Egipto,a pesar de sus malos antecedentes, recibió una can-tidad de ayuda desmedida a lo largo de los años de-bido a su rol crítico en el proceso de paz de MedioOriente”12 . Asimismo, Túnez es considerado un mo-delo para la asociación por varios gobiernos euro-peos, a pesar de las claras violaciones contra los pro-cesos democráticos y los derechos humanos quecomete constantemente. Por ejemplo, fue evidenteque el presidente francés Jacques Chirac desechóesas condiciones en su comunicado de prensa du-rante una visita a Túnez en diciembre de 2003, cuan-do saludó “el progreso y los cambios radicales de

4 Hirvonen, P. (2005). Why recent increases in developmentaid fail to help the poor. Global Policy Forum, p. 7.

5 Ibid, basado en la Resolución 204 del Senado de EstadosUnidos, 5 de febrero de 2002.

6 El acuerdo de asociación incluye a 8 países árabes,además de Turquía e Israel, y 25 países europeos. ElProceso de Barcelona se inauguró en 1995 y procura crearun mercado de libre comercio entre Europa y los países delMediterráneo para 2010.

7 EuroMed Special Feature (2001). From Meda I to Meda II,What’s New? Nº 21, 3 de mayo. Disponible en:<ec.europa.eu/comm/external_relations/euromed/publication/special_feature21_en.pdf>.

8 Yacoubian, M. (2004). Promoting Middle East Democracy:European Initiatives. Informe Especial Nº 127, p. 4.Disponible en: <www.usip.org/pubs/specialreports/sr127.html>.

9 EuroMed Special Feature (2001). Op cit, p. 7.

10 <www.usip.org>.

11 Cifras de la cooperación euro-mediterránea. Disponible enel portal de la Unión Europea: <europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/meda.htm#2>.


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este país… y los esfuerzos que las autoridadestunecinas aplicaron… para modernizar Túnez”13 .

En virtud de lo anterior, queda claro que la co-rriente de la ayuda está directamente vinculada algrado con que los países receptores aceptan e inte-gran las políticas y condiciones impuestas por elBanco Mundial y el FMI, que se basan en estrategiasde liberalización de los mercados y otorgan priori-dad a las políticas de privatización y los intereses delas instituciones multinacionales.

Resulta interesante cómo la Asociación Euro-mediterránea divide a la “región árabe”; incluye apaíses de Medio Oriente y África del Norte (Marrue-cos, Túnez, Argelia, Siria, Líbano, Jordania, Palesti-na y Egipto) y excluye a estados del Golfo como Iraq,entre otros países árabes. Jordania quedó incluidaen la Asociación sin justificación ni criterios claros.El aspecto geográfico no es evidente, ni el aspectocultural, que la Asociación no consideró prioritario.Tampoco existe una ventaja económica para Jordania,cuando se toma en cuenta el aspecto de cómo secomplementan los países del sur del Mediterráneo.Por otra parte, Libia quedó excluida del proceso. Elembargo impuesto contra Libia por Estados Unidosy la UE se modificó cuando el gobierno libio cambiósu política internacional para adaptarse mejor a losintereses de Estados Unidos y la UE, especialmenteen relación con su política nuclear. Asimismo, lospaíses europeos que no están en el Mediterráneo,como Reino Unido, Suecia, Finlandia, Bélgica, Paí-ses Bajos y demás, son parte de la Asociación.

Estas preguntas sin responder dejan a la Aso-ciación propensa a los cálculos subjetivos, que amenudo se basan en los intereses de los socios eu-ropeos y no de la región como un todo. Esta defini-ción geográfica artificial de la región euro-medite-rránea, que está claramente orientada por los intere-ses geopolíticos de los estados europeos, ayuda areforzar las divisiones entre los países árabes en lu-gar de crear condiciones más equitativas para todoslos países involucrados y facilitar la cooperación y lacoordinación entre ellos.

Aunque la Asociación Euro-mediterránea ha vis-to tres vías principales de acción (incluidos los asun-tos de paz y seguridad, economía y libre mercado, asícomo desarrollo y aspectos culturales), los avancesdesde 1995 se concentraron en el aspecto económi-co. Los convenios de asociación comercial bilateralse firmaron y ratificaron con todos los países socios(salvo Siria) con el objetivo de crear una zona de librecomercio. Vale la pena señalar aquí que cuando seevalúan los convenios de asociación se ven conse-cuencias negativas a corto y mediano plazo en lospaíses socios del Sur. El Estudio de Evaluación delImpacto sobre la Sostenibilidad para la Zona de LibreComercio Euro-mediterránea, prevista para 2010, in-dica que esta zona de libre comercio podría generarsólo leves mejoras en la situación económica regio-nal, pero importantes costos sociales y ambientales

en los países árabes y en Turquía14 . Queda claro quesin la debida preparación económica, ni la capacidadpara sostener buenas políticas de desarrollo y un am-biente estable y seguro los gobiernos no pueden plas-mar políticas económicas y nacionales adecuadas queles permitan beneficiarse de los acuerdos de libre co-mercio. Por lo tanto, la prioridad desde la perspectivaeuropea se basa evidentemente en sus propios intere-ses económicos y comerciales, y no en la generaciónde una asociación real y sostenida.

No se pueden desatender las tendencias euro-peas de integrar “la construcción de la paz” en laAsociación, dado que la nueva Política Europea deVecindad incluye a los países árabes del Mediterrá-neo y a Israel en planes comunes hacia el año 2010.La posición de la UE sobre el proceso de paz de Me-dio Oriente señala que su principal objetivo es una“solución de dos Estados que conduzca a un acuer-do global del conflicto israelí-palestino basado en laaplicación del Mapa de Ruta, con Israel y un EstadoPalestino democrático, viable, pacífico y soberanoconviviendo juntos dentro de fronteras seguras yreconocidas, gozando de relaciones de normalidadcon sus vecinos, de acuerdo con las Resoluciones242, 338, 1397, 1402 y 1515 del Consejo de Seguri-dad de la ONU, y los principios de la Conferencia deMadrid”15 . No obstante, la UE no reacciona ante eldoble discurso en la aplicación de leyes y resolucio-nes internacionales relacionadas con el conflicto deMedio Oriente, particularmente con respecto a losderechos de los palestinos. También ignora la nece-sidad de introducir reformas políticas, económicas ysociales radicales en la región. Por lo tanto, es evi-dente que la iniciativa europea no busca activar elcambio, sino comprar estabilidad y evitar la inmigra-ción ilegal en masa. El Proceso de Barcelona comen-zó concentrándose casi exclusivamente en la ayuday el comercio16 ; y esto sigue reflejándose en las po-líticas europeas actuales hacia la región.

