Tensiones irresueltas en Bolivia (PNUD 2009)

PORTADILLA

Índice

Reconocimientos 7

IntroducciónJohnCrabtree 9

Parte I. EtnicidadesXavierAlbó 19CarlosToranzo 41DiegoZavaleta 57

Parte II. Regionalismo JoséLuisRoca 69RossanaBarragán 91

Parte III. Relaciones Estado-SociedadGeorgeGrayMolina 123FranzXavierBarriosSuvelza 143

Parte IV. ConstitucionalismoRodríguezVeltzé 161LuisTapia 179

Parte V. Estratégias de Desarrollo EconómicoCarlosMiranda 189FernandaWanderley 211

Parte VI. Bolivia y la GlobalizaciónJuanAntonioMorales 235CarlosArzeVargas 259

ConclusiónLaurenceWhitehead 279

Gráficos5.1y2ComparacióndelpresupuestodelEstadoenBoliviay sudistribuciónen1827y1883(sinenseñanza) 975.3Larelaciónentreelpresupuestoylapoblaciónentrealgunos departamentosdeBoliviaentre1827y1883(incluyeenseñanza) 985.4Evolucióndelosingresosdepartamentales,1903-1954(enporcentajes) 1065.5SantaCruz:regalíaspetroleras1980-1988(millonesdedólares) 11510.1 Reservasdegas(trillóndepiescúbicos) 19310.2 Reservasdepetróleo/condensado(millóndebarriles) 19310.3 Inversiónyreservasdegas 19410.4 Bolivia:Reservasprobadasyprobables 19510.5 Lanaturalezadelaproducción 19710.6 Laparticipacióndelgasnaturalenelconsumototaldeenergía(2006) 20511.1 Productointernobruto(enmilesdebolivianosde1990) 21311.2 Menosestaño,máscomercio:50añosdeProductoInternoBruto 21611.3 LasexportacionesdeBolivia(2000-2004) 22111.4 Bolivia:Industriamanufacturerayempleo 22312.1 TasasdecrecimientodelPIBpercápita(1990-2006) 23912.2 PIBpercapita(1990-2006) 23912.3 Preciosdeproductosdeexportacióndeflatadosporel índicedeValorUnitariodeManufacturas(1980-2006) 24212.4 Preciosrealesdeexportaciónytérminosdeintercambio 24312.5 Inversióndirectaextranjeraneta(enmillonesdedólares) 25112.6 InversióncomoporcentajedelPIB 254

Cuadros3.1Resultadosdeencuestasquemidenidentidadesétnicas 585.1Losdiputadosysurelaciónconlapoblación1826-1992 1015.2PrincipalesingresosdelTesoroNacional (porcentajesrespectoaltotaldeingresos 1045.3Divisiónderecursosgastos‘central’y‘no-central’(1903-1954) 1085.4 Destinoprincipaldelosgastossegúnservicios(porcentajesrespectoaltotal) 1095.5 Ingresosnacionalessegúndepartamentos(1872) 1115.6 SubvencionesdelTesoroNacionalalosTesorosDepartamentales 11210.1 Cuántoseproduce? 19710.2 Dóndeseencuentralaproduccióndegas? 19810.3 Quiénproduceycuánto?(2006) 19910.4 Cómoseutilizalaproduccióndegas?(2006) 20010.5 Cómoseutilizalaproduccióndepetróleo?(2006) 200

ÍndicedeGráficos,cuadrosymapas

10.6 Impuestos:petróleoygas(enmillonesdedólares) 20310.7 LaparticipacióndelosingresospetrolerosenelPIByexportaciones (alospreciosactuales) 20510.8 Lasdificultades 20610.9 Posiblesingresosdeexportación 20712.1 Exportacionesenvalorporproductos(enmillonesdedólares) 24012.2 Destinodelasexportaciones(2000-20006)(enmillonesdedólares) 24112.3 Exportacionesdehidrocarburos(2000-2006)(enmillonesdedólares) 24512.4 Condonacionesdedeudaexterna(enmillonesdedólares) 25212.5 RINdelBancoCentral(enmillonesdedólares) 25312.6 AcuerdosfinancierosconelFMI 254

Mapas10.1 YacimientosdegasenBolivia 19210.2 GasypetróleoenBolivia 19610.3 Reddeoleoductos 20110.4 Reddegasoductos 202

Agradecimientos

Los editoresquierenagradecer avariaspersonas e institucionesqueayudaronahacerrealidadestelibro.Enprimerlugar,alWardenyFellowsdeNuffieldCollege,Oxfordquienesnosprestaronfacilidadespara laorganizacióndelaconferencia,cuyasponenciasformanlabasedellibro.AdemásqueremosagradeceralProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD)enLaPazporsuapoyoenlaor-ganizacióndeunareuniónsubsiguienteenBolivia.ElPNUDtambiénnosayudóafinanciarlaedicióndellibroversiónencastellano.Porsuparte,queremosagrade-ceralaEmbajadaBritánicaenLaPazyalDepartment for International Development(DFID)quienesnosbrindaronrecursosparacubrirloscostosdeviajedevariosdelosexponentesenlaconferenciaenOxford.ElForeign and Commonwealth Office(FCO)nosayudóconloscostosdetraducción.Sobretodoqueremosagradecerenformamuyespecialaloscontribuyentesmismosporsucompromisoconelproyec-toysupacienciaensulentarealización;comosuelesuceder,tomómástiempoquepensamosalprincipio.Estamossegurosquevaliólapena.

Una historia de tensiones no resueltas

John Crabtree

Research Associate, Latin American Centre, Oxford University

En Bolivia, el veredicto popular de las elecciones presidenciales de 2005fueindiscutible.JuanEvoMorales–conocidoporlasmayoríassimplementecomoEvo–ganóconcasiel54%delosvotos,unresultadoelectoralenbuenalid,queevitólanecesidaddeiraunaelecciónenelCongreso.ElMovimientoalSocia-lismo(MAS),movimientomásquepartidopolíticoconvencional,ganó72delos130asientosdelaCámaraBaja.YporpoconologrólamayoríaenelSenado,quesobrerepresentaalosdepartamentosmenospobladosdelastierrasbajas.

A pesar de que el sufragio universal fue instituido hace más de mediosiglo,eladvenimientode lademocraciapolíticaesunhechomuchomásre-cienteenelpaís.Nofuesinohasta1982queBoliviaemergiódecasidosdéca-dasdepodermilitardiscontinuo.Elelectoradosefragmentóencadaeleccióndemocráticadesdelosochenta,deformatalqueloscandidatosvictoriososac-cedieronalpoderconsólounapequeñaminoríadevotos.Antesdelascensode Morales, ningún Presidente elegido democráticamente había ganado pormayoríaabsoluta,asícomoningúnCongresoelegidodemocráticamentehabíaproducidounamayoríacomolapresente.Hastaelaño2005,lascompetenciaselectoraleshabíanterminadoenextrañas(yenalgunoscasospocohonorables)coalicionesunidasporlosbeneficiosquetraeelpoder.Elsistemadedominiopartidario,olapartidocracia,terminósiendovistocomodeshonestoycorrupto.LadimensióndelavictoriadeMorales,entonces,leotorgóelniveldelegiti-midadquesuspredecesorescarecieron.

Introducción

TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe10

Los resultados electorales atrajeron una atención internacional sin prece-dentes.EvoMoralesfuevistoporbuenapartedelmundocomoelprimerjefedeestado“indígena”enunpaísdondeuna“minoríablanca”habíamonopolizadohis-tóricamenteelpoderpolítico.Apesardequelarealidaderabastantemáscompli-cada,elsimbolismoeramuyconvincente.Suhistoriapersonal–suascensodesdelosorígenesmáshumildeshastalaPresidencia–eraparticularmentenotable.Porotrolado,suslazosconladirigenciacocaleradelpaís,entrelosmovimientossocia-lesmáscombativosyorganizados,generaronpreocupación,nopocaenlosEstadosUnidos,porlaspolíticasqueelnuevogobiernoseguiría.EvonoerasolamenteelhombrecuyaposibleelecciónenalgunaocasiónfuecalificadaporunembajadordelosEstadosUnidoscomounaamenazaparalasrelacionesconesepaís,sinoquesucercaníaconFidelCastroyHugoChávez“confirmaba”almundoelresurgimientodeuna“izquierdaantinorteamericana”enAméricaLatina.

LavictoriadeMoralesrepresentaunarupturaconelpasado.Ofreceunes-quemamásdirectoyparticipativoderepresentacióndemocrática,conunrolmásimportante para la movilización popular. Representa, asimismo, la posible con-vergencia de dos tradiciones de la política boliviana, una constitucional y unademovilizaciónpopular,ambasconhistoriasquedatandesdeiniciosdelaRepú-blica(CrabtreeyWhitehead2002).ElnuevoGobiernohaprometidoreescribirla Constitución de forma tal que permita a los grupos previamente “excluidos”–notablemente, la población indígena del país– jugar un papel de liderazgo enlapolítica.Entresusprimerasaccionesestuvoelanunciode laeleccióndeunaAsambleaConstituyenteparallevaracaboesatarea.Elegidaconunmargensi-milaralvotoqueobtuvoMoralesen2005,laAsambleafueinauguradaenagostode2006conunamayoríadesusmiembros(peromenosquelasdosterceraspartesnecesariasparaaprobarlanuevaConstituciónporsísolo)provenientesdelasfilasdelMAS.Latareaencargadaalosconstituyentesfuenadamenosquelade“re-fundar”laRepública.Eldesafíodeescribirundocumentoquecerraríalasheridaspolíticas,sociales,económicasygeográficasdeBoliviaeraciertamenteambicioso,particularmenteenunpaísdondelasinstitucionesdemocráticassonfrágilesydon-dequienharecibidoelpoderatravésdelasánforasplanteautilizarelpoderparalograrcambiosprofundosenlaestructuraymecanismosdelasociedadboliviana.

ElnuevoGobiernoasumióelpoder luegodeunperíododealtoconflictopolíticoymovilizaciónsocial.LosprimerosañosdelsigloXXIfuerontestigosdecómolosmovimientossocialesseenfrentaronalaelitepolíticayvencieron.Enello,jugóunpapelfundamentallallamada“GuerradelAgua”deCochabambaen1999-2000queforzóalGobiernodeturnoalahumillanteparalizacióndesuspo-líticasdeprivatización.Entonces,en2003,unacoalicióndemovimientossociales–encabezadaporlasjuntasvecinalesurbanasdeElAlto–derribóalGobiernodeGonzaloSánchezdeLozada.“Goni”simbolizabaeltipodepolíticadelosnegociosquehabíaexacerbadolasdesigualdadessocialesyétnicasdelpaís.Lamaneraen

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quefueforzadoadimitirrecordóeltipodeprotagonismopopularquehabíacarac-terizadoaperíodosmástempranosdelahistoriadeBolivia.

Apesardequelosmovimientossocialesqueemergieroncomoactorespolí-ticosenlosprimerosañosdelsigloXXIestabanorganizativamentefragmentadosyeranideológicamenteembrionarios,seunieronentornoalaoposiciónalaspolíti-caseconómicasdeliberalizaciónquehabíanpredominadoenBoliviadesde1985,ydelascualesSánchezdeLozadahabíasidoelarquitectoprincipal.Estosmovimien-tosseunificarontambiénporelnuevoimpulsodelapolíticaindígena(auncuandoéstasignifiquediferentescosasparadiferentesgrupos)yporlaconviccióndequelasmateriasprimasdelpaísdebíanserdesarrolladasparaquebeneficienatodoslosbolivianos–especialmentea los sectores indígenasymáspobres–.Elcontroldelaindustriadelgassevolvió,entonces,unasuntoemblemático,situaciónqueelnuevoGobiernoaprovechórápidamenteforzandoalascompañíasarenegociarsuscontratosentérminosmásfavorablesparalosinteresesbolivianos.

Sinembargo,apesardelmargendelavictoriadeEvoMoralesen2005ydelcambiodepoderquetrajoconsigo,elconflictopolíticonohaterminado.LaoposiciónrápidamenteoptóporunacombinacióndepresionesconstitucionalesyextraparlamentariasparabloquearaspectosdelprogramadelGobierno.Latortillasevolteó.Elprincipalmotordelaoposición,enlastierrasbajasdeSantaCruz,utilizósuinfluenciaregionalparapresionaralGobiernocongrandesmovilizacio-nespopularesdeapoyoasusintereses.Otrosdepartamentossiguieronesadirec-ción,demandandomayorautonomíadelgobiernocentral.Losmétodosdeaccióndirectaincluyeronmarchas,bloqueosdecaminosyhuelgasdehambre,métodosutilizadoscongranefectividadporlosmovimientossocialesantesde2005.Atra-vésdeunacombinacióndeestasdemostracionesdefuerzayunusointeligentedeotrosespacios,laoposiciónforzóalGobiernoaretractarseenunaseriedeasuntosimportantes,oponiéndoseconeficaciaalosesquemasoficialistasenlaAsambleaConstituyenteydespués.Lasdificultadesparagobernarelpaíssehicieronrápida-menteevidentesparaelnuevorégimen,apesardesulegitimidadypopularidadengrandessectoresdelapoblación.

ElnuevoGobiernotuvoqueenfrentarotrosconflictos,nosóloconlaselitesdelastierrasbajassinotambiénconotrossectoresdelasociedad,inclusoconlosqueloapoyaban.Losconflictos,muchasvecesrelacionadosalaccesoocontroldelosrecursosnaturales,podíandesembocarrápidamenteenunaconfrontaciónvio-lenta.Así,enoctubrede2006,unconflictoentretrabajadoresmineros–trabaja-doressindicalizadosporunladoycooperativistasautoempleadosporelotro–dejóvariosmuertos.Losgruposseenfrentaronporelcontroldeundelosdepósitosmi-neralesmásricosdelpaís.Deformasimilar,enabrilde2007,enTarija,unadisputasobrelímitesprovincialesterminóenlasuspensióntemporaldelasexportacionesdegasalaArgentina.LasdosprovinciasluchabanporestablecersujurisdicciónsobrelospozosdegasmásproductivosdeBolivia.Estasdisputasmuestraneviden-


ciasdelasdificultadesdelGobiernoparaimponersolucionesalosproblemasdesuspropiospartidarios.Lossectorescríticosdelaextremaizquierda,porsuparte,nodesaprovecharonlaoportunidadparaacusaralnuevoGobiernodenosatisfacerlasexpectativas“revolucionarias”.

¿PorquéBoliviaesunpaístanconflictivo?¿Porquétieneproblemasdego-bernabilidadtanagudos?EstosproblemasestánpresentesentodaAméricaLati-na,peronoenlamismadimensión.Larespuestareside,alparecer,porlomenosparcialmente,en la relaciónentreEstadoy sociedadenunpaísdondeelpoderqueejerceunosobreelotroestálejosdeseruniforme.Ensuevolución,elEstadoboliviano semuestra altamente concentradoenalgunas áreas y completamenteausenteenmuchasotras.EsunEstadoquecarecedepresenciaefectivaenmuchaspartes del territorio, un Estado que no ejerce su autoridad “nacional” en formahomogénea.Deahíquehayasidodescritocomoel“Estadoquesosuizo”,unEstadollenodehuecos(PNUD,2007).Almismotiempo,laorganizaciónsocialesmuydesigual,conbolsonesdondelosactoressocialesdisfrutandeunaenormeinfluen-ciaysoncapacesdeorganizarsuspropiasagendaseimponerlasalasautoridadespúblicas.Históricamente,lostrabajadoresminerosbolivianosfueronelreferentedeorganizaciónsocial;hoy,sussucesoresseencuentranprobablementeentreloscocaleros,losherederosdeunatradiciónsindicalquetienepocosparalelosenotraslatitudesdeAméricaLatina.Enmuchosaspectos,lafortalezadelaorganizaciónsocial–basadaenfuertestradicionescomunitarias–haflorecidoprecisamentede-bidoaladebilidaddelEstado.

LarelaciónentreEstadoysociedad,lejosdeserestática,escambianteeneltiempo.Hayperíodosdeconflictoabsolutoyotrosderelativapaz,períodosenlosqueelEstadoejercecontrolsobrelasociedadyotrosenlosquenopuedehacerlo.Enlosúltimoscincuentaaños,lapresenciapolíticadelEstadosehaextendidoylasáreasdondeestabatotalmenteausentehandisminuido.Entreotrascosas,elde-sarrollodelascomunicacioneshapermitidoquemenoscomunidadespermanezcanaisladasdelrestodelpaís.ReformascomolaParticipaciónPopularenlosnoventaayudaronaconstruirlapresenciadelEstadodondeantesnolahubo.Apesardeestasreformas,sinembargo,elEstadohasidopresionadofrecuentementeaejercersu autoridad sobre los poderososmovimientos sociales.Éstos sehanmantenidovigorosos,resistentesalacooptaciónypreparadospararesponderalafuerzaconfuerza.SienlagestióndeEvoMoraleselEstadoysociedadentraránaunperíododemayorarmoníaycolaboraciónes,porsupuesto,unapreguntaabierta.Laexpe-rienciadelMASensusprimerostresañosdegobiernosugierequeelcierredelasbrechaspodríasermásdifícildeloquemuchoshabíanvaticinadoalinicio.

Estelibrobuscaofreceralgunasexplicacionessobrelanaturalezadelcon-flictopolíticoenBolivia,centrandosuatenciónenlosproblemasprincipalesquehansurgidoenlosañosrecientes.Estosproblemasimplican,también,diferentesinterpretacionessobreelpasado(tantodelpasadocercanocomoelpasadomás

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distante)ycomoéste se relacionaconelpresente.Apesardequebuenapar-tedellibroabordalahistoria,esunahistoriaselectiva–nonecesariamente“lahistoriadelhistoriador”–laqueiluminalosdebatesdeiniciosdelsigloXXI.Elpasadoesevocadorepetidamente–enocasionesinadecuadamenteyavecesenformaselectiva–parajustificarlaspretensionesdelpresente.EnlugardeesbozareldesarrollopolíticodesdelaeleccióndeMorales,estevolumenbuscaexaminarcómo los hechos del presente responden a un conjunto de problemas históri-cosmásprofundosquesurgendelascaracterísticasdeldesarrolloeconómicoypolítico del país. Con suerte, esto ayudará al lector a entender mejor algunosdebatesclavesde laBoliviacontemporánea,debatesque,porsupuesto,tienenramificacionesmásampliasentodaAméricaLatinayenalgúnmodoenelrestode lospaísesendesarrollo.En lugardepresentaruna sola “interpretación”,ellibrobuscaairearestadiscusiónyproveer,enconsecuencia,unamejorbaseparacomprenderlasdiferenciaspolíticasdelpresente.

Losautoresdeestevolumensonalgunosdelosmásrenombradosanalistasdelarealidadboliviana.Muchosdeelloscontribuyeronconponenciasalaconferen-ciaorganizadaporLaurenceWhiteheadyelautordeestaslíneasenelNuffieldCo-llege,Oxford,enmayode2006,quetuvounasegundarondadediscusiónenagos-todelmismoañoenLaPaz.Comootrosobservadoresdelaescenacontemporáneaboliviana,nos interesacomprenderelcambiantedesarrollopolíticodelpaís,unprocesoque,alparecer,tieneelpotencialparalogrartransformacionesprofundasyperdurables.Nuestrapreocupaciónera,sinembargo,queanalistascondiferentesperspectivasydediferentesdisciplinasacadémicasenfocaranlasituaciónactualenelmarcomásampliodelahistoriadeBolivia,aspectofrecuentementeignoradoporloscomentaristasdelaescenaactual.Apesardequeenlaconferencianohubounaconvergenciaabsolutadeopiniones, síhubounamplioconsensoenqueelnuevoGobiernodeEvoMoralesrepresentaunimportanteprocesoenlahistoriadelpaís,conelpotencialparaconstruirunnuevoorden.

El libro se organiza alrededor de cinco temas centrales: (i) etnicidad, (ii)regionalismo,(iii)larelaciónentreEstadoysociedad,(iv)reformaconstitucional,(v)desarrolloeconómicoy(vi)globalización.Estostemascontienenmuchasdelasdiscusionesqueactualmentemotivanlapolíticaboliviana,aunqueesclaroquetodavíahayqueencontrarlosvínculosentreellos.Encadacaso,hemosbuscadocontrastardiferentesinterpretacionesdelpasadoydelpresenteparacomprenderlasdiferentesposicionesadoptadashoyenBolivia.Esperamosqueestaperspectivaseaunamotivaciónparacontinuareldebateintelectualyqueayudeaenfrentarlosproblemasdeldesarrolloconunamejorcomprensióndesusorígenes.Ellibroestápensadodemaneraqueellectornonecesiteseguirnecesariamenteelordenenelquesepresentanloscapítulos.

LaetnicidadhareforzadolasdivisionessocialesenBoliviadesdelostiemposdelaColonia,perosóloemergiócomounafuerzapolíticapotenteyconcientede


símismaenlosúltimostreintaaños.Elaumentodelaconcienciaétnicanoesunacaracterísticaexclusivadelaltiplano,dondeelpuebloaymarahaabiertoelcaminoquediofuerzapolíticaalindigenismo,sinotambiénsehaenraizadoenlospueblosdelastierrasbajasdeBolivia.Ladefensadelaetnicidadsehaunidoaladefensadelosrecursosnaturalesyaladefensadelascondicionesdevidaenunsentidomásamplio.Laconcienciaétnicatambiénseharelacionadoconlapolíticadeclases,produciendounanuevaamalgama,muydiferentealatradiciónsindicalistaante-rior(inspiradaporlostrabajadoresmineros),porlacualBoliviaesampliamenteconocida.LafiguradeEvoMoralesrepresentaestanuevasíntesis:unaymaraqueemigró al Chapare de lengua quechua, donde bebió de la tradición sindicalistaen sunueva formacocalera.Comoseñalamosanteriormente, la importanciadela elección de un “auténtico indígena” a la Presidencia es más que meramentesimbólica: sostenemosque representaun cambio irreversible en la composicióndelEstadoyensuorientación.IndependientementedeléxitoonodelGobiernodeMorales,Bolivianoretornaráalstatus quo anteentérminosdelaparticipaciónpolíticadelapoblaciónexcluidadelpoderporrazonesétnicas.Sinembargo,comodejan claro los capítulos de este libro, existen todavía importantes desacuerdosentrelosanalistasrespectoacómoevaluarlaetnicidadysuimpactoenlasociedadensentidomásamplio.¿EsBoliviamásindígenaquemestiza,omásmestizaqueindígena?Másalládelosdesacuerdossobrelosmétodosestadísticos,quedaclaroquelacondicióndeindígenanoesestáticaoinmutablealcambiosocialyalam-bientecultural.Pero,almismotiempo,lamutaciónnosignificanecesariamentequelagentedejedeserindígena.Existenpocasdudasdequelosproblemasétnicos–especialmentecuandotomanformasextremas–puedenprovocarunadivisiónyunapolarizaciónconflictiva,particularmentecuando se retroalimentandeotrasfuentesdeconflictoeconómico,socialygeográfico.

Elregionalismo,enlaformaquehaemergidoentiemposrecientes,esotrafuentededivisiónydeposibleconflictoenelpaís.Nuevamente, comoRocayBarragánmuestranensusrespectivoscapítulos,lahistoriadelapolíticacentrífugaseremontaalafundacióndelaRepública,perohaadquiridounanuevadinámicaentiemposrecientesque–porlomenosenciertosmomentoshistóricos–parecíaponerenpeligrolaunidaddelpaís.Estosehaacentuadoporeldescubrimientodegrandesreservasdegas,loqueexacerbaeldebatesobreladistribucióndelasrentasqueesterecursoproduce.Esunaironíaquela“nacionalización”deloshidrocar-buros–unamedidaquelamayorpartedelosbolivianoshaterminadoapoyandoconentusiasmo–,quehaincrementadosignificativamentelosrecursosfiscalesenmanosdelEstado,puedaagudizarelconflictosobrecómoyquiénesdebenutilizaresosrecursos.LadebilidaddelEstadoparaimponersuvoluntadalosciudadanosalienta el regionalismo. El proyecto de construcción nacional del MovimientoNacionalista Revolucionario (MNR), post 1952, parece haber terminado en lademandade“autonomías”regionales.Sinembargo,pormásqueEvoMoralesaluda

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ala“nación”boliviana,es imposible ignorar la fuerzade lapolíticaregional.Elregionalismolediolafuerzapolíticaquenecesitabaalaoposiciónparaeldebatesobre lacomposicióny lospoderesde laAsambleaConstituyente.Emergióconmásfuerzaquenuncaafinesde2007,cuandolosdepartamentosdel“medialuna”anunciaronsusrespectivasdeclaracionesdeautonomía.Seguramente,unodelosdesafíosmásdifícilesqueenfrentaráelGobiernodeMoralesesencontrarunafór-muladeautonomíassatisfactoriaparalasregionesperoquemantengalaunidadterritorialynohagaalpaísingobernable.

Enciertosentido,laeleccióndelGobiernodelMASrepresentóunpuntodeinflexiónenelpatrónhistóricoderelacionesentreelEstadoysociedadenBolivia.Justamente,naciódeunacrisisentreunavariedaddemovimientossocialesyunEstadocuyosvínculosconlasociedad(sobretodoatravésdelsistemadepartidos)sehabíaatrofiadodurantelasdosotresdécadasanteriores.Pero,desdeotropun-todevista,elnuevoGobiernorepresentóunarepeticióndeunpatrónbastanteconocidoenlahistorianacional,enelcuallaspresionespopularesarrollaronalEstadoylosmovimientossocialesreclamaronporellosmismosenelnombredelademocraciapopular.Desdeluego,losmovimientossocialeshantenidounmarcadoprotagonismoenelquehacerestatal,ymuchosdesusdirigenteshanentradoalGo-biernodesplazandoalaburocraciatradicional.Untemaimportanteenestelibroserefierealbalanceentrelademocracia(olaparticipacióndemocrática)porunladoyelEstadodederechoporelotro.Paraalgunos,laextensióndelademocraciapopularponeenriesgoalEstadodederecho;paraotros,el“Estadodederecho”esunamáscaraparaocultarlosafanesdegruposdeeliteparamantenerelestatus quo.GeorgeGrayMolinaintentarepensaralgunasnocionesconvencionalessobrelasrelacionesentreelEstadoylasociedad,invocandoaunanuevo“contrato”entreunEstadoquenoestandébilcomoavecessepiensayunasociedadquenoestanfuerte.Segúnél,laeleccióndelGobiernomasistarepresentaunpuntodearran-queparalograrunnuevoacuerdo,unnuevopuntodeequilibro.FranzBarrios,encambio,adoptauntonomenosoptimista.Destacalospeligrosdeunasobre-politi-zacióndelEstadobajolainfluenciaocapturadelosmovimientossocialesoloqueélllamala“democraciaplebeya”.

UnodelosdebatesdelaAsambleaConstituyentegiróentornoalasnuevas“reglasdeljuego”delapolítica.Ladefinicióndeestasreglas–particularmenteenvistadelobjetivode“refundar”elpaís–estabadestinadaaserpolíticamentemuyintensa,especialmenteporlafaltadeconfianzaentreelGobiernoylaoposición.TantoEduardoRodríguezVeltzécomoLuisTapiaanotanensuscapítulosrespec-tivosquelaConstituciónbolivianahaestadosujetaarepetidasreformulacionesdesdelaIndependencia,hacecasidossiglos,parareflejarlaemergenciadenuevosactoresyelcambiodelasprioridadesdelasociedad.LademandadeunanuevaConstituciónvinodelosmovimientossocialesqueemergieronapartirdelosno-ventaqueveíanqueelviejosistemapolíticoeraexcluyenteyquenorepresentaba


alosciudadanoscomunesycorrientes.AlmomentodeescribirestaIntroducción,el futuro del nuevo texto constitucional (fruto de la Asamblea Constituyente(2006-2007)eratodavíaincierto.Sinembargo,sibienmuchosaspectosdelaan-tiguaConstituciónseránmantenidos,existiráncambiosimportantesrespectoalosderechosylarepresentaciónindígenas,ladivisiónpolítica,lasautonomíasregio-nales,lapropiedadylosderechossobrelosrecursosnaturalesyladistribucióndelosbeneficiosquesuexplotaciónconlleva,larelaciónentrelospoderesEjecutivo,LegislativoyJudicialysobreelsistemaelectoralparaaumentarlaparticipación.UnadelaspolémicasmásdurasdelaetapapreparatoriadelaAsambleaConstitu-yentefue,precisamente,elalcancedelpoderdeestecuerpo.¿Dóndedeberesidirelpodersoberano?¿EnlaConstituciónexistenteoenlaAsambleaelegidaparaformularunanuevaConstitución?

LavictoriadelMASen2005planteótambiénfuertesdilemasdepolíticaspúblicas,incluyendoladiscusiónsobreelmodelodedesarrollo.¿Quétipodees-trategiadedesarrollodeberíaseguirsepararesolverlosproblemasdedeprivaciónsocialenunodelospaísesmáspobresydesigualesdeAméricaLatina?Antesdellegaralpoderpolítico,elMAScriticóampliamentelospreceptosdelcapitalismoneoliberal,buscandopromoverunmodelodedesarrollodemayorigualdadsocialy un tipo de desarrollo laboral que el neoliberalismo ha fracasado en producir.Sin embargo, la importanciade la economíadel gas –intensiva en capital y deescasoseslabonamientosconelrestodelaeconomía–esdifícildeignorar.ComoelcapítulodeMirandaargumenta,Boliviatienepocasalternativasquenosealautilizacióndesusrecursosnaturalesparalageneracióndedivisaseingresosfiscalesqueimpulsenelcrecimientoeconómicoymantenganlaeconomíaestable.Perolospeligrosdedependerdeuncommoditysonevidentesenunpaíscuyahistoriahaestadocondimentadadeboomsdecortoplazoquefracasaronenlageneracióndeundesarrollodebaseancha.Discutiendola“economíamásalládelgas”,Wan-derley centra su atención en la creciente economía informal y en la necesidaddeencontrarmecanismosque la transformenenunactorcentraldeldesarrolloeconómico,paraconstruirunaeconomíaexportadorabasadaenventajascompa-rativasdeotrotipo,conmultiplicadoresdeempleomuchomáspotentesquelosdeloshidrocarburosolaminería.EldesafíoqueenfrentaelGobiernoescómosacarventajadelasoportunidadeseconómicasdelgasdeformatalquelaeconomíapue-dadiversificarse.Ésteera,debemosanotar,elmismodesafíoquelosgobiernosdelMNRtratarondeasumirenloscincuenta.Unavezmás,sepuedeaprendermuchodelestudiodelpasado.

LavictoriadelMAStambiénsacóalaluzundilemamayordelapolíticapública.¿CómoBolivia,unactorpequeñoenelsistemainternacional,vaarespon-deralasinevitablespresionesexternas?Concretamente,¿cómovaaenfrentarlaglobalizacióny,almismotiempo,protegerenlamedidadeloposiblesusintereses?Desde1985, los sucesivosgobiernosbuscaronconectarseconelmundoexterior

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paraaprovecharalgunasventajasqueesteofrecía.Enparticular,procuraronatraerla inversión extranjera y utilizarla como un instrumento para alcanzar el creci-mientoglobaldelaeconomía.Tambiénbuscaronutilizarlosrecursosdelabancamultilateralydeotros“donantes”paraenfrentarlapobrezaylaexclusión.Enelcortoplazo,porlomenos,estaspolíticastuvieronalgunoséxitos;enladécadadelosnoventa,paraelBancoMundialyotrasagencias,Boliviaeraunejemploparaotrospaísesendesarrollodeloquepodíalograrconlaliberalizacióneconómica.Estoséxitosrelativos,contrastabanconloshorroresdelahiperinflacióndeiniciosdelosochenta.Lasfallasdelmodelofueronmásobviasaconsecuenciadelarece-sióneconómicasucedidadespuésde1999yfueunelementoimportantedelacrisispolíticaysocialqueahogóasucesivosgobiernosdesdeentonceshasta2005.Pero,¿erarecomendableparalosnuevosgobiernosdesafiaralsistemainternacional?ParaJuanAntonioMorales,unfuncionarioclavedelperíodopreviocomoPresidentedelBancoCentral,lospeligroseranmuyevidentes.Elpaísnoestabaenposicióndeimponersustérminosylaconsecuenciade“nadarcontralacorriente”hubiesesidolapérdidamercadoscomerciales,deinversionesydeasistenciaparaeldesa-rrollo.Másaun,MoralessostienequelacapacidaddeBoliviaparanegociarconelrestodelmundoestálimitadaporlainexperienciadelosfuncionariosyasesores.UnainterpretaciónmuydiferenteeslaqueofreceCarlosArze,paraquienlaeco-nomíaneoliberalfuelaresponsabledirectadelosproblemassocialesquecontribu-yeronalcolapsodelanteriorrégimen.EsclaroquemuchaspolíticaseconómicasdelnuevoGobiernorepresentanunabandonodelasreglasestablecidasyasociadasal Consenso de Washington. Es claro también que algunos cambios de política–particularmentelarenegociaciónconlascompañíaspetroleras–trajeronimpor-tantesgananciaseconómicasdecortoplazo.Sinembargo,atresañosdeiniciadoelnuevoGobierno,esdifícilpredecircómoseguirálanuevaestrategiaeconómicaenelfuturo.¿SeráBoliviacapazdeatraernuevasfuentesdeinversión?¿PerderásuspreferenciascomercialesconlosEstadosUnidos?¿ContinuarácomprandoBrasilgrandescantidadesdegasboliviano?¿MantendránCubayVenezuelasuasistenciaparaeldesarrollo?LoqueesclaroesqueBoliviaseguirásiendounjugadordébilenelsistemainternacional,dependientedelosaltibajosdelaeconomíaglobalydeberájugarsuscartasconcuidado.

Finalmente,enelúltimocapitulo,LaurenceWhiteheadsepreguntacuántodenuevohayenlaBoliviadeEvoMorales.Evaluandoloscambiosencurso,su-brayalanecesidaddeubicarloshechosdelpresentecomopartedeunaevoluciónhistóricamuchomáslarga.Lapreocupaciónporelpresentepuededistorsionarloslentesatravésdeloscualesobservamoselsignificadodelcambio.Esposiblequesólosepuedaofrecerunanálisisadecuadodosotresgeneracionesdespués.Elanálisisdesucesoscontemporáneosestásujetoapeligros.Esimposiblesabercómo futuras generaciones juzgarán la importancia de loshechos queocurrenhoyenelpaís,asícomofueimposibleparaquienesvivieronlaRevoluciónde


1952percibirelsignificadoglobalqueesosacontecimientostendrían.Elresulta-dodeloscambiosdeahoradependeráengranmedidadecómoseresuelvanlastensionesquehemosmencionado.SeacualfuereelresultadodelGobiernodeEvoMorales,esposiblequelasfuturasgeneracionesveanenésteunimportantepuntodeinflexión,comolofue1952,sialgunosdeloscambiosimplementadoshoyechanraícessólidasparaelfuturo.

Loseditoresquierenagradeceravariaspersonaseinstitucionesporsuapo-yoparahacerestelibrounarealidad.Enprimerlugar,quierenreconocerlaayu-dabrindadaporelWardenyFellowsdelNuffieldCollege,enlaUniversidaddeOxford,porserlosanfitrionesdelaconferenciaenlaquesepresentaronmuchasdelaponenciasoriginales.Delmismomodo, loseditoresquierenreconocerpú-blicamentealProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),cuyaoficinaelLaPazorganizóunencuentroposteriorypagóalgunosdeloscostosdetraduccióndeestaediciónencastellano.LaEmbajadaBritánicaenLaPazy laoficinalocaldeelDepartmentforInternationalDevelopment(DFID)proveyeronfondosparafacilitarlosviajesdealgunosdelosexpositoresenlaconferenciaenOxford.ElForeignandCommonwealthOffice(FCO)enLondresayudóconloscostosdetraducciónalinglesdealgunoscapítulos,puesestevolumensepublicaeninglésporPittsburghUniversityPress.Finalmente,quisiéramosagradeceratodoslosautoresquecontribuyeronaestelibroporsutiempo,esfuerzoypaciencia.

Referencias bibliográficas

Crabtree, J. y L. Whitehead (editores)2002 Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke:Palgrave.

PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)2007 Informe nacional sobre desarrollo humano 2007: El estado del Estado en Bolivia.La

Paz:PNUD.

Xavier Albó, CIPCA

Introducción

EnesteensayoseresaltalapersistenciadeladimensiónétnicaenlarealidadsocialypolíticadeBolivia.Cuandoselaobservadesdeunaperspectivadelargoplazo,muestrasujuegoentrelazadoconotrosfactores,entrelosquesobresalenlaperspectivadelEstadonacionalylosconflictosdeclase.

Los datos básicosmás actualizados de la autopertenencia étnicade la po-blaciónbolivianalosbrindaelCenso2001,quehizoestapreguntaalapoblaciónmayorde15años,conlossiguientesresultados:un31%seaudoidentificóquechua,otro25%aymara, ambosmayormenteen la regiónoccidental andina, yun6%dijoperteneceraalgunodeotros31pueblosoriginarios o indígenas1esparcidosma-yormenteenlastierrasbajas,siendolostresprincipaleselchiquitano(2,4%),elguaraní(1,6%)yelmojeño(0,9%).Esdecir,casidostercios(62%)delapoblaciónbolivianaafirmanperteneceraalgunodeestospueblos.

Esoportunorecordarqueunsigloatrás,elCensode1900incluyóunapre-guntasemejanteperosinespecificarpueblos,conelsiguienteresultado:13%blan-cos,51%indígenasy27%mestizos.Éstafuelaúltimavezqueuncensonacionalutilizóesacategoría.LaoficinaestatalresponsabledeaquelCensocomentó:

1 ÉstafueladoblecategoríagenéricautilizadaenelCensoparapreguntarlapertenenciaalospueblosespecíficos.Selaadoptóporqueactualmentemuchos,sobretododelaregiónandina,prefierendarseasímismoselnombregenérico“originario”,acuñadoporellosmismos,másqueelde“indígena”,queinicialmentelesdieronotrosyquesigueteniendomayoresconnotacionesnegativas(MolinayAlbó,2006:33).

LargamemoriadeloétnicoenBolivia,

contemporalesoscilaciones


Enbrevetiempo,ateniéndonosalasleyesprogresivasdelaestadística,tendremosalarazaindígena,sinoborradaporcompletodelescenariodelavida,almenosreducidaaunamínimaexpresión2.

Cuandoen1971fundamoselCentrodeInvestigaciónyPromocióndelCam-pesinado(CIPCA),escogimoseltérminocampesinado–envezdealgunareferenciaalospueblosindígenas–porqueésaeralacorrientedominanteenelpaísdesdelaRevolucióndelMovimientoNacionalistaRevolucionario(MNR)en1952.Pero,transcurridostreintaaños–ycincuentadeaquellaRevolución,yciendelvaticiniode1900–resultaquelosqueseautoidentificancomomiembrosdealgúnpueblo“originariooindígena”sumanun62%.Paramuchos,eltérminoindígena siguees-tandomásdesprestigiadoqueeldemestizo,porloque,alavezqueseautodefinencomoquechuas,aymaras,etc.,escorrientequesedigantambién“mestizos”,peroconunasignificativadiferenciaconrelaciónalapropuestade1952:ahora,paralamayoría,talafirmaciónyanoimplicanegarsuidentidadcomomiembrosdeesospueblos“originarios”(Seligson,2006:13-19).

Lamayorconcentraciónindígenaestá,conmucho,enlaregiónandinaocci-dental(entreel66%enChuquisacayel84%enPotosí),quesigueconcentrandodosterciosdelapoblacióntotal.Sinembargo,losprocesosdedesarrolloregionalenlosllanosyciudadesorientales,aceleradosdesdelaRevoluciónde1952,hanatraídonumerosasoleadasmigratorias,demodoqueactualmentetienenunsigni-ficativocomponenteandino3.Poresemismoprocesomigratorio,másdelamitaddequienesahoraseproclamanquechuas,aymarasomiembrosdelosprincipalespueblosorientalesvivenenlasciudades,dondemásfácilmentesesienten,además,“mestizos”4y,entreellos,notodosmantienenlenguaoriginaria,sobretodolosdelageneraciónurbanamásjoven.

Losdatosanterioresreflejanque,alolargodeunsiglohanocurridonotablescambiosy,alavez,hanvueltoaaflorarprofundascontinuidadeshistóricasquesemanteníansubyacentes.Analizaresascontinuidadesyelcambioidentitarioeseltelóndefondodelpresenteensayo.

Enelcasoboliviano,enmediodelosindudablescambiossocialesquesehandado,sobretodoapartirdelaGuerradelChaco(1932-1935),secumplesinlugaradudas laconstataciónbraudelianade loscicloshistóricos largos.SilviaRivera(2003:178-184),desdelosmovimientosindígenasycampesinos,hain-terpretadoestoscicloscomosu“memorialarga”(másalládeotra“corta”)apar-

2 Vol.II,p.36,cf.pp.31-32.3 MáximoeneldepartamentodeSantaCruz,conun17%dequechuasyun4%deaymarasfrenteaun17%de

indígenasorientales.4 EnunarecienteencuestadelaFundaciónUNIR(2006)realizadasóloenlaciudadescapitalesyElAlto,56%

delosqueseautoidentificanaymarassellamanademás“mestizos”,aligualque76%delosquechuas,79%deloschiquitanos,72%delosguaraníy76%delosquedecíannoperteneceraningúnpuebloindígena.

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 21

tir,principalmente,delamultisecularvivenciacolonialyneocolonial.Veremosestamemoriaentresmomentos:lasociedadcolonialconsusecuelaneocolonial,elEstadode1952consupropuesta“campesina”ylareemergenciaétnicadesdefinesdelosaños1960.

La sociedad colonial y neocolonial

LaimportanciadelaAudienciadeCharcas,precursoradelaRepúblicadeBolivia,radicabaensusminasysuabundantemanodeobraindígena,sobretodoenlaregiónandina,siendolamitamineraaPotosílainstituciónemblemáticaque unía a las dos. La sociedad dual colonial quedaba soldada en ésta y otrastributacionesque,canalizadasa travésde loscaciquesoautoridades indígenascoloniales, legitimabanante laCorona lapersistenciade lospueblos “indios”,consupropiacultura,organizacionesyterritorios.Éstaes laesenciadeloqueTristanPlatt(1982)llamaelimplícito“pactocolonial”.Fuecabalmenteelde-bilitamientodeeste“pacto”,despuésdelasmedidasborbónicasdemediadosdelsigloXVIII,unodelosdetonantesqueprecipitóellevantamientogeneralindí-genadelosTupacAmaruylosKatarienCuscoyCharcas(1780-1784),algoquesiguemuyvivoenlamemoriacolectivadelosdescendientesdequienesentoncesfueronderrotadosoamenazados.

Superadaesacrisis, laCoronaabolióel sistemacacical,peronielloni laulteriorIndependencia(1825)–quefueestimuladaasuvezporlarebeliónindí-genaprevia–rompieronelesquemacolonial.Másbienmostraronsuasimetríayexplotaciónmásaldesnudo.Másaun,cuandoconlarecuperacióndelamineríadelaplata,elnuevoEstadoyanonecesitabalatributaciónindígena(mantenidacon el eufemismo de “contribución territorial”), se aceleró la expoliación de latierradecomunidadesparaexpandirelrégimendelahacienda,transformandoalos“excomunarios”enpeones.Deestamanera,aunsiglodelaIndependencia,lasuperficiedelosayllusycomunidadesoriginariasquedóreducidaamenosdelamitad,provocandointerminablesrebelionesdeesascomunidadesyelconsabidocontrapuntoderepresiónyhastademasacreporpartedelEjército.Asíseexplicaque,cuandoen1932-1935elEjércitosedesplazóalChacoparalaguerracontraelParaguay,muchascomunidadeseinclusopeonesdehaciendasandinasaprovecha-ronlasituaciónparageneralizarunaguerraindígenanodeclarada(Arze,1988).

Esatransformacióndelpactocolonialenunarelacióndeexplotaciónmásasimétricaconsolidóloqueahorallamamosunasociedadneocolonial.Locomúndeambassituacioneseslaclaraoposiciónentreunaeliteminoritariadominan-te,consideradadescendientedelosconquistadoresycolonizadoresespañoleseidentificada con la historia y cultura europea, y una mayoría vista como des-cendientedelospueblosquehabitabanestastierras,alosquesellamóprimero


naturales,despuésindios(porlaconfusióninicialdeColón)oindígenasytambiénporlosnombresdiferenciadosdeoriginariosyagregados5siseguíanensusayllusycomunidades,ydeyanaconas(yenlaRepública,pongos)sihabíanpasadoaservirydependerdirectamentedelosespañolesysussucesoresenlashaciendasuotrasformadeservicioenlasciudades.

Enunasituación intermediaestabaelcrecientegrupomestizoconsusdosprincipalesmodalidades.Inicialmentesetratabademestizosbiológicosnacidosdeespañoleindia,quetendíanaformarbloqueconla“repúblicadeespañoles”.Peropocoapocofueprevaleciendolafiguradel“mestizajecultural”porelquealgunosqueeranbiológicamenteindígenas,peroqueyahabíanperdidosusvínculosconsuslugaresruralesdeorigen,searrimabanmásbienaesacondiciónrechazandosusorígenes.Estasituaciónculturalmenteintermediafueganandomayorcuerpoenlanuevasituaciónrepublicana,hastaelpuntodequeempezóadistinguirsedelmesti-zoungruposubalternollamadocholo (Barragán,1990)porsumayorcercaníaalosindígenasdelosque,enelfondo,provenían.Ellosmismosnoseautoidenficabancomotalessinoquesetrataba(ysetrata)mayormentedeunnombredespectivoqueotrosleshandado.EsyaclásicalasombríaformaconquelosdescribeAlcidesArguedasensuensayoPueblo enfermo (1909).

Enelmenorpoblamiento,lamayordispersiónydiferenciasinternasentresusmúltiplespueblosoriginariosylaausenciadelaexplotaciónminera.Comoresultado,lagamaderelacionesinterétnicasfuemuchomásvariada,desdelaau-senciadecontactoentrealgunospueblosylasguerrascrónicasentreotros,comolosguaraní-chiriguanos,hasta laexplotacióndirectaenhaciendase incluso laformamuyparticularconqueotrosentraronalmundocolonialatravésdelasmisiones-reducciones.Yaentiemposrepublicanos,seañadiólaexplotacióndelagomay,suapéndice,laGuerradelAcre,lasexpedicionesdeconquistadenuevospueblosyterritoriosyluego,comocolofón,elpuebloguaraníquedótotalmenteatrapadoenlaGuerradelChacoque,alapostre,acelerómáslaexpansióndelasfincasganaderasensuterritorio.

Seríainexactoconcluirdeestepanorama,comopiensanalgunos,queenestalargaeracolonialyneocoloniallaclasepolíticaestabaconstituidasóloporlaminoríadominanteblanca,amplificadatalvezporsusaliadosmestizos,yqueelsectorindígena,queseguíaconstituyendolainmensamayoríadelpaís,seman-teníaenunapostura“prepolítica”ypasiva.Otracosaesqueéstehayasido,talvez,el sueñode laelite.Pero lascontinuas luchasy rebelionesde lospueblosindígenas,tantoenlaColoniacomoenlaRepública,muestransupermanenteaccionarpolítico,comoaltamentepolíticoeratambién,desdeotraperspectiva,eljuegodecinturaconelque,dentrodesuposiciónsubalterna,debíanactuarlos

5 Doscategoríastributarias.Lade“agregado”puedereflejarasuvezcambioderesidenciaparaevitarserreclutadoalamitaminera.


caciquesyotrasautoridadesindígenascomobisagraentrelarepúblicadeindiosyladeblancos.Yamencionamosquelasublevacióngeneralde1780-1784,quepusoenviloalrégimencolonialcomonuncaantes,tuvoademáselefectopolíti-conopretendidodedespertaralmundocriolloymostrarlelaposibilidadrealdelaindependencia,aunquecontadosfuerondespuéslosinvitadosaparticiparenlaGuerradelaIndependencia.

CuandoelnuevoEstado republicano intentó construirse sin lospueblosindígenas,ellosseencargarondeseguirjugandounrolpolítico,nosóloatravésdesuresistenciamilitantealavasallamientodesusterritoriossinotambiénto-mandopartidoenlasdiversaspugnasentregrupospolíticoscriollosquepreten-díanescalaralpoder.Después,exacerbadosporladefensadesutierraamenazada,fueron envarias ocasiones actores y aliados clavedediversos grupospolíticosemergentes,pormuchoqueunayotravezfuerantraicionadosporéstoscuandoseestablecíanenelpoder.Asíocurrió,porejemplo,cuandoapoyaronlacaídadeMelgarejoen1871,quehabíafirmadoyejecutadolasleyesdeexvinculaciónencontradelas“excomunidades”;ydenuevoen1899,cuandoapoyaronaloslibe-ralespaceñosensuinsurgenciacontralosconservadoresdeSucre;yporterceravez,dosdécadasdespués,en1921,durantelarevolucióndeBautistaSaavedraysusrepublicanoscontralosliberales(AlbóyBarnadas,1995,gráfico31).Enesaoportunidad,sellegóaformarunaalianzaentreelPartidoRepublicanodeSaavedrayelnuevomovimientocacical,llamadoasíenclarareferenciaalare-cuperacióndelamemoriadelosantiguoscaciquescolonialesentornoalosañosveinte(ChoqueyTicona,1996:35-45)6.

La justificación ideológica de esta sociedad jerarquizada y discriminadoracambióparcialmenteentreelperíodocolonialylarepúblicaneocolonial,perosóloparallegaraconclusionesrelativamentesemejantes.Enelprimero,alaherenciadelasociedadespañolaestratificada,conciertostoquesinclusosacrales(Díosesta-baporelladoespañol),seañadióalprincipioeldebatesobrelacondiciónhumanadelosindios.Seimpusoloobvio(alfinyalcabolosindioseranhumanos),peroconunaseriederestriccionesconrelaciónasucapacidadjurídica,porejemplo,paraaccederadeterminadoscargospúblicosyreligiosos.Elmestizajesedesglosabaasuvezenunsofisticadoespectrode“castas”(Szeminski1983),queteníamuyencuentalamayoromenordosificacióndelamezclaentreblancos,indígenaseinclu-sonegros,peseaqueenCharcasyBolivianuncafueronnumerosos.Encambio,enelprimersiglodelaRepúblicaseimpusoelllamadodarwinismo socialque,conunbarnizdeaparienciacientífica,exaltabalasuperioridaddelarazablanca(Demelas,1981).Inclusolasubordinacióndeexcomunariosalrégimendehaciendallegóaservistacomounaventajaparasuperarlaslimitacionesinherentesasuraza.

6 EnrelatosoralesdeJesúsdeMachaqaheescuchadohablardel“partidocacique”comoelcontrapuestoal“parti-doliberal”.


Recapitulando, por una u otra vía, el dualismo asimétrico de la sociedadcolonial continuó y hasta se agudizó con el neocolonialismo republicano. Peroalmismotiempo,comocontrapunto,esteenfoquenuncacontóconlasumisiónpasivadelospueblosoriginariosdominados.Desdesugestaciónyparto,Bolivianosóloesunasociedadmulticulturalsinoqueesterasgohatomadoymantenidoelperfilylaclaraasimetríadeunasociedadneocolonial.Éstaeslagranestructurafundante,el“pecadooriginal”que,deunauotraforma,siguecondicionandoalpaísdemanerareiteradaalolargodetodasuhistoria.

El Estado del 52 y los campesinos

LaderrotadeBoliviaanteelParaguayenlaGuerradelChacoprovocóunaprofundacrisisnacionalylabúsquedacolectivadeunnuevoestilodepaís.AlgunosdeesosnuevoslineamientosseperfilaronenlaAsambleaConstituyentede1938(Barragán,2005:359-371),peroelcambiorealtuvoquepasarporlasangrientaRevolucióndelMNRen1952,quellevóalapresidenciaasujefe,VíctorPazEs-tenssoro.Surgióasíelllamado“Estadodel52”,queconcambiossignificativosperosecundariospersistióhastasudesmantelamientoen1985.

Éstefueelintentomáslargoylogradodelahistoriadeconstruirunaes-tructuraestatal relativamente sólidae inclusivadel conjuntode lapoblación,encontrasteconloqueGeorgeGray(2006)llama“elEstado[boliviano]comomodusvivendi”.En términoseconómicos, se caracterizópor la concentracióndeempresaso“corporaciones”estatales,empezandoporlaCorporaciónMineradeBolivia(Comibol), frutode lanacionalizaciónde lasminas,yYacimientosPetrolíferosFiscalesBolivianos(YPFB)ysiguiendoconotrasvariasempresasalasombradelaCorporaciónBolivianadeFomento(CBF).Entérminospolíticos,latendenciadelnuevorégimen,inspiradaenotrasexperienciascontemporáneascomolasdelPartidoRevolucionarioInstitucional(PRI)enMéxicoyelpero-nismoenArgentina,eraconsolidarunpartidoomnipotenteyomnipresente–elMNR–alquedebíanresponderlasdiversasorganizacionessociales.ElMNR,quehabíasubidoalpoderconelapoyodelaPolicíacontraelEjército,complementóalaprimeraconsutemidomecanismorepresivode“controlpolítico”ysustituyóal segundocon sus “miliciaspopulares”, formadasprincipalmenteporminerosycampesinosyequipadasconlosviejosfusilesMáuserdelaGuerradelChaco,aunquedespuésabriódenuevoelColegioMilitarconlavanaesperanzadefor-marunnuevoEjércitofielasuRevolución.

Conesemodelo, se implementóuna serie de transformacionespúblicas ysociales, entre las que sobresalen, para nuestro tema, el voto universal, inclusoparalasylosindígenasanalfabetos,queerantodavíalagranmayoríadelpaís;lamasificacióndeescuelasrurales(sincuestionarsutípicoenfoquecastellanizadory


“civilizatorio”);lasnuevasorganizacionessindicalescampesinasfomentadasporelGobiernoyunanutridayleal“brigadaparlamentariacampesina”enelCongreso.Conlaayuday,aveces,lainiciativadeestosnuevos“sindicatos”campesinos,laReformaAgrarialogródesmantelareltradicionalsistemadehaciendasenlaregiónandina.Sinembargo,sentóalavezlasbasesparaunanuevaestructuraagrariadualenlafronteraagrícolaquesefueexpandiendoenlaspromisoriastierrasbajasdelOriente,conmirasalaautosuficiencia,modernizaciónydiversificaciónagropecua-riadelpaís,mediantegrandesfincasyempresasalladodelaspequeñaspropiedadesdeloscolonizadores.Empezóasíaincubarloque,conlosaños,seríalacaracon-trarevolucionariadelMNR(lanuevaoligarquíaterratenienteyagroindustrialdelOriente)yunodelosmayoresconflictosestructuralesinternosdelpaís.

Como consecuencia de la Reforma Agraria, en el occidente andino, los“campesinos”pasaronaser losmás lealesaliadosdel régimenquehacían frentemilitantementeacualquierintentosubversor.Másaun,enlaregiónquechuadelValleAltodeCochabamba,dondeloscampesinosyahabíanluchadocontralospatronesydondesefirmóeldecreto(yfuturaley)deReformaAgraria(Dandler,1984),yenalgunasotrasregiones,comolosvallesquechuasdelNortedePotosíylaregiónaymaradeAchacachi,llegaronafuncionarlosllamados“superestadoscampesinos”,dondelosdirigentesasumíandehecholasprincipalesfuncionesdelEstado,connotablesmárgenesdeautonomíaaunquesincuestionarsulealtadalGobiernodelMNR.Escélebreelregimientopopulardelosucureños(provenien-tesdel lugardonde se inicióyfirmó laReformaAgraria),presente siemprequehabíaalgunaasonadacontraelGobierno,nosóloenCochabambasinotambiénenlugaresmásdistantescomolasminasestatales,cuyosobrerosprontosedistan-ciarondelGobierno,sunuevo“patrón”,ySantaCruz,dondeseimpusieronalare-beldeoligarquíaterrateniente,enunolosprimerosconflictosabiertosentrecollasycambas(AlbóyBarnadas,1995:217-226;Albó,1999:467-471).

PeroelcostodelaincorporaciónorgánicadelsectorruralfuequeelEstadodesconocióypretendióborrarlasidentidadesculturalesdeestospueblos.Bajoellegítimoargumentodeeliminarladiscriminaciónracialcontralos“indios”,selosempezóallamar“campesinos”ysusorganizacionescomunalessetransformaronen“sindicatoscampesinos”,aunqueyanotuvieranpatrónnireivindicacionesclarascomolarecuperacióndesustierras.Enlosprimerosaños,lospropiosinteresados,porlogeneral,aceptaronconilusiónyhastaconorgulloestecambio,inclusoenáreasquenuncatuvieronhaciendasnipatrones,pensandoqueeraelcaminoparaliberarsedelaexplotaciónyladiscriminaciónyllegaraserciudadanosplenosymodernizadosdentrodelEstado.

Enmediodeestasindudablestransformaciones,elnuevoEstadodel52nosiempretuvoéxitoensuspretensiones,yaseapor losconflictosentresusalas internas, o por problemas económicos y de gestión en Comibol y otrasempresasestatales,oporlacrecientedependenciadeEstadosUnidosparacu-


brireldéficitfiscal,conlaconsiguientederechización,sobretodoapartirdeltriunfodeFidelCastroenCuba.

Finalmente,en1964,elMNRcayóporelgolpemilitardelgeneralRenéBarrientos,hasta entonces vicepresidentede la segunda gestión de gobiernodePazEstenssoro.Asíseinaugurólaseriederegímenesmilitaresque,sinembargo,mantuvieronlofundamentaldelEstadodel52.Conrelaciónanuestrotema,Ba-rrientosdejóclarodesdeunprincipioquemantendríayhastaprofundizaríalaRe-formaAgrariayconsolidóel“pactomilitarcampesino”,quehabíafirmandosiendovicepresidentedelGobiernodelMNR.Desarrollóunenfoquepopulistayensusconstantesviajesalascomunidadeseraaclamadocomo“lídermáximodelcampe-sinado”.Lossiguientesgobiernosmilitaresnotuvieronesecarismapopular,perolamayoríadelcampesinadolosveíacomosusaliadosylíderes,continuadoresdelaliberaciónqueleshabía“dado”elMNRdesdelaReformaAgrariasincuestionarelhechodequehabíanderrocadoalpartidodelaRevoluciónNacionalytruncadoelsistemapolíticodemocrático.

En síntesis, elEstadodel52y susbases ideológicasno fueronuna simplereproduccióndelsistemaneocolonialprecedente.Segeneralizóporfin,amásdeunsiglodelaIndependencia,elsentidodesertodosparteconscienteydeseadadel“Estado-naciónboliviano”:yanobolivianos“ensí”ni–paralosindígenas–sólodeunamanerasubalternaydiscriminada,sinotodosbolivianos“parasí”.

Pero, aun cuando el nuevo Estado hizo un notable esfuerzo, como nuncaantes, para incorporar a los “indígenas-hechos-campesinos”deunamaneramásequitativay formal,creando inclusoenellosunaurade liberación,enel fondomantuvo laestructuracoloniala travésdeviejasynuevasvíasmássutiles.Estaestructuraseexpresónotantoenlaexclusiónyexplotacióndirectaenlahaciendasinoenlapersistenciadelcontrastebrutalentreelcampoylaciudadencuantoalaccesoabienesyservicioscomunes;y,enelámbitoideológico,enlanecesidaddeperderlasidentidadesoriginariascomountributoparalograrlaciudadaníaplena.ElidealdelEstadodel52era,ciertamente,laconstruccióndeunasociedadmásinclusiva,perouniformadaporunacultura“mestiza”,enelsentidodequeyanoera“indígena”sinounaculturacomúncadavezmáscercanaaladelasociedadblan-co-criolladominante,dentrodeunamentalidad“civilizatoria”.Elsistemaescolarestatal,quesehabíaexpandidohastalosúltimosrinconesdelcampo,lossindicatoscampesinos apoyados por los “comandos” del MNR y el servicio militar al queacudíansobretodolosjóvenesdeorigenruralypopularconstituíanlosgrandesinstrumentosideológicosparaestepropósito.

Deesa formaparadójica, loque inicialmentesehabíapropuestocomounmecanismo para superar toda discriminación étnica –y, como tal, era aceptadotambién por los propios interesados– acabó produciendo un efecto boomerang:otraformadediscriminacióncultural.Añosdespués,JuanCondoriUruchi,unjo-venaymarauniversitarioquenohabíavividolasituaciónanterioralEstadodel52,


loexpresabademaneramuylúcida:“Dijeronquenosliberaríamossidejábamosdeserindios.Lescreímosy,casisindarnoscuenta,pocoapocoquedamosreducidosaunasimplecategoríasocial–‘campesinos’–conloqueestamosperdiendonuestracondicióndePuebloAymara”7.

La reemergencia étnica

Elcomentarioanteriorreflejalosprimerosindiciosdequeelesquemamásprofundodelaestructurasocioculturalydelsubconscientecolectivo–lamemorialarga–volvíaaafloraralasuperficie.Dostiposdefactorestienenqueverconello:uno,negativo, la frustraciónfrentealaspromesasincumplidasdel52y,otro, lapresenciadenuevosenfoqueseincentivos.

Entrelosprimeros,estabalaconstatacióndiariadeque,pesealosesfuerzosdeigualaciónalasociedadcriolladominante,persistíalamarginacióndelsectorruralypopular.Poresoseseguíansintiendo“ciudadanosdesegunda”,sensaciónquesefueacrecentandodurantelosregímenesmilitares.

Entrelosnuevosenfoques,hayquemencionarlaredderadioseducativas,lamayoríavinculadasconlaIglesiaCatólica,quealretrasmitirenlenguaorigi-naria,conaltaparticipacióndelaaudiencia,contribuyeronafortalecer–avecessinhaberlopretendido–unnuevosentimientodepertenenciaalospueblosque-chuayaymaraydequeestospuebloseranmuchomásextensosquelaspequeñascomunidadesenlasquevivían.Influyerontambiénalgunosproyectosprivadosdepromociónyalgunosinvestigadorese intelectuales–entrelosquesobresaleelescritormilitanteFaustoReinaga(1906-1994)–interesadosenladimensiónétnicacultural.Laexpansióndelsistemaeducativo,peseasuenfoquecolonialcivilizatorio8,contribuyótambiénaquealgunos llegaranalnivel secundarioeinclusouniversitarioenlaciudadyabrieranasílosojos.Veamoslosprincipaleshitosdeesteproceso.

El Katarismo

Laprimera expresiónarticuladade esta emergencia fue elKatarismo, ini-ciadoafinesde losañossesentapor jóvenesestudiantesaymarasconunpieenelcampoyotroen laciudad,quenohabíanvivido laexperienciaanteriora laReformaAgraria.Significativamente,sunúcleoprincipalproveníaprecisamentedelaregióndecomunidadesoriginariasdonde,dossiglosantes,habíavividoTupaj

7 Comentariopersonalenlosañossetenta,quesepublicótambiénenlaprensa.8 EnBolivia,laintroduccióndelaeducaciónbilingüefuemástardía.


Katari,elgranhéroeanticolonialde1780,ydeéltomaronsunombre.Gustaban,además,aclararalgoclaveparaellos:“Yanosomosloscampesinosdel52”;y,glo-sandolasúltimaspalabrasatribuidasaestehéroealmorir,repetían:“TupajKatarihavueltoysomosmillones”.

ElascensometeóricodelKatarismo,antesydespuésdeladictaduramilitardeHugoBanzer(1971-1978)ysuconsolidaciónenlosprimerosañosdedemocra-cia(1982-1985)hasidoobjetodeotrostrabajosalosqueremito(Rivera,[1983]2003:148-184;Albó,1985;Hurtado,1986),porloqueaquímelimitaréaresaltarsóloalgunosrasgosinternosyexternosdeesteproceso.

Internamente,estaemergenciasupuso,enloinmediato,larupturadefinitivadelPactoMilitarCampesinoylasilusionesqueenélhabíanfijadolaspropiasor-ganizacionescampesinasdurantemásdeunadécada.Enunaperspectivamásam-plia,supusotambiénlasuperacióndela“memoriacorta”(Rivera,2003:179),quellegabasólohastalaReformaAgrariade1953yalasesperanzasdeciudadaníaho-mogeneizantepropuestaporelEstadodel52.Reapareció,encambio,la“memorialarga”queseremontaalEstado(neo)colonialyalanecesidaddeacabarconél.Noescasualqueellohayacoincididoconuncambiodelejegeográficodeliderazgo.EnlaépocadelamemoriacortadelaReformaAgraria,éstesehabíaconcentrado,sobretodo,enlaregióndeexhaciendas,inclusocoloniales,deCochabamba;yenelaltiplano,enlaregióndeAchacachi,dondepredominabantambiénlashacien-das,porlomenosdesdelasexpoliacionesdetierrasdelsigloXIXyprincipiosdelXX.Encambio,elliderazgokatarista,querecuperalamemorialarga,volvióalascomunidadesyayllusoriginariosdelaregióndondeactuóTupajKatarien1780.

Otrosdoshitos:en1982,reciénrestauradalademocracia,secreólaCon-federación Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB) que, con los años, hallegadoaagruparatodoslospueblosminoritariosdetierrasbajas.Y,en1983,el IICongresode laCSUTCBelaboróydifundióuna tesispolíticaque,porprimeravez,afirmaba:

Bastaaunafalsaintegraciónyhomogeneizacióncultural...Queremos[...]laconstruccióndeunasociedadplurinacionalypluriculturalque,manteniendolaunidaddeunEstado,combineydesarrolleladiversidaddelasnacionesaymara,qhechwa,tupiguaraní,ayoreodeytodaslasquelaintegran.

Alnivelexterno,hayque subrayarque,enBolivia,elprocesode recupe-racióndelaconcienciaétnicafueunfenómenofundamentalmenteendógeno,yocurrióantesdequeenelescenariointernacionalsedieraimportanciaalfactorétnico.Porejemplo,esreveladoralaresistenciainicialdelaCentralObreraBo-liviana(COB),muycondicionadatodavíaporelparadigmainternacionalexclu-sivamente clasista, a incorporar en su senoa losdirigenteskataristas o incluso,


llegada ya la democracia, a aceptar el uso de las lenguas nativas en el plan dealfabetizaciónSenalep.

LacaídadelmurodeBerlín (1989)y elderrumbede laUniónSoviética(1991)sonlosprincipaleshitosinternacionalesquemarcanlacrisisdelparadigmaclasistacaracterísticohastaentoncesdelamayoríadelosmovimientospopulares,incluidoslosdeAméricaLatina,ylaadopcióndeunparadigmaétnico,cuyaim-portanciaquedómanifiestaparamuchosenlosconflictosdeestetipoqueentoncessedesataronenlaexURSSyenotrospaísesdelaEuropaOriental.Pero,paraen-tonces,enBolivialapropuestakataristaestabamuyavanzadaeinclusolospueblosminoritariosdetierrasbajasyaestabanagrupadosentornodelaCIDOB,fundadaen1982perogestadavariosañosantes.

EnloqueesoscambiostardíosdelparadigmainternacionalsíinfluyeronfueencorregirlapercepcióndelospartidostradicionalesdeBolivia,tantodederechacomo de izquierda. Éstos, anteriormente, veían las iniciativas kataristas y otrassemejantescomoeldiletantismodeunospocoslocosycomounaseñalmásdel“primitivismo”delcampesinado,cuandonocomounpeligrosodesviacionismoquepodíadegenerarenracismo.Inclusoelpoderosomovimientominero,queliderabalaCOB,usabaargumentosideológicosparajustificarelroldevanguardiaquedebíajugarelproletariadominerosobreelcampesinadoylos“indiecitos”9quienes,porlapropiedadprivadadelatierra,eran“pequeñosburgueses”,argumentosdeapa-rienciateóricaenlosquesubyacíalamismamentalidadcolonialdelEstado,antesydespuésdel52.

Apertura estatal al “indio permitido”

ConloscambiosenlaEuropadelEste,lospartidosdeizquierdafueronlosprimerosenpercatarsedelaimportanciadelcomponenteétnico,unosantesqueotros. Más adelante, al katarismo y al CIDOB se añadieron, con un sesgo mu-chomáspopulista,otrosmovimientos,comoConcienciadePatria(Condepa)del“compadre”Palenque (desde1988) en el escenario aymaradeLaPaz, yUniónCívicaSolidaridad(UCS),del“cervecero”MaxFernández(desde1989),conunalcancemásnacional.AunqueFernándezevitabaundiscursoétnicooideológico,losanalistassereferíanaél,porsuapariencia,como“cholo”.Tambiénlospartidosdederechaincorporaron,porreacción,estemismodiscurso10.Elúltimoenhacer-lofueelMNR(o,másexactamente,sucandidatopresidencial,Gonzalo“Goni”

9 Elusodeesetérminoaparece,porejemplo,eneltestimoniomineropublicadoporNash(1976).10 Eltemaindianistayahabíacaladoenalgunamedidaenalgunosprotagonistasdelasdictadurasmilitares.Los

librosdeFaustoReinaga,porejemplo,eranleídosporalgunosinfluyentesmilitaresqueinclusorecurríanaélparalaelaboracióndesusdiscursos.


SánchezdeLozada)enlaseleccionesde1993.Trassondeosdemarketingpolítico,Gonidecidió invitarcomosucompañerode fórmulaalkataristaaymaraVíctorHugoCárdenasquien,deestaforma,llegóaserelprimerindígenaenescalarlavicepresidencia del país (Albó, 1994). Por oportunismo político o por conven-cimientodelarelevanciadelcomponenteétnicoantes ignorado,elcasoesquedesdeentoncesésteyanopuedesersoslayadonienBolivianienelmundo.

Vale la pena detenernos algo más en el análisis de cómo este nuevo yviejo paradigma –que empalma con un largo ciclo histórico que se remontaporlomenoshastalaColonia–seadaptóalnuevoescenarioestatalboliviano,desdequeen1985sediofinalEstadodel52paradarpaso,porunsimplede-cretosupremo(nº21060),alallamadaNuevaPolíticaEconómicabasadaenelmodeloglobalizadorneoliberalquesegeneralizóentodalaregión(verMoralesenestemismovolumen).

Limitándonos a sus efectos en los movimientos sociales, el shock con elque se inició este cambio resultó más tolerable, incluso para muchos sectorespopulares,queelclimadeincertidumbrecreadopor la inflaciónydevaluacio-nes galopantes de los tres primeros años de democracia y que el caos social y“desgobierno”quelasacompañaban.La férreaestabilizaciónmonetariagenerótranquilidadentodalapoblación,aunquetuvounaltocostosocial.La“reloca-lización”(léasedespido)de lamayorpartede los trabajadoresde lasempresasminerasestatalesfueparticularmentedura.Losmineros,la“vanguardiaproleta-ria”,perdieron,dehecho,lahegemoníadelmovimientopopular.Algoparecidoocurrióconlosobrerosdeotrossectoresmenoseficientesdelaeconomíaformal,quetransfirieronmuchamanodeobraalsectorinformalmásprecario.Porotraparte,estacondiciónprecariaerahabitualenelsectorindígenacampesinoy,portanto,éstesesintiómenossacudidoy,másbien,alcanzóunmayorprotagonismoenelmovimientopopular.Conlosaños,selesunieronotrossectoresurbanosin-formalesconmuchapresenciadeinmigrantesruralesytambiéndeexdirigentesobrerosrelocalizados.

Durante el primer Gobierno de Sánchez de Lozada (1993-1997) –cuyoVicepresidente, el aymaraCárdenas, era tambiénPresidentedelCongreso– seaprobóunaseriedereformasdesegundageneraciónquetuvierondosvertientes.Éstas,porunaparte,consolidaronlaNuevaPolíticaEconómicay,porotra, ledieronunacarasociale,incluso,derespetoétnico.Esteúltimoaspectosevioenlareformaconstitucionalde1994quedefineelpaíscomo“multiétnicoypluri-cultural”(art.1)yenlaincorporacióndelafiguradelasTierrasComunitariasdeOrigen(TCO)(art.171)conlosprincipalesatributosreconocidosalospueblosindígenas y a sus territoriospor elConvenio169de laOrganización Interna-cionaldelTrabajo(OIT),queBoliviahabíaratificadoen1991,despuésdeunahistóricamarchadelospueblosindígenasdetierrasbajashastaLaPaz.Porotraparte,laLeydeCapitalización(1994)privatizólasempresasestatalesconcier-


tosrasgosdejoint venture ydiounafunciónsocialasuspresuntosbeneficios:elBonoSolidaridad(Bonosol)paralapoblaciónmayorde65años.Elespectacularaumentodelasreservasprobadasdegas(enbuenaparteapartirdeprevisionesde laempresaestataldelpetróleo)es frutodeesasgenerosasasociacionesconmultinacionalespetroleras11.

Otrastresleyessonparticularmenterelevantesenesejuegodialécticoentrelasdosvertientes.LaLeydeReformaEducativa(1994),porunaparte,fuerechazadaporlosmaestrosporquelesquitabaprivilegiosyponíaenriesgosuseguridadlaboralpero,porotraparte,introdujoentodoelsistemaelprincipiodelainterculturalidadyelbilingüismo,favorableantetodoparalapoblaciónindígenay,dehaberseimple-mentadodeacuerdoalaLey,tambiénparalaconvivenciaenunpaíspluricultural.LaLeydelInstitutoNacionaldeReformaAgraria(INRA)(1996),porunaparte,abrió más el mercado de tierras para beneficio de las grandes empresas pero, porotra,hizooperativas lasTCOpara lospueblos indígenas, inclusocomo formadepropiedadagraria.YlaLeydeParticipaciónPopular(1994),apropiándosedeunademandadelasorganizacionesdebase,desarrollóyfortalecióelnivelmunicipalentodoelpaís,transfiriéndolemayorescompetenciasyrecursos,tangiblessobretodoenlosmunicipiosruralesquehastaentoncesfigurabansóloenelpapel.Estaleyotorgó,además,personeríajurídicayrolesdevigilanciaalasOrganizacionesTerritorialesdeBase(OTB),incluyendoalascomunidadesindígenasyalossindicatoscampesinos,sinpercatarsedequeestosúltimossonmuchasveces“indígenas”.

Desdeunprincipio,muchossepreguntaronsiestasconcesionesaloétnicoeransólopartedeunaestrategiadeloscentrosdelpoderglobalparadebilitaralosestadoseimponersumodeloeconómico–algoasícomoelpanycircodelosantiguosromanos–osirespondíanalapresióndelospueblosoriginariosparaserreconocidos.Probablementeinfluyeronamboselementos.Sinlapresión,dentroyfueradeBolivia,esposiblequelosgobiernosylacooperacióninternacionalnohubieranvistonecesarioabrirseaestatemática.EnBolivia,hayevidenciadelaresistenciainicialdelBancoMundialalenfoqueinterculturalbilingüeenlaRefor-maEducativaporconsideracionesdeeficienciafinanciera.(AñosantestambiénlaCOBsehabíaopuestoaestemismoenfoqueenelplandealfabetizaciónSenalep,peroporconsideracionesclasistas.)Perotambiéntienesentidoquelosgruposdepoder,unavezaceptadalanecesidadderesponderaesapresión,hayanhechotodoloposibleparaacomodarlaasusintereses,inclusocomounamaneradedesviarlaatencióndeloclasistaalocultural.Enestecontexto,podemosdecirquelaevi-denciadel“indioalzado”llevóalEstado,yquizásinclusoalasgrandesfinancierasinternacionales,ahaceralgunasconcesionesal“indiopermitido”.12

11 VerelensayodeCarlosMirandaenestevolumen.12 Usoeltérmino“indiopermitido”enelsentidoquetieneenlaliteraturamexicanasobrepolíticaindígena,

como,porejemplo,enHale(2004).


Enestecontexto,hayquedarcréditoalaymaraVíctorHugoCárdenas–cu-yosorígenesseencuentranenel“indioalzado”katarista–porsuhabilidadcomoPresidentedelCongresoparalograrqueseapruebenvariasmedidasfavorablesalos pueblos indígenas en un Parlamento claramente hostil a ellos. Fue tambiéndesdesuVicepresidenciaydelanuevaDirecciónNacionaldedeAsuntosÉtnicos,deGéneroyGeneracionalesquesedieronlosprimerospasosdeloqueen1997setransformaríaenelConsejoNacionaldeMarkasyAyllusdelQullasuyu(CONA-MAQ).Sinembargo,paraCárdenas,elcostopolíticodesuparticipaciónenunmodeloeconómicoypolíticoenalianzaconunPresidentequeconlosañosapare-ceríacomoelsímbolodela“antipatria”fuemuyalto.PujóylogróqueelEstadoseabrieraal“indiopermitido”peroprontofuedesbordadoporeldesarrollodel“indioalzado”delquehistóricamenteprovenía.

Alprincipio,elmovimientopopularllamó“malditas”aestasleyesporquefue-ronimpuestasporelBancoMundial,peroesejuiciosefuematizandoamedidaqueseimplementaron.EnelcasodeladeParticipaciónPopular,másbien,prontoselallamó“leybendita”,porquecontribuyóefectivamenteatransferirunporcentajesignificativoderecursosestatalesalasáreasruralesque,nuncaantes,loshabíantenido.Másaun,enmediodeinevitableserroresdeaprendizajeycorrupción,pasóaseruninstrumentoclaveparaconstruirelpoderlocalpopular.Así,endiciembre1995,serealizaronlasprimeraseleccionesmunicipalesbajolanuevaleyymásde500indígenasycampesinosaccedieronagobiernosmunicipalescomoconcejaleseinclusoalcaldesy,enlaselec-cionesdelaño2000subieronamásdemilo65%(AlbóyQuispe2004:35).

El “indio alzado”: Evo y el MAS

Enlaseleccionesmunicipalesde1995,elcasomásnotablefueeldelaAsam-bleaporlaSoberaníadelosPueblos(ASP/IU,futuroMAS).LasorganizacionescampesinasdeCochabamba,bajoelliderazgodelentoncesdirigentecocaleroEvoMorales,tuvieronelolfatopolíticoparaverquelaLeydeParticipaciónPopular,quemuchostildabantodavíade“maldita”,enrealidadlesabríaunespacioparacrearsuanhelado“instrumentopolítico”,porlomenosenelnivelmunicipal.Rá-pidamentepresentaronsupartidoalaCorteElectoral,hábilmentesortearonlasobjecionesjurídicasdeéstaarrimándoseaotropartidoysigla13y,enmenosdeunaño,lograronlosprimeroslugaresenlosmunicipiosruralesdeCochabamba.

13 LaCorteElectoralnoaceptólasiglaASP,porloqueen1995seasociaronaIzquierdaUnida(IU),yarecono-cida.Enlassiguienteseleccionesnacionalesde1997,trasunadivisióninterna,adoptaronlapersoneríaysigladelMovimientoalSocialismo(MAS)que–porironíasdelahistoria–lescedióunpartidodeorigenfalangista.Paradójicayastutamente,elpartidoquelaoposiciónllamaba“deloscocaleros”,supoaprovecharprimerounareformadelGobiernoneoliberalyseprestódespuésunasigladeFalange–elpartidoqueenlosaños50seopusoalEstadodel52–parallegaralaPresidenciaen2005conunavotaciónarrolladora.