Por su parte, la iniciativa MEPI se inició en 2002como una iniciativa presidencial de Estados Unidoscon el respaldo del Congreso. Funciona a través delDepartamento de Estado de Estados Unidos y pusoen movimiento más de 350 programas en 15 paísesdel Medio Oriente y los territorios palestinos ocupa-dos. Funciona a través de socios, como organizacio-nes no gubernamentales locales e internacionales,empresas privadas, universidades, instituciones in-ternacionales y, en algunos casos, los gobiernos dela región. Según el sitio web oficial del programa,hasta la fecha, el Congreso de Estados Unidos dedi-có unos USD 300 millones a la MEPI a lo largo decuatro años fiscales. La financiación de la MEPI sesuma a la asistencia económica bilateral que Esta-

dos Unidos proporciona anualmente a los países deMedio Oriente.

La iniciativa MEPI canaliza fondos a proyectosque abordan cuatro grandes pilares: la democracia,que abarca elecciones democráticas, medios de co-municación libres y una justicia independiente; laeconomía, que incluye a la inversión extranjera di-recta, inversiones locales y creación de empleo; laeducación, que abarca la capacitación, la mejora delos contenidos de los programas de estudios, y elfomento de carreras viables para el mercado de tra-bajo; y el empoderamiento de la mujer.

Inicialmente, la estrategia de Estados Unidos sedirigió a abordar asuntos de la democracia dentrodel marco de la MEPI. Aunque la iniciativa redivide laregión e incorpora a Israel como parte de un marcojunto a los países árabes, su estrategia descuida lanecesidad de la estabilidad y el desarrollo, y por lotanto no aborda temas esenciales que podrían servirpara construir la paz. Mantiene el sesgo hacia Israely deja de lado las provocaciones que genera la ocu-pación israelí. También mantiene un doble discursoal aplicar leyes internacionales, dado que es eviden-te que el respeto y la aplicación de algunas resolu-ciones de la ONU se impusieron a la fuerza, incluidala vía militar, mientras otras siguen suspendidas des-de hace décadas sin que se apliquen.

La Iniciativa Amplia para Medio Oriente y Áfricadel Norte – la iniciativa de Estados Unidos adoptadapor el G8 luego de haberla modificado, también co-nocida como la “Asociación para el Progreso y unFuturo Común” – carece de un sentido real de parti-cipación local, especialmente de las organizacionesde la sociedad civil. Tampoco trata los temas esen-ciales de la lucha contra la pobreza y la conquista deldesarrollo. Los fondos de Estados Unidos dirigidosa las organizaciones de la sociedad civil, a diferenciade otras fuentes de financiación extranjeras, gene-ran un importante grado de tensión entre estas or-ganizaciones en la región árabe. Eso es evidente enalgunos países árabes más que en otros. La situa-ción se debe a la creencia de algunos grupos de quelos fondos recibidos de Estados Unidos no cumplencon las prioridades fijadas por los grupos de la so-ciedad civil árabes, sino que los lleva a aplicar cier-tos intereses guiados por las prioridades de EstadosUnidos en la región. En este contexto, los fondosadministrados por los grupos de la sociedad civil através de la iniciativa del G8 provocan la fragmenta-ción de la sociedad civil local debido a la participa-ción en diversas iniciativas paralelas en sociedad conorganizaciones de la sociedad civil de los países delG8. Estas iniciativas se concentran en asuntos degobernanza y transparencia, el diálogo por la demo-cracia, la participación de las mujeres, las reformasjudiciales, etc. Además de la falta de coordinaciónentre estas iniciativas, los grupos locales de la socie-dad civil se están convirtiendo en simples herramien-tas para aplicar políticas fijadas por los grupos fuen-te de financiación, sin procesos de consulta locales yparticipativos. Eso plantea problemas con respecto ala pertinencia de las capacidades y la experienciade las entidades de la sociedad civil que implemen-tan los programas y actividades propuestos.

13 Comunicado de prensa de Jacques Chirac en su visita aTúnez, 4 de diciembre de 2003. Disponible en:<ambafrance-uk.org/article.php3?id_article=4670>.

14 Martin, I., Byrne, I. y Schade-Poulsen, M. (2004). TheSocial Impact of the Euro-Mediterranean Free Trade Areas:A First Approach with Special Reference to the Case ofMorocco. Routledge, Taylor & Francis Group.

15 Postura de la UE sobre el proceso de paz de MedioOriente, sección sobre relaciones externas. Sitio oficial dela Comisión Europea: <ec.europa.eu/comm/external_relations/mepp/index.htm>.


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En consecuencia, plantea serias interrogantes sobrela eficacia de los resultados reales y esperados deesta labor.

La conexión de la ayudacon la militarización y el terrorismoEstados Unidos fue el primero en vincular la militari-zación, el terrorismo y la ayuda. Impuso una condi-ción a los países e instituciones que se beneficiancon sus programas de ayuda por la cual los recepto-res no deben trabajar con organizaciones o indivi-duos que el gobierno de Estados Unidos considereestén vinculados con el terrorismo.

La UE también está vinculando la ayuda a la lu-cha contra el terrorismo. Los ministros europeosadvierten a los países que sus relaciones con el po-deroso bloque económico se resentirán si no coope-ran en la lucha contra el terrorismo. “La ayuda y elcomercio podrían verse afectados si la lucha contrael terrorismo se considera insuficiente”, lo cual lle-varía a acusaciones de “comprometer la neutralidad,imparcialidad e independencia de la asistencia hu-manitaria”, declaró un funcionario de la UE.”17 Valela pena mencionar que en mayo de 1995, la UE ela-boró una cláusula sobre democracia y derechos hu-manos que rige las relaciones con terceros paísesque estipuló la suspensión de la ayuda y el comercioante la posibilidad de graves violaciones de los dere-chos humanos (COM 95(216), 23 mayo de 1995)18 .En la práctica estos dos enfoques podrían entrar enseria oposición, como se explicará más adelante.

La categorización para vincular la ayuda con elterrorismo no se basa en una definición específica,clara y objetiva del terrorismo y los terroristas. Porlo tanto, es de suma importancia que la ONU adopteuna definición justa que tome en cuenta todos losfactores, realidades y circunstancias que generan elterrorismo. Los vínculos entre terrorismo y desarro-llo no sólo no fueron totalmente explorados ni expli-cados por Estados Unidos y la UE, sino que la defini-ción actualmente adoptada por la ONU se concentraen el terrorismo individual y deja de lado el terroris-mo de Estado; se concentra en la violación de losderechos humanos y de las leyes internacionales ynacionales en el plano individual, pero no refiere a laviolación de derechos y leyes internacionales porparte de los estados.