Fueelprincipiodelaescaladahastaelpresente.Enlaseleccionesde1997(de lasqueBanzer saliónombradoPresidenteporelCongreso) lograroncuatrodiputadoscampesino-indígenas,todosdeCochabamba.Desdeabrilde2000sege-neralizó el rechazo popular del modelo globalizador neoliberal, empezando conla“guerradelagua”enCochabamba,siguiendoconunaretahíladebloqueosdecaminos,sobretodoenelaltiplano(lideradosporelaymaraFelipeQuispe)yenlazonadeproductoresdecocadelChapare(lideradosporEvoMorales).Enenerodel2002,elParlamentoexpulsóaEvoMorales,acusadosinpruebasdeserelres-ponsabledelamuertededospolicíasenunconflictoconcocaleros,peroesto,másbien,locatapultó,demodoqueenlaseleccionespresidencialesdejuliodeeseañosaliósegundo,apenasun1,4%pordebajodelprimero,SánchezdeLozada.EntreelMASdeEvoMoralesyelMovimientoIndioPachakuti(MIP)deFelipeQuispe,los parlamentarios campesino-indígenas y afines fueron casi un tercio del total.Apenastranscurridounaño,unaseriedemovilizacionescontralapolíticadelgas,considerada demasiado favorable a los intereses foráneos, culminó con masivosbloqueosyprotestasdelaciudaddeElAlto,quealserreprimidasabala,inclina-ronlabalanzaafavordelosrebeldes,obligandoaGoniarenunciaryhuirdelpaís.TraslosgobiernosdetransicióndeCarlosMesayEduardoRodríguez(porsucesiónconstitucional),laseleccionesadelantadasdediciembre2005dieronunaampliavictoriaaEvoMoralesyalMAS,conun54%delosvotos,algonuncavistodesdelarestauracióndelademocracia.

GranpartedelcapitalsimbólicoacumuladodesdeentoncesporEvoMora-lesyelMASsedebeasucondicióndeserelprimerpresidentemilitantementeindígenadeBoliviaydelcontinente14.Suconvocatoriaseamplióporquetambiénaparecemuyligadoaotrosmovimientospopulares,comoelcocalero,elsindicalis-motanto“campesino”comoobreroyurbanoylasjuntasvecinales,yporapelaralaizquierdatradicional,quehabíaquedadofueradejuegodesde1985yaalgunossectorescuestionadosdeclasemedia.

Ensuprograma,másalládelosgestossimbólicos,llamaparticularmentelaatención,dentrodenuestrotema,lacombinacióndelaretóricaétnica,sintetizadaenlapropuestadeunpaís“plurinacional15eintercultural”,conlatípicadeotrosregímenesdeizquierdaquebuscanunamejorredistribucióninternadelosrecursosyoportunidadesy–alavez–unamayorindependenciaycapacidaddemaniobrafrentealosinteresesdelasempresasmultinacionalesydelasgrandespotenciasenqueéstasseapoyan.ElGobiernodelMAShadadotambiénpasossignificativoshacia la reconstruccióndeunEstado fuerteyunitario,queenmuchosaspectos

I4 LospresidentesmexicanosPorfirioDíazyBenitoJuárezeranindígenasbiológicosperoevitaronaparecercomotalesysusgobiernossecaracterizaron,másbien,porsusmedidasantiindígenas.

15 Enelsentidodelas“naciones”étnicasaymara,quechua,guaraní,etc.(comoenlatesispolíticadelaCSUTCBde1983).


pareceinspirarseenelEstadodel52,peroconotroimaginarioypropuesta,sobretodoenloreferentealatemáticaétnicayaldesmantelamientodelmodeloneoco-lonial.Poreso, supropuestabuscaconjugarelcarácterplurinacionaldelnuevoEstadoconeldeunitarioyfuerte.Parallevaradelantesuprograma,actualmenteelGobiernocuenta conunacoyuntura internacionalparticularmente favorabletantoenloeconómico,sobretodoporlosaltospreciosdelgas,comoenlopolítico,porlamayorinclinaciónhacialaizquierdaenmuchosgobiernosdelaregión.

Internamente,selehaabiertounfrentedifícilenlacrecienteconfrontaciónentreeloccidenteandino,máspobreytodavíaconlamayoríadelapoblación,ylosgruposdemayorpodereconómicodelastierrasbajasdelallamadaMediaLuna,desdeelnorteyorientehastaTarijaalsur,quehanlogradoatraerasucausaabuenapartedesupoblación.Estapolarización,delargadataenlahistoriadelpaísperoparcialmentefrenadaporelpotenciamientomunicipaldelaLeydePar-ticipaciónPopular,rebrotóconfuerzaduranteelcortoydébilGobiernodeCarlosMesa(2004-2005)–enelquesecontrapusola“agendadeoctubre”(2003)deElAltoyeloccidenteandinoconla“agendadejulio”(2004)deSantaCruzylaMe-diaLuna–yhasidoinnecesariamenteamplificadaporalgunasposturasdelpropioGobiernodelMAS.

EstasituaciónhaceinsoslayableelanálisisdelatemáticaautonómicadentrodeeseEstado“unitario”yalavez“plurinacional”.Loquesevislumbraesque,enrealidad,setratadeunjuegodeautonomías:lasdepartamentales,reclamadasporlaMediaLuna;lasmunicipales,iniciadasdealgunamaneraporlaaplaudidaLeydeParticipaciónPopular;ylasdelasunidadesterritorialesindígenas,apoyadasporelGobierno;cadaunadeellasconcompetenciasaserdefinidas.

TodosestosplanteamientosseránsindudacentralesenlaAsambleaCons-tituyente instalada en agosto de 2006 pero trabada durante mucho tiempo porbizantinasdisputasprocedimentalesenlasqueseocultabaninteresesconfrontadosdelamayoríaoficialista,quizásdemasiadodeslumbradatodavíaporsu54%,ydelaminoríaopositoraahoradesplazadaperoafanadaen recuperar espacios.Es laparadojadeunGobiernoquehallegadoalpoderporlavíademocráticaelectoralyconampliamayoríaabsoluta,perosinsacardelacanchaasusopositores,loquenolepermiteimponerasusanchassupropiapropuestadelamaneraquelohizo,porejemplo,elMNRen1952,despuésdeunasangrientarevoluciónqueanulóalaoposición.

Algunos rasgos dialécticos recurrentes

Amododeconclusión,enestaúltimaparteresaltarételegráficamentediver-sastensionesdialécticasqueserepitenenlahistoriayquepuedenayudaradetec-tarlascontinuidadesenmediodelasvariantescoyunturales.Lasdosprimerasson,


enmiopinión,lasfundamentalesylasotrassonconfiguracionescomplementariasqueestasmismashandesarrolladoenlarealidadgeográficayterritorial.

Laprimeratensiónsedaentrelaidentidadoidentidadesétnicasylaidenti-dadnacionalunificante.Elpuntodepartidaenlahistoriaprofundaesladiversidaddeidentidadesétnicas,muchasdelascualesreciéndespuésdelapolíticadereduc-cionescolonialesadquirieronciertacristalizaciónendeterminadosterritorios.LaColoniacontribuyó,porotraparte,adiluirenparte lasparticularidadesétnicasprecedentesalreforzarlapolarizaciónmásgenéricaentreloespañol-criolloyloin-diooindígena.Seesbozó,así,demaneraimplícita,ciertaconvergenciainterétnicadelospueblosoriginariosenlacontradicciónfundamentaldenuestraestructuracolonialydespuésneocolonial.

Éstees,desdeentonces,elcondicionamientohistóricomáslargoypersisten-tedenuestraformaciónpolíticaysocial.NielmestizajebiológicodelaprimeraépocacolonialnielposteriormestizajeculturalqueduranteelEstadodel52setransformóenelmontaje ideológicode la identidadnacionalbolivianahan lo-gradoreemplazarlo,comomuestralacrecientereemergenciaétnicaapartirdelosañossesenta.

Unaconsecuenciajurídicadeestaprimeratensióneslanecesidaddebuscarunamayorcomplementariedadentrederechosciudadanos individuales,queapuntanalaunidadnacional,yloscolectivos,entrelosquesobresalenlosespecíficos de cada pueblo indígena.Lospueblosindígenastienenunadobledemanda:ser“ciudadanosdeprimera”sindiscriminacionesporsucondiciónétnicay,alavez,queserespetesuderechoaser“diferentes”,porsucondicióndepueblosoriginarios.Esdecir,quierenserigualesperomanteniendosusidentidadesculturalesdistintas.Ellopuedetenerconsecuenciasenelordenamientoterritorialyenlosmárgenesdeunidadyautono-míadentrodeél,nosólopordepartamentosymunicipiossinotambiénsegúnotroscriteriosderivadosdelaidentidadyorganizacióncomopueblosoriginarios.

Lasegundatensiónsedaentreetniayclase.Serelacionaconlaconstitucióndelaestructura(neo)colonialarribaindicada,porcuantolapolarizaciónentrelohispano-criollo (arriba) y lo indígena (abajo) tiene mucho de la contradicciónentreunaclasedominanteyotraexplotada.Laexplicitacióndeestatensióncomounaluchadeclasesesmásreciente,yestárelacionadaconlasnuevasconceptuali-zacionespolíticas,socialesyeconómicaselaboradasenEuropaenelsigloXIX.Peroenlaformaenqueéstasllegaronyseadaptaronanuestraslatitudes,desdeMéxicohastael surdeChile, sehamantenidoesta tensióndialéctica.AprincipiosdelsigloXX,lasnuevascorrientesmarxistasencontraronciertasíntesisalidentificaralindiocomoelmáspobredelospobres,algoque,bajolainfluenciadelperuanoMariátegui,enfatizaronenBoliviapersonajescomoTristánMarofyJoséAntonioArze.16Peromásadelante,enlíneaconelinternacionalismodelospartidosde

16 TristánMarofeselseudónimodeGustavoNavarro,unescritorypolíticoinfluyentedelosaños1930.José


inspiraciónmarxista,setendióaverlacontradicciónfundamentalsóloenlaluchadeclases,relegandolacontradicciónétnicacomoalgomeramentesuper-estructuralopeligrosamenteracista.

Elredescubrimientodelariquezaculturaldelos“pobres”indígenasllegóaBolivia,primero,atravésdeartistasyliteratos,comoelquechuólogoynovelistaJesúsLara–queen1951fuetambiéncandidatopresidencialdelPartidoComunis-ta–ymás recientementeelcineasta JorgeSanjinés.Después, fueron lospropiospueblosoriginarios–peseaseguirorganizadoscomo“sindicatoscampesinos”–losque,duranteeldeterioromilitaristadelEstadodel52,empezaronareclamarconfuerzalaimportanciadesusdiversasidentidadesculturales,experimentadasvital-mentemáscomopueblosoriginariosconcretosquecomo“indios”o“indígenas”genéricos.Sóloalfinalseañadiólaeclosióninternacionaldeloétnico,producidapor la caídade los socialismoshistóricos deEuropa yAsia y, con ella, la de sumodeloexclusivamenteclasista.Elriesgofueque,enladebacle,secayeraenotroreduccionismo:sóloelpoloétnico.AsíparecióocurrirenBoliviayotrospaísesla-tinoamericanos,cuandolosgobiernosyagenciasinternacionalesdeenfoqueneo-liberalempezaronaincorporarlo“multiétnicoypluricultural”ensusrespectivasconstituciones(Sieder,2002)alaparqueimponíanunaglobalizacióneconómicadeestiloneoliberalquetiendeaachicarelEstadoyaborrardelhorizontelaproble-máticadeclases.Ahínacióladistinción,quealgunoshanempezadoausar,entreelindio“permitido”porlosestadosyelindio“alzado”,rebeldeyrevolucionarioalquelasociedaddominanteyanotoleraría.

Estasevolucionesycontinuidadeseneltiemponoseñalandosperspectivascon-trapuestas,delasquesólounaseríaválida,niunaevolucióncronológicadeloétnicoaloclasistao“moderno”niviceversa.Retomandounametáforaqueañosatráseraco-múnentreloskataristas,etniayclasesonlosdosojosconlosquehayquecomprenderlarealidadolosdospiesparamoverseenella.LaemergenciadelMASyelGobiernodeEvoMoralesparecenhaberagarradoaltoroporsusdosastas,tantodentrodelpaíscomoenlasrelacionesinternacionales.ElGobiernodeMASylaAsambleaConstitu-yentedeberánseguiralertasparamantenerabiertosesosdosojos,dosmanosydospiesparainterpretarytransformarnuestracomplejarealidadnacional.

Enelcamino,hanidoaflorandootrastensionesdialécticascomplementa-rias,relacionadassindudaconlasanteriores,entrelasquesubrayaréprincipalmen-tedos.Una,latercera,eslatensiónrural-urbana. Enlasáreasruralesseconcentralamayorpobrezayalavezlamayordensidadétnicatantodesdeelpuntodevistademográficocomodeintensidadcultural,mientrasqueenlasciudadesseconcen-tralamayorriquezayalavezlapresenciahegemónicadelaculturanoindígena,másabiertaalainfluenciadeotrasformasculturales,nuevasono,llegadasconlacrecienteglobalización.Enelpasado,estacontradicciónllevóconfrecuenciaala

AntonioArzefueunodelosfundadoresdelmarxistaPartidodelaIzquierdaRevolucionarioen1940.


conclusiónperversaycientíficamenteinsostenibledequelossectoresruraleseranmáspobresporqueseaferrabanasusculturasancestralesyquelasoluciónera,porlo tanto, “civilizarse” o mestizarse culturalmente, es decir, abandonar su propiaculturaparaacercarsecadavezmásalaculturadominantehispanocriolla.

Enlasúltimasdécadas,sehaproducidounavarianteimportanteenestaten-sión,porelnotableaumentoquehanexperimentadolosmovimientos migratorios, primerodelcampoalaciudadyalafronteraagrícolay,últimamente,tambiénaotrospaíses.Elresultadoesqueactualmentelamayoríadequienesseidentificancomomiembrosdealgúnpueblooriginariovivenencentrosurbanos,confrecuen-ciaperonosiempre,ensuáreaperiféricamáspobre.Aunquealalargamuchosemigradosdesegundaytercerageneraciónmodificansignificativamentesumaneradeserypierdenlosvínculosconsuslugaresdeorigen,sontambiénmuchoslosqueenloscentrosurbanossiguenidentificándosecomomiembrosdesupuebloorigina-rio,aunque,quizás,hayanperdidolalenguay/osedigan a la vez “mestizos”.

Porotraparte,muchosmantienenunpieenambasáreas,comosilaciudadfuera ahoraunnuevopiso “eco-socio-económico”de su gente.La ciudaddeElAlto es el casomásnotable, perono el único.El 74%de supoblación sehizocensarcomoaymara,peseaquesóloun48%hablaestalengua,yelporcentajeesbastantemenorenlasgeneracionesmásjóvenes.Porello,estaciudad,sólorecien-tementedesprendidaadministrativamentedeLaPaz,funcionacomounabisagraentrelametrópoliyelcampoaymaracircundante,dondenaciócasiel40%desupoblación.Poresomismo,larebeliónpopulardeoctubre2003,cuyofocoprincipalestuvoenElAlto,fuedescritapormuchoscomounarebeliónaymara.Esdecir,elfuertefenómenomigratoriodesplazaenpartelacontradicciónruralurbanaalacontradicción“campo+periferiasurbanasétnicaysocialmenteempobrecidas”vs“áreasurbanasmásricas,criollasycéntricas”.

Laotratensión,yvancuatro,eslaregionalistaqueactualmentesehapola-rizadoenlacontradiccióncolla vscamba o,siseprefiere,entreeloccidente andino ylaMediaLuna,queabarcaalastierrasbajasorientalesyaTarija.EnBolivia,losconflictosregionalessondelargadata,hastaelpuntoquealgunoslleganaconsi-derarloscomolacontradicciónfundamentaldelpaís(verelartículodeJoséLuisRocaenestemismovolumen).Poreso,lademandaautonómicaresultafundamen-talparalaMediaLuna.Peroensuformaactual,másdicotómica,hatomadounnuevocarizque,segúnalgunos,sinoselaencaraadecuadamente,podríaromperlaviabilidaddeBoliviacomopaís.

Ladiferenciaecológica,cultural,socioeconómicaypolíticaentrelamacroregiónandinaylastierrasbajasseremontaaépocasprecolonialesyhapersistidohastaelpresenteconcambiosmenores.Unodeestoscambioseseltránsito,porrazoneseconómicasyculturales,deTarija,cuyapartemáspobladaesecológica-menteandina,a laMediaLuna.Estas razonesexplicantambiénbuenapartedelapolarizaciónactual entreoccidenteandinoy laMediaLuna.En términosde


clase,esfundamentalelcontroldelaselitesdelaMediaLunasobrelosrecursosnaturales,desdelatierrahastaelpetróleo,actualmentemuchomásricosallíqueeneloccidenteandino,hoymásempobrecidoporelmenorvalordesusrecursosminerosylapérdidadesucomplementocomercialmarítimo.Siaelloañadimos,entérminosétnicos,elgranpesoaglutinantequeenlaMediaLunajuegalaculturahispano-criollafrentealasminoríasmuydiversificadasydispersasdepueblosori-ginarioseinmigrantesandinos,seexplicaquelapolarizaciónhalle,demomento,unecofácilenotrossectorespoblacionales.

Noseagotanaquílastensionesdialécticasquesecruzanalolargodelasépocas.Sigue,porejemplo,eldilemaentralaunidadyelfaccionalismoenlosmovimientossocialesyétnicos.Estánlosmencionadosregionalismos.Ytambiénelcrecienteim-pactodelaglobalización,queúltimamenteincidesobremigracionesinternacionaleseintercontinentales,generandonuevoslazoseidentidades.Perobastenlascuatrotensionesseñaladasparavercómo,enmediodeloscambiosyprocesosdelahistoriasocialboliviana,seguimosenfrentandotemasestructuralesdelargadata.


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Carlos Toranzo Roca

Cuánto tienes, cuánto vales, amor mío, si no tienes yo te pago...

Si quieres bailar morenada, tienes que tener platita.1

Introducción

ElpresenteensayopretendesacardelbaúldelascosasolvidadaslacuestióndelmestizajeenBolivia.Enrealidad,buscahablardelosmúltiplesmestizajes,puessidemestizossehabla,sedebeusarelpluralynoelsingular.Noseintentaunadiscusión teórica, ni entrar en la maraña estadística para hallar argumentos deverdad;antesbien,seacudealasintuicionesypercepcionesdelavidacotidianaqueinducenapensarqueelmundodelosdiversosmestizostieneimportanciaparaentenderlaBoliviaactualy,enespecial,sufuturo.

Elrazonamientoylasintuicionesqueseviertenenesteensayotienenunapremisabásica:es imposibleacudira lahomogeneidadparahablarde las socie-dades,delasantiguasydelaspresentes.Estoimplicaqueesvanoelesfuerzodeimponerlamonoculturalidadparadelineareldesarrollopolíticoysocial.Muchosfracasosenlahistoriasedebenalasestandarizaciones.Laculturaoccidentalnopudoimponerelcartesianismocomoúnicomododepensamientoenelmundo;

1 Estribillodedosmorenadas,bailetípicodeOruroperoqueahorainundatodoelpaís.Expresanlaacumulacióneconómicadesectorespopularesmestizosque,concerteza,tienenorígenesindígenas,peroqueestánplenamen-teabiertosalalógicadelmercado.

VisibilizaralosmestizosenBolivia


y los socialismos se tropezaroncon supropiaestandarizaciónyhoy son sólounrecuerdohistórico.

EnBolivia,elMovimientoNacionalistaRevolucionario(MNR),quehizolaRevoluciónNacionalde1952,nopudovestirconuntrajedemestizohomogéneoatodoslosbolivianos.Así,haciaadelante,apesardelasesperanzasenrevolucio-nesculturales,espocoprobableteñiratodalasociedaddeindigenismo,comoesimposible creer que todos los ciudadanos se sienten mestizos. En esta época deglobalización,en laqueel Internet,elcelulary lasmigracionesnoscambianelalma,cadadíaobservamoscambios,ylasidentidadesnosonexcepción.Perohayquetenerpresentequeelcambionoeliminaelpasado; lo incorporaconmodi-ficaciones, recreando la realidad, lasculturasy las identidades;éstas sonfluidas,cambiantesydiversas.

Algunas interpretaciones de los datos

La estadística es fundamental para el análisis. Sin evidencia empírica,cualitativaycuantitativa,esdifícilavanzarenlasinvestigaciones.Esimpres-cindibledardatos,peronolodicentodo;senecesitaolfatearlos,generarper-cepcionessobreellosparacomprenderlatemáticadeestudio.Pero,quiénpuededecirquetodoslosdatos,inclusivesobreunmismotema,hablanexactamentesobrelomismo,oquiénpuedeasegurarqueseancomparablesentresí.Además,allídondehaysubdesarrolloyausenciadecontinuidadinstitucional,losdatossonescasosypocoprecisos(VerdesotoyZuazo,2006).Poreso,el investiga-dor,peroespecialmenteellector,debentratardeentenderlosyanalizarlosporcuentapropia.Delosdatossalenintuicionesperonuncaunaverdadabsoluta,menosaúnentemastanintrincadoscomolasidentidadesétnicasoculturales.Ylacuestiónestodavíamáscomplicadacuandoeldatoestásometidoalpasodeltiempo.Unacosaeshablardeblancos,mestizosoindígenasen1900yotramuydistintahoyendía.

LosdatosdelCensodePoblaciónde1900muestranlosiguiente:51%indíge-nas,27%mestizosy13%blancos.2Cincuentaañosdespués,elCensodePoblaciónde1950arrojaestos resultados:63%indígenasy37%mestizos.Loprimeroquellamalaatenciónesqueyanoaparecelacategoríapoblacional“blancos”,esdecir,quequienessecreían“blancos”enesetiemponotuvieronopciónasercensadoscomotales.LosresultadosdeesteCensonosonplenamentecomparablesconlosdelCensode1900.Pero,contodo,enunouotro,hayalgunosdatosreferenciales,poresononospreocupamosdeentenderporquésubeelporcentajedelosindíge-nasodelosmestizoscomparadosconlosdatosdecincuentaañosatrás.

2 El2%erannegros,yelestono-especificados

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 43

SegúnlosdatosdelCensodePoblaciónyViviendade1992,8,1%delapo-blaciónmayordeseisañoshablabasóloquechua,yun3,2%delapoblacióntotaleramonolingüeaymara.¿Quéquieredeciresto?Esevidentequeaumentólapobla-ciónquehablabaespañol,yaseaquefueremonolingüeobilingüe.Esteincrementodejapercibir unmovimiento cultural, significaque algo estabapasandocon lasidentidades.Larespuestanopuedeserdogmática.Noquieredecirquequienhablaespañoldejadeposeerunaidentidadoriginariaoindígena;simplementehabladeunfenómenodecomplejizacióndelostemasdelaidentidad.

Pero,huyamosdeloscensosdepoblaciónyvayamosaotrosdatos.LaEn-cuestadeSeguridadHumanadelProgramade lasNacionesUnidasparaelDe-sarrollo (PNUD) realizada en 1996, al indagar la autopercepción étnica de losbolivianos,arrojalossiguientesdatos:indígenas16%,mestizos67%,blancos17%(Calderón y Toranzo, 1996). Estos datos tampoco son plenamente comparablesconloscorrespondientesaloscensosquemostramoslíneasarriba,perodesafíanalaintuición.Pordepronto,aunquemuchossonríanalmiraraalguienquesecreeblancodespuésdesiglosdemezclaydemestizaje,esponderablequelosinvestiga-doreshayandejadoenlibertadalagentecensadaparapercibirseentenderseasímismadeestamanera.

Otras encuestas que se realizan con continuidad desde 1998 son las delLatinAmericanPublicOpinión(LAPOP)delaUniversidaddeVanderbilt,Es-tadosUnidos.Éstastambiénpenetraneneltemadelaautopercepciónétnicayarrojanlossiguientesdatos(Seligson,2006):para1998,indígenasuoriginarios9,8%,mestizos62,8%yblancos23,3%.AdosañosdelaEncuestadeSeguridadHumanaysinquelosdatosseantotalmentecomparables,llamalaatenciónqueelporcentajedemestizosquearrojaésta,67%,seauntantoparecidoal62,8%deLAPOP.Porsuparte,losblancos,segúnlaEncuestadeSeguridadHumanason17%y,segúnLAPOP,23,3%.

LosdatosdelaencuestaLAPOPpara2004sonlossiguientes:indígenasuoriginarios15,6%,mestizos60,6%yblancos19,4%.Eldatosobrelosmestizosnomuestragrandesvariacionesrespectodelaencuestarealizadaseisañosantes,peromarcaunalíneadura,puessignificaunporcentajemuyaltodelapoblación.Loquesedebedestacar,sinembargo,esquequienesseautopercibencomoindígenaspasandeun9,8%aun15,6%.Estáclaroqueestacifratienemuchoqueverconelimpulsodeldiscursoindigenistaenelpaís,especialmenteenelperíodo2000-2004,épocadecrisisdelneoliberalismoydelospartidostradicionales.

LosdatosdeLAPOPpara2006son:indígenasuoriginarios19,3%,mestizos64,8%yblancos11%.Eldatosobrelosmestizosesconsistenterespectoaldedosañosantes,pasade60,6%a64,8%,apesardelgranboomdeldiscursoindigenistaqueviveBoliviadespuésdelaasuncióndeEvoMoralesalpoderenenerode2006.Y,contodacerteza,poresaebullicióndelindigenismopromovidaporelMASysuGobierno–quecondujoaquemuchaspersonasdelasclasesmediasdeintelectuales


yotrossectoresprofesionalesvistanatuendosoriginariosytenganideasdeesetipoparaarticularseconelprocesomasista–,en2006,un19,5%delosencuestadosseautopercibecomoindígenauoriginarioconrelaciónal15,6%dedosañosantes.

Pero,volvamosaloscensosnacionalesdepoblacióny,específicamente,alCensode2001.EnesteCensosepreguntóalaspersonasmayoresde15añossiseconsiderabanpertenecienteaalgunosde los siguientespueblosoriginarios:que-chua.aymara,guaraní,chiquitano,mojeñouotronativooaninguno.Losdatosobtenidosnosoncomparablesconotroscensosoencuestasenlosqueseindagóelporcentajedeindígenas,mestizosyblancos.Conestalimitación,segúnelCenso2001,62%delapoblaciónseadscribíaaalgúnpueblooriginario.Alrespecto,lahistorialargadelpaísdeparaalgunassorpresas:aliniciodelaColonianosecensabaalosmestizosy,porcoincidenciaocasualidad,enelCensode2001nosepreguntóalagentesiseautopercibíacomomestiza.Comonoexistíaestacategoría,lagentenoteníaotraopciónquemarcarlascasillasqueselepusierondelante.Uncensoqueolvidaalosmestizosmuestraundatoflaco,dudoso:62%delapoblaciónboli-vianaseautoidentificaconalgúnpuebloindígenauoriginario.Si,comodijimos,notodoslosdatossonfidedignos,yhayhuecosenloscensosde1900,1950,1976y1992,notenemosporquéjurarlaveracidaddelCensode2001nitomarcomoverdadabsolutasusdatos,que“olvidan”expresamentealgoqueestáenelsentidocomúnboliviano:elprocesodemestizajedesiglos,yquedeshechaunhechoprác-tico:muchagente,quizáslamayoría,sesienteunamezclaculturaloétnica.

Sinembargo,elCensode2001muestraundatoimportante:únicamenteel11%delapoblaciónbolivianahablasólounidiomanativo.Sirestamosestacifradel62%queseautoidentificaconalgúnpuebloindígenauoriginario,resultaqueun51%deéstahablacastellano.Así,losdatossobrelapoblaciónqueseautoiden-tificacomoindígenaseablandan.Conello,noqueremosdecirqueunapersonadeja de ser indígena por el hecho de hablar castellano; lo que intuimos es quehablarcastellanosignificamuchascosas,entreellaslamutacióndecostumbres,elenriquecimientocultural,lamezclaétnicaycultural.Alsucedertodoeso,quedaporexplicarqueno sepuede ser algodemaneraabsoluta,ni siquiera indígena.Antesbien,seesalgocombinado,seesalgomáscomplejo,yalsermáscomplejoodiverso,esobvioquelagentesienteyviveesacomplejidadensucarneyensuconciencia,asícomoenlapercepcióndesímisma.

EnelCensode2001,sinconsiderarlavelocidadincrementadadelamigraciónaloscentrosurbanosdeestosúltimosseisaños,hasta2007,semuestraque62,4%delapoblacióneraurbanay37,6%rural.Novamosadecirqueporserurbana,lapobla-ciónesblancaomestiza.Perosabemospormiradapropiaquelaspoblacionesurbanassonmayoritariamentepopulares.Estoconduceaunaconstatación:sialguienseper-cibecomoblanco,porrespetoasuautopercepciónqueselocensecomotal;yquesehagalomismoconquienessepercibencomomestizos,quenoseloseluda.Eldato,entodocaso,relativizalosresultadossobrelaautopercepciónindígena.


MásdatosdelCensode2001:44,8%delapoblaciónbolivianahatenidounmovimientomigratorio.Estosmovimientosnormalmentesedirigenaloscentrosurbanoso fueradelpaís.Estonoquieredecirquenohayaunamigraciónrural-rural,peroésanoeslanorma.Nuestrapoblaciónesdeochomillonesyhaytresmillonesmásenelextranjero.Comoproductodeestamigración,¿nomodificalapoblaciónsucultura,sushábitos,sulengua,suscostumbresysuautopercepción?¿No se convierte en diversa y así genera una mayor y más compleja diversidadnacional?¿Quienesmigrannoadquieren“manchas”demestizaje?¿Opermanecentan indígenas u originarios como hace siglos, guardando su memoria larga peroolvidandosuvidacotidiana?

Pero,quienesimpulsancondenuedoeldatode62%depersonasqueseau-topercibencomo indígenas,comienzana relativizaralgunasde susapuestas.NodejandemirarquesienElAltoun74%delapoblaciónseautopercibecomoay-mara,sólo48%hablalalenguaaymara.Estodicealgodelacomplejidaddeltemaqueimpidequedarsearrobadoconeldatofríodel62%.Esmás,enunaencuestarealizadaporlaFundaciónUNIRen2006enlasciudadescapitalesdedepartamen-toyElAlto,seobservaque56%dequienesseidentificancomoaymarastambiénseautopercibencomomestizos;lomismosucedeconel76%dequechuasyel79%deloschiquitanos.Laestadísticaesmaravillosa:sepodríapreguntarprimerosisesienten mestizos y, después, si paralelamente se identifican como aymaras, que-chuasodeotropueblooriginario.Laestadísticanodejadetenerintencionalidadycorazón;poresoacudimosallectorparaquepongasusintuicionesenlalecturadelosdatosquepresentamos.

LapistaabiertaporelcomentariodelosdatosdelaFundaciónUNIRpuedegenerarunamayorcomplejidadanalíticaquees,quizás,elcaminoparaentendermejorloquesepretendeanalizar:resaltarlasreferenciasmixtas,lasambivalen-cias,lascomplejidades,lasdiversidades.Todapersonadebetenerlalibertaddesentirsemuchascosasalavez,incluidalaautopercepcióncomomestizo.Noporserpolíticamentecorrectosenestostiemposdeboom indigenistavamosahablarsolamentedepueblosoriginariosodeindígenas,cuandosaltaalavistaunaver-dad:somosmáscomplejosydiversos.Tienequehaberlibertadenlaestadísticaparaquelossujetossesientancholos,mestizos,aymarasoquechuas,todoa lavez.Noesaconsejableinduciralapertenenciaaunasingularidadoriginariay,menosaún,aunaparticularidadcultural.

La lógica del blanco o negro o la invisibilización del matiz

EnBolivia, el análisis social ypolíticoe, incluso, lamiradahistóricaa losocialestánmarcadosporlaintencióndedescubrirohacervisiblesloscontrarios,losopuestos,lascontradicciones.Esdecir,poresfuerzosparamostrarloblancoylo


negro.Peroelimpulsoanalíticonoeselmismoparadetectarelmatiz,lacombi-nación,lamezcla,lamixtura.Encadamomentohistórico,seinsisteenadscribirsealobuenoyennegarlomalo,existeunapulsiónanalíticaparalaadscripciónaposturasmaniqueas.Osedenuestaosehaceapología,nosehaceunesfuerzoparatenderpuentesconceptuales.Esdecir,semilitaafavordeunauotracategoría,porello,esascategoríasdejandeserinstrumentosanalíticos.Estalimitacióndebesertomadaencuentaelmomentodepensarsobrelomestizo.

Estalimitaciónestápresenteenlaoposiciónentreblancoeindígena,oloqueeslomismoenelcódigonacional,laoposiciónentrek’ara y t’ara,3términosqueimplicanunaconnotaciónnegativayunfuertemaniqueísmo.Porotraparte,enmuchoscasos,lascategoríasutilizadasporlosanálisishistóricossonfríasy,porello,inmóviles,cuando,porelcontrario,lahistoriaimplicaelcambiodelareali-dady,porello,delcontenidodelascategorías.Alolargodeltiempo,losconceptostienenreferenteshistóricosyrealesdistintos.¿EslomismohablardecriollosenlaColoniaqueenelsigloXXI?ReferirseablancoseindígenasenelsigloXIXesmuydiferentequeenelsigloXX.Lascategoríasdeblancos,indígenasymestizosenloscensosde1900,1950,1992y2001remitenarealidadesdiferentes;laspalabrassonlasmismasperolascategoríashancambiadodecontenidoporquealudenafenó-menosyrealidadesquetambiénhancambiado.

Muchos análisishistóricosnoadmiten losprocesosnivaloran los cambios;antesbien,seinclinanaconvertirlasrevolucionesenutopíasycreenquecuandoaquéllassucedentododebesercambiado.Siquedaunhálitodelpasado,larevolu-ciónoelprocesodecambiosonacusadosdereformistas,selosmiraconintencionesmaquiavélicasdemantenerlosviejosórdenes.Nosecomprendequenotodopuedecambiardecuajo,quelosprocesoshistóricos,incluidoslosprocesosrevolucionarios,cambianloquepuedenynoloquequieren.Estamiradadesconfiadaestápresenteenlosanálisisdelmestizajeydelacuestiónindígena.Porello,seobservaalasrevolu-ciones,aloscambiosylosprocesosdereformasocialsólocomounaregeneracióndelneocolonialismoocomolosafanesdelos“blancos”paramantenerseenelpoder.Lapugnaideológicaquecontraponeblancoscontraindiosllegaatalesextremosquere-presentantesintelectualesdeéstos–enrealidadmestizosdeorigenpopularonoperoconideasindigenistas–hablande“etnofagia”parareferirseaprocesosdeinnovacióninstitucional,comolaParticipaciónPopularquehasidounadelasreformaspolíticasmásprofundasyquemásdemocratizacióneinclusiónsocialhacreadoenBolivia.

Así,elanálisisdicotómico(Zuazo,2006),portadordeunacuotademani-queísmo,haestadopresentesiempreenBolivia.Nohayqueolvidarlasoposicionesclásicas:hispanos-criollos,blancos-indios, k’aras-t’aras,nación-antinación,clasesdominantes-clasesdominadas,urbano-rural,oriente-occidente,collas-cambas,oc-

3 K’araesunareferencianegativaalosblancoyt’araaloindioy,porextensiónmuylata,alopopular.


cidente-medialuna4.Estasoposicioneseliminanlosmaticesdelosanálisisydelaelaboracióndelaestadísticapoblacional.Elpensamientodicotómiconoadmitealos“cafés”,notoleralasmezclas,razonasóloenblancoynegro.Sihaceunsiglo,enPueblo enfermo,AlcidesArguedas5decíaqueelproblemadelpaíseranlosindios,ainiciosdelsigloXXIlosindigenistasmásradicalesdicenqueelproblemasonlasoligarquíasblancasdelorientedepaís,incluyendoentrelosblancosalaburguesíacunumi6deSantaCruz.

Enelanálisisnosóloestápresentelodicotómicosinoqueéstesepervierteconlamiradaracista.Enestohaygrandespecadoshistóricos.FranzTamayo7,unodelosintelectualesmásenjundiososdeBolivia,valorópositivamentealosindios,perotuvounavaloraciónnegativadeloscholos.Élymuchosotrospensabanquelocholoespeorquelomestizo.Pero,¿aestaalturadeltiempo,dóndeestálafronteraentrelocholoylomestizo?

ElliberalismodeiniciosdelsigloXX,quedebíaconvertiratodoslosboli-vianosenciudadanos,notenía,sinembargo,comonortedelaedificaciónpolíticaysocialalaciudadanía;sunúcleoconceptualeraeldarwinismosocial,laexpre-sióndelasuperioridaddeunaraza,ladelosblancos,frenteaotraraza,ladelosindígenas,quedebíaextinguirse.Eseliberalismo,¿entendíalahistoriaboliviana?¿ComprendíalasublevacióndeBelzu?¿Habíaentendidoporque,pormomentos,sehablabadelcholoBelzu?(Peredo,1992).¿Quésabíaelliberalismodelamultituddeartesanosy,especialmente,delosemprendedorespopularesdelcomerciodelachichaydelacoca?Estosnegociosnolosrealizaban,precisamente,losliberalesenelpoder,losburguesesclásicos,sinolossectorespopularesquenonacierondelanochealamañanaconlaRepúblicasinoqueseformarondesdemuchoantes.

Hablamosdequienesque,conunalicenciacategorial,podríansernombra-doscomolosmestizosdelsigloXIXodelaprimerafasedelsigloXX.Pero,enestecaso,noestamoshablandodecualquiertipodemestizossinodequienesconstru-yen sus identidades, suscambios societales, sus transformacionesculturales, conunabuenacuotadecambiosensuposicióneconómicaydelafuncionalidadquejuega en los procesos de desarrollo económico. Y, repetimos, con una cuota decambioeconómico,porquesabemosquelastransformacionesdeesetipojueganunrolenlamestización,peronoloexplicantodo;poresonoqueremoscaerenlosexcesosdelosviejosmarxismosqueloexplicantodoapartirdelcambioeco-nómico,desdelamutacióndelasestructuras.Alahoradehablardelmestizaje,esmásimportanteescudriñarloscambiosidentitarios,culturales,dehábitosdevida,

4 Medialunahacereferenciaacuatrodepartamentosdelpaís:SantaCruz,Tarija,BeniyPando,enlosqueganóelvotoporelSienelreferéndumsobrelasautonomíasdepartamentalesdejuliode2006.

5 AlcidesArguedasfueunodelospensadoresconservadoresmásimportantesdelaprimeramitaddelsigloXX.6 LaelitedeSantaCruzserefierecomo“cunumi”alossectorespopulares.7 FranzTamayoesotropensadorimportantedelaprimeramitaddelsigloXX.SulibroCreación de la pedagogía

nacional esconsideradounclásico.


delugardemorada,delengua,deautopercepciónydemuchascosasmásquenopodremosabordarenesteensayo.

Enesteensayonoemprenderemosladifíciltareadedistinguiraloscriollosde losmestizos.Si somosconscientesdelpasodel tiempoyde losprocesoshis-tóricos,veremosqueesasdiferenciasseredujeronpocoapocohastadejardeserimportantes.Unodeberíapreguntarsehoy,porqueéseeseltemadeesteensayo,¿dóndeestáladiferenciaentrecriollo,mestizoycholoyquéimportanciatienehoyhacereseejerciciointelectual?(Soruco,2006).

EldarwinismosocialdelliberalismodeiniciosdelsigloXXnosehaper-didoenlasociedad,apesardelaGuerradelChaco,queprovocóelencuentronacionalderegiones,razasysujetosdistintos,ydelaRevoluciónde1952.Nosepuedeocultarque enBolivia las ideas ypercepciones anti indígenasde laselitessociales,políticasyeconómicashanpersistido.Estasposturasantiindíge-nasemergieron,aveces,conmásfuerzaenloscholos.PoresoRenéZavaleta8hablaba de una paradoja señorial: una suerte de renacimiento continuo de loscomportamientosseñorialesyoligárquicosdelaselitesy,loqueespeor,inclusodequienesnopertenecenalaselites.Éstaesunadelasmarcasnegativasdelavidabolivianaconsignosderacismo.

Aunquemuchosteóricosnoloadmiten,elracismoesdeidayvuelta.Losindios,oparasercontemporáneos, los indígenasuoriginarios,ymuchomássusintelectuales también tienen supropiodarwinismosocial:dicenque“elaymaraesmejorqueelsistema”.Enestemomentodeapoteosisdelindigenismo,muchosconcilianconlaideadeimponerunacultura,laaymara,porqueentiendenqueéseeselcaminodelainclusiónsocialypolítica.Concilianconestaideasincriticarelmonoculturalismoqueimplica.Yanosehabladelamultiplicidaddeculturas,deladiversidaddepueblosoriginarios,sinoseapuntaalahegemoníadelosindígenas,enespecialdelosaymaras.Así,sepasadelmulticulturalismoalmonoculturalismo,sopretextodeladefensadelasideasqueapoyanalosindígenas.

Pero,asícomolosliberalesdeiniciosdelsigloXXnoconsiderabanalosmestizosporqueestabanembebidosenladicotomíablanco-indio,dalaimpre-sióndequeahora,elindigenismo,reforzadoporlosresultadosdeuncensomalelaborado,tambiénseolvidadelosmestizos.Eseindigenismonosólocierrasusojosaotrasculturasoriginariastambiénloscierraalacotidianeidad,noobservaalosmestizos.Hayqueaclararqueestosmestizosnosonlaselitesoligárquicas,no son losprofesionalesgraduadosenelexterior; son loscholosde todo tipo,loscomerciantesminoristas,losinformales,lasburguesíascholasycunumis,lostrabajadoresdecuentapropia, loschoferes, loscontrabandistas, losempleadospúblicos, los taxistas, losmetalmecánicos, loscarpinteros, losheladerosy,conasombro,tambiénmuchoscocaleros.Esosmestizosson,despuésdelprocesode

8 RenéZavaletaeselpensadormásimportantedelasegundamitaddelsigloXX.


democratizacióneconómicainiciadoporlaRevoluciónde1952,lasnuevascla-sesmediaspopularesdenuestrostiempos(PNUD,2005).Sinoseabrelosojosaestasnuevasclasesmedias,aestamultiplicidaddemestizos,noseentenderánloscambiossocialesproducidosenelpaísdesdelaGuerradelChaco,hacemásde70años,odesdelaRevoluciónNacionalde1952.

Revolución nacional, democratización social y mestizaje

Si el liberalismo de comienzos del siglo XX era darwinista social, y si susideasfueronlanormadelaconstrucciónsocialenlasprimerasdécadasdeesacen-turia,noesmenosciertoqueyaenladécadadelos30,enlosalboresdelaGuerradelChaco,yasecomenzabaaregarideasnacionalistasydediferentesmarxismosqueconteníancríticasalpensamientoliberalyalEstadooligárquicoconstruidoporesasfuerzaspolíticaseideológicas.LaguerraconParaguay,másalládeserunconflictobélicoqueperdimos,perocuriosamentesinperderloshidrocarburos,fuesimultáneamenteunaguerraqueganóBolivia.Laguerrafueunacoctelerasocial,oparadecirlodemaneramásfina,fueunintercambiodesubjetividadesquepermitiólaarticulación,laconexióncaraacaraentrelagentedelcampoydelasciudades,delapoblacióndelorienteconladeloccidente.EnlasarenasardientesdelChacose conocieron y se conectaron entre sí cambas, collas, chapacos y todo tipo debolivianos,detodaslasregiones,urbanosyrurales,plebeyosygenteacomodada.EnelChacoemergiólanecesidaddeentenderquéeralanación,quéeraelpaís.Sialllegaraloscamposdebatallaloscampesinosgritaban¡vivaelGeneralBolivia!,tresañosdespuéssalierondelChacoentendiendoqueBoliviaeraotracosa:unanaciónquesedebíaconstruir,unpaísqueseteníaqueedificar.Mientrasestoscam-pesinosmovilizadoscomotropadefendíanelpaís,muchosterratenientestomabansustierras,sinimportarleslanación,esanaciónquecomenzabanapensarquienescombatíanenelChaco.

Esecrucedesubjetividadesdistintas,¿notuvolacapacidaddemodificaryenriquecer las culturas? ¿Esas intersubjetividades juntas podían dejar intactos aquienesfueronalChaco,podíandejarintactoalpaís?¿Nohabrásurgido,demane-rapráctica,unaideademezcla,nosehabráadicionadoungermenmásdenuevasidentidades,ahorayanosingulares,absolutas,sinodeidentidadesquesecruzanentresí,quetomanalgodeotrasyquedanalgoalasotras?¿Noseríaésetambiénuncaminodeconstruccióndemásmestizajes,demúltiplesmezclas,deconexionessocialesquecomplejizanlasidentidades?DespuésdelChaco,¿podíanquedarlosindios intactos, incólumes, sinmodificaciones en sus culturas y sus costumbres?Porotraparte,¿podíanquedarigualesloscambas,chapacosycollas;podíanquedarincólumes lospobladoresurbanosde lasciudades,podíanquedar sinmácula laselitesoligárquicasdelasciudades?


Terminada laGuerradelChaco, todos cambiaron,pocoapocoelpaís setransformó.Inmediatamenteseinstalaronlosgobiernosdelnacionalismomilitar.Comopruebadesunacionalismo,elGobiernodelcoronelDavidToronacionalizóloshidrocarburosen1937,adosañosdelfinaldelaguerra.Adiferenciadelaépocadelasoligarquías,elnacionalismoyaeravisible.Porsulado,losindios,enespecialenelvallealtodeCochabamba,comenzaronlatomadelastierrasquelesusurpa-ronytambiéndelaspropiedadesdelosterratenientes.CadavezeramásaudibleelplanteamientodeTristánMarof:9TierrasalindioyminasalEstado.Tambiénemergióelnacionalismocivil,cuyonúcleofueelMNRque,entre1943y1946,go-bernóaliadoaunmilitarnacionalista:GualbertoVillarroel,esemilitarquedecíaquenoeraenemigodelosricosperoqueeramásamigodelospobres.

SiconToroyelnacionalismomilitarnacióelconstitucionalismosocial,conGualbertoVillarroelsehicieronexplícitaslasaccionesafavordelostrabajadores.DurantesuGobiernosecreólainstitucióndelInspectorGeneraldelTrabajo,an-tecedentedelMinisteriodelTrabajodelaépocadelaRevoluciónNacionalyserealizóelPrimerCongresoIndigenalcomoconsecuenciatantodelaatencióndelEstadoalaproblemáticadelosindioscomodesupropiamovilización,pues,engeneral,enBolivia,losoídosdelEstadoseabrenúnicamentecuandohayruidodemovilizacióndemasas.EnlosañoscuarentatambiénnaciólaFederaciónSindicaldeTrabajadoresMinerosdeBolivia(FSTMB),núcleodelsindicalismorevolucio-narioboliviano,queseentendíaasímismocomopartidopolíticoynocomoor-ganizacióndereivindicacióneconómica.LaFSTMBjugópapelimportanteenlasmovilizacionessocialesdelosañoscuarentayfueclaveparalaRevoluciónde1952ylaconstruccióndelEstadorevolucionario.Muchomástarde,afinalesdelsiglopasadoeiniciosdeéste,fueelmodeloparalaorganizacióndelossindicatoscoca-lerosdelChapareyparalaconstruccióndelMovimientoalSocialismo(MAS)quellevóalpoderaEvoMoralesendiciembrede2005.

EnlaGuerradelChacoemergiólaideadenación.Entre1935y1952,pa-sandoporgobiernosdenacionalistasmilitaresygolpesdeEstadoconservadores,emergió la idea de la eliminación del Estado oligárquico. Esa idea transitó a larealidad con laRevolución Nacional de1952, encabezadapor elMNR, con laalianzadeclasesmediaspopulares,intelectuales,obrerosminerosyfabrilesycam-pesinos;esdecir,conlaparticipacióndebuenapartedelmosaicosocialdeBolivia.Comotodarevolución,éstahizocambiostrascendentales:votouniversal,reformaeducativa,nacionalizacióndeminasy,uncambiomuyimportanteparaeltemadeesteensayo,lareformaagraria,enespecialeneloccidentedelpaísyenlosvalles,dejandolagranpropiedadenelorientedelpaís.ElprocesodeciudadanizaciónqueimpulsóelMNRcondujoauncambioquenoesmenor:lageneracióndeunaclase

9 TristánMarof,pseudónimodeGustavoNavarro,pensadorsocialistadelosañostreintaycuarentaquesistemati-zólasdemandassocialesdelaépoca.


campesinaminifundiaria,yanoformadaporindios,losexpongosdelahacienda,sinoporloqueelMNRentendíacomocampesinos,unacategoríadeclaseconlaqueesepartidotratabadeevadirlaideadeindios,puescreíaqueellaeraportadoradeladiscriminaciónsocialdesiglos.

Enesemomento,ésefueunavanceinconmensurable.TreintaañosdespuésdelaRevolución,sinembargo,muchosindigenistas,mirandoesastransformacio-nes con el lente de la desconfianza, acusaron al MNR de tratar de quitar a loscampesinos(enlosochentayanombradoscomoindígenasuoriginarios)susiden-tidades,susculturasysustradicionespararefundarelneocolonialismo.Desdeestaóptica,loscambiosproducidosporlaRevoluciónfueronmenoresynogeneraronlaverdaderarevoluciónqueesperabaelpaísparadesterraralcolonialismoyretornaralasidentidadeseinstitucionestradicionalesdelospueblosoriginarios.

Másalládeesapercepción,elvotouniversaldemocratizólapolítica.SusverdaderosefectossesintieronreciénenlosañosnoventayenestesigloXXI,unapruebadeelloesquepormediodelvotoEvoMoralesganólaPresidencia.Lareformaagrariaeliminóalosgamonalesdeoccidenteydelvalle,peroesevi-denteque surgieron terratenienteseneloriente.La reformaeducativaamplióelacceso,casiuniversal,deniñosurbanosyruralesa laescuela.Sinembargo,algunosanalistaspiensanqueaccedieronaunaescuelacivilizatoria,quelesquitósusidentidades,suscostumbres,susinstitucionesysulengua.LanacionalizacióndeminasfacilitólaexpulsióndelEstadooligárquico:yanoestabanlosviejosba-ronesdelestaño,peroellonoquieredecirquenohayansurgidoalgunosnuevosygrandesempresariosenlaminería.

LaRevoluciónnosólopermitió lademocratizaciónsocialsinotambiénlademocratizacióneconómica;abrióespaciosparaqueotrossectoressocialesadquie-rancapacidaddeacumulaciónodeactuaciónenlaeconomía.SidesdelaColoniayprincipiosdelaRepúblicaalgunossectorespopularesyaoperabanenelcomerciodelacoca,enlaproducciónycomercializacióndelachicha(RodríguezySolares,1990)yenlaartesanía,conlaRevoluciónNacionalmultiplicaronsusposibilida-des.Éstosyotrossectorespopularessedesarrollarondemostrandoungranolfatoparaelmercadoydestrezasparalaacumulacióneconómica,especialmenteenelcampodelcomercioyenmenormedidaeneldelaproducción.Enlosañoscin-cuentay sesenta,paranadieesunmisterioelcrecimientodelcontrabando,deltransporteurbano,interprovincialeinterdepartamental,delametalmecánica,delajoyería,delacarnicería,delasventasdeabarrotesalpormayor,delcomerciodeelectrodomésticosydelosnegociosdelasmaestrasmayoresymenoresdelosmercados(Barragán,2006).

Todo estohadado lugar al surgimientodeunaburguesía chola y cunumimuypujante. ¿Son indígenasestosnuevosempresarios?Másbien,pareceríaqueson parte de un nuevo mestizaje. Es cierto que su origen puede ser indígena ocampesinos,perosuvidadiarialosconvirtióenunasimbiosisymezclademuchas


cosas.Nosiempresedejadeserloqueseera,selomodifica,seloenriquece,selocomplejiza;ésepareceserelcaminodelamezclaydelmestizajeenBolivia.ElMNRdelaRevoluciónofreciólaindustrialización,perosólogeneróunaurbani-zaciónsinindustria,locualdevinoenunagraninformalidad,el66%delapobla-cióneconómicamenteactivaesinformal,unsectorintegradoportrabajadoresporcuentapropia,pequeñoscomerciantes,vivanderas,heladeros, choferes, taxistas,transportistas,voceadores, carpinteros,peluqueros, sastres,plomeros, albañiles ymuchosetcéteras.¿Sontodosellos,demaneraabsoluta,indígenas?¿Soncholos?¿Sonmestizos?¿Quéson?Adecirverdad,sesientenmuchascosassimultáneamen-te.Puedensentirseoriginarios,peronodejandeautopercibirsecomobolivianosymestizos.Sesientenunapartedeesagranmultiplicidaddemestizosqueexisten.Nosecomprendencomounmestizouniversal,quenoexiste;porqueunacosaessermestizodelasSieteCalles,otradeEquipetrol,odeMontero,enSantaCruz;comoesdiferenteelmestizodeQuillacolloenCochabamba,deElAltoodelcen-troodelazonaSurdelaciudaddeLaPaz.Todossondiversos.EstarealidadnotienenadaqueverconelsueñodeestandarizacióndelMNRdelaRevolución.

Losmestizosnosonsolamentelaburguesíachola,sontambiénotrossecto-ressocialesmásampliosqueconformanlasclasesmediaspopularesquelasocio-logía,porquenousancorbata,nopuedecaptarloscomopartedelasvariasclasesmedias nacionales. No obstante, si para ellos la corbata no es el pan de cadadía,eselinstrumentodebatallaparalafiesta.¿Noportancorbatalosbailarinespopularesdetodaslasfestividadeszonalesdelpaís?Laacumulaciónpopularescosaañeja,desiglos,perosepotenciódesdelaRevoluciónNacional.Lasclasesmediaspopulares,loscholosconplata,enbuenromance,losmestizospopularesricos–quesondiferentesalosmestizosquevienendelaselitesyquesecreenblancos–seapoderarondebuenapartedelaeconomíanacional.Durantemu-chosañosbailaronenhonordelSeñordelGranPoderenlazonapopulardelRosario,enLaPaz,perodespués,conelpasodelosaños,seapropiarondelcentrodelaciudad.Estonoexpresasóloacumulacióneconómicasinotambiénemisiónculturaldequienesyanosonvirginalmenteindígenassinoportadoresdemúlti-plesidentidades,muchasdeellasdecódigosurbano-populares.Lopopular,olonacional-popular,impulsadoporlaRevoluciónestápresenteenlaconstruccióndelasidentidadesdemuchossectoresmestizos,quenoseadhierenalMNRperoquesesientennacionales,nacional-populares,locualnoniegaquerechacensupasadocampesinooindígena(Mayorga,1993).

MaxFernández10expresóestefenómenodemaneraparadigmática.Perotam-biénexpresóalgomás:laparticipacióndeesossectoresenlapolítica.ElpartidodeFernández,UnidadCívicaSolidaridad(UCS),formópartedevariosgobiernos

10 MaxFernández,empresariomestizodelaburguesíachola,dueñodelaCerveceríaBolivianaNacional,eselparadigmadelossectoresmestizosadineradosqueentraronenlapolíticanacional.


nacionalescomopruebadelaaperturadelsistemapolíticoaotrosactoressocialesduranteelprocesodedemocratizaciónqueseinicióen1982conlaasunciónalgobiernodeHernánSilesZuazoalacabezadelaUnidadDemocráticayPopular(UDP)(Mayorga,1997).PeroFernándezno fueelúnico;a su lado,demaneracoetánea,desdeunavertientepopularnomuylejana,tambiénestabapresenteenlaescenadelacotidianidadydelapolíticaelcompadreCarlosPalenque,11comorepresentantedelosmigrantesrecientesaLaPaz,desectoresurbano-popularesnoadineradosperoqueenriquecieronalasclasesmediasyquecomplejizaronmáselprocesodemestizaciónenelpaís(Toranzo,1992).

Estosnuevosactoressocialesconrepresentaciónpolíticasuponenunfenó-menoampliodedemocratizaciónsocialyejemplificanlaaperturadelsistemapo-líticoydepartidosalossectorespopulares.PeroestonosignificaqueenBoliviahayadesaparecidolaculturadeladiscriminación.EstáclaroqueunacosaeraladiscriminaciónenlaColonia,otraaliniciodelaRepúblicayotramuydistintaladefinesdelsigloXX,comoesotralaqueperviveainiciosdelsigloXXI,cuandoEvoMorales esPresidente.Bolivia todavíanoestá curadade ladiscriminaciónni de las posiciones anti indígenas pero, ante todo, anti populares de las elitesquebradaseconómicamenteyendecadencia.Loscírculosempresarialesylaselitesoligárquicasquebradas¿abrieronsusclubessocialesysusfederacionesempresaria-lesalaburguesíachola?Nolohicieron.Esaactituddemuestraquenohubomuchacirculación social y explica que sin contacto entre ellas es difícil hablar de unproyectonacionalcompartido.

Pero,ahoraenBolivia,hayotraseliteseconómicasyotraselitespolíticas.Lacategoríaeliteyanoserefieresolamentealos“blancos”(esdeciraloscafésdetra-diciónoligárquica),seextiendeaotrossectores,alosgrupospopularesadineradosurbanosorurales,alasburguesíascholasyalaselitespolíticaspopularespartidariasysindicalesquetienenelcontrolpolíticodelEstadoydemuchosmunicipiosypre-fecturas.Peroestonoeselayllu,noesunfenómenoindígena,esunamezclacul-tural,política,económica,racial,delenguas,decostumbresydeimaginarios.Todoestonosconduceaexpresarquelapolítica,laeconomía,elpoderylasidentidadeshoyendíaestánmuchomásmezcladas,sonmásmestizasqueantesy,además,estánmarcadascondiscursosindigenistas.

Democracia representativa, más espacios de mestizaje

En 1982 no sólo se recuperó la democracia arrebatada por las dictaduras,tambiénseiniciólaconstruccióndeunademocraciarepresentativa.SilaRevo-

11 CarlosPalenque,radialista,líderdelossectoresmigrantesruralesquellegaronaLaPaz,formósupropiopartido,ConcienciadePatria(Condepa),yconélparticipóenalgunosgobiernosnacionales.


luciónNacionalabrióporosparalacirculacióndenuevosactorespopularesenlaeconomía,lademocraciarepresentativaabrióampliosespaciosparalademocrati-zaciónpolítica.Ahorasíelvotofueverdaderamenteuniversal,ypormediodeélmuchossectorespopulares,campesinos,urbano-populareseindígenasaccedieronacargosderepresentación.

Eseprocesodedemocratizaciónhizoposiblemuchas reformas institucio-nales.NoespocoquesehayareformadolaConstituciónyquesehayadefinidoalpaíscomomulticulturalypluriétnico(Toranzo,2006),niquesehayaavanza-doenunareformaeducativacentradaenlaeducacióninterculturalybilingüe;tampocosedebedejarde ladolaLeyINRAqueabrióespaciopara lasTierrasComunitariasdeOrigen(TCO).Pero,sinduda,lareformamástrascendentalfuelaParticipaciónPopular,nosóloporlamunicipalizacióndeBoliviaylaredistri-buciónespacialdelingreso,sino,sobretodo,porelretornoaloruraly,especial-mente,porelreconocimientojurídicodelasorganizacionessocialesvecinales,barriales, sindicales, campesinas e indígenas.La importanciadeuna leyno semideporque,conexcesodevoluntarismo,quierainventarlarealidad,sinoporelreconocimientoquehacedelarealidad,deloqueyaexiste,yporsucapacidadparaimpulsaresarealidadhaciaelfuturo.

ElMASyEvoMoralesnacieronpolíticamenteenlosmunicipiosdeltrópicocochabambino.Ahícomenzaronaejercerelmanejode lapolíticapública.Ahítambién,EvoMoralessurgiócomodiputadouninominal.Desdeelmunicipio,élysupartidoenlazaronsusdemandasysusaccionesconlapolíticanacional.NoesexageradodecirqueloquevivehoyBolivia,lapresenciadeEvoMoralesydelMAS,esunproductodelasreformasdelaRevoluciónNacionalydelasreformasrealizadas en el proceso de democratización iniciado en 1982. Pero también esunproductodelaapropiacióndeesosprocesosporpartedeloskatarismos12quedesdehacetreintaañoshablandeladiversidad,delossindicalismosquebuscanlademocratizacióneconómicay,aunquecuestecreerlo,delospartidospolíticosqueabrieronelsistemapolíticoeimpulsaronreformasinstitucionales,unasvecesfor-zadosporlasociedadyotrasporinstintodeconservación.Nadanacedelanochealamañana,todosigueuncursoderevoluciones,marchasycontramarchas.LodestacableenBoliviaesellargoprocesodedemocratizacionesqueseinicióenlaGuerradelChacoyquetienehoysuprimercorolario.

Sien1994sereformólaConstituciónparareconoceralEstadocomoplu-riétnico y multicultural; ahora los signos de los tiempos imponen el reto de laconstrucciónde la interculturalidad.Peroeseporvenirnosepuederecorrerporcaminosmonoculturales,denegacióndeladiversidad,sinoporelcaminodelaasi-

12 Katarismos,movimientosindigenistas,enespecialurbanos,quedesde1979reivindicanladiversidadcultural,elrespetoalalenguaylascostumbresdelospueblosoriginarios.Unodesuslíderes,VíctorHugoCárdenas,fuevicepresidenteconstitucionaldelaRepúblicaentre1993y1997.


milacióndelmosaicodemezclasqueexisteenBolivia.Lainterculturalidadnosepuedeconstruirsobrelabasedeunaculturaenparticular,sinosobreelrespetodelaotredadyelreconocimientodelotro.Sienelpasadosediscriminóalindígena,enelpresentenosedebeborrarnidiscriminaralmestizo.Eldesafíodelpresenteesquehayaespacioyrespetoparatodos.SilaRevoluciónNacionalquisoimponerunmodeloculturalhomogéneamentemestizo,elpresenteyel futurodebenrei-vindicarlamezcla,elmestizajequenoimplicaborrarelpasadosinoreconocerloscambios,lasmutacionesylaconstruccióndeidentidadesplurales.

ElciudadanobolivianoqueviveenEstadosUnidos,enArgentinaoenEs-pañanoporelhechodech’allar13seconvierteenoriginario.Sinembargo,paralaOIT,esindígenasiprovienedealgúnpueblooriginarioosiconservaalgunainstitucióny,comosesabe,lach’allaesunainstitución.Peroellonoconviertealosbolivianos-madrileñosnialosboliviano-argentinosenoriginarios.No,losbolivianosquevivimosenestepaís,enEstadosUnidos,enArgentina,enEspa-ña,odondesea,somosunamezclademuchasculturas.Muchascostumbresestándentrodenosotros.Nopor ir aMacDonaldsolvidamosnuestropasado,perotampocoelafándemagnificarelpasadopuedeconvertirnosatodosenorigina-rios.Loúnicoqueprecisamosparaconstruirmejornuestrofuturoesreconocerlasdiversidades,loscholajesdetodoropaje,lasmúltiplesmixturasdemestizajesquecaracterizanaBolivia.

QuienesenAlasitas14compraneurosydólaresnoson,porello,“imperialis-tas”,Lohacen,simplemente,porquereconocenlalógicademercadoylaincor-poraciónalaglobalización,quenodamarchaatrás.Perolosmestizos,apesardela globalización, no renuncian a ch’allar los billetitos que compran, pero comopruebadesincretismotambiénloshacenbendecirporlaIglesiaCatólica.


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Diego Zavaleta Reyles

St. Antony’s College, Oxford

Eljudíoesunhombreaquieneslosdemáshombresconsideranjudío:eséstalaverdadsimplededondehayquepartir.

Jean-PaulSartre,Reflexiones sobre la cuestión judía (1948).

Introducción

Elobjetivodeestelibroespresentarunaseriededebatesqueilustrandiferen-tesfacetasdelarealidadboliviana.Enestesentido,enloscapítulosanteriores,AlbóyToranzonosmuestranimportantesaspectosdeloétnicoenBolivia.Susposicionesilustran,asuvez,unlargodebatesobresiBoliviaesunpaíspredominantementein-dígenaomestizo,debatequesehavistomagnificadoenlosúltimosañosporlasitua-ciónpolíticadelpaís,asícomoporlosresultadosdelCenso2001yotrosintentosdemedirlacomposiciónétnicadelpaís.Éste,sinembargo,esundebateerróneo,yaqueasumelacentralidaddeunaidentidadparticular(laétnica)enunpaísacostumbradoalarelevanciademúltiplesidentidades.Másaun,estedebateoscurecelacomplejaconstruccióndelasidentidadesétnicasenBolivia,lascualessehanconstruidoconfuertereferenciaaotrotipodeformasdeentenderseeidentificarseaunomismo,alosotrosyalasociedadengeneral(formasdeclase,regionales,ideológicas,etc.).

La intenciónpolíticade estedebate (definir la identidad fundamental enloétnicoypolitizarlaparaconstruirunEstadoquelarefleje)estábasada,porlotanto,en supuestos inexactos.Peromáspreocupanteaúnes la insistenciaen lacentralidaddeeste tipode identidades, labúsquedade lapreeminenciadeunadeellasysupolitización,conlasvirtudesylospeligrosqueestoconlleva.Silas

Sobresimplificandoidentidades:

eldebatesobreloindígenaylomestizo


identidadesétnicasvanaserpolitizadas,sedebeentenderlasformascomplejasqueéstasasumenysuverdaderarelevanciaparalosindividuos.Y,lomásimportante,esimprescindibleentendercuálessonlosaspectosquenosunencomosociedadynoúnicamenteaquellosquenosdiferencian.

La ambigüedad de los datos sobre lo étnico

Quisieracomenzarconalgunoscomentariossobrelosdatosqueinformaneldebateactualyquehansidoutilizadosparajustificardistintasposicionesqueen-fatizanlaidentidadindígenaomestiza.Elsiguientecuadroreflejalosresultadosdevariasencuestasquehanintentadomedirlacomposiciónétnicadelpaís.

Resultados de encuestas que miden identidades étnicas�

Censo�900

Censo�950

Censo 200�

LAPOPPNG, PNUD,

ILDISCRISE

Indígena(genérico) 51% 63% n/d 19% 16% n/dIndígena(usandonombresespecíficos:aymara,quechua,guaraní,otroindígena)

n/d n/d 62% n/d n/d 57%

Mestizo 27% 37% n/d n/d 67% 25%Mestizoocholo n/d n/d n/d 65% n/d n/dBlanco 13% n/d n/d 11%, 17% 2%Indígena/mestizo* n/d n/d n/d n/d n/d 6%Ningunouotro n/d n/d n/d 4% n/d 10%

Fuente:ElaboraciónpropiasobrelabasedeMesa(2006),Albó(Cap.1),Toranzo(Cap.2),Seligsonet al.(2006)yresultadosdela“EncuestadePercepcionesenBolivia”deCRISE..*Lapreguntaconcretahacereferenciaaaymaraymestizo;quechuaymestizo;guaraníymestizo;otropuebloindígenaymestizo.Censo2001:InstitutoNacionaldeEstadística,Bolivia.LAPOP:ProyectodeOpiniónPúblicaenLatinoamérica(LAPOPporsussiglaseninglés)delaUni-versidadVanderbilt,EstadosUnidos.PNG,PNUD,ILDIS:ProgramaNacionaldeGobernabilidad,ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo,InstitutoLatinoamericanodeInvestigaciónSocial.CRISE:CentroparalaInvestigaciónsobreDesigualdad,SeguridadHumanayEtnicidad(CRISEporsussiglaseninglés)delaUniversidaddeOxford,ReinoUnido.

1 Todaslasencuestasexceptoloscensosde1900y1950sebasaronenlaautopertenencia.Lasdiferenciasentreencues-tastienenqueverconeltipodepregunta(“¿perteneceustedaalgunodelossiguientespueblosindígenasuorigina-rios?”enelCenso2001,mientrasquelasdemásencuestaspreguntaronvariacionesde“¿cómosedefiniríausted?”);siseutilizólacategoríaindígenaenformagenéricaosiseutilizaronlosnombresespecíficosdelosgruposexistentesenelpaís(aymara,quechua,etc.);ylascategoríasofrecidasparalasrespuestas(siincluíanmestizo,blanco,etc.).

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 59

Los resultados, como puede observarse, son altamente fluctuantes, depen-diendodelascategoríasusadas(véaselavariaciónentreelCenso2001donde62%delosencuestadossedefinecomoindígenaylosdeLAPOPdondesolamente19%seidentificacomotalantelaintroduccióndelacategoría“mestizo”,olavariaciónentreLAPOPyCRISE2anteelusodenombresespecíficosdepueblosindígenas).Estohageneradounfuertedebateenelpaís.Porunlado,losresultadosdelCenso2001 han sido usados ampliamente para mostrar la relevancia de lo indígena yson frecuentemente citados comoundato sólidopara justificar una agendapú-blicasobreelavancelosderechosdeestospueblos.Porotrolado,losresultadosdeencuestasqueintrodujeronlacategoría“mestizo”yqueobtuvieronresultadosradicalmenteopuestoshansidousadosparaargumentarquelapreguntadelCenso2001estabamalplanteada,quelaidentidadpredominanteenelpaíseslamestizayquelaidentidadindígenaestásobredimensionada.DefensoresdelapreguntadelCenso2001argumentan,asuvez,queelusodecategoríasgenéricas(indígenauoriginario,envezdenombresespecíficos)yqueelusodeidentidadesduales(serindígenaymestizoalmismotiempo),juntoconelestigmadelo“indígena”,esta-ríandetrásdesemejantesvariaciones,peroqueelresultadodelCensosiguesiendoválido:Boliviaesunpaíspredominantementeindígena.

Claramente,lasvariacioneshablandelusodecategoríasproblemáticas3.So-brelasmetodologíaseinterpretacionesdelosdatossepuedediscutirampliamente,perosolamentesediscutiránalgunosargumentosquesoncomúnmenteutilizadosenestedebatepararesaltarloproblemáticodeestosejercicios.

Elprimeroserefierealusodeestosdatoscomosisetratasendegruposho-mogéneos,locualgeneradesinformaciónypuedeseraltamenteengañoso.Esal-tamente cuestionable agrupar en una misma categoría, como la “indígena” porejemplo,agrupostandiversosdelárearural,comoaunmineroyaunmiembrodeunayllu,unpobladordeunaciudadprincipalyunhabitantedelárearural,ahabitantesdelamismaciudadperoconvivenciasdiferentesentérminosdenú-merodeañosderesidenciaenéstaodelasactividadeseconómicasenlascualesseencuentraenvuelto,unapersonaqueseidentificacomoindígenaenElAltoounadelaciudaddeSantaCruz,etc.4Sinirmáslejos,lascategoríasétnicasenSanta

2 EstaencuestaserealizóúnicamenteenAchacachi,ElAlto,AscensióndeGuarayosylaciudaddeSantaCruz,porloquenoesrepresentativaanivelnacional.Sinembargo,dadalacomposiciónétnicadelasciudadeselegidasysuscaracterísticasespecíficas(altapolitizaciónétnicaenelcasodeAchacachi,unadelasprincipalesciudadesreceptorasdemigraciónenelcasodelElAlto,etc.)losresultadossonaltamentellamativos.

3 Enambossentidos,tantoconlaintroduccióndelacategoríamestizocomoconlavariaciónentreelusodelacategoría“indígenauoriginario”ylosnombresespecíficosdelospueblosindígenas.

4 Esto,claroestá,noesuniversal,existengruposétnicoscuyosmiembrosseencuentrandistribuidosdemúltiplesmanerassinqueestoafectesuidentidadprimordial.Lascaracterísticasbolivianas(fuertesdiferenciasenlosnivelesyetapasdeldesarrolloendiferentesubicacionesgeográficas,diferentesnivelesdeconvivenciaconotrosgrupos,diferentesnivelesdeestigmatización,etc.)sinembargo,hangeneradoimportantesdiferenciasentreindividuos.


Cruzpuedensertandiferentesalasdelmundoandino(porelfuerteprocesodemigración,porelhechodeque losgrupos indígenas regionales sonminoríaseneldepartamento,etc.)queprobablementetengamosquereferirnosaunprocesodiferentedeevolucióndelasidentidadesétnicas(algoqueposiblementeesmáspa-recidoalasobservacionessobreel melting pot enEstadosUnidosquealosanálisisdelosprocesosandinos).Exactamentelomismopuededecirsedelomestizo,comohaexpuestoclaramenteToranzoenestemismovolumen.Todasestásdiferenciassevenminimizadasporelusodecategoríasgenéricas.

Sinembargo,elhechodequelagenteseautodefinacomoindígena(omesti-zo)esundatoquetampocopuedeserdescartadofácilmente:lagentenoseidenti-ficaconalgoqueleescompletamenteajeno.Entrelagentequeseidentificacomoaymara,porejemplo,esposiblequeloquetienenencomúnunaymaradeLaPazyunaymaradelcampoenOruroseapocosignificativo,comotambiénesposiblelocontrario:queapesardelasdiferenciassientanciertafraternidadysimilitudesquenocompartenconotrosgrupos.Pero,aunsuponiendoquelosdatoshacenreferen-ciaaalgocomún,¿cómodeterminarloslazoscomunesalosquesehacereferenciaylafortalezadeéstos?¿Porquésuponer,comosehacedemasiadoamenudo,queesoslazoshablandevalorestradicionalesdelospueblosoriginariosynodevaloresquehanestadosujetosamodificacionesoevoluciones?¿Porquéasumir,porejem-plo,queunaymaraquevivehacemuchosañosenlaciudadyqueexportamueblesvaloralosprincipiosdelajusticiacomunitariaydelareciprocidad?

Un segundoaspectoproblemático es la linealidad con la que sepretendeanalizaraestosgrupos:lomestizosubordinaaloindígenaoviceversa.Estoesdudo-soporamboslados.Paraempezar,setrataalmestizajecomosilaevolucióndeunaidentidadindígenafuerapruebadelapérdidadeesaidentidad,comosicualquiercambiollevaraaunindividuoasermestizo.Además,¿cuáleslareferenciaprimariaparaestimarelcambiodeidentidadquepermitaafirmarquealguiensehaconver-tidoenmestizo?¿Sóloesindígenalapersonaquetieneunadietabasadaencomidaindígena,vistecontrajestípicos,hablaalgunalenguaindígena,etc.?Peroelargu-mentodequeunapersonapuedeserindígenaymestizatampocoessatisfactorio.Siéseeselcaso,¿entoncesporquéconsideraraesapersonacomoindígenaycontarlacomotal?¿Porquéseasumelacentralidaddelaidentidadindígenaporsobrelamestiza?Ysinoselaasume,¿noestaríamosentrandoaladefinicióntípicadelmes-tizajequereconocequeenésteexistenelementosdeidentidadindígenaalaparquecriolla,blancaocomosequieradenominarla?¿Quésignificaexactamentequeunindividuoseidentifiquecomoindígenaymestizo?Tampocoparecesatisfactorioelargumentodequeestoscambiosseanúnicamenteproductodelestigmaquepesasobreladenominacióndeindígenauoriginario,yaquelamayoríadeestascifrascorrespondenamomentosenloscualesestaidentificaciónesmotivodeorgullo,locualafectalapreponderanciadelaestigmatización,porlomenosparajustificarunavariacióntandrásticadelosresultados.


Finalmente, también se suele esgrimir la pérdida de las lenguas indígenascomopruebadeterminantedelprocesodemestizaje.Estoesigualmenteinciertoynodeterminante.Esciertoquelalenguaesusualmenteundatomuysignificativoparaentenderalosgruposétnicos;sinembargo,haymuchosejemplosdelocon-trario.Todoescocés,porejemplo,hablalalenguadesuconquistador(ypocos,másbien,sulenguaoriginaria).¿Estaríamosenposicióndedecir,siguiendoestedato,quesehaperdido la identidadescocesa?Losvascoshanpasadoporprocesosdepérdidayrescatedesulengua,aligualquelosirlandeses.¿Enalgúnmomentohandejadodesentirsemiembrosdeungrupoespecíficoydiferenteporesto?Enmuchoslugaresdelmundo,losgruposétnicossedefinensimplementeporsureligión,noporsulenguaopordiferenciasculturales.Porlotanto,elqueunaymaranohableaymaranolovuelve, ipso facto,mestizoomenosaymara.

Enlasvariacionesdelascifrassepuedeobservarquelamedicióndelasiden-tidadesétnicasesunejercicioaltamentecomplicadoyqueeserróneodarleaestedatounsentidocentralcomosehapretendidohacerenlosúltimosaños.Tambiénquedaclarodeestasmedicionesserefierenacategoríasproblemáticas.Conesto,sinembargo,nosepretendenegarlarelevanciadeloétnicoenelpaís.Loimpor-tantedeloétnico,comoyalohanexpuestomuchosautores5,esquelagentecree enello;y,nohayduda,queenBoliviahaymuchagentequecreequeloaymara,loquechua,guaraníolomestizoladescribeyrefleja.Sinembargo,estodebepensarsedentrodeunprocesomáscomplejodeentenderseaunomismo,alosotrosyalasociedadensuconjuntodeloquesepuedeyquiereleerenestosdatos.

La multiplicidad de identidades

Elprincipalproblemadeestedebateesque,enciertaforma,seasumelacen-tralidadypreponderanciadelaidentidadétnicasindarimportanciaalhechodequecualquierserhumanotieneunamultiplicidaddeidentidadesquepuedenseraltamenterelevantesensuvida.6LaencuestaCRISE,porejemplo,añadiódospre-guntasaladeautopertenenciaqueseusóenelcenso:una,queinvitaalentrevista-doaidentificarseconalgunadelasidentidadesdeunaampliagamacomúnmente

5 Ver,porejemplo,Sen(2006),Blu(1980)oCarterBentley(enBanks,1996).6 Seargumentaavecesqueexisteunadiversidadde identidadesquepueden serpotencialmente

relevantesperoquenotodastienenlamismaimportanciaparalosindividuos.Estoesaltamenterelativoydependientedeloquesequiereanalizar.Siloquesebuscaesentenderquéidentidadesson particularmente relevantes para la guerra, por ejemplo, entonces probablemente sea ciertoque las identidadesétnicas, religiosas, ideológicas,nacionaleso regionalesexpliquenunabuenaproporcióndelosconflictosviolentosenlahistoriadelahumanidad.Peroparaotrosanálisis,sermiembrodedeterminadafamilia,deciertaclase,etc.puedenseridentidadescentrales,dejandolasotrascomounaspectosecundario.


usadaenelpaís(colla,paceño,camba,campesino,miembrodealgúnsindicato,etc.,másunaopciónabierta);yotraquepidealentrevistadoquemuestresuprefe-renciaentreusarlaidentidadétnicaoculturalescogidaolaidentidadpreferidadelconjuntodeotrasidentidadesusadascomúnmenteenelpaís.Elresultadofuequelamayoríadelosentrevistadosprefiriólaalternativadeusarotrotipodeidentidades(45%)sobrelaidentificaciónétnicaoracial(40%)yun13%prefirióusarambasalmismotiempo.Másrelevantessonlosresultadosquemuestranquelaimportanciadadaalascaracterísticasétnicasdeunapersonanoessignificativamentemayoralaimportanciadadaaotrasconsideraciones,comosureligión,suideología,sulugardenacimiento,sulugarderesidencia,sunacionalidad,etc.

Estoresultadelhechodequecualquierserhumanotieneunamultiplicidaddeidentidades.AmartyaSen,porejemplo,argumentaquelossereshumanos“per-tenecenamuchosgruposdiferentesdeunaformauotra,yquecadaunadeestascolectividadespuedendarleaunapersonaunaidentidadpotencialmenteimpor-tante.Talveztengamosquedecidirsielgrupoparticularalquepertenecemosesonoimportanteparanosotros.Dosejerciciosdiferentes,aunqueinterrelacionados,están involucrados en esta decisión: (1) decidir cuáles son las identidades rele-vantesparanosotros,y(2)hacerunbalancedela importanciarelativadeestasdiferentes identidades. Ambos ejercicios requieren razonamiento y tener opcio-nes”.Sinembargo,“en lavariaciónde la importancia relativaque sedaacadaidentidadpuedehabertambiéninfluenciasexternassignificativas:notodoresultaespecíficamentedelanaturalezadelrazonamientoylasopciones.Porunarazón,la importanciadeuna identidadespecíficadependerádel contexto social” (2006:24-25,énfasismío).7Lasmúltiplesidentidadesylaimportanciadeentenderéstasencontextosespecíficossonaspectosparticularmenterelevantesparaunasociedadabigarradacomolaboliviana.Estetipodesociedadproduceunaseriedeimagina-rioscolectivosmuycomplejosquehacenquevariasidentidadesseanrelevantesenunmomentodado.Elidentificarsesimultáneamentecomomiembrodeunpueblooriginario,habitantedeunaciudad,deuna región,deunaorganización,deunsindicato,etc.esunarealidadpordemáscomúnenBolivia.

Variosaspectosrefuerzandeformasustanciallarelevanciademúltiplesiden-tidadesenelpaís,tresdeloscualesseexponenacontinuación.Elprimeroserefierea losefectos significativosque laaccióncolectivapuedetener sobre la relevan-

7 “…belongtomanydifferentgroups,inonewayoranother,andeachofthesecollectivitiescangiveapersonapotentiallyimportantidentity.Wemayhavetodecidewhetheraparticulargrouptowhichwebelongis-orisnot-importantforus.Twodifferent,thoughinterrelated,exercisesareinvolvedhere:(1)decidingonwhatourrelevantidentitiesare,and(2)weightingtherelativeimportanceofthesedifferentidentities.Bothtasksdemandreasoningandchoice.”However,“inthevariationoftherelativeimportanceofidentities,theremaybesignificantexternalinfluencesaswell:noteverythingturnsspecificallyonthenatureofreasoningandchoice.Foronething,theimportanceofaparticularidentitywilldependonthesocialcontext”(2006:24-25).


ciade identidadesespecíficas8,elementocentralenunpaísquecuentaconunalarga tradicióndemovilizaciónsocial.Laaccióncolectiva requieredeungradosignificativo de organización de grupo. La vitalidad de este principio en el paíssevereflejadaenlamultiplicidaddeasociaciones,federaciones,juntasvecinales,sindicatos,etc.fortalecidos,adicionalmente,porunimportantevalorculturaldecolectivismo.Estasorganizacionesproveendeunpoderososentidodepertenen-ciaasusmiembrosygenerannuevasidentidades(porejemplo,loscooperativistasminerosoloscocaleros).Elsegundoaspectoserefierealospatronesdemigracióninterna.Éstoshanforzadoalagenteaacomodarseanuevasrealidades,cambian-do comunidades, sindicatos campesinos, cooperativas agrícolas, etc., por juntasvecinales, federaciones, sindicatos obreros, etc. En muchos casos, sin embargo,loslazosconanteriorescolectividadessemantienen,resultandosimplementeenpotencialesnuevasidentidadesenlasqueencontrarsentidodepertenencia.Untercerelementoserefierealaimportanciadelasactividadeseconómicasatravésdelahistoriaenladefiniciónyevolucióndelascategoríaseidentidadesétnicasenelpaís9.Elsistemacolonial,porejemplo,convirtiórápidamenteeltérminoindioenunacategoríafiscal,lacualgeneró,asuvez,nuevascategoríasligadasprincipal-mentealsistemadelamitaylatenenciadetierra(como“naturalesuoriginarios”,“forasteros”o“yanaconas”)conunfuerteefectoenlasestructurassocialesdelapoblaciónindígena.

Laevolucióndelmestizajeenelpaístambiénfueacompañadadefactoreseconómicos.Porunlado,estrategiasdeevasiónimpositivafueronpartedeunpro-cesodemezclanaturaldegrupos.10Porotraparte,comohaexpuestoBarragán,elprocesodemestizajecomoresultadodeunprocesodemovilidadsocialestuvoínti-mamenteligadoalincrementodelaparticipacióndelapoblaciónindígenaenlosmercadosy,enparticular,alaapropiacióndeactividadeseconómicasespecíficas,comolosmercados,laproduccióndeartesaníayelserviciodoméstico:“Especiali-zaciónymestizajehansido,porlotanto,enelperíodocolonial,unaparejaindiso-luble”(1992:98).11Toranzo(2006),porotraparte,haexploradoelsurgimientodeloquedenominala“burguesíachola”,nuevossegmentosdelaeconomíaliberadosocreadosporlaRevoluciónNacional,especialmenteenlasactividadescomercial-esdestinadasalmercadointerno,eltransporteinterprovincialyelcontrabando12.

8 Ver,porejemplo,MacAdam,TarrowyTilly(2001)yTillyyTilly(1981).9 Larelacióndelasactividadeseconómicasconlacreaciónyevolucióndelascategoríaseidentidadesétnicasha

sidoampliamenteestudiadaporautorescomoBarragán(1990,1992),Bouysse-Cassagne(1996),Harris(1989,1995),Larson(1995),Platt(1982),Rivera(1996),Saignes(1995)yToranzo(2006),entreotros.

10 VertambiénBouysse-Cassagne(1996).11 VertambiénLarson,HarrisyTandeter(1995)que,envarioscapítulos,describenelincrementoenlaparticipa-

ciónenlosmercadosylarelaciónconlasidentidadesétnicas.12 VerToranzoenestemismovolumenytambiénAyo(2007).


Todoestoharesultadoenunacomplicadaconstruccióndelasidentidadesétnicas,asícomodelaideadeloétnicoenelpaís.Porunlado,estetipodeidenti-dades tienen, sinduda,una importanciaconsiderableen la formacómo losbo-livianos se entiendena símismos.Porotro lado,otras formasde identidad sonaltamenterelevantes,productodelascaracterísticassocialesdelpaísydesuevolu-ciónhistórica.Identidadescentrales,comolasregionales,declase,ideológicas,deciudades,etc.,hansidoconstruidashaciendoreferencia,dealgunamanera,aunacategorizaciónétnica(yviceversa)13.

Dificultades adicionales para el debate sobre lo étnico

Alomencionadoanteriormente,hayqueañadirdoselementosquehacenquelacomprensióndelasidentidadesétnicasporpartedelosindividuosylasociedadengeneralseaunprocesocomplejo:lascomplejasymuchasvecescontradictoriasrelacionessocialesentregrupos,yelconfusodiscursosobreloétnicoenelpaís.

LasrelacionessocialesentregruposétnicosenBoliviasonaltamentecom-plejasproducto,entreotrascosas,desuproximidad.Estetipoderelacioneshacequelarelevanciadelasidentidadesétnicasseaaltamentedependientedelcontex-to.Porproximidadnosreferimosala“cercanía”entregrupos,seafísicaocultural,yalosintercambiosenlavidacotidiana.Porunlado,existeuncomponentedeproximidadfísicaquehamoldeadolasrelacionesinterétnicasdesdelaColonia.Laubicacióndelasnuevasciudadescolonialesylaproporcióndehabitantesindíge-nasquevivíanenellasgeneraronformasespecíficasymásfluidasdeconvivenciaycaracterísticasparticularesdelasrelacionesinterétnicas14.Laproximidadfísicaentrelosgruposnohasufridomayorescambiosdesdeentonces.

Porotrolado,yaseaporladebilidaddelEstadoparaimponerpolíticasdemestizajedeunamaneramáscontundenteoporactitudesmástolerantesqueres-pondenaunavariedadderazones(laproximidadgeográfica,algunaspolíticasdeigualaciónimplementadasporlosgobiernosdelaRevoluciónNacional,lapobrezadelaselitesbolivianas,etc.),elpaístienemenoresnivelesdedesigualdadesdesta-tuscultural15delquesepodríaesperardadasudesigualestructurainstitucional.ElEstadoylosgobernantespermiten,promuevenyapoyanunavariedaddesistemas

13 Ver,porejemplo,Rivera(2003)yBarragán(1992)paraunadiscusióndelarelaciónentrelaclaseyloétnico.14 VerBarragán(1992)yZavaletaMercado(1986).15 Seentiendepordesigualdadesdestatusculturallasdiferenciasenelreconocimientoystatusjerárquico(defac-

to)delasnormas,costumbresyprácticasculturalesdegruposdiferentes.Enlamayoríadelassociedadespluralesseobservaquediferentesgruposculturalesestánendisputasunosconotros,nosolamenteporladistribucióndepoderpolíticoyeconómicosinotambiénporcuestionesdestatusyreconocimientocultural.LasdesigualdadesdestatusculturalestángeneralmentesubsumidasenlasinstitucionesyprácticasdelEstado,tantoimplícitacomoexplícitamente(BrownyLanger,2007).


institucionalesparalelos (como la justicia comunitaria), festividades (la entradadelGranPoderoAlasitas,porejemplo),tradiciones(comoelTinku)yotroseven-tosculturalesquereflejanlaculturadelosdiferentesgruposétnicos.Todoestoharesultadoenunmulticulturalismodefacto(aunquenoestéreflejadoenelnivelinstitucional)queafectafuertementelaformacómolosindividuosseentiendenasímismos,alosotrosyalasociedadensuconjunto.

Estonosignifica,sinembargo,queelEstadoomiembrosdealgunosgruposnodiscriminenaotrosgruposétnicosenunavariedaddeformas;sencillamenteapuntaaqueelmulticulturalismohageneradoformascomplejas,fluidasymuchasvecescontradictoriasenlasrelacionessocialesquehanemergidoenBoliviaentrelosgruposétnicosdentrodeunmarcogeneraldediscriminación.Estohageneradounaestrecharelaciónentreloscontextosylarelevanciadelasidentidadesétni-cas.Estudiossobreaspectosespecíficosdeladieta,porejemplo,muestranquenoexisteunaasociacióndeterminanteentrelospatronesdeconsumoalolargodelíneasdedesigualdadsocialanalizadaspordivisionesétnicas,declase,oregionales;existe,másbien,unaimportanteinfluenciadelcontextoenestosconsumos(Or-loveySchmidt,1995).Estudiossobrelasrelacionesentreempleadasdomésticasypatrones,porotrolado,ofrecenimportantesevidenciassobrelascomplejasrela-cionesdedominaciónyfraternidadentreempleadoresyempleadasylasdiversasformasdeentenderseasímismos,alosotrosyalasrelacionesinterétnicas(Gill,1990).Laidentidadétnica,porlotanto,adquiereunaaltarelevanciadependiendodelcontexto,peronoesunaidentidadquedeterminadeformacentrallasrela-cionessocialesenelpaís.

La importanciadel contexto también se refleja en lasdiferenciasde la rel-evanciaquelasidentidadesétnicasadquierenenlosámbitospúblicoyprivado.Lacreaciónyevolucióndelascategoríasétnicas,laconstantetensiónentreéstasylarealidad, laestigmatizaciónde lo indígenay las relacionesdediscriminaciónhanproducidoimportantesdiferenciaseneldiscursoyenlaactitudhacialoétnico.Enelámbitopúblico,seacomodanalstatusylasnormasestablecidasperolastransgredenenelámbitoprivado,oviceversa.Másaun,losindividuospuedenajustarsucom-portamientoyopinionessobreotrosgruposguiadosporconvencionessociales.Porejemplo,visionesracistaspuedenserexpresadasdemanerasmuydiferentes,dependi-endodelcontextosocial(negarlasenunaentrevistaenlaradioperousarlasamplia-menteenunareuniónconamigos).Ladiferenciaentrelaesferapúblicaylaprivadapuedeexplicarporqué,porejemplo,Boliviasecaracterizaporunaaltaadscripciónétnicaperotambiénporlapocarelevanciadeéstasenlaesferapolíticadeunaformacontinuaensuhistoria.Lagentepuedeapreciarsuidentidadétnicacomoformadeidentificaciónperosuvidapolíticapuedeserguiadaporotrasconsideraciones.

Finalmente,otroelementoqueafectalacomprensióndeestaproblemáticaporpartedelosindividuosydelasociedadeseldiscursosobreloétnico.Estediscursoestábasadoenunaseriedehistoriasesencialesquelosbolivianoshemosusadoparainfor-


marnuestravisióndelmundoynuestrasacciones16.Algunashistoriasestánbasadasenhechosreales(existeunaestructuradedominaciónydiscriminaciónenelpaís)oenhechosquealgúnmomentofueronreales(diferenciasbiológicasmásnotoriasentrelosgrupos);otras,sinembargo,hanlogradogenerarideasqueseconsiderancomociertasperoqueestánbasadaseninterpretacioneserróneasdelarealidad17.Elproblemaesqueestasconcepcionesnublanmuchasveceslacomprensióndeloétnico.

Dosejemplospuedenilustraresteproblema.Elprimeroserefiereauncon-ceptocomún: la sociedadcomounapirámidedeestratificaciónúnica (el grupoblancoarriba,elmestizoalmedioylosindígenasenlaparteinferior)yunadis-tribucióndeingresosacordeaestaestratificación.Estageneralizaciónignora,porejemplo,lasjerarquíasylasrelacionesdepoderdentrodecadagrupoolasdifer-enciasdegénerodentroyentregrupos.Másimportanteaun,fallaalnohacerunbalancedelosestratosdentrodecadagrupoconrespectoalosestratosdegruposdiferentes:noestáclaro,porejemplo,queun“Jilanku”aymaradisfrutedemenorstatussocialqueunapersonadelosestratosmestizosmásbajosoquedisfrutedemenorpoder(tantodentrodesucontextoespecíficocomoenreferenciaalrestodelasociedad).Elefectopsicológicodelstatussocial,especialmenteenunasociedadjerárquicayacostumbradaalusointensivodesímboloscomolaboliviana,nohasidotodavíaestudiadoacabalidad,peronoesdifícilimaginarquepuedeproveerpoderososmecanismosdeorgulloyautoestimaque reducen laspercepcionesdeinferioridad con respecto a otros grupos. Lo mismo se puede decir del aspectoeconómico.Existe,porejemplo,unimportantenúmerodeindividuosenlossec-toresdenominados“cholos”conunpodereconómicosuperioraldelamayoríademiembrosdelosgruposconsideradostradicionalmentedeelite.

Loselementosseñaladosenelpresentecapítulobuscanllamarlaatenciónso-brealgunossupuestosenlosqueestábasadoeldebatesobreloindígenaylomestizoenBolivia.Históricamente,estedebatehaprovocadotensionesquenopuedenre-solverseenparteporqueseasumeeltemademanerasimplificada.Silasidentidadesvanaserpolitizadas,comoestásucediendoactualmente,esimportanteclarificarlarelacióndeloétnicoconlacentralidaddelasidentidadesenelpaís,lasformasquelasidentidadesadquieren,ymásimportanteaun,entendercuálessonlosaspectosquenosunencomosociedadynoúnicamenteaquellosquenosseparan.

16 VéaseSanjinés(2004)paraunexcelenteejemplodeanálisisdeldiscurso.17 Estohaproducidovariosdiscursosquehacenreferenciaaelementosconloscualeslagentesepuederelacionar

opuedeentender(comoconceptosraciales,usodedeterminadasvestimentas,actitudes,discriminación,etc.)paradiferenciargruposy,porlotanto,sondiscursosquesonasumidoscomocorrectosyusadosampliamente,inclusiveeneldebateacadémicosobreeltema.Elusodedicotomías(loblancoversusloindígena;lo“moder-no”versuslo“tradicional”;elmercadoversuslareciprocidad;etc.),lacreenciaderelacioneslineales(enunextremoloindígenayenelotroloblanco,congruposintermediostantoenlasrelacionesdepodercomoenloeconómico),sonejemplosdesimplificacionescomunesquenublanelanálisisdeloétnicoenelpaís.



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José Luis Roca

Regionalismo, fenómeno omnipresente en Bolivia

Elregionalismoeselpoderqueposeenlasregionesinterioresdeunpaísyqueseexpresaenconductas,actitudesyacciones.EnBolivia,lasregionesrivalizanen-tresícreandoanimosidadesrecíprocas;compitenporinfluirmásenlaconduccióndelEstadoycuestionanlosactosdeungobiernonacionalautoritarioehipercen-tralizado.Visibleatodololargodelprocesohistóricoboliviano,elregionalismodificultaunaadministraciónestataleficienteyobligaalgobiernocentralatomardecisionesquepuedenserperjudicialesocontraproducentesparaelpaís.Elregio-nalismoactúaguiadoporunaideologíaelitistalacual,noobstante,seconstituyeenvanguardiadeunagregadosocialheterogéneo.1

Alosefectosdenuestroenfoque,eltérmino“regionalismo”noserefierealdesarrolloeconómicoregionaloalahistoriadelasregionesdeunpaís.Tampocoaludealesfuerzoderegioneslimítrofespertenecientesapaísesdistintos,quehacencausacomúnparaenfrentarlosdesafíosdelaglobalizaciónylamodernidadconunavisiónquenoesnecesariamentelamismadelosEstadosnacionalesalosquepertenecen.Temascomoéstossonválidoseinteresantesaunquemerecenunaná-lisisseparadoqueestáfueradelospropósitosyalcancesdelpresentetrabajo.

Boliviaesunpaísfragmentadoenregionescuyavisióndepaísestálimitadaporsusintereses.Unaquejapermanentedelasregioneseslafaltadeequidaden

1 ComoconsecuenciadelasrebelionessocialesquehantenidolugarenBoliviaapartirdelosprimerosañosdelsigloXXI,laideologíaoligárquica,enalgunasregiones,tiendeacambiarporotradecontenidopopular,comoseverámásadelante.

Regionalismo,revisitado


ladistribucióndelosingresosfiscalesyenelmontodelgastopúblico.SantaCruz,porejemplo,siguerecordandoviejosagraviosquelefueroninflingidosporelpodercentral,origenalapobrezayaislamientoquesufrióesaregiónhastamediadosdelsigloXX.Porsuparte,desdequeseprodujoelgranaugeeconómicodeSantaCruzapartirdeladécadade1970,losdepartamentosandinosprotestanporlaatenciónpreferenteotorgada a Santa Cruz, donde, según ellos, se dirige todo el esfuerzoestatalendetrimentodelrestodelpaís.

Eltérmino“región”,enBolivia,essinónimode“departamento”,nombredelasnueveunidadesadministrativasqueformanlaRepúblicayqueconcurrieronalafundacióndeella.Tambiénseentiendecomoregiónalasprovinciasqueformanpartedeldepartamento,muchasdelascualesnoseidentificannecesariamenteconéstealpuntodeque lovenconlosmismosdefectosydeficienciasdelgobiernocentral.Aloanterior,cabeañadirlosmásde300municipioscreadosdesde1994,losquetambiénhanempezadoasentirseposeedoresdesupropiapersonalidadyderechos,almargendecualquiervinculaciónconeldepartamentoalqueformal-mentepertenecen.

Históricamente,losdepartamentoshantenidomásfuerzaqueelEstadoen suconjunto, loqueocasionaunpermanente impulsocentrífugocausantedelaconocidaycrónicainestabilidaddelpaís.Lejosdeadmitirlaexistenciadeesefenómenoynegociarunpactosocialquelotomeencuenta,tantoloscaudillosmilitaresdelsigloXIXcomolospartidosoligárquicosquesecrearondespuéshantratadodefortalecersesojuzgandoalosdepartamentos.Esamismatendenciahacontinuadoconelrégimenindigenistaydeizquierda,presididoporEvoMoralesquien,actualmente,viveenpermanenteantagonismoconlosdepartamentos. El método más usado para debilitar a los departamentos, hasidoreprimircualquierbrotedeindisciplinacontraelgobiernocentral.Contralosdepartamentos,másquecontranadie,sehanensañadolasdictadurasqueensombrecenlahistoriaboliviana.

Otrasveces,losideólogosdelcentralismo,impotentesparacontrarrestarelpoderdelasregiones,postulanlamodificacióndeloslímitesdepartamentalesem-pleandocriteriosrelacionadosconeldesarrolloeconómicooconunmodelodegestiónpolíticayarguyendoquelaactualorganizaciónterritorialesanacrónicayarbitraria.Definenlaregióncomounáreaqueposeesimilitudgeográficaocomoun conjunto de zonas con características socioeconómicas semejantes llamadas“unidadesdeplanificación”.Quienesasípiensanignoranososlayanelhechodequeenelprocesodeformacióndelasregionesbolivianashapredominadolahis-toriasobrelageografíayqueelsedimentoculturalimpugnalosplanteamientosyaspiracionesdetecnoburócratasypolíticos.Poresofracasan.

Lasdemandasparaincrementarlasprerrogativasdelasregionesponenaladefensivaalpodercentral.Éste,enarasde supropia supervivenciaycomo jus-tificativodesuestilodegobernar, invocala“unidadnacional”pronosticandola

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 71

destruccióndelpaíssiseadoptacualquierformadedescentralización.2Revisandolaliteraturasobreelfederalismo,encontramoselreiteradoargumentodequeunrégimendeestetipocondenaríaalaRepúblicaasudisolución.Enlosañosno-venta,sesostuvoconestridenciaqueladescentralizaciónnoharíaotracosaque“yugoeslavizar”aBolivia,aludiendoalaterribleguerrainteriorproducidaenlosBalcanesenladécadade1990yqueacabóconlaFederaciónYugoeslava.3

Lasregionesalasqueselesniegaelderechoaautogobernarseactúancomogrupo de presión política, a la manera de los sindicatos obreros, las organiza-ciones empresariales o las comunidades indígenas pero con mucha más fuerzaqueéstas.Yalestarsujetasaregímenesautoritariosypaternalistas,lasregionessuelencomportarse comomenoresdeedadoadolescentes, guiadasmáspor elcaprichoqueporlasensatez.Nopidensinoplanteanexigenciasacompañadasdeultimátums,amenazasdeparoscívicos,huelgasdehambreybloqueodecaminos;nolesinteresaloqueocurrealrededorsuyopuesparaellasloúnicoimportantesonsusnecesidadesyurgencias.

Aunsabiendoquesusdemandasnopodránseratendidas,presentanunlis-tadodeaspiracionesinnegociables.Frenteaesapostura,losgobernantesprometenhasta lo imposiblecon taldeevitarque lasamenazas secumplan.Es ritualqueencadaconmemoracióncívicadepartamental, elPresidentede laRepública setrasladehasta lacapitalregionalyanuncieunasmedidasamaneraderegalodecumpleaños.Entreellasfiguranleyesodecretos,quemuchasvecessonmeramentesimbólicosyquesólosirvenparaneutralizaropostergareldescontento.Deesama-nerasecreaunaatmósferaqueconspiracontralagobernabilidad,erosionandolaautoridadquetodoEstadodebeposeer.Semejanteforcejeodebilitayfrustratantoalcentrocomoalaperiferia.

Lasdemandassecanalizanatravésdegruposvoluntariosyapolíticosllama-dosComitésCívicosloscualesconvocanaampliossectoresdelasociedadcivilyposeendiversosgradosderepresentatividadsegúnlaregióndondeactúan.Desdequeestoscomitésempezaronahacersepopulares,enladécadade1950,elmásexi-tosohasidoeldeSantaCruzcuyafamasurgiócuandoobtuvoelreconocimientoalosdepartamentosproductoresdeunaregalíadel11porcientodelaproducción

2 Uncasorecientequeejemplificaunapresiónirracionaldelasregionesguiadasporelpropósitodehacerse“respetar”,loencontramosenlaestructuraorgánicadelaempresaYacimientosPetrolíferosFiscalesBolivianos(YPFB)aprobadamedianteleydelaRepública.Luegodeapasionadosdebatesrespaldadosporbloqueodecaminos,paroscívicosyhuelgasdehambreenlasregionesproductorasdehidrocarburos,elCongresoNacionalresolvióelconflictodisponiendoquelaPresidenciaEjecutivadeYPFBestésituadaenLaPazmientrasunavicepresidenciasdeberadicarenlaprovinciaGranChacodeTarija,otraenSantaCruzylaterceraenCocha-bamba.Además,segúndichaley,secreandosgerencias,unaenCamiriyotraenSucre.Ver,art.23deLeydeHidrocarburosdel17demayode2005.Huelgadecirquetaldescuartizamientosóloocasionaríalainviabilidadoperativadelaempresaestatal.

3 ElvoceromásconnotadodeestaadmoniciónfueGonzaloSánchezdeLozada,enemigoacérrimodecualquierformadedescentralización,comolofueVíctorPazEstensoro,jefevitaliciodelMNR.


dehidrocarburos.Esaparticipaciónseconcretó luegodepor lomenosdosaños(1957-1959)deconfrontaciónyviolencia.Mientrastanto,laautoridadenlare-gióneraejercidaalternativamenteporelComitéCívicoyporuncaudillodisiden-tedelpartidodegobierno.TantoelunocomoelotroprescindíancasitotalmentedelGobiernodeLaPaz,elcualoptabaporenviar tropasrepresivasdelEjércitoymiliciasparamilitarescampesinasa laconvulsionadaregión.Huboprisionerosyexiliadospolíticos,enfrentamientosarmadosymuertes,4nadade locualpudoimpedirqueseaprobaralaleyqueautorizalaparticipacióndepartamentalenlaproducciónpetrolera.Éstacontinúavigenteybeneficia,ademásdeSantaCruz,aCochabamba,TarijayChuquisaca.5

Loanteriornosmuestraqueelregionalismoconstituyelacontradicciónprin-cipaldelasociedadboliviana,ymientrasnoseresuelva,elpaísnopodráconsoli-darsuinstitucionalidadniemprenderaccioneseficacesparadesarrollarse.Además,seguiráviviendoenconstanteriesgoderepetirlaguerracivilde1899paraseñalarunanuevacapitaldelaRepúblicaque,alavez,sealasededelostrespoderesdelEstado.Unenfrentamientodeestetiponogarantizaque,alcabodeélycualquieraqueseaelvencedor,sepongafinalrégimencentralista.

Laotracaradelamedallaesqueelregionalismohacontribuidoaforjarunanaciónplural,enriquecidaensudiversidadporexpresionesculturalessólidasyau-ténticas.Enlosespaciosinterioresdecadaregiónexisteunavariadageografíaqueayudaaentenderlanaciónyadquiriruncompromisoconella.Contrarrestandoalarivalidaddañina,existeentrelasregionesunespíritudesanaemulaciónpordemostrarquiénseesfuerzamásparalograrelbienestardesusrespectivospueblos.EsopudoversedurantelosañosenqueexistieronlasCorporacionesRegionalesdeDesarrollo(1975-1995),lascualesfueroneliminadasparadarpasoala“parti-cipaciónpopular”,retrocediendoasíenelprocesodescentralizador.DelasCorpo-raciones surgieroncuadrosprofesionalesy técnicospreocupadosporconocer laspeculiaridadesdesupropiatierraydispuestosatrabajarporella.

Lafuerzadelosdepartamentoshasidoeldisuasivomáseficazcontraelcau-dillismoantidemocrático.Alpasarrevistaalas“revoluciones”(cuartelazos,golpesmilitares,insurreccionespopulares)quehanpuestofinaunadictaduramilitaroaungobiernocivilautoritario,severácómotodasellashantenidosuorigenenpronunciamientosregionalesque luegoseextendieronal restodelpaís.Lagranaspiracióndemuchosautócratashasidodebilitaralosdepartamentosoignorarlosen la toma de decisiones, y de ello pueden citarse dos casos representativos enépocasdiferentes.ElprimeroeseldelPresidenteJoséMaríaLinaresquien,apocos

4 UnagranavenidaenSantaCruz,queconducealosprediosdelaFeria-Exposiciónllamada“RocayCoronado”recuerdaadosjóvenesquemurieronluchandocontraelgobiernocentralporel“11porciento”.

5 UnestudiopioneroyesclarecedordeesteconflictoregionalpuedeverseenWhitehead(1972).


mesesdehaberasumidoelmando,dictósudecretode25dediciembrede18576pormediodelcualdiluíalosnuevedepartamentosdelaRepúblicaen32“JefaturasPolíticas” y al año siguiente, mediante otro decreto, se declaró “Dictador”. Fuederrocadoantesdequelanuevaorganizaciónentraraenvigencia.

Elotrocaso,muysemejanteensuconcepciónypropósitos,tuvolugarsigloymediodespués,en1993,cuandoelpresidenteJaimePazZamorayquienibaasu-cederloenelcargo,GonzaloSánchezdeLozada,sepusierondeacuerdoparafrenarunproyectodeLeydeDescentralizaciónqueteníaunamplioconsensonacionalyqueestabaapuntodesersancionadoporelCongreso.Ensulugarsediopasoaunsucedáneollamado“participaciónpopular”consagradomedianteunaleyquecreó311municipiosloscualesentablaronunarelacióndirectaconelpodercentralignorando a las capitales departamentales y a los prefectos.7Vigentehastahoy,estemodelohaperdidotodaimportanciayaquenuevasideasyacontecimientoshanreestablecidoelpapelprotagónicodelosdepartamentosmediantelaeleccióndirectadeprefectosyelapoyoalasautonomíasdepartamentales.8

La “identidad” del boliviano y los héroes locales

Sialguienpregunta,porejemplo,cuálessonlascaracterísticasdelalenguaespañolaenBolivia,cómoeslamúsicaolacomidatípica,selecontestaráquesonunasenSantaCruzyBeniyotras,distintas,enChuquisacaoLaPaz.Paradescubrirla“identidad”delbolivianoesnecesariounanálisisporparcelas,comoen1909lohizoAlcidesArguedasenPueblo enfermo dondeserefierealaimaginacióndeloscochabambinosyalatozudezdelosaymaraspaceños,peronologradibujarelperfilpsicológicodelbolivianotipo9porque,adecirverdad,ésenoexistesinagregarlelareferenciaregional.

Sibienloanteriorocurreenmuchosotrospaísesdelmundo,laespecifici-dadbolivianaconfundealanalistapuesestállenadeparadojas.Enlasseccionesprecedenteshemos tipificadoaBolivia comohipercentralista y,noobstante, su

6 VerColección de Leyes, Decretos, Órdenes y Resoluciones Supremas,2º.Cuerpo,TomoI.Sucre,1861.7 UnadiscusiónampliadeestetemapuedeverseenRoca(2005:49-98)yBarrios(2002:69-116).8 MientrasescriboestaspáginaslaprensalocalanunciaqueelGobiernodeEvoMoralespropondráala

AsambleaConstituyentelacreaciónde42regionesautónomasquepodránelegirasusautoridades.Ahípuedeverse,también,laostensibleintenciónderestarautoridadadepartamentosyprefectos.Ver,La Razón,LaPaz,2denoviembre,2006.Lareacciónnegativadelosdepartamentosnosedejóesperaryesdudosoqueelpartidogobernanteinsistaensupropósito.

9 LaobradeArguedas,tantolahistóricacomolasociológicaylanarrativa,estámarcadaporelanálisisdelregionalismo.LomismoocurreconGabrielRené-MorenoenelsigloXIX,aquienenjusticiadebeconsiderarsepionerodelestudiodelosproblemasdeestetipo.Nosucedelomismoconlosautoresque,enlaépocaactual,trabajanentemasdehistoriografíaycienciassocialespuestoqueignoranososlayanreiteradamentelascuestio-nesderivadasdelregionalismo.


estructurayorganizaciónpolíticasmuestranotracosa.EnlaCámaradeDiputados,porejemplo,losdepartamentostienenrepresentaciónproporcional,mientrasenelSenadocadadepartamentoeligeatressenadoresindependientementedelnúmerodehabitantesquetenga.CadadepartamentotienesupropiauniversidadestatalyenlaCorteSupremadeJusticialosmagistradostambiénrepresentanalosde-partamentos.Éstosposeenhimno,banderayescudopropios;tienenseñaladaunafecha(queesferiadoentodoeldepartamento)enlaqueseconmemoraalgúnfastohistóricolocal.Pero,adespechodesemejantesingularidad,elcontrolqueejerceelGobiernoqueresideenLaPazsobreelpaísestotal.Loscargosmásnimiosdelaadministraciónpúblicaemanandelosministeriososusdependenciasylasremesasalosmunicipios(víaparticipaciónpopular)puedenserinterrumpidaspordecisiónde funcionarios subalternosdelministeriodeHacienda.LasdecisionespolíticastrascendentalessetomanenlaplazaMurillomientraslasregionesesperan,expec-tantes,loqueallísucede.

Lasfechascívicasdepartamentalesconmemoranlospronunciamientosein-surreccionesqueseprodujerondesdeelcomienzodelaGuerradeIndependenciafrenteaEspaña.SucreyLaPazhanmantenidounasecularcompetenciasobreencuáldelasdosciudadestuvolugarel“primergrito”porlaindependencia,hazañaqueajuiciodeelloslesperteneceenvistadequeambosacontecimientostuvie-ronlugaren1809,unañoantesqueenelrestodeAmérica.Ladisputasobreesaprimogeniturafuetanpersistenteyapasionadaqueseconvirtióeneldetonantedelaguerracivilde1899altérminodelacuallosinteresesdelagranmineríayelcomercioradicadosenLaPazseimpusieronsobreSucrey,desdeentonces,domi-nanalrestodelpaís.

Oruro,porsuparte,celebrasu“efemérides”el10denoviembredebidoaqueesedíade1781estallóunasublevacióndecriolloscontralosabusosdelapolíticaborbónicapero,sobretodo,contralosespañolesdeorigeno“chapetones”queseadueñabandetodosloscargosdelaadministracióncolonialdeCharcas.Porúlti-mo,losdosdepartamentosmásjóvenes,BeniyPando,conmemoranlafechaenquefueroncreadoscomotales.Eldenominadorcomúndeestosdisparescriterios,eslaafirmacióndeunsentimientoregional,elsentidodepertenenciaaunterruño,elorgulloidentitario deunconglomeradohumanoenelqueexistenhondasdife-renciaseconómicasysocialesperoque,sinembargo,sesientenpartedeuna“co-munidadimaginada”,segúnlayaclásicaconceptualizacióndeAnderson(1991).

ElprincipalempeñodelEstadocentralistahasidoponerfrenoalfederalis-mooladescentralización,comounaespeciedeactodefeentrequienescontro-lanloshilosdelpoder,seanellosciviles,militares,oligarcasorevolucionarios.Basterecordarqueen1899,LaPaztriunfóenunaguerracivilconlabanderadelfederalismoyaltérminodeella,lejosdecambiarlaformadegobierno,elPre-sidenteJoséManuelPandoacentuóelsistemallamado“unitario”,fuertementecentralista. Siguiendo esa misma tendencia, en 1931, un Decreto dictado por


elgobiernomilitardeCarlosBlancoGalindoincorporóalaConstituciónunareforma que consagraba un avanzado régimen descentralizador (previamenteaprobadoporunreferéndum)elcualfuedesconocidoporelGobiernocivilquelesucedió,presididoporDanielSalamanca.Yen1993,luegodequeelSenadoNacional aprobara por unanimidad un proyecto de ley que perfeccionaba losgobiernos departamentales y creaba una asamblea de representantes tambiéndepartamentalesfuebruscamentefrenadoporelentoncespresidenteJaimePazZamora,comoquedaregistradoarriba.

La personalidad histórico-cultural de las regiones

La fuerte personalidad de las regiones se explica por el hecho de queBolivia es el único país hispanoamericano donde se mantiene la estructurapolítico-administrativabásicaquefueradiseñadaporlesreyesBorbonesenelsiglo XVIII. La República se organizó según el modelo promulgado en 1782enlaOrdenanzadeIntendentesdelVirreinatodelRíodeLaPlata,enbasealoscorregimientoserigidosenelsigloXVIporelvirreyToledocuandolaAu-dienciadeCharcasdependíadelPerú.Esporesoque,desdebientemprano,lasintendenciasfueronconcientesdesuespaciogeográficoydesusprerrogativascomopuedeverse,porejemplo,enlaHistoria de PotosídePedroVicenteCa-ñeteyDomínguez.Escritahacia178710,estamonumentalyeruditaobradejalaimpresióndequePotosíesunverdaderoEstadodelcualelautorhaceunaminuciosadescripciónque incluye suscincoregiones interioreso“partidos”:Porco,Lípez,Chichas,AtacamayTarija.Ellibroseocupadelosrecursosna-turalespotosinos,conénfasis(comoeradeesperarse)enlariquezamineradelfamosoCerro,elpapeldesempeñadoporlapoblaciónindígena,susparroquias,puertos sobre el Pacífico, jurisdicciones eclesiásticas y tribunales civiles y elcomercioconregionesvecinas.CañetedefiendelosderechosdePotosínosólosobreAtacamasinotambiénsobreTarapacámostrando,almismotiempo, laconvenienciadelcomerciodeestaprovinciaconPotosí.

Algoparecido sucede conSantaCruz yCochabamba.LaDescripción geo-gráfica y estadística de la Provincia de Santa Cruz de la Sierraescritaen1793porelgobernador-intendenteFranciscodeViedma11contieneuninformesobrepueblos,curatosymisionesde loquehoysondosdepartamentosque formabanpartedelamismajurisdicción,yaquelasededelaintendenciaseencontrabaenCocha-bamba.Cuandoseabolióelrégimendeintendencias,acomienzosdelaGuerradeIndependencia,SantaCruz logróqueelgeneralManuelBelgrano(jefede la

10 CañeteyDomínguez(1952).11 ElinformedeViedmapuedeverseenPedrodeAngelis(1836-1937).


segundaexpediciónargentinaalAltoPerú)ledevolvierasustatusdegobernación,poniendofinasudependenciadeCochabamba.

Lasintendenciaserandilatadasjurisdiccionesterritorialesadscritasalvi-rreinato.Peroesadependenciaeramuyrelativa,yaquelacoronaespañolaotor-góampliasfacultadesalfuncionarioquelasregía(Intendente),conelpropósitode contrarrestar el poder ejercido tanto por el Virrey como por la AudienciadeCharcas.12Pesealcortomediosiglotranscurridoentrelaadopcióndelrégi-mendescritoyeladvenimientodelaRepública,lasintendenciasllegaronconlafuerzaintactadequehabíansidodotadasalmomentodesucreaciónalpuntodequeunadeellas,Paraguay,rehusóformarpartedelasProvinciasUnidasdelRíodelaPlata,entesucesordelvirreinato,yoptóporconstituirseenRepúblicaindependiente13.EncuantoalasintendenciasdeCharcas,inicialmentepresta-ronsuadhesiónaBuenosAires,peroenelcursodelaGuerradeIndependenciadecidieronformarunentepolíticoseparado,venciendolasobjecionesdelpropioLibertadorSimónBolívar14.

LaAsambleade1825queconsagróelnacimientodeBoliviaestuvocom-puestaporunasprovinciasqueyagozabandeunaespeciedeautogobiernoy,portanto,seadaptabanaunrégimenfederalounaconfederaciónalausanzadelastre-cecoloniasdeEstadosUnidos,perotalideafuerechazadatantoporBolívarcomoporlaelitecriolladeCharcas.ÉstasesintiódueñadelpoderquehabíaheredadodelaAudienciay,enformaexpresa,repudióelfederalismo.LosrepresentantesaesaAsambleafundacionaldeclararonquenoesconformealvotodelospueblosungobiernofederalporcreerquenoseríaelmássegurogermendedicha,pazinalte-rableyuniónsocial[…]estegobiernoesconcentrado,generalyunoparatodalarepúblicaysusdepartamentos15.

Sinembargo,ese“gobiernoconcentrado,generalyuno”noharíaotracosaqueocasionarrivalidadesypugnasentrelasprovinciasqueeran,porelcontra-rio,“desconcentradas,particularesyvarias”,talcomolofueronlasintendencias.EstoayudaaentenderlascaracterísticasprincipalesdelaBoliviadelsigloXIX:inestabilidadpolítica,escasodesarrollo,mutilacionesterritorialesyescepticismosobreelfuturo.

12 Paraunanálisiscompletoylúcidodeestetema,verJohnLynch(1962).13 BuenosAires,guiadoporlaantiguaarroganciavirreinal,demoróvariasdécadasantesdereconocerlainde-

pendenciadeParaguay,nosinhaberintentadodestruirlaencoaliciónconBrasilyUruguaydurantelallamadaguerradelaTripleAlianzao“GuerraGrande”comoesconocidaporlosparaguayos(1865-1870).

14 Bolívarsosteníalatesisdelutipossidetislocualsignificabaqueelcambioderégimenpolíticonodebíaalterarlajurisdiccióndelosvirreinatos,tesisquenoprosperódebidoalsentimientonacionalistaqueyahabíaafloradoenloquefueroncoloniasespañolas.DeesamanerasurgieronveinterepúblicashispanoamericanasenlugardelascuatroconcebidasporBolívar.

15 RepúblicadeBolivia(1926:57).


La hegemonía que cambia de sitio

La experienciahistóricanosmuestraque enunEstado el poder se ejercedesdeuncentro territorialhegemónicohaciadondeconverge laactividady lasenergíasde las zonas interiores sobre las cuales ejerceunaatraccióncentrípeta.Esesitialseloadquierealtérminodesucesivasluchas,comohasucedidoconlosEstadosnacionaleseuropeosqueseconsolidaronaltérminodelasguerrasnapo-leónicas.Enlasnacioneslatinoamericanos,laregiónhegemónicarepublicanaeslamismaqueexistiódurantelaépocacolonialcuandoerancabecerasdevirreinatos,capitaníasgenerales,gobernacionesoaudienciasEnocasiones,comoenelcasoargentino,elpoderdelacapitalBuenosAiresfueintensamentecuestionadoporlasprovincias,locualcondujoaundilatadociclodeguerrascivileshastaque,amediadosdelsigloXIX,seimpusoelpuertosobrelasregionesinteriores.

Elcasobolivianoessuigénerisyaquelaregióndominantemigra,cambiadelugar.Chuquisaca(peseahabersidosededeaudiencia)nopudoconsolidarsupoderenlanuevaRepúblicay,debidoaeso,lacapitalsetornóitineranteynóma-da.DurantetodoelsigloXIX,elPoderLegislativosereuníaencuatrociudadesdistintas(Sucre,LaPaz,OruroyCochabamba)yelEjecutivooscilóendosdeellas:Sucre yLaPaz.Esta situación se encuentra ilustrada enundecretodel generalManuelIsidoroBelzu(quiengobernóentre1848-1855)declarandoquelacapitaldelaRepúblicaseráellugardondeseencontraraelpresidenteyqueélidentificabacomo“lagrupademicaballo”.

LalocalizacióndeBoliviaenelcentrodelcontinente,aambosladosdelacordilleraandinaymirandosimultáneamentealPacífico,elPlatayelAma-zonas,diolugar,desdelafundacióndelaRepúblicaen1825,aquesurgierandosregionesrivales:LaPazySucre,defuerzaequivalente.PeroSucre(elSur)resultóinadecuadacomocapitaldebidoasufaltaderecursoseconómicos,asuaislamientodelrestodelpaísyaladistanciaenormequelaseparabatantodelPacíficocomodelPlata.Porsuparte,LaPaz(elNorte)siguiómirandohaciaelPerúcomoenlaépocadelvirreinatodelcualdependíaCharcasantesdesertransferidaaBuenosAiresen177616.

Comoresultadodeloanterior,apareciólaConfederaciónPerú-boliviana,re-sistidaenambasnacionesyempujadasóloporAndrésdeSantaCruz,cuyaderrotafueelpreludiodeunatragediamayor:lapérdidadellitoralamanosdeChileenlaGuerradelPacífico,en1879.Perodeestacatástrofe,porparadoja,surgióelaugedelaregiónSuralaquepertenecíaSucre.SeconstruyóelferrocarrildeAntofagastaquepermitióunrápidodesarrollodelamineríadelaplatayunaefímeraprosperi-

16 AdemásdesuproximidadrelativaalascostasdelPacífico,LaPazeraunaprovinciamuyrica.Susingresosderivabandeltributodesunumerosapoblaciónindígena,delaproduccióndecoca(insumoindispensableparalaindustriaminera)ydelcomerciointervirreinalLima-BuenosAires.


daddelSur.Perocuandosefirmóeltratadodefinitivodepazen1904,sedecidiólaconstruccióndeotroferrocarril,eldeArica.Ésteseconvertiríaencompetidordelanteriorpueserafavorablealosinteresespaceñosy,deesamanera,cambióelrumbodelcomercioorientándolohaciaelNorte,osea,haciaLaPaz.

ElconflictoLaPaz-Sucreseresolvióafavordelaprimeraciudadaltérminodeunabreveaunquesangrientacontiendaquetuvolugaren1899.Sinembargo,losvencedorespaceñoscometieronelerrordenotrasladarformalmentelacapitaldelaRepública,locualcreóunaperjudicialambivalenciaqueestápresentehastahoy.LaPaz,noobstanteeldominioquehaejercidosobreelrestodelpaís,poseelamodestadenominaciónde“sededeGobierno”mientrasunodelospoderesdelEstado(elJudicial)resideenSucre,ciudadquesigueostentando,asíseasimbólica-mente,ladignidadde“capitaldelaRepública”.Ahoraexigesercapitaldeverdadyqueesoconsteenelnuevotextoconstitucional.Delocontrario,laciudadconti-nuaráconactitudrebelde,desconociendocualquiersoluciónquenoreconozcasuderechoacapitalidadplena.

ApartirdelasegundamitaddelsigloXXaparecelapugnaactualentreSantaCruzyLaPaz,originadaenelrápidodesarrollodelaagricultura,laagroindustriayloshidrocarburosdelprimerodeestosdepartamentos,yalasimultáneadeclina-cióndelamineríadeexportacióndeestañoyotrosmineralesqueotorgabafuerzaaLaPaz.LaRevoluciónde1952logróintegrareconómicamenteaSantaCruzconlaBoliviaandinamediantelaconstruccióndeunacarreteraestratégicaydeinver-sionesestatalesenelsectoragropecuario,deesamanerasurgeelOrientedelpaíscomocontestatariodelpoderpaceño.Curiosamente,duranteelsigloXIX,LaPazeraconsideradacomo“Norte”porserlarivaldelSurchuquisaqueño;encambio,desdemediadosdelXX,LaPazempezóatipificarsecomocabecerade“Occidente”,nombreconqueahoraseconocealamacroregiónandina.Tarija,enelextremosurdelpaís,enlosúltimosañossehaidentificadoconelOriente,formandoconésteloquehoyseconocecomo“MediaLuna”17.

EstenuevoalineamientoregionalobedecealrecienteaugedelaproduccióndegasnaturalenBolivia.Ensucondicióndedepartamentomásricoenestecoti-zadohidrocarburo,Tarijahapostuladoformasliberalesdetratamientoalainver-siónforáneacoincidiendoconlaposicióncruceña18.Talsituaciónhadadolugaralfortalecimientodeunaideologíadeldesarrolloquehareforzadolapresiónparaterminarlaeradelcentralismoinaugurandootraqueotorguemásbeneficiosalasregionesproductoras.

17 Estadenominación,surgidaenlosúltimoscincoaños,tomasunombredelperfilgeográficoque(comparadoconlasfasesdelaluna)apareceenelmapadeBoliviasobreelcuallanuevamacroregiónformaunextensoarcoqueempiezaenelnoroeste,seextiendeportodoelorienteyremataenelsurtarijeño.

18 AdemásdequeTarijasehaconstituidoenlaregiónprincipalproductoradehidrocarburoscomparteconlosdepartamentosorientales(SantaCruz,BeniyPando)suscaracterísticasracialesyculturales:predominiodelaherenciahispánicaypocainfluenciadelaminoritariapoblaciónindígena.


EnlapugnaOccidente-Orientehaaparecidoconfuerzaelfactorracialycultural.Mientrasenlaprimeradeestasregionespredominalapoblaciónayma-ro-quechua,lasegundaestápobladaporgentedeorigenespañolymestizo.ExisteenelOrienteunaminoríaindígenadecepaguaraníyotrasetniasmenoresquenotienenconflictosdetrascendenciaconlaselitesurbanas,adiferenciadeOc-cidentedondeelindígenasesienteadversariodelapoblaciónnoindígena.Estaspugnasinternashandadolugaralaexistenciade“dosBolivias”,cadaunaconvi-sionesdistintasdeldestinodelpaís.Así,mientrasenelOrienteylaMediaLunasubsisteunatendenciafavorablealdesarrolloneocapitalistayalaeconomíademercado,enOccidenteseinvocanlosderechosancestralesdelospueblos“ori-ginarios”asícomosusvaloresycostumbrescargadasdefuertetradicionalismoalpuntodepretenderelretornoalasformassocietariasprehispánicasquedeberíanaplicarseatodaBolivia19.

Unaideologíadeizquierda,indigenistayestatista,circulaahoraenunam-bientedondehastahacepocodominabaunaoligárquicasociedadpaceña.Eltriun-fo rotundodelMovimientoalSocialismo(MAS)queconduceEvoMoraleshadadolugaraqueelregionalismode“Occidente”posealascaracterísticasseñaladasarriba,locualotorgaunnuevocarácteralapugnaporlahegemoníaentrelasdosregiones.LaselitespaceñasdesplazadasporelMASlentamentesevanacomodan-doalanuevasituación.

Las controversias territoriales entre las regiones

Otramanifestacióndelregionalismoesladefensadelespaciogeográficodecadaunadelasregiones.Esohadadolugaracontroversiasquesehanproducidoa lo largo de vida republicana sobre límites intradepartamentales en los que seinvolucraelderechoaposeerydisfrutardeunrecursonatural.ComosisetrataradeEstadossoberanos20,durantecasiunsiglo,ChuquisacaySantaCruzdisputaronelderechoalapropiedaddeunáreaterritorialricaenpetróleo,controversiaqueempezómuchoantesdequesesancionara la leysobre laparticipacióndeparta-mentaldel11porcientodelaproducciónpetrolera.Losargumentospresentadosporlaspartesparafundamentarsusderechossondelamismanaturalezadelosqueseexhibenencasosdelitigiosentrenacionessoberanasyversansobretítulosexpe-didosporlosreyesespañolesenladelimitacióntantodeloscorregimientoscomo

19 UnamuestradeestatendenciaeslaenunciadaporelcancillerDavidChoquehuancaquien,apocodeasumirelcargoenelgabinetedelpresidenteEvoMorales,propusoquealosniñosselesdierahojadecocacomoraciónalimenticiaeneldesayunoescolar.Asimismo,anuncióquelosfuturosdiplomáticosbolivianosdeberánhablar,necesariamente,unalenguaindígena.

20 EnmiestudiobásicosobreregionalismohecaracterizadoaestetipodeproblemascomosienBoliviaexistieraun“microsistemainternacional”.VerRoca(1990).


delasintendencias.ElconflictoSantaCruz-ChuquisacafueresueltomedianteunacuerdosalomónicosuscritoentrelasparteshomologadoenunaleyqueadjudicóaChuquiscaunafraccióndelterritorioendisputa,llamadoIbo,mientraslaotra,denombreCuevo,fuereconocidacomocruceña.

Uncasoparecidoeselpleitolimítrofe(aúnnoresuelto)entreCochabambayBenientornoaunterritorioquetambiénseconsideraricoenmateriadehidro-carburos.Elmismoseencuentrahabitadoporlosyuracaré,puebloprehispánicodelquequedanpocosrastrosysinembargosupresenciaesinterpretadaporunadelaspartescomoevidenciadequeelterritoriolepertenece.Perohayalgomás:delega-dosyasesoresdeambosdepartamentoshanproducidoeruditosalegatoshistóricosycartográficos(algunosdeellostomadosdirectamentedelArchivodeIndias)paraprobarsusderechos.Lacontroversiacontinúaylasoluciónpodríasermásdifícilenelcasodequeaparezcapetróleoogasenlazonadisputada.Lasdisputaslimítrofesahorasehanpresentadotambiénenlosmunicipiosdondecadaquienalegaqueciertosyacimientosdegasopetróleoseencuentrandentrodesujurisdicción.

Otrafricciónquehatenidolugarenlahistoriarepublicanaeslareferentea lasregiones interioresqueformanpartedeundepartamento.TalseríaelcasodeRiberaltaenelBeni,VallegrandeenSantaCruzyChichasenPotosí.Ribe-ralta,situadaenelextremonororientaldelpaís,enlaconfluenciadedosgrandesríosamazónicos(MadredeDiosyBeni)haintentadovariasvecesconvertirseendepartamentoy,enocasiones,haestadoapuntodelograrlo,perohafracasadoacausadelacerradaoposiciónbenianaconsedeenTrinidad,laciudadcapital.Va-llegrandeyChichas(consuscentrospobladosprincipalesenTupizayCotagaita)hantenidolamismatendencia.

En losúltimosañoshan surgidovocesparacrearunnuevodepartamentoenlaregióndelChacoconterritoriospertenecientesaSantaCruz,Chuquisacay Tarija donde se encuentran los yacimientos gasíferos más ricos y productivosdelpaís.Aesefinseinvocanprecedenteshistóricosyunapretendida“identidad”chaqueña.Buenapartedelas fuerzassocialesquerespaldanalGobiernodeEvoMoraleshanrespaldadoesainiciativadebidoaqueellosignificaríarestarvigoralosdepartamentosdelaMediaLunaalosqueconsideranadversarios.Peroesobvioqueéstosimpediráncualquiercercenamientoterritorial,tantoporrazoneshistó-ricascomoparaevitarladisminucióndesusingresosporregalíasdepartamentalessobreloshidrocarburos.

Trayectoria del pensamiento regional sobre el centralismo

DurantelosañosdelaRevoluciónNacional(1952-1964)dominadaporelMovimientoNacionalistaRevolucionario(MNR),prevalecióunEstadocentralfuertequenotransigíalosparticularismosregionales.ElGobiernoeraconducido


desdelaplazaMurillodeLaPazdondeseencuentrantantolacasapresidencialcomoelpalaciolegislativo.Todoslosprefectosyalcaldeserandesignadosporelpresidentede laRepúblicayelnombramientode losempleadospúblicos,hastaenelúltimorincóndelpaís,emanabadealgúnministerioodelasempresasesta-tales,todastambiénconsedeenLaPaz.AunquelaautonomíamunicipalestabaconsagradaenlaConstitucióndesde1938,nofuesinohasta1983queseeligieronalcaldesporvotopopular.Lasrentasnacionalesestabanconcentradasenuna“cajaúnica”delTesoroNacionaldesdedondeseenviabanlosrecursosalascapitalesde-partamentales,mientrasquelassubprefecturasyalcaldíasdeprovincianorecibíansinoelsueldodesusempleados.Losrecursosparasufuncionamientodebíanserarbitradosdefuentestandispersascomolascasasdejuego,elimpuestoalderribodeganadooelderechodepatentesdelosespectáculospúblicos.

Laépocade1952a1964secaracterizóporunadurarepresiónpolíticaquenotolerabaladisidenciaamenosdequeellafueranegociada.Porentonces,laúnicavozregionalquesehacíaescuchareraladelOriente.ElComitéproSantaCruz,fundadoen1950,logrómovilizaratodoslossectoressocialesparaprotestarcontraelgobiernocentral.Cuandoseexigiólaregalíadel11porcientodelaproducciónpetrolera,seprodujerondesordenesaltiempoqueunpartidoopositordeextremaderechaconspirabacontraelGobierno.FueentoncescuandoésteacusóaSantaCruzdeseparatista,repitiendolosucedidoenladécadade1920alacaídadellibe-ralismocuandoaparecieronlospartidosllamadosOrientalistayRegionalista21.

Laeramilitarqueseextiendede1965a1983otorgóunamayorparticipa-cióndelasregionesenlaconduccióndelpaís.Carentesdeapoyopolíticoparti-dario,enemistadosconelsindicalismoobrero,losmilitaresacargodelGobiernooptaronporbuscarelapoyodeloscampesinosydelasregiones.ConlosprimeroscelebraronunPactoMilitar-Campesinoelcualconsistióengarantizarqueladis-tribucióndetierrashechaporlaReformaAgrariade1953seguiríavigenteentodasuintegridad.Losmilitaresnosólocumplieronlopactadosinoque,conayudain-ternacional,impulsaronprogramasdecolonizaciónparafomentarlainmigraciónde indígenas del empobrecido altiplano al fértil y acogedor Oriente. La alianzaconlasregionestambiéntuvoéxitoysuetapamáscreativatuvolugarduranteelGobiernomilitardeHugoBanzer(1971-1978)cuandosecrearonlasCorporacio-nesRegionalesdeDesarrolloenlosnuevedepartamentos,financiadosconfondospropiosdelasregalíaspetroleraso,ensucaso,mediantetransferenciasdelTesoroNacional.FuedeesamaneraqueSantaCruzlogródotarsedelasobraspúblicasyserviciosesencialesquedurantetantotiemporeclamó,inaugurandoasíunperíododeinusitadaprosperidad.

Restablecidalademocraciaen1982,laatenciónpúblicaestuvocentradaenlasreformasalaadministracióngubernamental.Sepresentaronporlomenos12

21 UnavisiónsobreestaépocapuedeverseenRoca(1979:167-175).


proyectosdeleyparadescentralizarelsistemadegobierno,lamayoríadeloscualesexhibíaelsellodesuspatrocinadoresregionales.Durantelosañossubsiguientes,lapresiónanticentralistasedejósentirenelaccionardeloscomitéscívicosquefueronorganizadosentodoslosdepartamentos,sinexcepción.Elmásdébil,comosiempre,eraeldeLaPaz,debidoaquelaselitesdeestaciudadseencuentranocu-padasadministrandoelaparatodelEstado,loquelesdapocomargenparaatenderlosproblemasdesudepartamento.Contodo,enpocosañoslogróestructurarseunaLeydeDescentralizaciónqueseríaremitidaalCongresoenlosprimerosmesesde1993.Sinembargo,comosehaseñaladoenotrapartedeestetrabajo,elproyectolaboriosamente concertado entre regiones, sindicatos, partidos políticos, gruposparlamentariosy,porcierto,comitéscívicosfuearchivadonoobstantedehabermerecidolaaprobaciónunánimedelSenadoNacional.

LacuartaadministracióndelpresidentePazEstensoro(1985-1989)conge-lócualquieriniciativadescentralizadora.Elviejolídermovimientistaquetrans-formódosveceselpaís22,sinembargo,semantuvofirmeenlaposicióncontrariaaladescentralizaciónconelmanidoargumentodequeellapodríaocasionarladisolucióndeBolivia.Esaposiciónhasidoelmásgrandeerrorensucarreradeestadista.Entreprincipiosde1993yfinesde2003dominasindisputalafiguradeGonzaloSánchezdeLozadalograndoopacarlasegundapresidenciadeBanzer(1997-2002)yJorgeQuirogaquienlosucedióasufallecimiento,unañoantesdeterminarsumandato.Éstosnohicieronotracosaquecontinuarlaspolíticasini-ciadasporSánchezdeLozada,entreellas,ungobiernocentralfuerteyautoritarioapoyadoporlaselitesdeSantaCruzquedurantetodaesadécadaecharonalolvi-dolosidealesporladescentralización.ElComitéCívicoperdiótodainfluenciaysusdirigentesoptaronporbuscaracomodoencualquieradelostrespartidosquedominaronlaescenapolíticadurantelosveinteañosdela“democraciapactada”o“partidocracia”:MNR,MovimientodelaIzquierdaRevolucionaria(MIR)bajolajefaturadeJaimePazZamorayAcciónDemocráticaNacionalista(ADN)par-tidofundadoporBanzeryquemurióconél.

Fuedurantelostresúltimosañosdeaquelladécadaqueenelpaísempe-zóuna insurrección indígenaypopularcontraelviejorégimen.Elaño2000se produjeron violentas protestas y movilizaciones sociales en Cochabambacontrauna compañía extranjeraque sehabía adjudicado el serviciode aguapotableyqueimpusounalzaexorbitantedelastarifasdelservicioconlaquepretendíacubrirlainversiónaquesehabíacomprometido.Losenfrentamien-tosaqueellodiolugar,consaldodevariosmuertosynumerososheridos,hanrecibidoelnombredeGuerradelAgua.

22 LaprimeratransformacióndeBoliviaconducidaporPazEstensorofuedurantelaRevoluciónNacionalde1952cuandodotódetierraaloscampesinosylesotorgólaciudadanía.Lasegundafueen1985cuandoincorporóalpaísalaeconomíademercadomediantesucélebreDecreto21060.


LosucedidoenCochabambarepercutióenelaltiplanopaceñodondesurgióFelipeQuispe,unlídercarismáticoyfundamentalistadelindigenismoqueprota-gonizóprolongadosymasivosbloqueosdecaminosymarchasdeprotestaentodalaregiónmientrasEvoMoralesysuscocalerosllevabanacaboidénticasaccionesenelChapare.QuispeproclamólaexistenciadelaNaciónAymara,unaespeciederesurreccióndelKollasuyoincaicoque,paraél,incluíatodalaBoliviaactual.LareaccióncontrarianosedejóesperarpuesalpocotiempoaparecióenSantaCruzlaNaciónCamba23,movimientodirigidoporlaeliteque,sinembargo,atrajoasectorespopulareseindígenasconeldiscursodequeeranecesarioponerfrenoalaspretensionesdelos“collas”24.Searguyóque,enunanuevaoleadamigratoriadelaltiplano,estoscollasbuscabanapoderarsedelastierrasdepropiedaddeloscambas,cualquieraquefueseelorigensocialdeéstos.

Fue así cómo, al cumplir medio siglo, la rivalidad entre Santa Cruz y LaPazseconvirtióenunaconfrontaciónracialquealcanzópicosdeinusitadapeli-grosidadalproducirselaestrepitosacaídadeSánchezdeLozada(octubre2003),luegodepocomásdeunañodeocuparlapresidenciaporsegundavez25.Quienlosucedió,CarlosMesa,tratódeobtenerréditosdelaoleadaindigenistaapoyandolasiniciativasdeestatendenciasinlograrotracosaqueelfuerterechazodeSantaCruz.Nuncaelantagonismocamba-collafuetanbulliciosoyostensiblecomoenelGobiernodeMesaqueduróveintemeses,alolargodeloscualeslaagresividaddelosmovimientossocialeseindígenasalcanzósumáximaintensidad26.

En2005,luegodelacaídadeMesa,asumióelmandodelanaciónelpre-sidentedelaCorteSupremadeJusticia,EduardoRodríguezVeltzé.Ésteconvocóaeleccionesgeneralesparalocualfuenecesarioreasignarelnúmeroderepresen-tantesnacionalesporcadadepartamentodeacuerdoalaumentodepoblaciónquehabíatenidolugarencadaunodeellosdesdelaelecciónanterior.Lasdiscrepan-ciasencuantoalnúmeroderepresentantesdeberíatenercadadepartamentomos-

23 Eltérmino“camba”hasufridounaevolución.DurantemuchotiemposeloempleóparareferirsealosestratossocialesbajosdelOrienteyposeíaunaconnotaciónpeyorativayracista.PeroenlosúltimosañoshubouncambioradicalyahoraselousacomoorgullosoemblemadelasociedaddelOrienteensuconjuntoyconlapretensióndeborrarlasdiferenciasentreindígenasynoindígenas.

24 Laexpresión“colla”nacióenelOrientecomodenominadorcomúndetodosloshabitantesdeOccidente,seanindígenasono,yconelmismocarácterpeyorativoyracista.Pero,gradualmente,sehaidopopularizandoyescadavezmásaceptadoporampliossectoresdelapoblaciónandina.

25 ElderrocamientopopulardeSánchezdeLozadafuelaculminacióndelaGuerradelGas.SelallamóasíporquelasprotestaspolíticasincluíanlaoposicióndeexportargasaChilecomorepresaliaporlacuestiónmarítima.

26 Enrealidad,noeralaprimeravezquelacuestiónregionalsemezclabaconantagonismoracial.Algoparecidoocurrióenlaguerracivilde1899,cuandolapoblaciónaymarasemovilizóparalucharalladodelashuestesliberalespaceñascontraunalaelitechuquisaqueñaquesufrióconsecutivasderrotasamanosdelosindígenas,agravadasporasesinatosmasivoscomoeldeAyoAyo.Enlamismaépoca,losindígenasfueronprotagonistasdeotramatanzaenlalocalidaddeMohosa,dondelasvíctimasfueronsoldadosdelastropaspaceñassupuestamentealiadasdelosaymaras.Paraunresumendelaguerracivilde1899,llamadatambiénGuerraFederal,verRoca(2005ª:195-263).


traron,unavezmás,queelcompromisoconlaregiónesdemuchomayorpesoquelaobedienciaalasconsignasdeunpartidopolítico.Enefecto,ladecisiónquesetomóenelCongresoNacionalfueelresultadodelcompromisoquehicieronsena-doresydiputadosconloscomitéscívicosdesusrespectivosdepartamentosyparaellonotuvieroninconvenientealgunoenromperloscompromisospartidarios.

Elección de prefectos y autonomías departamentales

Enenerode2005,medianteunDecretodelPresidenteMesa,conelfindecalmar la agitación en las regiones, se dispusoque los prefectos fueran elegidosmediantevotopopularencadaunodelosdepartamentos.Estamedidamarcaunhitoenlahistoriapolíticabolivianapuestoque,porunaparte,tomóladelanteraencuantoaromperelcentralismoy,porlaotra,buscóajustarsealaConstituciónenvirtuddelacualelnombramientodelprefectoesatribuciónprivativadelPre-sidentedelaRepública.Enunesfuerzoparanoviolaresanorma,sedispusoqueenlaelecciónpopularsehicierala“selección”deunprefectoyqueelPresidenteratificaraesaselecciónnombrandoparaelcargoalganador,respetandodeesama-neralodecididoenlasurnas.

De losnueveprefectosasí elegidos, seispertenecenapartidosdistintosalMASdeEvoMoralesyestánactuandoconindependenciadelgobiernocentral.Estatendenciasehaacentuadoaraízdelosnuevosingresosquetienenlosdepar-tamentosporconceptodesuparticipaciónenelImpuestoDirectoalosHidrocar-buros(IDH)quesehaincrementadodesdeelDecretodeNacionalizacióndictadoel1demayode2006.ElIDHsesumaalosingresosporregalíasqueposeenlosdepartamentosproductoresyaunaleyquefacultaaTarijaaindustrializarelgasqueseproduceensuterritorio.Todoellohaceque,enloshechos,lasautonomíasdepartamentaleshayanempezadoafuncionarantesdequeellasseanconsagradasconstitucionalmente27.

Luegodeunapausadediez añosen losqueSantaCruznohizopresióndescentralizadora,apartirde2004nacióallí laproposiciónde lasautonomíasdepartamentales,inspiradaenelmodeloespañolvigente.Peroesapropuestaesrechazada por las organizaciones populares de Occidente, las que en su lugarplantean“autonomíasindígenas”,prescindiendodeloslímitesinterdepartamen-talesaunquesinprecisarlaformaenquefuncionarían.Mientrastanto,enSantaCruzsellevaronacabomasivasmovilizacionesdeapoyoalasautonomíasdepar-tamentales,seguidasdelarecolecciónde500milfirmaspidiendolaconvocatoriaaunreferéndumpararatificaresaaspiración.Lasdiscusionesfueronapasionadas,

27 ParodiandoalpoetaespañolAntonioMachado,elprefectodeSantaCruz,RubénCostas,calificóesteprocesocomo“autonomíasalandar”.


losmediosdecomunicaciónenLaPazySantaCruzcompitieronsobrequiénlan-zabamásprovocacionesydiatribasalotro,creandolasensacióndeuninminenteconflictodemagnitudmayorentrelasdosregiones.EstasituaciónseprolongópormásdeunañoenmediodelcualseprodujolacaídadelpresidenteCarlosMesaquienhabíaatizadoelconflictotomandoposicionesqueselasconsidera-banparcializadas.Finalmente,enmarzode2006,elCongresosancionóunaleyqueconvocabaalaAsambleaConstituyentey,almismotiempo,aunreferén-dumqueformulabalasiguienteyúnicapregunta:

¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía depar-tamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitu-ción Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que las autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico-financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes?

Enelcómputonacional, el resultado fue56porcientoporelNoy44porcientoporelSí.Porsuparte,losresultadosdepartamentalesreflejaronlaprofundadivisiónentreOrienteyOccidentedelpaís.Enefecto,elSítriunfóen cuatro departamentos (los de la Media Luna) por márgenes superiores al70porciento,yloscincorestantes,másdensamentepobladosyconmayoríaindígena,aloptarporelNogravitaronparaqueeltotalnacionalseinclinaraafavordeesaposición.

Si bien no existen dificultades insalvables para que unos departamentostengan regímenes autonómicos y otros opten por el sistema actual o un tipodistintodedescentralización(asífuncionaelmodeloespañol),losresultadosdelreferéndumhicieronmásagudalarivalidadregional.LapercepciónenelOcci-denteesquelaspretendidasautonomíasdepartamentalesrespondenalosinte-resesoligárquicosdeSantaCruzantesquealosdelpaís,mientrasquedelladocruceñoseinsisteque,detodasmaneras,elrégimenautonómicodebefigurarenlanuevaConstitución.Comounmedioparafrustrarlasautonomíasexigidasporlosdepartamentos,losrepresentantesdelMASantelaAsambleaConstituyenteenredaronelasuntoproponiendoenel textoconstitucionalotrosdostiposdeautonomías:unaindígenayotraregional,estaúltimacomounagregadodede-partamentosymunicipiosexistentes.Deloquesetrata,esderestarleelpoderqueactualmentetienenlosdepartamentos.

Noobstanteloanterior,esinteresantenotarcómoenalgunosdepartamen-tosdondetriunfóelNosusciudadescapitalesseinclinaronporelSí,poniendodemanifiestoqueelrechazomayoralrégimenautonómicovienedeáreasruralesindígenas,locualestámostrandounsignificativodesacuerdoentreestesegmentodelapoblaciónyelurbanonoindígena.


El regionalismo y la propiedad de la tierra

Unanuevayexplosivacontroversiahatenidolugarenlosúltimosañosconrespectoalatierra.LaopiniónqueprevaleceenelOccidenteesquelaelitedelOrientehaacaparado,injustaeilegalmente,grandesextensionesdetierraquesemantienenociosasconfinesespeculativosyque,portanto,deberíanserredistri-buidasentrelapoblaciónindígenadelOccidentequecarecedeella.LarespuestadelOrienteesquetalacaparamientonoexiste,yaqueeltamañodelashaciendasagrícolasyganaderasestáenrelaciónconlascaracterísticasdelaagriculturaem-presarialmodernaylaganaderíabovinadecarne,lascuales,parafuncionarconeficienciaeconómica,requierendeextensaspraderas.Seagregaquelastécnicasdecultivoypastoreorequierendejarlastierrasendescansoporundeterminadonúmerodeañoslocualnosignificaquehubiesensidoabandonadas.Porúltimo,arguyenqueenunaunidadagropecuariasecultivanlastierrassegúnlasseñalesdelmercado, locual suponequemuchasdeellaspuedenpermanecer inactivas,deacuerdoalascircunstancias.Yserecuerdaque,encuantoalapropiedaddelastierras,lasquenoeranpartedeantiguashaciendasfuerondotadasporlaReformaAgrariade1953oadquiridaslegalmentepormediodecompraventa.

Lomalodelcasoesquelacontroversianoseresuelveconargumentostéc-nicosdebidoalfuertecontenidoemocional,regionalistayracistadequeellaestácargada.NosólosediscutesobrelaequidadenladistribucióndelatierrasinoquesehabladeunsupuestoabusodelasminoríasdelOrientecontralosindígenasdelOccidente.Estohadadolugaraquelasleyesagrariasdelosaños50sehubiesenmodificadoen1995,estableciendounrigurosocontrolsobrelastierrasociosaso“latifundiosimproductivos”atravésdeunprocesodesaneamientoparadeterminarsiellaspuedenserconservadasporsuspropietariosactualesorevertidasalEstadoparaefectosdesuredistribución.Peroelsaneamientoescomplejo,dealtocostoymoroso,alpuntodequeseestimaquehastaterminarlopasaránunosveinteañosmás.Entretanto,elconflictoregionalistaporlatierracontinúaconlasdistorsionesqueacarreaestefenómenoylospeligrospotencialesdeenfrentamientos28.

Deno serpor el antagonismocolla-camba,o loque ahora es lomismo,Oriente-Occidente, el conflicto no existiría. Con una extensión territorial demásdeunmillóndekilómetroscuadradosyunapoblacióndenuevemillones,el índicedeocupaciónesde1,4habitantesporkilómetrocuadrado,versus40en el Brasil o 200 en los países centroamericanos. Por otra parte, el supuestodequetodosloshabitantesdeunpaísposeenderechoalatierrasejustificaen

28 LaopiniónpúblicadelOccidentenoentiendeniaceptaqueenlaganaderíaextensivadecarnesenecesitaentrecincoydiezhectáreasparaapacentarunacabezadeganado,alpuntodequenosólodirigentescampesinossinotambiénpolíticosarguyenconsarcasmoque,entalcaso,esmejorconvertirseenvacaparatenerderechoalatierra.


lassociedadespastorilesquederivansuingresosólodelcultivodelatierra,sinotras alternativas de empleo. En Bolivia, por el contrario, el porcentaje de lapoblaciónruralhaestadodisminuyendoenformasostenidaalpuntodequehoyseestimaensólo35porcientofrenteaun65porcientodelapoblaciónurbana.Demaneraque lapresión sobre la tierraposeecarácter regionalistaypolíticoantesqueeconómicoodesubsistencia29,másaunsisetieneencuentaqueconelsistemadelibremercadoquerigeenelpaís,paraloshabitantesdelaltiplanopuederesultarmáseconómicoimportarlosproductosagrícolasquecultivarlosodedicarsealcomercioantesquealabrarlatierra.

Noobstanteloanterior,lacontroversiasobrelapropiedadyusodelatierraesunodelosmáscandentesenelpaísy,sinduda,seráunodelosdefinicionescen-tralesquedebeadoptarlaAsambleaConstituyente.

Qué hay en el horizonte

ElregionalismoenlosúltimosañoshaadquiridounadimensiónracistaqueleconfiereunaespecialpeligrosidadydondelapugnaOriente-Occidentesemanifiestaeninstanciasmúltiples.UnadeellassedióenlaAsambleaConstituyenteconlapropuestadelMAS(queposeeunarepresentaciónmayoritariaindígena)dequelaAsambleasea“originaria”,esdecir,quesuspotestadesseanilimitadasencuantoaintroducirtodosloscambiosqueseconsiderenecesarios,haciendounaespeciede“borrónycuentanueva”encuantoalainstitucionalidaddelpaís.Esteplanteamien-toenfrentalacerradaoposicióndelrestodelospartidosquesostienenlanecesidaddeajustarsealosprincipiosbásicosvigentesenlaactualConstitución.

Elotrotemacandenteeseldelasautonomíasregionales.MientraselMASsostienequesiendoelvotodelosciudadanosmayoritariamentecontrarioalasauto-nomías,éstasnopuedenincorporarsealaConstituciónpesealosresultadosdelrefe-réndum.Porsulado,laMediaLunaylospartidosopositoresplanteanquelasautono-míasdebenimplantarseenlosdepartamentosquevotaronafavordeellas.Mientrastalcosaocurre,sehanmultiplicadolasmarchasindígenas,afinesalMAS,contralospropietariosagrícolasdeSantaCruztildadosde“latifundistas”.Ylaanimosidadentreelcomúndelagentequeviveaambosladosdelacordilleraandinacrece.

Nosetrata,entonces,delclásicoenfrentamientodemocráticogobierno-oposiciónsinodeotro,muchomáspreocupante,entredosregioneslascuales,cadaunaasumanera,estánluchandoporadquirirlahegemoníaenelpaísoporconservarla.

29 DurantelosúltimosañosaparecióunMovimientosinTierra,inspiradoenelqueconelmismonombreexisteenBrasil,quepostulalaocupacióndepropiedadesagropecuariasenelOriente.Sinembargo,cayóendescréditoalcomprobarsequesuprincipaldirigentesupuestamenteposeíagrandesextensionesdetierraenelChaco.


Unavíadesoluciónpacífica,concertadaydefinitivaeslaqueseencomendóa laAsambleaConstituyente reunida enSucredesde comienzosde2007yqueenagostodeeseañodebíaredactarunanuevaConstitución.LlegóaquellafechasinresultadosyelCongresoNacionalleprorrogósussesioneshastadiciembredelmismoaño.ApuntodevencerseelnuevoplazosurgieronnuevosinconvenientescomolainterpretacióndelamayoríadedosterciosparalaaprobacióndelnuevotextoconstitucionalyeltemadelacapitaldelaRepúblicaconsedeenSucre.Elloocasionóqueelpartidogobernantehicieraaprobar,de todasmaneras,un textoconstitucionalquehasidorechazadoporlospartidosopositoresyporseisdeparta-mentos,representadosporsuprefectosymovimientoscívicos.

Conlasposicionespolarizadasempezó200830.Continúaladudasobresiselograráconsagrarlaexistenciaderegímenesdepartamentalesymunicipiosautóno-mosuotrasfórmulasdeunadescentralizaciónrealyeficaz.Ajuiciodelautor,estoelevaríalaautoestimaregionalcreandoenelpaísunequilibriointeriorqueahoranoexisteyque,además,haría innecesariounmodeloenelquepredomineunaregiónhegemónicacomofuentegeneradoraydistribuidoradepoder.

Pero, como siempre, el futuro de Bolivia se encuentra entre signos deinterrogación.

30 Despuésdeterminarestecapítulo,huboviolentastensionesregionalesenSantaCruzenseptiembrede2008,lascualesprovocaronunaintermediaciónextranjeraparaintentarresolverelproblemadelaContitución.Frenteaestaydadoelniveldedesordenproducido,unaparteimportantedelaoposiciónpactoconelgobiernoparafacilitarlaconvocatoriadeunReferendumacanjedeconcesioneseneltextodelaConstituciónpropuesto.



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Rossana Barragán R.

con la colaboración de José Peres Cajías

Introducción

Demaneraprovocadora,JoséLuisRocaseñalóen1979quelahistoriadeBoliviaeralaluchadelasregionesynolaluchadeclases(1979-1999:39). Pro-cesoscomoelactualmuestranlagranvisiónquetuvorespectoalaimportanciadeladisputaregional.HoyporhoypodemosafirmarquesiladimensiónregionalhasidoyesfundamentalenladinámicasocialhistóricadeBolivia,aligualqueladimensiónétnicayladelosmovimientossocialesydeclase,esclarotambiénquelaoposiciónregionalpuedeacompañarseyrevestirsedeoposicionesétnicaseinclusoliderazgosdeclasecomoocurreenlapolaridadoccidente/oriente,collasaltiplánicosversuscambasdetierrasbajas,indígenasversusblancos,q’arasohis-pano-mestizos,tradiciónversusmodernidad,colectivismoypasadoversusinicia-tivaprivadayfuturopromisorio,pueblo(s)versusoligarquías.Enestascontraposi-ciones,cadaunadelaspartesesconsideradacomofrutoyexpresióndeherenciasculturalespropiasydetradicioneshistóricasparticulares1.Todoslosingredientesdelnacionalismoestánpresentes:geografíadistinta,orígenesehistoriasdiferen-tes, “razas” diversas, liderazgos y proyectos políticos propios que esencializan acadaunadelaspartes.