¿Qué significan las medidas antiterroristaspara la región árabe?Los esfuerzos emprendidos en nombre de la luchacontra el terrorismo en Estados Unidos abarcan me-didas que se considera limitan las libertades civiles eindividuales, y por lo tanto afectan los derechos cívi-cos y políticos de la ciudadanía estadounidense. Aho-ra, mediante sus programas de ayuda, Estados Uni-dos y la UE intentan imponer medidas antiterroristasa sus socios (incluidos los países árabes) como “ele-mentos esenciales del diálogo político”. Esto se seña-

ló en la declaración surgida tras una de las reunionesde cancilleres de la UE en Bruselas, en marzo de 2004.

En la opinión de las ONG humanitarias y de de-sarrollo, esto podría afectar la política de ayuda de laUE, ya que representa el riesgo de que la ayuda seuse como instrumento en la guerra contra el terro-rismo (como señalara Howard Mollet, analista políti-co en British Overseas NGOs for Development). Mien-tras se intenta lograr la “coherencia” entre la políticade desarrollo y la política exterior, la UE no puedegarantizar límites claros entre coherencia, coopcióny subordinación, y tampoco existen garantías de queestos propósitos no vayan a ser financiados a travésde los fondos existentes de desarrollo. De hecho, laUE indicó que las inquietudes antiterroristas se inte-grarán a “todos los programas externos de asisten-cia pertinentes”19 . Algunos gobiernos árabes conextensos antecedentes de violaciones de los dere-chos humanos usarán los reclamos de seguridad deEstados Unidos y la UE para seguir imponiendo res-tricciones adicionales a las libertades individuales,incluidas la libertad de asociación y expresión, en laregión árabe. Las actuales políticas de la UE y Esta-dos Unidos refuerzan la capacidad de los gobiernosárabes para violar los derechos humanos básicos desus ciudadanos.

Por otra parte, países como Turquía, Jordania,Pakistán, Indonesia y Filipinas (considerados funda-mentales en la “guerra contra el terror”) recibieronincrementos considerables en préstamos y ayuda deEstados Unidos, en parte del Fondo de Respaldo Eco-nómico (FRE), una categoría de asistencia por razo-nes de seguridad empleada durante la Guerra Fríapara apoyar a aliados geopolíticos claves20 . Los in-crementos en los fondos militares y del FRE se danen gran medida a costa de la ayuda humanitaria y dedesarrollo, cuyos programas centrales, como la edu-cación y la salud infantil y materna, sufrieron unareducción estimada de aproximadamente USD 400millones en 2005, según un análisis presupuestariode InterAction21 , una coalición integrada por 160 gru-pos estadounidenses de ayuda y desarrollo.

Todas estas medidas se aplican con pocos in-tentos de examinar las verdaderas causas del terro-rismo y los factores que lo generan. Esto nunca con-ducirá a la victoria en la guerra contra el terrorismo.Además, la reducción de la ayuda social y económi-ca agravará las carencias en materia de necesidadesbásicas y aumentará la pobreza, que es el factor prin-cipal detrás de la delincuencia y el terrorismo.

La ayuda y las relaciones con IsraelPara Estados Unidos, el concepto de “apertura” (ha-cia los países vecinos) va de la mano con la resolu-ción del conflicto con Israel. Las relaciones con Is-rael son un indicador para las relaciones con el mun-do rico y “civilizado”. Luego de sus tratados de paz

con Israel, la ayuda económica a Egipto y Jordaniaaumentó drásticamente. Israel y Egipto siguen sien-do los mayores receptores bilaterales, recibiendo casiUSD 5.000 millones de la ayuda. Vale la pena señalarque gran parte de los USD 3.000 millones destina-dos a Israel se utilizan en créditos militares22 .

En el caso palestino, en el contexto de las nego-ciaciones para “un acuerdo a toda costa”, la mode-ración palestina se recompensa con una enormidadde promesas, pero sólo con gotas de apoyo. Estogenera una atmósfera de intimidación y duda quesigue a todo intento de una posición independientesobre el proceso de paz23 . El doble discurso y la sub-jetividad de los procesos y los mecanismos de ayu-da quedaron claramente reflejados luego de que elpueblo palestino eligió democráticamente a Hamasy Estados Unidos y la UE amenazaron con cesar lacorriente de ayuda a Palestina debido a los resulta-dos electorales. Aunque Estados Unidos siempreaseguró ser un defensor de la democracia, las elec-ciones palestinas no lograron su reconocimientodebido al evidente conflicto entre Hamas y los inte-reses de Israel.

El presupuesto de ayuda externa para 2007 queaprobara el Comité de Asignación de Fondos de laCámara de Representantes de Estados Unidos inclu-ye USD 2.460 millones para Israel, de los cuales USD2.340 millones se destinan a la ayuda militar y el res-to a la ayuda civil. La ayuda de Estados Unidos aIsrael se calcula según una fórmula fijada a fines dela década de 1990, cuyo objetivo es eliminar la ayu-da de carácter civil de Estados Unidos hacia Israel.Esto se basa en el supuesto de que el Congreso deEstados Unidos no apoyaría la ayuda civil por mu-cho tiempo a un país con una economía desarrolladacomo la israelí. Con esta fórmula, la ayuda militar deEstados Unidos a Israel aumentaría USD 60 millo-nes al año hasta un techo de USD 2.400 millonesanuales, comenzando en 2009. Israel recibirá susúltimos USD 60 millones de ayuda civil de EstadosUnidos en el año fiscal 2008. Egipto recibirá el se-gundo mayor monto de ayuda de Estados Unidos ensu historia, con un total de USD 1.700 millones, delos cuales USD 1.300 millones se destinan a finesmilitares. Es de señalar que la Cámara de Represen-tantes de Estados Unidos, cuya ayuda exterior as-cenderá a USD 23.100 millones en 2007, dedicará lacifra limitada de USD 3.400 millones a la lucha con-tra el SIDA, la tuberculosis y la malaria; USD 522millones a los esfuerzos de estabilización en Iraq; yUSD 962 millones para Afganistán24 .

17 Bianchi, S. (2004) “Politics-EU: War on Terror ThreatensAid”. IPS, 25 de marzo. Disponible en: <www.ipsnews.net/interna.asp?idnews=23031>.


19 Bianchi, S. (2004). Op. cit.

20 Lobe, J. (2004). “US Foreign Aid Budget Takes on ColdWar Cast”. IPS, 3 de febrero. Disponible en:<www.ipsnews.net/interna.asp?idnews=22232>.

21 <www.interaction.org>.

22 Shah, A. (2006) “The US and Foreign Aid Assistance”.Global Issues that Sustain Everyone, SustainableDevelopment. Disponible en: <www.globalissues.org/TradeRelated/Debt/USAid.asp#AidisActuallyHamperingDevelopment>.

23 Abou Chakra, S. (diciembre de 2005). “AlternativePriorities”. Trabajo preparado para ANND como aporte delAnnual Report on the Reality of Aid Security, Development,and Cooperation.