1 Rocaseñaló,porejemplo:“Cadaunadeellas(regiones),encarnadaenlosnuevedepartamentos,sesientelega-tariadeunaherenciaculturalqueledaprestigio,unatradiciónhistóricaqueleotorgafisonomíapropiayunasriquezasqueleauguranprogreso”(1979/1999:11).

DeHegemoníasyEjemonías:unaperspectiva

históricasobrelosrecursosdelEstado


En esta disputa política se ha planteado, además, la existencia de un poderopresivo,elcentralismo,consideradocomolaexpresióndeuncolonialismointerno:delcentrohacialasregiones2.Sehadesatadoasíunacompetenciadeagraviosyopresionesdetalmaneraquelasregioneshansufridotantocomolosindígenasolosgrupospopularesy subalternos.Frentea losdiscursosque recreanesenciasyeternidadesinmanentesenlasquenadahacambiadodesdehacesiglosesprecisoretomarlahistoricidad.

Señalemos,primero,laelasticidaddeltérminoregión.Enlaoposicióncon-temporáneaoccidente/orientelasregiones3correspondenagrandesáreasgeográfi-casquevanmásalládelaunidadpolítico-administrativadeldepartamentoyaqueorientepuedeincluirhoyalosdepartamentosdeSantaCruz,BeniyPando.Estasáreaspuedeninclusoampliarseaúnmás,razónporlaquehasurgidoenlosúltimosaños la “MediaLuna”quedibujaunespacio aúnmás extenso4.Tantohistóricacomoactualmente,lasregionessontambiénáreasgeográficasmuchomásreduci-dasylimitadasacadaunodelosactualesnuevedepartamentosquesonlasuni-dadespolítico-administrativascreadasapartirde1825(Roca,1979/1999).Perolasregionespuedensertambiénrealidadesgeográficasmuchomáscircunscritasalinteriordelosdepartamentosyprovincias.

Loanteriormuestraquelaregiónysusfronterasvarían,loquesignificaquenoexisteregiónper se entantorecorteespacialyterritorialfijoyestablesinoquelaregiónesdotadadecontenidoydefronterasenelámbitodedisputaspolíticascambiantes.Ysiladisputapolíticaadquiereunrevestimientoregionalalolargodenuestrahistoriaesquenosetuvounestadotanfuertecomoparaabsorberalaspartesperolaspartestampocofueronlosuficientementesólidascomoparaempu-jaralaconstruccióndeungobiernofederal.

2 ConceptosligadosalanálisisdeSilviaRiverayÁlvaroGarcía.SergioAntelo,fundadoryactivodirigentedelaagrupaciónNaciónCamba,planteósureformulación:dominiodeunospueblossobreotros,territoriossingobiernopropio,autoridadesnoelegidasporsupoblaciónyderechosreguladosporotrosEstados.Precisa,además,quelasituacióndedominioessóloexplicableporconquistaoconcesióninternacional(Ibid.:44-45).Eldenominativomáscomúnes“colonialismodeEstado”,comounadominacióndelaregión-nación(culturay/orazadistinta)porelEstado.Elcolonialismoesidentificadoconelcentralismoestatalexplotadordelas“co-lonias”queseidentificanconSantaCruzyotrasregionesdelOriente.Eltérminocolonias,ademásdesuclásicaacepción,aquíhacereferenciademaneraclaraydirectaalapolíticaestatalquesedenominódecolonizaciónyquesedioapartir,sobretodo,delosañoscincuenta.Estas“colonias”sonconceptualizadasademáscomonacionesmestizasoprimidasporeseEstado,porloqueproclamanlabúsquedadesuliberaciónyautonomía.

3 JoséLuisRocaseñalóensulibro:“aquíusamoseltérminoregiónensusacepcionesvulgarizadas,talcomocorrientementeselohaentendidoatravésdelaliteraturahistóricaboliviana,muchasvecescomosinónimodepueblos,yreferidoalnorte,elsur,elorienteyelnor-oestedelpaís.Contemporáneamente,seentiendetambiénporregiónacadaunodelos9departamentosquecomponenlarepúblicadeBolivia”(1979/1999:54).

4 LamedialunahacereferenciaalaformaquedibujanlosdepartamentosorientalesdesdeelnortehastaelSur:Pando,Beni,SantaCruz,ChuquisacayTarija.Elaño2004preparamosunDossierbajoeltítulo“LaMediaLuna:autonomíasregionalesycomitéscívicos”donderecopilamosdeclaracionesparalarevistaT’inkazosNo.16.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 93

Considerandoqueeneltranscursodelprocesodeconstrucciónnacionalyestatalexistenpartessubnacionalesintervinientesyunadistribucióninstitucio-nalizadadelpoderentrediversasunidades,esteartículosecentraenanalizarlasrelacionesentredistintosnivelesterritorialesentornoauntemaclavecomoladinámicacentralismo/regionalismofocalizandonuestraatenciónenlosrecursos,suprocedenciaydistribución.Planteamosqueel gobiernonacionaly lasuni-dadessubnacionalessefueronconstruyendoatravésdeltiempoenelmarcoderelacionessocialesydepoderdetalmaneraqueambosseconstituyen,seforjanysemodelan.Mostramosqueelgobiernocentraldestinóimportantesrecursosalasregionesporloquesepuedesostener,dealgunamanera,queelcentralismocreóelregionalismocruceñodefinesdelsigloXX.SostenemosquesienBoliviahubounapolíticaestataldeapoyoconstante,sostenidoycontinuoalargoplazoya travésdedistintosgobiernos fuehaciaSantaCruz,generando importantesdesequilibriosinternos5.

ParaesteanálisisrealizamosunalecturasocialdelospresupuestosplanificadosquenospermitenentreverlasrelacionesexistentesentreelEstadoylosdiferentesnivelesterritorialesyentreelEstadoylosdiversosactores.Nuestraaproximaciónmetodológicafueconsiderarqueenlospresupuestosseplasmancorrelacionesdefuerza,antiguasynuevascontribuciones, lacortaylalargaduración…Enotraspalabras,enellospodemosleerlasprácticas,losacuerdoslogradosenunoyotromomento,lasnegociacionesylasimposiciones6.

Nuestropunto inicial, en laprimerapartedelartículo,esunanálisisdeladistribuciónpoblacional.Bolivianuncapudoconstruirse con lahegemoníaaplastantedeunaregiónociudadcomosucedió,porejemplo,conLimaenelPerúoBuenosAiresenlaArgentina.Esclaroquemásqueuncentrosetuvieronejes–deahíeltérmino“ejemonía”(quesehableenBoliviadeejesesensísigni-ficativo)–esdecirelpredominiodeampliosespaciosyregiones:enelsigloXIXeseeje(longitudinalyverticalsegúnRoca)estuvoentreelnorteyelsur,sinunahegemoníatotalsinoparcialyalternadaentreLaPazyChuquisaca,mientrasqueenlaprimeramitaddelsigloXXyhasta1970,la“ejemonía”sedeslizóytrasla-dóhaciaelejecentralytransversalconformadoporLaPaz-Cochabamba-SantaCruz, con una hegemonía paceña disputada en las últimas décadas por SantaCruz.Enellargoplazo,estosignificaqueelcentrofuesiempredisputadoynuncapudoconsolidarseunsolocentro.

5 EnlaúltimadécadasehanpublicadovariostrabajossobrelahistoriaylaactualidaddeSantaCruz.AltrabajoclásicodeIbarnegaray,1983selehansumadomuchosmás:Antelo,2003;Peña,P.2003;Sandóvalet.al.2003;Pruden,2003y2008.DostrabajosposterioresalaescrituradeesteartículossonlosdePradoS.,C.PeñayS.Seleme,2007yX.Soruco,2008.

6 Lostrabajossobrefiscalidadnosonmuycomunes,salvoenMéxico.VerCarmagnani,1994;PérezHerrero,2005,2006;MarichalyMarino,2001;AboitesyJaúregui,2005.


Apartirdeestecontexto,analizamoslos ingresosdelEstado,elroldelosdepartamentosenellosyensudistribución.Elprincipalcriterioparaladistribu-ciónde losrecursos fueterritorial-departamental,detalmaneraqueexistíaunaprofundadesigualdadeinequidadsisetomaencuentaelcriteriopoblacional,sien-dolosdepartamentosmásbeneficiadoslosmenospoblados.Latendenciafue,sinembargo,aunamayorrelaciónentrepoblaciónypresupuesto,evoluciónquedebeserinterpretadacomodetransicióndeunmodelodeorganizaciónomásbienderelaciónyvinculaciónestatalhaciaotro.

Otracaracterísticafundamentaldelpresupuestofuequeestuvodestinadofundamentalmentea sostener laburocraciaestatal,quecreciódesde1825conuna lógica particular. No se trató de un crecimiento que se impuso desde uncentropolíticoalosdistintosnivelesdeorganizaciónterritorial.Fue,másbien,uncrecimientoestatalporlademandaysolicituddelosdiversosnivelesdelaorganizaciónterritorialpolítico-administrativa(departamentos,provincias,can-tones). Es decir que cada departamento –de manera más precisa, cada capitaldepartamental–luchóporsersedeycentrodesuorganizaciónjudicial(CortesSuperiores),eclesiástica(Obispado),educativa(tenersupropiaUniversidad,porejemplo).Así, la tendenciaa laconstrucciónunitarista tuvo subalanceen latendenciaa loquehoydenominaríamosdesconcentraciónydescentralizacióndepartamental, especialmente en cada una de las ciudades capitales. Esto diolugaraundebateentornoalageneracióndeingresosylosgastosqueseplanteóentérminosdeunitarismoyfederalismo.Unitarismoimplicaba,paraentonces,yentreotrossignificadosquetenía,queelpresupuestoeraunabolsacolectivaycomúnparalosdepartamentos“pobres”quenopodíanhacerfrenteasusegresos.Federalismo implicaba, en cambio, sobre todo hasta antes de 1871, que cadadepartamentosehicieracargodesusgastos.

Enesteproceso,laconstruccióndel“centro”ylos“departamentos”sediodemanerasimultánea,afianzándoseapartirdeladiferenciaciónestablecidaparalare-caudacióndelosingresosenlasúltimasdécadasdelsigloXIXentretresnivelesdegobierno:elnacional,eldepartamentalyelmunicipal.Lasfrecuentesdisputasporimpuestosentreestostresnivelesincidieronensupropiaconsolidaciónmostrando,almismotiempo,laescasacapacidaddetributaciónqueexistíaentodosellos.

En la segundapartedel artículo,“El centroenconstanteentredichoy laconstrucciónnacionalydepartamentalentre1900y1952”, seanalizanalgunascaracterísticas de los recursos del Estado. Nos interesa mostrar la fragilidad del“Estadocentral”ycómotuvoquelucharparaimponersefrenteagruposysectoreseconómicosenuncontextodeconstantesdisputas.EnesteEstadocentral,PotosíyLaPazsubvencionarondemaneraconstanteavariosdepartamentosquenote-níannicapacidadnipoderdeimposiciónycontribución.Deahíqueseplantea,enlatercerapartedelartículo,queelcentrohaconstruidoeinclusofortalecidoa


lasregiones.Lasdemandasdelasregionesfrenteal“centro”ysupropioregiona-lismodebenatribuirse,portanto,alasconsecuenciasdelaspolíticasliberalesyaladisputaporeldestinodelosempréstitosydeudasdestinadosaldesarrollodelosmedios de comunicación, fundamentalmente los ferrocarriles, desde las últimasdécadasdelsigloXIX.

Finalmente,seconcluyeilustrandocómolapolíticadelasregalíasestable-cidassobreelpetróleopermitióconstruiryfortalecerlasregiones.Sidesde1872seestablecióquetodaslasexportacioneseranrecursos“nacionales”yenfuncióndeestecriteriotodalaproducciónminerafueconsideradanacional,permitiendoinclusolasubvenciónavariosdepartamentosorientales,eldistinguirenlapro-ducciónpetrolíferaregalíasdepartamentalesnosólopermitiódesarrollaralgunosdepartamentossinotambiénsembrar,amedianoylargoplazo,unfrentedede-sequilibriosydesigualdadesregionales.

De hegemonías y ejemonías�: el predominio económico del Norte y los compromisos y frágiles equilibrios entre el Norte y el Sur entre �825 y �9008

Del eje Norte-Sur al eje Oriente-Occidente.Entre1825y1900,lasitua-ciónpoblacionalenBoliviaapenassemodificó(1.100.000habitantesen1825y1.633.610en1900)enunpaísfundamentalmenterural.EldepartamentodeLaPazfuehasta1900elmáspoblado:aglutinabael35%delapoblaciónen1825yel24%en1900.Lomásnotorioeimportantees,sinembargo,queencincodepartamentos–LaPaz,Oruro,Potosí,CochabambayChuquisaca–seconcentrabael93%delapoblaciónen1825yel82%en1900(verBarragán,2002).Enotraspalabras,enSantaCruz,departamentooriental,sólovivíael7%delapoblaciónen1825y14%enSantaCruz,Beni,MadredeDiosyPurúsen1900.Elpesopoblacionalconti-nuaba,portanto,demaneraaplastanteenlosdepartamentosoccidentales.

Nohubo,portanto,hegemoníaaplastantedeundepartamentosinomásbien de una gran región, un amplio eje Norte-Sur (Ver, Cajías, 1997 y Roca,1999).ElejeyarcoNorte-Surseformóenestrecharelaciónconelcomercioyconlospuertosdeexportación-importación.PotosíyelSursevinculabanpre-ferencialmenteconBuenosAiresenelAtlánticoy,enelsigloXIX,fundamen-talmentevíaCobijaoLaMar(rehabilitadoen1827)conelPacífico;elNorte,particularmenteLaPaz,OruroyCochabamba sevinculabanconelpuertodeArica.Enestadinámica,laspolíticasestatalesresultabanclavesparafortalecer

7 EltítulodeesteacápitesehainspiradoenellibrodeFernandoMayorga(1997)titulado¿Ejemonías?Democra-ciarepresentativayliderazgoslocalesqueabordadiferentesliderazgosenlosaños1990.

8 SobreelperíodoentrefinesdelsigloXIXyprimerasdécadasdelXX,Demélas,1992;Irurozqui,1994;paraladisputaentreLaPazySucrealolargodelsigloXIX,verMendoza,1997yparalaalianzaentreelPartidoLiberalyelmovimientoindígena,CondarcoMorales,1965.


elcomercioatravésdeunodelospuertos.Desdeestaperspectiva,sepuedecon-sideraralasadministracionesgubernamentalesdelsigloXIXporlaalternanciaentrepolíticasmásfavorablesalNorteypolíticasmásfavorablesalSur.

Elincrementopoblacionalsedioapartirde1900,aunquelosgrandescam-bioscorrespondenaunperíodomástardío:lasegundamitaddelsigloXX,cuandoelcrecimientopoblacionaldelosdepartamentosdeBeniySantaCruzfueimpo-nente.Entre1900y2000, loshabitantesdelBeni semultiplicaronpordiez;enSantaCruz,enelmismoperíodo, sequintuplicaron.Apartirde la importanciaquecobraroneldepartamentoylaciudaddeSantaCruz,elejeNorte-SurcambióhaciaelejeEste-Oeste.Caberecalcar,sinembargo,quesetratadeun“ejeurbanocentralentornoatresciudades”queconcentrandosterciosdelapoblaciónboli-viana(PNUD,2004:64).

Un país tributario de la población indígena, de distribución de los in-gresos y multiplicación/desconcentración de las estructuras estatales con una lógica territorial

ElEstadobolivianoviviódesdesufundaciónydurantegranpartedelsigloXIX del tributo indígena (Sánchez Albornoz, 1978; Griesehaber, 1977; Platt,1986;Huber,1991)ocontribuciónindigenalquesignificabael35%deltotaldesusingresos.Deahíquelosdepartamentosconmayorpoblaciónindígena,comoLaPaz,PotosíyOruro,fueronlosqueaportaronmásalEstado.Apartirde1880,las recaudaciones estatales por las exportaciones minerales adquirieron un rolfundamental,loquenosignificó,sinembargo,quelosantiguosytradicionalesingresosdisminuyeran.

Silosdepartamentosminerosyconimportantepoblaciónindígenagenerabanunapartesustancialdelosingresos,losegresossedistribuíandemaneracasiequitati-vaentretodoslosdepartamentos,loquesuponeunaprofundainequidadentérminosdepoblación.En1827,porejemplo,eldepartamentodePotosíreuníaal22%delapoblaciónperosupresupuestoerael5%,elmayordelpaís.InmediatamentedespuésestabaLaPaz,conel3%delpresupuestoperoconel34%delapoblación.Finalmen-teestabanChuquisacaySantaCruzque,conpoblacionesmuydistintas,muchomásbajaelsegundo(7%)queelprimero(13%),recibíanlamismaproporción:el8%.

Contrariamentealoquesepodríapensar,enunacomparaciónentre1827y1883 seobservaquenohubouncrecimiento sustantivode la administracióncentralconcentradaenSucre.ElmontoqueteníacadadepartamentonoparecehabervariadoenelcasodeCochabambayOruro.LaPaz,encambio,tuvounalzadesupresupuesto.


ADM.CENTRAL35%

Chuquisaca8%

La Paz7%

Oruro3%

Santa Cruz8%

Potosi14%

Cochabamba5%

Aduanas4%

Culto16%

ADM.CENTRAL33%

Deuda16%

Chuquisaca5%

La Paz10%

Oruro4%

Beni1%

Santa Cruz2%

Potosi6%

Cochabamba5%

Tarija2%

Aduanas8%

Culto8%

1827 1883

EneltranscursodelsigloXIXseevolucionóhaciaunamayorigualdadentérminospoblacionales.Estecambiosignificóparalosdepartamentosquecones-casapoblaciónteníanunporcentaje importantedelpresupuestounapérdidadeprerrogativasyundeterioroeconómico.Enotraspalabras,sepasódeunasitua-ción desigual en términos poblacionales a una situación más igualitaria. En losdepartamentosantesprivilegiados,estopudohabersevividocomoundeterioroenrelaciónconelpuntodepartida(Gráfico3).

Enelgráficocorrespondientea1827seobservanpocasdiferenciasentrelosdeparta-mentos:entreel3%yel8%.LaPazteníael7%ySantaCruzteníamás,el8%.PotosíeslaexcepciónporqueahíestabalaCasadeMoneda.Tarijaaúnnofiguraconunpresupuestoseparado.Benitodavíanosehabíacreadocomodepartamento.Elpresu-puestoresultamuydesigualconrelaciónalapoblación(verGráfico3).Enelgráficocorrespondientea1883resalta,enprimerlugar,laimportanciadeladeuda.Elmontodelpresupuestoencadadepartamentovaríaentreel2%yel10%.Comparandolasituaciónentre1827y1883seobservaquenohaycrecimientodelaadministracióncentral.OruroyCochabambamantuvieronsuspresupuestos.LaPazloincrementómientrasellosdeChuquisacayPotosídisminuyeron.Elpresupuestotieneunpocomásderelaciónconlapoblación(verGráfico4).

Gráficos � y 2: Comparación del presupuesto del Estado en Bolivia y su distribución en �82� y en �883 (sin enseñanza)

Fuente:Barragán,2002.


Fuente:Barragán,2002.Aclaración:enelanteriorgráfico,SantaCruzaparececonel8%delpresu-puestoporqueseexcluyóeducaciónyaduanasparacompararmejorlosmismosrubrosmientrasqueenésteseloshaincluido.

Elgráficoponeenrelaciónlapoblaciónyelpresupuestoentre1827y1883.En1827,nohayunaproporciónentrepresupuestoypoblación.Chuquisaca,porejemplo,recibíael3%delpresupuestoyteníael13%delapoblación.SantaCruzteníaprácticamenteelmismopresupuestoperoteníasóloel7%delapoblación.LaPazrecibíaelmismoporcentaje,el3%,peroteníael34%delapoblación.En1883,ladiferenciaentrelaproporción del presupuesto y la proporción de población parece haber disminuido.Es el caso de Chuquisaca, e incluso de La Paz, aunque la desigualdad en términospoblacionalesnodesapareció.

Laevolucióndeladistribucióndelpresupuestoy,demaneramásespecí-fica,lainstalacióndelaadministraciónestataldurantegranpartedelaprimeramitaddelsigloXX,esdecirlaterritorializacióndelGobiernoo“territorializationof rule” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995: 415), resultan también claves a lahoradecomprenderlasrelacionesentreel“centro”ylas“regiones”.Desdeestaperspectiva,lalógicadelcrecimientoestatalfueelresultadonodeuncentroqueimponíalaexpansiónestatalsinomásbiendeunadinámicaqueseoriginabaenlasdemandaseinteresesdecadadepartamentorepresentadoporsuelitepolítica.Loqueocurriófueunamultiplicacióndelasestructurasestatales.Unclaroejem-plo,enelsigloXIX,fuelaorganizaciónyadministracióndelaJusticia,quetuvounaimportantedesconcentración-descentralización.Así,lasmásaltasinstancias

Gráfico 3: La relación entre el presupuesto y la población entre algunos departamentos en Bolivia entre �82� y �883 (incluye enseñanza)

40

35

30

25

20

15

10

5

01827 1883 1827 1883 1827 1883 1827 1883

Chuquisaca La Paz Santa Cruz Potosí

3

13

8

11

3

34

30

12

3

7

4

8

5 6

2220

% Presupuesto % Población


judiciales,comolasCortesSuperioresdeJusticiaqueinicialmenteestabansóloendosciudadesdedosdepartamentos, terminaronexistiendoencadaunodeellos.Yelnúmerodefuncionariospasóde39en1827a437en1883(Barragán,2002).Estasituaciónqueserepetíaendiferentesáreas(Educación,Gobierno,Justicia,Salud,etc.)diolugarafuertesdiscusionessobrelosingresosy,loqueesmásimportante,sobrelanaturalezadeloquesedenominabaclaramentecomo“asociaciónpolítica”.

Una perspectiva diferente sobre el debate entre unitarismo o federalis-mo: en torno al presupuesto estatal Crearnuevasinstanciasestatalesenlosdife-rentesnivelespolítico-administrativosyterritorialescondujoadiscusionessobreelaporteeconómicodecadadepartamentoysobreeltipodeasociaciónpolíticaexistente.Losrepresentantesdelosdepartamentosqueteníanmenosrecursos(yquesonhoylosquemástienen)frecuentementeabogaban,cuandosetratabadelpresupuesto,porelunitarismo.

Elimportanterolyaporteeconómicoqueteníanalgunosdepartamentoslesdabalegitimidadparasustentarsusdemandasyparaoponersealosrequerimien-tosdecrecimientoestatalqueproveníadeotros.Estofueloqueocurrióen1831cuandolosrepresentantesdeCochabambapidieronlacreacióndeunaCortedeJusticiaensudepartamentoalegandola importanciadesuscontribuciones9y lasubvenciónquehacíanaotrosdepartamentos,comoOruro(laproducciónmine-raaúnestabaestancada).Plantearon,incluso,quelosorureñosdebíancontribuir“paralaNación”como“todoslosciudadanosquehabíanentradoenlaasociación”.Señalaron,finalmente,quelassubvencionesconducíanaqueotrosdepartamentos,comoSantaCruz,noquisieranpagarcontribuciones.

Ladisyuntiva entre igualdadodesigualdad impositiva entre losdeparta-mentos y entre el sistema unitario y el federalismo (cada departamento debíahacerse cargo de los gastos de su administración estatal: Gobierno, Justicia,Ecuación, etc.) fue otro tema que se planteó en torno a la discusión sobre lapertinenciadeimponerunacontribuciónpersonaleneldepartamentodeSantaCruzporqueteníaundéficit.Algunosdiputadosseñalaronqueesteproyectoera“justo”porqueSantaCruzdebíacontribuirasusgastos(comootrosdepartamen-tos)dadoquenohabíaexcedentesenelpaísparaenfrentarlos.Pero,engeneral,predominólaideadequecadadepartamentoseaautosuficienteporqueellopodíaserfunestoalaRepúblicafavoreciendolasrevolucionescon“nombredefedera-lismo”.10Eltemadelfederalismovolvióalevantarseapropósitodeladiscusióndel presupuesto y de que el departamento de Tarija no tenía cómo cubrir susgastos.Unrepresentantetarijeñocontestópreguntando:

9 Redactor,1831-1918:66.10 Redactor,Senadores,1834:242-245;246-247.


¿Cuáleslaformadegobiernoquehemosadoptado?¿Lafederal,paraquecadadepartamentoselimitealosgastosdeloqueproduceobienlaformadeunidadenloquetodoslosgastosdelanaciónsesacandeltesoropúblico?SihemosdeestarconestasmezquinasideasdeprovincialismorenunciemosalaCarta...(Redactor,1839-1921,T.III:851).

Representación territorial y muchos centros y centralismos: las ciudades como ejes hegemónicosLaselitesdepartamentalesdelasciudadesfueronfunda-mentalesenladinámicapolítica,constituyeronlosejesdeconcentracióndelpo-derylasdecisiones.Estasituaciónprivilegiadaseremontaalrolde“cabeceras”queteníanen lasdivisionespolítico-administrativoscoloniales y ellas fueronclavesparaelsistemarepresentativoqueseinicióapartirde1810.

La representación política fue de hecho fundamentalmente territorial apesardequeseoptóporunGobiernounitarioynofederal(Barragán,2006).FueestetipoderepresentaciónquesedioenlasdosAsambleas(derepresentantesdiputados)quedefinieronlacreacióndelnuevopaís–comosifueranEstadosenunafederación–aunqueporleyelsistemaplanteóunarepresentaciónpoblacio-nal.Esasíqueenfebrerode1825,SantaCruzteníaundiputadoporcada15.000habitantes,seguidoCochabamba(unoporcada16.444),mientrasqueOruroyLaPazteníanundiputadoporcada37.000o38.000habitantes.Enotraspala-bras,SantaCruzyCochabambatuvieroneldoblederepresentantesqueLaPazyOruro,situaciónquealparecerestáligadaalamayorpoblaciónindígenadeestosúltimosdepartamentos.ChuquisacayPotosí seencontraban,encambio,entre ambospolos (alrededordeundiputadopor cada30.000habitantes).Larepresentaciónterritorialaniveldepartamentalseencontraba,además,dentrodecadaunodeellos:cadaprovinciaestabarepresentadaporundiputadodurantegranpartedelsigloXIX(Ibid.,2006).

LaevoluciónalolargodelsigloXIXnoalterósustancialmenteladistribu-ciónestablecidayengenerallosdiputadosaumentaronentodoslosdepartamentos(Cuadro1).Hacia1900,losdepartamentosmejorrepresentadosysobrerepresen-tadosentérminospoblacionalesfueronBeni,OruroyTarija:undiputadoporcada15.000habitantesmientrasquePotosíteníaunoporcada29.228habitantesyLaPazunoporcada26.683.Reciénapartirdeloscambiospoblacionalesdelejehaciaoccidente/orienteladistribuciónsetornóinequitativaparaeloriente.En1993,laproporcióndediputadosterminóbeneficiandoaPando(unrepresentanteporcada5.439habitantes)mientrasqueeldepartamentodeSantaCruzresultódesfavore-cidoconunrepresentanteporcada80.258habitantes.

En este sistema de organización y representación política, las ciudadesconstituíanelcentropolíticodelamplioespacioqueeranlosdepartamentos.Elpredominiourbanoysuclarahegemoníaycentralidadentérminosdeconcen-


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938.


traciónciudadanayelectoraleranclaros.Enlaseleccionesde1844,porejemplo,unacuartapartedelapoblaciónvotante(26%)proveníadelasciudadescapi-talesde losdepartamentos(4.25011)cuandoentérminospoblacionalesapenasconcentraban el 10% de la población total del país (136.012 habitantes conrelación a 1.378.896), lo que implica una política deliberada y consciente demayorpesodelasciudades.Existíansinembargodiferenciasimportantestantoentrelosdepartamentoscomodentrodecadaunodeellos.Así,casilamitaddeloselectoresdelosdepartamentosdeTarijayChuquisaca(42%)seconcentrabaensusciudadescapitales,peseaqueéstasapenasaglutinabanel6oel8%desupoblación.Eran,dehecho,losdepartamentosmásinequitativosenestostérmi-nos.EnsegundolugarsesituabanlosdepartamentosdeLaPazyOrurocuyasca-pitalesconcentrabanmásdelatercerapartedelapoblaciónelectoral(34y35%respectivamente).Finalmente,laciudaddeCochabambaeralaqueteníamenosconcentración(18%),mientrasquePotosíestabaenunasituaciónintermediaentreCochabambayLaPaz/Oruro(26%).

El poder y centralidad de las ciudades se expresaba también en lo que seconocíacomo“elGobiernopolítico”delosdepartamentosencarnadoenelPre-fecto que residía en la capital departamental y del cual dependían jerárquica yverticalmentelosgobernadoresenlasprovinciasyloscorregidoresenloscantoneselegidosporelPresidente.LosPrefectosfueronloshombrestodopoderososensudepartamento: concentraban el poder político, económico y administrativo. Entérminoseconómicoseranlos“intendentesdehacienda”yseimponíaninclusoenlasinstanciasdeHaciendayAduanaporqueteníanlasatribucionesdeimponercontribuciones,aprobarfianzas,vigilarlasdeudasypresidirlaslicitaciones;enelámbitopolicialteníanmandosobrelosIntendentesdePolicía;estabantambiénacargodelaeducación,eranresponsablesdelaagricultura,industriaycomercio.Ensituacionesdeguerra,debíanencargarsedelosreemplazosparaelejército,delaprovisionamientodetropas,etc.Supoder,porlomenosdevigilancia,seextendíainclusoalosJuzgadosyTribunalesdeJusticia.

ElpoderdelosPrefectosexplicacómotoda“revolución”ocambioguber-namentalsegestabaapartirdelosacuerdosypactosentrelascabezasdelosde-partamentos,PrefectosestablecidosoaspirantesaPrefectos;ytodoGobiernoseestablecíaapartirdeesageografíaestratégicaqueera,enloshechos,untejidooredentornoaciudadescapitalesypueblosprincipalesdecadadepartamento.

11 SinSantaCruzyaqueparaesteañosólosetienelapoblaciónvotantedelaciudaddeSantaCruz.


El centro en constante entredicho y la construcciónnacional y departamental entre �900 y �952

Un estado central y varios tesoros departamentales en disputa.Lacons-truccióndeuncentrocomoEstadonacionalsereforzóen1872apartirdela“des-centralizaciónrentística”queestableciólaexistenciadeunTesoroNacionaljuntoatesorosofondosdepartamentalesymunicipales.12Seestableció,explícitamente,que los ingresosnacionalesprovendríanprincipalmentede las recaudacionesenlasaduanasydelosderechossobrelaexportacióndeplatayotrosminerales.13Losingresosdepartamentales fuerondeterminados como todos aquellosnocontem-pladosen los ingresosnacionalesy los ingresosmunicipales sedeterminaronenfuncióndelDecretode16demarzode1864(Anuario de Leyes 1872,1873:212).

Apartirdeentonces,elEstadoempezóavivirdelaminería:delaplatapri-meroydelestañodespués.Fue,sinembargo,muydifícilparaelEstadobolivianoysusdirigentesimponerseaunaactividadcontroladaporescasasperopoderosasmanos(ladelos“Patriarcas”delaplataafinesdelXIX,ladelos“Barones”delEstañodurantelaprimeramitaddelXX)yfueigualmentearduoencontrarotrasfuentesdeingreso14.

ElEstado“central”tuvodificultadesenreemplazarelroldelaantiguacon-tribuciónindigenalysenutriódemúltiplesingresosprovenientesdeunagamadi-versadeactividadesysujetos.Deahíquedefinimosalsistemaimpositivonacionalcomounsistemaboscoso(BarragányPeresCajías,2006)porserlaexpresióndeunapolíticafiscaldeampliaciónextensivaynoasíintensiva.Sinpoderestablecerimposicionesuniversalesy/osostenibles,sepresencióuncontinuoincrementoenfuentesdeingresosconunaescasacapacidadcontributiva:mientrasqueen1900existían37cuentasde ingreso,hacia1938éstas llegarona138,de lascualesel91%,consideradasindividualmente,nollegabaasuperarenvalorel1%deltotaldelosingresos.

Así,elmovimientoeconómicogeneradoporlaactividadminerafueindu-dablementeelprincipalgeneradordeingresosnacionales.Sinembargo,elorigenespecíficodetalesrecursosnonecesariamenteproveníadelosmismosproductoresminerosynonecesariamenteafectabaelniveldesusganancias.Laexistenciadeun“abanico”deimpuestosdevelaunEstadoquedebíabuscardiversoscanalesde

12 Estareformaobedecióadiferentesfines,deacuerdoaloslegisladoresdeentonces.Paraalgunos,lareformabuscabaquecadaunodelosdepartamentospudieraadministrarmejorsusegresosenfuncióntambiéndesusingresos,paraasegurarelordenylapazconnecesidadesmejorsatisfechas,paraunamejordistribuciónyredistri-bucióndelosrecursos,etc.

13 Ademásdelacontribucióndelpapelsellado,contribuciónsobresueldos,peajeoimpuestosobreganadosinter-nadosdesdeelexterior,productosdelaventadeguano,salitreotierrasdelEstadoeimpuestoindigenal.

14 SobrelaplataenelsigloXIXverMitre1981;sobrelamineríaenlaprimeramitaddelsigloXX,veralgunostrabajosgeneralescomolosdeAlbarracín1972,Arce2003,JordánPozo,1997ylosmásrecienteseinnovadoresdeM.Contrerassobreelestaño,1994y1999.


financiamientocuandosetratabadeafectarlasgananciasdelinfluyentegrupomi-nero.Laimportanciadelosingresosaduaneros,durantelastresprimerasdécadasdelsigloXX,develalaestrategiadelEstadoparaaprovecharladinámicamineraestableciendoarancelessobrelaimportación.Posteriormente,comoconsecuenciadelacrisisde1929-queafectóconsiderablementelasexportacionesdeestañoyporendelasrecaudacionesnacionales-ydelaGuerradelChaco(1932-1935),elEstadoadquiriómayorpreeminencia,controlypresiónsobrelaactividadmineray,particularmente,sobrelosmineros,lograndoelevarlacontribucióndirecta15delamineríahastaunpromediode43%delosingresosnacionales(Cuadro2).

Cuadro 2: Principales ingresos del Tesoro Nacional(porcentajes respecto al total de ingresos)

RUBROS �903 �9�3 �923 �930 �938 �949 �954

ADUANAS

Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77 AgenciaAduaneraenAntofagasta 21,39 14,50

AgenciaAduaneraenArica 5,13 AduanadeLaPaz 14,26 13,59 7,98

AduanadeOruro 7,18

Otros 9,30 18,97 8,32

Recargodel15%sobreliquidacionesdepólizasdemercaderíasgravadas 5,53

Recargoaduanerodeimportación 12,40 3,33

Recargoaranceldeexportación 8,21 7,73 2,71

DerechosArancelariosdeImportación 5,10 12,12 10,64

Impuestoadicionalsobreexportaciones 26,61 4,05

GOMA

DerechosdeExportaciónGoma 17,40 6,80

MINERÍA

DerechosdeExportaciónMinerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52

Plata 1,37

Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52

Cobre 1,28

Bismuto 0,29

15 Setratadeaquellasimposicionesqueincumbíandirectamentealosnivelesdegananciamineraeincluyeelre-cargoaranceldeexportación,derechosdeexportacióndeminerales,diversosimpuestosadicionalesy,en1938,lasdiferenciasdecambio.


RUBROS �903 �9�3 �923 �930 �938 �949 �954

Platasellada 0,07

Otrosminerales 1,00 1,38 0,53

Otrosimpuestossobrelaminería(agregados) 2,03

Impuestosadicionalessobremineralesnoestanníferos 0,22 4,66

UtilidadesMineras 5,99 6,31 1,46

PatentesMineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11

PublicacióndeConcesionesMineras 0,03

PlanosMineros 0,02 0,06 0,02

Transferenciasmineras 0,14 0,06 0,02 0,07

Impuestosobredividendosmineros 0,10 0,57

AumentodeBs1libraesterlinacotizaciónestaño 0,06 0,78

RecargodeBs.100s/toneladamétricadeestañoexportado 0,18

Recargoadicionalexportacionesminerales 0,06

OTROS INGRESOS

IngresosFerrocarriles 7,18

LegalizacióndeFacturasConsulares 6,31

Diferenciasdecambio 31,37

IngresosExtraordinarios 7,89 Impuestosobreventas 5,68

Impuestosobreventademonedaextranjera 9,00

ImpuestoNacionalalaproduccióndechicha 6,05

ImpuestoNacionalalacerveza 5,84

RecursosReformaAgraria 4,66

Impuestosobreutilidades 4,48Timbredetransacción 3,49Impuestocigarrillosytabacos 3,33

%Subtotal 76,90 70,95 52,11 56,45 68,76 60,01 59,61

Fuente:PresupuestosNacionales.En:BarragányPeres,2006.


EncuantoalosTesorosDepartamentales,esclaroqueeldepartamentodeLaPaz,hasta1954,generabamásdelatercerapartedeltotaldelconjuntode los departamentos, llegando incluso al 50% en 1923. Cochabamba tuvotambiénunaparticipaciónimportantemientrasqueeldepartamentodeOrurologró subir notablemente en su capacidad de generar ingresos a partir de ladécadade1950.

Gráfico 4Evolución de los ingresos departamentales, �903-�954 (en porcentajes)

Sinembargo,parecieranoexistirunsistemaúnicosinomásbienvariosenarticulaciónpues losdepartamentosnosólosediferenciabanporelnivelde in-gresos, sino tambiénpor los sujetosyactividades imponibles, e incluso,cuandoexistíanimpuestossimilares,porlavariaciónenlosporcentajesylamaneradeco-brarlos.Porejemplo,unodelosescasosingresoscomunes-importanteentérminosrelativoshasta1930-fueeldelaContribuciónTerritorialoContribuciónalapro-piedad.Estenofuehomogéneoentodoslosdepartamentosencuantoalossujetosimponiblesysuimportanciafuefluctuanteysuperiorenaquellosdeoccidente:en1903constituíael58%delosingresoscochabambinosmientrasqueenSantaCruzapenasrepresentabael20%;en1913representabael60%delosingresosorureños,cuandoenTarijanoeramásdel26%(BarragányPeres,2006).

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0.001903 1913 1923 1930 1949 1954

Chuquisaca La Paz Cochabamba

Oruro Potosí Tarija

Santa Cruz Beni Pando

Años


Enrealidad,lamismadebilidadencuantoacapacidadyfuerzadeimposición,legitimidadylegalidadqueteníaelEstadocentral,lateníanlosdepartamentosy,enestecontexto,losTesorosDepartamentaleslucharonconelEstadocentralporladefinicióndeloqueeranimpuestosnacionalesydepartamentales.Laspugnasycontiendassonexpresióndemúltipleslimitacionesalahoradeestablecerimpues-tossobreproductosygrupossocialesdetalmaneraquelosqueexistíanatravésdeltiempofueronsujetosdedobleyhastatripletributación.Pocosproductosypocosactoresyciudadanosparecenentonceshaberrecibidoelmayorpesoimpositivo.Elejemplodeunaactividadampliamentesujetaacontribucionesfueladelos“alco-holes”,esdecir,lachicha,aguardienteycervezaqueteníanimpuestosnacionales,departamentaleseinclusomunicipales16.

Lascontinuasquejasylasdiferentesnegociacionesentrelosdistintosnive-les(BarragányPeres,2006)expresanlaformadeconstrucciónestatalquevivióBoliviadesdeelsigloXIX,marcadaporlaexistenciadediversosjuegosdefuerzaynegociaciónentreelEstadocentraly suTesoroNacional,y las regionesy susTesorosDepartamentales.

El centro construye y fortalece a las regiones

Distribución del gasto.Essindudafundamental,ademásdesituarelorigenyparticularidadesdelosingresostantoanivelnacionalcomodepartamental,anali-zarcómosegastaronydistribuyeronlosrecursos“nacionales”odelTesoroCentralenlasdiferentesregionesydepartamentos(Cuadro3).

Sóloasí sepodríaentendera la“RepresentaciónOriental”quesibienen1921 solicitóque los impuestosdeexportaciónalcuero fueranpara losTesorosDepartamentales y no nacionales, señaló el peligro que significaba que los pro-ductoresdemineralesarguyeranquesuscontribuciones fueranexclusivasdesusdepartamentos(Redactor de la Convención Nacional de 1921: 7-8).

Desdeestaperspectivaescrucial,portanto,señalar,enprimerlugar,quelosgastossedividíandemaneracasiequitativaentreel“Estadocentral”y“nocentral”odepartamental17desde1903hastaladécadade1920.Apartirdeentoncesyhasta

16 Habíansinembargodiferenciasmuygrandesentrelosdepartamentos.En1903y1913,enelcasodeLaPaz,CochabambayTarijanosignificabanniel1%deltotaldesusrespectivosingresos,apesardequeyaconstituíancercadel10%deltotaldelosingresoscruceños.En1923elimpuestoalacervezaenLaPazconstituíael5%deltotaldesusingresosyenOrurogravámenessobrediferentesalcoholesrepresentabanel14%delosingresosdepartamentales.

17 Estadiferenciaciónlarealizamosinspirándonosenlarealizadaparalosingresosdesde1872.Bajoelparaguasde“Estadocentral”seagruparontodoslosgastosdelEstadonacionaldestinadosalfuncionamientodelasoficinasylaburocraciacentrales,fundamentalmenteasentadosenlaciudaddeLaPazdespuésde1900.Bajolacategoría“nocentral”,encambio,situamosalaburocraciadelEstadoenlosdepartamentosylosdiversosyheterogéneosgastosenellos.


1938,elEstadocentralempezóaaglutinarlamayoríadelosrecursos:el69%en1923,el77%en1930yel65%en193818.LamagnituddelacentralizaciónqueexpresanestascifrasdisminuyenotoriamentesitomamosencuentaqueelServiciodeGuerra/Defensa/EjércitoylasDeudasdelEstado(ObligacionesdelTesoro)seencuentranenlosgastos“centrales”.Ambosconstituyeronlosrubrosmásimpor-tantesdelosgastosnacionalesalolargodelaprimeramitaddelsigloXX,absor-biendocasilamitaddelosrecursosnacionalesdespuésde192019.

Cuadro 3: División de los recursos gastos “Central” y “No Central” (�903-�954)

División Total Porcen-tajes Total sin Guerra

Por-centa-

jes

Total sin Guerra y sin

DeudaPública

Por-centa-

jes

1903

Central 3,323,789.50 43.69 2,325,259.00 46

Nocentral 4,283,116.41 56.31 2,769,735.51 54

1913Central 9,666,083.71 43.62 8,166,295.21 47

Nocentral 12,493,224.94 56.38 9,390,481.24 53

1923

Central 25,890,538.42 69.02 18,150,553.22 61 3,621,272.42 24

Nocentral 11,620,580.96 30.98 11,620,580.96 39 11,396,780.96 76

1930

Central 36,499,441.53 76.71 27,796,900.55 71 9,027,172.12 45

Nocentral 11,080,666.92 23.29 11,080,666.92 29 11,080,666.92 55

1938

Central 178,715,270.00 65.18 91,919,270.00 49

Nocentral 95,457,826.00 34.82 95,457,826.00 51

1949

Central 972,362,837.16 45.75 580,672,564.54 33

Nocentral 1,153,058,699.54 54.25 1,153,058,699.54 67

1954

Central 9,026,502,420.84 59.00 7,296,678,795.84 54

Nocentral 6,272,350,567.71 41.00 6,272,350,567.71 46


18 Enlospresupuestosde1949y1954seobservalarecuperacióndelaproporcionalidadsimilaraladeprincipiosdelsigloXX.

19 ValelapenaresaltarqueanteriormenteladeudapúblicasehallabaconsignadaenelServiciodeHacienda.


Cuadro 4: Destino principal de los gastos según servicios (Porcentajes respecto al total)

�903 �9�3 �923 �930 �938 �949 �954ServiciodeDefensa 33.02 20.77 20.63 18.29 31.66 18.43 11.31ObligacionesdelTesoro 39.33 39.45 25.81 29.33 32.22ServiciodeInstrucción 1.69 11.05 9.32 9.16 8.49 17.53 22.90

ServiciodeHacienda 18.66 17.80 4.12 1.76 3.21 3.11 2.31

ServiciodeGobierno 7.68 16.98 7.55 5.38 6.48 8.30 10.39

ServiciodeColonización 18.54 6.19 1.32 1.60 0.16 0.23

ServiciodeFomento/ObrasPúblicas 10.47 11.37 1.70 1.32 4.98 1.26 0.71

ExplicaciónParcial 90.06 84.16 83.98 76.96 80.64 78.11 80.06


PeroesimportantemostrartambiéncómoelEstadoNacionaldestinósusrecursos en cadaunade las diferentes regiones-departamentos en laprimeramitaddelsigloXX.En1903,elanálisisdelosmontosabsolutosdestinadosalos departamentos muestra que no existían grandes diferencias entre ellos ynoseobservaunaconcentracióndelgastoenburocraciaoenserviciosenunlugardeterminado.Realizandounanálisisdeestegastoentérminospoblacio-nales,conbaseenelcensode1900,setienequelosmontospercápitasonmuypequeñosylasvariacionesnosonmuysignificativasentrelosdepartamentos“occidentales”(Bs.0,44porcadahabitanteenChuquisaca;Bs.0,32enLaPaz;Bs.0,38enPotosí;Bs.0,6enOruroysóloBs.0,15enCochabamba).Encuantoalosdepartamentosdeoriente,laescasapoblaciónsetraduceenmayoresni-velesderecursosporhabitanteyeldepartamentomenosimportanteeconómi-camenteeselquerecibemásrecursosparaelfuncionamientodesuburocracia.SeobtienenBs.0,99porpersonaenTarija,Bs.0,92enSantaCruz;yBs.6,81enelBeni.Enlamedidaenquegranpartedelpresupuestoestuvodestinadoafuncionarios,estosmontosporpersonaindicaríanunmayornúmerodefuncio-nariosporhabitanteenlosdepartamentosmenospoblados.

Loquepodríaentendersecomouna“ineficiencia”estatalseinscribiría,sinembargo,dentrodelasnecesidadesdelEstadodesentarpresenciafísicaenloslugaresmásdistantes.Unamiradaaldestinodelosgastosmuestra,además,queenelServiciodeColonización,queabsorbíael15%deltotaldelosgastosnacionales,másdel90%sedestinabaalTerritorioNacionaldeColonias(elfu-turodepartamentodePando).Diezañosdespués,en1913,losgastosenelSer-viciodeColonizaciónsedistribuíanamisionesubicadasalolargoyanchodel


país-preponderantementeenlastierrasbajas.En1913,losgastoseducativosdentrodelasregionesempezaronaserimportanteseimplicaron,enpromedio,unterciodeldinero“nocentral”quellegabaacadadepartamento.En1923,losserviciosmásdescentralizadoseranlosdeInstrucción,GobiernoyComu-nicacionesyesclaroqueelEstadobuscabasumaterializaciónenlasregionesapartirdeescuelas(8%delosgastosnacionales),policíasdepartamentales(7%delosgastosnacionales)ycorreosytelégrafos(6%delosgastosnacionales).Elpresupuestode1930muestranuevamentequeelServiciodeInstrucciónim-plicó,entodoslosdepartamentos,almenosunterciodelosegresosdestinadosalasdependenciasdepartamentales.Veinteañosdespués,en1949,laimpor-tanciade losdistritoseducativos se incrementóconsiderablemente, llegandoarepresentarel16%delosgastosdelTesoroNacionalconstituyendoengranpartedelosdepartamentoslamitaddelosrecursosrecibidos.

Con el paso del tiempo los montos destinados al sostenimiento de laburocracia en los departamentos, presentan una concentración –en mayor oenmenormedida-enLaPaz.En1923,unterciodelosgastosnocentralesdelServiciodeGobiernoyel15%delosgastosdelServiciodeComunicaciónsedestinabanaLaPaz.En1930,prácticamenteel40%delgasto“nocentral”deGobiernoibaaldepartamentodeLaPazy,enelcasodelaeducación,elmontorepresentabael33%deltotaldesusgastosenescuelasydependenciasdepar-tamentales.En1949,unanálisisdel68%20delosgastos“nocentrales”muestraqueeldepartamentodeLaPazrecibíamásrecursosdebidoalaconcentracióndelosgastosdestinadosaHigiene,EducaciónyGobierno.Loanteriornosig-nificaqueladistribuciónfuera“injusta”pueslosdepartamentosmáspequeñosfueronatendidosconprioridadporelEstadocentral.Conbaseenlosmontos“nocentrales”delpresupuestoyelCensode1950setieneque,entérminosin-dividuales,eldepartamentomásbeneficiadoeraTarijaquerecibíaBs.359porpersona;BeniobtendríaBs.299porcadahabitante;LaPazocupabaeltercerlugar,conBs.290porpersonay,luego,SantaCruz,conBs.286presupuestadosporpersona.Así,sihayunacentralizacióndelosrecursoseneldepartamentodeLaPaz,elEstadocentralseocupótambiéndemaneraprioritariadeaquellasregionesconmenorescapacidadesdegenerarrecursos.OruroyPotosí,encam-bio,quecreabangranpartedelosingresosfiscalesrecibíansóloBs.244yBs.225porpersona.Finalmente,eneldepartamentodeChuquisacasepresupues-taronBs.206porcadahabitanteyenCochabambaBs.193,resultando,comoen1903,elmenosbeneficiadodelosdepartamentos.

20 Sedesconoceeldestinodel32%delosrecursosdebidofundamentalmenteaquelasObligacionesnosonlosuficientementeexplícitasoporquemásdeundepartamentoesbeneficiariodelosmontosdistribuidosporelTesoroNacional.


Quedaclaro,portanto,quesiladistribucióndelosrecursosdelEstadocen-tralsehubierahechoenfuncióndelosingresosgeneradosylapoblación,losde-partamentosdeSantaCruz,Tarija,BeniyluegoPando,habríanrecibidomuchomenosdeloquelohicieron.Enotraspalabras,elcentrofinanciólaconstrucciónestatal-ygranpartedealgunosservicioscomolaeducación,porejemplo-delosdepartamentosquenopodíanenfrentarsusgastos.

Las subvenciones del Tesoro Central a los Tesoros Departamentales. AntelaevidenciadequesóloalgunosTesorosDepartamentalespodíanserautosuficien-tesyenrespuestaaltemordealgunosdepartamentosdeserabandonados,eltemadelasostenibilidadfinancieraseplanteó,dehecho,desdeladescentralizaciónren-tísticade1872.Setuvoportantoqueasegurarquelosqueproducíanexcedentesfinanciaríanalosquenolohacíany,así,elTesoroNacional,quesenutríafunda-mentalmentedelosdosotresdepartamentosproductoresmineros,subvencionóaotrosdemaneraconstanteydesdeelmomentomismoenqueseestablecióladiferenciaciónconlosTesorosDepartamentales.

Precisamenteen1872estasubvenciónfueposibleporlos“sobrantes”o“ex-cedentes”producidosporlosdepartamentosde“occidente”.EldepartamentodeLaPazeraindudablementeelquemayoresingresosgeneraba,llegandoarepresen-tarel42%deltotaldelosingresosdepartamentales,yeraseguidoporPotosí,quealcanzabaal16%.Asimismo,losexcedentesdeLaPazrepresentabanmásdel57%deltotalylosdePotosíel15%,llegandoaconformarprácticamenteel70%deltotaldeexcedentes.EstoimplicaqueLaPazutilizótansóloel26%desusingresosydestinóelrestante74%aotrosdepartamentos.

Cuadro 5: Ingresos nacionales según departamentos (�8�2)

Departa-mentos Monto %

col.Sobrantes o Excedentes

%Col.

% fila

Total Ingresos %

Chuquisaca 90.836,00 15,02 60.087,00 8,32 39,81 150.923,00 11,37LaPaz 148.389,60 24,53 408.568,40 56,56 73,36 556.958,00 41,96

Cochabamba 105.554,40 17,45 20.164,60 2,79 16,04 125.719,00 9,47

Potosí 105.964,80 17,52 110.270,00 15,27 51,00 216.234,80 16,29Oruro 44.624,00 7,38 66.711,00 9,24 59,92 111.335,00 8,39

Tarija 9.739,20 1,61 14.252,80 1,97 59,41 23.992,00 1,81

SantaCruz 54.698,40 9,04 20.306,60 2,81 27,07 75.005,00 5,65Cobija 28.291,20 4,68 21.569,80 2,99 43,26 49.861,00 3,76

Beni 16.748,80 2,77 421,00 0,06 2,45 17.169,80 1,29

Total 604.846,40 100,00 722.351,20 100,00 54,43 1.327.197,60 100,00

Fuente:Redactor del año 1872:594.


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06.


AlolargodelaprimeramitaddelsigloXX,lallegadadesubvencionesdesdeel“centro”fuefundamentalparaelfuncionamientodelostesorosdelosdeparta-mentosmáspequeñoseconómicamente(VerCuadro6).ElH.Rocasostuvo,porejemplo,en1921-1922:

…laSubvenciónqueelTesoroNacionaldebealTesoroDepartamentaldeSantaCruznoesporconceptodedeudassinoparacubrireldéficitqueapareceenelpresupuestodeaqueldepartamento.MisH.colegassabencualeslasituacióndepenuriaporlaqueatraviesaelpaísenestosmomentosysabentambiénlacrisisespecialquevienesufriendodesdehacetiempoeldepartamentodeSantaCruz,circunstanciaporlaqueaqueldistritonecesitadeunaayudainmediatadelTesoroNacional21.

Lafragilidadydependenciacruceñaeraevidentedetalmaneraquela“cri-sis especial” cruceña fue en realidad permanente durante los primeros treintaaños del siglo XX. En general, la norma durante los primeros cincuenta añosfuelasubvencióndelTesoroNacionalalosTesorosDepartamentalesorientales,imposibilitados de cumplir sus compromisos financieros. Si bien en el cuadrolos problemas se aprecian reciéndesde1949por la tardía creación formaldeldepartamentoPando,lasituacióneraalarmanteenelcasodelnorestebolivia-no.Asimismo,prácticamentehasta1954losTesorosDepartamentalesdeBeni,fundamentalmente,yTarija,nopodíanserautosuficientesydependierondelosrecursosdelTesoroNacional.

Esenestecontextoque lasquejasplanteadasdesdeelPoderEjecutivoenrelaciónauncontinuoincrementodeldestinodesusrecursosyunescasoaportedesde las regiones fueronmoneda común.ElEjecutivo lamentaba lascontinuasdemandasypresionesdelasregiones,atravésdelParlamento,cuan-donoaportabanenlamismaproporciónseñalando,portanto,queelTesoroNacionalyelEstadocentralseencontrabaobligadoa“inventarse”ingresosorecurriralendeudamiento.Eneloriente,elcentronosolodebíafinanciarelfuncionamientodelapropiaburocracianacionallocal,sinotambiénlasnece-sidadesydemandaslocales.

Las regalías y el financiamiento de infraestructura. El Estado bolivianoempezóacontraerpréstamosdesdelasprimerasdécadasdelsigloXXquefuerondestinadosengranparteaferrocarrilesycarreteras.Ladisputasedioclaramenteporeldestinodeladeudaentantoinversionesyelimaginariode“abandono”ycentralismoqueemergióestáligadotambiénaldestinodelospréstamos,yalasconsecuenciasquetuvoelliberalismoinstauradoafinesdelsigloXIX:laarticu-laciónferroviariadeloccidenteconlospuertosdelPacíficojuntoconlapolítica

21 Redactor del H. Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria y Extraordinaria de 1921-1922,1922:199.


liberaldeaperturadefronterasllevaronalapérdidadelosmercadoscruceños(VerelanálisisdeRodríguez,1993).

Enestesentido,sobresalieronlasdemandascruceñasporunaarticulaciónfe-rroviaria,considerandoqueSantaCruzerael“departamentomásmediterráneo”delarepública.EsenestemarcoquesediolaredaccióndelMemorandode1904ylarepresentacióndirigidaalMinistrodeGobiernoyFomentoen1910queseñalaba.

EstáenlaconcienciapúblicaquedesdequeelferrocarrildeAntofagastallegóaOruroseestableciólacompetenciaruinosadelosartículosextranjerosalossimilaresdeSantaCruzcomoelazúcar,elarrozyotrosquehansidodesterradostotalmentedelasplazasnacionalesdeconsumoyhoyapenassepuedeenviarsuelas,alcoholesycaféenmuyreducidaescalaaSucreyCochabamba(En:BarragányPeres,2006).

Sinembargo,luegodelGuerradelChacoyenconsonanciaconlaconcienciadelpotencialpetrolerodelaregión,elapoyoestatalalorientedelpaís,engeneral,yaldepartamentodeSantaCruz,enparticular,setradujoenunaimportanteinyección de capitaly,así,ladireccióndelasinversionesmásimportantescambiódesentido.Yadesde1942,laMisiónamericanaBohanplanteólosnuevoslineamientosdeunapolíticaqueterminóperpetuándosehastalafinalizacióndelsigloXX:elfomentodelascomunicaciones,eldesarrollodelaagriculturaylaproduccióndehidrocarburosenelorientedelpaís.EntrelasinversionesmásimportantesqueresaltanpredominalaconsolidaciónferrocarrileradelorientedelpaísgraciasalaconexiónentrePuertoSuárezySantaCruz(1948)yentreYacuibaySantaCruz(1954)ylafinalizacióndelacarreteraentreCochabambaySantaCruz(1954)(Ybarnegaray,1999:10).

Pero elnuevo rol estatalno se limitó a la inversiónde los recursos totalesobtenidos, sino también a una reconfiguración legislativa que propició un mayoraprovechamientodelasregioneshidrocarburíferas.LapolíticaquetomóelEstadobolivianorespectoalpetróleoresultómuydistintaaladelosminerales.Estosfueronsiempreconsideradosingresos“nacionales”yfueronelloslosquedieronvidaalEs-tadobolivianodurantelasegundamitaddelsigloXIXylaprimeradelsigloXX,per-mitiendo el funcionamiento de los servicios estatalesenlasregionesmásalejadas,menosfavorecidasymenospobladas.Porsucondicióndeingresonacional,losmineralesnogeneraronrecursossignificativosparalosTesorosdepartamentalesyparalosdepar-tamentosproductores22.NoescasualportantoquelasluchasydemandasregionalescomolasdeSantaCruznomencionaranlosrecursosnacionales,yaqueesindudablequesóloalgunosdepartamentos–Oruro,PotosíytambiénLaPaz–losgeneraban.

22 En1923,eltotalplanificadodelascontribucionesrecibidasporlamineríaenlosdepartamentosdeOruroyPotosíeraBs.298.324,17,equivalentesal5,5%delosingresosnacionales;en1930,lasumaagregadaplanificadaparalosdepartamentos,Bs.5.338.000,equivalíasóloal3%delosingresosnacionalesprovenientesdelaminería.


El petróleo, en cambio, tuvo otro tratamiento ligado probablemente a lainfluenciadelapropiaMisiónBohanasícomoalaopciónquetomóelEstadoparaenfrentarlasdemandasregionales.Legalmente,en1938sedispusoqueel11%delvalordelaproducciónsedestinaríaapagosenlaregióndondeestasehubieraori-ginado(Miranda,2005:26).23Deestaforma,en1949losrecursospresupuestadosderivadosdelaparticipaciónenlaproducciónpetrolerasignificaronparaTarijael22%desusingresosdepartamentales24.

Gráfico 5Santa Cruz Regalías petroleras �980-�988 (Millones de U$$)

En el caso cruceño, la actividad petrolera se tornó fundamental para eldesenvolvimientodesuTesoroDepartamental.En1949,el78%desusingresospresupuestadosproveníadelcobrodeimpuestosalaextracciónpetroleraydelaparticipación en su producción; las regalías sobre el petróleo implicaron que el66%deellassedestinaranaSantaCruz.Enlosingresosplanificadospara1954,

23 LosantecedentesalasregalíasseencuentranenlaLeydel20deJuniode1921,durantelaadministracióndeBautistaSaavedraylaLeyOrgánicadePetróleosqueensuart.59dispusoquelaparticipaciónmínimadel“Es-tadoenlaexplotacióndelpetróleoyotroshidrocarburosseríadel11%delproductobruto”;enlaLeydel31deDiciembrede1929(gobiernodeHernandoSiles)quedispusoquedel11%departicipacióndelEstadosedesti-nabael30%comorentadecarácterdepartamentalafavordelostesorosdelascircunscripcionesproductorasdepetróleo(Roca,1979/1999:174yPNUD,2004:38y41).LabúsquedaderatificacióndelaleyBuschsebuscósobretodoapartirde1951.Laleysesancionóel15deEnerode1957ordenándose:“Aclárenselostérminosdelart.104delCódigodePetróleodelasiguientemanera:laregalíaaqueserefiereelCódigodelPetróleoafavordelEstado,correspondealosdepartamentosproductoresencumplimientodelosdispuestoporlaLeydel15deJuliode1938”(Roca,1979/1999:189).

24 Enladécadade1940,YacimientosPetrolíferosFiscalesBolivianos(YPFB)logróimportantesincrementosensucapacidadproductoratriplicandolosnivelesobtenidosporlaStandardOil(Miranda,1999:248).

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1986

Regalias petroleras (millones de US$)

0,7 0,6 2,05,5

21,1 21,8

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41,8

32,6


laparticipaciónenlaproducciónpetrolerarepresentabaunquintodelosingresostotalesdeldepartamento.En1955,lasregalíasdestinadasaSantaCruzllegaronarepresentarel96%deltotal.SantaCruzterminórecibiendoUS$76.000en1954,US$355.000en1955yUS$622.000en1956(Sandovalet.Al.,2003:75).Lassumasascendieronatresmillonesdedólaresentre1959y1964ycuatrocientosmillonesentre1960y1986(PNUD,2004:41;vertambiénCuadrosiguiente).

Conclusiones

Estecapítuloesindudablementelaotracaradeldiscursodeopresión,olvidoysojuzgamientoquelasregionesenarbolanhoyendía.Atravésdelanálisishis-tóricosobrelageneraciónydistribucióndelosrecursos,esclaroque“occidente”nosólopermitióelfuncionamientodelamaquinariaydinámicaestatalsinoquesubvencionótambiénlosgastos/inversiones(porejemploeducativas)del“sur”y“oriente”.Yesquenodebemosolvidarqueenlasregionesquehoysedenominanbajoesostérminossesituabanlasmayoresriquezasylapoblaciónyquedistribuirlosrecursoseraloqueseesperabaentonces.Esprincipalmenteesteaspectoquequeremosretomaramaneradeconclusiones.

Desdeestaperspectiva,esfundamentalrecordarqueenelsigloXIXyhastaprácticamente1870, lacontribuciónindígenafueelprincipalymás importanteingresodelEstado.Deahíquelosdepartamentosconmayorpoblaciónindígena,esdecirLaPaz,PotosíyOruro,fueronlosquesostuvieronlaemergenciayconsolida-cióndelnuevopaís.LaReformade1872,queintrodujoladistinciónentreingre-sosnacionales,departamentalesymunicipalesestablecióquetodaexportacióneraingresonacional.Losminerales,queseproducíansóloenalgunosdepartamentos(Potosí,OruroysecundariamenteLaPaz),fueronclasificados,portanto,comona-cionalesyporellocasinogeneraroningresosenbeneficiodesuspropiasregiones.FueelcasodePotosí.

Alaimportantecontribucióndelosindígenasenrelaciónaotrosgrupos,sedebenrecordarlasestimacionesrealizadasporDrakeparaladécadade1920.Aun-quedesconocemossulógica,elautorcalculóquelatasadecontribuciónpercápitaporañodelosindígenas(50%delapoblación)eradeBs.1,94,mientrasqueladelosmestizos(35%delapoblación)eradeBs.11,89yladelosblancos(15%delapoblación)seencontrabaentornoaBs.43,25.Contrastandoconotroestudio,elautorrecalcóquedebidoalapobrezadelprimergrupoyalamaladistribucióndelingresos,losaportesefectuadosafectabanal19%delosingresosindígenasysóloal4%delosingresosdelasclasesaltas.

LaperspectivahistóricapermitetambiénentreverqueelEstadocentralaparecemenospoderosodeloquesuelerepresentarseenlosdiscursospolíticoscontemporáneos. En contraposición a la visión de un férreo centralismo se


descubresudebilidadfrentealafuerzadelosbaronesdelestañoysurelativafuerzafrenteaescasasclasesygrupossujetoscomolosindígenasyproductoresdealcohol,chichayaguardiente;perotambiénfrentearegionesconpocain-cidenciapoblacional.

PerolasmismasdificultadesdelEstadocentrallatuvieronyenfrentaronlosdepartamentos.Deahíquesusingresosyrecursosfueranengeneralbajoseinsu-ficientesparaenfrentargastosmínimosdetalmaneraquerecibieronconstantessubvencionesdelEstadocentral.Perosedioademásunadisputaentrelostesorosdepartamentalesyeltesoronacionalqueenvolvíadehecholuchasporatribucio-nessoberanasentornoaladefiniciónconstantedelonacionalydepartamental.UndiputadollegóaafirmarqueenteoríahabíaunTesoroNacional“alquedebíanayudartodoslosdepartamentos”peroqueenlaprácticasebuscabanmásbienin-gresosdelTesoroNacionalparalosTesorosDepartamentalesyqueelniveldepar-tamentalteníarepresentantespordoquiermientrasqueelTesoroNacionalcarecíadeellos(Redactor,Junio1921:8).

Apartirde1930,yparticularmentedelos50,elpanoramacambiaríatotal-menteporlaspolíticasestatalesrespectoaunanuevaproducciónyexportación,ladelpetróleo.Este fueconsiderado ingresonacionalpero también ingresode-partamentalconunmontofijoyestablecidoatravésdelasregalías.Elaportedelasregalíasfueunodelospilaresdeunapolíticadelargoplazo.Otropilarfuelacanalizaciónconstantederecursoshaciaoriente.El42%delcréditoagrícolafuepara Santa Cruz entre 1955 y 1964 (alrededor de US 1.300.000, cf. Sandoval,2003:68);el43%entre1964-1970yel69%entre1970-1975(PNUD,2004:42).Porotraparte,enlos70,SantaCruzrecibióel43%25delpresupuestodelaadmi-nistraciónregionalmientrasqueCORDECRUZconcentrabaalrededordel63%delosrecursosfiscales(Ibid.:47).Finalmente,lospréstamosdelaAgenciaparaelDesarrollofuerondel47%paraSantaCruzentre1961-1971(quesuponenUS77.513.446, cf. Sandoval, 2003: 69).

Porconsiguiente,sihubounasolapolíticaquetuvosostenibilidadatra-vésdeltiempo,atravésderegímenesdiversosideológicamenteydeadminis-tracionesgubernamentalesvariadas, fuelaquepermitióelflujoconstantedeinversionesycapitaleshaciaSantaCruz.Enunpaísconocidopor su inesta-bilidad, esta situación adquiere aún mayor relevancia y significado. Puestasasí lascosas,el títuloprovocadordeestetrabajose inclinaríaaplantearqueestaríamos,enelcasodeSantaCruz,frenteaunaregiónquedealgunamanerahasidoprivilegiadademanerabastanteclaraenlasegundamitaddelsigloXX.ReconocerlapolíticadeapoyoeconómicodelEstadocentralaSantaCruzqueha sido demostrada por la historiografía cruceña (ver por ejemplo Sandóval

25 ElporcentajedeLaPazhabríasido,encambio,del28%delpresupuestodelaadministraciónregionalaunqueconcentrabael63%delosrecursosprefecturalesyel69%delosmunicipales(Ibid.:47).


et.al,2003)nosignificanegardeningunamaneraelcentralismo.Estetrabajohabuscadomásbien señalarqueesnecesariodesmenuzarel “centralismo”yel “regionalismo”, es decir especificar qué aspectos se están abordando con-cretamente.Yanopodemoshablardemanerageneralyesnecesarioanalizarmásfinamentediferentesámbitosyniveles.Aquínoshemosfocalizadoenlageneraciónydistribucióndelosrecursosquehoyestánenjuego,otravez,de-trásde lasdemandasde losgobiernosdepartamentales,elautogobiernoy lasautonomías.Yenestadisputaesprecisorecordarfacetasdelahistoriaveladasporlosardientesdiscursoscontemporáneos.


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RelacionesEstado/sociedadenBolivia:

lafuerzadeladebilidad

George Gray Molina�

Introducción

ApesardequeBoliviaseencuentrahabitualmenteincluidaenlistasdees-tados2 caracterizados como “débiles”, “inestables” y “corruptos”, también se en-cuentracontempladaenlistasquecaracterizanalosmovimientossociales3como“fuertes”, “movilizados”y “revolucionarios”.En losúltimosaños, sehaprestadomuchaatenciónalafuerzadelosmovimientossocialeseindígenasyaladebilidaddelospartidospolíticos,lasinstitucionesdemocráticasyelestadodederecho.Paraalgunos,estossonindiciosdeunanuevaerahistórica;paraotros,evidenciadeunaparticular,peroefímera,formadepopulismopolítico.

Eneste capítulopropongo soslayar los debates coyunturales, y concentrarlaatenciónenlanaturalezadelarelaciónestado/sociedadenBolivia.Losante-cedenteshistóricossugierenque,apesarde losprocesosdeconstrucciónestataldelosaños´50y´904,perduraenBoliviaunaformadeestadodébil/sociedad.Lanaturalezade esta relaciónnoha sidodiscutida lo suficiente en la literaturade

1 MisagradecimientosaAdrianaBallónporlatraduccióndeestedocumento.2 VerForeignPolicyMagazine(2007),Transparencyinternacional(2007)yKaufmann,KraayyMastruzzi(2007),

entreotros.3 VerHyltonandThomson(2007),PetrasandVeltmeyer(2005)yKohlandFarthing(2006)4 VerJoelMigdalonstrongstatusandweaksocieties(Migdal1988andMigdal2001).MarkGranovetterha

citadolafrase“thestrengthofweakties”(“fuerzadevínculosdébiles”)paradescribirlaefectividaddelazossocialesdébilesenmercadoslaboralesétnicaysocialmentesegmentados.(verGrandovetter1973).


cienciaspolíticas,quehatendidoporenfocarseenaquelloqueestaba“ausente”enelprocesodeconstruccióndelestado,enlugardeconcentraseenaquelloqueexplicalaespecificidaddeldesarrollodelestadoylasociedadenBolivia5.

Creoquelaformahistóricadelatrayectoriade“estadofuerte/sociedaddébil”deBoliviaayudaaexplicarnumerosascaracterísticasqueconfundenaanalistassocialesypolíticos—entreéstaslaausenciadeviolenciaagranescalaenunaso-ciedadmarcadaporprofundasdiferenciasétnicas,inequidadsocialydesequilibriosregionales.Elmodus vivendi quefueadoptadoporelEstadobolivianoincluyeva-riasformasdepluralismoinstitucionalqueacomodaronpresionessocialesejercidasdesdearriba,yunasociedadqueasumiódefactomuchasresponsabilidadespropiasdelEstado,desdeabajo,enáreastalescomolaadministracióndejusticia,manejode los recursos naturales y autodeterminación política6. Durante el siglo XX elestadonoeratandébil,nilasociedadtanfuertecomosugierenalgunosanalistas;elmodus vivendibolivianosebasóenalianzasdepoderdesiguales,entreelitesyactoressociales.

Mientras elmodusvivendidel estado/sociedad fomentóuna “tregua”demásdeunsiglodeduración,eventosrecientessugierenqueestaformadegobier-nonotienelacapacidaddemanejarlasnecesidadesdeunasociedadyunaeco-nomía7cosmopolita,intercultural,global,ydecrecienteurbanización.EldesafíoparaBoliviaenelfuturo,noconsisteensimplementefortalecerelestado,enelsentidodemoldearunestadoprogresivamentemásfuerte,niencaminarlobajouncriterioliberaldeimperiodelaley.Eldesafíomásimportanteconsisteenquelosactoressocialesyestatalesconstruyanunmodus vivendirenovado,capazderesolverunconjuntodeproblemasimportantesycomplejos:presiónsocialsobrerecursos naturales, servicios sociales expandidos, y políticas interculturales enlaesferapública,entreotros.Estossonlosdesafíosqueenfrentalageneraciónactualdeciudadanosbolivianos,decaraamuchasdelastensionesirresueltasdelpasado.

Tres paradojas de estado/sociedad

TalcomolosugierenloscapítuloshistóricosescritoslosRossanaBarragányJoséLuisRoca,laformacióndelEstadoBolivianopuedeserdescritaentérminosdeprocesosparcialesdeconstrucción8burocráticaestatal,legaleideológica.Las

5 VerWhitehead(2002)andO’Donnell(1999)forcritiquesofthemainstreamrationalchoicepoliticalscienceliteratureonstate/societyrelationsinLatinAmerica.Whitehead(1975)sehaenfocadoespecíficamenteenlanaturalezaseccionaldelanormaenelcasoboliviano.

6 VerGrayMolina(2006a)yPNUD(2007).7 VerGrayMolina(2006b).8 VertambiénBarragányRoca(2006)yGuillermoO´Donnell(1993)paraladiscusióncomparativasobrelas

implicacionesdedesarrolloestataldiscontinuoenderegionesenelmundo.

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 125

institucionesyprácticasdelEstadoBolivianosehandesarrolladodemanerafrag-mentada,apartirdelassecuelasdepatronesdedominiocolonialesdelsiglo18,institucionesliberalesdelaeraRepublicanadelsiglo19,innovacionesdelaRe-voluciónNacionalde1950,ylasrecientesreformasdelosaños90.Cadareformaestatalvinoacompañadadeunanuevamaneradeverloslímitesdelestadoyelalcancedelaacciónestatal,asícomoelsignificadodelapresencialegaloinstitu-cionaldelestado,paralasociedaddelasprovinciasodelárearural.

ElInformeNacionalsobreDesarrolloHumanoenBolivia,del2007:El esta-do del Estado (PNUD2007)proponelaideadeunestado con huecosparadescribirelprocesogradualdeconstrucciónestatal.Implícitaestálaideaquelaconstruccióndelaparatoestatalenlossiglos19y20nofueunprocesolinealdeextensiónterri-torialdelospoderesdeunestadopreexistente.Alcontrario,sugierequelaestata-lidadfue“unprocesodenegociacióndeloslímitesylasfronterasdelalegitimidadysuámbitodeacción”(BarragányPeres2007).

ApesardequeelEstadobolivianohallegadoaextenderseduranteelsigloXIX,conlapresenciadecuarteles,escuelas,postasdesalud,quedanaúndébileslasdimensioneslegalesdelimperiodelaley,ylasdimensionesideológicasdelaconstitucióndeunestado-naciónmoderno,paraejercerdominioefectivo sobreotrasformasderegulacióncomunales,patrimonialesolocales.Demaneraconsis-tente,lalegitimidaddelpoderestatalcontinúaendisputaenlapolíticabolivianadeactualidad.

LadisgregadanaturalezadelEstadoBolivianoesconsecuenciadeimportan-tesmomentosdelaconstrucciónburocrática,legaleideológicadelestado.Tresdeloscualespermanecenencontinuosdebates,respectoalanaturalezahistóricadelas“tensionesirresueltas”enlasrelacionesestado/sociedad:larepúblicadeindiosyespañolesdelsigloXIIX(verThomson2003),lospactossobreterritorioytributosentreEstadoyayllusenelsiglo19(Platt1982),ylaexperienciadepoderesdualesentreminerosyelMNRamediadosdelsigloXX(Zavaleta1987).

Ladiscontinuanaturalezade las relacionesestado/sociedadreflejannume-rosasinterrogantesyparadojasenelpresente.Entreestaslamásimportante,con-siste en lamaneraenqueuna sociedad tanpobre,desigual, ydivididaétnicayregionalmente,hasido“capazdemantenerlapaz”durantelossiglosXIXyXX.¿Cómoexplicarlaausenciadeviolenciaagranescala,deguerrascivilesodeen-frentamientosétnicosenunasociedadconocidahistóricamenteporsurevolución,rebelión,golpesdeestadoyregímenesmilitares?Partedelarespuestapuedeserabordadamediantepreguntasmásespecíficasconrespectoalasrelacionesentreestadoysociedad.


Primerainterrogante:sielEstadobolivianoestan“débil”,¿cómohangobernadolaelitespolíticasenelsigloXX?

El error sustancial de la democracia, tal como ha venido entendiéndose, ha estado en haberse proclamado como principio suyo la igualdad. En apoyo de este principio se invocó la naturaleza; pero la naturaleza, que es una hermosa armonía de desigualdades, no ha hecho otra cosa que desmentir constantemente esta ilusión, porque, un régimen de libertad, no puede ser sino ambiente de florecimientos de desigualdades.

BautistaSaavedra,1917,citadoenIrurozqui(1994)

Elitesbolivianasdébiles–elitesdeplataafinesde1800,elitesdeestañoaprincipiosde1900,políticosdelMovimientoNacionalistaRevolucionario(MNR)en1950,terratenientesdelaagroindustriaen1980y1990–enfrentaronundile-macomúndurantelarepública:¿Cómogobernar?AdiferenciadeotraselitesenLatinoamérica,queestablecieronsupodereconómicoypolíticomediantealianzasconlaiglesiauotrospoderesextranjeros,oquesimplementeimponíansupodermediantelafuerza,laselitesbolivianaslucharonsusbatallashegemónicassolasydivididas.La“armoníadedesigualdades”descritaporlahistoriadoraMartaIruroz-qui(1994)–unpatróndeacomodaciónpolíticadeelitesquemantienedesigual-dadessocialesyeconómicas–esunareferenciacomúnhastalaGuerradelChacoenladécadadelos30.

Posteriormente,la“armonía”deacomodaciónpolíticasevioconfrontadaenunpuntodeinflexión.LaRevoluciónNacionalde1952transformóelescenariopolíticoysocialde1950enadelante.Comoconsecuenciadelacrecientepresiónporlaparticipacióndelapoblaciónyeldesarrollodiscontinuoestatal,elEstadobolivianoposterior a la revolución,delegóefectivamenteesferasdeautoridadydimensionesdepoderalasociedadcivilorganizada,medianteunmecanismodeinstitucionalidadmúltiple.Elpluralismoinstitucionalenelimperiodelaley,po-deresduales,cogestiónobrera,comitésdevigilancia,justiciacomunitaria–sonelresultado,nodeunafallaestatal,sinodelcompromisoentreelestadoylasociedadcivilensudiversidadétnicayregional.