24 Este párrafo se basa en el artículo “US aid for Israel USD2.46 billion in 2007”, Globes Online, Israel Business Arena,28 de mayo de 2006. <www.globes.co.il>

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Las consecuencias de la ayudaen su gestión actualLa Conferencia de Monterrey puso el mismo énfasisen tres pilares de la financiación para el desarrollo:(1) más libre comercio, incluida la inversión extran-jera directa, pero con un sistema de comercio másdemocrático, transparente y justo; (2) más ayuda,con la atención puesta en la calidad de la misma y enayuda oficial al desarrollo sin condiciones ni víncu-los; y (3) la reducción sostenida de la deuda. Sinembargo, mediante un rápido análisis de la políticade ayuda hacia la región árabe, se puede concluirfácilmente que está sumamente vinculada a las deci-siones políticas calculadas estratégicamente, y con-centrada en fomentar el libre comercio, que siguesiendo uno de los principales objetivos para todaayuda canalizada a la región. Esta política de ayudarara vez conduce al desarrollo, porque el comerciopor sí solo no puede garantizar el comercio y el de-sarrollo sostenido.

Las políticas comerciales de Estados Unidos yla UE no reflejan la voluntad seria de ayudar a lospaíses en desarrollo, ya que insisten en subsidiar suspropios sectores agrícolas, mediante el uso indebi-do de las medidas antidumping, el abuso de sus de-rechos de propiedad intelectual, y la modificación delas reglas del comercio en los servicios. Esto quedóreflejado en las negociaciones comerciales y las su-cesivas reuniones ministeriales y mini-ministerialesde la OMC en Doha, Cancún, Hong Kong y Ginebra.Además, las distintas autoridades – desde las insti-tuciones financieras internacionales a los gobiernosnacionales – perciben las reformas económicas quese condicionan a gran parte de la AOD como un asun-to de liberalización económica y comercial y másprivatizaciones. Este supuesto limita en gran medidala función del estado en la regulación económica yreduce las opciones políticas. También disminuye lasreformas sociales al mero establecimiento de redesde seguridad para contrarrestar los efectos negati-vos resultantes de estas políticas de reforma econó-mica. De esta forma, la AOD está cada vez más con-dicionada por la “guerra contra el terror”, y la reac-ción a los resultados electorales en Palestina es unejemplo interesante. El problema de la deuda nuncase negoció en serio; sigue siendo, como en el casode Líbano, una forma de imponer más condicionesdestinadas a la liberalización y las privatizaciones.

La Asamblea General de la ONU destacó en rei-teradas ocasiones las relaciones que existen entre laseguridad, el desarrollo y los derechos humanos enla Cumbre Mundial de septiembre de 2005. La co-rrelación entre la seguridad y el desarrollo es el prin-cipio básico del pensamiento político y sociológicomoderno. Los problemas de seguridad y desarrollosólo se pueden resolver juntos, en un esfuerzo inte-gral por enfrentar las condiciones que, por una par-te, provocan estabilidad e inestabilidad y, por otra,estimulan u obstaculizan el desarrollo25 .

Las zonas que reciben la ayuda de la comuni-dad de donantes se superponen con distintos ámbi-

tos que las organizaciones de la sociedad civil de laregión árabe trabajan para fomentar y fortalecer, comola buena gobernanza, la libertad de expresión, bue-nos sistemas electorales, independencia del sistemajudicial, y el empoderamiento de la mujer, entre otros.No obstante, el contexto circundante que los pro-pios países donantes fomentan está dificultando elproceso de cambio en la región árabe. Tres factoresprincipales tienen un efecto directo y negativo en elimpacto alcanzado por las corrientes de ayuda confines de financiación para el desarrollo en la región.Estos son:

• El doble discurso de Estados Unidos y la UEcon respecto a las resoluciones de la ONU y ladecisión de la Corte Internacional de 200426

sobre los derechos del pueblo palestino. Ade-más, las armas nucleares de Israel siguen sien-do un tema tabú, mientras persisten la insegu-ridad en la región y las tendencias hacia la mi-litarización y el fortalecimiento de las políticasde defensa.

• El nexo entre la ayuda y el terrorismo está debi-litando la capacidad de sostener una corrienteeficiente y efectiva de ayuda basada en las ne-cesidades nacionales de los países receptores,y no en los reclamos de política exterior de lospaíses donantes. Esta estrategia también brin-da justificación a la prioridad otorgada a laspolíticas de defensa y seguridad a costa del de-sarrollo y la seguridad social, que históricamenteha sido el principal dilema de la región árabe.

• Los regímenes antidemocráticos de la regiónárabe, que continúan reprimiendo las libertades,violando los derechos humanos y limitando elespacio de las organizaciones de la sociedadcivil, reciben el apoyo constante de diversospaíses donantes por razones relacionadas conlas fuentes de energía y petróleo o las basesmilitares ubicadas en varios países árabes27 .

Ningún esfuerzo ayudará a la región de mane-ra auténtica a menos que los derechos de todas laspersonas sean protegidos de manera acorde a lasconvenciones y leyes internacionales y las resolu-ciones de la ONU. El cambio exige la introducciónde reformas radicales en distintos planos: político,económico, social y cultural. Para que las reformassean eficaces deberán ser integrales y tomar encuenta todas estas consideraciones; deben apun-tar a crear regímenes que respeten los derechoshumanos y la democracia y adopten políticas con-ducentes a la justicia social. Desde la perspectiva

26 La Corte Internacional de Justicia expidió una declaraciónen 2004 respecto a la construcción del muro deseparación de Israel, donde señaló que el mismo es elprincipal obstáculo para el desarrollo económico, social yhumano en los territorios palestinos ocupados. El muroprovoca la humillación de los palestinos, lo que generamás tensiones y aumenta la inseguridad y la inestabilidad.

27 Estas conductas antidemocráticas de los gobiernos árabesgeneran más corrupción y contribuyen a un usoinadecuado de la ayuda. La falta de transparencia y derendición de cuentas son los motivos directos detrás de lafalta de responsabilidad.25 Lobe, J. (2004). Op. cit.

de las organizaciones de la sociedad civil árabe, noexiste oposición a las iniciativas que aboguen porla democracia y el respeto por los derechos huma-nos. La paz, la seguridad y políticas socioeco-nómicas adecuadas además de la democracia y losderechos humanos serían los principales factoresnecesarios para que las sociedades de la regiónprosperen. Además, el cambio requiere la aplica-ción de una solución justa e integral al conflictopalestino-israelí y un cese real y efectivo de todaforma de ocupación extranjera en Iraq.

Idealmente, la ayuda debe complementar losplanes de desarrollo locales. Esto requiere abordarlos obstáculos “nacionales” que afectan a estos pla-nes, como el desorden jurídico, la ausencia de de-mocracia y la corrupción generalizada, además dela falta de experiencia y escasez de tecnología. Silas condiciones están relacionadas con temas comola libertad para votar, el derecho a la libertad de ex-presión y asociación y la independencia del siste-ma judicial, en lugar de la privatización y la elimina-ción de subsidios que respalden a los servicios bá-sicos, entonces el régimen de ayuda podría trans-formarse en el impulso desarrollista que necesitanlos países pobres.