Deestamanera,laproliferacióndeinstitucionesparalelasnoesunadisfun-cióndecortadata;es,másbien,unacaracterísticaestructuraldelaacomodaciónpolíticadeélitesdébiles.ElpluralismoinstitucionaldelEstadoboliviano,nosig-nificaladeclinaciónestataldelejerciciodeautoridad.Serefiereaunaformaindi-rectadegobiernolegalqueimplicamúltiplesagenteslocalesyaliados.Estaformadegobiernoes,sinlugaradudas,unlegadodelargadatadelaregulacióncolonialespañolaalapolíticaactual.


Otroefectodelpluralismoinstitucional,consisteenqueelEstadobolivianopermiteunacantidadconsiderabledeautonomíasdefactoenniveleslocalesyre-gionalesdegobierno.Muchasregionesycomunidadesindígenasyaejercenungradoconsiderabledeautogobiernoyautonomíadelaparatoestatal,quepuedeserdescritocomounesquemadefactodedebilidadestataldescentralizada.LaReformadeParti-cipaciónPopulardelosaños 90,brindóunmarcodedelimitación,flexible,peroaúnasírestringido,delasprácticasdeautogobiernoregionaleindígena(verGrayMolina2004).Losfuturospasoshaciaelautogobiernodescentralizadotienenqueconstruirsobreesteprocesohistórico.Autonomíasregionalesyenparticularautonomíasindí-genastienenqueserconstruidasenbaseaprácticaspasadas.

Figura �: ¿Está usted de acuerdo con la idea de un cuarto poder de “control social” que fiscalice las cuentas de los Poderes Ejecutivo,

Legislativo y Judicial en Bolivia?

Fuente:EncuestasobreDesarrolloHumanoBolivia“ElestadodelaOpinión”UNDP-IDEA(2007)

Elpluralismoinstitucionalnoestáexentodeproblemas.Unodeloscualesconsisteenlaproliferaciónderegulacionesinstitucionalesautónomasquetiendenafragmentarlaesferapúblicanacional,lugaresdóndeserequierelaconstrucciónconjuntadelegitimidad,autoridadysoberaníapararesolvercuestionesnacionales.Hanhabidodisputasjudicialesoderecursosnaturalesentrecomunidades,perso-nasogruposquecuestionabanlalegitimidaddelimperiodelaley,unavezaplicadaacircunstanciasespecíficas.Paraproblemasinternosdeungrupoocomunidad,elderechoconsuetudinarioerasuficiente;sinembargo,paradisputasentregruposocomunidades,elcostodeestepluralismoinstitucionalpuedesermuyalto.Disputasdefaccionessobrelanaturalezayelalcancedelestadodederechosoncomunes,ynoexcepciones,anivelnacional.

Otroasuntorelacionadoalpluralismoinstitucionalconsisteendeterminarsiseestádesmoronando,osialcontarioesunatributoestructuraldelestado.LavisiónhistóricaesqueelprocesodenegociaciónsobrelaextensiónburocráticaylegaldelEstadobolivianohageneradouncontinuoprocesodeacomodaciónnosólo de instituciones políticas sino también de la actividad política. Desde estepuntodevista,elEstadonodebeserconcebidocomo“inconcluso”o“noinstitu-cionalizado”;debeserentendidocomountipodeEstadoinstitucionalizadodeuna

A favor En Contra

Oriente y Sur

Occidente85%

-15% 75%


maneradistinta.Envezdeconformaruntiporégimenpolíticopuro–liberal,so-cialistaocomunitario–ElEstadobolivianoesunhíbridoquehaconstruidosobreunmantonacional-popular.Consecuentemente,lasdescripcionesmonolíticasdelEstadoboliviano–comounestadoneoliberal,populistaocolonial–tiendenama-linterpretarytergiversarlaverdaderanaturalezadelarelaciónestado/sociedad.

Mientrasque elpluralismo institucional es el atributopredominantede laacomodaciónpolíticaenelsigloXX,lacaracterísticamenoscomentadaesquelasociedad civil organizada en organizaciones no gubernamentales, iglesias, juntasvecinales,cooperacióninternacional,sindicatosyayllus,entreotros,asumenunaautoridadcuasiestatalrespectoacuestionescomolaautorregulaciónterritorialylosrecursosnaturales,laautogestiónlegislativaenesferasdedisputasciviles,man-tencióndelapaz,yelcumplimientodelderechoconsuetudinario.Estos“huecosdelestado”,sonlugaresenlosquelapresencialegalyburocráticadelestadoesdébil,lu-garesenlosquelaautoridad,legitimidadysoberaníaesnegociadacontinuamente.

Paraalgunos,estadebilidadesevidenciadeunEstado“fallido”,quedebeser llenada con instituciones liberales democráticas. Para otros es evidencia deautogestión,autogobiernoyautolegislaciónindígenaypopular.Consideroquelos“huecosdelestado”nosonevidenciadeningunadelasdosconcepciones.Sisereconocequeladiscontinuaconstruccióndelaautoridadestatalcaracterizalare-laciónestado/sociedad,seobservaqueestos“huecosdelestado”sonevidenciadeunpeculiarbalancedepoderentreestadoysociedad,ynoasídecualidadesdeunasociedadfuerte,nidedefectosdeunestadodébil.

Unapreguntamásimportanteesdeterminarsienestos“huecosdelestado”rigeelparticularismoolosvaloresyprácticasdelopúblico.Elparticularismoin-cluye varias formas de patrimonialismo, clientelismo y caudillismo. Es la formadepolíticaqueprivatizaoretieneelpoderenmanosdepocos.Lopúblicoesunaformadepolíticaabierta,queseconstruyeentreadversariosorivales.Incluyeelimperiodelaley,talcomoesdiscutidodemaneratradicionalenlaliteraturadelacienciapolítica,perotambiénincluyeformasdederechoconsuetudinarioolocalquenoinhibendeliberacionesabiertasypúblicassobreelpoderpolítico.Lanatu-ralezapúblicaoprivadadeestos“huecos”esalgoquequedaabiertoalaverifica-ciónempírica.Estosepuedeobservarenlamaneraenqueloslídereslocalessondesignadosyejercenpodereslocales,regionalesynacionales.

Segundainterrogante:silasociedadestanfuerte,¿porquénoprevaleciólapolíticaétnicaenelsigloXX?

Hablar de luchas campesinas en Bolivia supone una necesaria aclaración. El término campesino, oficialmente adoptado en el país a partir de la revolución de 1952, suele enmascarar los contenidos que desarrollaron en su lucha


poblaciones rurales predominantemente indígenas... Una de las contradicciones fundamentales generada por la revolución de 1952 fue el fracaso de su proyecto de alcanzar la homogeneidad cultural.

SilviaRiveraCusicanqui(1984:1y4)

Desdeelladoopuestodelaecuaciónestado/sociedad,unapreguntaimpor-tantees cómomovimientos sociales, indígenasypopularescontrarrestanpoder,yoperandentrodeunorden“nacional-popular”delimitado,ynoviceversa.Enparticular,unapreguntaquehaganadorelevanciaenlosúltimosaños,esporquélapolitizaciónétnicahaocurridoenciertosperiodosdetiempo,ynocontinuamenteoenaumentoduranteelsigloXX.Unpuntodepartidaparaestadiscusióneslaconstatacióndelainvisibilidaddepolíticasétnicasenlosaños 50,suresurgimien-toenlosaños´70ylaconstruccióndeunanuevaformadepolíticamulticulturalenlosaños´90.

LaRevoluciónNacionalforjóluchaspopularesdentrodeunproyecto“na-cional-popular”,niétniconiregional.SilviaRivera,encapsulaesteproblemaenunasolaproposición:“ladesaparicióndeloindígena”enelcontextodeunproyec-topolíticomestizohegemónico(Rivera1984,p.1).LaRevoluciónconstruyóunnuevovocabularioqueemancipóalosciudadanosindígenasdeformascolonialesdeexplotaciónlaboral,peroseñalóunanuevaidentidadsólidaasociadaalaclasetrabajadora,elcampesinadoyalaburguesíanacional.Elcampesinadoadoptóunpapelfundamentalenladefinicióndeidentidaddelosprotagonistasdelasaccio-nesmásimportantesdelarevolución:laReformaAgrariade1953.Unatributosignificativodeellofueladisolucióndetodaformadeexplotaciónlaboralagraria,juntoconlamasivaredistribucióndetierrapormásdetreintaaños.Sinembrago,eldecretodelaReformaAgrariatambiéneliminótodamenciónde“indio”o“razaindia”,aymaraoquechuadeldiscursooficial.

ComoXavierAlbóexplicaenotrocapítulodeestevolumen,elsistemadesindicatoscampesinos,creadosparalaredistribucióndelatierra,debíaproporcio-narunvínculoalargoplazo,entreelMNR,lasociedadruralylaeconomía.Elgol-pede1964,quepusofinalgobiernodelMNR,solidificóelliderazgodelsindicatoagrarioatravésdeunactomilitar/campesinoanivelnacional.ElcolapsodeesteacuerdofuelacausadeunnuevociclodepolitizaciónétnicaenBolivia,dirigidaporkataristasaymarasdemediadosde1970.

En1974,despuésdelasangrientaconfrontaciónentremilitaresycampesi-nosenEpizana,Cochabamba,elpactocorporatistaentrelossindicatosagrariosylasfuerzasarmadasllegaronaunfinalabrupto.Unmovimientoindígenacrecienteque apenas logrómantenerse unido enLaPaz por el intelectual aymaraFaustoReinaga,yproclamóunnuevomanifiesto,elManifiestodeTiawanakude1974,


quecortaloslazosconelsistemadelaunióncampesinaylaizquierdamarxistaypartidossocialistas.ElManifiestocontieneunarigurosacríticasobrelaRevoluciónNacional,yelefectohomogenizadordelaeducacióncastellanizanteylafrustradareformaagraria.

Sinembargo,ellegadodeReinaga,semanifestóconmayorefectividaddentrodelsistemadeuniónagrariamediantejóvenesaymarasmigrantesylíderesagrariosqueestablecieronuncentroculturalamediadosde1970.Loskataristasrevivieronel significadopolíticoehistóricodelcercoaLaPazen1781dirigidoporJuliánApaza(aliasTupacKatari),mediantelacríticainterpretacióndehechoshistóricosmásrecientes–particularmenteellegadodelMNRyelclientelismoizquierdista,yelpaternalismodelapolíticaenBolivia.EnAbrilde1978elmovimientoka-taristaquevelabaporelcontrolde laConfederaciónNacionaldeTrabajadoresCampesinosdeBolivia(CNTCB),sedividióendosfaccionesrivales:unafacciónindígena,dirigidaporGenaroFloresyVíctorHugoCárdenas,quienesfundaronelMovimientoRevolucionarioTupacKatari(MRTK),yunafacción“india”,dirigidaporConstantinoLimayLucianoTapia,quienes fundaronelMovimiento IndioTupacKatari(MITKA).

Estaseparación,másquereflejardisputaspersonalesointernasaungrupo,reflejó lamaneraenquecada facciónconcebía laetnicidadyasea“indígena”o“india”dediferenteforma.ElMRTKfuevagamenteasociadoconpartidosizquier-distasen laCentralobreraBoliviana(COB),yeventualmente relacionadoconpartidoscomoelMNR(verAlbó1993).Porotraparte,elMITKArechazabaalospartidosizquierdistasdelosq´aras(blancos),ypromovíaunaagendapolíticaautónomadedentrodelsistemadeuniónindígena,perosinalianzasconpartidospolíticostradicionales.Lafacciónindígena,bajoelmandodeVíctorHugoCár-denasaprincipiosdedelosaños´90sintetizóunaagenda“pluri-multi”deunidadendiversidad,mientrasquelafacciónindigenista,queseencontrabafragmentada,fueresucitadaporFelipeQuispesfinalesdelosaños´90;proclamabaelfindelo“pluri-multi”yelcomienzodelreinadode“dosBolivias”.

Unapregunta importanteduranteelperiodode los70hastamediadosdelos90eslarazónporlaqueepisodiosdepolitizaciónétnicanollevaronalestable-cimientodepartidospolíticosconbasesétnicasque lograron“institucionalizar”diferenciasétnicasdentrodelsistemaformaldegobiernodemocrático.¿Cómoex-plicareldeficientedesempeñodepartidos indígenaspero,a suvez, la fuerzademovimientossocialesindígenas?EldesempeñoelectoraldelMRTKydelMITKAafinesdelosaños 80ilustralosproblemasdelapolitizaciónétnica.Elmovimientokatarista,queconcentrabaunainfluenciaprominentedentrodelsistemasindicalcampesino,nunca sobrepasóel3%devotoselectoralesdesde1979hasta1989.Unarestricciónpudieraserel sistemaelectoral. ¿Obstaculizóeldiseñoelectorallaparticipaciónpolíticadelospueblosindígenas?Formalmente,larepresentación


proporcionaldelsistemaelectoralboliviano,pareceríaestarafavordelarepresen-taciónétnica,debidoaquecasidosterceraspartesdelascircunscripcionesunino-minaleseranpredominantementequechuas,aymarasodevallesindígenas.

Figura 2: Personas que en el 2004 dijeron que les gustaría que Bolivia tenga un Presidente indígena hasta el año 2025

Fuente:PNUDInformeNacionalsobreDesarrolloHumano,2004

Elescasoatractivodelospartidospolíticos indígenas,puedeserexplicadomedianteunsistemadeinclusiónclientelistaycorporativo,heredadodeprincipiosdelsigloXIXydesarrolladoporuncasi-hegemónicoMNRamediadosdelosaños50.Mientrasquepartidospolíticosconbasesétnicasnuncahanabarcadotierrasaltasnibajas,larepresentaciónétnicasehaincrementadoconstantemente,pri-meroaniveldepolíticamunicipal,ydesdeel2002anivelnacional.Desdeel2005cercadeunterciodelosdistritoscongresaleseranrepresentadospordiputadososenadoresindígenas,otrotercioportrabajadorespopularesurbanosodelsectorin-formal,yunúltimotercioconformadoporrepresentantesmestizosdeclasemediadelapolíticatradicional.

Sinembargo,talcomoseñalaRicardoCalla(2003),lasdemandaspolíticasfundamentalesdelospueblosindígenas–comolareformaconstitucional,larefor-matenenciadeterritorio,laeducaciónbilingüe,ylaconformacióndelaasambleaconstituyente – fueron alcanzadas principalmente por los movimientos socialesindígenasenlascallesynoasíenelCongreso.Desdeiniciosdelosaños´90,losmovimientossocialeshanlogradointroducirunaagendapolíticamultiétnicaenBolivia.Elpasolentodelareformaydelprogresohaciaestadirecciónsedebealaviolenciacontralaspropuestasconciliatoriasyreformistas.

Lamovilizaciónsocialylosdisturbiosdeseptiembredel2000,marcaronunpuntode inflexiónpara las relacionesestado/sociedadengeneral,peroespecífi-

52%

50%

39%

36%

27%

21%

-32%

-35%

-43%

Altiplano Urbano

Altiplano Rural

Valles Rurales

Tierras Bajas Rurales

Valle Urbano

Tierras Bajas Urbanas

Para nadaMucho


camenteparalaconcepciónpluri-multidelapolítica,promovidaporlasreformaspolíticaseinstitucionalesdelosaños´90.FelipeQuispe,secretariogeneraldelaConfederaciónSindicalÚnicadeTrabajadoresCampesinosdeBolivia (CSUT-CB),ylíderaymara,denuncióquelasreformadelosaños´90nofavorecíanalascampesinaseindígenas.Alcontrario,“introducíanelsistemapolíticodentrodelayllu”(Quispe2000).Noobstante,losmovimientossocialesdetrásdelasmovi-lizacionesdeseptiembre/octubre2003,devienendeunalargatradicióndeluchassociales,yde loscualesmuchaspersonasqueconformaronlasbarricadas fueronformadasporellegadodeestasreformas.

Ladescentralización,enparticular,agudizóproblemasdecontrolestatalso-breeldesarrolloeconómicoypolíticoenelnortedelAltiplano,yayudóarevivirelpoderpolíticomestizoyvecinoatravésdetodoelAltiplano.Estemovimientodepoderhaciaconcejosmunicipalesdebilitódeprontoelsistemadenegociacióncorporativocampesino,yrecordóalasorganizacionescomunitariasquelanuevafuentedepoderyacíaenmanosdepolíticos locales,ONGsyagenciasdedesa-rrollo.Losbloqueosdecaminosdeseptiembredel2003restablecieronlabalanzahaciaantiguasnegociacionescorporativasentrelaCSUTCByelgobiernocentral.Entreel2000yel2002,lalistadedemandasagrariascreciódeunasimplepeticiónaunmanifiestode90puntos.Unefectoinmediatodelasprotestasdeseptiembrefueuncambiosustantivoeneldiscursoreferentealapolíticanacionalylanacio-nalidad.En las palabras deQuispe, acaloradamentedebatidopor losmedios decomunicación, “dosBolivias:unade indiosyotradek´aras (blancos)” subsistíadesdelaépocadelacolonia.

El conceptode las “dosBolivias”quebró las ideas consensualespluri-multidelosañosanteriores.Tambiéndesencadenóviolenciacontralaspolíticasmulti-culturalesabogadasporlíderesdeopiniónurbanos.Lasnocionesdeunatranquilacoexistencia ydeunidaden ladiversidaderanpercibidas como ingenuas ydis-torsionantesdelaverdaderaformaderelacionesdepoderquepreferíanmovidasdefinitivashaciaunestadomodernoyliberal,oalmenosunestadoformalmenteliberal.Eldiscursodelas“dosBoivias”revelóunanuevafisuraeneldebatepolíti-coboliviano;entreaquellosquevalorabanlaideadeunanacióncomounametapolíticanormativay aquellosquepercibíanhablar sobrenaciónynacionalidadcomoalgoarcaico.

Como sepuedeobservaren laprimerapartedeestevolumen, laRevolu-ción Nacional permitió obtener una visión relativamente clara de la burguesíanacional,comprometidaaidealesculturalesmestizosyvalorespolíticosdelaclasemedia.LaalianzadeclasespromovidaporelMNRainiciosdelanacionalizacióndelasminasylareformaagraria,fuealtamenteefectivaenmovilizaruna“nación”encontrasteaunaparadigmática“anti-nación”–losbaronesdelestaño,lascom-pañíaspetrolerasextranjerasylaspolíticasburguesas.Eldiscursopluri-multisobre


nacionalidadacertóconlasopinionesdelídereseintelectualesqueabogabanporunlenguajepredominantedepolíticaliberalydemocrática;mientrasalienabaanacionalistastradicionales,queentendíandenacionalismocomorelacionesentreclases,entérminosurbano-mestizos(verGarcíaLineraet.al.2000).

Ladesilusiónconlaclasepolíticatradicional,llevóalaeleccióndelPresi-denteEvoMoralesyconsecuentementea laelecciónde laAsambleaConstitu-yente,consideradacomounaformadeprotestapopularaltamentelegítimaylegal.Unacaracterísticadelarecurrentedemandadeinclusiónsocialypolítica,consisteenquelasprácticasocondicionesqueparecenadversosalainclusiónsocialacortoplazo--- llegadadébilydesigualdelestado,autoridadpolíticadébil– frecuente-menteconducenacambiospolíticosdelargoplazo.Desdeestepuntodevista,loscontinuosprocesosdereformaestatalyprotestassocialesquehacaracterizadolacreacióndeleyesypolíticasenBolivia,esparteintegraldeunequilibriodelargaduración.

Generalmente movilizaciones populares, luchas y rebeliones conducen acambiossociales,mientraselconstitucionalismoyelreformismointernalizacam-biosypreparaelterrenoparaluchasfuturasquesemantienenporlargosperiodos.Eldesvanecimientodelsistemacorporativodeinclusiónesunadeesasluchassu-plantadaporuna,aúnmásfragmentadarepresentacióndelsistematerritorial.Pa-sardeunaformaderepresentaciónfuncionalaunaterritorialimplicalaexclusióndelasformasmovilidadsocialylainclusiónpolítica,incluyendolatransformacióndepartidospolíticosmilitaresyorganizacionespopulares.

Tercerainterrogante:silalegitimidaddelaleyestandébil,¿porquéelconstitucionalismotienetantademanda?

La Asamblea Constituyente es originaria porque radica en la voluntad de cambio del pueblo, como titular de la Soberanía de la Nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento político extraordinario, emerge de la crisis del Estado, deviene de las luchas sociales, y se instala por mandato popular. La Asamblea tiene… como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano.

Artículo1,Reglamentodedebates,2006

Luegode18congresosoasambleasconstituyentes,en184añosdeexistenciarepublicana–casiunopordécada–unainterrogantesalealaluz,acercadelama-neraenquereformaslegales,leyesyconstitucionalismoadquierenlegitimidadenlaopiniónpúblicayenlaculturapolítica.¿Nocreenlosbolivianosenlasleyesquelosrigen,comolosugierenlosíndicesdetransparencia,lacorrupcióndelsector


públicoylabajaintensidaddeconflictos?O,porelcontrario,¿”existeuna“culturadelegalidad”querequieremayorexplicación?Finalmente,¿cuálessonlasimplica-cionesdeunarelaciónmayormenteparadójicareferentealaideayejerciciodelanorma–enparticulardelimperiodelaley–enunestadodemocrático?

Mientrasmuchasdeestaspreguntassonconsideradasenlacuartapartedeestevolumen,deseoresaltaralgunosdescubrimientosempíricosdeunestudiore-cientedelPNUD-IDEA(2007)sobrelanaturalezadiscontinuadelasrelacionesestado/sociedadenBolivia.Elestudioabarcatrestemasdelegalidadinterrelacio-nados. Primero, ¿cómo se relacionan los bolivianos al concepto de “ley”, comoimaginarioorepresentaciónsocial?Segundo,¿quéimplicalaobservaciónsimul-táneade la leycomoinstrumentode legitimaciónsocialy su transgresiónen laprácticadiaria?Tercero,¿cómosedebeentenderlareaparicióndela“legitimidaddelalegalidad”enmomentosdeprofundacrisispolítica?

Figura 3: En su opinion, ¿quién hace cumplir el imperio de la ley más?

Fuente:EncuestassobreDesarrolloHumano“ElEstadodelaOpinión”,PNUD-IDEA(2007)

Primero, el estudio del PNUD-IDEA analiza la asociación discursiva quelosadultosbolivianostienensobrela“ideadeley”.Lasfrasesasociadasconlega-lidadenBolivianoseanclanen“derechos”y“obligaciones”deciudadanoslibres,sinoenlaideadequelaleyes“unmedioparaimponerorden”,porunaparte,yque “las leyesno soncumplidas”, porotra.Laprimera idea concuerda conunarepresentaciónsocialdeunestadoenconstrucción.Ladiscontinuaconstruccióndeladimensiónlegalestatal,esvistacomounaformadeimponerelordenentrelosciudadanosygrupos.Lasegundaidea,espartedelsentidocomúnenBolivia,ydegranpartedeAméricaLatina(verMéndez,O´DonnellyPinheiro1999).El

Politicos Jueces Abogados Empleado Civil Policías

23 3 2

3

100

80

60

40

20

0

-20

-40

(%)

Siempre hace cumplir elImperio de la ley

Mayormente hace cumplirel imperio de la ley

Regularmente haceel imperio de la ley

Algunas veces hacecumplir el imperio de la ley

Nunca hace cumplirel imperio de la ley


hechodequelasleyesnoseancumplidas,pareceremontarseahechoshistóricosdeesferasdualesdederecho,ciudadanosdeprimeraydesegundaclase,yprivilegiosrespectoalimperiodelaley.TalcomoloseñalabaGetulioVargas“amisamigostodo;amisenemigos,laley”.

Pero,¿porquésientenlosciudadanosquelasleyesnosecumplen?Dosre-presentacionesadicionalesconsideranesteasunto.Enprimerlugar,lamayoríadelosbolivianosconsideraque“lasleyessoninjustas”yque“leyesinjustasdebenserincumplidas”(p.78).Ensegundolugar,laopiniónpúblicahaidentificadocomolospeorestransgresoresa“losricos”ya“lospolíticos”(p.79).Sigranpartedelaopi-niónpúbicaconsideraquelasleyesinjustasdebenserquebrantadasyquelosricossonlospeorestransgresores, los lazosde legitimidadde la leysevendebilitadosparatodoslossectoresdelapoblación.Estosdescubrimientos,sonsinlugaradudasútiles,perolosestudiosderepresentacionessocialesapuntanaaspectosdiscursivosdelalegitimidaddelaley.Másalládelosimaginarios,discursosysabiduríacomún,estánlasprácticasqueperpetúanladébillegitimidaddelaleyenBolivia.Estees,quizá,elasuntoquepresentamayoresdificultades.

Ensegundolugarestálacuestióndeprácticasdelegitimidadytransgresión.¿Porquéesquelosbolivianoscontinúanrefiriéndoseaunaimposiciónuniversaldelasleyes(p.72),mientrasqueasuvez,sereservanderechosdetransgredir,protes-tarydesobedecerleyes,medianteprácticasconsuetudinariasyparticularistas?Larespuestayace,noenelmismosistemalegal,sinoenlamaneraenquelaleyganalegitimidadenunesquemadeestadodébil/sociedadfuerte.Comoyasemencionóanteriormente,estoserefierealaconstrucciónestatalcomorelaciónlegítima,ynoasíalaconstrucciónestatalcomounaextensióndelalcanceburocráticoome-ritocráticodelEstado.ElimperiodelaleyenBolivianoesdébildebidoaquenollegaalapoblación,sinoporquenoafirmaelvínculodelegitimidadauncuandollegaalapoblación.

ElmismoprocesoderedactarunborradordelaConstituciónbolivianaenlaAsambleaConstitucionaldel2007/2008esunclaroejemplodeaquello.Alpro-cesodeaprobaciónnosólolefaltaronlosrequerimientosdelegitimacióninterna(dosterciosdeaprobaciónyreferéndum),sinotambiénlosrequerimientosdelegi-timaciónpopular(movilizacionespopulares,huelgasyconflictos).LaaprobacióndelaspartesnormativasmásimportantessemoviócomopénduloentreacuerdosenlaAsamblea,haciamovilizacionesradicales,paravolveraacuerdosentremo-derados.Envariasocasiones–incluyendolaaprobacióndeautonomías,ladeter-minacióndelacapitalidadycuestionesdereelección,elfactorlegitimadorclaveerallegaraunacuerdointerno,luegoderealizardemostracionesexternasdelpoderpolíticoregionalypopular.Enciertosentido,elpéndulolegal-populareslaformainstitucionalizadadeavanzarenlareformalegalboliviana.

Entercerlugar,¿cuálessonlasconsecuenciasdeldebatedelalegitimidaddelalegalidaddelademocraciaboliviana?Lejosdeserinconsecuente,pareceserque


modus vivendidelaacomodaciónpolíticaenBoliviasebasa,tantoenlaculturadelamovilizaciónpopular,comoenculturadelconstitucionalismoqueforjauna“prácticaflexible”delegalidad.Ladelgadalíneaqueseparalaactividadlegaldela ilegal esmuy importante, tal como lohanevidenciado todos losPresidentesbolivianosdesde1982.Sinembargo,elmodusvivendipolítico,sebasaclaramenteeneluso instrumentaldelbalancedelpoderpolítico,noenel reconocimientoliberalniuniversaldelimperiodelaley.Invariablemente,lasminoríaspolíticasdesafíannosólolaleysinotambiénelimperiodelaleyengeneral,dificultandoelestar“deacuerdoeneldesacuerdo”enrelaciónaloquesepuededescribircomopolíticademocráticaliberalodeliberada.Entonces,¿cómodebemoscaracterizarlademocraciabolivianaparaunesquemadeestadodébil/sociedadfuerte?

Talvezelasuntoclavequedistingue lapolíticademocráticabolivianaenAméricaLatinaesel“sistema”quegeneralegitimidadparaunalegalidadvaga.Elsistemapuedeserdescritocomounaformainstitucionalizadadeconstitucionalis-mopopular.Lascausasdeunsistemacomoestesonmuchas:Lafaltadecaráctervinculantedelasnormas,significaquetodoestatutojurídicotiendeasersospe-choso;eldiscontinuoalcanceterritorialdelsistemalegalimplicaqueenmuchoslugaresrigeelparticularismo,elsistemadondeseaplicadelleydelmásfuerte;enotrosinstanciasesdifícildarpasoaesferasdegobiernoyadministraciónpúblicaqueseandespolitizadas.

Apesardeestosproblemas,losbeneficiosdelactualmodusvivendisonno-tables: el sistemapolíticobolivianoevita lagranviolenciapolíticamediante laacomodaciónpluralista;lastensionesregionalesyétnicasqueamenazanalapolí-ticademocráticadevezencuandosuelenserabarcadasenunconceptonacional-popularmásampliodelalegitimidadpolítica;incisionestransversalesestabilizanaquelloquedeotromodopodríadesarrollarse endivisionespolíticas altamenteconflictivas.Laconstruccióndecaráctervinculantedelsistemalegalcontinúage-nerandoungrandesafíoparalademocraciadeBolivia.Algunasmedidasparaesta-blecerelpluralismoyahansidotomadas,peroesnecesariohacermáspararatificarelnúcleocomúndelconstitucionalismoquemantieneelsistemaensuconjunto.

Conclusiones: nuevos desafíos para la relación Estado/sociedad La extensión discontinua del poder estatal burocrático, legal e ideológico

enlossiglosXIXyXXtieneimplicacionesimportantesparalamaneraenlaquelasociedadbolivianaprocesalosconflictossocialesyeconómicos,perotambiénalamaneradeenfrentarnuevosdesafíos.Almenosdosconsecuenciasdelahipó-tesisdel“estadoconhuecos”sonconsideradasaquí.Laprimeraeselpluralismoinstitucionalquepromuevepoderesdualesyacomodaciónpolíticaentrediversosyheterogéneosactoresétnicosy regionales, esunacaracterísticaestructuraldelestado,nounaanomalía.Estepluralismonoesnielresultadodeundeficientedi-


señoinstitucional,niunaimplementaciónfallida.Esresultadodeunmodus vivendiparticular–queconstruyeacomodacionesentreélitesdébilesygruposregionales,sociales o indígenas fuertes. La segunda consecuencia, consiste en que para di-mensionesenlasqueelalcancedelestadoestáfuertementedebilitado,organiza-cionessocialeslocalessehanhechocargodeactividadespropiasdelestadoydelaautoridadestatal.Juntasvecinales,sindicatoscampesinosyayllushanadoptadofunciones–simbólicaseinstitucionales–demanejoderecursosnaturales,admi-nistracióndejusticiaymantencióndelapaz,tradicionalmentereservadasparaelestadonacional.

Estascaracterísticasresumenloquellamaríamosla“fuerzadeladebilidad”delestado/sociedadenBolivia.–unmodusvivendiqueevitaviolenciaperoquenoresuelvecuestionessocialesyeconómicaspendientes.Lainterrogantequemotivaestaconclusión,consisteendeterminarsiestemodusvivendipuedehacerfrentealosnuevosdesafíosdelcambiodomésticoyglobal.Mientraslasnegociacionesbilateralesdeautoridadentreelestadoylasociedadhanacomodadodiferenciasygeneradounmarcodeacciónenlaerademocrática,lamayoríadelosretosfuturosnosonnilocalizadosnibilaterales.Pensemosenlossiguientesejemplos:

• Elmanejodelosrecursosnaturales,bajoelcrecimientopoblacionalqueim-plicaconsensosnacionalesdeconservación,biodiversidadymanejodetie-rrasquesobrepaselosintereseslocalesyhastaparticularesdecolonizadores,ganaderosycomunidadesindígenas.Losconflictosdel2007entrecoloniza-doresycomunidadesindígenassobreelParqueMadidieneldepartamentodeLaPaz,reflejantalcaso,asícomolasconfrontacionesentreterratenientesycampesinosenSanJulián,SantaCruz(verPNUD2008).Ningunadeestastensionespuedeserresueltaolocalizadamedianteintervencionesdecortoplazo,nipuedenserresueltasmedianteelusodeunafuerzasuperior.Unanuevapolíticamedioambiental,basadaenunanacióncompartidadebienescomunesypúblicos,vaaforzarloslímitesdelactualmodus vivendi deunamaneranuncaantesvistadesdela“marchaaloriente”enlosaños´50.

• Laextensióndelosserviciossociales,bajounpaquetedesegurodesaluduni-versal,enunpaísenelqueunterciodetodoslosciudadanosesunmigrantepermanenteotemporal,yenelquenosepuedeconfiarentransferenciasterritorialesfijas,parasustituirlaredistribuciónderentas(verPNUD2006).Parallegaraunnivelenelqueelcrecimientoymovimientopoblacionalseamásdinámico,parapasardederechosterritorialesaderechosindividualesogrupales,loquevaademandarmayoresdesafíosalmodus vivendiactual.Envezdenegociartransferenciasintergubernamentalesdegobiernosnacionalesalocales(quepretendenreforzarlaacomodaciónpolíticadelasélitesconlíderes locales) loscreadoresdepolíticas socialesenel futurovana tenerquetratarcon individuoso familias–hogaresdemadres solteras, familias


migrantes,comunidadesmarginadas.Laeconomíapolíticadenegociaciónvaamutardeunaformaterritorialaformasfuncionalesdepolítica.

• Eldesafíodereconciliacióndediferenciasmulticulturalesconsisteengene-rarelreconocimientodeprocedimientosinterculturalesmutuos,queresuel-vandisputassobrelapobreza,asuntoscivilesyhastapenales.Talesdiferen-ciasvanaexigiraúnmásdelmodus vivendi actual(verGrayMolina2007).Recientesdiscusionesrespectoalacreacióndeuncuartopoderde“controlsocial”,quepermitaejerceruncontrolybalancepopularsobrelospoderesejecutivo,legislativoyjudicial,ponenapruebaeldiseñoinstitucionalmul-ticultural.Aúnmáscercadeintereseslocalesyregionalesestánlosdebatesrespectoa laestructuradeautonomías regionalese indígenas (verAlbóyBarrios2007).En lanuevaconstituciónsevaponeraprueba, si la formaasimétricadeladescentralizaciónvaabrindarlaflexibilidadnecesariapararesolvertemascomolaadministraciónderecursosnaturales,impuestossobreelterritorio,beneficiosdecomunidadesmigrantesyrepresentaciónpolítica.

Cadaunodeestostemasvaaponeraprueba,enlateoríayenlapráctica,elexistente“estadoconhuecos”.Aligualqueconotrasreformasdeconstrucciónestatal, talescomo laParticipaciónPopularo laReformaEducativade losaños90,nuevosdesafíosemergenparaunapoblacióncadavezmásmóvil,intercultu-ralyglobal.Éstapodríaser lacaracterísticaqueexpliquelarazónpor lacual lamovilizaciónpopular,larebeliónylaimpugnaciónorganizadasonlascaracterís-ticasestructuralesdelestadoyeldesarrolloinstitucionalenlasociedadboliviana.Éstasdescribennounasituacióndeexcepción,sinolareglaenloquerespectaalamaneraen laqueunasociedadheterogéneaejerceelautogobiernoenmediodeconflictossociales.Notodas lascaracterísticasdelaactualmodus vivendi sondemocráticas,virtuosasoinclusojustas.Sinembargo,muestranunarobustaformadehacerpolíticaparaunasociedadconunapredilecciónporcontinuoscambiossocialesyeconómicos.


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Franz Xavier Barrios Suvelza

“Creo que no hay que esperar las leyes,

se tiene que ir trabajando con decisiones

políticas, y si demandan de inconstitucionalidad

nuestros decretos supremos, será el pueblo el que

juzgue y de esa manera seguiremos identificando

a los enemigos que no quieren el cambio”.

Evo Morales durante la visita de Hugo Chavez,

el �0 de agosto de 200�, en Entre Ríos

Introducción

ElprocesodereformasocialyestatalquevieneatravesandoBoliviavisibi-liza,alfin,unatensiónestataldetipoestructuralignoradaporlaintelectualidadbolivianatanapegadaaloslugarescomunesoalrevoloteoenlapolicromíadelarealidadquelehacecreerquelos“modelos”,“esquemas”,un“deberser”oalgúnreferentenormativo,secomportaríanmalenunentornobolivianoquesuponenhumanamenteinéditoouniversalmenteúnico.

LatensiónestructuralqueelactualprocesodecambioenBoliviahavisibili-zado,seresumeenladisyuntivaalrededordeloquellamaréelestilodeEstado.Amijuicio,laevolucióndelosacontecimientosenBoliviaapuntaalaconsolidación

Ladebilidaddelexceso:

DemocraciadesbordadayEstadoboliviano


deunestilo de Estado caracterizadopornoblindarciertosámbitosdentrodelEstadofrentealodemocráticoylopolítico.

AceptarquedentrodelEstadosepuedaprotegerloquellamaréámbitos ade-mocráticos y apolíticos parecereponeraquelclásicodebatedelafilosofíahelénicapost-aristotélicaentornoaunamoralbasadaenlacapacidaddeasfixiarlosafec-tos.Comoserecordará,laescuelaestoicaexigíalaconcordanciadeunoconsigomismosobrelabasedeundistanciamientodeafectos,placereseinclinaciones1,delaspasionesseanmalasobuenas2,haciendodelaapatíaunprincipioéticodeconductahumana3.Enciertaforma,losámbitosademocráticosyapolíticosenelEstadoreproduceneseprincipiopuessetratadecamposestatalesalejablesdelosafectosenunsentidoqueexplicaréluego.

Enalusiónaesteprogramaéticodelaescuelaestoica,llamarépatéticoalesti-lodeEstadodondelodemocráticoypolíticohandesbordadosuslímitesdentrodelEstadoenoposiciónaunoapático,valedecir,aunodondesísepuedeencontrarciertasesferasestatalesdecisionalesblindadasfrentealodemocráticoypolíticosin que por ello, en la resultante, el Estado tomado en su conjunto, deje ser caracterizable también como democrático.

Loquesucedeesqueestamosanteunaformapeculiarísimadelimitacióndel poder que no es la horizontal clásica. Comencemos recordando que ésta esimpensablesinelfactorpolítico-democráticoimplícitoeneljuegoentreelPoderEjecutivoyelLegislativoapareciendoaquíelPoderjudicialcomoúltimo,lateralyúnicoreductodesdedondepoderejercerlímitealpoderenaplicacióndeuna lógica distinta alaqueuneytensionalosotrosdospodereshorizontalesclásicos.

Sinembargo,sidesdeestaperspectivahorizontalelPoderjudicialaparececomoalgolateralizado,desdeunaotraperspectivaeslapuntadelovilloquedebe-mosestirarparadescubrirunanuevadimensióndedivisióndelpodertansignifica-tivacomolahorizontalquellamarédivisión oblicua delpoderestatal4.

LaquerellaentornoalestilodeEstadocontienepuesunadecisiónfunda-mentalsobrelaestructuradelEstadotanrelevantecomolaqueseimplicaenlaclásicacontraposiciónkantianaentreEstadodespóticoyrepublicano.

El presente ensayo postula que el actual proceso de cambio en Bolivia, conlleva una tendencia precisa referida a la división oblicua del poder caracterizada por un estilo de Estado inclinado hacia una resolución patética.

1 Hegel,G.(1986)Vorlesungen über die Geschichte der Philosophie, BandII,Suhrkamp,p.283.2 Russel,B.(2004)History of Western Philosophy,p.255.3 Kranz,W.(1986)Die griechische Philosophie,Dieterich´scheVerlagsbuchhandlung, p.305.Curiosamente,sereto-

malacuestióndelosafectosysucontencióndesdeunperspectivadeexplicaciónmacrodeldesarrollosocialenlateoriasobrelacivilizacióndeNorbertElías.VerElías,N.(1997) Über den Prozess der Zivilisation,Suhrkamp,BandI,Baden-Baden,p.333.

4 Huelgadecirqueconlosañossehaasentadolallamadadivisiónvertical delpodercomoreferenciagenéricadedescentralizaciónyautonomías.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 145

Enestecontexto,tomandoencuentaquelosámbitosademocráticosyapolí-ticosdelEstadotienenfuentestantoprocedimentalescomodecisionales,abordaréprimeroelfenómenodelEstadodeDerechocomounadelastantasexpresionesdeestosámbitosapareciendocomoundesafíoteóricoespecíficocuestionaranalítica-mentelaamalgamaconceptualentredemocraciayEstadodeDerechotanusualenbuenapartedeladoctrina.Desdelaperspectivamásdecisionalcomplementarélasdiscusionessobrelodemocrático,conunaaproximaciónalestatusde lo político enestanuevalógica.

Sobreestabaseteórica,lasegundapartedelensayodirigesumiradaalasituaciónconcretadelprocesobolivianodecambio.Aquíverificaréalgunossín-tomasde la realidad sobre la tendenciaque seanunciaalrededordelestilodeEstado en el actual proceso de transformaciones boliviano. Para ello me con-centraréenlossiguientesfenómenos:a)elpivoteteórico(“actoressociales”);b)elsupuestocaráctermetafísicodelaAsambleaConstituyenteyc)laideadeuncuartopoderdecontrolsocial.

La amalgama de lo democrático con el estado de derecho

Las corrientes en torno a la amalgamademocracia/Estado de DerechoLahipótesisdequelodemocráticoesalgoquefinalmentevendríaasersinó-

nimodeEstadodeDerecho,oqueésteúltimoseríaunrasgomásdelodemocrático,puedeconsiderarsecomounodelosmásnotablesimpedimentosparacomprenderlapeculiarlimitacióndelpoderenelEstadoquesurgecomotensiónentreunmun-dopolítico-democráticoporunlado,yunoademocrático y apolítico porelotro.

Connotadosautoreshancontribuidovigorosamentealaconfusióndedemo-craciaconEstadodeDerecho,ocon“EstadoConstitucional”.Unejemplodeelloescierto5Bobbioquesibienreconocequelodemocráticodebeestarconectadoalfactorde“unnúmeromuyelevadodelmiembros”comoelementodecisor6,seinclinaporconcebirlodemocráticocomolasreglasquepermitendefinirquiénestáautorizadoparatomarlasdecisionescolectivasybajoquéprocedimientos7.Esproba-blementeestefuerteapegoalreglismoyalprocedimentalismoloqueempujaaquíaBobbioasostenerque lademocraciaesunconjuntodereglasparasolucionarconflictossinviolencia8.Másaún:quela“democraciaeselgobiernodelasleyes

5 Digo“cierto”Bobbiopuesenotroslugaresélparecedistanciarsedeestaamalgama.VerBobbio,N(1985)Liberalismo y Democracia, FCE,1996,p.7/45,aunquehabráqueañadirqueaquíseproduceotroproblema:laidentificaciónqueBobbiohacedeloliberalconelEstadodeDerecho.

6 Bobbio,N(2004) El futuro de la democracia, FondodeCulturaEconómica,p.25.7 Idem.,p.24.8 Idem.,p.189.


porexcelencia”.Veremosqueelsimplehechodelaexistenciadereglasnodiceaúnnadasobrealcriteriodelimperiodelaley;nisiquieralodiríaelhechodequeunasreglasserespetaran.

En esta línea que confunde lo democrático con el Estado de Derecho,encontramoslaideadelademocraciacomounaformade“gobiernolimitado”comosialodemocráticolefuerainherentedeporsílanocióndeautorestric-ciónomoderación.9

Poppercontribuyóasumodoalaamalgamadeestosconceptosalcaracteri-zarlodemocráticocomountipodegobiernoconunmarcoinstitucionalqueper-mitereformasoalternabilidaddelosgobernantessinderramamientodesangre10.

Si una Constitución estableciera claramente que la regla es que gobierneunaaristocraciayporfuerzadelatradiciónestaconvenciónseaplica,respetaeinclusodefiendeporlasociedadsinviolencia,¿tendríamoslodemocráticoporelsólohechodequesetieneunconjuntodereglaspacíficamenteacatadascuandoporlovistojustamenteellasimpidenqueelpueblo–parabienoparamal–influyadealgúnmodoenlasdecisionesestatales?ProbablementetendríamosuncasodeEstadodeDerecho,perodudoqueelEstadoseríademocrático.

ConDahrendorftenemosuncasodondesecreanprimerasfisuras,aunquenoplenas,enlaamalgamadelodemocráticoconelEstadodeDerecho.EsteautorapuestatodavíaporladefinicióndelodemocráticodePopper(“transicionessinviolencia”)ynuevamenteadhierelaideadelamoderacióndelpoderalprincipiodelodemocrático.Sólodespuésmencionaloquesípareceacercarsealodemocrá-tico:¿cómopuedeelpuebloentodoesteprocesotenervoz?-sepreguntaDahren-dorf.Sobreestabase,yapesardelasamalgamasprecedentes,añadeahoraunaideaqueanunciaunenfoquequeparecemásacertadoaldistinguirmejorlademocraciadeotrospreceptoscomoelreferidoalEstadodeDerecho.Puesessugerentequeporlomenosentornoalconceptodel imperio de la ley,Dahrendorfsostengaqueelmismoseatanpartedel“ordenliberal”comoloeslodemocrático11.Omejor:quedentro deloqueelllama“ordenliberal”democraciaeimperiodelaleyno son una sola masa amalgamada;antesbien,quesetratadedoscomponentesdiferenciables.Enesecontextoesapreciablesusentenciadeque“larule of lawnonosdicemuchoacercadecómogarantizaraldemossuparticipaciónenelprocesosdemocrático”12.

Frentealosautoresqueamalgamanlascosasyaquellosquepresientenlane-cesidaddeunadisociaciónperonolalogranconsumarlaimpecablemente,ladiso-ciacióndefinitivaaparececuandootroautoresprofundizanlaideadequepuedeha-berunordenliberalsinveniracopladoalodemocráticocomofueelcasodelestado

9 Weingast,B(2005)ThePoliticalFoundationsofDemocracyandtheRuleofLawen The American Political Science Review, Vol91,No2p.245.

10 Popper,K.(1971) The Open Society and its Enemies, PrincetonUniversityPress,p.124/126.11 Dahrendorf,R.(2003)Después de la democracia, FondodeCulturaEconómica,BuenosAires,p.12.12 Idem:13.


liberaldederechocomopredecesordelEstadodemocráticodederecho13.SeabreasílavetaanalíticasugerentedequieneshaninsistidoenquelaexistenciadelEstadodeDerechonotieneporquévenirdelamanodeunaopcióndemocrática14.

LecorrespondeaC.Schmittelhaberpropuestounasalidaaestedilema.ElaportedeSchmittradicaenhabersalvadolodemocráticodeunasuertedeaspira-ciónidealquecontuvieratodoloquenosparecer“lindoysimpático”15oponiéndoseaqueseloidentifiquecon“liberalismo,socialismo,justicia,humanismo,pazofra-ternidadinternacional...”.Desdeestaperspectiva,lodemocráticoaparececomounprincipio políticoquesólovinculadoalaimplantacióndeuncomponenteliberalydeDerecho,sufriríasegúnSchmittunaafectaciónhacialamoderaciónhaciendoquedeunEstado“puramentedemocrático”surgaunoconstitucionalmentelimitado,osea,una“democraciaconstitucional”.Alodemocráticocomoprincipiopolíticolesubyaceríalatensiónentornoalaidentidaddelpuebloconsigomismo16enmediodeunarelaciónconflictualentreactoresenjuego.ParaSchmitt,entonces,elrefe-renteeselEstadomodernotomadocomountodoyessupreocupacióndearranque,cómodentrodelmismo,seproduceunadistinciónsustantivaentreladimensiónpolíticaporunlado,yaquelladelEstadodeDerecholiberal,porelotro.Estase-gundadimensiónencerrarásegúnélunprincipiodediferenciacióndepoderes(laideaclásicadelatríadadedivisiónhorizontal)ylacuestióndelaprimacíadelalibertadindividual17.Sedaasíunpasoacertadopuesselografinalmentedistinguirlamecánicadedivisióndepoderesfrentealcomponentedemocráticoaunquesecreanuevosproblemasalfuncionalizarahoralacuestióndeladivisióndepoderesalaproteccióndelalibertadindividual,alpresuponerqueelliberalismonoesalgopolíticoyalsuponerqueladivisiónhorizontalequivaleaEstadodederecho.

Frenteaello,LöwensteinejemplificalapotencialdisociaciónentreloliberalyelmismoEstadodeDerechoconelcasogriegoclásicodondeunadespreocupa-ciónevidenteporlalibertadindividualhabríavenidodelamanodeunadedica-ciónreforzadahaciaelprincipiodelaigualdadfrentealaley18.Elprincipioliberalimplica,pues,unefectodelimitaciónalpoderperodeunoquenoprovienedesdelosámbitosademocráticosyapolíticos,sinoquepertenecealopolítico.Loliberaltienequevermásconundeterminadoposicionamientoquepropugnaunaauto-contensióndelpoderquepermitequeloqueesdiferentetengaopcióndeexisten-ciaaunqueseaminoría19yquecuandosefructificaconlodemocráticoengendralanocióndemayoríalimitada.

13 Requejo,F.(1994) Las Democracias-Democracia antigua, democracia liberal y Estado de bienestar,Ariel,p.90.14 Löwenstein,K.(2000)Verfassungslehre,J.C.B.Mohr(PaulSiebeck),Tübingen,p.12/67.15 Schmitt,C.(2003)Verfassungslehre,Duncker&Humblot,Berlin,p.225.16 Idem:214.17 Idem:126.18 Löwenstein,op.cit.p.33.19 OrtegayGasset,J(1983) La rebelión de las masas, EdicionesOrbis,p.88.


ParanuestroanálisisdelastendenciasdeestructuramientomacroestatalquesevislumbranenlaBoliviapost2006,escrucialposicionarseteóricamentefrentealaamalgamaentrelodemocráticoyelEstadodeDerechopuesnuestratesisesqueenBoliviaahoraloprimerobuscacomersealosegundoycomoestánamalgamadossicaeunlado,caetambiénelotrocuando,másbien,enunalógicadedisociaciónconceptual,aparecelaopcióndedetectarunEstado boliviano democrático sin Estado de Derecho, y además, sin un perfil liberal.Estaotraperspectiva,nosprevienedeunacaracterizaciónmezquinadelprocesodecambioenBoliviaqueseresistearecono-cerenelmismoloquemásbiensíparecetener:carácterdemocrático.

MeinclinoporlalíneaqueesenfáticaendistinguirelEstadodemocráticodelEstadodeDerecho.Elqueambosrasgoscoincidannoesunanecesidad.Enrealidadvalelatesis,sipuedoresumirlacorrientequeseoponealaamalgama,quela“maximizacióndelademocraciabusca…unalimitacióndelaspectogarantistadelconstitucionalismoliberal”20.

Consideraciones mínimas sobre el principio democráticoLodemocráticoreclamauntratamientodeporsíminuciosodealmenostres

dimensiones:laconcernienteasusujeto;sudimensiónprocedimentalylacuestióndesusenajenaciones.

Lacategoríade“pueblo”espues–paracomenzarporel sujeto–unprimerdilemateórico.Dehecho,unadelastantasaplicacionesdelprincipiodemocráticopodríaimplicaridentificargruesamente“pueblo”conclaseoprimidaomarginadacomolohicieraAristóteles21.Esdecir,elsujetopodríaserungrupomasivodegen-tesexcluidasquedescartanresolversusituaciónquenoseanivelandohaciaabajo22yqueentiendequehallegadosuturnoparadefenderlosinteresespropiosdelosoprimidos,osea,esoqueAristótelesllamósimplemente“democracia”comover-sióndefectuosadelavariantepoliteia,varianteéstaquesindejarelcriteriodeungobiernodelos“muchos”,suponíalaanteposicióndelinteréscomúndetodos23.

Estamodalidaddeaplicaciónpodríallamarsedemocracia plebeyaysubyacealavisióndelodemocráticoquealientaelMAS.Encuantoalfenómenodelaena-jenación,resultaqueinclusolademocraciaplebeyanopuededejardelidiarconlaconformacióndeélitesquehablanyactúanennombredelosoprimidos.Lasenaje-nacionessonpuesmonedacorrienteencualquierdebateentornoalademocraciaymásalaplebeyaquevieneunidaalaideadelgobiernodirecto.

20 Sartori,op.cit,p.239.21 Strauss,L.(1978)The City and Man, TheUniversityofChicagoPress,p.36.22 Nóteseapropósitodeestaexigenciadenivelaciónhaciaabajoeldatodequecuandolosmovimientoshegé-

monicosactualesenBoliviainsistenenelreconocimientodeladiferencia,essóloporincorporarloindígenaasudiscursopuessisetratadeladiferenciajustificadaporlaexcelenciapersonal,pormencionarotroaspecto,ladiferenciaesdespreciada.

23 Kranz,op.cit.,p.253ss.


Enefecto,encuantoaltemaprocedimental,resultaquelademocraciaplebe-yadeberesolverelsiguientetema.Resultaqueellavienecasadaaunaestructuradegobiernodirectoyenelloseesnuevamentegriego24pueselrasgodelodemocráticoenlaGreciaclásicaradicaenelgobiernodirectocontodaslasirrealidadesquelodirectotuvoinclusoenlapolisclásica25.Sealientaaunquenosuelellevarasusúltimasconsecuenciasellemade“losactoressocialesevaluaránalosministros”.Losobstáculosderealizacióndelgobiernodirectonosóloprovienendeconside-racionesdeescalasinoqueserefuerzanconelefectodelasenajenacionespuesnosedescartaqueseacabecriandocírculosdepoderdentrodel“Estadoobrero-cam-pesino”sindejardeaparentarunavinculacióndelpuebloenelgobierno,muchasvecesdirectaenlosimbólicoaunquearatosgenuina.

Encontraposiciónalademocraciaplebeya,llamaremosdemocracia ciudadanaalaotraposibilidadgruesadeaplicacióndelprincipiodemocráticoqueesunaquenoreclamalaidentidad“pueblo=sectorpobre”sinomásbienungrupomasificadodegentequeinfluyeenelgobiernoporlavíalegítimadelvotouniversal.Cier-tamente,usareladjetivode“ciudadana”,noexcluyequeestamodalidaddemo-cráticapuedairjuntoalreforzamientodegruposprivilegiadoslocuallaideologíaneoliberalysectoresconservadoresquisieranobviar.Quedaclaroquecuandoenunademocraciaciudadanaseaplicapolíticapro-pobrenoporelloseconvierteellaenunademocraciaplebeyaenlamedidaenquelospobresnosonelsujetoprefe-rentedelEstado(democraciaplebeya),sinounbeneficiariodepolíticaspúblicas.Encuantoaloprocedimental,adiferenciadelademocraciaplebeyaapegadaalgobiernodirecto,lavarianteciuadadanaalientaaquílademocraciarepresentativa.En efecto, en términos procedimentales, la democracia ciudadana sin descartarvíasalternativasdeproduccióndepodergubernativodecaráctermásparticipati-vo,giraentornoaunasuperacióndelgobiernodirecto.

Laconclusiónimportanteaextraeresquesea un su versión plebeya o ciudada-na, no importa:cuandolodemocráticoylopolíticosedesbordan,elestilodeEstadoesunopatéticoenoposiciónaunoapático.Aquelbuscapermeardondeseaposiblelodemocráticoylopolítico;esteotroprocurablindardentrodelEstadoaquellosámbitosque incluso para beneficio de lo democrático, debenserdistanciadosde lodemocráticoypolítico.

Consideraciones mínimas sobre el Estado de DerechoNoesposibleenesteespacioabundarmuchosobreelconceptodelEstadode

Derechoperoexisteunaspectoquesívalelapenadestacardelmismopuesesparte

24 Siseconcuerdaenqueelconstitucionalismogriegotampocofueafectoalaideadeloslímitesdelpoder,aaquelladeladivisiónhorizontalyalaproteccióndelalibertadindividual,nuevostoquesgriegosdelMASseaclaran.Dondesíparecehaberunarupturaentrelogriegoyelactualprocesobolivianoesqueenaquélsísehallabadesarrolladalanacióndeigualdadfrentealaley(Löwenstein,op.cit.,p.33).

25 Sartori,op.cit.,p.348.


deldebatebolivianoactual.Setratadeclarificardequéconceptode“ley”estamoshablandocuandohablamosdeun“gobiernodeleyes”.¿Setratarádelgobiernodelasleyesespecíficasqueelpoderdeturnoalientaypromulgaparasucambiosocial?No,pueslaleyquesubyacealEstadodeDerecholimitaalmismolegisladorespecí-fico,eldelamayoríagobernante;ylohaceensucalidaddenormaabstracta-general encontraposiciónalconceptopolíticodeleyquedevelaunavoluntadespecíficayunainstruccióncomoactosoberano26.

LageneralidaddelaleydelEstadodeDerechoestaríapensadacomoimpe-dimentodeprivilegiosodiscriminacionesdeaplicación;mientrasquesucarácterabstractoclarificaríalaatribucióndeunaprevisibleyrepetibleconsecuenciaaunhechodeterminado27.

El lugar de lo político y los campos decisionalesrefractarios en el EstadoQuedóclaroqueenelEstadodemocráticohabránnecesariamentedecisio-

nestomadasconalgúngradodearticulaciónconlavoluntadpopular. Por el otro lado, sin embargo, el punto es que puede tener sentido dentro de este mismo Estado que ciertas decisiones se tomen premeditada o claramente refractadas del pueblo sin que por ello el Estado en cuestión, tomado como un todo, dejara de tener lo democrático como uno de sus rasgos distintivos.DesdeestaperspectivanoesyatraumáticoaceptarquevariasdecisionesdeunEjecutivoseacabentomandoconmínimasconsideracionesfrentealelectoradooalpueblo.Esprobablequesepuedainclusodecir,queesoesparamuchoscasosdegestiónpública,simplementerecomendable.

Llegadosaquíseimponeaclararqueenestemundoademocráticoyapolítico,hayunasituaciónpeculiar.Resultaquelasdecisionesestatalespuedenseguirsien-dodecisiones de política.ElejemploclaroesloquesucedeconunBancoCentralounTribunalConstitucionalquenoesquedejendelidiarcontemasconflictivosydeinteresesmuchasvecescontrapuestos,peroeselcódigodesusrazonamientosparatomardecisioneselquedifieredelosanteriorescasosenlamedidaenqueaquíseoperabajocriteriosjurisdiccionales,técnicosoindependientes.

Finalmentequedalaposibilidaddedecisionesquerehusanademásameterseatomardecisionesdepolítica.SetrataríadelcasoclásicodecontrolindependienteytécnicodeunAuditorGeneraldelEstado.

Enconclusión,alaluzdeestapotencialmentericaarticulacióndecamposrefractariosqueensujuegonohacensinolimitarelpoderdesdediversosángulos,esimperiosocomplejizarnuestracomprensióndelsistemadelimitacióndelpoderenelEstado.Quelossistemasademocráticosyapolíticosdebanrendircuentasalsoberanooprovenirensudesignacióndelmismo,esindiscutible.Queenciertas

26 C.Schmitt,(1993),p.146.27 Bobbio,N.(2004)p.174.


instancias del ámbito ademocrático/apolítico, como es el caso de la justicia, sedebantomardecisionesdelavidasocialesunfenómenonatural.Queamboscom-ponentes(lodemocrático/políticoporunlado,yloademocrático/apolíticoporelotro)noestánridículamenteseparadossinodistinguidosenmediodesusinevitalesinterconexionesprácticasyfilosóficas,escasiunaobviedad.

Síntomas del estilo patético de Estado en elproceso boliviano de cambio

Sobrelabasedelasconsideracionesteóricasprecedentespasoahoraarevi-saralgunaspautasosignosqueelrégimenactualenBoliviahaexpuesto,desdeel2006,comodatosentornoalestilodeEstadoqueseforja.

Comenzaréabordandoeltemadelos“movimientossociales”quedesdelosdoctrinariosdelrégimen,harecibidountratamientoextensivo.Desdelaperspecti-vadelcampodecisionalestatal,elenaltecimientoteóricoyprácticodelos“movi-mientossociales”conllevapugnasquepodemosejemplificarconelespecialataqueque desde 2006 se ha producido desde el nuevo régimen contra un sistema dereclutamientodepersonalfuncionarialdelEstadobajocriteriosmeritocráticos28.

UnsegundodatointeresanteparaaquilatarlainclinaciónpatéticadelestilodeEstadoenBolivia,eselfactor“Asambleaconstituyente”quesepretendiócomounpoderderangometafísicoencontrastealpoderconstituido.Enestecasoespecial,tenemostensionesinclusoconelCongreso.Sinembargo,atendiendoelobjetodees-tudiodeesteensayo,focalizaremoselanálisisenlacrispaciónentreAsamblea(“po-derconstituyente”)yelpoderjudicialquesibienespartedel“poderconstituido”,eselementosustancialdelosámbitosademocráticosyapolíticosdelEstado.Talcrispa-ciónseprodujocuandolasCortesbolivianasemitieronfalloscontravulneracionesdeprocedimientoquehizolaAsambleaConstituyenteasupropioreglamento.

Laterceravariableatratarseráladel“cuartopodersocial”quesepropusocomounmecanismoquenoaceptabanadaencimacolocándosesobrelospoderesclásicos.Parafinesdenuestroanálisis,destacaremoscómoestaideadeuncuartopoderimaginadocomosupremoalosdemás,seconectaconunadelasmásencen-didaspugnasdelrégimenactualcontraelTribunalConstitucional(TC)que,desdelaperspectivadeunestilodeEstadoapático,esloquemássepareceaunpodercolocadosobrelospoderesclásicoshorizontales.

Encualquieradeestasdiferentesmanifestaciones,advertiremosretraccionesostensiblesdelosámbitosademocráticosyapolíticosdelEstadoboliviano.

28 UnaexcepciónfueelesfuerzodelrégimenporincorporarmayorescriteriosmeritocráticosenlaeleccióndemagistradosdelaCorteSupremadeJusticiaenunacuerdoconlaoposiciónpolíticadelCongresonacionalamediadosde2007.


La impronta teórica-práctica de los “movimientos sociales”Desdeeltingladodoctrinaldelactualrégimensesostienequeloquesurge

comoproductodelcambiohistóricoactualesun“Estadodelosmovimientosso-ciales”29.SesuponequeelEstadoespordefiniciónantidemocrático,y loquelaimprontade los“movimientos sociales” implicaría sería introducirunmomentode“socializacióndelasdecisiones”30yaquemovimientossociales,poroposiciónaEstado,significarían“democratizaciónysocialización”.Elrégimenhadadoseñalesincontrovertiblesdeinvolucrarasusapoyossocialesenlagestiónestatalmisma.Comounejemploestán losministrosdeextraccióngenuinamenteplebeya,porlomenosdelprimergabinetedeMorales.El“evismo”–comoGarcíahacalifica-doelprocesodecambiobolivianoque,comotal segúnél, seríade“irradiaciónmundial”31–superaríalosizquierdismospreviosjustamenteporabrirlaposibilidaddeun“accesoanivelesdedecisióndelEstado”desde“lospropiosmovimientossociales”32.

Sebuscaríade“maneracasiabsolutalaautorepresentacióndelospropiosmo-vimientossociales”.ConelloseestaríadandoenBoliviael“unicoejemploenelmundoenquelosmovimientossocialeshanllegadoatomarelEstado”33.Lapropues-tadelactualrégimenquiereentendersecomounaconsecuenciadelprocesopreviodeampliacióndecisionalenasuntosdeEstadoquesehabríagestado,enunformatodeclaroreforzamientodelodemocrático,desdeunamultiplicidaddemovimientossociales,enespecial,apartirde200134.Separtedelahipótesisdequelasprácticasydiseñosorganizativosdelosmovimientossocialespodrían,bajodeterminadascondi-ciones,conduciraun“rediseñoestatal...distintoatodoslostiposdeEstadorepubli-canoquehemosconocidohastahoy”35.Losdoctrinariosdelrégimensostienenquelosmovimientossocialessonlosquedeben“guiar”elproceso,noelEstado.Comoésteúltimoesindispensable,esdecir,unasuertedemalnecesario,entoncesmantie-nenlatesisdeun“Estadodelosmovimientossociales”.

Enestavisiónreencontramosalgunoselementosanotadosarribaaldiscutirlodemocrático.Primeroreverberalaaspiracióndelademocraciadirectaindepen-dientementequepretenderlaseamásunadeclaraciónqueunarealidad.Ensegun-dolugar,coneltérminode“movimientossociales”,nosehacesinodenominarel

29 VerentrevistaalVicepresidenteÁlvaroGarcíaLineraenlaRevista Nueva Sociedad Nº209,p.164(cursivamía).

30 GarcíaA.enNueva Sociedad, op.cit.,p.165.31 SemanarioelJuguete Rabioso,2/IV/06.YalosdoctrinariosdelaParticipaciónPopularde1994declararonla

llamadaleydeParticipaciónPopularcomoun“aportealmundo”.EssugestivocómonuevamentesecreequedesdeBoliviaseestuvieragenerandounprocesouniversal..

32 GarcíaenSemanarioelJuguete Rabioso,2/IV/06.33 Idem.34 VerGarcía[Coord.],Chávez,Costas(2004)Sociologia de los movimientos sociales en Bolivia, DIAKONIA/

OXFAM,p.18.35 Idem.,p.20.


carácterplebeyodeltipodedemocraciaaspirado.Elquelodemocráticofinalmentesematerialicea travésdeungobiernodeélite sindical-intelectualde izquierdasqueeslaquegestionaelaparatoestatalenbeneficiodemostrabledelosexcluidos,noafectaelcontenidodemocráticoagregadodelprocesoaunquesedevelequelosexcluidosno son losque realmentegobiernan.Ellodebidoaque la legitimidadelectoralmasiva, la interpenetraciónintentadadesdeelpoderejecutivoconlosgremiosrepresentativosdelosmovimientossocialesylasconcretizacionesmismasdepolíticapúblicapro-plebe,confirmanpermanentementeelcarácterdemocráti-co-plebeyoaunquenonecesariamenteliberalymenosadscritoalEstadodeDere-chodelrégimenestatalqueseforjaenBolivia.

Enciertomodo,losmovimientossocialesasumenelroldelproletariadodelesquemaclásicorevolucionarioyporellonosorprendequeselosdeclare“núcleodirigente, política ymoralmentedel restodel país”36. En consecuencia, se tratadequelaplebe,desdeunpuntodevistaformal,doctrinalyretóricoperonosinefectosrealesdegestiónestatal,penetreenloscamposdecisionalesenelEstadosinmatiz alguno.Segúnestasideas,comoelEstadoespordefiniciónun“monopolio”37,seloconcibecomoalgocompactamenteviciadoademásdepresentárselocomounespaciohomogéneoinvadiblesinmiramientosaeventualescaracterísticasdefun-cionamientoodinámicaestatalespecializados.Lapremisaespuesdefinitivamentecontrapuestaalateoríadelcampodecisionalestatalentendidocomounacomplelarelojeríadedominiosdecisionalesquerefractansujetosyagentessegúnlosobjeti-vosestatales.Estamosanteunafilosofíapolíticaquepartedeunnotablesimplismoydeunconceptodeltejidoestatalcomotransversalmenteenfermoyqueportal,mereceunasolucióndesanacióninoculatoria.

Según la doctrina oficialista la tensión entre el artefacto viciado llamadoEstadoyelagentevirtuosollamadolos“movimientossociales”,semantendrá38.Enrealidad,esunsofismaparanodevelarqueun“Estadodelosmovimientossocia-les”esenrigoralgoinalcanzableyposiblesóloenlatemeridadreflexivadeciertaintelectualidad.Peroessuficientepara justificar,alentaryrealizarundesmante-lamientocrecientedelosámbitosademocráticosyapolíticos.Elquelasmedidasgubernativasadoptadasporelrégimenrespondanademandasdemovilizacionessocialespasadasohistóricamenteacumuladasnopruebaqueellasgobiernendi-rectamente,comoladoctrinaoficialistacree39;puespuedesercompatibleconlahipótesisdequegobiernaunaéliteatendiendoesasdemandas.Poresonodebesorprendertampocoquemuchos“movimientossociales”,aveces indistinguiblesdeélitesdirigenciales,hayanelevadopropuestasextremistasquelanomenclatura

36 García,A.SemanarioelJuguete Rabioso,12/XII/04.37 García,Aen Nueva Sociedad, op.cit.,p.164.38 Idem,p.165.39 García,AenNueva Sociedad,op.cit.p.165/166.


gobernante las ha rechazado. Nuevamente, desde la perspectiva inversa resultaquenodejadeserrelevanteparalacaracterizacióndelprocesobolivianoelhechodequeel sentidode lasmedidasgubernamentaleshastaahoratomadas,expresaunamaneradematerializacióndeunaperspectivaplebeyadecambiosocial.Adi-cionalmente,noseríajustonoreconocerqueelrégimenactualsíhadesplegadoescenificacionesymecanismosconcretosparaalimentarlapenetracióndelosmo-vimientossocialesalsistemadecisional.

Ensíntesis,lateorizaciónentornoalos“movimientossociales”vinoatadaalaocupacióndelEstadoporellos40.Porellosesostuvoquelainstitucionalidadesta-taldebíatransformarseen“favordelosmovimientossocialesylasociedadcivil”.Eldesbordedelodemocráticoenloscamposdecisionalesendesmedrodelosámbi-tosademocráticosyapoliticosconlaconsecuentealteracióndeladivisiónoblicuadelpoder,seejemplificatambiénconlatesisdelosdoctrinariosdelrégimendequelasmedidasmismasdenacionalizaciónenelcampohidrocarburíferoseproducenluegodeprocesos“deliberativosydeconsultaconlosmovimientossociales”.

TodoesteaparatoanalíticoylaconcepcióndelEstadocomoinstrumentoomalnecesarioparalaobtencióndel“vivirbien”,explicanenbuenamedidaporquéladoctrinaoficialistacontinuaeltradicionaldesprecioporunamaquinariaestatalmeritocrática.Enesesentidolamejorconcretizacióndeldesmantelamientodeloademocráticoyapolíticosehallaenunadelasjustificacionesqueeldoctrinarioprincipaldelrégimenformulaantelapreguntadecuánciertoesquelosmovimien-tossocialesguianelproceso.Ensurespuestasostienequeunadelaspruebasseríaque“lospropiosmecanismosdedesignaciónde funcionariospara laadministra-ciónpasanporlosmovimientossociales”41.Añadecomologrofrentealanteriormodelodondeparientesoamigosdelacúpulapartidariatradicionaleranlosqueaccedíanaloscargos,ahoraparallegar“parallegaralaadministraciónpúblicaesnecesariotenerelapoyo...delaconfederacióncampesina”.Enrealidad,resultaqueelproblemadeunaaparaturaestatalprofesionalnoseharesuelto,simplementehacambiadoeltitulardeldesmantelamientodelámbitoademocrático-apolíticodelEstado.Elproblemadeunrégimenfuncionarialcomodimensiónevidentedeloscamposdedecisiónestatalblindadosfrentealopolíticoydemocráticorecibióunrevésadicionaldelrégimenallanzaréstelamuypopularideadeunaausteridadradicalmedianteunadepresióndelasremuneracionesenelsectorpúblico.

Una Asamblea Constituyente de rango metafísicoLademandaporunareformaconstitucionaltotalatravésdeunaAsamblea

Constituyentesurgióconfuerzacomounadelasexigenciasemergentesdelasmo-vilizacionessocialesantesdelos2000.

40 EntrevistaaGarcíaLinera,diarioEl Mundo de06/07/06.41 García,A en Nueva Sociedad, p.166.


LaAsambleatrajounreclamodemocratizanteevidenteydesdeeliniciovinoacompañadadeunareyertadoctrinaldesdesectoresradicaleseintelectualesde izquierdabuscandocolocar laAsamblea enun situal tal que amedrentara elprincipiodelalimitacióndelpoderengeneralydeaquellaprovenientedelcon-trapesodelosámbitosademocrático-apolíticos,enparticular.

UnadelasmanifestacionesdeesapugnaideológicafueladeclaratoriadelaAsambleacomoelpoderconstituyente..

La cuestiónmás específica sobre laposiciónmetafísicade laAsamblea seprodujoenel reglamentocuandosenormóqueella“seencuentra[ría] legítima-menteencimadecualquierpoderconstituido”42.YaenlapreviaLey3364de2006deConvocatoria a laAsambleaConstituyente, semencionóque era “indepen-diente...Nodependeniestásometidaalospoderesconstituidos...”43.

Laevoluciónalrespectohasido,sinembargo,otra.Paracomenzar,seríanpocosenBolivialosqueaestaalturarechazaríanlahipótesisquelaAsambleahaestadosujetaalasinstruccionesdeladirigenciaoficialistaylasmatricespartidariasdelaoposición.Cuandofenecióelplazodefuncionamientoluegodeunañodemagrosresultados,elmismopartidodegobiernonegocióconelprincipalpartidodeoposiciónuna leydealargueenelCongresoqueentróen tantodetallequeconfirmaríacuánderivadaeralatalAsamblea.

Perodesdenuestrapreocupación, es la tensiónentre laAsambleaconcebidacomoentemetafísicoyelpoderjudicialloquemásinteresa.Puesenestepunto,elmismoPoderEjecutivohaalentadoaquelaAsambleanoacate,porejemplo,lade-cisióndeuntribunalquesepronuncióanteunademandaquedenunciabacómolamayoríaoficialistahabíavulneradolosreglamentosquelamismaAsambleasehabíadado,alexpulsarporlafuerzadeldebateconstituyenteuntemapolémico44.Estanoeralaprimeravezquelajusticiabolivianacontrolabaaccionesultraviresdelórganoconstituyentepuesaceptóotradenunciacuandoenunacomisióntemática,losoficia-listasdesdoblaronsuvotaciónimpidiendoqueelinformedeminoríadisidentetengachancedeaparecerenladiscusiónplenaria45.Estáclaroqueaquítenemosotracasoconcretoderetraccióndemandatosjudicialesquesoneminentementeademocráticosyapolíticos.EnlalógicadeunestilodeEstadopatéticolaleydeberespetarseporqueesexpresiónvectorialdelavoluntadpopular;noenelsentidoexpuestoarribasobrelaleyquasustratodelEstadodederecho,queesotrotipodeconceptodeley.

EssugerentequeelVicepresidenteenlapolémicaalrededordeladecisiónjudicialmencionada,luegodeproclamarque“lasinstitucionesdeberíanrespetar

42 Art.1delReglamentoGeneraldelaAsambleaConstituyente43 Art.3delaley3364.44 La Razón,120907.Cuandoelpoderjudicialtomaestadecisión,elTribunalConstitucionalestabajustamente

atravesandoelenjuiciamientoiniciadoporEvoMoralesacuatrodesusmagistrados.[massobreesteasuntoalfinaldelacápite]

45 El Deber, junio2007.


las leyes”,consultadosieso implicabaacatarel fallodel tribunaldegarantías,respondióalperiodistaconunapregunta:“¿loqueemitiólacorteesunaley?”46Osea,sedeberespetarlasleyesquaprogramadecambiorevolucionario;nolasdecisionesjurisdiccionalesqueporlarespuestadelentrevistado,sonsaludosmo-ralessinvinculatoriedadalguna.ElargumentodeloficialismoparaexplicarestaindisposiciónafallosjudicialesfrentealasactividadesdelaAsambleaConsti-tuyentegiraentornoaqueéstaseríalaexpresióndel“podersoberanodemayorjerarquíadelpaís”yporser“plenipotenciaria”,nopodríaaceptar“intromisionesdeotropoderdelEstado”47.

El cuarto poder de control socialLaasuncióndelmandopolíticoporpartedelMASenBoliviadiounimpul-

soobvioalaretóricajacobina48delactualvicepresidentequepropusodosañosan-tes,enel2004,forjarun“directorio”delíderessocialesquepropongaelprogramadeacciónhacialaConstituyente49.Aprincipiosdeenerode2007,yaenlagestióngubernamentaldelMAS,elritualtuvosuexpresiónmáximaconlacreacióndeuna“CoordinadoraNacionalparaelCambio”(CNC)queseorganizaríaterrito-rialmente.Segúnelpresidentedelarepúblicalacoordinadoradebíadefenderloscambiosdesugobierno50.Ahorabien,comosuelesucederconlasaspiracionesdetodoestilopatéticodeEstado,laoperativizacióndetalcoordinadorapuedetradu-cirseenaccionesvisiblessoloenlamedidadelasgrandescrisisparadecaerluegoenlasfasesdemenorresistenciadelosgruposopositores.

HabráquerecordarquelaconformacióndelaCNCseprodujoenelcontex-todelasmuertesenlaminadeHuanuniquesignificóunodelosrevesesmásdu-rosparalagestiónactual,paradójicamente,desdeotrosmovimientossociales,loscooperativistasminerosqueluegodeleventoperdieronsuministroenelgabinete.Aestaalturadebeestarclaroquesegúneltingladodoctrinaldelrégimen,éstosnoeranyamovimientossocialespuesdescubrimosquesontalescuandocumplenrequisitosespecialescomoenestecaso,noircontraelrégimenyacabanporellocoincidiendofinalmenteconlasélitesdirigencialesdegremiossindicalesalineadosconelpoderejecutivo.Porellonosorprendequeunaaltaautoridaddelpodereje-cutivoendeclaracionesconmotivodelaconformacióndelaCNCdijeraqueconella“queremosmejorarlademocraciaconelementossanos”51.

46 La Razón, 120907.47 La Razón, 110907.48 NosesabehastadondeestiraconceptualmenteelVicepresidentelacomaraciónquehaceconelfenómeno

jacobino,cuandoelmismosecomparaconlosjacobinos.SuscomparacionesconestossucedieronenentrevistasdeEl Mundo,op.cit.yantesenEl Mundo,del06/07/07.

49 García,AenSemanarioelJuguete Rabioso XII2004.50 La Prensa,24/01/07.51 Ibid,.Cursivamía.


Conlosmeses, laideadeestoqueapareciócomoDirectorioyluegocomoCNC,desbrozabaenciertaformaelcaminoparaquelaAsambleaConstituyenteproyectaradurantemuchosmesesydebates internosla ideadeun“cuartopodersocialdelEstado”52.Estepoder,conformadoobviamenteporlosmovimientosso-ciales,“controlaríaalospoderesdelEstado”53.Avecesaparececomo“cuartopoderciudadano” y no es improbable que en alguna versión se abra la opción de queotroscolectivos socialesnoplebeyos54 tengan sucurulen talpoder.Por su lado,ladirigenciaindígenaoccidentalllegóaproponerqueelcuartopodersocialfueraconformadopor“sabios”enun“ConsejoAmáutico”queseubicaríasobrelosotrospoderesclásicos55.Enciertomomento,elcuartopodersepensócomoinstanciaqueseinvolucraríaenlagestiónsirviendodefiltrodeaprobacióndeproyectosguber-namentalesdesdelasbases56.Unsenadormasistaaclarabaamediadosdeagostode2006queenrelaciónaestecuartopilardedivisiónhorinzontal:“quesupodernoesdelegadoynopuedeserdelegado...demaneraquelostrespoderesactualestienenquereconoceruncuarto,enrealidadunprimerpoder,queeseldelpueblo”57.