Los planes de desarrollo nacionales debenatender las necesidades de la mayoría de la pobla-ción que vive por debajo de la línea de pobreza en lamayoría de los países de la región. La ayuda exter-na a estos planes contribuirá a elevar el nivel devida de la gente real, y no simplemente a elevar losindicadores generales de la economía que en reali-dad sólo benefician a una minoría de los sectoresmás favorecidos, principalmente porque no existeuna redistribución equitativa de la riqueza. Es fun-damental destacar que la ayuda externa debe apun-tar a políticas de reducción de la pobreza y ladesigualdad, lo que dependerá de la armonizaciónde las políticas, práctica y procedimientos de losorganismos de asistencia al desarrollo, así comode las capacidades públicas nacionales para absor-ber, gestionar y distribuir esta ayuda.

Por su parte, la sociedad civil puede desempe-ñar un papel fundamental en el proceso de refor-mar los mecanismos de la ayuda, garantizar su ex-tensión y hacerlos más abiertos a las necesidadeslocales y nacionales, y por lo tanto más sosteniblesdentro de las políticas de desarrollo de los paísesen desarrollo. ■

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Global Policy Forum EuropeJens Martens 1

Durante décadas la cooperación para el desarrollose ha basado en el supuesto de que los países delSur necesitan para su desarrollo la ayuda monetariadel rico Norte. Un símbolo de esta “sociedad” (uneufemismo para lo que con demasiada frecuenciason relaciones paternalistas de donante-receptor) esla promesa incumplida hecha hace 35 años por lospaíses desarrollados de asignar 0,7% de su produc-to bruto interno (PBI) a la Asistencia Oficial al Desa-rrollo (AOD)2 . Desde el momento en que se hizo estapromesa, el discurso sobre la financiación para eldesarrollo se ha concentrado en la cuestión de cómomovilizar más dinero para el Sur, ya sea por un in-cremento de AOD o por medio de nuevos instrumen-tos financieros tales como impuestos globales.

Sin embargo, por útil que sea, esta “asistencia”no es la solución. No es suficiente y, a largo plazo,los países del Sur solo podrán superar su dependen-cia de los donantes ricos cuando sus gobiernos seancapaces de movilizar suficientes recursos naciona-les como para garantizar el acceso universal a bie-nes y servicios públicos esenciales de razonable ca-lidad. Se hacen necesarias nuevas perspectivas.

Los puntos de partida básicos para el logro deeste objetivo incluyen, entre otros, un sistema fiscaleficiente que permita a los gobiernos generar los re-cursos necesarios y presupuestos transparentes ydemocráticos (“participativos”), centrados en el finan-ciamiento de tareas clave para el desarrollo. Las másurgentes de esas tareas están enunciadas en los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que abordantemas tales como la educación, la salud, la nutrición,la provisión de agua potable y la seguridad social.

Sin embargo, hasta ahora la movilización derecursos nacionales y el fortalecimiento de políti-cas fiscales para la erradicación de la pobreza y laredistribución social se han encontrado con diver-sos obstáculos internos y externos.

Miles de millones perdidospor la evasión fiscalLos países del Sur pierden miles de millones de dó-lares de ingresos potenciales cada año. Algunas delas causas fundamentales de estas pérdidas son lassiguientes:

• Sistemas fiscales ineficientes que no llegan alos terratenientes, las corporaciones extranje-

¿Y si los pobres pudieran erradicar la pobrezacon sus propios recursos?

ras y los individuos acaudalados. Esto es acom-pañado por una administración financieracorrupta que no está en condiciones de dete-ner la caída del ingreso fiscal.

• Por medio de los recortes fiscales y las fre-cuentes exenciones fiscales para los inversoresextranjeros, los países en desarrollo renunciana ingresos sin asegurar los correspondientesbeneficios de desarrollo de las inversiones quepromueven con esas medidas. Esto es parti-cularmente notable en las más de 3.000 zonasde procesamiento de exportaciones que exis-ten en la actualidad (llamadas a veces “zonasfrancas”), en las que los derechos de los tra-bajadores y las normas ambientales a menudose encuentran suspendidos. La competenciapara atraer inversiones extranjeras se convier-te en una “competencia de suma nula” en tér-minos fiscales. Las empresas transnacionalessalen beneficiadas con esta práctica pero laspoblaciones locales rara vez llegan a ver losbeneficios.

• La globalización de las actividades corporati-vas permite que las firmas que tienen una pre-sencia transnacional manipulen los precios desus transacciones internas de manera tal quelas ganancias sean declaradas en los paísesdonde los impuestos son más bajos, lo cuales conocido como “precios de transferencia”.Mientras que los mercados y la producción es-tán globalizados y el dinero puede circular porel mundo en segundos, las políticas fiscalesestán confinadas a las fronteras nacionales.

• Aún los países que tienen sistemas fiscales quefuncionan adecuadamente, pierden miles demillones de dólares al año a causa de las fu-gas de capital a los paraísos fiscales.

• Finalmente, la presión existente para la liberali-zación del comercio y la reducción de tarifas pri-va a muchos países del Sur de ingresos vitales.En África en particular, las tarifas de aduana,aranceles y otros impuestos constituyen un por-centaje importante de los ingresos del gobier-no. Suprimir las tarifas sin establecer un reem-plazo provoca un vacío en el presupuesto.

Solo es posible hacer una estimación de losrecursos que se pierden por la fuga de capital, laelusión y el fraude fiscal ya que no hay estadísticasoficiales acerca de estos fenómenos. Sin embargo,se puede evaluar la dimensión del problema a par-tir de las siguientes cifras:

• Si los países con bajos ingresos ajustasen susimpuestos, fortaleciesen su administración fi-

nanciera y aboliesen las exenciones fiscalespara los inversores transnacionales, de modoque la proporción de los ingresos públicos enrelación al producto bruto interno (que fue de12,0% en 2003) se elevase al nivel promedioen los países ricos (25,7% en 2003), los in-gresos de sus gobiernos aumentarían aproxi-madamente USD 140.000 millones por año3 .

• El ingreso fiscal de los países en desarrollo au-mentaría en más de USD 285.000 millones alaño si la economía informal pudiese integrar-se por completo a la economía formal y se leaplicasen los impuestos correspondientes.Quizás esto no sea realista pero aún una inte-gración parcial produciría muchos miles demillones en ingresos adicionales.

• Solo en Estados Unidos, la manipulación de lacontabilidad de los precios en las transaccio-nes intra-firma y la declaración falsa de pre-cios de importaciones y exportaciones llevó aun déficit en los ingresos de USD 53.000 mi-llones en un año. Hasta ahora no hay cifrasdisponibles para los países en desarrollo perode todos modos, los presupuestos públicos re-gistran considerables pérdidas fiscales.