Curiosamenteenlosdebatesconstituyentesdeseptiembrede2007duranteel periodo de suspensión de sesiones de la Asamblea, se debatió en la bancadaoficialistadelMASla“reposición”deestaideadeuncuartopoderdebidoaquelamismahabíaperdidoelimpulso58enlosmesespreviosdedeliberación.Duranteeldebatedereposiciónseprodujoprimerounaconfirmacióndelaideacomopoderde“controlpolíticoadministrativodelospoderesejecutivo,legislativoyjudicial”59ratificándosequeestaríasobrelospoderesclásicosporestar“concebidocomopo-derdelpueblo”.Sinembargo,cuandolabancadadeloficialismoconfeccionófinal-mentelaversiónajustadadetodoeltextoconstitucional,lainicialintencióndereponereltemadelcuartopoderacabófinalmentediluida.Esjustoreconcerqueeloficialismoenvarioscasoscomoeste,hatenidoquemostrarungradonotablederacionalidadyrealismoenvariostemasalpuntoquealgunosmovimientossocialessospechen“traicióndelMAS”60.

Comoquieraquefuera,segúnlosinformesdelaprensaenseptiembre2007,lanuevaversióndetextoconstitucionaloficialistahabríadesistidodel“cuartopoder social delEstado”para convertirlo enun “mecanismode control social

52 La Prensa,12/08/0653 La Razón, 28/08/0654 SegúnpropuestadeunConstituyentemasistaen La Prensa, 12/08/07.55 Correo del Sur,20/04/07.56 Idem.57 La Razón,11/08/06.58 La Razón 4/9/07.59 Idem.60 VerporejemplodeclaracionesdelpresidentedelaComisiónVisiónPaísen La Prensa 20/09/07.Asímismolapo-

sicióndelaConfederacióndeAyllusdelOccidentebolivianoen Correo del Sur, p.20/04/07.Lasorganizacionescampesinaseindígenasdetierrasbajasyaltas,mantienenlateoríadetraicióndelMASenLa Razón, 03/08/07.


transversal a todas las entidades públicas”61. Se trataría de un “control socialtransversalintegradoapartirdelasorganizacionesnaturalesdelosmovimientossociales”.Unadelasrazonesexpuestasparaeldesistimientodeuncuartopodersocialhabríasidoeltemordeunainstitucionalizaciónosuintegraciónalaes-tructuradelEstado,loquehabríatraídoconsigo“burocratizaciónydependenciapolítica”.Desdeelpuntodevistaoperativo, estosmecanismos funcionaríanatravésdeasambleasenlosdiferentesnivelesdegobiernoquerecibiríaninformesdelasautoridadespúblicas.

Esteprobabledesenlacedelosdiscursosentornoauncuartopoderdecon-trolsocialpuedeversedesdedosópticas.Primerocomounalejamientodeima-ginarios extremos de materialización inviable. Segundo, como un retorno a unesquemaque, sinembargo,noesnuevoenBoliviaycuyosefectosnohan sidopositivos.Merefieroespecialmenteaquesetrataparadójicamentedeunnuevointentodegeneralizaciónde la ideadel “ComitédeVigilancia”que fueracrea-doporlaLeydeParticipaciónPopularde1994comoinstanciadecontroldelasociedad civil en relación al gobierno municipal. Los fenómenos de inocuidad,partidizaciónyduplicacióndeesteesquemahansidofrecuentementesubrayados.TambiénmediantelallamadaLeydelDiálogodelaño2000senormóunatupidared de disposiciones igualmente por nivel territorial para que “organizaciones einstitucionesdelasociedadcivil”ejerzanelderechopara“conocer,supervisaryevaluarlosresultadoseimpactodelaspolíticaspúblicasylosprocesosparticipati-vosdetomadedecisiones”.62

Desdeentonces,todaestaruidosaconstrucciónparticipacionistapreevismo,prácticamentenohafuncionado.Contodo,esmuysugerentecómoesteantece-dentepareceprobarunainclinaciónpermanentedelosoperadorespolíticosboli-vianosporinstitucionalizarmecanismosdeparticiaciónsocialcomplejosymag-nificadoscualquierasealaépoca.Enesamedida,elMASsencillamentesiembraideassimilaressobreunatierradeimaginariossocialesdemocratizantesyafertiliza-daporlamismaexperienciasocialboliviana.

Estabrevereseñadelfenómenodelsupremopoderdecontrolsocialper-miteahoraabordarunadelasmanifestacionesdelaideadeunsuprapodersocialubicadosobre lospoderesclásicos.Setratade laendémica friccióndelrégimenactualconelTribunalConstitucional,elquedesdelaperspectivadelosámbitosademocrático-apolíticos,esloquemássepareceaunaideadeprotectorsupremoopodersobrelospoderes,sóloqueenlafiguradeunTCbienentendido,deunaformadefinitivamentedesvinculadaalpueblooalosmovimientossociales.

YasucedióqueelrégimenactualpropusoeliminaralTCenborradoresdeunnuevotextoconstitucionalfiltradoporlaprensaainiciosde2007.Lapropuesta

61 La Razón, 19/09/0762 Art.25yssdelaLey2235de2001.


fuequeseoptaraporun:“...ejerciciojurisdiccionalatravésdelasorganizacionessociales”63.Másalláseconcluía:“laCPEplurinacionaleslaLeySuprema.NingunaLeypodrá interpretarla,ni regularla,nicontradecirla,niestablecerodecircosacontrariaaella.Lascontroversiasentornoasuspreceptos,principios,mandatosyartículosseránresueltasporelpueblosoberanomediantereferéndumy/oconvoca-toriaaAsambleaConstituyente”.

ElclimaxdeconfrontacióndelrégimenconelTCseprodujoaraízdeunjuicioinstauradoen2007porEvoMoralesacuatromagistradosdelTCprove-nientesde laépocadeuncuoteopartidizadodecargosenelrégimenantiguo.El9demayode2007elTCdeclaróconstitucionaleldecretosupremo28993medianteelcualelPresidentedesignóinterinamentecuatromagistradosdelaCorteSupremadeJusticiaperoalmismotiempo,declarócesantesaestosinte-rinospor temasdeplazo64.Aunquefinamenteelpresidenteenacuerdocon laoposiciónacabónombradonuevosmagistradosacatandoasíladecisióndelTC,decidióllevaralosmagistradosdelTribunalConstitucionalajuicioderesponsa-bilidades.Enseptiembrede2007,elSenadodominadoporlaoposiciónrepusoaestoscuatromagistradosdelTCqueelPresidentepretendióenjuciar.

Epílogo

ParalacomprensióndelosprocesosenBolivia,tieneunvalorimportantedesdeelpuntodevistacognitivo,lateoríadecamposdecisionalespresentadacomounodelossustratosdeladivisiónoblicuadelpoderencualquierEstado.PuesjuntoaldebateentornoadiferenciarlodemocráticoyelEstadodeDerecho,esahoraposibleatreverseareconocerqueelprocesobolivianoesdemocráticoaunqueenunsentidopeculiarísmo.Ydemocráticoaquísignificaunainéditacapacidadactualdelosexcluidosydesaventajadosdelassociedad,enespecial,lospueblosindíge-nas,paraqueasumanunrolquemásalládelossimbolismos,esgenuinoyevidenteenmomentosdecisionalesrelevantesenelEstado.

Porlotanto,elprocesodetransformacionesqueviveBoliviacomportaele-mentosinclusivosparaunasociedadqueestuvocaracterizadaporesoquesellamóelseñorialismo.Esonosignificaquedentrodelmismometabolismodelodemo-cráticonoseadviertanprevisiblesprocesosdeenajenación.Ahorabien,cuandolacríticadesdeladerechabolivianadeentradadescalificaelprocesobolivianocomo“no democrático”, no lo hace sólo por el amalgamiento de conceptos debatidoarriba.Parecieraquererdescalificarcualquierformadematerializacióndelodemo-cráticoqueseadematrizplebeya.

63 La Razón, 03/07/07.64 La Prensa, 13/06/07.


Sinembargo,hemosdetectadoalmismotiempoquepormuypeculiarmentedemocráticoque sea elproceso,nohapodidoniquerido reconciliarse conunaprotecciónrazonabledelosámbitosademocráticos/apolíticosdelEstado.Lohemosvistoconlosejemplosdelateoríayprácticadelos“movimientossociales”enlaformadeldesmantelamientodeunrégimenfuncionarialdelEstado;hemosadver-tidolomismoconeltemadelrangometafísicoatribuídoalaAsambleaConstitu-yenteycómoesosetradujoeninsubordinacionesfrenteafallosdelpoderjudicial;yfinalmente,lohemosapreciadoenelfenómenodeuncuartopoderdecontrolsocialquenofuesinootracaradelastensionesconelTribunalConstitucional.

Estaretracciónevidentedelosámbitosademocráticos/apolíticosdelEstadosecristalizaenunestilodeEstadopatético.Estaesunasimpleconstataciónquenopretendenecesariamenteimplicarqueesteseaunasituaciónindeseableper seenelentendidoquequedaporinvestigarenquémedidaeseestilodeEstadonotieneenrealidadunjustificativosocialprofundo,asaber,lamismaexperiencianacionalylaidiosincraciadeunanacióncomolabolivianaquenotieneporquéasumirquelatendenciadeotrospaísesdecombinarlodemocráticoconelEstadodeDerecho,yloliberal,sealomejor.

La maduración del poder constituyente en Bolivia

Eduardo Rodríguez Veltzé

Introducción

La viabilidad del sistema democrático en Bolivia fue puesta a prueba ininte-rrumpidamente desde 1982. Se trata del período más largo, en los 181 años de vida republicana, en el que fue posible preservar un régimen democrático constitucio-nal de la República o durante su azarosa historia política, cuando adquiere mayor relevancia el poder constituyente, entendido, según Negri (1993), “no sólo como la fuente omnipotente y expansiva que produce las normas constitucionales de todo el ordenamiento jurídico, sino también como el sujeto de esta producción”, es decir, que además de surgir como el instrumento productor de normas es también el ordenador o regulador de la política en la sociedad democrática. Este concepto del poder constituyente presenta una paradoja, pues por una parte representa la idea de democracia absoluta, pero también supone la creación de límites y de orden al ejercicio del poder.

En su expresión práctica, en la floreciente democracia boliviana, son los pro-cesos o resultados del ejercicio del poder constituyente los que hicieron explícita y mantienen la contradicción sobre el origen y la relación del tiempo en la formula-ción y aplicación del orden jurídico constitucional, provocando tensiones y crisis de diversos órdenes, pero que en todo caso reflejan la maduración de este poder, fenómeno democrático complejo pero tan importante como la preservación del propio sistema.

Las aproximaciones teóricas al poder constituyente son diversas. No obstan-te, el contraste de los componentes jurídicos y políticos en el tiempo y el espacio contribuye al análisis. En el examen de los orígenes republicanos se advierte, por

Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe162

ejemplo, la práctica de trasplante de modelos conceptuales teóricos en la inicial configuración constitucional republicana. El poder constituyente europeo que ins-piró a los constituyentes hispanoamericanos no era precisamente el mismo escena-rio en el que surgieron las nuevas repúblicas en el siglo XIX. En Europa se habían producido revoluciones burguesas donde el Estado y muchas de sus instituciones ya existían, eran sociedades cultural y étnicamente homogéneas en las cuales el poder de la ciudadanía se tornó en República. En Hispanoamérica, el fenómeno consti-tuyente no operó de igual forma; al contrario, las comunidades estaban dispersas en un territorio más vasto, eran multiculturales, plurilingües y estaban sometidas al poder de los terratenientes, del clero y de otros factores de poder imperial. Fue una burguesía separada del control monárquico la que actuó como uno de los factores preponderantes de la voluntad constituyente, pero no de sociedades homogéneas, ni con instituciones preestablecidas (Sachica, 1985).

El triunfo de la independencia en Bolivia no fue precisamente el producto de un poder constituyente maduro. Si bien los acontecimientos militares y políticos desencadenaron la convocatoria a una Asamblea General en 1825, en la que se firmó el Acta de la Independencia de la República Bolívar, fue posteriormente, en noviembre de 1826, cuando la Asamblea General Constituyente aprobó, con algunas modificaciones, la primera Constitución, elaborada en Lima por el Liber-tador Simón Bolívar1. Duró cinco años y desde 1831 fue enmendada y reformulada a través de asambleas, convenciones o congresos legislativos en 1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880, 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 y, final-mente, de la Asamblea Constituyente que inició labores en agosto de 2006.

En general, estas convenciones constituyentes fueron convocadas por los regímenes de turno para justificar, consolidar o prolongar su paso por el poder. Según Jorge Lazarte (2006), estas asambleas con sus diferentes denominaciones “fueron procesos impuestos desde arriba, promovidos por las elites políticas go-bernantes, y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha, fueron más un monopolio político de las derechas”. Las más importantes fueron la denominada Convención Nacional de 1938, porque adoptó los principios del derecho constitucional moderno, reguló la función social de la propiedad, definió la propiedad del Estado sobre las riquezas naturales y los principios del régimen laboral, entre otros regímenes; y la Asamblea Constituyente de 1967

1 Para Bolívar, el encargo de la Asamblea al Libertador fue una Constitución Política del Estado “hija de sus luces y experiencia” y que resultase la mejor y más liberal de los tiempos. Trajo algunas instituciones extraordinarias como la presidencia vitalicia. Los Asambleístas crearon una comisión que atempere algunas discrepancias, cuidando de no agraviar la voluntad del Libertador. Uno de los temas controvertibles resultó el tema de la religión pues el proyecto remitido no contenía referencia alguna en torno a ella. Bolívar envió un mensaje justificativo indicando que “en una Constitución Política no debe prescribirse una profesión religiosa”. Esta afirmación importaba la separación del Estado y la Iglesia, concepto de indiscutible valor para los factores de poder de entonces que lograron revertir la sugerencia y aprobar un texto que declaraba a la Iglesia Católica como la del Estado, con exclusión de todo otro culto. Ver: Baptista Morales (2005).

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 163

que sistematizó las transformaciones políticas y sociales de la Revolución de 1952, y es la que rige hasta el presente.

El poder constituyente, como promotor del orden constitucional, utilizó las sucesivas y repetidas asambleas para el establecimiento de un orden demo-crático que no respondía, necesaria y funcionalmente, a la compleja diversidad del Estado y sus integrantes. La otra identidad de este poder, el sujeto destina-tario de la Constitución, reclamó siempre, con intensidades diversas según los factores de poder político imperante, un mayor sentido de empoderamiento o pertenencia a la Constitución vigente. La fragilidad de la vigencia plena y sostenida del sistema democrático constitucional en numerosos regímenes de facto no contribuyó a salvar estos desencuentros del orden democrático. Por esta ultima consideración, cobra especial relevancia el período de las últi-mas dos décadas, cuando el poder constituyente y el proceso de reformas de la Constitución en diversas modalidades se convirtieron en el eje de la viabilidad y futuro del sistema democrático en Bolivia.

La democracia emergente

Desde principios de los años 80, cuando en Bolivia se estableció un orden democrático constitucional, se adoptaron importantes transformaciones de or-den estructural e institucional, en diversos órdenes y materias. Muchas resulta-ron exitosas y otras inoperantes o quedaron pendientes en un proceso político muy dinámico. Si algo caracteriza este período, pese a su relativa juventud, es la gradual consolidación de la vocación democrática en el acceso y ejercicio del poder público y la irrupción de la voluntad constituyente como promotora del cambio y sujeto de las transformaciones en curso. Así por lo menos lo revelan los sucesivos procesos electorales, la libertad y la pluralidad política, sus resultados, la alternancia, las crisis políticas y sociales y, sobre todo, las soluciones forjadas dentro del propio sistema democrático. Particular referencia merecen los resul-tados del último proceso electoral celebrado en diciembre de 2005, cuando el Movimiento al Socialismo (MAS) logró la victoria de su binomio Evo Morales y Álvaro García con el 53% de los votos.

Según Carlos Toranzo (2005), los logros de las reformas estatales en el último tiempo democrático, los espacios y la inclusión política que permitieron mayor representatividad explican y hacen inteligible la existencia y la victoria de Evo Morales: “La elección de diciembre de 2005 no cabe duda que es histó-rica, implica no otra cosa que una revolución democrática, operada mediante el sufragio, a través del uso de los mecanismos de la democracia de la representa-ción y no por medio de la violencia callejera.” Esta ponderación es cabal pues no es ajena para la historia de Bolivia la ausencia de un verdadero propósito


de superar prácticas anti indígenas y la marginación campesina, cuya presencia, desde los orígenes de la República, en los levantamientos, la guerra del Chaco, el Estado liberal, la Revolución Nacional y las luchas campesinas, fue abriendo una tendencia irreversible a su mayor participación política en alianzas con los sectores mestizos como opción real de poder. Según Toranzo, este mestizaje es el que define o caracteriza a la sociedad boliviana como “una nación de mestizos, de cruces culturales, de diversidades étnicas, económicas, políticas y sociales, en las cuales el gran dato que salta a la vista de cualquier observador es el del mestizaje, la mezcla y combinación entre los bolivianos”.

Pero Toranzo anota también que persisten los índices de pobreza y de ac-titud señorial anti indígena y describe cómo hoy los campesinos e indígenas no sólo demandan derechos, tierra y territorio, respeto a la pluriculturalidad y la multietnicidad, sino también exigen la creación de un nuevo Estado incluyente. Pero estas demandas se dan en un entorno donde la población mayoritaria es mestiza, está sumida en altos niveles de pobreza y también se moviliza por un Estado ahora más democrático.

En Bolivia, los obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos y obliga-ciones inherentes al sistema democrático aún persisten: la exclusión, el limitado compromiso con la democracia, con los valores y la cultura democrática de am-plios sectores frustrados por la creciente e irreductible pobreza; la debilidad de la cultura e instituciones democráticas, todavía afectadas por la mentalidad autori-taria y prebendal propia de caudillismos autoritarios; el desarrollo de una cultura rentista y la propensión a la concentración y abuso de poder y de privilegios. Además, por la ausencia de transparencia y de la obligación de responder por el uso de poder y sus resultados (accountability), la gran mayoría de los electores no dispone oportunamente de información comprensible, confiable y suficiente para cumplir con la responsabilidad ciudadana de evaluar la gestión y el desempeño de los que ejercen el poder público y privado; mucho menos, para juzgar la con-veniencia de políticas y leyes.

El escenario es complejo y expone, casi gráficamente, la paradoja del poder constituyente en el tiempo, ya que se remonta al encuentro de civilizaciones ocu-rrido hace más de cuatro siglos, en la Conquista, y se prolonga durante la Republi-ca, que tampoco propició desde su origen las mejores condiciones de convivencia entre los grupos étnico culturales originarios con los conquistadores. Los 183 años de vida republicana abren profundas reflexiones sobre la actitud de unos y otros. Más que nunca, hoy se aprecia cuánto daño se hizo a quienes se mantuvo sistemá-ticamente aislados y marginados del desarrollo del país, cuánta atrofia y ceguera moral provocaron quienes, directa o indirectamente, tomaron ventaja de esta si-tuación y, finalmente, cuán importante resulta, a partir de lo hasta hoy avanzado, una conducta de reconciliación, de esperanza en un futuro de convivencia pacífica, antes que expresiones de mayor rechazo y venganza improductiva.


El último rumbo constituyente

El restablecimiento democrático en 1982 arraigó la vigencia plena de la Constitución, cuyo texto no incorporaba las figuras de la Asamblea Constituyente y el referéndum como mecanismos de enmienda legislativa o modificación cons-titucional. Establecía un régimen de modificaciones con los procedimientos regla-dos y escalonados en el Poder Legislativo2. Los acontecimientos políticos de los primeros años 90, que reclamaban principalmente mejoras en el sistema político electoral y un sistema judicial más independiente, condujeron al llamado Acuerdo por la Modernización del Estado y el Fortalecimiento de la Democracia suscrito por los actores políticos en 1992 y definieron encarar las reformas a la Constitución según su propio procedimiento. La primera reforma surgió en abril de 1993 con la Ley de Necesidad de Reforma y ésta fue finalmente aprobada por el Congreso en 1995 y promulgada por el Presidente Sánchez de Lozada3. Se introdujo reformas sustantivas, como el reconocimiento del carácter multicultural y multiétnico del país, la elección de diputados por circunscripciones uninominales, la creación del Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo, entre otras. Paralelamente, se condujo un proceso de reformas económicas carac-terizado por la transferencia de las empresas y servicios públicos al sector privado bajo la modalidad de capitalización.

Los efectos de la denominada “guerra del agua” y otras protestas ciudadanas en el año 2000 generaron las primeras referencias a la necesidad de una Asamblea Constituyente, aunque inicialmente sin mayor perspectiva porque en febrero de 2001, el presidente Hugo Banzer propuso un texto de reformas constitucionales que no incorporaba la Asamblea Constituyente pero sí la institución del Referén-dum. A la iniciativa le siguió el establecimiento del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional que trabajó otra propuesta que incorporó varias iniciati-vas de la sociedad civil.

2 Textualmente “Artículo 230: I. Esta Constitución puede ser parcialmente reformada, previa declaración de necesidad de la reforma, la que se determinará con precisión en una Ley ordinaria aprobada por dos tercios de los miembros presentes en cada una de las Cámaras. II. Esa ley puede ser iniciada en cualquiera de las Cámaras, en la forma establecida por la Constitución. III. La ley declaratoria de la reforma será enviada al Ejecutivo para su promulgación, sin que pueda vetarla.

Art. 231: I. En el nuevo período constitucional, se considerará el asunto por la Cámara que proyecto la Reforma y si ésa fuera aprobada por dos tercios de votos, se pasara a la otra para su revisión, la que también requerirá dos tercios. II. Los demás trámites serán los mismos que la Constitución señala para las relaciones entre las dos cámaras. III. Las cámaras deliberarán y votarán las reformas ajustándolas a las disposiciones que determina la Ley de Declaratoria de aquélla. IV. La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgación sin que el Presidente pueda observarla. V. Cuando la enmienda sea relativa al período constitucional del Presidente o del Vicepresidente de la República, entrará en vigencia sólo en el siguiente período constitucional.”

3 La primera reforma parcial a la Constitución de 1967 se produjo por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, Ley de Reforma a la Constitución, y Ley 1615 de 6 de febrero de 1995, Ley de Adecuaciones y Concordancias de la Constitución. Presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada.


Con estos antecedentes se gestó la segunda reforma en un período de ma-yor agitación social en el que, tanto al calor del proceso electoral del 2002 como en movilizaciones campesinas, se comenzó a reclamar la Asamblea Constituyente como una modalidad de reforma integral de la Constitución. En agosto de ese año, se aprobó la segunda Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución4 con casi medio centenar de propuestas que tampoco incorporaban la Asamblea, cuya viabi-lidad legal fue cuestionada por varios partidos tradicionales. El año anterior, el Tri-bunal Constitucional ya había desestimado su viabilidad inmediata, privilegiando el rumbo del poder constituyente derivado previsto en el ordenamiento vigente.

Los movimientos políticos y sociales que provocaron el derrumbe del ré-gimen y la renuncia de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, incorporaron la Asamblea Constituyente como pieza fundamental de la denominada “agenda de octubre”. El Presidente Carlos Mesa y el Congreso adoptaron el desafío político y ampliaron los alcances de la Ley de Necesidad incorporando en la redacción del artículo una referencia a la Asamblea Constituyente.5 Esa inclusión mereció repa-ros pues no siguió prolijamente la secuencia prevista por el Art. 230 de la Cons-titución Política del Estado e incorporó la Asamblea Constituyente como órgano de gobierno ciudadano. En todo caso, el clima político contribuyó a consolidar su inclusión y a evitar que prosperasen nuevas confrontaciones por este asunto. La segunda reforma fue aprobada en febrero de 2004 con la promulgación del texto reformado por Mesa.

La tercera y última reforma a la Constitución a través del poder constitu-yente derivado, el Congreso de la República, se produjo como consecuencia de la crisis política de junio de 2005. Las movilizaciones sociales y la insostenible crisis política que desencadenó la controversia entre el Poder Ejecutivo y el Congreso resultaron en la renuncia del Presidente Carlos Mesa y la renuncia a la sucesión constitucional de los presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados, Hor-mando Vaca Díez y Mario Cossío, respectivamente. El Presidente de la Corte Su-prema, Eduardo Rodríguez Veltzé, asumió la Presidencia de la República y, junto a ella, otra “agenda” política de inexcusable atención, destinada a viabilizar la salida democrática a la crisis política y la subsistencia del régimen democrático. Esta sali-da importaba la conducción de elecciones para renovar la integridad del Congreso y no sólo al Presidente y Vicepresidente, elecciones de prefectos de departamento,

4 La segunda reforma parcial a la Constitución de 1967 se aprobó por Ley 2631 de 20 de febrero, Ley de Reforma a la Constitución, y la Ley 2650 de 13 de abril de 2004, Ley de Incorporación al Texto de la Constitución. Presidencia de Carlos Mesa.

5 El Congreso amplió la redacción de la Ley de Necesidad de Reforma a la Constitución Política del Estado, referida a su Artículo 4, que originalmente sólo incorporaba la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum constitucional, con otro texto que reza: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y medi-ante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa y el referéndum constitucional, establecidos por esta Constitución.”


la realización de un referéndum sobre las autonomías departamentales y la con-vocatoria a una Asamblea Constituyente. Luego de arduas gestiones políticas se convino en su aprobación, lo que exigió, paralelamente activar los instrumentos jurídico- constitucionales para viabilizarla.

La elección general de congresales, Presidente y Vicepresidente fue resuelta mediante una reforma al art. 936 de la Constitución que define las reglas de prela-ción de la sucesión presidencial en casos de ausencia o impedimento del Presidente por el Vicepresidente, y en forma sucesiva a los presidentes de las Cámaras de Se-nadores y Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia. La norma modificada fue el Inc. III que disponía que en el caso de producirse la sucesión por el Presidente de la Corte Suprema “si aún no hubieran transcurrido tres años del período presi-dencial, se procederá a una nueva elección del Presidente y Vicepresidente, sólo para completar dicho período”. Esta norma exponía dos dificultades críticas, una restringía la elección a los cargos de Presidente y Vicepresidente y otra restringía el período de funciones de los mandatarios a ser elegidos a menos de tres años, una combinación que no resolvía la crisis de representación del Congreso y no ofrecía soluciones de gobernabilidad. La reforma resolvió la dificultad con un texto más práctico: “En este último caso [sucesión constitucional hasta el Presidente de la Corte Suprema] se convocará de inmediato a nuevas elecciones generales que serán realizadas dentro de los siguientes ciento ochenta días de emitirse la convo-catoria.”

La elección de prefectos departamentales, reclamada por las regiones como expresión de mayor descentralización y autonomía regional, fue resuelta por el Congreso de la República a través de una ley interpretativa de la Constitución Política del Estado que dispuso que la designación presidencial de prefectos de departamento se realizará precedida de un proceso de elección por voto universal y directo por simple mayoría y cuyo período de funciones de cinco años será coinci-dente con las elecciones municipales.7

El poder constituyente derivado en las atribuciones del Poder Legislativo mostró una interesante evolución en este tiempo: desde su ejercicio en dos proce-sos de reforma constitucional en los que prevaleció una nítida orientación de los factores del gobierno de turno, pues la formulación de la Ley de Necesidad la Re-forma y el subsiguiente tratamiento congresal respondieron a la voluntad política imperante, hasta su ejercicio por consensos originados o promovidos como solu-ciones a crisis políticas intensas, como en el caso de la incorporación de la figura de la Asamblea Constituyente, la elección de prefectos y la convocatoria a elec-

6 La Ley 3089 de 6 de julio de 2005 reformó el art. 93 de la Constitución. Presidencia de Eduardo Rodríguez Veltzé.

7 La Ley 3090 de 6 de julio de 2005 interpretativa del art. 109 de la Constitución incorporó una norma interpre-tativa de su texto con relación a la designación presidencial de prefectos precedida por voto universal y directo.


ciones generales en casos de sucesión. Igualmente trascendente es la vigencia de la facultad interpretativa del texto constitucional por el Congreso de la República que permitió soluciones políticas con el marco de constitucionalidad y legitimidad necesarias. Esta práctica desvirtuó, en los hechos, la idea de que el Tribunal Cons-titucional tenía la condición de único y supremo intérprete de la Constitución.

El referéndum vinculante

La crisis de representatividad del sistema político tradicional y el colapso de los esquemas de democracia pactada por los partidos tradicionales8 abrieron demandas de mecanismos de mayor participación ciudadana. La masificación de medios de comunicación, los valores democráticos construidos en los últimos años (particularmente la irrestricta libertad de expresión) y las demandas ciudadanas en diversos órdenes conjugaban el espacio propicio para el desarrollo de esquemas más participativos, como los cabildos, plebiscitos, referéndum e iniciativas legislativas ciudadanas. De hecho, las reformas constitucionales aprobadas en 2004 introdu-jeron en el Art. 4 de la Constitución la iniciativa legislativa ciudadana y al refe-réndum como medios de deliberación y gobierno del pueblo.9 Bolivia celebró un importante referéndum en 1931 cuando se aprobaron por mayoría varias medidas sustantivas para el desarrollo del Estado democrático, entre ellas, el establecimien-to de un sistema de garantías constitucionales, mayores atribuciones congresales, descentralización administrativa, limitaciones a la reelección presidencial, la crea-ción de la Contraloría General y la autonomía universitaria.

En mayo de 2004, a manera de honrar la “agenda de octubre” que produjo la caída del Presidente Sánchez de Lozada, el gobierno convocó a un referéndum con carácter vinculante con cinco preguntas relativas a la política hidrocarburífera: la modificación de la norma, la recuperación de los hidrocarburos, la refundación de YPFB, la utilización de gas para lograr una salida al océano Pacífico y cuatro con-ceptos relativos al consumo e industrialización del gas, tributos y su destino.10 El referéndum votó mayoritariamente por el Sí a todas las preguntas, con porcentajes que oscilaron entre el 92 y el 58% y permitieron la reforma de la Ley de Hidrocar-buros que se promulgó por el Congreso en 200511.

8 Ver, por ejemplo, Domingo (2001)9 Textualmente dice “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Con-

stituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el Referéndum , establecidos por esta Constitución y normados por Ley”.

10 El Decreto Supremo 27507 de 19 de mayo de 2004 define los textos de las preguntas del referéndum vinculante.11 La Ley 3058 de Hidrocarburos fue promulgada por el Presidente del Congreso, Hormando Vaca Díez, el 19 de

mayo de 2005 en ausencia del Presidente Carlos Mesa quien, paradójicamente, condujo el referéndum sobre el tema. El distanciamiento entre el Poder Ejecutivo y el Congreso se enfocó en los alcances de esta norma.


En ejecución de los acuerdos políticos emergentes de la crisis del 2005 y las sostenidas aspiraciones de las regiones del oriente, el 6 de marzo de 2006 se emitió la Ley de Convocatoria a Referéndum Nacional sobre las Autonomías Departa-mentales. El texto de la pregunta definió su carácter vinculante para la Asamblea Constituyente, su aplicación en los departamentos que así la aprueben y fijó su celebración para el 2 de julio de 200612. El Sí ganó en Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija y en No en La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca. Las tensiones generadas por estos resultados han sido evidentes, el Gobierno alentó la posición contraria a las autonomías, abriendo una innecesaria contienda política y regional con los departamentos orientales. La Asamblea finalmente era incapaz de producir una solucion mutualmente aceptable entre ambas posiciones, una divergencia con imprevisibles consecuencias para la unidad de Bolivia.

La idea de nuevos esquemas de consulta ciudadana ha sido planteada. De hecho, el texto aprobado por la Asamblea Constituyente deberá ser sometido a un referéndum constituyente. El Poder Ejecutivo también ha tomado la iniciativa de incorporar el referéndum revocatorio en el texto de la Constitución como una modalidad democrática para resolver las crecientes tensiones surgidas entre el Go-bierno y los prefectos departamentales elegidos, particularmente aquellos que no forman parte del partido oficialista.

El poder constituyente puede encontrar en el referéndum una extraordinaria fuente de voluntad soberana, su celebración contribuye a la práctica deliberativa, es inclusiva y vigoriza la participación democrática. No obstante, esta modalidad de “democracia participativa” debe ser prudente respecto a la oportunidad, alcan-ces y efectos de las consultas. Como anota Morrison (2004), es posible diseñar un control ciudadano completo en la toma de decisiones tal como se acordaba direc-tamente en la antigua Atenas. Sin embargo, resta ver si tal versión desarrollada de la democracia es práctica y aceptada.

La Asamblea Constituyente de 2006-7

Sentadas las bases para la realización del referéndum sobre las autonomías y la convocatoria a la Asamblea Constituyente, el gobierno transitorio definió en acuerdo con el Congreso la realización de ambos eventos y se inició la discusión de

12 La pregunta del referéndum sobre las autonomías departamentales, aprobada en el art. 4 de la Ley de Convo-catoria dice: “¿Está usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico financieros que les asigne la Constitución Política del Estado y las leyes?”


las normas operativas respectivas. La más controvertida fue la referida a la elección de la Asamblea Constituyente. Un proyecto inicial incorporaba circunscripciones especiales de origen indígena-originario, pero fue desestimado. El 6 de marzo de 2006, el Congreso, en un interesante consenso, aprobó por dos tercios de votos la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. La norma definió la calidad y el número de constituyentes (255), la sede, su carácter independiente de los poderes constituidos y como su única finalidad la reforma total de la Constitu-ción. Además, reglamentó el proceso electoral de los constituyentes, la organiza-ción y funcionamiento de la Asamblea, precisando que ésta aprobaría el texto de la nueva Constitución por dos tercios de votos de los miembros presentes13 y que, posteriormente, el Poder Ejecutivo convocaría a un referéndum en un plazo no ma-yor a 120 para que el pueblo, por mayoría absoluta de votos, refrende el proyecto, caso contrario se mantendría la Constitución en vigencia. En la fecha prevista, se realizaron las elecciones de constituyentes y simultáneamente el referéndum sobre las autonomías departamentales, en un proceso ordenado que abrió un nuevo tiem-po de cambios inminentes14.

Luego de la auspiciosa inauguración de la Asamblea, el 6 de agosto de 2006, los desacuerdos entre el Gobierno y la oposición se hizieron patentes. Un interminable debate sobre su Reglamento de Debates y, particularmente, sobre la forma de aprobación del texto constitucional. En diciembre de 2006, la mayoría oficialista aprobó el Reglamento General de Debates de la Asam-blea abriendo una inagotable polémica sobre dos artículos, el 1 que declara “originaria”15 a la Asamblea, y el 70 que dispone que las decisiones de la Asam-blea se aprobarán, por regla general, por mayoría absoluta en Comisiones y en

13 Art. 25 dice: La Asamblea Constituyente aprobará el texto de la nueva Constitución con dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea, en concordancia con lo establecido por el Titulo II de la parte IV de la actual Constitución Política del Estado”.

14 Las elecciones de constituyentes registraron una participación del 84,5 5% del electorado. El MAS obtuvo una votación de 50,7% con 139 constituyentes.

15 El art. 1 del Reglamento reza: “la Asamblea Constituyente es Originaria, porque radica en la voluntad de cambio del pueblo como titular de la soberanía de la nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento político extraordinario, emerge de la crisis de Estado, deviene de las luchas sociales y se instala por mandato popular. La Asamblea Constituyente convocada por Ley 3364 de 6 de marzo de 2006 es unitaria, indivisible y es la máxima expresión de la democracia.

Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano. En relación con los poderes constituidos, el poder constituyente es la vanguardia del proceso democrático, depositario del mandato social para transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano. Por las características del proceso constituyente boliviano, la Asamblea Constituyente no interfiere en el normal funcionamiento de los actuales poderes constituidos, hasta la aprobación del nuevo texto constitucional y el nuevo mapa institucional. Este nuevo texto constitu-cional será sometido para su aprobación a un Referéndum del pueblo boliviano. Desde el momento de su aprobación se hará efectivo el mandato del nuevo texto constitucional y la construcción del Nuevo Estado Boliviano.


Plenaria, restringiendo la votación por dos tercios únicamente al texto final presentado a la Plenaria16.

A fines de 2006, las organizaciones cívicas de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija celebraron multitudinarias manifestaciones y cabildos reclamando el res-peto por la Asamblea de la regla de los dos tercios y el carácter vinculante del voto afirmativo por la autonomía departamental. En enero de 2007, la población urbana de Cochabamba se sumó a la corriente, produciéndose violentos enfrenta-mientos entre residentes urbanos y campesinos cocaleros. En los primeros meses de 2007, las organizaciones cívicas y municipales de la ciudad de Sucre impulsaron una campaña para recuperar la capitalía “plena” de la República en la nueva Cons-titución17. Esta posición provocó un enfrentamiento con La Paz. Imposibilitado de cumplir con la fecha prevista para redactar la nueva Constitución, el plazo tuvo que ser prolongado del 6 de agosto hasta el 14 de diciembre. En la medida de que el conflicto sobre la capitalía se turnó violento, las sesiones de la Asamblea tuvieron que suspenderse. Con el nuevo plazo casi agotado, la Asamblea resolvió reanudar sesiones en las afueras de la ciudad de Sucre, en instalaciones de un Instituto Mi-litar con resguardo de fuerzas armadas, pero sin la concurrencia de la oposición. El 24 de noviembre 136 de los 255 asambleistas elegidos aprobaron sin debate, los informes de las 21 comisiones. Este provocó mayores protestas por el lado de la oposición, con la declaratoria de huelgas regionales para impulsar la vigencia de los regímenes autonómicos. En este contexto, la Asamblea volvió a reunirse entre el 8 y 9 de diciembre, esta vez en Oruro bajo el resguardo de las fuerzas oficialistas. En una sesión de pocas horas sólo con la presencia del MAS y sus aliados, se apro-baron en detalle los 411 artículos del proyecto de la nueva Constitución boliviana que debe someterse a referéndum. Luego, la oposición y las regiones opuestas al gobierno descalificaron la Asamblea y aprobaron los textos de sus propios estatutos autonómicos.

En estas circunstancias de tensiones cada vez más fuertes, ninguna de las partes revela mayor voluntad de ceder en sus conquistas, pero tampoco tiene la ca-pacidad de imponer su proyecto sin utilizar la violencia.. Sin embargo la situación

16 Art. 70. Sistema de votación. Las decisiones de la Asamblea Constituyente se aprobarán, por regla general, por mayoría absoluta en Comisiones y en Plenaria. La Asamblea Constituyente aprobará por dos tercios de votos de los miembros presente, los siguientes casos: a) El texto final de la Nueva Constitución Política del Estado presentado a la Plenaria por el Comité de Concordancia y Estilo. b) Los artículos del proyecto de la nueva Constitución que sean observados, con la presentación de una redacción alternativa y que reúnan un tercio del voto de los miembros presentes, pasaran a un segundo debate, el cual se llevará adelante una vez aprobados todos los artículos no observados. La observación de las minorías podrá darse sobre un máximo de tres artículos. Estos artículos, si no llega a obtener dos tercios de votos de los miembros presentes para su aprobación, en el segundo debate, serán puestos a consideración del pueblo soberano en el referéndum de aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado. c) En todos los casos expresamente determinados por el Presente Reglamento.

17 En 1899, como resultado de la guerra civil Sucre mantuvo la calidad de “capital histórica” y la sede del Poder Judicial, trasladándose a La Paz la sede de los Poderes Ejecutivo y Legislativo


hizo surgir iniciativas internas y externas para promover un diálogo. En enero de 2008 comenzaron una serie de reuniones entre el Presidente Morales y los Prefec-tos para explorar salidas políticas posibles. En el momento de terminar este capítu-lo era prematuro anticipar el resultado de esta nueva etapa de encuentros entre los principales actores políticos; la Asamblea habia fracasado en el objetivo de alcan-zar un texto que gocía de consenso. No fue basado en acuerdos que sinteticen una vocación de convivencia pacífica, democrática y equitativa entre todos los actores, indistintamente de las bases ideológicas que sustenten sus propuestas.

Resulta evidente que el apogeo de la voluntad constituyente, expresado en la instalación de la Asamblea, sufrió un extravío en su mismo seno. Las observaciones a su conducción, destacan la sistemática vulneración a sus propios reglamentos y a las disposiciones legales que rigen su funcionamiento en el propósito de limi-tar la deliberación y concluir con la aprobación de un texto final, sin que exista mecanismo judicial, legislativo o político que contribuya a restablecer un curso racional. Este último aspecto se agravó con la renuncia de los magistrados titulares del Tribunal Constitucional quienes alegaron presiones políticas por la serie de procesos que el Gobierno abrió en su contra. El momento constituyente no ha sido propicio para concertar las divididas visiones del país y hacerlas compatibles con un propósito univoco. Tampoco fue posible recuperar todas las aproximaciones de acuerdos iniciales logrados a nivel de algunas comisiones y el espacio de concerta-ción suprapartidario. Al contrario, en el mismo texto se advirtieron inexplicables alteraciones y las observaciones sobre el contenido ya no tienen el escenario de debate apropiado para que pueda considerarlas.

Pese a que en el curso de los acuerdos políticos desde 2003 se convino en establecer un espacio “pre constituyente” que entre otras cosas debía preparar las reglas del juego, se desestimó su funcionamiento y en un aparente consenso se emitió una Ley de Convocatoria que resultó entendida de diversa manera por unos y por otros, pese a la inteligencia de su texto18.

Pero, al margen de la polémica reduccionista sobre los alcances de los tex-tos reglamentarios, el carácter de la Asamblea y las formas de aprobación de sus resoluciones, incluidas sus dos últimas sesiones, cuya legalidad y legitimidad fue descalificada por importantes sectores ciudadanos, es esencial e inexcusable que todos recuperen la vocación constituyente. De otra manera, cualquier producto impuesto sin consenso, aun por mayorías circunstanciales, resultará ilegítimo y sólo abortará el sentido fundamental de una Constitución que no es otro, ni siquiera resulta necesario escribirlo, que las bases de una convivencia pacífica y fraterna,

18 En el gobierno de Carlos Mesa se estableció la Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente, ésta fue reemplazada por el Consejo Pre Autonómico y Pre Constituyente, que por mandato legal se organizó en el Gobierno de Rodríguez Veltzé, pero fue disuelto al poco tiempo de su funcionamiento en el Gobierno de Evo Morales.


sin exclusiones y con reglas claras para el ejercicio racional del poder público. El Presidente, el Congreso, la Asamblea, líderes políticos, prefectos, dirigentes cívicos y sociedad civil están en la obligación de mostrar esta vocación de reconciliación y fraternidad. En lo práctico, reconducir el ejercicio del Poder Constituyente que reside en todos los bolivianos, de manera que se recuperen los espacios para volver a discutir las normas y reformularlas con mayor amplitud e inteligencia, sin que na-die se sienta vencedor ni derrotado. No son pocas las víctimas que el desencuentro y la violencia han cobrado en los últimos tiempos, es preciso evitar otras y, sobre todo, cualquier ánimo que aliente la división del país.

El control jurisdiccional y el poder constituyente

La teoría del poder constituyente tiene como correlato inseparable el control jurisdiccional sobre la voluntad normativa en cuanto a los procedimientos seguidos para su producción o transformación y, eventualmente, sobre su contenido y sobre los efectos en los sujetos destinatarios del orden constitucional y legal. La rela-ción se concentra fundamentalmente en los alcances de este control o jurisdicción constitucional que se destaca por su gran heterogeneidad. La primera Constitución boliviana de 1826 incorporó un Poder Legislativo tricameral con una Cámara de Censores con atribuciones para velar por el cumplimiento de la Constitución y el ordenamiento legal y actuar de acusador ante el Senado por su infracción por el Ejecutivo. A partir de la reforma de 1851, las reformas posteriores consagraron la atribución del Poder Judicial, a través de la Corte Suprema hasta 1998 y lue-go del Tribunal Constitucional, del control judicial de la constitucionalidad. Esta orientación se funda en la cláusula de supremacía de la Constitución sobre todo el ordenamiento jurídico nacional y la obligación de todos los tribunales, jueces y autoridades de aplicarla con preferencia a las leyes y cualesquier otro tipo de reso-luciones (Art. 228).

El control político de la constitucionalidad también se mantuvo vigente has-ta hoy. Desde la reforma de 1839, el Congreso tiene la atribución de emitir leyes especiales interpretativas de la Constitución que requieren dos tercios de los votos para su aprobación y que no pueden ser vetadas por el Presidente de la República.

Esta configuración del control de la constitucionalidad, tanto judicial como política, tuvo, por lo menos hasta la creación del Tribunal Constitucional, un des-empeño casi intrascendente. Es indudable que el proceso democrático, al recuperar la vigencia plena de los derechos y garantías consagrados en la Constitución, reno-var las garantías básicas de independencia del Poder Judicial y sofisticar la jurisdic-ción constitucional con la creación del Tribunal especializado, junto a la indepen-dencia constitucional del Ministerio Público, la creación del Defensor del Pueblo, la modernización del sistema penal y el mejoramiento de las normas que regulan


el nombramiento de autoridades judiciales, entre otras medidas, contribuyó signi-ficativamente a establecer un esquema más sólido y confiable de protección a los derechos fundamentales. También es innegable que el sistema judicial boliviano todavía enfrenta enormes desafíos con relación a la accesibilidad, independencia, predictibilidad y eficiencia de los servicios judiciales en todas las jurisdicciones, desde aquella que preserva la jurisdicción constitucional hasta la justicia de paz y comunitaria, todas esenciales para mantener la esencia democrática del poder constituyente19.

Bolivia, al igual que el resto de los países latinoamericanos, ha genera-do valiosos aportes a la justicia constitucional. Como anota Fernández Segado (2006), son “un auténtico laboratorio constitucional en cuanto atañe al control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de poder”. Esta valiosa diver-sidad que coincide en la temporalidad de su implantación y desarrollo, será de utilidad para la Asamblea Constituyente cuando trate la composición orgánica y atribuciones del Poder Judicial y, particularmente, sus competencias en materia del control de la constitucionalidad. Similar importancia tendrá la valoración crítica de las experiencias de la jurisdicción constitucional en Bolivia. Entre los temas a tratar se puede citar los siguiente: los conflictos entre el Tribunal Cons-titucional , la Corte Suprema y los tribunales ordinarios sobre los alcances del control de la constitucionalidad, sus fallos versus la cosa juzgada; la naturaleza del control: se concentra en el Tribunal Constitucional como único y supremo interprete de la Constitución y cuyos fallos tienen fuerza vinculante, o es más bien difuso y compartido por todos las autoridades y jueces que deben aplicar la Constitución con preferencia a otras normas, y por el Poder Legislativo, titular del poder constituyente derivado y con atribuciones para ejercer el control polí-tico de sus alcances en normas interpretativas.

En todo caso, es preciso destacar que el sistema judicial de control de la cons-titucionalidad en Bolivia contribuyó decisiva y positivamente al afianzamiento del Estado de Derecho y, particularmente, a la superación de las crisis de gobernabili-dad que pusieron a prueba la vigencia del poder constituyente.

Es significativo el aporte del Tribunal Constitucional a las controversias surgidas en torno a la realización de las elecciones generales y de prefectos en el país, en diciembre de 2005, y que fueron motivo de recursos impugnatorios. A tiempo de destacar la importancia de estos recursos, el Tribunal significa la concepción “de un Estado de Derecho que se caracteriza por la suje-ción de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico, a la norma suprema de ese orden superior que expresa y garantiza unos valores que, desde el punto moral y político, se consideran básicos para

19 Ver en el Informe Anual del Poder Judicial de Bolivia, el discurso del Presidente de la Corte, Eduardo Rodríguez Veltzé del 2 de enero de 2004. Sucre: Editorial Judicial.


la convivencia social y el reconocimiento del derecho fundamental del ciudadano a participar en la conformación de los poderes públicos, tan-to como elector y como elegido; este entendimiento tiene su base en el principio de soberanía popular, ‘indelegable e imprescriptible’ y la signi-ficación de que el sufragio, base del sistema democrático representativo, se funda en el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre y obligatorio; en el escrutinio público y en el sistema de representación proporcional, consiguientemente, en el modelo constitucional bolivia-no, no hay Estado de Derecho sin democracia y no hay democracia sin Estado de Derecho” (Durán, 2005).

El Tribunal resolvió con prontitud y oportunidad cuatro fallos vincu-lados al fortalecimiento del Estado de Derecho y la democracia, a saber: 1) SC 0066/2005, relativa a la redistribución de escaños; 2) SC 0075/2005, sobre elección de prefectos; 3) SC 0076/2005, referida a las elecciones ge-nerales, y 4) SC 1392/2005-R, respecto al voto de bolivianos en el exterior, los que, junto con otros vinculados al sistema democrático y la sucesión pre-sidencial, pronunciados durante los pasados años, constituyen, a entender de los magistrados del Tribunal, “el aporte más sólido y fiel que el Tribunal Constitucional de Bolivia ha hecho al Estado de Derecho y la democracia en Bolivia” (Durán.Rivera, 2005).

Reflexión final La dimensión del poder constituyente en tiempos en los que se celebra

una Asamblea que generará una nueva Constitución es extraordinaria porque ésta es su máxima expresión normativa, pero también exige de los sujetos que conforman y ejercen este poder, y que son todos los ciudadanos, una voluntad democrática de convivencia pacífica que no sólo debe escribirse, sino pactarse y cumplirse. Como Anota Foucault (1995), ingresaremos al “gran juego de la historia” que consiste “en quién se adueñará de las reglas, quién ocupará la plaza de aquellos que las utilizan, quién se disfrazará para pervertirlas utilizarlas a contrapelo, utilizarlas contra aquellos que las habían impuesto”. En el ejerci-cio del poder constituyente deberán asimilarse las experiencias, sentimientos y reflexiones más constructivas y conducentes a una sociedad más justa y más democrática, pues el poder se construye y funciona a partir de una multitud de cuestiones y de efectos de poder y no sólo a partir de voluntades individuales o colectivas.

La relación entre Constitución y democracia, como reflexiona Salvador Nava (2003), es un matrimonio que “no es sencillo, pues sobrevienen tensiones cuando la expansión de la primera conduce a un debilitamiento de la segunda


o, por el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un freno para el proceso democrático”. Es precisamente el poder constituyente el que contribuye a sintetizar una seguridad jurídica que se extraña en el curso de los procesos de desarrollo democrático y profundas transformaciones legales. Será el producto espontáneo de una voluntad de preservar el Estado de Derecho reflejado en una Constitución que consagra garantías de libertad y derechos individuales, incluyendo la separación de los poderes constituidos, con mecanismos de controles y contrapesos y la independencia de un Poder Judicial accesible que aplica medios procesales eficientes. Pueden anotarse otros elementos igualmente importantes: el sometimiento al principio de legalidad, a normas legítimas, éstas no pueden surgir de la voluntad discrecional de los gobernantes; el control y regulación del poder público y privado en función del interés colectivo y como defensa del sistema de-mocrático; la capacidad de generar políticas que procuren el desarrollo humano; y la primacía de los derechos fundamentales.

En todo caso, la Constitución no se agotará nunca en su propio texto, la sociedad boliviana podrá definirla valorando su pasado y, sobre todo, mirando al futuro, sus recuerdos no son menos reveladores que sus proyectos.


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La constitución del país y las reformas

a la Constitución Política

Luis Tapia

Universidad Mayor de San Andrés, La Paz

Introducción

Este breve trabajo tiene como eje dos líneas de análisis sintético. Una, tra-ta de ver la relación entre el modo de constitución o construcción del país, de composición social y política, en relación con las constituciones políticas que han definido el conjunto de las instituciones de gobierno y la legalidad en diferentes períodos de la historia boliviana. La otra, tiene que ver con la distinción entre po-der constituyente y poder constituido1 y la dinámica que se establece entre ambos conceptos y la primera temática, es decir, la constitución del país.

En primer lugar, se pude decir que uno de los rasgos del país que se funda como nueva República es que la Constitución Política del Estado no da cuenta del grado de diversidad cultural que contiene. La Constitución define un conjunto de instituciones de un formato más o menos moderno y liberal –la división de pode-res–, pero no menciona la existencia de otras estructuras sociales y políticas que persistieron durante la Colonia. Es decir, la Constitución Política sólo da cuenta de una parte de la realidad social y política existente y casi no menciona a la mayor parte de la población, al otro tipo de cualidad social existente en estos territorios. O sólo la menciona en algunos puntos del orden jurídico relacionados con el tri-buto indigenal, que enuncia la relación tributaria de los pueblos colonizados en el seno del nuevo Estado, es decir, la obligación de contribución sin derechos políti-cos o sin ciudadanía.

1 Tomo la distinción propuesta por Antonio Negri (1993), aunque su uso y las reflexiones que se derivan de él son independientes.


Las constituciones del siglo XIX asumen el cambio político –la sustitución del poder colonial español por un nuevo Estado que responde a los núcleos de poder económico y social dominantes–, pero no asumen el cambio social interno, es decir, la independencia no produce un cambio en las estructuras sociales internas. Por ello, las constituciones no se conciben a sí mismas como parte de un proceso de cambio social sino, básicamente, como parte de un cambio político: la independencia.

Esto es así hasta la primera mitad del siglo XX, cuando en la Asamblea Cons-tituyente de 1938 se introducen los primeros elementos de cambio social, en el sentido de reconocimiento de derechos sociales y, por lo tanto, se concibe una ampliación del Estado, más allá de su tradicional función liberal de vigilante y productor de leyes. Pero no se introduce, todavía, ningún elemento que implique pensar el problema de la herencia colonial del Estado liberal. En esta coyuntura, los cambios en la Constitución se sintonizan con los cambios sociales que se están gestando en el país y en el mundo en términos de desarrollo de la ciudadanía. Estos cambios forman parte de un ciclo mucho más largo de crisis de la estructura estatal y de configuración de las condiciones que han de llevar a la Revolución de 1952. Es sintomático que los cambios sociales de la Revolución de 1952 no estén acompañados de un cambio constitucional. En el momento de la Revolución no se produce una nueva Constitución que refleje la nueva configuración o constitución del país. Esto ocurre varios años más tarde, en la fase de la contrarrevolución. A diferencia de estos procesos históricos, se podría decir, de manera general, que la Asamblea Constituyente actual acompaña a los procesos de cambio político y so-cial, pero de un modo bastante complejo y contradictorio. Esto es lo que, en parte, se pretende analizar en este texto.

Para analizar la relación entre la constitución del país y la Constitución Po-lítica tomamos como línea de trabajo la distinción entre poder constituyente y poder constituido. Una Constitución es la forma política global de un poder cons-tituido, es su enunciación jurídica y el diseño de un sistema o de un conjunto de estructuras que definen el tipo de orden político existente, el modo de gobernarlo y, también, de reformarlo. El poder constituyente se refiere, más bien, a las fuerzas, a los sujetos y los procesos sociales que constituyen, que producen el orden político y, también, a las condiciones de elaboración o reforma de una Constitución. La emergencia de un poder constituyente implica un grado de fluidez en el orden so-cial y político existente o preexistente, que crea las condiciones de posibilidad para la reconstitución de lo social a través de un cambio de la forma política. También puede pensarse que el cambio de la forma política es parte de un cambio global del conjunto de las estructuras sociales o de una parte significativa de ellas.

Así, el poder constituido suele identificarse con la Constitución y con el conjunto de instituciones que, efectivamente, operan como Estado en determina-do tiempo y lugar. Todo poder constituido tiene una historia, es una acumulación

la consTiTución del país y las reformas a la consTiTución políTica 181

política, social e histórica que conlleva aprendizajes y experiencias, pero también conflictos y contradicciones y en algunos aspectos desarrollo y, en otros, desgaste y desarticulación.

Por un lado, se puede decir que el poder constituyente se refiere al sujeto y al proceso productor del orden político; y el poder constituido, a la estructura produ-cida, sobre todo, como constitución y como Estado operante. Pero si se observa la dinámica de las cosas, el poder constituido no es estático, se ejerce cotidianamen-te, reproduciendo estructuras a través de leyes; pero para reproducirlas se necesita también introducir innovaciones. El poder constituido es ejercido, mantenido y reformado por sujetos. En este sentido, es una cuestión de sujetos, pero en una condición diferente y que operan con una finalidad distinta. Por otro lado, el poder constituyente también está orientado a la producción de un poder constituido, es decir, de una Constitución, de una forma social y de una forma política que la dirija. En este sentido, ambas dimensiones se intersectan.

Se puede relacionar la distinción entre poder constituyente y poder consti-tuido con otro núcleo de análisis clásico en la teoría política. Se puede decir que el poder constituido o una Constitución son una forma de pensar las relaciones entre Estado y sociedad civil en el largo plazo. Esto implica ver cómo se ponen las fronteras, cómo se diseñan los espacios del Estado, cómo se reconfigura o reconoce un conjunto de espacios de la sociedad civil y cómo se producen instituciones y mecanismos para comunicar ambas dimensiones.

Creo que no es correcto identificar al poder constituido con el Estado y, den-tro de él, con la Constitución Política, es decir, con el documento que lo diseña; como tampoco es correcto identificar el poder constituyente con la sociedad civil. Me inclino a pensar que tanto el Estado como la sociedad civil forman parte del poder constituido, es decir, del orden político producido en determinado momento y que, en el mejor de los casos, queda plasmado como proyecto y programa de la vida política y social en una Constitución Política.

El poder constituyente se configura cuando hay procesos de reconstitución de sujetos más allá de la sociedad civil y del Estado, es decir, cuando emergen proyectos y fuerzas que piensan cambiar la relación entre el Estado y la sociedad civil, los espacios, los sujetos y, por lo tanto, la forma política de lo social. En este sentido, la emergencia de un poder constituyente se da en un momento de crisis o produce una crisis política que tiene como una de sus facetas la posibilidad de la reconstitución de un país.

Por otro lado, cabe pensar que el poder constituido es complejo, contiene la formulación de una Constitución Política, un conjunto de instituciones que configuran el Estado, un conjunto de prácticas y relaciones políticas entre Estado y sociedad civil, una serie de discursos políticos y, también, un conjunto de fuerzas y poderes económicos y políticos que resultan de la capacidad de producir diferentes tipos de poder a partir de una forma ya sea definida por la Constitución y por el movimiento de esas instituciones.


Esto introduce la idea de que el poder constituido contiene, también, al-gunas dimensiones discursivas: discursos de legitimación que, sin embargo, no reflejan ni son el verdadero ordenamiento político en un país. En América La-tina y en Bolivia, lo que dice la Constitución no refleja el modo en el que, efec-tivamente, opera y se construye el Estado, se distribuye el poder en su seno y se gobierna y, mucho menos, la complejidad del orden social y político que está por debajo de la forma de gobierno. En este sentido, muchas constituciones o parte de ellas sirven como un discurso jurídico de justificación o de producción de una imagen política del país que no corresponde al modo en que está constituido el poder en las estructuras económicas, sociales y políticas. Este texto, precisamen-te, comenzó apuntando que uno de los rasgos de las constituciones de Bolivia es que no mencionan la diversidad social que contiene el país y que definen insti-tuciones políticas de corte liberal que no son, por lo menos de manera completa, las que han gobernado el país. Se podría decir algo similar de la mayor parte de las realidades nacionales: los estados, en diversos grados, no operan según lo que dice la Constitución. En este sentido, la Constitución es una idea regulativa compleja que trata de normar el ejercicio efectivo del poder y del gobierno en las sociedades; pero en ningún caso es el reflejo del orden social y político existente, sino un conjunto de normas que tratan de llevar los procesos en una dirección o una forma.

En las dos últimas décadas, el país ha sido reconstituido. Se ha cambiado el Estado y la sociedad civil y el modo en que se relacionan; y, en particular, se ha cambiado el modo de financiar la articulación del Estado y sociedad civil y el modo de olvidar al resto del país. La privatización de la economía bajo dirección estatal, en particular la entrega de los recursos naturales a empre-sas transnacionales, ha creado condiciones de mayor dependencia del Estado boliviano de la deuda externa y de la llamada cooperación internacional. En este sentido, el poder constituido ha sido reformado; de manera más general, las estructuras de poder del país se han reformado con una mayor presencia de determinantes externos. El bloque de poder que ha llevado adelante estas reformas contenía núcleos empresariales predominantes fuertemente ligados a intereses transnacionales sintonizados con la política de las grandes organiza-ciones de regulación mundial.

En Bolivia, en la década de los noventa, en el período de las reformas neoli-berales, se han realizado algunos cambios a la Constitución. Esos cambios se reali-zaron después de las grandes transformaciones de las estructuras jurídicas de la pro-piedad y de las relaciones entre economía-Estado y trabajo-Estado. Algunas de las reformas más significativas respondieron a las demandas generadas por los procesos de organización y unificación de los pueblos de tierras bajas, como la que declara que el país es plurilingüe y multicultural y, algo más sustancial, la que reconoce a las tierras comunitarias de origen.


Hay otro bloque de reformas relacionadas con la división del poder y los contro-les entre diferentes instancias del Estado, como la creación del Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional y las superintendencias sectoriales, que han tenido diversos grados se desarrollo, inserción, aceptación y efectividad. El Defensor del Pueblo, por su dirección inicial, es la institución que ha cuajado de mejor manera; las superinten-dencias han mostrado menor independencia y capacidad para regular a las empresas privatizadas y sus mercados.

Lo que se quiere señalar es que este bloque de reformas no ha sido producto de la dinámica de la vida política interna y de demandas de desarrollo institucional ima-ginadas por diversos sujetos en espacios públicos nacionales; por el contrario, fueron promovidas, sobre todo, por organismos internacionales y otras agencias estatales de cooperación. Esto no quiere decir, sin embargo, que las reformas hayan sido malas, sino que, en principio, no fueron imaginadas en el país y, por ello, su grado de desarrollo, inserción y aceptación ha sido muy variable.

Esta reconstitución del país según un patrón neoliberal y un modelo de ex-clusión política han generado algunas condiciones para la constitución de algo que se puede llamar el poder constituyente de los tiempos actuales. Es un proceso que implica la articulación de varios sujetos políticos, críticos de algunos núcleos centrales del ordenamiento jurídico existente, que han configurando la demanda de una Asamblea Constituyente y la fuerza para que se la acepte como parte de la agenda estatal.

El poder constituyente que se ha configurado en el país tiene varios núcleos de sujetos, territoriales y temáticos. Con relación a lo último, se han articulado tres com-ponentes: la crítica del monopolio de la política y la corrupción que esto conlleva; la crítica a la transnacionalización de la propiedad y la dirección de la economía boli-viana; y la crítica al carácter Colonial del Estado o de la desigualdad entre pueblos y culturas. La creciente articulación de estos tres elementos es lo que se constituye en un poder, es decir, en una fuerza capaz de impulsar y producir cambios.

La configuración del núcleo más duro e intenso de este poder constituyente ocu-rrió en torno a la llamada “guerra del agua” en Cochabamba en 2000: la Coordinadora por la Defensa de la Vida y del Agua. La Coordinadora se configuró como un programa contra la privatización y, por lo tanto, dirigido a recuperar y ampliar el espacio de lo público, no sólo en términos de restituir la propiedad de los recursos naturales al Estado, sino también de ampliar la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión de la producción de bienes y servicios colectivos, como el agua. La Coordinadora es la responsable de la generalización de la consigna de la Asamblea Constituyente, lan-zada inicialmente casi una década antes por los pueblos de tierras bajas.2 En 2000, esa

2 En 1990, los pueblos de tierras bajas realizaron una marcha desde la Amazonía hasta La Paz reclamando el reconocimiento legal de sus territorios y de sus organizaciones y formas de autoridad y la realización de una Asamblea Constituyente.


consigna era para la mayoría de los dirigentes de los partidos políticos gobernantes antidemocrática e irrealizable.

La Coordinadora funcionó como una asamblea ampliada en la que participa-ban representantes de los diferentes sectores articulados en la lucha contra la em-presa transnacional que tenía en sus manos el servicio del agua en Cochabamba y contra la Ley de Aguas. A ese espacio público de deliberación concurrían represen-tantes de sindicatos agrarios, juntas vecinales, comités de regantes y otras formas de organización para hacer conocer las resoluciones de sus asambleas sectoriales y participar en la discusión política más general. En este sentido, la Coordinadora configuró un espacio público ampliado como una forma de democracia directa, en la que se deliberaba, se evaluaba el desarrollo de la coyuntura y se discutían las líneas de acción y las propuestas.

Estos rasgos son los de un poder constituyente emergente, porque configuran otro espacio de la política, mucho más amplio y vigoroso que el organizado por el Estado y previsto por la Constitución Política, y con lazos mucho más fuertes, orgánicos e intensos con la sociedad civil. En este espacio se generó la propuesta de una Asamblea Constituyente, es decir, la demanda del programa de reformas del conjunto de las instituciones políticas del país, que supera la disputa de problemas sectoriales o locales.

Otro núcleo de la configuración del poder constituyente es el proceso de unificación de los pueblos de la Amazonía, el Oriente y el Chaco bolivianos, que ha dado lugar a ocho grandes asambleas o centrales indígenas, que son instan-cias de representación y de interacción política con el Estado boliviano.3 En estos procesos hay una práctica asambleísta. De hecho, en algunas organizaciones, la asamblea nombra el proceso de unificación, como en el caso de la Asamblea del Pueblo Guaraní. Así, la asamblea sirve para unificar a varias unidades de la misma cultura o a varias comunidades de un mismo pueblo para enfrentar las relaciones de explotación y de desigualdad que se mantienen a lo largo de siglos.

El tercer núcleo del poder constituyente tiene una historia política más larga y se despliega en el altiplano y los valles centrales del país. Un hito importante en esta historia es la emergencia del katarismo, como la ideología, discurso y horizonte político que ha producido la autonomía moral e intelectual de parte del mundo

3 Ver García, Chávez y Costas (2004). Se han constituido las siguientes asambleas y centrales pueblos indígenas: Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) que reúne a los Guaraníes y Tapietes; la Central de Pueblos Indígenas del Beni (CPIB) que reúne a los Bauré, Canichana, Cayubaba, Itinama, More, Movima, Moxeño-trinitario, Moxeño-xaveriano, Sirionó y Tsiname; la Central Indígena de la Región Amazónica (CIRABO) que reúne a los Araona, Chácobo, Cabineño, Esse-ejja, Machineri, Pacaguara, Tacana, Yaminagua; la Central de Pueblos Etnicos de Santa Cruz (CPESC) que reúne a los Ayoreo, Chiquitano, Guaraní y Guarayo; la Organización de las Capitanías Weehnayek; la Central de Pueblos Indígenas del Trópico de Cochabamba (CPITCO) que reúne a los Yuracaré y los Yuqui; la Central de Pueblos Indígena de La Paz (CPILAP) que reúne a los Leco, Mosetén y Tacana; la Central Indígena de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando (CIPOAP) y la Central Organiza-tiva de los Pueblos Nativos Gaurayo (COPNAG).


aymara y quechua, y formas de acción política que incluyen la organización de sin-dicatos y partidos campesinos y las grandes movilizaciones y bloqueos de caminos. En este caso, lo que se moviliza contra los gobiernos neoliberales y sus estructuras económicas y políticas es otra estructura social y política o, en rigor, otra sociedad sumergida por el dominio colonial y liberal. En algunos casos, la movilización es ac-tivada por el sindicalismo campesino, una especie de forma mestiza, que en algunos territorios tiene un pie en la comunidad y el otro en el espacio político moderno del Estado boliviano. En los lugares donde la movilización aymara y quechua tiene como centro la comunidad, es decir, la estructura de autoridades tradicionales, hay una práctica asambleísta, que es el espacio político global de su cultura, donde se constituyen las acciones políticas que han bloqueado y puesto en crisis a los go-biernos anteriores. En los lugares donde el núcleo es una estructura estrictamente comunitaria hay un grado de exterioridad de la forma política en relación con el Estado boliviano. Y en los lugares donde predomina el sindicato, hay una acción crítica dentro de la sociedad o de la composición política del Estado moderno y liberal, activada por el polo de los trabajadores.

Estos tres núcleos configuran la emergencia de un poder constituyente en Bolivia. Lo que tienen en común es la política como asamblea, como espacio pú-blico abierto de democracia directa.

Este poder constituyente está configurado por procesos y espacios en los que se cancela la Constitución Política del Estado, que establece que la política se ejer-ce sólo a través de los partidos políticos y en los espacios que el Estado reconoce para la deliberación, legislación y toma de decisiones. Los tres casos señalados son experiencias y procesos más o menos largos de configuración de espacios políticos en los que se critica y se quiebra de facto el monopolio de los partidos. En el caso de la Coordinadora por la Defensa de la Vida y del Agua, la cancelación fáctica del orden constitucional se dio a través de la configuración de un espacio político alterno; en los otros dos casos, a través de la reactivación de estructuras comuni-tarias con núcleo asambleísta y de formas modernas de interacción con el Estado boliviano, como las centrales sindicales y las asambleas de pueblos indígenas.

Ahora bien ¿qué hace que la configuración y desarrollo de este poder consti-tuyente no conduzca a un proceso de revolución, en el sentido clásico del término, sino a la realización de una Asamblea Constituyente aceptada y convocada en el seno de las instituciones políticas existentes? Se puede argumentar algunas hipó-tesis complementarias.

La primera hipótesis tiene que ver con el hecho de que, en la historia con-temporánea del país, la llamada democracia representativa, identificada con los liberales y con el bloque dominante nacional y transnacional, es también un pro-ceso de conquista popular. La democracia y sus instituciones políticas, con todas sus limitaciones, han sido una conquista de las fuerzas campesinas, de los sindicatos obreros y de los movimientos populares. Estos sectores, a fines de la década de los


setenta, pusieron en crisis a la dictadura de Banzer, se movilizaron para la recon-quista de los derechos políticos y la restitución del orden constitucional y defen-dieron permanentemente ese margen de ejercicio de los derechos políticos. Y, más adelante, apoyaron la ampliación de los marcos institucionales, peleando por la realización de un referéndum sobre la política de hidrocarburos y, en particular, por la convocatoria a una Asamblea Constituyente. La democracia representativa está incorporada a la cultura política de los núcleos populares y comunitarios, aunque no es el horizonte básico que prefigura el reordenamiento global del país.

Otra hipótesis está relacionada con la existencia de un partido de trabaja-dores en el sistema de partidos, que ha servido, en los momentos de crisis de los últimos años, para canalizar una salida a través de un recambio en el seno mis-mo del sistema de partidos. En este sentido, la magnitud de la votación obtenida por el Movimiento al Socialismo (MAS) en las elecciones de diciembre de 2005 sólo puede ser comprendida como producto de la acumulación histórica del poder constituyente. Esto implica que desde el seno de los sectores campesinos se han generado formas modernas de lucha política, como los partidos, que en los últimos años han logrado invertir la relación de fuerzas políticas, de tal manera que ahora ocupan la cabeza del Estado.

Cambio en la relación de fuerzas y cambios en las instituciones

Uno de los resultados de los ciclos de movilización desplegados por los nú-cleos del poder constituyente es la crisis del sistema de partidos. El sistema de partidos venía sufriendo una fuerte crisis de legitimidad desde hace varios años. Esta crisis se expresa en el escaso grado de confianza de los ciudadanos, aunque en un contexto de alto grado de votación en las elecciones. La alta participación elec-toral esta, probablemente, dirigida más a dar continuidad a la democracia y a de-fender la vigencia de derechos políticos que a renovar la confianza en los partidos políticos. De hecho, en los ciclos de movilización y crítica al modelo económico, uno de los ejes del discurso era la crítica a los partidos políticos, al monopolio de la representación que ejercían y a su desempeño en los gobiernos, especialmente en la legalización, en algunos casos de manera inconstitucional, de los cambios implementados por el modelo neoliberal.

Lo peculiar del cambio político en Bolivia es que se ha producido una gran recomposición que, sin embargo, no ha hecho colapsar al sistema de partidos, como ha ocurrido o tiende a ocurrir en otros países. Este resultado ha sido posible por la presencia de un partido que, durante casi diez años, resistió a las políticas que atentaban contra la soberanía nacional, en particular las políticas relativas a la reducción de la producción de la hoja de coca. En este sentido, el MAS, a la vez que ejercía una defensa corporativa, como partido de los cocaleros, fungía también


como defensor de la soberanía nacional. La presencia del MAS en el seno del sistema de partidos permitió una salida institucional a las grandes crisis, como las provocadas por las movilizaciones en 2000, 2003 y 2005.

El despliegue del poder constituyente en Bolivia ha provocado un gran cam-bio en la relación de fuerzas políticas, ha acentuado la declinación de los partidos y ha producido un recambio significativo en los poderes Legislativo y Ejecutivo. El MAS de pequeña minoría ha pasado rápidamente a ser mayoría en el Parlamento y en la Asamblea Constituyente y a encabezar el Poder Ejecutivo. Este Poder ya no está dirigido por los principales empresarios del país, que durante en las décadas del ochenta y noventa fueron los lideres de los partidos políticos o los ministros de las coaliciones neoliberales. Ahora, el gabinete de ministros está compuesto por líderes sindicales y trabajadores de diversos ámbitos en torno a la dirección de un partido de origen campesino. El despliegue del poder constituyente ha provocado un cambio en la correlación de fuerzas y ese cambio, a su vez, ha producido una sus-titución de los sujetos políticos en el seno de los poderes del Estado. Sin embargo, todavía no se han cambiado las instituciones ni las estructuras políticas.

Cambios en el poder constituyente y cambios en el poder constituido

Los cambios señalados son cambios en el poder constituido. Cabe señalar, ahora, algunas líneas y tendencias de cambio en el seno del poder constituyente, ya que es en este ámbito donde se puede definir, en cierto sentido, el destino de la Asamblea Constituyente.

Por un lado, no debe identificarse el poder constituyente con el conjunto de los representantes elegidos para integrar la Asamblea Constituyente. Muchos asambleístas han sido candidatos de partidos políticos que se oponían a la realiza-ción de la Asamblea Constituyente porque implicaba la revisión de las condiciones constitucionales del mantenimiento del modelo político y económico liberal.

Por otro lado, una parte significativa de los constituyentes propuestos por el MAS ha sido elegida como producto de negociaciones o alianzas electorales con núcleos corporativos o sectoriales de la sociedad civil. En este sentido, muchos representantes de sectores campesinos y laborales están presentes en la Asamblea Constituyente, pero no necesariamente formaban parte del poder constituyente desplegado previamente.

También están presentes en la Asamblea Constituyente representantes de organizaciones que han sido parte de la configuración del poder constituyente y que han sido elegidos a través de la negociación con el MAS. Estos asambleístas ac-túan más bien en una condición de alianza corporativa con el MAS y, por lo tanto, de cierta suspensión de su participación como parte del poder constituyente.


Finalmente, en la Asamblea Constituyente están presentes representantes de fuerzas que han sido los núcleos centrales en la configuración del poder cons-tituyente y que lo siguen siendo. Éstos son los que canalizan las propuestas y pro-yectos que se generan en las organizaciones y espacios políticos de poder consti-tuyente a la Asamblea Constituyente, que ya se ha convertido en parte del poder constituido.

Hay un eje más grueso de cambios que tiene que ver con esta relación entre partidos, organizaciones y movimientos. Una estrategia o proyecto del MAS es el configurarse como el partido monopólico de la representación de la diversidad de lo popular, lo campesino, lo obrero y lo indígena. A través de la Ley de Convocato-ria a la Asamblea Constituyente y de otras prácticas trata de conducir a las organi-zaciones de estos sectores a la negociación como la principal manera de inclusión política. El MAS explicita, así, la intención de convertirse en la cabeza del poder constituyente pero, paradójicamente, subsumiendo partes y dimensiones de éste al poder constituido, del cual ahora es la cabeza ejecutiva. Este tipo de mediación tie-ne, tendencialmente, efectos desorganizadores en el seno del poder constituyente. De hecho, lo ha fragmentado a través de alianzas electorales con algunos sectores y excluyendo a otros, precisamente por no haber establecido esas alianzas.

En la medida en que un partido de trabajadores está en el gobierno, no se han configurado nuevas redes de movilización amplia que recreen de manera intensa el poder constituyente desarrollado en los cinco años anteriores. En este sentido, el poder constituyente está latente, fragmentado y, podríamos decir, en buena me-dida fuera de la Asamblea Constituyente. Ésta, por su parte, funciona como parte del poder constituido por su fuerte vinculación con los partidos políticos, tanto de la oposición como del oficialismo. El MAS, en tanto cabeza del Poder Ejecutivo, tiende también a subordinar al poder constituyente al poder constituido. Así, li-mita el horizonte de cambios que el poder constituyente ha configurado en ciclos de luchas para que el conjunto de instituciones que se diseñen en la Constitución Política del Estado se adecue a la diversidad social existente.


García Linera, Álvaro, M. Chávez y P. Costas2004 Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: Estructuras de movilización, repertorios

culturales y acción política. La Paz: Plural.

Negri, Antonio1993 El poder constituyente, ensayo sobre las alternativas de la modernidad. Madrid: Liber-

tarias/Prodhufi.

La importancia del gas en la economía boliviana

Carlos Miranda Pacheco

Introducción

La industria petrolera boliviana es una de las pocas actividades indus-triales que ha sido nacionalizada tres veces en los últimos 80 años, que son, asimismo, hasta la fecha, los años de existencia de la industria petrolera en el país. En Bolivia, se descubrió petróleo en cantidades industriales en 1927, fruto de la búsqueda mundial de este recurso que se originó como consecuencia de su consagración como recurso estratégico a raíz de su utilización en la Primera Guerra Mundial.

Standard Oil de Nueva Jersey, en ese entonces la mayor empresa petrolera del mundo, obtuvo extensas concesiones en Bolivia, y a partir de su primer des-cubrimiento continuó una labor exitosa. Ésta fue interrumpida por la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay. A dos años de finalizada la contienda, en 1937, los activos de Standard Oil de Nueva Jersey en Bolivia fueron incautados y sus concesiones anuladas. El gobierno boliviano tomó esas medidas ejecutando la Ley de Hidrocarburos vigente en esa fecha, que contemplaba esas sanciones frente a hechos como los comprobados a la compañía petrolera: contrabando de petróleo e incumplimiento de ciertos deberes formales en la tramitación de sus contratos. Las sanciones a Standard Oil recibieron una gran aceptación popular en el país por la conducta poco amistosa, casi hostil, que la compañía había mantenido durante la contienda, cuya área de operaciones militares en gran parte coincidía con las áreas concedidas a la empresa.

Meses antes de la caducidad de las concesiones de Standar Oil, se creó la em-presa estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y ella se


hizo cargo de los activos y operaciones de la empresa sancionada. Standard Oil de Nueva Jersey rehusó litigar su caso en la Corte Suprema de Justicia y se retiró del país aduciendo haber sido “nacionalizada”. El cargo fue rápidamente aceptado por la comunidad internacional frente a la espectacular nacionalización de la industria petrolera en México en 1938.

YPFB desarrolló la industria petrolera boliviana con éxito, pero sin grandes proyecciones. Las metas logradas fueron en términos absolutos pequeñas, pero de gran importancia para la economía boliviana. YPFB logró el autoabastecimiento del país en 1953, construyó dos refinerías conectadas por una red de oleoductos internos. Lo más importante es que en ese período YPFB se convirtió en la empresa estatal paradigmática, eficiente, honesta y 100% boliviana. Esta imagen todavía perdura en la memoria popular.

A partir de 1954, se incentivó y permitió legalmente el ingreso del capital privado a la industria petrolera boliviana. El mayor actor de ese período fue Bo-livian Gulf Oil Corporation (BOGOC), que logró exitosos descubrimientos de petróleo y gas. La producción petrolera justificó la construcción del oleoducto hacia el Pacífico. La producción de gas justificó un contrato a largo plazo con la Argentina y la construcción del primer gasoducto en Bolivia, dando nacimiento a la “Bolivia gasífera”. Los activos de BOGOC fueron incautados y sus áreas de concesión revertidas al Estado, en virtud de una nacionalización de términos ortodoxos (octubre de 1969). La medida política aseguró una indemnización que fue posteriormente acordada y cumplida en forma excepcionalmente rápida y escrupulosa, a través de un fideicomiso bancario aplicado a las exportaciones bolivianas de gas y petróleo.