• A nivel mundial, las fugas de capital hacia losparaísos fiscales dan por resultado pérdidas paralos gobiernos estimadas en USD 255.000 mi-llones al año debidas a impuestos a los ingre-sos y a la propiedad no cobrados. De este total,es muy probable que aproximadamente 20%,unos USD 50.000 millones, correspondan a lospaíses del Sur (Cobham, 2005a, p. 10).

En contraste con estas cifras, el Proyecto deDesarrollo del Milenio de las Naciones Unidas haestimado que para alcanzar los ODM, en 2006 lospaíses de bajos ingresos deberían gastar USD180.000 millones en servicios esenciales, o USD43.000 millones más que en 2002. Aun así, esosgastos nacionales deberían ser sostenidos por unincremento de USD 73.000 millones en AOD entre2002 y 2006. En consecuencia, el cumplimiento delos ODM requiere tanto un aumento sustancial dela asistencia para el desarrollo como importantesingresos fiscales adicionales en los países del Sur.En otras palabras, solo será posible lograr los ODMsi en los países del Sur se bloquean los resquiciosfiscales y se reduce drásticamente la evasión fiscal.

1 El autor es Director Ejecutivo de Global Policy Forum Europe.

2 Resolución A/RES/2626 (XXV) de la Asamblea General de laONU (1970).

3 Sin embargo, en los países más pobres, donde la mayoríade la población vive en los márgenes de los mínimosniveles de vida aceptables, un incremento en la proporciónde ingresos fiscales en relación al PBI al nivel de los paísesindustrializados es muy poco probable.

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Sin embargo, la existencia de sistemas fisca-les funcionales, la reducción en la fuga de capitalesy la aplicación eficiente de impuestos a las elitesricas y las corporaciones transnacionales no garan-tiza que los gobiernos usen realmente los ingresosadicionales para el combate de la pobreza y el de-sarrollo de sus países. Y esto se debe a que parale-lamente a los obstáculos existentes por el lado delos ingresos, hay varios problemas del lado del gastopúblico que pueden impedir el uso de los ingresospúblicos de manera tal que contribuya verdadera-mente al desarrollo.

La redistribución en los presupuestosproporcionaría miles de millonespara el desarrollo socialMuchos gobiernos del Sur no gastan una parte sus-tancial del ingreso público en medidas para comba-tir la pobreza sino que gran proporción de esos in-gresos generalmente exiguos se destinan al serviciode la deuda, a subsidios que no ayudan al desarrolloy dañan el medio ambiente y al presupuesto militar.Esto se debe en parte a la presión de los acreedoresexternos (incluyendo al FMI y al Banco Mundial) ode estados vecinos hostiles. Pero parte de la respon-sabilidad por el mal uso de los recursos recae en losgobiernos mismos de esos países. Las sumas quese encuentran en juego son enormes:

• En 2004 los gobiernos de África, Asia, Améri-ca Latina y la Comunidad de Estados Indepen-dientes (ex Unión Soviética), gastaron USD333.700 millones en el servicio de su deudaexterna.

• Los subsidios de los países que no pertene-cen a la OCDE para agricultura, agua, energía,producción forestal, pesca y otros sectoresambientalmente relevantes se han estimado enUSD 340.000 millones por año.

• El gasto militar anual de los países del Sur lle-gó en 2004 a USD 193.000 millones.

• Al mismo tiempo, en muchos países en desa-rrollo el gasto público en educación y saludpermaneció estancado. Particularmente en elárea de la salud, los costos se están transfi-riendo de los presupuestos públicos a los pri-vados. Esto afecta sobre todo a los pobres.

Una reforma de los presupuestos gubernamen-tales liberaría miles de millones para la erradica-ción de la pobreza y los programas de desarrollosocial. Los costos estimados de implementación delos ODM implican que los presupuestos públicospara los servicios esenciales deben más que dupli-carse de aquí a 2015. Para los países del Sur esto

solo será posible si junto a un incremento del in-greso fiscal, reducen sus pagos de servicio de ladeuda, recortan los subsidios dañinos y disminu-yen su gasto militar. Sin embargo, la posibilidad dereformar la distribución de recursos en los presu-puestos nacionales de los países en desarrollo nodebería ocultar el hecho de que en los presupues-tos de los países ricos existen posibilidades muchomayores de ahorrar y utilizar mejor los fondos.Aproximadamente USD 725.000 millones anualesse gastan en subsidios, que son problemáticos porrazones sociales y ambientales. El gasto militar delos países ricos fue en 2004 de USD 842.000 millo-nes, más de cuatro veces mayor que los presupues-tos de defensa de todos los países del Sur en suconjunto. La administración de Bush gasta USD10.000 millones por mes solo en la guerra en Iraq yAfganistán, más de lo que las Naciones Unidas ytodos sus programas y fondos de desarrollo gas-tan en un año.

Pasos hacia la justicia fiscal mundialy reformas fiscales eco-socialesEn años recientes, ONG, movimientos sociales y co-mités de expertos internacionales han formuladorecomendaciones integrales para el logro de la jus-ticia fiscal mundial y la implementación de refor-mas fiscales eco-sociales. La materialización de lasmismas requiere un cambio de paradigma en el dis-curso internacional sobre el financiamiento para eldesarrollo y la implementación de los ODM en lossiguientes términos:

1. Construcción de sistemas fiscales eficientes y jus-tos. Una condición básica para el fortalecimientode los ingresos públicos es un sistema fiscal de baseamplia. Los ricos y los grandes terratenientes de-berían pagar más. Se deberían aplicar más impues-tos al capital y el consumo de recursos que al tra-bajo. Un impuesto al valor agregado plano es re-gresivo y recarga a los pobres. Los gobiernos yparlamentos de los países concernientes tienen laresponsabilidad de realizar este tipo de reformastributarias. La cooperación para el desarrollo debe-ría apoyar activamente estas reformas por mediode la construcción de capacidades y la asistenciatécnica.

2. Fortalecimiento de la administración tributaria yla gestión de finanzas públicas. Un sistema fiscales eficiente en la misma medida que lo es lamaquinaría administrativa que lo implementa. Enmuchos países la administración tributaria aún ne-cesita ser conformada o al menos, fortalecida. Estoincluye el marco legal, el personal y la infraestruc-

tura técnica. Este es el único modo de reducir laeconomía informal que no paga impuestos, supe-rar la elusión fiscal y prevenir la evasión fiscal. Eneste aspecto, la cooperación para el desarrollo puedebrindar un apoyo técnico y financiero crucial.

3. Eficiente aplicación de impuestos a empresastransnacionales. Las exenciones o incentivos fis-cales para los inversores transnacionales en zonasde procesamiento de exportaciones son contrapro-ducentes. Deberían abolirse, en lo posible de unmodo coordinado internacionalmente (ver más aba-jo). Además se deberían dictar leyes contra la ma-nipulación de los precios de transferencia y crearlas capacidades técnicas necesarias paraimplementarlas. En vista del rápido desarrollo tec-nológico, la cooperación y el apoyo internacionalesson aquí una necesidad urgente.

4. Cumplimiento de las obligaciones fiscales comoparte de la responsabilidad de las empresas. El de-bate sobre la responsabilidad social de las empresasse ha concentrado hasta ahora en los estándares am-bientales y sociales fundamentales, los derechos hu-manos y la corrupción. Hasta el momento las cues-tiones tributarias han tenido un rol mínimo en estedebate. Solo los Lineamientos para Empresas Multi-nacionales de la OCDE requieren, en el capítulo X:“Es importante que las empresas contribuyan a lasfinanzas públicas de los países anfitriones realizan-do puntualmente los pagos de sus obligaciones fis-cales. Las empresas deberían especialmente cum-plir con las leyes y normas tributarias en todos lospaíses en que operan, haciendo todos los esfuerzosnecesarios para actuar en concordancia con la letray el espíritu de dichas leyes y normas. Esto incluyemedidas tales como proporcionar a las autoridadesrelevantes la información necesaria para que éstasdeterminen correctamente los impuestos correspon-dientes en relación a sus operaciones y ajustar lasprácticas de precios de transferencia al principio deprecio normal en mercado abierto.” Estas normasdeberían aplicarse a todas las empresas, particular-mente aquellas que participan en el Pacto Mundialpromovido por la ONU. Una empresa que evade im-puestos mediante trucos contables no deberíadefinirse como “socialmente responsable”.

5. Normas obligatorias sobre transparencia en losflujos de pagos. Los impuestos y regalías de las in-versiones extranjeras en los sectores de petróleo, gasnatural y minería tienen gran importancia para lospaíses ricos en estos recursos. A menudo los mon-tos de estos impuestos no son publicados por losgobiernos ni por las empresas involucradas pero la

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falta de transparencia facilita la corrupción y la eva-sión fiscal. Puesto que revelar información puedegenerar desventajas competitivas para algunas em-presas, no tiene sentido confiar en las iniciativas vo-luntarias y los gobiernos deberían hacer obligatoriopara las empresas que cotizan en la Bolsa – espe-cialmente las compañías petroleras y mineras – re-velar toda la información acerca de los impuestos yregalías que pagan, como así también derechos yotros flujos financieros entre ellas y las institucionespúblicas en todos los países en que operan.

6. Lucha contra la corrupción y el soborno. Para re-ducir las pérdidas debidas al fraude, la corrupción yel soborno, es necesario que se implementen nor-mas y procedimientos más estrictos tanto en los paí-ses correspondientes como a nivel internacional. LaConvención de las Naciones Unidas contra la Corrup-ción tiene aquí un rol importante. Entró en vigenciael 14 de diciembre de 2005 y ha sido firmada por140 países y ratificada por 60 (hasta agosto de 2006).Ahora deberá ser ratificada cuanto antes por máspaíses y convertirse luego en ley nacional. Es preci-so establecer un mecanismo de monitoreo para quela Conferencia de Estados Parte pueda examinar suimplementación país por país.

7. Fortalecimiento de la cooperación fiscal interna-cional. El éxito de las reformas tributarias naciona-les depende de una mayor cooperación internacio-nal entre los gobiernos dado que la libertad de mo-vimiento del capital transnacional limita las posibi-lidades de éxito de los gobiernos si actúan indivi-dualmente. En la “competencia de suma nula” fis-cal mundial, los gobiernos que compitan solos enesta carrera inevitablemente serán los perdedores.En contraste, una política fiscal mejor coordinadabeneficiaría a una amplia mayoría de países (con laexcepción de algunos de los paraísos fiscales másagresivos).

8. Mejor sistema de intercambio de información en-tre los departamentos de ingresos fiscales. Un pri-mer paso en la lucha contra la evasión fiscal seríala creación de un sistema automático de intercam-bio de información entre los departamentos de in-gresos fiscales de los diferentes países donde ope-ra un inversor. Los países y territorios que no esténdispuestos a participar deberían ser sancionadosde manera adecuada por las Naciones Unidas.

9. Implementación de un impuesto internacional mí-nimo sobre las ganancias de las empresas. Para con-trarrestar la competencia fiscal dañina con el propó-sito de atraer inversores extranjeros, es necesario

que exista un mínimo de armonización y nuevas ba-ses para la imposición de impuestos a las empresas.Se pueden poner en práctica diversos principios ta-les como el principio de “impuesto unitario” o la apli-cación universal del principio de residencia. La im-plementación de un impuesto mínimo sobre las ga-nancias de las empresas o un impuesto especial paralas empresas transnacionales sería políticamente sig-nificativo pero requeriría una armonización de los sis-temas fiscales.

10. Establecimiento de una organización fiscal in-ternacional. Actualmente no existe un forointergubernamental a nivel mundial donde tratarcuestiones fiscales. La OCDE ha realizado un traba-jo pionero con sus actividades contra la competen-cia fiscal dañina, los paraísos fiscales y la manipula-ción de los precios de transferencia. Sin embargo,las actividades contra los paraísos fiscales son a losumo moderadas y además, los países del Sur noson socios iguales en la OCDE. Para cubrir este va-cío global en la gobernanza, en 2002 el panel Zedillo,en su informe preparatorio para la Conferencia deMonterrey sobre Financiamiento para el Desarrollo,propuso la creación de una Organización Fiscal In-ternacional. Hasta ahora solo se ha logrado ascen-der el grupo informal de expertos fiscales de lasNaciones Unidas a Grupo Especial de Expertos so-bre Cooperación Internacional en Asuntos Fiscalesen 2004. Aún quedan pasos pendientes para la crea-ción de un foro fiscal intergubernamental bajo el aus-picio de las Naciones Unidas.

11. No más presión para la liberalización en las ne-gociaciones comerciales internacionales. Dado quelos presupuestos de muchos países, particularmen-te en África, dependen de los ingresos aduaneros,la liberalización comercial forzada lleva a una im-portante pérdida de ingresos. Los gobiernos de lospaíses afectados no pueden compensar a corto pla-zo estas reducciones. Por lo tanto, la Unión Euro-pea y los Estados Unidos deberían dejar de presio-nar a estos países para que reduzcan sus tarifas,tanto en las negociaciones de la Organización Mun-dial del Comercio como en los tratados comercia-les regionales o bilaterales. Los países afectados(de acuerdo con el principio de “Tratamiento Espe-cial y Diferencial” para los países pobres) deberíanen cambio poder determinar de manera indepen-diente la velocidad y dimensión de los futuros pa-sos hacia la liberalización.