Después de esta segunda nacionalización, en 1974 se ingresó a una conviven-cia pacífica entre la empresa estatal y las empresas petroleras internacionales como contratistas de operación del ente estatal. Este esquema se mantuvo hasta mayo de 1996. A partir de esa fecha, el Estado inició su repliegue como operador, otor-gando actividades a la empresa privada a través de contratos de riesgo compartido entre YPFB y un operador privado para el “upstream”, concesiones de transporte y permisos de refinación a privados. Esta modalidad, que conjugaba las reformas del sistema económico hacia una economía de mercado, fue rechazada en 2004 por un referéndum que culminó con una nueva Ley de Hidrocarburos en mayo del 2005 y la “nacionalización” en mayo de 2006.

Por efectos de la última “nacionalización”, las empresas continúan siendo contratistas de YPFB, han perdido el derecho de disponer de la producción, que será comercializada por YPFB. La industria debe tributar un 50% de sus ingresos netos de costos de transporte e YPFB participará de las utilidades del contrato.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 191

Es interesante anotar que este largo recorrido sinópticamente descrito se ha producido al amparo de seis leyes de hidrocarburos (1921, 1956, 1972, 1990, 1996 y 2005). Un examen de las mismas muestra que todas coinciden en expresar que los ingresos de la explotación de los hidrocarburos podrán cambiar la fisonomía económica del país y en ninguna de ellas se prohíbe la participación del capital privado, asociado de alguna forma con YPFB. Por lo anterior, sería aventurado dar una sola explicación a las tres nacionalizaciones. La primera, fue la aplicación de la ley. La segunda fue justificada como una medida política para eliminar el exceso de poder político de la empresa en el manejo del Estado. Se debe anotar que en los dos casos, las medidas llamadas nacionalizadoras fueron aplicadas solamente a la empresa protagónica (Standard Oil y BOGOC). Las otras silenciosamente cerra-ron sus operaciones en Bolivia.

La última tiene una serie de motivaciones englobadas en el rechazo del mo-delo de economía de mercado, pero al igual que las anteriores, el énfasis está dado por la perspectiva de un mejor aprovechamiento de los ingresos del sector, sin proscribir la cooperación del capital privado a través de contratos, una especie de reconocimiento al “know how” privado y una reiteración a la esperanza de lograr cambios significativos de la economía por los ingresos petroleros. Esta vez la “na-cionalización” fue aplicada a 14 compañías que estaban operando en el país con 71 contratos de riesgo compartido.

Adicionalmente, el gas natural se perfila como el combustible ideal para ge-nerar hidrógeno, que hasta la fecha está considerado como el sucesor de los hi-drocarburos. En forma resumida se puede indicar que la Bolivia gasífera ingresa al nuevo siglo con disponibilidades importantes de gas, el combustible fósil preferido, con una estructura empresarial diferente, en la cual la participación del Estado será determinante a través de YPFB.

El recurso gas natural en Bolivia

Más de setenta años de actividad petrolera en Bolivian han ido acumulando un conocimiento geológico sobre la zona cada vez con mayor exactitud y detalle. Asimismo, la información de la actividad petrolera en el norte de la Argentina y sudeste del Perú, sumada al conocimiento del territorio boliviano, ha establecido una figura regional del contenido de hidrocarburos en toda el área sedimentaria-mente favorable, mostrando una tendencia de alineación de yacimientos con can-tidades importantes de gas. En forma esquemática, este conocimiento geológico se muestra en el Mapa No. 1.


Reservas

Los campos descubiertos han mostrado que contienen sobre todo yacimien-tos de gas y condensado, de los cuales se puede obtener producciones comerciales con una preponderancia de gas sobre un líquido muy liviano (condensado). En for-ma general, la relación gas-petróleo (RGP)1 es mayor a 10.000. Los datos oficiales de reservas de gas al 1 de enero de cada año se muestran en el Gráfico No. 1, en una serie de 1997 a 2006.2 En el Gráfico No. 2 se muestran los datos de reservas de petróleo y condensado.

1 RGP (relación gas petróleo), GOR (gas oil ratio) es un coeficiente para indicar la cantidad de gas en pies cúbi-cos que se obtiene conjuntamente al producir un barril de petróleo. Los pozos denominados petroleros tienen un RGP (GOR) menor a 5.000. A partir de ese número, la producción es calificada de gas y condensado.

2 Los datos oficiales deben ser publicados hasta abril de cada año, consignando los del año anterior. Por el cambio de ley en mayo de 2005 y el cambio de Gobierno en enero de 2006, los datos oficiales sólo llegan a enero de 2005.

Mapa No. 1. Yacimientos de gas en Bolivia

El Sub andino boliviano, con campos con alto contenido de gas y condensado, ingresa desde el Norte Argentino (campos Ramos, Macueta, Madrejones), pasa por 6 Departamentos de Bolivia y sale al Perú al área de Camisea.


Gráfico No. 1 Reservas de Gas (Trillón de Piés Cúbicos)(1012C.F.)

Fuente: YPFB* A ser confirmado

Gráfico No. 2 Reservas de petroleo/condensado(Millón de Barriles)

Fuente: YPFB

90

80

70

60

50

40

30

20

10

-

Trill

on C

ubic

Fee

t (T

CF

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12 C

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)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*

Probadas (P1) Probables (P2) Posibles (P3)

Probadas (P1) 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6 26.7 31.18Probadas (P2) 1.9 2.5 3.3 13.9 23.0 24.9 26.2 24.7 22.0 25.0P1 +P2 5.7 6.6 8.6 32.2 46.8 52.3 54.9 52.3 48.7 56.18Posibles (P3) 4.1 3.2 5.5 17.6 23.2 24.9 24.2 24.1 15.2 19.2

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

4.11.93.8

3.22.54.2

5.53.35.3

17.6

13.9

18.3

23.2

23.0

23.8

24.9

24.9

27.4

24.2

26.2

28.7

24.1

24.7

27.6

15.2

22.0

26.7

19.2

26.0

31.18

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

MIL

LON

BA

RR

ELS

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Proven (P1) Probable (P2) Posibles (P3)

Proven (P1) 116,1 141,9 151,9 396,5 440,5 477,0 486,1 462,3 465,2Probable (P2) 84,8 74,8 88,6 295,5 451,5 452,1 470,8 446,5 391,4P1 + P2 200,9 216,7 240,5 692,0 892,0 929,1 956,9 908,7 856,6Posibles (P3) 110,2 43,6 96,5 345,1 469,8 473,9 454,8 437,7 254,7

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

110,284,8116,1

43,674,8141,9

96,588,6151,9

345,1

295,5

396,5

469.8

451,5

440,5

473,9

452,1

477,0

454,8

470,8

486,1

437,7

446,5

462,3

254,7

391,4

465,2


Es interesante anotar que a partir de 1997 los descubrimientos de reservas han adquirido un ritmo acelerado y creciente. Las inversiones realizadas tanto en explora-ción para descubrir reservas como las que se han efectuado para desarrollar una produc-ción parcial de las mismas se muestran en el Gráfico No. 3. En ese mismo Gráfico se incluye la inversión de un gasoducto interno (GASYRG)3 que ha sido necesario para conectar la producción de los campos recientemente descubiertos a los gasoductos de exportación. Como se puede ver en el Gráfico indicado, la inversión total realizada en los últimos nueve años (1997-2005), alcanza la suma de US$ 3.777,59 millones. Uno de los hechos más importantes es que esta inversión es la mayor que se ha efectuado en toda la historia económica de Bolivia en un solo rubro de su economía en tan corto tiempo. Ésta ha sido una inversión directa de capital extranjero en el país.

¿Cuán importante es Bolivia en el mundo gasífero?

Con los datos oficiales de una de las publicaciones más autorizadas en la ma-teria4 al 2005, se puede efectuar una rápida evaluación de la importancia de Bolivia

3 GASYRG: Gasoducto Yacuiba-Río Grande. Este gasoducto interno de gran capacidad tuvo que ser construido para reforzar la capacidad instalada en ductos y poder cumplir con los volúmenes del contrato de venta con Brasil por el contrato de compra-venta entre YPFB-Petrobras.

4 BP Statistical Review of World Energy, June 2005 Petroleum. Estas estadísticas con datos al 2006 todavía no han sido publicadas.

Gráfico No. 3 Inversiones y reservas de gas

Fuente: YPFB

Exploración 130,38 374,56 372,20 256,79 168,99 113,47 108,58 86,66 86,61Producción 140,42 230,25 208,55 185,33 237,38 231,31 171,96 149,26 241,89TOTAL 270,80 604,81 580,75 442,12 406,37 344,78 280,54 235,92 328,50Otras Inversiones: Gasoducto GASYRG 283,00 n/dTOTAL 627,78 280,54ACUMULADO 270,80 875,61 1.456,36 1.898,48 2.304,85 2.932,63 3.213,17 3.449,09 3.777,59

Inversiones (MM$us) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

700

600

500

400

300

200

100

-

Mill

ones

de

Dól

ares

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Exploración Explotación TOTAL

270.80

604.81 580.75

442.12406.37

344.78280.54

235.92

328.50


en el mundo del gas. Como se puede apreciar en el Gráfico No. 4, del total mundial de reservas probadas, 6.372 trillones de pies cúbicos (TCF),5 Bolivia representa el 0.46%. Este dato adquiere mayor relevancia cuando se considera que el total de las reservas de América Latina sólo es el 3.9% de las reservas mundiales. Así, la verdadera importancia del gas boliviano debe considerarse en relación con su área de influencia que es el Cono Sur de América Latina. Bolivia cuenta con el 12,44% de las reservas probadas de América Latina. Si a las cifras de reservas probadas se añaden las de las reservas probables, Bolivia tendría el 22,41% de las reservas de América Latina. Con este segundo cálculo, Bolivia pasa a tener el segundo puesto en el ranking de reservas. En el área, el primer puesto lo tiene Venezuela. La salve-dad importante es que las reservas venezolanas son de gas asociado a la producción de petróleo, con una relación gas-petróleo (RGP) menor a 200. Es decir que, en Venezuela, para producir gas se debe producir grandes cantidades de petróleo, lo inverso de lo que sucede en Bolivia. Por tanto, las reservas bolivianas son de una gran importancia para el Cono Sur, como veremos más adelante.

¿Puede Bolivia ser más importante en gas natural?

Para contestar la interrogante anterior se debe tomar en cuenta que en el país tienen 535.000 kilómetros cuadrados que las consideraciones geológicas y pe-trofísicas señalan como un área potencialmente petrolera. Dentro de esta área po-

5 TCF = Trillón de pies cúbicos. 1012 pies cúbicos.

BOLIVIA: RESERVAS PROBADAS: 31.18 TCF –

PROBABLES: 25.0 TCF**

Medio OrienteMedio Oriente(2.570.8)(2.570.8)

AfricaAfrica(496.4)(496.4)

Asia y el PacíficoAsia y el Pacífico(501.5)(501.5)

Norte AméricaNorte América(258.3)(258.3)

América LatinaAmérica Latina(250.6= 3.9% del Total Mundial)(250.6= 3.9% del Total Mundial)

Europa OrientalEuropa Oriental(2.034)(2.034)

Europa OccidentalEuropa Occidental(260(260

28.69 TCF28.69 TCF

26.21 TCF26.21 TCFTotal Bolivia (P1)Total Bolivia (P1)

(a 2003) (P2)(a 2003) (P2)

250.2 TCF250.2 TCFTotal America Latina (P1)Total America Latina (P1)

6.372.0 TCF6.372.0 TCFTotal Mundial (P1)Total Mundial (P1)

GRÁFICO NO. 4

Resto América LatinaResto América Latina84.54%84.54%

BoliviaBoliviaP1 : 12.44%P1 : 12.44%P1+P2: 19.43%P1+P2: 19.43%

América LatinaAmérica Latina

Fuente: Gráfico elaborado en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006BP Statistical Review of World Energy June 2006

* * Datos extraoficialesDatos extraoficiales

Gráfico No. 4 Bolivia: Reservas probadas: 31.18 TCF - Probables: 25.0 TCF*

Fuente: Gráfico elaborado en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006* Datos extraoficiales


tencialmente petrolera, hasta el presente se han efectuado labores de exploración y producción en 47.507 kilómetros cuadrados, que podríamos denominar como una zona desarrollada, pero no totalmente madura, porque en el área indicada existe un número indeterminado de estructuras que todavía deben ser perforadas. Todo lo anterior se muestra en forma sinóptica en el Mapa No. 2.

El estado de la industria

Para tener una visión completa de la importancia del gas en la economía del país, además de las consideraciones geológicas anteriores, es necesario tener una figura sinóptica pero completa de la industria al presente.

En el Gráfico No. 5 se muestra la forma en que se producen los hidrocarburos en Bolivia. Como se indicó anteriormente, todos los campos son campos de gas y con-densado, por lo tanto, cuando los hidrocarburos son producidos, una vez que se han separado el agua y los sedimentos, la mezcla de gas y condensado debe ser someterse a un proceso de separación que se efectúa en las plantas de tratamiento de gas. Así, en el Gráfico No. 5 se puede ver cómo la producción de hidrocarburos, una vez que ha pasa-do por las plantas de tratamiento, es separada en tres grandes corrientes: una, la gaseosa para la exportación y el mercado doméstico; otra, la de los líquidos, que se procesa en las refinerías para la producción de carburantes; y una intermedia del gas licuado de petróleo que también es destinada al mercado interno y la exportación.

Mapa No. 2. Gas y petróleo en Bolivia


¿Cuánto se produce?La Tabla No. 1 muestra la evolución de la producción de condensado y de

gas de 1999 a 2005, en datos promedio por día para cada año. Como se puede ver, el ritmo es creciente, debiendo tomarse nota de que la producción de gas se ha quintuplicado en el período considerado y la producción de condensado casi se ha duplicado, mostrando la gran producción de gas que acompaña a la producción de líquidos.

Gráfico No. 5 La naturaleza de la producción

Tabla No. 1 ¿Cuánto se produce? (1)

AÑOPETRÓLEO(Mbpd/mil)

GAS(MMCFD)

1999* 31,05 497,50

2000 31,39 549,94

2001 35,78 691,85

2002 36,28 861,242003 39,55 991,17

2004 46,44 1224,15

2005 50,65 1419,462006* 49,43 1435,50

De Julio a Diciembe 1999(1) Promedios Anuales(2) A Octubre de 2006Fuente: YPFB

Exportación

Mercado Interno

GL

Gas

Condensa

GasolinaREFINERIAS

PLANTASDE

TRATAMIENTOGasolina

Diesel

Jet

Otro

Crudo


¿Dónde esta ubicada la producción de estos hidrocarburos?Bolivia está dividida en nueve departamentos. La producción de hidro-

carburos se realiza en la parte sudeste y este del país, en el lado oriental de la Cordillera Real. En la Tabla No. 2, con datos de promedio de 2005, se mues-tra por departamentos la producción de gas en millones de pies cúbicos por día (MMCFD), el aporte porcentual y, adicionalmente, el número de campos productores de donde proviene la producción. Se debe anotar que si bien el mayor número de campos de producción está en Santa Cruz, en Tarija, que es el segundo en número de campos en producción, esos aportan el 70% del total de la producción de gas.

¿Quién produce y cuánto?El total de la producción de hidrocarburos es realizado por empresas petrole-

ras privadas a través de contratos de riesgo compartido. En la Tabla No. 3 se puede apreciar porcentualmente la importancia de cada una de ellas en la producción total de gas del país. Como se puede ver en la Tabla indicada, Petrobras S.A., bajo las denominaciones empresariales de Petrobras Bolivia y Petrobras Energía, es res-ponsable del 60,8% de la producción nacional. En segundo lugar está Repsol, bajo las denominaciones empresariales de Repsol-YPF y Andina, contribuyendo con el 21,1% de la producción. Las otras producciones menores están también indicadas en la Tabla No. 3.

El 1 de mayo de 2006, el Gobierno de Bolivia decretó la nacionalización de la producción de los hidrocarburos. El Decreto Supremo de nacionalización inició un proceso que todavía no está concluido. Primero, contempla la conversión de to-dos los contratos de riesgo compartido a contratos de operación. Segundo, instruye la nacionalización de las empresas capitalizadas.

El 28 de octubre de 2007, YPFB firmó contratos de operación con todas las compañías que anteriormente tenían contratos de riesgo compartido. Cumpliendo con la actual Ley de Hidrocarburos No. 3058, todos los contratos han sido aproba-

Fuente: YPFB

DEPARTAMENTOVOLUMEN

MMCFD%

NÚMERO DECAMPOS

CHUQUISACA 29,81 2.1 3

COCHABAMBA 122,07 8.4 7

SANTA CRUZ 283,89 20.0 21

TARIJA 999,73 69.64 17

1.435,50 100%

Tabla No. 2 ¿Dónde se encuentra la producción de gas? (Año 2006)


dos por el Congreso Nacional, y aún más, cada uno de ellos ha sido objeto de una ley, mandando en cada caso su cumplimiento. Una vez que los contratos sean regis-trados en la Notaría de Gobierno entrarán en vigencia. Como los nuevos contratos han sido celebrados con las mismas compañías que trabajaban bajo los contratos de riesgo compartido, la distribución de la producción indicada en la Tabla No. 3 no ha sido afectada.

Tabla No. 3 ¿Quién produce y cuánto? (2006)

Elaboración propia con datos de YPFB

COMPAÑÍA% DE LA

PRODUCCIÓN TOTAL

Vintage 1.5

Plus Petrol 12.8

BG-Bolivia 5.0

Chaco (BP) 9.8Repsol-VPF, Andina 21.1

Petrobrás Energía,Petrobrás Bolivia

60.8

¿Cómo se utiliza la producción de gas?La Tabla No. 4 muestra el uso del gas producido, en términos de millones de

pies cúbicos y porcentualmente. Como se puede ver, el 70% de la producción es destinado a la exportación al Brasil y la Argentina, el 12% al consumo interno, el 16,9% también a usos internos y sólo el 1,3% del gas que se produce se pierde por quema y venteo. Este bajo porcentaje de quema y venteo señala la forma eficiente en que se realiza la producción de hidrocarburos en el país. Al mismo tiempo, los porcentajes de exportación muestran la enorme dependencia del país de los mer-cados externos.

Como ya se indicó, la producción de gas va acompañada de la producción de petróleo. En la Tabla No. 5 se muestran los volúmenes y el uso que se da al petróleo (condensado) que se produce.

En gran resumen, se puede indicar que la producción de hidrocarburos en Bolivia se realiza en un fino y delicado balance de suficiente gas comprometido para exportación y consumo interno, que debe generar suficiente petróleo conden-sado para consumo interno de las refinerías.


Tabla No. 5 ¿Cómo se utiliza la producción? Año (2006)

Fuente Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos(1) Volúmenes de petróleo y condensado que no han sido refinados y exportados por Chile.(2) Volúmenes sobrantes de las refinerías (bottoms) que no tienen mercado en Bolivia y que también

deben ser exportados.

Tabla No. 4 ¿Cómo se utiliza la producción de gas? Año (2006)

Elaboración del autor en base a datos de YPFB1 Gas de muy baja presión que no puede ser utilizado.2 Gas reinyectado a los yacimientos para mantener la presión de producción y evitar la condensación

de líquidos en el subsuelo.3 Gas consumido en la extracción de propano-butano (GLP) para el consumo interno de GLP. Gas

utilizado en motores de la industria como estaciones de compresión y otros.4 El consumo interno representado por el consumo de plantas termoeléctricas, consumo industrial, gas

domiciliario y gas vehicular como Gas Natural Comprimido.

GAS (Promedios diarios)

% Volumen MMCFD

Quemado y/o ventado1 1.3 18.45

Reciclado2 13.6 193

GLP & Otros3 3.3 46.84Export. Argentina 9.0 127.75

Export. Brasil 61.0 868.37

Mercado Interno4 12.0 165

PETRÓLEO (Promedios diarios)

% Volumen bpd

Refinerías Locales 91 45.464

Export. a Argentina ---- 194

Export. por Chile(1) 9 4.412Export. por Chile(2) 22 9.934

Los destinos de la producciónLos ductos que atraviesan el territorio boliviano en cierto modo ilustran la

evolución de la industria. La concepción inicial de que Bolivia podía ser un país pe-trolero de relevancia sirvió para justificar la construcción de un pequeño oleoducto de exportación por el sur hacia la Argentina de 12.000 bpd6 y otro mayor de 50.000 bpd por el oeste hacia el Pacífico. Esos planes de exportación complementaron muy

6 bpd = barriles por día.


bien los oleoductos para lograr el abastecimiento interno conectando las refinerías con los centros de producción. El recorrido de esos oleoductos y poliductos puede ser visto en el Mapa No. 3, en el cual se puede apreciar que la producción de líquidos de los campos bolivianos gravita hacia el oeste, para que las producciones esperadas puedan ser enviadas hacia Estados Unidos, el país de origen de la mayoría de las com-pañías petroleras que trabajaron en Bolivia antes de la época gasífera.

Mapa No. 3 Red de oleoductos

Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos

Como se puede ver en el Mapa No. 4, el gas gravita hacia el sur y el este. El sis-tema de abastecimiento interno se deriva de los gasoductos de exportación. Es así que se cuenta con dos gasoductos mayores de exportación al Brasil y tres a la Argentina.

Finalmente, es interesante anotar que la evolución de país petrolero a país gasífero ha ocasionado un ducto importante de exportación casi cada 20 años. El oleoducto hacia Arica se construyó en 1954-1956, con un costo de ± $US 15 millones; el gasoducto a la Argentina, construido en 1970-71972, costó cerca de $US 50 millones; el gasoducto al Brasil, construido en 1998-1999, costó $US 450 millones. El incremento de costos es en parte explicable por el incremento de pre-cios de materiales y gastos de construcción a lo largo del tiempo (1954-1999), pero también por la dimensión de los ductos que son cada vez mayores: 12” de diámetro hacia Arica vs. 32” de diámetro hacia Sao Paulo.


Mapa No. 4 Red de gasoductos

Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos

De todo lo anterior, una generalización es válida. La producción boliviana de exportación de gas y/o petróleo debe recorrer por lo menos mil kilómetros para ingresar a un sistema de transporte (barco, oleoducto y/o gasoducto), por el cual debe recorrer por lo menos otros mil kilómetros antes de llegar a un mercado.

Impuestos de petróleo y gasPara mostrar la importancia de la contribución de la industria en forma de

impuestos, la Tabla No. 6 se divide en tres períodos: de 1990 a 1996, de 1997 a 2004 y 2005, cuando entró en vigencia la Ley de Hidrocarburos actual. Asimismo, estos impuestos se agrupan en impuestos directos, indirectos, total aportado y promedio por año para cada período indicado. Los impuestos directos constituyen los pagos que hacen los productores en forma de regalías, derechos superficiales, impuestos de utilidades y otros pequeños impuestos, como impuestos de transferencias. Se ha clasificado como impuestos indirectos aquellos que el consumidor final paga al Estado como un impuesto incluido en el precio final de venta de los productos que consume. Con la explicación anterior se puede ver que de 1990 a 1996 el Estado percibió un promedio de $US 406,7 millones por año. En el período 1997 a 2004, el promedio subió a $US 520,54 millones por año. El año 2005, a partir de mayo, con la aplicación de la nueva Ley de Hidrocarburos, los impuestos fueron incre-


mentados hasta llegar a un 50% del valor de la producción. De esta forma, como se puede ver, los impuestos subieron a $US 977,1 millones por año. Este último dato cubre los meses de enero a mayo con la legislación anterior, que llega a un 32% de impuestos por el total de la producción y a partir del mes de mayo a un 50%, como se indicó anteriormente.

El año 2006, la tributación al sector fue nuevamente incrementada a partir del 1 de mayo con el Decreto de nacionalización que impuso un tributo adicional de 32% del valor de la producción a los campos, con una producción promedio de 100 millo-nes de pies cúbicos por día durante el año anterior (campos San Alberto y San Anto-nio) por un período inicial de 18 meses, lapso que se estableció para la firma de nuevos contratos. Los nuevos contratos, llamados contratos de operación, fueron firmados al cumplimiento del plazo del Decreto nacionalizador, el 28 de octubre de 2006.

La Ley 3058 y el Decreto Supremo 28701 establecieron que los contratos en-trarían en efecto una vez aprobados por el Congreso y registrados en la Notaría de Gobierno. A la firma de los contratos, se estableció que la contribución extraordi-naria de impuestos a los campos de San Alberto y San Antonio (32%) continuaría en efecto hasta que todos los contratos firmados entren en funcionamiento.

Los 77 contratos de riesgo compartido acordados por la Ley 1689 fueron reemplazados por 44 contratos de operación suscritos con las mismas compañías y por las mismas áreas. El número es menor porque varías áreas de la misma com-pañía fueron agrupadas en una sola y, por tanto, en un solo contrato. Todos los contratos son similares, ya sea con una sola compañía o con un consorcio, en base a un mismo modelo, pero no iguales porque han sido negociados caso por caso. Los nuevos contratos no difieren mucho de los anteriores, los plazos son de 30 años, las obligaciones de exploración son las mismas, también el arbitraje, etc.

Tabla No. 6 Impuestos (petróleo & gas)(en millones de dólares)

Fuente: Dossier estadístico 1990-2006, Vol. IX, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, Gobierno de Bolivia.1) Impuestos directos como: Royalties, Derechos de Superficie, Impuesto a las utilidades, otros.2) Indirectos: Impuesto al Consumo Específico pagado por el consumidor.3) Con nueva Ley a partir de mayo 17, 2005 (preliminar)

4) Estimado con el Decreto de Nacionalización a partir de Mayo 1°, preliminar)

AÑOSDIRECTOS

(1)INDIRECTOS

(2)TOTAL Promedios/año

1990-1996 1543.4 1303.5 2846.9 406.7

1997-2004 2047 1596.7 3643.7 520.53

2005 (3)p 627.3 236 863.3 ----

2006 (4)e 1081 250 1331 -----


La diferencia radica en la comercialización de la producción. Toda la pro-ducción (gas y petróleo) está a disposición de YPFB en un punto de medición en cada campo productor. YPFB contrata el transporte de los hidrocarburos y la venta a mercados internos y externos, y también acorda los precios. YPFB, conjuntamen-te con la compañía productora, instruye al comprador depositar el dinero de la venta para el pago a las compañías transportadoras. El saldo neto dado al punto de medición (net-back) es destinado en este orden de prioridad: 50% para el pago de regalías, participaciones y el impuesto directo a los hidrocarburos (IDH); del saldo, primero se cubre los costos incurridos por la compañía por el volumen entregado; de existir un saldo, sirve para cubrir la utilidad de la compañía y finalmente, si to-davía existe un saldo, éste es a favor de YPFB. El Gobierno anticipa que el Estado participa con cerca del 80% de los ingresos.

La firma de los contratos ha logrado una sensación de alivio colectivo frente a la posibilidad de juicios de arbitraje y el retiro de las compañías petroleras. Go-bierno y empresas han mostrado un pragmatismo realista para monetizar reservas descubiertas con la venta a la Argentina por un volumen similar al que se sumi-nistra al Brasil.

La participación de los ingresos petroleros en el PIB y las exportaciones del paísLa participación de los ingresos generados por la industria del petróleo en la

conformación del Producto Interno Bruto (PIB) y su relación con el resto de las exportaciones del país en forma porcentual se muestra en la Tabla No. 7. Como se puede ver, la participación porcentual en el PIB y en las exportaciones del año 2000 fue ligeramente superior a las del año 1995. Asimismo, se puede ver que el año 2005 la participación en el PIB prácticamente se duplicó y el porcentaje de las exportaciones se cuadruplicó, mostrando la enorme importancia en las exportacio-nes y el peso de la producción petrolera en la conformación del PIB del país.

Dificultades energéticas en el Cono SurLos países del Cono Sur no han estado al margen de la tendencia mundial de

incremento del consumo de gas, como primer paso para ingresar en la transición a una época energética post hidrocarburífera. En esa realidad, la industria petrolera boliviana adquiere una especial importancia regional, por su posición geográfica y la magnitud de sus reservas de gas.

Entre 1995 y 2005, los países del Cono Sur, con excepción de Paraguay y Uruguay, han mostrado tasas de crecimiento de consumo de gas muy altas, desde un 3,5% hasta un 7,5% por año. Estas altas tasas han dado como resultado que el gas natural se convierta en un importante componente de consumo de energía de cada país. Ese grado de penetración de gas en el total de consumo energético de cada país se puede apreciar claramente en el Gráfico No. 8. El altísimo porcentaje


de gas en el consumo de energía de la Argentina, muestra que ese país es uno de los más gasificados del mundo. El 27% de la participación del gas en el total de con-sumo de energía de Chile, muestra que este país, no obstante no ser productor de gas, basa en este producto un porcentaje muy importante de su producción energé-tica. El porcentaje de la participación del gas en el consumo energético boliviano muestra que este país ha gasificado en forma importante un gran número de sus ac-tividades productivas. El caso del Brasil al presente es muy significativo porque no obstante ser el país de mayor consumo de energía en toda América Latina, sólo el 2% de ese consumo está basado en gas natural, insinuando las grandes posibilidades de exportación y/o importación a y de ese país.

Tabla No. 7 La participación de los ingresos petrolerosen el PIB y exportaciones

(a los precios actuales)

Fuentes: Pacheco, N., Agosto 2006, Boletín Económico N° 4, La Paz, Análisis de Coyuntura, Funda-

ción Milenio, pp. 27 y pp. 81.

AÑO % PIB % EXPORTACIONES

1995 7.2 12.9

1996 7.1 12.7

1997 7.3 8.31998 7.6 8.51999 7.1 6.62000 7.4 14.6

2001 7.7 25.7

2002 7.4 27.72003 7.7 23.12004 9.0 40.32005 9.6 51.6

Gráfico No. 8 La participación del gas naturalen el consumo total de energía (2004)

60

50

40

30

20

10

0

% d

el c

onsu

mo

tota

l 48

22

Argentina Bolivia

2

Brasil

27

Chile


En la Tabla No. 8 se muestran las reservas de cada uno de los países antes indicados, su consumo anual y, lo más importante, una proyección de cuántos años podrían sostener esos niveles de consumo con las tasas de crecimiento que muestran en los últimos años. Esto último se puede ver en la columna R/C, que tiene signos muy dramáticos. La Argentina, uno de los países más gasificados del mundo, podría abastecer su consumo sólo ocho años a no ser que en ese período se descubran reservas y pueda ponerlas en producción. Aun si ése fuera el caso, el gran consumo obligaría a la Argentina a efectuar grandes importa-ciones de gas por los próximos 10 años. El caso de Chile es aún más dramático que el argentino, porque el no contar con reservas ni producción interna de gas para abastecer su consumo y crecimiento, coloca a ese país en una situación de total dependencia de la importación de gas de sus países vecinos o de ultramar, en forma de LNG. El caso de Brasil muestra que sus reservas podrían acompa-ñar su consumo actual por 15 años7. Pero, como se anotó anteriormente, un porcentaje muy bajo de su consumo energético está basado en gas, a lo cual se debe añadir, que al igual que todos los países del mundo, Brasil está empeñado en lograr una mayor participación del gas en su abastecimiento total de ener-gía, lo cual a su vez señala que ese país será también en el cercano y mediano plazo otro importador de gas en grandes cantidades. El caso de Bolivia, con las mayores reservas de gas de la región y el menor consumo interno no obstante su importante participación en el total de su abastecimiento energético, muestra que el país cuenta con un horizonte casi sin límites para la utilización de gas dentro de su territorio. Una imagen instantánea que describe esta situación se puede ver en la Tabla No. 8, en la columna de consumo de energía per cápita. La Argentina tiene el mayor consumo per cápita, le sigue Chile, después Boli-via y en última posición está Brasil.

7 Hay que señalar que las reservas aquí mencionadas no incluyen las provenientes de los descubrimientos en el Oceano Atlántico en 2007.

Tabla No. 8 Las dificultades

Fuente: Elaboración propia* 2005

PAÍSRESERVAS

109 m3

CONSUMO109 m3

R/CAños

(proyectados)

CONSUMOPER CAPITA

m3 /año*

ARGENTINA 570 44.93 8 1034

BOLIVIA 890 2.38 *100 265

BRAZIL 470 15.34 15 87

CHILE 90 8.09 ---- 513


Posibles ingresos por exportación de gas bolivianoLa Tabla No. 9 muestra el escenario máximo de posibles ingresos por ex-

portación de gas. Las reservas probadas actuales señalan que tomando en cuenta el mercado interno y posibles proyectos de industrialización del gas, el volumen exportable máximo que se podría comprometer alcanza a los 90 MMm3/d. Los posibles mercados para esa producción están presentes en el área. La proyección de la Tabla No. 9 considera el contrato de exportación de gas a la Argentina acordado el 19 de octubre de 2006 y asume la duplicación del volumen exportado al Brasil. Asimismo, se asume un precio promedio de $US 4/MMBTU.

Comentarios finalesEn los últimos seis años, la importancia del gas para la economía boliviana ha

sido muy relevante en forma de impuestos, ingresos por exportaciones y participa-ción en la conformación del PIB. El desarrollo de la industria petrolera en Bolivia en los últimos años se ha logrado por la atracción de la mayor inversión directa de capital extranjero en un sector en toda su historia económica.

Ese flujo de inversiones en un clima político benigno ha logrado el descubri-miento de grandes reservas de gas. El volumen de reservas descubierto en Bolivia es de gran importancia para los mercados del Cono Sur de Sud América.

La industria petrolera se caracteriza por ser altamente intensiva en el uso de capital y por su incapacidad para crear puestos de trabajo permanente. No obstante lo anterior, la industria, a través de compañías de servicios, logró crear numerosas fuentes de trabajo, en especial en la construcción de ductos y/o plantas. No se cuenta con trabajos publicados sobre los puestos creados por la industria en los últimos años. El único trabajo conocido es el de Sturzennegger8, que indica que en el período 1997-2005, la industria llegó a generar 200.000 puestos de trabajo.

8 Sturzenegger, Federico, “Empleo Sector de Hidrocarburos en Bolivia”, 2005, La Paz, Bolivia.

Tabla No. 9 Posibles ingresos de exportación

Fuente: Elaboración propia

AÑOVOLUMENPROMEDIO

MMm3/d

MILLONUS$/AÑO

2006 30 1546

2007 39.7 2046

2010 57 29372012 70 36432015 89.7 4622


Las cifras crecientes de los ingresos del sector se deben a los incrementos de precios en el mercado internacional. Desde 2003, la actividad ha ido disminuyen-do. El cambio de ley (2005) y los nuevos contratos firmados el 29 de octubre del 2006 hacen prever que a partir de 2007 la actividad será reiniciada para cumplir con el contrato de venta de gas a la Argentina, lo cual da una mejor certidumbre a las cifras de la Tabla No. 9.

Como se mostró, Argentina es el país que tiene los problemas más serios para abastecer su consumo interno de gas. El contrato con Bolivia le proporcionará el tiempo necesario para desarrollar reservas nacionales y/o construir terminales para recibir LNG de ultramar.

Las proyecciones de la Tabla No. 9 podrían tener algunos años de desfase, pero son consistentes porque se basan en la exportación acordada con Argentina y en la intención, varias veces manifestada por Brasil, de duplicar la importación de Bolivia.9

Una mayor apertura del mercado brasileño para el gas boliviano es muy pre-visible por las dimensiones del futuro mercado de ese país, en el cual ya se ha desatado una corriente creciente de uso del gas que precisará de fuentes propias y de otros países.

La firma de los nuevos contratos con las compañías da el necesario confort para pensar que el desarrollo de las reservas existentes será realizado, sobre todo en el caso de Petrobras para Brasil.

Las posibilidades de un abastecimiento directo a Chile son cada vez más remotas, razón por la cual la exportación a ese país no es considerada en las proyec-ciones de este trabajo. Chile da todas las señales en sentido de que con una planta regasificadora de LNG en Quinteros y otra en Mejillones mantendrá su consumo abastecido por gas argentino y LNG de ultramar.

El gas peruano podría ingresar al mercado chileno a través de un gasoduc-to geopolíticamente muy cuestionado porque afecta negativamente las tratativas bolivianas para acceder a una salida al océano Pacífico. Por lo tanto, no sería una competencia para el gas boliviano.

El confort de la situación reservas-mercado-inversión no puede ser tras-ladado a una visión a largo plazo. Los contratos no parecen ser muy atractivos para inversiones en busca de reservas totalmente nuevas en áreas fuera de las tradicionales. La mayor limitante serían los precios que tendrían que mante-nerse a niveles altos.

En las proyecciones no se ha incorporado el tema de los ingresos provenien-tes de la industrialización. La posibilidad de industrializar el gas, es decir de con-vertirlo químicamente en otros productos, es una posibilidad real aplicable a los

9 En la entrevista de los presidentes Lula y Morales se manifestó nuevamente el deseo de aumentar la import-ación de gas de Bolivia.


licuables que acompañan el gas. La obtención de polietileno puede ser una realidad económicamente viable si se la realiza en dimensiones competitivas y tiene mer-cados de esa magnitud. Ésta situación es probable con relación a Brasil, pero si no se realiza hasta 2010-2011, deberá ser postergada para otro ciclo de expansión petroquímica en la región. La ventana de tiempo es pequeña pero existe.

Como se puede apreciar en la Tabla No. 6, a partir del 2005 los ingresos fiscales por el petróleo y el gas tienen grandes incrementos, llegando a cifras sin precedentes en la economía boliviana. La utilización racional de esos ingresos y el evitar deformaciones como la “enfermedad holandesa” o el “efecto Venezuela” constituyen los desafíos mayores en el futuro. Afortunadamente, el primer síntoma de un incremento en las importaciones todavía no se ha experimentado. Esto se explica en parte porque el 60% de los ingresos son rentas destinadas a regiones y municipalidades. Bolivia administrativamente es muy desconcentrada (237 mu-nicipios), por lo tanto, 60% de los ingresos serán para gastos corrientes de esas comunidades.

Más allá del gas: Entre la base estrecha

y la base ancha

Fernanda Wanderley

Introducción

El crecimiento exponencial de las reservas probadas y probables de gas na-tural, el incremento notable de las recaudaciones fiscales y la emergencia de una moderna economía de servicios en torno a las principales transnacionales del gas son los síntomas visibles de la consolidación progresiva de la “Bolivia del gas natu-ral”. La renovada afición por la explotación de los recursos naturales resucita una larga memoria nacional caracterizada por la dependencia de un patrón de desa-rrollo monoproductor. En los últimos años, el debate se ha centrado, por un lado, en la necesidad de transformar las reglas del juego político y, por el otro, en el gas natural y sus múltiples usos. Más allá del debate coyuntural sobre el rol del Estado en la economía, parece ser de importancia evaluar qué significa el mayor peso de la “economía del gas” desde una perspectiva histórica.

El presente trabajo analiza las características del patrón de desarrollo boli-viano y las causas de la persistencia de una economía de base estrecha. Propone-mos que el patrón de desarrollo monoproductor se ha sostenido sobre diferentes modelos de gestión y que el reto actual está en la capacidad estatal para construir una economía diversificada y articulada “más allá del gas”. Con el despegue de la diversificación de las exportaciones en los últimos años se abre una oportunidad histórica para transitar de una “economía de base estrecha” a una “economía de base ancha”. Lo que está en juego es la multiplicación de sectores y actores pro-ductivos con capacidad de inserción en nichos del mercado internacional y de generación de una dinámica económica interesante en los sectores que les proveen insumos y servicios. Detrás de este reto se apuesta por un gran impacto redistributi-


vo y también de crecimiento a favor de la base de la pirámide productiva. Para ello se analiza los efectos de las diversas vías de exportación sobre el ingreso, el empleo y las articulaciones en el mercado nacional.

El patrón y el modelo de desarrollo

El debate sobre los desafíos de la economía boliviana ha girado sobre el rol del Estado. Sin embargo, antes que una discusión profunda sobre el tipo de Estado y su rol en la construcción de una economía de mercado competitiva e inclusiva socialmente estuvimos entrampados en una disyuntiva estrecha: más Estado o más mercado. Se suponía que la supremacía de uno de los mecanismos de asignación y distribución de la riqueza sería suficiente para generar crecimiento sostenido y más equitativo. Estamos en un nuevo momento del debate político y muchas vo-ces plantean que el “patrón” de desarrollo, más que el “modelo”, es el problema estructural de la economía boliviana. El presente trabajo comparte esta posición: si el patrón de desarrollo no cambia, más allá de las variantes liberales, mixtas o nacionalistas, Bolivia seguirá siendo uno de los países más pobres y desiguales de América Latina.

Argumentamos que las características estructurales de la economía boliviana –bajo nivel histórico de crecimiento económico, baja productividad y competitivi-dad, concentración en pocos productos exportables, desarticulación entre sectores transables y no transables y la persistencia de la pobreza y desigualdad social– se explican por una sobreconcentración del desarrollo bajo una lógica económica, social y política asociada a la explotación de recursos naturales. La discusión que proponemos a continuación plantea que si bien es insuficiente quedarse en la disyuntiva –más mercado o más Estado– el tipo de Estado y la forma cómo éste se articuló con el sector privado fue central en la persistencia del patrón de desarrollo centrado en la dependencia monoproductora.

¿Qué entendemos por patrón de desarrollo y por modelo económico? Pa-trón se refiere a la manera en la que se vinculan, funcionan, cooperan u obstru-yen los factores de producción de una economía, en un contexto de ventajas o desventajas competitivas que dinamizan o no dicho entramado productivo. El patrón describe, por un lado, la dotación de factores (¿somos un país rico en capital?, ¿tecnología?, ¿mano de obra?, ¿recursos naturales?) y, por el otro, define el futuro a que queremos llegar dadas las condiciones que tenemos en el presente (¿seremos un país proveedor de materias primas o apostamos a competir sobre una base diversificada y con más agregación de valor?). Se lo puede hacer con un Estado fuerte e interventor, desde una visión que le dé más poder a las fuerzas del mercado, o desde una visión mixta que combina Estado y mercado. De esta manera, el patrón viene a ser el “qué” y el modelo termina siendo el “cómo”. Así

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 213

el modelo económico es la manera cómo se administra el patrón de desarrollo. En otras palabras, el modelo es la forma, mientras el patrón es el contenido, la sustancia (Gray Molina, 2006).

Bolivia ha cambiado varias veces de modelo, pero nunca ha intentado transformar su patrón de desarrollo de manera sostenida. Entre 1900 y 1920, el país se embarcó en el liberalismo. El patrón de desarrollo se hizo “estaño-dependiente”, así como ya había girado antes en torno a la plata, la goma o la castaña. En 1937, la nacionalización de la Standard Oil y el nacimiento de Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) movieron el péndulo hacia la nacionalización de una parte del patrón extractivo. La segunda parte llegó en 1952 con la nacionalización de sector estañífero y el nacimiento de la Cor-poración Minera de Bolivia (Comibol).

El péndulo volvió a liberalizarse en los años sesenta con nuevas inver-siones privadas en minería e hidrocarburos, hasta la nacionalización de la Gulf Oil en octubre de 1969, que selló el último recuerdo estatista del patrón monoproductor. Los años que transcurren entre 1985 y 2005 describen una ventana de oportunidad perdida para diversificar la economía y multiplicar actores en sectores competitivos. El nacimiento del “patrón gas”, con la pro-mulgación de la Ley de Hidrocarburos de 2005, abre un nuevo cambio de modelo sobre el mismo patrón de desarrollo extractivo, anclado en recursos naturales primarios.

Gráfico 1: Producto Interno Bruto (en miles de bolivianos de 1990)

Fuente: Elaboración propia en base a UDAPE.

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

0

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

0,10

0,08

0,06

0,04

0,02

0,00

-0,02

-0,04

-0,06

-0,08

-0,10

-0,12

Nacionalización

PIB Crecimiento PIB

Nacionalizacióndel sector minero

y creación deCOMIBOL

Promulgacióndel cógigoDavenport Nacionalización

de la Gulf OilCompany Ley de

Capitalización

Ley deHidrocarburos


La economía de base estrecha

Está claro que los modelos de administración, de corte más liberal o más esta-tista, fueron igualmente funcionales a la reproducción del patrón de desarrollo que ha generado una economía de base estrecha. ¿Cuáles son las características que subyacen a la estrechez de nuestra economía? La primera característica de la economía boliviana es el bajo crecimiento promedio en el período 1950-2005. Este fue de 2,8%, el cual se traduce en un crecimiento promedio per cápita de 0,5%, nivel extremadamente bajo para superar las necesidades socioeconómicas por las que atraviesa el país. Elementos tales como la acentuada crisis fiscal –traducida en un alto endeudamiento público– y bajo nivel de ahorro interno, que amplió la brecha ahorro-inversión, combinados con fluctuaciones en los términos de intercambio, la baja productividad y los efectos negati-vos de la mediterraneidad provocaron que en los últimos veinte años Bolivia mantenga tasas de crecimiento menores a las observadas en los años sesenta y setenta.

La segunda característica es la alta concentración en pocos productos exporta-bles. Dada la estrechez del mercado interno boliviano, su inserción en mercados exter-nos es fundamental para su crecimiento. Esta característica promueve la necesidad de una búsqueda de mejores condiciones de inserción internacional que permitan que la contribución de las exportaciones al crecimiento sea una constante y no un fenómeno vulnerable derivado de cambios en la coyuntura externa. Históricamente, Bolivia no ha podido incrementar el valor de sus exportaciones ni diversificar su oferta. Una mira-da al sector exportador para el período 1992-2003 revela que las áreas más importantes son bebidas y tabaco (20,67%), minerales metálicos (19,78%), petróleo y gas natural (15,47%), agricultura y caza (8,89%) y finalmente bienes de industrias metálicas bási-cas (6,1%). Si bien la evolución de la estructura de las exportaciones muestra cambios sustanciales desde mediados de la década de los noventa –cuando se dio paso a las ex-portaciones no tradicionales– los logros en términos de diversificación e innovación no han cambiado el patrón de fondo de las exportaciones, el cual sigue siendo altamente dependiente de la explotación de pocos recursos naturales y de su limitada transforma-ción en algunos productos manufacturados.

La tercera característica es la baja productividad de los factores de produc-ción. Las fuentes del crecimiento, desde un punto de vista contable, pueden enten-derse como el resultado de la acumulación de factores productivos y de la producti-vidad que se da a su uso. En este sentido, el crecimiento económico de los últimos veinte años se debe más que nada a una acumulación de factores (trabajo califica-do), que a un incremento en la productividad de los mismos. En efecto, mientras el trabajo y el capital han mostrado aportes cercanos al 90% y 50% respectivamente, la Productividad Total de los Factores (PTF) ha restado al crecimiento aproxima-damente un 40%. Aunque en el periodo 1970-1980, la PTF representaba un fuerte impulso al crecimiento económico, la misma muestra una significativa reducción en los años ochenta y una incipiente recuperación en los noventa. Si bien la acen-


tuada caída de los ochenta encuentra su explicación en los desequilibrios que en-frentó el país, la debilidad del aporte de la PTF en los últimos años se explica por la debilidad institucional del país y la ausencia de mano de obra calificada.

La cuarta característica es la desarticulación entre sectores transables y no tran-sables. La estructura del producto interno bruto ha cambiado a lo largo de los últimos años, la cual alentó un crecimiento del sector de no transables (principalmente co-mercio y servicios), no sólo en cuanto a la absorción de empleo, sino también en la generación de producto. Así, mientras en 1980 sectores como el sector primario y el manufacturero representaban cerca del 29% y 14% del producto respectivamente, en el año 2003 su participación se redujo a 21% en el primer caso y a 13% en el segundo. Por otro lado, los no transables que en 1980 constituían alrededor del 47% de la estruc-tura del PIB, el año 2003 pasaron a representar más del 54% del producto generado en el país. Por tanto, se evidencia la existencia de tres senderos en los componentes del Producto: en el caso del sector primario, el patrón es decreciente; para la manufactura se observa muy poca fluctuación y para los bienes no transables el sendero es creciente. Los sectores no transables que incrementan su participación son el de comercio y otros servicios, mientras que los sectores vinculados a los servicios de energía y construcción no muestran grandes variaciones. Respecto al empleo, éste se retrae en sectores ligados a la agricultura y minería, se mantiene con poca fluctuación en la manufactura y en los no transables ligados a la generación de energía, gas, agua y construcción y se incre-menta en sectores como el comercio, transporte y otros servicios. La relación inversa que existe entre el sector de no transables y el primario indica que el primero es un refugio del segundo en tiempos de recesión económica (PNUD, 2004).

Todas las características anteriores retratan un crecimiento que resulta in-capaz de generar un efecto de rebalse que permita a Bolivia abandonar su puesto entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De acuerdo a la Encuesta de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (MECOVI), cerca de 174.419 per-sonas ingresan al mundo de la pobreza cada año. Asimismo, para el período 1999-2002, cuando el crecimiento alcanzó en promedio una tasa de 1,76%, la pobreza (en términos absolutos) se incrementó de 5 a 5,5 millones de personas, de las cua-les 3,5 millones son consideradas indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento económico que neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de pobreza es de 6%, por lo tanto, con niveles de crecimiento muy por debajo de un 6% y un índice Gini (de desigualdad) de 0,57, el patrón de crecimiento boliviano resulta siendo empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población y crecimiento económico revela que bajo una tasa promedio de crecimiento per cá-pita de 0,3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo cual implica que nueve generaciones no mejoren su condición definida como umbral de ingresos mínimos. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia es reducida y las implicacio-nes de la misma son desincentivadoras para luchar contra la pobreza e impulsar el crecimiento económico de largo plazo.


Concretamente la base estrecha se refiere a la relación inversamente pro-porcional entre generación de riqueza y generación de ingreso. En el sector de la industria manufacturera el 83% de la fuerza laboral, organizada en unidades fa-miliares, campesinas o micro-empresariales de menos de cinco personas, produce apenas el 25% del ingreso. Al mismo tiempo, sólo un 7% de los trabajadores, agru-pados en empresas de más de cincuenta empleados, genera el 65% por ciento del ingreso. En medio de esta doble pirámide, que parece separar empleo de ingresos, están las medianas empresas que producen el 10% de lo producido y reclutan al 10% de la masa laboral. Es esa relación inversamente proporcional entre empleo e ingreso la que caracteriza a la economía boliviana y la que la convierte en una de las menos equitativas del continente. Cuando se miran estos datos, se entiende por qué persisten las asimetrías entre unos pocos privilegiados y una cantidad abruma-dora de operarios y agricultores depauperados. La riqueza en Bolivia se genera de forma concentradora y exclusiva, porque no existe como contraparte un aparato productivo ampliador de oportunidades.

Reposicionando el debate: de sectores a articulaciones

La relación inversamente proporcional entre generación de empleo y ingreso es el resultado de la baja articulación entre actores y sectores produc-tivos que históricamente ha caracterizado la economía boliviana: por un lado, la exportación de recursos naturales y algunos productos con valor agregado y, por el otro, la producción en pequeña escala de bienes y servicios de pri-

Gráfico 2: Menos estaño, más comercio: 50 de Producto Interno Bruto

50

40

30

20

10

0

1952

1962

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

Primario Manufacturas No transables I No transables II


mera necesidad destinados al mercado nacional. A la vez que ambos segmen-tos estuvieron débilmente articulados, tampoco fueron capaces de generar un crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente para superar la pobreza.

Es así que desde la Colonia hasta las primeras décadas del siglo XX la demanda interna de bienes primarios como alimentos, ropas, zapatos, velas, vi-nos, azúcar, entre otros, fue cubierta principalmente por una producción local formada por unidades económicas familiares y de reducido tamaño1. A pesar de la importancia de este universo económico (tanto en términos del número de empresas, de la generación de empleo y del abastecimiento de productos y servicios al mercado interno), no se logró un crecimiento sostenible de pro-ductividad y eficiencia y, por lo tanto, éste no se transformó en el motor del crecimiento de riquezas del país. Por otro lado, la apuesta a la exportación de bienes primarios y de algunos pocos productos con valor agregado sin articu-laciones significativas con otros sectores económicos tampoco fue capaz de ge-nerar crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente para superar la pobreza.

La pregunta que nos interesa responder se refiere a las causas de la baja arti-culación entre actores y sectores productivos. A diferencia de estudios que propo-nen la coexistencia de dos economías enfrentadas, planteamos que la “economía popular” y la “economía exportadora” conforman un solo sistema productivo: la economía de base estrecha. Así, la proliferación de condiciones precarias de em-pleo, la atomización constante de talleres idénticos o la falta crónica de vincula-ciones virtuosas entre los factores de producción son síntomas del funcionamiento perverso de un patrón de desarrollo que eslabona a todos los productores, grandes o pequeños, bajo parámetros compartidos y recíprocos que consolidan la estrechez de la base económica del país.

Las explicaciones para la convivencia de prácticas e instituciones diver-sas que definen dinámicas económicas con bajos niveles de articulación entre sí estuvieron marcadas por visiones dualistas que además de pensar la segmenta-ción económica como sistemas separados, también definía a uno de ellos como

1 Rodríguez Ostria (1999) analiza los cambios en la estructura productiva boliviana con la liberalización de la economía nacional y la construcción del ferrocarril desde Antofagasta hasta Oruro. Es a principio del siglo XX, nos cuenta el autor, que se empezó a “desmantelar una producción local que desde la Colonia proveía al país zapatos, harinas, azúcar, vinos y otros productos “de la tierra” y la sustituía por atractivas mercancías que arrojaban las fábricas británicas, chilenas o norteamericanas. El triunfo del maquinismo capitalista sobre los fab-ricantes locales –una híbrida y rudimentaria mezcla de artesanía familiar y pequeña manufactura–, trajo consigo cambios radicales. Varias regiones como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija que habían tenido tradicionalmente la exclusividad en el aprovisionamiento del mercado interno se vieron de pronto sumamente afectadas por la competencia de productos de ultramar” (Rodríguez Ostria, 1999: 291). La publicación Guía económica de Bolivia de 1915 describe las industrias de fabrica y manufactura de ropas en La Paz como “propiedad de individuos mestizos o de grupos indígenas” (CNI, 1981: 25).


la economía “buena” que debería sustituir a la “mala”. Una de las visiones que ha tenido gran influencia en las políticas económicas implementadas en el país en las últimas tres décadas tenía a las grandes empresas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, como los “motores del desarrollo”. Según esta pers-pectiva, la modernización y el despegue del crecimiento económico pasarían necesariamente por una estrategia de industrialización con base en la produc-ción de larga escala, capital intensivo y tecnología moderna. Para estos autores y formuladores de políticas las grandes empresas serían el núcleo del sector privado y, por lo tanto, la base del crecimiento económico. Sólo ellas podrían generar, según esta visión, la necesaria economía de escala, alta productividad y eficiencia. Las pequeñas empresas estarían, en el mejor de los casos, desem-peñando un rol transitorio y, por lo tanto, residual en los países que todavía no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo. En trabajos anteriores (Wanderley, 2003, 2005) exploramos la amplia aceptación de esta visión y su influencia sobre las políticas económicas en el país.

Otra interpretación sobre la segmentación del universo económico boli-viano que fue adquiriendo influencia en los últimos años se inscribe en un marco culturalista. La producción en pequeña escala es vinculada explícitamente a un sistema de normas y valores étnico-culturales alternativo a la racionalidad mo-derna. Esta visión parte de la concepción de que las identidades socioeconómicas y culturales establecen prioridades y valores que no son los de acumulación de capital y de organización eficiente y competitiva. Esta interpretación sugiere que la economía boliviana está formada por dos sectores –moderno y tradicional– y que este último está destinado a mantenerse fuera del circuito de acumulación debido a que no funciona bajo una lógica de racionalidad económica moderna. Dos vertientes se desprenden de esta matriz interpretativa. La primera estigma-tiza estas formas alternativas de organización social y económica como disfun-cionales al crecimiento (Laserna, 2004) y la segunda romantiza las mismas como espacios inmunes a la modernidad occidental y proclama que estos contienen una nueva forma de organización económica en sustitución a la economía de mercado (Medina, 2001).

En contraposición a las perspectivas dualistas que han mirado a la economía exportadora y a la economía popular como sistemas separados y cerrados en sí mismos, proponemos ampliar la atención hacia la estructura económica nacional y las múltiples articulaciones (o ausencia de ellas) entre los actores y sectores eco-nómicos. Asumimos que sólo a través de la comprensión de los niveles y tipos de articulaciones que eslabonan las economías locales, regionales y nacional así como del marco institucional y de políticas económicas que apoyan o no estas articula-ciones se podrá entender: i) la vulnerabilidad y el precario posicionamiento de la economía boliviana en el escenario internacional y ii) la continuidad de la alta concentración de la riqueza producida en el país.


La atención sobre los encadenamientos productivos y los contextos insti-tucionales surge con un nuevo paradigma que postula que la capacidad de posi-cionar productos y servicios en los mercados (nacionales e internacionales) no depende únicamente del tamaño de las empresas y de los factores de producción que cuentan. Con la nueva economía institucional (Coase, 1952; Williamson, 1981) se desarrolla una nueva línea de estudios empíricos que muestran que la distribución del tamaño de las empresas en una industria es el resultado de las condiciones de un contexto económico específico (Levy, 1991). Estos estudios posicionan la importancia de los entornos institucionales y económicos en la definición de las configuraciones económicas y su competitividad. La decisión de interiorizar la organización de la producción y, por lo tanto, la división del trabajo en la empresa (organización jerárquica) o entre empresas (organización vía mercado) responde a los costos de producción y transacción de los contex-tos económicos (Uzzel, 1994).

Otra línea de estudios que reposiciona las oportunidades y limitaciones del desarrollo de diversas formas de organización de la producción surgió con el des-cubrimiento de los aglomerados de empresas pequeñas y medianas que compiten con éxito a partir de los años ochenta y noventa (Brusco, 1982; Senseberger y Pike, 1991; Schmitz, 1995; Saxenian, 1994; Tendler y Amorin, 1996 y Humphrey, 1995). Estos estudios pusieron en evidencia las limitaciones del paradigma que establece que el camino del desarrollo industrial es estrecho y que pasa únicamente por la producción en gran escala a través de la concentración de capital y de mano de obra. La especialización del trabajo, condición para el incremento de eficiencia y productividad, puede darse a través de la división del trabajo dentro de una em-presa o entre empresas (Sabel y Piori, 1986). La división del trabajo entre unidades económicas especializadas y complementarias genera externalidades positivas para el conjunto de la industria, como la acumulación de habilidades y capacidades de innovación, economías de escala, disminución de los costos de transacción y producción y, por lo tanto, capacidad para conquistar nichos del mercado inter-nacional2.

En los años noventa, el debate sobre el desarrollo económico dirigió la aten-ción de los formadores de política, actores económicos e investigadores hacía las articulaciones entre empresas y su entorno institucional como elementos claves de la competitividad en la actualidad (Blair y Reese, 1999 y Blair y Gereffi, 2001). Si-guiendo estos estudios, la competitividad depende, en gran medida, de los niveles y de la calidad de las articulaciones entre unidades económicas en los procesos de agregación de valor y del apoyo ofrecido por el marco legal, las políticas económi-cas y el conjunto de organizaciones que forman su entorno de negocios.

2 Para una revisión crítica de la literatura sobre pequeñas empresas, distritos industriales y sector informal, ver Wanderley (1999).


La emergente “economía de base ancha”

Gracias a un contexto externo favorable, Bolivia registró dos logros histó-ricos en la última década: disminuyó el elevado grado de concentración de las exportaciones en pocos sectores y productos3 y se modificó ligeramente el perfil ex-portador del país: las manufacturas basadas en recursos naturales y los productos de baja tecnología llegaron a representar de forma estable el 40% de las exportaciones totales entre 1993 y 1996. Si bien la tasa de desempleo abierto se redujo del 9% al 3% en este período, el crecimiento de la economía apenas alcanzó un promedio anual del 4% y la pobreza relativa se redujo en un punto porcentual al año, apenas lo suficiente para retomar el nivel de pobreza previo al ajuste estructural.

El año 2006, las exportaciones bolivianas sumaron 4.069 millones de dólares. Casi la mitad se debió al sector hidrocarburífero (2.010 millones de dólares) y un cuarto a un emergente sector manufacturero vinculado a recursos naturales (1.108 millones).4 Hace apenas cinco años, el sector manufacturero boliviano contabiliza-ba 715 millones en exportaciones. Este patrón se mantuvo constante durante cerca de cincuenta años, en los que el sector manufacturero contabilizó entre 14 y 17% del PIB.5 En los últimos años, 160 de 478 productos bolivianos de exportación a cuatro dígitos de la categoría SITC ganaron espacio en el mercado mundial y 23 fueron líderes consistentes. ¿Cuáles son los productos transables que exitosamente se posicionaron en el mercado internacional en la última década?

Para identificar los productos transables bolivianos competitivos en los úl-timos años realizamos un ejercicio con tres filtros (Gray y Wanderley, 2007). Primero, se excluyó a los productos de ocho dígitos SICT con acceso a mercados con arancel cero pero que no tuvieron ningún bien exportado. Esto cuenta para más de 4.500 “productos con potencial de exportación”. La intuición de este fil-tro es que los altos costos estructurales de la economía boliviana son una barrera de entrada para miles de productos. Segundo, se excluyó a los productos exporta-dos que no están en mercados regionales o globales en expansión. Estos cuentan aproximadamente 327 de los 487 de los productos exportados a cuatro dígitos SITC. Tercero se estimó índices de Balassa para exportaciones en mercados en expansión. Sólo 23 productos exportados sobreviven los tres filtros en el período entre 1980-2005.

Los cuadrantes de interés en el Gráfico 3 son los champions (los mercados bo-livianos crecen más rápido que el mercado mundial) y los underachievers (los mer-cados bolivianos crecen menos que el mercado mundial). Éstos son los productos

3 La evolución del índice de Herfindhal muestra que el grado de concentración de las exportaciones bolivianas en 1999 (0,05) era muy inferior al registrado antes de que colapsara la economía del estaño (0,32).

4 Ver INE (2007), Boletín Estadístico número 6. 5 Ver PNUD (2005) para la serie completa desde 1950.


que presentan ventajas comparativas y la conquista de espacio en las exportaciones mundiales. El principal grupo no es muy grande ni diversificado. Hidrocarburos y productos minerales son los líderes en este grupo, con la soya en un distante tercer lugar durante el período 2000-2004.

Las implicaciones de este ejercicio son muy reveladoras. Bolivia es, de hecho, una economía de base estrecha, basada en la exportación de productos primarios altamente vulnerable a la fluctuación de los precios. Es una economía con altos costos estructurales relacionados a transporte, bajo capital humano e instituciones que no promueven crecimiento. Los retornos de disminuir los costos estructurales son por lo tanto altos. Sin embargo, un grupo restringido de exportaciones no tra-dicionales –como soya, productos de cuero, manufacturas de madera y joyas– cons-tituye la emergente economía de base ancha.

Gráfico 3: Las exportaciones de Bolivia 2000-2004

Underachievers30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

8001 Unw rought tin (180,7)Champions

26,7 Lead ores and concentrates (32,0)

1208 Flourand meals ofoil seeds (6,0) 1507 Soya bean, oil & its fractions (90,9)

2304 Soya bean, oil cake and other residues (95,1)3018

1267

7724 1216

65865308

7108 Gold unw rought (4,1)

8506

5418

4063

33721703

63467

1501

5925

2608 Zinc oresandconcentrates(234,2)

-30% -10%

9353

10%

2616 Precious metal ores and concentrates (606,3)

0802 Nutsnes (4,1)

2528 Natural borates & concentrates (393,8)

30% 50%

Declining markets

90%70%2617 Ores and concentrates (139,5)

Achievers inadversity

8802 Aircraft & spacecraft (0,4)

6105 Men’s shirts, knitted ir cricheted (17,1)

1701 Cane or beet sugar (11,4)63968630

46401203

533641329 119

8742

5079

2710 Petroleum oils not crude (0,8)

2709 Crude petroleum oil (1,3)

2711 Petroleum gases (19,9)

58096203 Men’s suits, jackets, trousersetc & shorts (0,6)

1201 Soya beans,whether or notbroken (6,0)

2580


Cuatro vías de exportación

Para comprender cómo algunos productos no tradicionales lograron conquis-tar nichos en el mercado internacional en un contexto económico con serias barreras estructurales es importante avanzar con estudios que desagreguen el análisis al nivel de las empresas y de los vínculos entre los diversos actores que proveen bienes, ser-vicios y mano de obra. En trabajos anteriores (PNUD, 2005 y Gray, 2006) hemos propuesto que la economía boliviana está compuesta por cuatro sectores principales. El sector minero y de hidrocarburos, el sector exportador, el sector de la economía popular urbana y el sector de la economía popular rural. Se ha explorado los costos de la baja articulación entre estos sectores tanto en términos de crecimiento, empleo y reducción de la pobreza (Gray Molina y Araníbar, 2006; Wanderley, 2004, 2005).

En el presente trabajo damos un paso más y exploramos las oportunidades y limitaciones que ofrecen las diferentes vías de diversificación de exportación, tanto en términos de crecimiento como de eslabonamiento con los otros sectores y actores económicos. Nos apoyamos en el trabajo de Hurtado (2006) sobre las estructuras de costos y las estrategias gerenciales y dinámicas micro económicas de empresas que operan en el grupo de productos transables de mayor éxito en los últimos años –soya, joyas y manufactura de productos de madera–. Complementamos el análisis con in-vestigaciones previas (PNUD, 2005 y Wanderley, 2004) sobre las estrategias de las empresas en los sectores no exitosos de la economía exportadora.

El primer hallazgo de este estudio preliminar es la existencia de por lo menos cuatro vías de exportación. Las dos primeras son las ya conocidas: i) commodities tradicionales como minerales e hidrocarburos y ii) commodities no tradicionales como la soya y oleaginosas. Las dos últimas vías son probablemente las menos co-nocidas y se refieren a los productos manufacturados: iii) productos estandarizados en mercados sensibles a precio y iv) productos diferenciados y de alta calidad. Nos interesa explorar las ventajas y desventajas competitivas que enfrentan las empre-sas en las tres últimas vías, las cuales forman el núcleo de la economía más allá del gas y los efectos de sus estrategias competitivas sobre el eslabonamiento con otras actividades y actores de la economía boliviana.

En un estudio reciente (INE, 2006) sobre la generación de empleo directo e indirecto en el sector exportador boliviano, se ha realizado una primera estima-ción de los vínculos del sector exportador con el resto de la economía nacional. Los sectores que generan más empleo son a la vez sectores altamente competitivos en mercados externos (joyerías, textiles, cueros, muebles de madera certificada, agricultura orgánica, entre otros)6. Según estimaciones del estudio del INE et al.

6 Ver el database del International Trade Center-UNCTAD (2006), que estima la competitividad dinámica de pro-ductos exportables en cien países a nivel mundial. Los sectores más dinámicos en Bolivia (2000-2004) incluyen castaña, joyería, productos de cuero, textiles y productos procesados de madera.


(2006), 887 empresas exportadoras generan 32 mil empleos directos vinculados a industria manufacturera. Éstas, a su vez, generan 107 mil empleos indirectos en la economía popular urbana (servicios, construcción, comercio, transportes, entre otros) y 213 mil empleos en la economía popular rural (agricultura y servicios no agrícolas del área rural). El tamaño de la incipiente economía de base ancha sigue siendo minúsculo. Contabiliza 352.000 empleos de una población económicamen-te activa de cerca de cuatro millones. Es decir, un 9% de la población económica-mente activa es parte del nuevo núcleo dinámico “más allá del gas”.

La exploración de las estrategias empresariales que están “por detrás” de los eslabonamientos productivos (Wanderley, 2004; PNUD, 2005 y Gray y Wander-ley, 2007) nos conduce a un segundo hallazgo: la estrategia de integración vertical es la que predomina tanto en el sector exportador como en la economía popular. Esta estrategia reproduce la baja coordinación entre los sectores y actores produc-tivos. La baja densidad de la economía boliviana, medida por el reducido universo de empresas especializadas y coordinadas en los procesos de agregación de valor,

Gráfico 4: Bolivia: Industria manufacturera y empleo

Fuente: Elaboración propia en base a INE.

Grado de articulación con mercados externos

Petróleo y gas Minería Semillas y habas de soya12,000,000

10,000,000

8,000,000

6,000,000

4,000,000

2,000,000

0

Industrias manufacturerasTurismo

12,000,000

10,000,000

8,000,000

6,000,000

4,000,000

2,000,000

0

AgroindustriaElectricidad, gasyagua

$us. 935 MM

Agricultura, silvicultura, caza y pesca (1)

220.000 personas

ServiciosTransporte ycomunicaciones

110.000 personas

ConstrucciónComercio

32.000 personas

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Grad

o de transm

isión de la m

ateria


genera problemas para el desarrollo de algunas vías de exportación que se basan en la coordinación vía mercado con otras unidades económicas como seguiremos explorando a continuación.

La exportación de productos tradicionales, como minerales y hidrocarbu-ros, es la primera vía que ha atraído inversión extranjera a lo largo del siglo XX y que explica aproximadamente la mitad del crecimiento per cápita observado desde 1950 y ha provisto una base modesta de ingresos fiscales. Casi dos tercios de las exportaciones bolivianas en el año 2006 se debieron a este sector (2.802 millones de dólares). Las limitaciones de este sector más allá de las divisas que representan para el país son, sin embargo, muy conocidas. Los sectores extractivos funcionaron como enclaves aislados de los mercados locales y limitados en la generación de empleo.

La segunda vía está formada por el sector de exportación de productos com-modities, como la soya. Su capacidad competitiva se asienta sobre una política in-dustrial agresiva –tierra barata, crédito bajo, diesel subsidiado y preferencias aran-celarias– que mantuvo la industria de la soya por más de 15 años pese a la produc-tividad decreciente en el sector (PNUD, 2005). El impacto de las intervenciones de política pública no puede ser subestimado. Las principales limitaciones de este producto son la dependencia de preferencias arancelarias y la apuesta a la reduc-ción de costos antes que al crecimiento de la productividad.

La tercera vía es la exportación de productos no tradicionales estandariza-dos. Estos productos compiten en nichos de mercados sensibles al precio. Algunos de los principales productos son las joyas y productos de madera. Las principales ventajas comparativas de estos productos son la mano de obra barata y la abun-dancia de recursos naturales. Las limitaciones de esta vía son la dependencia de las preferencias arancelarias y su baja articulación con otras empresas nacionales. Sin embargo, estas empresas son las responsables de la mayor parte de los ingresos de exportación así como son las que de manera unitaria generan más empleo directo.

La cuarta vía está formada por un naciente sector exportador de productos no tradicionales, diferenciados y que compiten en nichos de mercado sensibles a la calidad. Algunos de estos productos son joyas, muebles, artesanías y productos or-gánicos. Las principales ventajas competitivas de estos productos son la diferencia-ción, innovación de productos y procesos, calidad y precios relativamente baratos. Este sector se estructura a través de la coordinación con proveedores de servicios y productos y mano de obra altamente calificada. En contraposición a la tercera vía, este sector se apoya en la diversificación de mercados y por lo tanto depende menos de preferencias arancelarias. Uno de los elementos más importantes de esta vía, a diferencia de las anteriores, es la inversión en innovación, la apuesta a la coordina-ción con otras empresas y el control y liderazgo sobre los mercados. Sin embargo, estas empresas son actualmente las que menos aportan al total de los ingresos de exportación y de manera unitaria absorben menos empleo directo.


El tercer hallazgo es que la baja articulación de la economía boliviana tiene efectos diferenciados para los sectores económicos. La interiorización del proceso productivo desde la provisión de insumos y de los servicios hasta la entrega del producto es la estrategia que garantiza la competitividad de productos estandariza-dos y sensibles a los precios en mercados internacionales. Estas empresas presentan bajo eslabonamiento con otras empresas en el proceso de agregación de valor, sin embargo, esto no debilita su capacidad competitiva. Aunque la ausencia de servi-cios y productos complementarios y competitivos pesa en la estructura de costos, estas empresas pueden resolverlos con mayor facilidad a través de la integración vertical. Sobre la base de la importación de tecnología y parte de los insumos, el control del aprovisionamiento de materia prima y la producción con mano de obra barata y poco especializada estas empresas logran ocupar nichos en mercados internacionales.

En la economía popular, aunque la decisión de interiorizar el proceso produc-tivo responde a las condiciones adversas del entorno económico –serias barreras estructurales y fallas de coordinación e innovación–, el resultado no es el incre-mento de eficiencia y competitividad como en el caso de las empresas exportado-ras de productos estandarizados. Las unidades de la economía popular están atra-padas en una dinámica económica de pulverización de ganancia en un mercado crecientemente saturado. La dinámica predominante en la economía popular es la proliferación de cientos y miles de unidades productivas que ofrecen los mismos productos y servicios. Cada operario parece tener como proyecto íntimo reproducir su fuente de empleo apenas cuente con las condiciones para independizarse. Sin embargo, las nuevas unidades no generan especialización y complementación en el proceso de agregación de valor. El resultado es una competencia viciosa entre competidores sin capacidad de ofertar productos o servicios competitivos en nue-vos nichos en el mercado nacional e internacional.

En contraposición a estos dos sectores están las empresas exportadoras que compiten en nichos de mercado de productos diferenciados y de alta calidad a precios relativamente bajos. Su ventaja competitiva se asienta sobre la capacidad de innovación de productos y de procesos. Estas empresas apuestan a la mano de obra altamente calificada y estable y a la mayor coordinación con otras unidades económicas nacionales en la provisión de servicios, insumos e, inclusive, parte del proceso productivo. Para competir en estos nichos de mercado, la exteriorización del proceso productivo (coordinación de mercado) es muy importante. Uno de los principales problemas que enfrentan estas empresas es, justamente, la ausencia o la poca confiabilidad de los proveedores así como la baja calidad de servicios y productos complementarios. Problemas que inciden en el incremento de los costos de producción y de transacción e imposibilitan la multiplicación de unidades que logren insertarse en mercados que demandan productos diferenciados y de alta calidad.


Para la economía popular y para el sector de exportación de productos diferenciados, una de las limitaciones más importantes es la baja densidad de los tejidos productivos. Algunas de las consecuencias de la baja densidad son la presencia de cuellos de botella (monopolios o cuasi monopolios) en varios de los niveles del eslabonamiento, la baja cobertura de servicios, productos e insumos y, consecuentemente, el encarecimiento de los costos de transac-ción y producción. Una estructura económica precariamente articulada tam-bién genera otras externalidades negativas, como la baja capacidad empresarial para aprender, innovar y forjar complementariedades más eficientes con otras empresas. Nuestros estudios corroboran la hipótesis de que estas capacidades no depende únicamente de las “calidades personales” de los empresarios. Más bien, la probabilidad de desarrollar aprendizajes e innovaciones continuas es más alta cuando las transacciones y articulaciones que estructuran el ambiente de negocios generan retroalimentación en relaciones de largo plazo sobre la ca-lidad de los productos y servicios ofrecidos así como la resolución conjunta de posibles problemas como, por ejemplo, el aprovisionamiento de materia prima y el uso de tecnología.

El análisis nos lleva a que el camino hacía una economía de base ancha no se pavimenta sobre uno de los sectores o una vía de exportación. Tenemos que avanzar sobre la realidad presente para transformar el patrón de desarrollo. En-sanchar la base implica acelerar el ritmo de crecimiento, multiplicar el número de exportadores con capacidad de arrastre del mercado nacional, incrementar la productividad de los trabajadores, democratizar los factores de producción y lograr que aquellos que ya generan la mayor parte del empleo puedan también multiplicar sus ingresos e insertarse en los mercados mundiales. En otras palabras, se trata sobre todo de articular para crecer, construir puentes entre habilidades diversas y flexi-bilidades variadas. Implica promover un Estado capaz de generar las condiciones para que renovados actores populares de la economía se beneficien de un impacto redistribuidor eficaz.

Vemos que las distintas vías de exportación aportan de manera diferen-ciada al crecimiento, el empleo y la intensificación de las articulaciones dentro del mercado nacional. Por ello, no podemos prescindir de ninguna de las vías de diversificación. En este sentido, si bien la exportación del gas es la principal fuente de crecimiento económico, no son pocos los desafíos para que ésta se vuelva funcional a la diversificación de exportaciones y a la conciliación entre creación de empleo y generación de ingreso. De la misma manera, son diferen-tes los aportes de las distintas vías de exportación de productos manufacturados no tradicionales. Mientras las empresas de exportación de commodities y de pro-ductos estandarizados son las que generan más ingreso y más empleo directo (aunque de calidad variable), son las que menos aportan a la densificación del tejido productivo dado que la integración vertical es su estrategia competitiva.


Otro es el caso de las empresas que compiten en innovación y calidad. Aunque son las que generan menos ingresos y menos empleo directo (aunque de más calidad), son las que apuestan más fuertemente en la exteriorización de la pro-visión de insumos y de servicios y, por lo tanto, al eslabonamiento con otras unidades económicas.

Finalmente, la construcción de la base ancha pasa por cambios profundos en la configuración de la economía popular. Ya es lugar común que esta economía engloba el mayor número de unidades económicas y que genera la mayor parte del empleo. Al mismo tiempo la emergente economía exportadora, principalmente de productos diferenciados y de alta calidad, depende de la articulación con más em-presas competitivas que están en la economía popular. No menos importante es el rol de la economía popular como incubadora de empresas exportadoras. Existe un enorme potencial productivo en los sectores de comercio y/o mercado interno de producción y procesamiento. El reto está en cambiar las condiciones del entorno económico para que los productores tengan los incentivos adecuados para explotar al máximo sus actuales capacidades y así lograr ingresar en dinámicas virtuosas de expansión de mercados.

¿Por qué persiste la economía de base estrecha?

El análisis de las diferentes vías de exportación indica que los desafíos de construcción de una economía de base ancha no son sencillos pero, a la vez, no son imposibles. Enfrentamos las difíciles preguntas: ¿cuáles son las condiciones que frenan la diversificación de exportaciones y la capacidad de los sectores productivos que lideran el crecimiento económico para arrastrar el mercado interno y generar un dinamismo interesante en los sectores que les proveen insumos y servicios? ¿Cuáles son las condiciones que explican que los pequeños productores busquen proveer todos los eslabones de su cadena productiva en vez de especializarse en alguno de ellos y así incrementar su competitividad en nuevos mercados? ¿Por qué la economía boliviana no puede responder a las demandas existentes?

En el caso de la economía popular, se observa que los pequeños produc-tos son solidarios dentro de su tejido social y familiar, pero que a la hora de producir, optan por ser solitarios. Uno de los problemas detectados por las in-vestigaciones es justamente la falta crónica de confianza entre pares dentro del ámbito de los negocios. Entre los sectores estudiados se percibe una aguda reticencia a depender de sus similares en el momento de construir su supervi-vencia y reproducción material. El resultado de este comportamiento receloso es la atomización de cientos de actores económicos con escasas posibilidades de articularse como proveedores de servicios y bienes de las empresas exporta-


doras. Esta dinámica viciosa también limita el número de empresas que dan el salto hacía la exportación.