12. Abandonar los condicionamientos defectuososde la política fiscal. El FMI generalmente exige quelos países endeudados reduzcan su gasto público y

privaticen los servicios públicos, tales como la pro-visión de agua por ejemplo. Al mismo tiempo, re-quiere la reducción de tarifas y la aplicación unifor-me del impuesto al valor agregado para compensarla pérdida de ingresos. Las políticas neoliberalesdel FMI han ido debilitando las bases de ingresos ycon ello, el espacio político de los gobiernos, y enmuchos países han contribuido a profundizar labrecha entre los ricos y los pobres. El FMI y otrosdonantes deberían sacar las conclusiones correc-tas de estas experiencias y abandonar esta interfe-rencia en la política fiscal de los países receptores.Simultáneamente, se debería realizar una evalua-ción independiente y completa de las consecuen-cias concretas de las intervenciones del FMI y elBanco Mundial en la política presupuestaria de cadauno de los países del Sur.

13. La sostenibilidad de la deuda debería dependerde la capacidad para lograr los ODM. En muchospaíses, una parte sustancial del presupuesto nacio-nal debe usarse para el servicio de la deuda y enconsecuencia, no se encuentra disponible para elcombate a la pobreza y la financiación de los ODM.Existe una urgente necesidad de realizar una eva-luación independiente de la sostenibilidad de la deu-da en esos países, para reemplazar las evaluacio-nes poco confiables hechas por el FMI y el BancoMundial. En su informe a la Cumbre del Milenio+5en 2005, el Secretario General de la ONU exigió quese defina la sostenibilidad de la deuda de modo talque un país deudor solo tenga que servir su deudadespués de haber garantizado los recursos necesa-rios para lograr los ODM. En este sentido, la deudainterna de un estado debe considerarse de la mis-ma manera que la deuda externa.

14. Eliminar los subsidios dañinos – también en elSur. Los subsidios devoran cada año varios billo-nes de dólares en los países del Sur. Una enormeparte de ellos beneficia emprendimientos ambien-tal o socialmente dañinos, como los incentivos fi-nancieros para empresas transnacionales o los sub-sidios para bajar el precio del petróleo. En el marcode una reforma fiscal eco-social, estos subsidiosdeberían disminuir. La cooperación para el desa-rrollo puede promover este proceso brindando apo-yo, por ejemplo, para la implementación de tecno-logías de ahorro de energía.

15. Reducción del gasto militar y consolidación dela paz. En muchos países, la reducción del presu-puesto militar liberaría grandes sumas para el gas-to en educación y salud. Sin embargo, una condi-ción para esto es que esos países reciban mayor

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apoyo en el contexto de la prevención de conflictosciviles y en las medidas de mantenimiento y conso-lidación de la paz. La nueva Comisión de Consoli-dación de la Paz de la ONU puede tener un rol im-portante si cuenta con los recursos financieros ne-cesarios. Al mismo tiempo, los países grandes pro-ductores de armas (en particular los cinco miem-bros permanentes del Consejo de Seguridad) tie-nen la responsabilidad de mejorar la regulación y elcontrol de sus exportaciones de armas y de apoyarun tratado mundial de comercio de armas.

16. Presupuestos transparentes y con enfoque degénero. El libre acceso a la información completasobre presupuestos y los controles efectivos (delos departamentos de auditoría, por ejemplo) soncondiciones básicas para aumentar la responsabi-lidad de los gobiernos por el uso de los fondos pú-blicos. Solo de esta manera se podrá garantizar quelos ingresos públicos adicionales se usen realmen-te para combatir la pobreza e implementar los ODM.En consecuencia, los gobiernos deberían garanti-zar la participación efectiva de la sociedad civil enla planificación del presupuesto, especialmente enel contexto de las estrategias nacionales para la im-plementación de los ODM. Con la ayuda de un aná-lisis del presupuesto desde un enfoque de género,se debería determinar en particular si los gobier-nos cumplen, y en qué medida, con sus compromi-sos de promover la igualdad de género. De modosimilar, se debería determinar si los presupuestoscumplen con la obligación de garantizar los dere-chos humanos económicos, sociales y culturales.

17. Apoyo al presupuesto. La provisión de AOD enforma de apoyo directo para el presupuesto puedefortalecer las instituciones y la responsabilidad polí-tica (y pertenencia u ownership) de los gobiernosreceptores. De este modo se pueden reducir los cos-tos de las transacciones, se puede superar la“proyectitis” y mejorar la coordinación entre los do-nantes. Sin embargo, el apoyo al presupuesto solotiene sentido si se cumplen los criterios de transpa-rencia antes mencionados, si los ciudadanos tienen

participación democrática y si se garantiza el controlindependiente de la utilización de fondos. Ademásdeben existir, o se deben construir, las capacidadesnecesarias para hacer un uso eficiente de los recur-sos presupuestarios adicionales. Finalmente, se debegarantizar la provisión de apoyos al presupuesto alargo plazo, de modo que los receptores puedan pla-near sus presupuestos con la seguridad de que losfondos estarán disponibles y no estarán sujetos adañinos condicionamientos políticos.

La implementación de estos y otros pasos parael logro de la justicia fiscal mundial y la realizaciónde reformas fiscales eco-sociales no será fácil y soloserá posible como resultado de la movilización so-cial y política. Aunque la mayor parte de la pobla-ción resultará beneficiada por las reformas esboza-das, éstas afectarán adversamente a los beneficia-rios del sistema actual, incluyendo a las elitescorruptas de algunos países del Sur, a individuosacaudalados que colocan su fortuna en paraísos fis-cales y a aquellas empresas transnacionales quemaximizan sus ganancias mediante la manipulaciónde los precios de transferencia y la externalizaciónde la producción en zonas de procesamiento de ex-portaciones. Del otro lado del espectro se encuen-tran los millones de personas cuyo nivel de vidamejoraría notablemente con un incremento del gastopúblico en educación y salud, políticas sociales ac-tivas y más inversiones nacionales en infraestruc-tura pública.

El cambio de paradigma necesario en las polí-ticas económicas, financieras y de desarrollo inter-nacionales dependerá considerablemente de las ac-ciones realizadas por grupos de la sociedad civil,especialmente ante la influencia política de los po-derosos grupos de presión que actúan en nombrede los ricos y las corporaciones transnacionales,los cuales se benefician del actual status quo. Lascampañas y redes de la sociedad civil, tales comola Tax Justice Network, la campaña “Hagan Públicolo que Pagan” y las iniciativas para promover pre-supuestos participativos, con un enfoque de géne-ro y de derechos humanos han dado los primerospasos fundamentales en esta dirección. ■

Lecturas sugeridasBaker, R.W. (2005). Capitalism’s Achilles Heel. Dirty Money

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TEMAS 13 18/10/06, 12:41 - Social Watch · 2010-03-03 · nos para financiar su balanza de pagos...

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