La sabiduría convencional ha navegado entre dos diferentes líneas de expli-cación del bajo crecimiento económico boliviano. La primera línea, de explicación estructural, entiende las restricciones al crecimiento económico como resultado de factores de largo plazo –mediterraneidad, altos costos de transporte, bajos niveles de adopción tecnológica, altos costos financiero, entre otros–. La segunda línea, de explicación idiosincrásica, tiende a localizar los problemas en las unidades mismas de producción –tamaño de las unidades económicas, baja calificación de recursos humanos, ausencia de gerentes calificados, limitado capital, tecnología rudimen-taria, entre otros–. Ambas líneas de explicación, importantes en sí, han omitido los determinantes de la articulación del tejido productivo boliviano. No existen “balas de plata” que expliquen los determinantes del bajo crecimiento económico de manera fácil o sencilla.

Argumentamos que la multiplicación de unidades sin especialización y la reacción a la asociación en la escena económica es, en gran parte, el resultado de las instituciones en el país que no generan los incentivos suficientes para crear un entorno favorable a la socialización de riesgos, esto es, la articulación entre unidades económicas en procesos de agregación de valor. El hecho de que se siga apostando desde el Estado al crecimiento con base en los recursos naturales ha generado un marco institucional y de políticas económicas diri-gido a un reducido sector formado por las empresas privatizadas/capitalizadas, mientras un amplio sector de la economía boliviana siguió careciendo de los incentivos y las condiciones para integrarse de manera sostenida a la estrate-gia de diversificación de las exportaciones. De ahí se deduce que uno de los principios del cambio está en los entramados institucionales diseñados para beneficiar a pocos actores y actividades económicas y en la cultura rentista y patrimonial propia del patrón de crecimiento centrado en la explotación de recursos naturales, los que hasta el momento han favorecido a la perduración de una economía de base estrecha7.

Creemos que la atención a los grupos de empresas en mercados de pro-ductos específicos y el análisis de cómo sus estrategias gerenciales, rutinas y ar-ticulaciones responden a las barreras estructurales, al entorno institucional y a las políticas económicas (Evans, 1997) es la perspectiva que permite ir más allá de ya conocidos costos estructurales que afectan a toda la economía boliviana e identificar las fallas de coordinación y de innovación específicas a mercados de productos.

7 Para un análisis más detallado ver PNUD (2005) y Prats (2003).


Los hidrocarburos y la economía más allá del gas

Pese a los avances en el debate político nacional que reposicionaron el pa-trón del desarrollo en el centro de los desafíos de la economía boliviana, se sien-ten todavía continuidades en las dinámicas políticas, sociales y económicas que pueden resultar en el desperdicio de la oportunidad histórica que tenemos actual-mente para consolidar una estructura económica más diversificada. Un ejemplo es la sobreatención hacia la propiedad y gestión del gas natural en desmedro de la discusión sobre el uso de los excedentes generados por los recursos naturales. Estas continuidades ponen en peligro el proceso de construcción de un nuevo modelo para la economía de base ancha.

Sin duda el futuro económico de Bolivia puede y debe construirse sobre el gas. No existe hoy otro sector económico que pueda competir con él en cuanto a volúmenes de inversión, generación de divisas e impuestos para el financia-miento del desarrollo8. El año 2006 se estima que los recursos fiscales provenien-tes de regalías e impuestos sobre el gas natural superará los $US 1.634 millones (aproximadamente $US 245 millones en IEHD y $US 473,9 en regalías y $US 702,6 en el IDH y $US 212,4 en ventas). Esto significa cerca de veinte puntos del PIB nacional, diez de los cuales se deben a los cambios incluidos en la Ley de Hidrocarburos promulgada en 2005. Un prolongado debate nacional acerca de la distribución de los nuevos recursos fiscales tiende a confirmar las intuiciones recogidas en este documento. El gas induce a una concentración en materia de inversiones, pero también a una nueva fragmentación en materia de distribución de rentas. La “cultura rentista” domina el debate nacional, regional y local. La “economía del gas” promete una larga discusión sobre rentas y relativamente menos debate sobre cómo aprovechar inversiones y rentas en una transformación sostenible de la economía.

¿Qué rol debe jugar el gas en el futuro? Este trabajo centra su atención en la “economía más allá del gas”, pero no descuida la importancia del nuevo eje hidro-carburífero. El paso de una economía de base estrecha a una de base ancha requiere la sustitución de fuentes poco sostenibles de ahorro e inversión por fuentes más seguras de ahorro, menos dependientes de la volatilidad externa y, en lo posible, de la propia cooperación internacional en el mediano y largo plazo. Hoy, cerca de ocho puntos del PIB del ahorro provienen de la cooperación internacional (dona-ciones, crédito concesional y semiconcesional). Estos recursos financian valiosos emprendimientos en infraestructura, educación, salud y muchas áreas del desa-

8 El Informe de Desarrollo Humano en Bolivia de 2004 ya profundizó en la noción de “informacionalismo” como rasgo central de una nueva dinámica productiva a ser inducida en la economía boliviana. En la era de la globalización, la competitividad descansa en la capacidad de generar y procesar conocimientos. Por ello, como se dijo en ese documento: “la economía posible supone una explotación más eficiente e informacionalizada de las ventajas comparativas que tiene el país”.


rrollo nacional, regional y local. Complementan el importante, pero insuficiente, ahorro interno generado por hogares, empresas y gobierno nacional.

En el curso de los próximos diez años, Bolivia enfrentará dos retos en su po-lítica de fortalecimiento fiscal y financiero. El primero será sustituir gradualmente fuentes volátiles de ahorro por otras más seguras en sintonía con una nueva vo-cación agresiva de integración comercial e internacional. Los recursos fiscales del gas podrán jugar un rol fundamental en esta sustitución, como también lo harían nuevas fuentes de ahorro e inversión vinculadas al comercio exterior y a la atrac-ción de inversión extranjera directa en áreas dinámicas de la economía. El segundo desafío será transformar fuentes de renta pública en instrumentos de promoción público-privada. Esto significa construir nuevos vínculos institucionales como los fondos de estabilización para el gas, que ahorren valiosas rentas nacionales en mo-mentos de aceleración o auge económico y las inviertan en momentos de recesión o desaceleración.

El gas tendrá aún una importante contribución que hacer al cambio de pa-trón económico en Bolivia. No podrá, sin embargo, sustituir el enorme potencial de generación de empleo e ingresos de las economías popular y exportadora. Sí podrá, no obstante, acelerar la multiplicación de nuevos actores. En ambos casos, se requerirá de una visión de desarrollo de mediano y largo plazo que escoja bien los mecanismos de articulación externa e interna en el país. Así, con una economía que repliegue sus insuficiencias y potencie sus capacidades atomizadas podremos pensar con optimismo en una mejor vida para los bolivianos.


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Bolivia en el Mundo:

Sus relaciones económicas internacionales

Juan Antonio Morales

Universidad Católica Boliviana

Introducción

La inserción de Bolivia en la economía internacional, cada vez más glo-balizada, es un tema central en la discusión de sus posibilidades de crecimiento económico. La visión convencional indica que si Bolivia ha de desarrollarse necesita participar ampliamente en el comercio internacional y atraer flujos de capital externo para financiar las inversiones necesarias para su crecimiento. Esta participación es vista como una condición necesaria, mas –obviamente– no suficiente para el crecimiento y desarrollo. Un documento reciente sobre Bolivia del Banco Mundial (Fretes Cibils et al., 2006) reitera que “crecer más y mejor (…) exigirá más inversión y mayor crecimiento de la productividad que el experimentado en los últimos años (…) El éxito del crecimiento económico dependerá de la capacidad de ampliar las exportaciones y de integrarse en la economía mundial”.

En este trabajo examinamos las nuevas condiciones de las relaciones inter-nacionales que se han creado luego del ascenso del Movimiento al Socialismo (MAS) al Gobierno, después de las elecciones de diciembre de 2005. La coinci-dencia del Gobierno del MAS con la bonanza de las exportaciones de gas natural –y de otros bienes primarios, como los metales– le da características especiales al actual desarrollo boliviano, diferentes de las que tenía en el período anterior. Si bien el énfasis del trabajo está puesto en los sucesos más recientes, se hará también referencia a los antecedentes.


La visión del Gobierno del MAS de las relaciones económicas internacio-nales difiere en muchos aspectos de los puntos de vista de gobiernos anteriores. Su orientación está claramente volcada al interior, con un papel más importante para el Estado y en pos de una mayor industrialización de los recursos naturales del país. Las preguntas pertinentes son, entonces: ¿Cómo se desarrollará la economía boli-viana no petrolera y minera? ¿Se acentuará la dependencia de los recursos natura-les? ¿Cuál es su espacio de maniobra, dadas las tendencias de los principales socios comerciales de Bolivia y de las fuentes internacionales de financiamiento? Ligada con la última pregunta está la cuestión de cuán bien preparada está la economía boliviana para actuar bajo otras reglas de juego y, en especial, si podrá desvincu-larse de la dependencia financiera a la que ha estado acostumbrada durante tantos años.

En la sección 1 del documento se reseñan las condiciones iniciales de la economía y las características del crecimiento económico y de las exportaciones de los últimos años. En esta misma sección se hace una referencia a la coca, que ha ocupado un lugar central en las relaciones de Bolivia con Estados Unidos y que tiene implicaciones para la macroeconomía y la competitividad internacional de los otros sectores de la economía. Se dedica la sección 2 al análisis de las políti-cas de comercio internacional y de crecimiento del Gobierno del MAS, haciendo hincapié en la emergencia del nuevo nacionalismo petrolero y en los tratados de comercio preferencial. Se discuten también las intenciones anunciadas sobre po-lítica exterior de relaciones económicas del MAS, recogidas sobre todo en el Plan Nacional de Desarrollo. En la sección 3 se analiza el curso que están tomando las inversiones y los movimientos internacionales de capital hacia Bolivia. Se tocan también los aspectos relativos a la cooperación internacional y a las relaciones con las empresas transnacionales. La sección 4 está dedicada a las conclusiones.

Las condiciones iniciales y algunas lecciones del pasado

Las condiciones inicialesBolivia ha sufrido varios experimentos y cambios en la conducción de su

política económica desde la Revolución Nacional de 1952.1 Luego de los primeros años de fervor revolucionario, Bolivia se embarcó en un modelo desarrollista, cer-cano a las propuestas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este modelo fue caracterizado como capitalismo de Estado, por la fuerte presencia de empresas estatales en el sector productivo y por su dirección del sector privado. Se apuntaba a la industria-lización para que las exportaciones tengan mayor valor agregado y para sustituir

1 Para un análisis más completo del período 1952-2002, véase, por ejemplo, Morales (2003).

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 237

importaciones, maniobra que llamaremos el modelo de Industrialización Interven-cionista Dirigida por el Estado (IIDE). Las controversias acerca de este patrón de desarrollo, a pesar de los años transcurridos, se mantienen con fuerza.2

Bolivia obtuvo entre 1950 y 1980 resultados muy modestos del modelo IIDE. Hay que decir, sin embargo, que la política de IIDE no fue aplicada vigorosamente, excepto en la década de los cincuenta, cuando se crearon algunas industrias para sustituir insumos básicos industriales, y durante el primer Gobierno de Banzer. En los años setenta, el acceso al endeudamiento externo le dio un impulso adicional al modelo IIDE. El experimento terminó con un fracaso estrepitoso y se considera que la crisis del primer quinquenio de los ochenta, que desembocó en una hiper-inflación, fue causada tanto por los problemas con la deuda externa como por las ineficiencias productivas del modelo IIDE.3

A fines de 1985 comienza la llamada era neoliberal, caracterizada por el desa-rrollo de una economía de mercado y por la minimización del papel del Estado. El programa de estabilización de la inflación contenido en el Decreto Supremo 21060 no era solamente un conjunto de medidas de estabilización, sino que contenía reformas estructurales importantes.4

El DS 21060 no trataba de privatizaciones, sino de manera muy marginal. Ellas aparecerían con fuerza en el segundo quinquenio de los noventa. Estas pri-vatizaciones se hicieron mediante una ingeniería financiera complicada llamada púdicamente capitalización.5 A ello se añade que los bancos estatales habían sido cerrados pocos años antes de que comenzaran las privatizaciones. Bolivia pasó de ser el país más estatista de América Latina, después de Cuba, a ser el más liberal.6

A mediados de los noventa, las instituciones financieras internacionales mostraban a Bolivia como un país con desempeño estelar, aunque el crecimiento de su PIB seguía siendo modesto (alrededor de 4%) y las inversiones se financiaban mayoritariamente con ahorro externo proveniente de fuentes oficiales o, un poco más tarde, de la Inversión Directa Extranjera. Bolivia pudo beneficiarse, además,

2 Cárdenas, Ocampo y Thorp (2000) prefieren, con razón, la expresión “industrialización intervencionista dirigida por el Estado (IIDE) (Interventionist State-led Industrialization) a la más convencional “industrialización por susti-tución de importaciones” (Import Substitution Industrialization). Estos autores juzgan con simpatía a este modelo. Ocampo (2004), entre otros, resalta los resultados del modelo IIDE cuando se los compara con los obtenidos en la post reforma neoliberal. Las evaluaciones críticas del modelo IIDE son igualmente numerosas, entre otras, Edwards (1993, 1995), Easterly (2001) y las enseñanzas que se desprenden de los estudios comparativos de Barro y Sala-i-Martín (1995). De manera general, como lo hace notar Fraga (2004), hay una correspondencia entre populismo y el modelo IIDE de 1950 a 1970.

3 Morales y Sachs (1990) ofrecen un análisis de las políticas de industrialización forzosa de Bolivia entre 1950 y 1980.

4 La literatura relacionada con el DS 21060 es abundante. Véase, por ejemplo, Morales y Sachs (1990) y las referencias que contiene.

5 La capitalización fue un programa complejo de privatización, con dferimiento en el tiempo, ideado y ejecutado por el gobierno de G. Sánchez de Lozada (1993-1997). Al respecto, véase Morales (2001).

6 No obstante, el empleo en el Estado se mantuvo en niveles elevados.


de varios alivios de deuda externa. Concomitantemente con los modestos progre-sos económicos, se observaban también progresos de desarrollo social más signifi-cativos y alguna mejora en el Índice de Desarrollo Humano.

Las confrontaciones políticas también parecían haberse mitigado, median-te la conformación de gobiernos de coalición, en el marco del llamado modelo de democracia pactada. Se ha de hacer notar, empero, que los partidos políticos nunca llegaron a desarrollarse bien y que las coaliciones fueron muy heterogé-neas. Más importante, a la dirigencia de los partidos políticos le faltó darse cuen-ta del desencanto que había en la población respecto a un modelo de desarrollo que era percibido como inherentemente injusto y para beneficio de unos pocos.7 A los partidos políticos les faltó también percibir algunas tendencias de largo plazo, como el alto crecimiento de la población indígena (fruto de las mejoras en salud y de la reducción de la mortalidad infantil que les afectaba particular-mente), el cambio de las pretensiones de asimilación por un discurso indigenista, la toma de conciencia de los indígenas de su poder político (producida por la municipalización contenida en el programa de Participación Popular) y, funda-mentalmente, el malestar con la exclusión del poder económico que sentía una fracción mayoritaria de la población.

Encima de todo esto vino la crisis internacional y regional de 1999, que empeoró sustancialmente las ya precarias condiciones de empleo y se sumó a la grave crisis de gobernabilidad que comenzó con el Gobierno de Banzer (1997-2001). Por otra parte, las capitalizaciones/privatizaciones, así como toda la polí-tica económica en la que estaban insertas, se desprestigiaron seriamente. Luego del derrocamiento de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, Bolivia entró en un período de gran inestabilidad política que, sin embargo, no afectó a la econo-mía.8 Evo Morales ganó ampliamente en las elecciones de diciembre de 2005. Al asumir el Gobierno, no sólo contaba con un gran apoyo popular y de la opinión pública internacional, sino que la situación económica internacional se había tornado muy favorable para Bolivia.

Vale la pena repasar algunos datos. Como se puede apreciar en el Gráfico 1, después de varios años de crecimiento negativo del PIB per cápita, se observa una recuperación a partir del año 2003. En el 2006 se alcanzó una tasa de crecimiento del PIB per cápita de 1,7%, que es todavía inferior al crecimiento del PIB per cápi-ta de 1998 y sería apenas superior en un 14% al PIB per cápita de 1990 (Gráfico 2). En promedio, se ha crecido al 0,8% anual en ese lapso de tiempo.9

7 Había bases objetivas para esta percepción. La distribución del ingreso empeoró notablemente durante los noventa.

8 Fenómenos similares han ocurrido en otros países de América Latina.9 Si se sigue a ese ritmo, llevará 87 años duplicar el PIB per cápita boliviano. Se ha de hacer notar, con fines

comparativos, que las economías más dinámicas de Asia duplican su PIB per cápita cada diez años.


El crecimiento boliviano hubiese, sin duda, sido mucho mayor si la crisis regional de 1999 a 2002 no hubiese sido tan larga y profunda10. La crisis comenzó a repercutir en Bolivia a fines de 1999, casi un año después que en los países más grandes de la región. El contexto internacional y regional mejoró desde el 2003, lo que se ha traducido sobre todo en una gran expansión de las exportaciones.

La economía boliviana es, desde mediados de la década de los ochenta, razona-blemente abierta; lo que también ha favorecido a las exportaciones. Las exportaciones se estarían entonces beneficiando no sólo de precios internacionales muy remunerado-res, sino también de las medidas de apertura comercial y de atracción de las inversiones extranjeras adoptadas entre 1985 y 1997. No existen restricciones cuantitativas a las importaciones y el arancel promedio aplicado es de 9% y casi uniforme.11

10 La crisis internacional comenzó un año antes, en 1998.11 Datos de 2002 (CAF, 2005).

Gráfico1: Tasas de crecimiento del PIB per capita, 1990-2006 (%)

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.

Gráfico2: PIB per cápita, 1990-2006(base 1990=100)

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.

115

110

105

100

951992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

4.0

2.0

0.0

-4.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


La amplia apertura a las importaciones, luego de la promulgación del DS 21060 en 1985, hizo que algunos sectores desaparecieron, pero que aparecieron otros más aptos para las nuevas condiciones de mercado. En particular, aparecieron nuevos sectores exportadores, como los de soya y confecciones.

Si bien es cierto que las exportaciones han aumentado fuertemente en valor, están muy concentradas en hidrocarburos y metales, cuya trayectoria futura puede ser bastante inestable. A pesar de la concentración en esos bienes primarios no renovables, el abanico de exportaciones de productos básicos se ha ampliado y Bo-livia ha comenzado también a exportar productos manufacturados, como textiles y confecciones. Las exportaciones de manufacturas aumentaron, en gran medida, debido a las ventajas comerciales de la ley de Promoción Comercial Andina y de Erradicación de la Droga (ATPDEA, por sus siglas en inglés), y a un tipo de cambio muy competitivo. Además, los países vecinos comenzaron a crecer y sus monedas se apreciaron significativamente en los tres últimos años. Todo esto se tradujo en una ampliación de nuestros mercados de exportación y, a la vez, en una reducción de las importaciones desde esos países que competían con la producción nacio-nal. Los datos de la balanza comercial de Bolivia del 2004 al 2006 son sorpren-dentemente buenos. Se notará la expansión de todos los rubros de exportación. Se notará también la diversificación de mercados de destino, con una expansión importante hacia el Asia y una pérdida en la importancia relativa de las exporta-ciones a los Estados Unidos, lo que puede implicar una reducción de dependencia (Cuadros 1 y 2).

Cuadro 1. Exportaciones en valor por productos (*)(en millones de USD)

Productos 2003p 2004p 2005p 2006p

Minerales

Hidrocarburos

No tradicionales

Otros bienes

369,3

490,9

621,7

203,5

455,8

838,9

788,6

177,8

544,3

1.427,5

709,1

240,4

1.060,3

2.039,8

767,3

365,9

Total CIF 1.685,4 2.261,0 2.921,4 4.234,3Ajustes (**) -87,5 -115,0 -130,3 -371,3Total FOB 1.597,8 2.146,0 2.791,1 3.863,0

Fuente: Banco Central de BoliviaNotas: (*) Compilado de acuerdo a la Quinta Versión del Manual de Balanza de Pagos - FMI. (**) Incluye aviones arrendados y gastos de realización de minerales.Desde 1997 valor oficial: Minerales (valor CIF), y No Tradicionales e Hidrocarburos (Valor FOB).p Cifras preliminares.


La cuenta corriente de la balanza de pagos, además de la muy favorable ba-lanza comercial, se ha beneficiado con las remesas de los migrantes bolivianos. En 2006, las remesas llegaron a 4.7% del PIB, el doble de la Inversión Directa Extran-jera, según datos del Banco Central de Bolivia.

Cuadro 2. Destino de las exportaciones, 2000-2006(en millones de USD)

Regiones 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006ALADIde las cuales:ArgentinaBrasilChileVenezuelaComunidad Andina de Nacionesde las cuales:ColombiaPerúMercado Común CentroamericanoCanadáEstados UnidosUnión EuropeaOtros EuropaAsiade las cuales:JapónChinaResto del MundoTOTAL CIF

652

611663152

315

19661

07

35425216414

36

171,459

787

672983399

367

19068

020

18714117620

35

161,347

808

2833333

175

391

14074

08

19396

21628

68

211,370

1,069

5750444

176

438

15890

06

23711216767

191220

1,677

1,450

13171451

244

507

120138

1335916354

180

682336

2,254

1,922

2681,118

41160

311

181126

620

408163111242

1342150

2,921

2,691

3911,592

68196

414

155248

150

405247214490

37836

1364,234

Fuente: Banco Central de Bolivia.

Precios de las exportaciones bolivianas de materias primasLos precios de los principales productos primarios de exportación –sean hi-

drocarburos, metales y, en menor medida, granos– se han incrementado conside-rablemente desde mediados del 2003 (gráfico 3). El precio del petróleo es el que más ha aumentado desde 1980, especialmente en 2004 y 2005. Bolivia exporta petróleo, pero sobre todo gas natural. El precio del gas natural se ajusta con un


desfase al precio del petróleo, tanto en los contratos de venta de gas al Brasil como en el recientemente acordado contrato con la Argentina. En el Gráfico 3, se puede apreciar también que los metales están con los precios reales más altos desde 1980. Esa evolución se explica por el considerable crecimiento de China e India, que se han convertido en grandes demandadores de productos primarios. Esas demandas se suman a aquella derivada de la economía en crecimiento de los Estados Unidos de los últimos cuatro años. En el mismo gráfico se puede además observar que gra-nos como la soya han tenido precios reales algo más altos que en los noventa, pero más bajos que en los ochenta.

Gráfico 3. Precios de productos de exportación deflactadospor el índice de Valor Unitario de Manufacturas, 1980-2006

Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.

El Gráfico 4 es interesante desde varios puntos de vista. Se observa en primer lugar que los precios reales de exportación y los términos de intercambio tienen una trayectoria similar, excepto en algunos años que presentan niveles más altos para los términos de intercambio. En segundo lugar se observa para las dos varia-bles una caída pronunciada desde 1993 hasta el 2003, en relación a lo que sucedía a principios de la década. Esta caída explica, en no menor medida, por qué las reformas estructurales de los años noventa no rindieron en estos años los frutos esperados. Por último, se nota una fuerte recuperación a partir de 2003.

El problema duradero de la cocaEl problema de la coca, en todas sus ramificaciones, tiene implicaciones im-

portantes para el patrón de inserción internacional de Bolivia. Para comenzar, las relaciones de Bolivia con los Estados Unidos y con otros países industrializados han estado signadas durante un largo tiempo por este problema. Se consideraba que Boli-via era el tercer productor y exportador de cocaína, después de Colombia y el Perú.

0.00

50.00

100.00

150.00

200.00

250.00

300.00

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Petróleo Soya Metales


Gráfico 4. Precios Reales de Exportación y Términos de Intercambio (Base 1990=100)

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia y del Banco Mundial.

La estrategia de los Estados Unidos, que eludía de alguna manera su responsa-bilidad en el control de la demanda, se focalizó en medidas represivas de control de la oferta. La erradicación de los cultivos de coca, con gran cooperación americana, se llevó a cabo vigorosamente durante los gobiernos de Banzer y Quiroga (1997-2002), para luego disminuir en intensidad. La mencionada erradicación encontró una fuerte oposición de los productores de coca, generalmente campesinos pobres, y no siempre se hizo sin violencia. Las repercusiones de la política de erradicación pasaron del nivel local a niveles que alcanzaban a la sustancia misma del poder y la democracia en Bolivia (Van der Auwera, 2004).

De forma simultánea a la erradicación de los cultivos de coca, el Gobierno de los Estados Unidos, esta vez también colaborado por los países de la Unión Eu-ropea, lanzó varios programas de desarrollo alternativo, con la finalidad de inducir cultivos comerciales diferentes a los de la coca.12 Las evaluaciones de los programas de desarrollo alternativo son más bien críticas, en el sentido de que tuvieron baja eficacia y solamente logros modestos que mostrar.13

El nuevo Gobierno ha introducido una revisión sustancial tanto de los progra-mas de erradicación de coca como de desarrollo alternativo. Hay más tolerancia para los cultivos de coca y el combate se centra más bien en el control del tráfico ilegal de drogas.14 Es demasiado temprano para evaluar los resultados de esta política.

12 Los países de la Unión Europea prefirieron no participar en la erradicación, adoptando más bien una política de minimización de riesgos, con acento en los programas de desarrollo alternativo (Van der Auwera, 2004).

13 Véase, por ejemplo, Farthing (2004).14 Al momento de terminar este capítulo no existen todavía datos sobre la superficie sembrada de coca para 2006.

200

150

100

50

01991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005(p)

Pexport. Tdl


El cultivo de coca, al ser una fuente significativa de divisas, tiene efectos macroeconómicos importantes y un impacto en la asignación de recursos inter-nos a actividades alternativas. Lamentablemente, las estimaciones de su signi-ficado presentan gran variabilidad y obtener buenas estimaciones es tarea casi imposible. Se conjetura, con todo, que los ingresos eran y son importantes.15 Se tiene también la presunción de que esos ingresos pueden haber contribuido a una sobrevaluación duradera del tipo de cambio, lo que habría penalizado a las otras exportaciones y a las industrias nacionales que sustituían importaciones (es decir al sector de producción de bienes transables en el comercio internacional). Se ha atribuido a los ingresos de la coca un sesgo antiexportador, el mismo que habría explicado el pobre desempeño de las exportaciones durante una gran parte del período 1985-2005. No hay, empero, evidencias sólidas para probar esta conjetu-ra; tampoco hubo una sobrevaluación significativa del tipo de cambio durante la mayor parte del período.16

Políticas de crecimiento económico del Gobierno de Evo Morales

El nuevo nacionalismo hidrocarburíferoLas exportaciones de gas natural y, en menor medida, de petróleo constitu-

yen el pilar de las relaciones económicas internacionales de Bolivia. Dichas ex-portaciones no sólo han ido adquiriendo un peso creciente en las exportaciones totales de Bolivia, sino que se han convertido en la exportación más importante en valor, como ya se ha mencionado (Cuadro 3).

Bolivia posee los segundos yacimientos de gas natural, en importancia, en América Latina. Gracias a la capitalización/privatización y otras reformas estructu-rales de mediados de la década de los noventa, Bolivia pasó a tener reservas proba-das y probables de gas natural de cincuenta y cinco trillones de pies cúbicos (TCF en inglés).17 A pesar de lo considerable de esa magnitud, las reservas bolivianas siguen siendo modestas en relación a la totalidad de las reservas mundiales.

15 En parte para compensar la pérdida de ingreso nacional que significaba la erradicación que el gobierno ameri-cano propuso la ATPDEA. Es de hacer notar que Bolivia, entre los países andinos, era el que más perdía con la erradicación de los cultivos de coca (Van der Auwera, 2005).

16 Aguilar (2003) encuentra que en el subperíodo 1990-1995 se tuvo sobrevaluaciones y subvaluaciones signifi-cativas, pero de corta duración. Para el subperíodo 1996-2002 encuentra que la trayectoria del tipo de cambio real fue muy cercana a la del tipo de cambio real de equilibrio, y a fines de 2002 el boliviano estaba ligeramente subvaluado más bien que sobrevaluado.

17 Esas cifras deben ser tomadas con beneficio de inventario. Estimaciones recientes dan valores, todavía no enteramente confirmados, bastante más bajos.


Cuadro 3. Exportaciones de hidrocarburos, 2000-2006(en millones de USD)

Año Gas natural Petróleo y otros

Total hidrocarburos

Total exportaciones

FOB

Participación hidrocarburos

(%)

2000 122237266390620

10861672

445265

101219342368

166289331491839

14282040

1,2461,2851,2991,5982,1462,7913,863

13.322.525.530.739.151.152.8

200120022003 (p)

2004 (p)

2005 (p)

2006 (p)

Fuente: Banco Central de Bolivia.

Nota: (p) preliminar.

El descubrimiento de las reservas dividió fuertemente a la opinión boliviana; pero aún más lo hizo la posibilidad de exportarlas bajo la forma de gas natural líquido (LNG) a los Estados Unidos y México, a través de puertos chilenos. Ya durante el Gobierno de Jorge Quiroga surgió la tesis de que el gas natural sería un arma de negociación con Chile para obtener una salida soberana al mar para Bolivia. Más adelante se derrocaría al Gobierno de Sánchez de Lozada, en la llamada “guerra del gas” de octubre 2003, con el argumento –que resultó falso– de que se había vendido el gas por Chile.

La tesis del gas natural como arma de negociación se ha mantenido, pero ha pasado a un segundo lugar en un debate en el que se sostenía que: a) las empresas transnacionales en el sector de hidrocarburos estaban obteniendo ganancias exa-geradas, y que estaban saqueando ese recurso natural; b) que para evitar lo que sucedió con la plata y el estaño, en una interpretación particular, era necesaria la industrialización del gas; y c) que había que “refundar” la empresa estatal de petró-leos Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.

El Gobierno de Carlos Mesa, que sucediera al de Gonzalo Sánchez de Lo-zada, llamó el 2004 a un referéndum vinculante sui generis con cinco preguntas ambiguas, pero dirigidas hacia un mayor control estatal del sector. Una nueva ley de hidrocarburos (ley 3058) se aprobó en mayo del 2005, en un proceso confuso y después de que el Gobierno de Carlos Mesa se comprometiera con la comuni-dad internacional a vetarla. De forma muy ambigua, esta ley no fue vetada; y se dejó que el presidente del Congreso fuera quien la promulgara. La ley incrementó fuertemente los impuestos a la producción de hidrocarburos (regalías y el llamado impuesto directo a los hidrocarburos, IDH), las repartió generosamente entre los


gobiernos subnacionales y las universidades, y proclamó fortalecer a la empresa estatal YPFB; aunque la dotó de un gobierno corporativo de gran complejidad, posiblemente inmanejable y que hacía inviable su fortalecimiento.18

La nacionalización de los hidrocarburos fue un tema de campaña del MAS. Cumpliendo con esa promesa electoral, el 1 de mayo de 2006 promulgó el decreto de nacionalización (Decreto Supremo 28701), al cual convirtió además en el pun-to focal de su política económica. La promulgación del decreto de nacionalización se hizo acompañada por la ocupación militar de los campos de producción petrole-ra, hecho que tuvo un gran efecto mediático.19

La nacionalización de mayo 2006 tuvo características particulares, que la distinguen de las anteriores nacionalizaciones. El núcleo del decreto radicó en los nuevos términos para los contratos con las empresas petroleras, que se limitarían a ser operadoras. Por otra parte, el decreto encomendó a YPFB el control total de la actividad: la exploración, la prospección, la producción y aún la fase de comercia-lización, en aplicación del principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos en boca de pozo. Además, aumentó las regalías para los campos grandes; para los otros, las dejó sujetas a negociación.20

El decreto de nacionalización no expropió los activos físicos (maquinaria y equipo) instalados en los campos petroleros, a diferencia de experiencias previas. Expropió empero las ganancias y, sobre todo, coartó significativamente la libertad empresarial de las compañías transnacionales.21

El decreto de nacionalización debe ser interpretado en el contexto internacio-nal de altos precios para la energía, que ha creado el sentimiento en muchos países de que no están aprovechando debidamente la bonanza petrolera a través de empresas privadas; ello está originando reacciones nacionalistas en los países productores. La reacción del actual Gobierno boliviano está inscrita en esta tendencia.

A fines de octubre de 2006, el Gobierno acordó nuevos contratos con las empresas petroleras, que combinan contratos de operación con contratos de pro-ducción compartida. Los nuevos contratos no son muy diferentes de los acordados con otros países petroleros y por eso fueron aceptables para las empresas extranje-ras. En el escenario internacional actual de altos precios, la participación estatal bajo todas sus modalidades (el “government take”) puede abarcar al 82% de los ingresos (netos de costos operativos). La pregunta que cabe hacerse es qué pasaría si los actuales altos precios bajaran.

18 YPFB tiene además que hacer frente a fuertes desafíos de financiamiento. 19 Esta era la tercera vez que se nacionalizaba el petróleo en Bolivia. Se lo había hecho en 1937, luego de la guerra

del Chaco, y en 1969.20 Una descripción completa de los alcances del decreto de nacionalización de mayo 2006 se puede encontrar en

Miranda (2006). Véase también Medinaceli (2006) para los cruciales aspectos tributarios y Oporto (2006) para las repercusiones políticas.

21 Lo que puede afectar al valor de mercado de sus inversiones y, en última instancia, de sus acciones.


El Gobierno acordó en el tercer trimestre de 2006 vender 27.7 millones de metros cúbicos por día a la Argentina, a partir del año 2010. Estas ventas se suma-rían a los 26 millones de metros cúbicos por día ya comprometidos para la venta al Brasil. De esta manera, quedaron asegurados dos mercados regionales grandes; pero se abandonó la pretensión de los gobiernos anteriores de exportar gas natural, como gas natural líquido (GNL), a los Estados Unidos y México. Para cumplir con sus compromisos de venta con la Argentina y el Brasil, Bolivia requerirá cuantiosas inversiones en exploración, desarrollo de campos y transporte; para ello, deberá apelar al capital extranjero. Es de hacer notar que los contratos acordados a fines de octubre no comprometen inversiones.

La adhesión a bloques comerciales regionalesBolivia participa en dos esquemas de integración regional: la Comunidad

Andina de Naciones (CAN), como miembro pleno, y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), como miembro asociado. Tiene también firmados acuerdos de complementación económica con varios países fuera de los bloques de la CAN y el MERCOSUR, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

La pertenencia a la CAN parecía muy prometedora, sobre todo después de que este esquema de integración regional abandonara su visión excesivamente proteccionista y sus Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Correcta-mente, la CAN se ha orientado desde mediados de la década de los ochenta hacia un regionalismo abierto, en el que los miembros integrantes liberalizan su comercio recíproco, pero no establecen aranceles externos comunes altos que produzcan desviaciones significativas del comercio internacional. Los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial fueron abandonados en buena hora. Por otra parte, la CAN, como bloque, puede negociar acuerdos comerciales con otros bloques de fuera de la región; lo que da más fuerza a las negociaciones que si fuesen encaradas por los países miembros individualmente. Se ha de hacer notar también que los países de la CAN constituyen un destino privilegiado para las exportaciones de soya del país.

Venezuela abandonó la CAN el 2006; este hecho puede dejar muy dañado a este esquema de integración y están por verse todavía las implicaciones de la adhesión venezolana al MERCOSUR. Por otra parte, la CAN y el MERCOSUR están buscando su integración en la Comunidad Sudamericana de Naciones, pero el proceso está todavía en una fase embrionaria. Chile retornó a la CAN como miembro asociado a mediados del 2007.

No siendo miembro pleno del MERCOSUR, la principal ventaja de la ad-hesión de Bolivia a ese grupo comercial es el intercambio de información y, posi-blemente, su empleo como medio para coordinar políticas. Comercialmente, no se tiene mucho más que lo que ya se tenía con la ALADI y los Acuerdos de Com-


plementación Económica. Si bien las exportaciones de Bolivia al MERCOSUR son importantes, siguen siendo de materias primas (esta vez de gas natural) y se hubiesen realizado de todas maneras, con o sin MERCOSUR.

La CAN y el MERCOSUR crearon enormes expectativas en Bolivia. El potencial que representan esos mercados no parece haberse materializado y cabe preguntarse por qué. La respuesta está tal vez en el hecho de que los países in-tegrantes de estos bloques no adoptaron las políticas de apertura comercial con plena convicción, imbuidos por la mentalidad proteccionista que prevalecía y por la influencia de grupos nacionales de presión. Las negociaciones comerciales han sido demasiado lentas y laboriosas. También se han presentado, con demasiada frecuencia, medidas para-arancelarias de tipo administrativo, que negaban lo que se obtenía en las negociaciones comerciales. Se ha de hacer notar también que la crisis de 1999-2002, con sus devaluaciones masivas, produjo interrupciones signifi-cativas del comercio recíproco.

Bolivia y el Tratado de Libre Comercio con los Estados UnidosBolivia se beneficia además del ATPDEA y del Sistema Generalizado de Pre-

ferencias de la Unión Europea. El ATPDEA le dio un impulso mayor a las expor-taciones bolivianas de manufacturas, pero tiene una vigencia acotada.22 Estuvo en duda su continuidad durante casi todo 2006, porque existía una discusión sobre la negociación de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, que lo remplazaría. Colombia y el Perú en la Comunidad Andina de Naciones, así como Chile y los países centroamericanos, habían negociado Tratados de Libre Comercio. El Gobierno del MAS decidió, a principios del 2006, discontinuar las negociaciones del TLC.

La oposición del Gobierno, así como de algunos movimientos sociales, al TLC se basa en la visión de que ese mecanismo no es de comercio justo y desprote-ge a los pequeños productores y a la producción comunitaria (modalidad frecuente en las poblaciones indígenas). De un análisis más completo se podría concluir, em-pero, que estas aprensiones son injustificadas. De hecho, Bolivia tendría más por ganar que por perder. Los costos de adhesión al TLC son mínimos. En efecto, los costos de la apertura a las importaciones ya fueron incurridos a mediados de los 80. Es de hacer notar que aún los temas más cuestionados, como son los de propiedad intelectual y los de las patentes para medicamentos, podían ser negociados con altas probabilidades de éxito, por el mismo pequeño tamaño del mercado interno.

No llegar a un TLC puede significar, en cambio, la pérdida de numerosos empleos en lo inmediato, a no ser que se prolonguen las preferencias del ATPDEA

22 A fines de 2006, el congreso americano decidió extender la vigencia del ATPDEA por seis meses más y hay algunas indicaciones de que podría haber una ampliación adicional.


por un tiempo más.23 Por otra parte, se puede prever que la tendencia mundial a la liberalización comercial ha de continuar, aunque su ritmo dependerá de las nego-ciaciones de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que por el momento están estancadas. Bolivia no podrá ignorar estos acuerdos.

La contrapropuesta al TLC con los Estados Unidos del Gobierno del MAS es un acuerdo de comercio preferencial con Cuba y Venezuela, en el llamado Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP). De entrada hay que hacer notar la modes-tia del comercio internacional con ambos países, con exportaciones de solamente 196.2 millones a Venezuela el 2006. Por su parte, las importaciones provenientes de Venezuela fueron de tan sólo 56,6 millones de USD ese mismo año. Las ci-fras de exportaciones e importaciones, a y desde Cuba, son desdeñables. El TCP va más allá del terreno estrictamente comercial. Venezuela, conjuntamente con Cuba, mantiene un programa de cooperación con Bolivia y con el Gobierno de Evo Morales en proyectos de salud y educación públicas. Venezuela ha otorgado además un financiamiento –en gran parte compuesto por donaciones– de alrede-dor de cien millones de dólares para programas de microcrédito y de apoyo a las municipalidades.

El aislacionismo del Plan Nacional de DesarrolloEl Gobierno ha tratado de señalizar sus intenciones de política económica y

de satisfacer las expectativas del público y de la comunidad financiera internacio-nal promulgando el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que ha sido presentado y discutido en diversos foros. El PND contempla cuatro estrategias para el período 2006-201024:- Una estrategia económica para aumentar la productividad y la competitividad,

fuertemente centrada en los recursos generados por el gas natural.- Una estrategia social-comunitaria, para mejorar las condiciones de vida de la

población y reducir la pobreza, impulsando la educación, la salud, el sanea-miento básico y una red de seguridad social.

- Una estrategia para fortalecer la democracia a través de la inclusión social.- Una estrategia de relaciones internacionales.

El PND tiene un sesgo hacia el mercado interno, con la excepción del gas. Apela fuertemente a políticas de nacionalismo económico, que implican un aisla-miento de las grandes corrientes internacionales de comercio y de inversión.

Persisten muchas interrogantes sobre la industrialización de los recursos na-turales bolivianos (incluyendo la del gas natural), especialmente si se consideran

23 Para la contingencia de que no se extendiera el ATPDEA y para evitar la pérdida de empleos, el gobierno ha propuesto también un esquema de subsidios para las exportaciones a los Estados Unidos.

24 Para una presentación resumida véase también FMI (2006).


los fracasos del modelo de industrialización forzosa a los que ya se ha hecho referen-cia. También se tienen muchas interrogantes acerca del desarrollo de la economía no hidrocarburífera. La excesiva concentración en el sector de hidrocarburos en desmedro de los otros sectores crea, además de la gran dependencia de un mercado internacional volátil, el peligro de acentuar una economía rentista que agrave los conflictos distributivos.

Las inversiones

Los flujos internacionales de capitalBolivia ha dependido históricamente del aporte de capitales externos para

financiar sus inversiones y su desarrollo económico. Los flujos de ahorro externo hacia Bolivia han tomado varias modalidades en el tiempo. Entre 1960 y media-dos de 1990 se obtuvieron esencialmente créditos oficiales para el financiamiento de las inversiones del sector público no financiero (SPNF).25 Durante unos pocos años de ese período, más precisamente entre 1973 y 1982, Bolivia tomó también créditos de la banca comercial privada para su sector público.

Con el programa de privatizaciones, que comienza a mediados de los noven-ta, el ahorro externo cambió de modalidad, apareciendo principalmente bajo la forma de inversión directa extranjera (IDE). Hasta entonces, Bolivia había sido so-lamente un receptor modesto de IDE. En gran parte inducida por la capitalización, pero no exclusivamente por ella, la IDE adquirió una considerable dimensión. En determinados años de la década pasada, el cociente de IDE a PIB de 11% fue el más alto de América Latina. Esta tendencia hubiera continuado de no producirse la inestabilidad política de los años recientes.

La IDE (gráfico 5) tanto en valor como en porcentaje del PIB alcanza su máximo valor en 1998, para después declinar hasta el 2002. A partir del 2003 se para casi completamente; en el 2006 hay una leve recuperación producida por la IDE en minería. Durante los noventa se observan también créditos privados ex-ternos al sector privado boliviano, intermediados a través de la banca nacional, en gran parte inducidos por la IDE.

La crisis regional de 1998 a 2002, prolongada y profunda, introdujo modifi-caciones adicionales importantes al panorama descrito de financiamiento externo. Se ha de recordar que la crisis de 1998-2002 causó también dificultades fiscales considerables. Como consecuencia de la crisis y de las políticas económicas dema-siado expansivas con el propósito de controlarla, los déficits fiscales aumentaron fuertemente. Entonces, los créditos oficiales ya no se dirigieron –como antes– so-

25 Por su pequeñez o aun inexistencia, los superávit en la cuenta corriente del SPNF financiaban apenas una pequeña fracción de los gastos de capital.


lamente a financiar inversiones, sino también gasto corriente. Los gobiernos tuvie-ron además que recurrir a donaciones de soporte presupuestario. Esta cooperación ocurrió, por otra parte, en el contexto de una gran inestabilidad política.

Las dificultades fiscales comenzaron a revertirse a mediados del 2003. La me-jora fue notable el 2006, habiéndose aún constituido un superávit fiscal de 4,6% del PIB, en gran parte debido a los impuestos a los hidrocarburos. Queda, empe-ro, la duda de si esa situación es demasiado dependiente de la coyuntura de altos precios internacionales para la energía y si la alta tributación no está dañando las perspectivas de largo plazo del sector.26

La situación externa de Bolivia recibió un espaldarazo adicional con la con-donación de deuda externa realizada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial de acuerdo a los términos del programa de reducción de deuda multilateral (MDRI por sus siglas en inglés) a fines de 2005 y en el primer semes-tre de 2006. El monto de la condonación, inmediata por el FMI y desfasada en el tiempo por el Banco Mundial, alcanza a USD 1800 millones. El Banco Interameri-cano de Desarrollo aprobó a principios del 2007 una condonación por USD 1200 millones (Cuadro 4). La MDRI se sumó a las reducciones de deuda con las que Bolivia venía beneficiándose desde 1999, particularmente en las iniciativas para los llamados HIPC (Highly Indebted Poor Countries).

26 Véase al respecto M. Catena y F. Navajas (2006) que efectúan una simulación, con un modelo estocástico, de qué pasaría si ocurriera una declinación de los precios internacionales de la energía y una reducción de la demanda de gas de los países vecinos.

Gráfico 5. Inversión Directa Extranjera(neta), millones de USD

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia.

1,500

1,000

500

0

-500

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


Bolivia ha seguido buscando ayuda externa los últimos años, aparte de los alivios de deuda, con la justificación de que la necesitaba para poder cum-plir con las Metas del Milenio, fijadas por la Conferencia de Naciones Unidas de Monterrey el año 2000. Es así que el año 2004 Bolivia se encontró entre los 16 países elegibles para las donaciones de la Cuenta del Reto del Milenio (Millenium Challenge Account, MCA). Hubo algunos tímidos intentos para materializarlas.

Cuadro 4. Condonaciones de deuda externa (Millones de USD)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TotalAlivio HIPC I 84.7 79 58.8 42.6 38.6 29.4 27.5 22.8 383.4Alivio HIPC II 0 0.7 27.7 84.4 80.4 82.3 73.3 69.7 418.5Alivio HIPC total 84.7 79.7 86.5 127.0 119.0 111.7 100.8 92.5 801.9Más Allá del HIPC 9.3 29.8 34.4 54.3 47.6 50.9 226.3Alivio MDRI a) 326.6 326.6Total 84.7 79.7 95.8 156.8 153.4 166.0 148.4 470.0 1,354.8

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia.a) incluye alivio del FMI y alivio parcial del Banco Mundial. Este último se ejecutará sobre varios años.El alivio del BID comenzó a principios del 2007 y se ejecutará sobre varios años.

El Gobierno del MAS no parece darle mayor importancia a los beneficios del programa MCA, aún cuando ellos pudiesen representar USD 500 millones (alrededor de 4% del PIB). La bonanza de la balanza de pagos combinada con la débil capacidad de absorción de inversiones del país ha hecho menos deseable el MCA, a pesar de que el financiamiento del gasto público social continúa siendo problemático y la carencia de servicios básicos sigue haciéndose sentir.

La elevada tasa de ahorro nacional de los últimos dos años, especialmente de 2006, reflejo de los superávit en balanza comercial, tiene una alta probabilidad de no ser duradera. Por el momento, ese ahorro superior a las inversiones en capital fí-sico está siendo empleado en la constitución de activos internacionales de reserva, es decir, en una inversión financiera.

Vale la pena examinar con más detenimiento la extraordinariamente alta acumulación de RIN de los dos últimos años (Cuadro 5). El stock de Reservas In-ternacionales Netas se ha constituido a partir de los superávits en cuenta corriente de la Balanza de Pagos y de cambios en la cartera del público que ha aumentado su preferencia por bolivianos. Una de las consecuencias de una economía mundial tan favorable ha sido la constitución de altos superávits en cuenta corriente de la Balanza de Pagos, pero ellos también son el reflejo de niveles de inversión muy


bajos frente a niveles circunstanciales de alto ahorro. El excedente de ahorro sobre la inversión real está siendo de facto invertido en la constitución de RIN. De allí surge una primera explicación de su alto nivel.

A la explicación anterior se ha de añadir que la percepción en el público de una posible apreciación del boliviano, más las medidas de “bolivianización” del Banco Central de Bolivia, ha conducido a que éste cambie sus activos en dólares por activos en bolivianos; lo que ha tenido el efecto de reforzar aún más las RIN.27 Las RIN tienen un papel precautorio importante y constituyen un auto-seguro para hacer frente a las volatilidades de origen externo. Tienen, empero, un costo alto de oportunidad porque sus rendimientos son bajos y, peor aún, están provocando presiones inflacionarias.

Cuadro 5. RIN del Banco Central

(millones de USD)1997 1,0661998 1,0631999 1,1142000 1,0852001 1,0772001 1,0762002 8542003 9762004 1,1232005 1,7142006 3,178

2007 junio 3,891

Fuente: Banco Central de Bolivia

Las difíciles relaciones con las empresas transnacionalesAunque faltan datos más sólidos, todo hace pensar que las tasas de inver-

sión con relación al PIB que ya eran bajas –en todo caso, más bajas que en los países de la región– estarían ahora en niveles aún más bajos (Gráfico 6). Las tasas de inversión privada habrían continuado con su caída, por lo menos en su componente de inversión directa extranjera. No cabe duda de que la nacio-nalización de hidrocarburos, aún si sus alcances han quedado atenuados por la

27 Es de hacer notar que la situación boliviana de RIN no es excepcional en la región: todos los países vecinos, que confrontan el mismo contexto internacional favorable, han estado acumulando reservas.


firma de los nuevos contratos con las empresas petroleras, ha afectado al clima de inversiones. Las relaciones con los inversionistas, nacionales y extranjeros, siguen siendo una asignatura pendiente de la política económica del Gobierno del MAS.

Si bien la atracción de inversión extranjera se ha vuelto mucho más pro-blemática, no ha de descartarse empero que empresas de países emergentes –como Rusia, China, India, Irán, Argentina y Venezuela– pudiesen interesarse en la explotación de recursos naturales bolivianos, desplazando a las compañías tradicionales de los países industriales. La cuestión es si el Gobierno, desespe-rado por esas inversiones, negociará mejor con esas compañías emergentes que con las tradicionales.28

Las relaciones con el Fondo Monetario InternacionalBolivia es miembro del Fondo Monetario Internacional (FMI) casi desde

el principio de su funcionamiento, habiéndose adherido a fines de 1945. Desde la década de los cincuenta, Bolivia ha tenido programas con el FMI casi sin inte-rrupción. Una excepción notable a la afirmación anterior es lo que sucedió en el primer quinquenio de la década de los ochenta. El Cuadro 6 resume los acuerdos financieros más recientes:

Stand byESAF/PRGFESAF

del 02/04/03del 18/09/98del 19/12/94

al 31/03/06al 07/06/02al 09/09/98

28 La experiencia con la compañía india de acero Jindal no parece señalar que eso vaya a ocurrir.

Gráfico 6. Inversión como porcentaje del PIB

Fuente: Elaboración propia, con datos del Instituto Nacional de Estadística.

0

5

10

15

20

25

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


En el período que va del 07/06/02 al 02/04/03 Bolivia estuvo sin progra-ma formal, aunque con monitoreo del staff del FMI. Durante esos diez meses se negoció laboriosamente un nuevo Programa de Crecimiento y de Reducción de la Pobreza (PRGF, por sus siglas en inglés) sin que, lamentablemente, se llegue a un resultado. Presionado por los acontecimientos políticos de febrero 2003, el FMI acordó un programa stand by, de menor duración y más costoso que un PRGF, pero más flexible. Con el apoyo de ese stand by, se pudo controlar la grave crisis de esos años.

La ventaja principal para Bolivia de los acuerdos con el FMI, más que en el uso de recursos, ha estado tanto en su asistencia técnica como en su sello de apro-bación ante la comunidad financiera internacional. Un programa con el FMI daba garantías a los donantes. Bolivia, más que un usuario prolongado de recursos del FMI, ha sido un usuario prolongado de sus sellos de aprobación, que le eran nece-sarios para acceder a otros financiamientos. En particular, eran casi imprescindibles para los préstamos del Banco Mundial.

La fuerte acumulación de Reservas Internacionales Netas por el Banco Central de Bolivia y los superávits fiscales han llevado al Gobierno a suspender las negociaciones con el FMI para un nuevo acuerdo stand by y, con mayor ra-zón, un acuerdo PRGF. El Gobierno se somete, no obstante, a la vigilancia del FMI, en los términos del Artículo 4 de su Convenio Constitutivo. Después de muchos años, Bolivia no tiene un acuerdo con el FMI y ha podido librarse de su condicionalidad. Sin embargo, la falta de un acuerdo con el FMI pudiera di-ficultar negociaciones con los donantes, especialmente con el Banco Mundial y el Grupo Consultivo de París.

Conclusiones

Después del fracaso del modelo IIDE y de capitalismo de estado a me-diados de los 80, Bolivia apostó por un modelo de economía abierta, con pro-tagonismo del sector privado, con amplia inserción en los mercados interna-cionales de comercio y de inversiones. Las reformas estructurales de los años noventa fueron de gran alcance, pero chocaron con términos de intercambio muy desfavorables y el progresivo desencanto de la población con la falta de resultados, así como con el incumplimiento de las promesas que se habían he-cho para conseguir la aceptación de ese modelo. La concepción del desarrollo y de las modalidades de inserción internacional cambiaron, una vez más, de dirección con la ascensión al Gobierno del MAS a principios del 2006. Esta ascensión había sido precedida por un largo período de ausencia de goberna-bilidad.


Los cambios del contexto internacional a partir de 2003 le han sido muy auspiciosos a Bolivia y le proporcionan oportunidades de desarrollo, que están entre las mejores de los últimos cincuenta años. Bolivia podría estar cosechando por fin los frutos de las reformas de largo alcance de la década pasada.

Las exportaciones de gas natural y metales se han convertido en el princi-pal soporte de crecimiento del PIB. La pregunta que hay que hacerse, como otros países con desarrollo similar, es si este crecimiento es sostenible en el tiempo. Si el crecimiento continúa dependiendo solamente de choques exógenos favorables, probablemente no sea sostenible una vez que los factores exógenos propicios des-aparezcan. Uno de los desafíos está en trasladar los beneficios de la actual bonanza de hidrocarburos y metales al resto de la economía. Es justamente en este momento de altos precios, que producen también altas tasas de retorno, que debería notarse una gran actividad en inversiones. Los datos del 2006 no parecen mostrar que ello esté sucediendo.

El MAS asumió el Gobierno en el cenit de la mejora del entorno interna-cional, pero su política económica –incluyendo la concerniente a las relaciones internacionales– no sólo rompe con el patrón anterior, sino que está a contra-corriente de las tendencias internacionales y regionales con relación al comer-cio internacional y la inversión extranjera. Las políticas del Gobierno del MAS encuentran su inspiración en la vieja tradición boliviana del nacionalismo, que data por lo menos desde mediados del siglo pasado. La otra gran fuente de inspi-ración está en el modelo del llamado Socialismo del Siglo XXI del presidente de Venezuela, Hugo Chávez.

Las relaciones económicas internacionales están muy fuertemente marca-das por el gas. Las ventas de gas, así como el tratamiento de la inversión extranje-ra en ese sector, parece rebasar las capacidades administrativas y de negociación del Gobierno del MAS. Aparte del gas, no se han notado muchas iniciativas de política comercial. Se puede hacer notar el rechazo a un TLC con los Estados Unidos y su reemplazo por el TCP con Cuba y Venezuela, y la continuación del cabildeo para una extensión del ATPDEA.

La abundancia de recursos naturales, especialmente gas natural y mine-rales, en un momento de gran demanda internacional que se traduce en altos precios, facilita la gestión económica en la coyuntura; pero también crea nuevos desafíos para un futuro no muy lejano. En el corto plazo, la bonanza externa ha conducido a reservas internacionales muy amplias, a cuentas fiscales saneadas y aún a incrementar moderadamente la tasa de crecimiento del PIB. El desafío está en que los beneficios de la coyuntura actual sean duraderos en el tiempo y suficientemente robustos frente a la gran volatilidad que suelen tener los precios de materias primas del tipo que exportamos.



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Carlos Arze Vargas

Investigador de CEDLA, La Paz

Globalización: capitalista y neoliberal

El fenómeno de la globalización es presentado por el discurso neoliberal como el estadio más alto del desarrollo de la sociedad humana, que habría sobreve-nido merced a la superación por parte del capitalismo de las barreras impuestas por las condiciones de la técnica limitada del pasado y las barreras políticas construidas por los Estados nacionales.

En las versiones más osadas de sus ideólogos, se postula que este fenómeno encarna el arribo de una nueva era histórica post-capitalista, en la que han sido su-peradas las contradicciones y la existencia de las clases sociales y donde el “medio de producción” básico ya no es el capital, ni la fuerza de trabajo, sino “es y será el saber”, aunque persista por largo tiempo el mercado libre “como único mecanismo de integración económica comprobado” (Drucker, 1993).

La creciente integración de las sociedades nacionales, principalmente finan-ciera, abarcaría además “aspectos culturales, políticos y ambientales más amplios”. Empero, enfatizando la supuesta objetividad del proceso, se sostiene que dicha in-tegración de los mercados financieros “ha sido posible gracias a las comunicaciones electrónicas modernas” (FMI, 2000). La innovación técnica, particularmente de la informática, permitiría establecer una nueva “sociedad del conocimiento”, que conduciría a la flexibilización de la producción y al incremento de la capacidad de las empresas para movilizarse más allá de las fronteras nacionales; asimismo, implicaría el crecimiento extraordinario del comercio, más aun que la propia pro-

Los efectos perversos de la globalización

neoliberal en Bolivia


ducción. La liberalización de los flujos de capital, a su vez, se transformaría de consecuencia en factor para la flexibilización de la producción.

Revelando su orientación normativa, antes que explicativa, el neoliberalis-mo recalca el supuesto carácter ineludible de la globalización, reeditando el su-puesto de teorías económicas y sociológicas que comprenden el desarrollo como un proceso histórico que desemboca en el imperio absoluto del mercado En este sentido, no sería otra cosa que “la prolongación más allá de las fronteras naciona-les de las mismas fuerzas del mercado que durante siglos han operado a todos los niveles de la actividad económica humana: en los mercados rurales, las industrias urbanas o los centros financieros” (FMI, 2000.).

Su virtuosidad para acabar con las contradicciones sociales y las diferencias entre países provendría del hecho de que la creciente liberalización de los flujos de bienes, capitales, tecnología y mano de obra, permitiría la convergencia de las principales variables mercantiles como los precios y los salarios, conjugando a fa-vor de la eliminación de las brechas entre países ricos y pobres, entre economías desarrolladas y atrasadas (FMI, 2000).

A despecho de toda esa argumentación acerca del carácter objetivo y no intencional de la globalización, desde los principales centros de poder políti-co y financiero se despliegan enormes esfuerzos discursivos para sustentar la virtuosidad de la globalización y se emprenden acciones políticas y de fuerza para alinear a todos los Estados detrás de la misma, revelando su inconfundible carácter ideológico1. Esa ideología es, precisamente, lo que conocemos como neoliberalismo.

En nuestro criterio, el término “globalización” no es más que un eufemis-mo que pretende encubrir la naturaleza capitalista del fenómeno de la integración económica que vivimos en la actualidad. Sin desconocer la magnitud y especifi-cidad de algunos rasgos del actual proceso de integración económica, principal-mente aquellos emparentados con las innovaciones tecnológicas, sostenemos que este fenómeno contemporáneo es esencialmente –y no más– la expresión de una tendencia recurrente del capitalismo. En este sentido, es un sinónimo de la “mun-dialización”, concepto que alude al grado de difusión alcanzado por el sistema de relaciones capitalistas en el mundo entero2.

1 “Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la división del trabajo, es decir, la especialización que permite a las personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la globalización, es posible beneficiarse de mercados cada vez más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más baratas y mercados de exportación más amplios. Pero los mercados no garantizan necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a todos. Los países deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso de los países más pobres, posiblemente necesiten el respaldo de la comunidad internacional a tal efecto” (FMI, 2000).

2 Arrighi (1997) recogiendo una expresión de Immanuel Wallerstein, considera la globalización como un “modelo evolutivo” que ha permitido que el capitalismo llegue a ser “el primer sistema histórico en incluir el globo entero dentro de su geografía”.

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 261

Aunque la mundialización ha alcanzado un grado superlativo en la actua-lidad, debido a que ha podido restituirse en amplias regiones del orbe después de la caída del llamado “socialismo real”, no ha logrado la superación de los princi-pales rasgos que caracterizan al capitalismo en su etapa monopolista. Esta etapa, denominada también imperialista, se caracteriza por el predominio del capital financiero sobre el capital productivo y tiene como actor principal a las corpo-raciones, ya sea bajo la forma de trusts o cárteles, que despliegan su hegemonía ocasionando una división mundial del trabajo y el reparto del mercado interna-cional entre las principales potencias. La globalización podría ser considerada, entonces, una fase dentro del imperialismo que acentúa sus rasgos a partir de la influencia que tienen sobre la acumulación capitalista factores como la innova-ción tecnológica y, principalmente, la hegemonía de las fracciones financieras del capital.

La emergencia y consolidación de esta fase de la mundialización capitalista arranca de la crisis de los años 70 del siglo pasado, que se inscribe en el ciclo de-presivo de la economía internacional que siguió al ciclo expansivo de la posguerra (Sotelo, 2001; Arrighi, 1997). Como toda crisis capitalista, estuvo caracterizada por dificultades en la acumulación de capital, que se explican por el deterioro de las tasas de ganancia –determinado por el aumento de la composición orgánica del capital– y por factores políticos como una intensificación de la lucha de clases, y dio lugar a la exacerbación de la competencia, la centralización y concentración de los capitales, la expansión financiera y la consecuente recomposición de hegemo-nías de las distintas fracciones capitalistas y a la configuración de nuevos liderazgos políticos mundiales.

En este sentido, la mundialización/globalización que sobreviene a partir de la década de los 80 es un proceso intencional impulsado por determinados intereses de las fracciones capitalistas dominantes que apuntan a recuperar las condicio-nes adecuadas para la acumulación capitalista. Como sostiene Samir Amin (2001) “significa el retorno de los bloques hegemónicos anti obreros, anti populares. Esta lógica funciona en beneficio exclusivo del capital dominante y, singularmente, de sus segmentos más poderosos –que son también los más mundializados– el capital financiero. La ‘financiarización’ constituye de esta manera una de las principales características del actual sistema, tanto en sus dimensiones nacionales como en su dimensión mundial”3.

3 De manera precisa, se arguye que la financiarización de la economía se origina en los años setenta, como resul-tado de cambios importantes en la economía internacional propiciados por las políticas de los principales países desarrollados. Las determinaciones estadounidenses de devaluar el dólar en 1971 y la desaparición del sistema de cambios fijos alentaron la especulación en los mercados de dinero. Asimismo, el incremento de flujos de capital bajo la forma de créditos a países atrasados –los petrodólares– y las acciones de Estados Unidos para financiar sus elevados déficit con el ahorro de otros continentes, ocasionaron un aluvión de capitales que inundaron el mercado internacional (Martner, 1988).


El sustrato ideológico de esta recomposición capitalista, bajo la égida del ca-pital financiero, es proporcionado por las corrientes teóricas monetaristas y neoclá-sicas que vanguardizan el cuestionamiento al capitalismo de Estado y a todo rastro de intervención estatal en la economía, reviviendo las concepciones liberales na-cidas en la etapa del capitalismo competitivo4. El neoliberalismo promueve la idea de que el desarrollo será alcanzado en la medida que el conjunto de los países se integren plenamente en un mercado único y mundial, por lo que toda acción de los estados nacionales contraria al proceso o que pretendiese abstraerse del mismo los condenaría a la pervivencia del atraso y la marginalidad económica.5 Conse-cuentemente, los principales organismos multilaterales postulan un conjunto de proposiciones o recetas de política económica –sustentadas en “evidencias” con pretensiones científicas– que sistematizan las orientaciones del llamado Consenso de Washington.6

El núcleo de las políticas postuladas por el neoliberalismo es el esta-blecimiento de las condiciones más favorables para la recuperación de las ganancias de las fracciones dominantes –encarnadas por las empresas trans-nacionales– a través del socavamiento de la soberanía de los Estados nacio-nales de los países atrasados, que es posibilitado por la propia restauración de la hegemonía de las fracciones capitalistas locales ligadas más estrechamente a dichos intereses.

El neoliberalismo en Bolivia

Como se ha señalado, el proceso de integración comandado por las grandes corporaciones transnacionales e impulsado por los organismos multilaterales, a través de la imposición de políticas económicas neoliberales, trascendió las fron-teras nacionales de los países atrasados merced a la presencia de determinados grupos o fracciones de las clases dominantes locales ligados económicamente a esos intereses foráneos y alineados ideológicamente con el discurso neoliberal predominante.

4 “Restablecida la lógica unilateral del capital, ésta se expresa en la implementación de políticas que presentan las mismas características en todos lados: tasas de interés elevadas, reducción del gasto público social, desmante-lamiento de las políticas de pleno empleo y prosecución sistemática del restablecimiento de la desocupación, desgravación fiscal en beneficio de los ricos, desregulaciones, privatizaciones, etc.” (Amin, 2001).

5 “En un informe reciente del Banco Mundial (Las perspectivas económicas globales y los países en desarrollo, 1995) se sostiene que la creciente integración de dichos países en la economía mundial ofrece una excelente oportunidad, quizás la mejor, para aumentar a largo plazo la riqueza de las naciones en desarrollo e industriales” (Qureshi, 1996).

6 Estas políticas consisten en medidas orientadas a lograr la estabilidad macroeconómica, la apertura externa para fomentar la expansión del comercio y la inversión, el estímulo de la competencia y la productividad, así como la gestión de la deuda para facilitar la disponibilidad de recursos (FMI, 2000)..


Contrariando a la ideología neoliberal que aduce que la globalización haría intrascendente y hasta prescindible la presencia del Estado nacional,7 éste sigue conservando su función esencial de garantizar la reproducción constante del pro-ceso de acumulación del capital que se verifica en su espacio territorial específico. No se produce, entonces, la caducidad del Estado sino la modificación de ciertos roles que condicionan o entorpecen los procesos de concentración y centralización del capital; en esta medida, lo que ocurre es la sustitución de un régimen de acu-mulación periférico por otro,8 en el sentido del reemplazo de una fracción de clase dominante por otra en el comando del aparato estatal.

La crisis de inicios de los años 80, que marcó el fin del régimen económico de sustitución de importaciones iniciado con la Revolución Nacional de 1952, abrió las puertas a un nuevo régimen de gobierno que tenía como imperativo la reestruc-turación del dominio del capital, recuperando el imperio del Estado amenazado por la enorme conflictividad social. Las fracciones capitalistas que se habían incubado en el curso del ciclo nacionalista, unas veces apoyadas desde el Estado con políticas destinadas a generar una “burguesía nacional” y, otras, a través de la aplicación violenta de medidas de los gobiernos militares, encabezaron la arremetida que im-pondría el nuevo “modelo neoliberal”.

La coalición de esta fracciones compuestas fundamentalmente por empre-sarios ligados a la minería y el comercio y por grandes propietarios terratenientes, representada por los partidos Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y Acción Democrática Nacionalista (ADN) dio inicio en 1985 a la “instauración del régimen de acumulación neoliberal (la Nueva Política Económica), en el contexto de un ciclo descendente de la lucha de clases que se abre con la derrota coyuntural de la clase obrera en 1986; una nueva correlación de fuerzas que la oligarquía fi-nanciera en el poder consagraría ideológicamente y afianzaría institucionalmente” (Orellana, 2006).

Este nuevo régimen de acumulación debería llevar adelante políticas que permitiesen construir la hegemonía de esas fracciones capitalistas, para lo que re-quería encarrilar las contradicciones sociales en el límite del orden legal; es decir, requería dar legitimidad a ese dominio de grupos particulares mediante el conven-cimiento y la coerción. Desde 1985 se intentó, desde las esferas del poder político,

7 “Una convergencia de procesos que tienen lugar dentro y fuera del país han puesto al Estado Nación en crisis. Las nuevas condiciones de producción, acumulación e intercambio han intensificado todos los flujos (de capita-les, gente, tecnologías e información) y le quitan poder para controlar el tiempo y el espacio de su jurisdicción, pero sigue siendo un referente fundamental para la acción social y la política internacional” (Laserna, 2002).

8 “Recordemos que un régimen de acumulación es el conjunto de estrategias y estructuras mediante las que un conjunto de agencias gubernamentales y empresariales particulares, promueven, organizan y regulan la expan-sión o la reestructuración de la economía capitalista (Arrigí, 1997, p 23). Este conjunto de agencias capitalistas y gubernamentales institucionalizan el poder y la hegemonía de determinadas fracciones de la clase dominante y capas políticas dirigentes, cuya comunidad de intereses promueve la reestructuración de las instituciones del Estado y de la economía capitalista en la búsqueda de poder y de beneficios” (Orellana, 2006).


imponer al conjunto de la sociedad la conciencia de una sinonimia entre libertad económica y libertad política; es decir, se propugnó la consolidación de un sistema político que legitimara el poder económico alcanzado por el capital extranjero y las fracciones de clase de la burguesía nacional, eliminado las restricciones al libre funcionamiento del mercado. Las reformas políticas se dirigieron a modificar el ré-gimen jurídico y toda la institucionalidad estatal, desmontando los resabios legales del capitalismo de Estado9.

La relativa estabilidad del sistema político, que a algunos analistas liberales se les antojaba una virtud de la democracia boliviana y un síntoma de fortaleza, fue lograda merced a un mecanismo cínico de “pactos de gobernabilidad” entre los tres principales partidos del sistema: el MNR, ADN y el Movimiento de Izquierda Re-volucionaria (MIR). Estos pactos recurrentes, basados en la concesión de prebendas como la distribución de cargos públicos y la tolerancia a los actos de corrupción de los aliados políticos, permitieron la formación de los cinco gobiernos elegidos entre 1985 y 2002 y agudizaron, a la larga, el desprestigio total del sistema político.

El credo neoliberal, estipulado en el llamado Programa de Ajuste Estructural, atacó por todos los flancos la estructura del capitalismo de Estado, con el objeti-vo de sentar las condiciones adecuadas para la vigencia de la economía de libre mercado, como escenario ideal para la intervención dominante de la inversión extranjera.

Para cumplir el cometido de otorgar todo el protagonismo en la economía al capital transnacional, las políticas neoliberales se dirigieron a desmontar la insti-tucionalidad anterior, modificando los criterios del diseño y aplicación de las prin-cipales políticas macroeconómicas y reformando las normas legales que regulaban los diferentes sectores productivos.

Manejo macroeconomico

La reforma de las políticas macroeconómicas se dirigió a limitar la partici-pación del Estado en las actividades productivas, relegándolo a las funciones de regulación de las actividades privadas que deberían desenvolverse en adelante bajo los principios de una economía de libre mercado. El diseño del Programa de Ajuste Estructural incluyó la liberalización de los diferentes mercados, aunque no estuvo ausente el otorgamiento de tratamientos especiales a ciertos sectores económicos, con la intención de fomentar la inversión extranjera y el desarrollo de actividades de exportación.

9 Para algunos intelectuales ligados a las corrientes neoliberales, los tres ejes fundamentales del nuevo paisaje político inaugurado en 1985 son la democracia representativa, la economía de mercado y el multiculturalismo (Romero, 1999).


Así, en el caso del mercado cambiario, se instituyó el principio de un tipo de cambio administrado por el Banco Central y determinado en atención a la existen-cia de divisas; de este modo, se pretendía fomentar la competitividad de los secto-res exportadores, eliminando toda distorsión de los precios internos al alinearlos a la situación de los mercados internacionales.

En el mismo sentido, se eliminaron las restricciones al comercio exterior reduciendo drásticamente los aranceles y removiendo los instrumentos para-aran-celarios gravados a las importaciones, bajo el argumento de incentivar la moder-nización del acervo de capital y el acceso a insumos productivos. Empero, algunos sectores ligados a la agroindustria, que poseen gran poder político, obtuvieron tra-tamientos especiales que los protegían temporalmente de la importación de pro-ductos similares producidos en condiciones más competitivas. Bajo el supuesto de que la inversión extranjera traería efectos positivos para la innovación y moderni-zación tecnológica, la capacidad de gestión y de comercialización, se dispusieron varias normas de incentivo en los campos tributarios, de la libertad de repatriación de utilidades y el levantamiento de restricciones fiscales en la explotación de re-cursos naturales (Aguirre, 1992).

Paralelamente, el programa de ajuste impuso una orientación ortodoxa al manejo de las políticas fiscal y monetaria. Con el argumento de que la inflación provenía esencialmente del descontrol en la emisión monetaria como producto del incremento del gasto público, el mismo que se explicaba por el estímulo de los incrementos del salario, se impuso la definición de los parámetros de eficiencia fiscal en coordinación con el programa monetario, el que era administrado por el Banco Central que posee plena autonomía. En otro sentido, estas disposiciones determinaron la eliminación de toda posibilidad de otorgar créditos al fisco, bajo el razonamiento de que la intervención estatal en el manejo del capital dinerario re-duce el acceso de los inversionistas privados a esos recursos, reduciendo la eficacia del sistema. Consecuentemente, se estipuló que la política fiscal debía establecer como prioridad el logro de un equilibrio presupuestario, basado en niveles bajos y manejables del déficit público. Para ello, se ejecutaron reformas importantes desti-nadas a reducir drásticamente el gasto, principalmente liquidando y privatizando las empresas públicas, y a generar ingresos “genuinos”, a través de la universaliza-ción y elevación de los impuestos.

La pérdida de fuentes de ingresos, debido al cierre y privatización de las em-presas públicas y la asunción de altos costos derivados de ese proceso, llevó al Estado a una situación de permanente insolvencia, imponiendo la preocupación perpetua gubernamental por el financiamiento del déficit fiscal. Para enfrentar esta situación, se aplicó, por un lado, la contención de los gastos corrientes, propen-diendo paulatinamente a la privatización de algunos servicios públicos; por otro lado, se asumió una severa reforma tributaria, que priorizó los impuestos al consu-mo. Así, si antes de la aplicación del ajuste, los ingresos fiscales por renta interna


estaban compuestos mayoritariamente por impuestos a los ingresos o rentas (69% en promedio), desde finales de los ochenta y hasta hoy, están compuestos en cerca del 75% por ingresos de impuestos al consumo, que afectan más a los sectores so-ciales que viven de sus ingresos laborales. Contrariamente, los sucesivos gobiernos evitaron gravar con impuestos a las ganancias empresariales y concedieron, con frecuencia, exenciones y perdones a la empresa privada.

Por su parte, la privatización de las empresas estatales –que tomó la forma de “capitalización”– significó la transferencia del patrimonio estatal y el control del excedente económico del país a manos de capitales extranjeros. Además, tuvo el agravante de que no trajo nuevos ingresos fiscales pues se basó en una forma sui géneris de “asociación” entre Estado y capitalistas foráneos: un monto similar al capital original fue invertido por los capitalistas extranjeros, a cambio de más del 51% de las acciones y la administración de las empresas; el valor del capital inicial, en forma de acciones, pasó a manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones como representantes de los ciudadanos bolivianos10.

La privatización acentuó la dualidad de la economía nacional, pues su diná-mica, de ahí en más, se bifurcó en dos sentidos: por un lado, una economía basada en el mercado interno y en sectores con presencia mayoritaria de productores na-cionales –empresarios medianos e “informales”– con bajos niveles de productivi-dad, atraso tecnológico y productos baratos para consumidores pobres, pero con alta demanda de fuerza de trabajo; por otro lado, una economía compuesta por empresas de gran magnitud, con alta productividad y utilización de tecnología de punta, con mercados externos de alta capacidad adquisitiva y regímenes monopó-licos otorgados por el Estado, con escasos grados de eslabonamiento con el resto de la economía y con reducida demanda de fuerza de trabajo. Esta dualidad se refleja en las enormes diferencias de productividad entre de los sectores: la productividad del trabajo en la agricultura, la industria y la construcción era, como máximo, apenas un cuarto de la productividad de sectores como la minería, energía eléc-trica y los establecimientos financieros (Arze, 2001). De aquí arranca, la enorme importancia de la industria hidrocarburífera –particularmente la explotación de gas natural– porque encarna una reedición del establecimiento de enclaves en una economía atrasada.

La industria nacional, extremadamente débil, que había basado su inci-piente desarrollo en las políticas proteccionistas, se enfrentó desde 1985 a una competencia excesiva con industrias extranjeras, bajo el supuesto de que la aper-tura provocaría su transformación, a partir de la introducción de capital y tec-nología. Transcurridos veinte años de esta aventura, la evolución de la industria

10 Los dividendos son distribuidos entre las personas de la tercera edad, bajo la forma de un subsidio anual de aproximadamente 200 dólares, denominado Bonosol. Este esquema fue modificado por un nuevo sistema intro-ducido por el Gobierno de Evo Morales en 2007 que aumentó los pagos a la población mayor de 60 años.


boliviana desmiente las virtudes proclamadas por dichas políticas, pues sus rasgos de atraso no sólo que continúan vigentes, sino que se han deteriorado aún más. La industria boliviana sigue teniendo escasa participación en la economía na-cional contribuyendo con cerca del 17% del PIB, su aporte a las exportaciones nacionales permanece en un escaso 15% y sigue concentrada en la producción de bienes de consumo: 60% del valor agregado manufacturero, frente a 37% de bienes intermedios y 2% de bienes de capital. Peor aún, su escasa productivi-dad permanece atada a la participación creciente de establecimientos micro y pequeños (menos de diez ocupados) que constituyen el 95% del total de uni-dades económicas del sector y que responden por el 49,5% del empleo, a lo que debe sumarse el hecho de que las unidades estatales que a fines de la década de los ochenta eran cerca al 3%, han desaparecido, las unidades empresariales han caído de 36% a sólo el 26% a fines de los noventa y las unidades denominadas “informales” que sumaban un 61% a fines de los ochenta, en los noventa llegaron a ser el 73% (Escóbar y Montero, 2003).

La alternativa de los empresarios nacionales de los distintos estratos indus-triales ante el constante deterioro de su competitividad fue la reducción de los costos laborales; es decir, una competitividad espuria, que ocasiona enormes costos sociales pero no resuelve la falta de competitividad, debido a la escasa inversión dirigida a la modernización tecnológica. En el caso de la agricultura campesina –principal proveedora del mercado interno y continente de una fracción impor-tante de la población– la apertura comercial provocó la virtual quiebra de varios rubros, reflejada en la reducción drástica de la oferta de muchos productos que fueron sustituidos por productos extranjeros (Pérez, 2003). A todo ello se sumó la constante presión de los Estados Unidos para erradicar completamente los cultivos de coca, que ocasionó la pérdida de importantes recursos económicos y la destruc-ción de miles de puestos de trabajo11. Se puede afirmar, por ello, que la liquidación paulatina y sostenida de condiciones para la producción de los productores cam-pesinos desembocó en un proceso de vaciamiento del campo –particularmente del altiplano– por la migración hacia las áreas urbanas y hacia otros países12. Según datos censales, la población del área rural disminuyó sostenidamente a lo largo de las últimas décadas, desde el 58% de la población nacional en 1976, al 42% en 1992 y a sólo 37% en el año 2001, lo que explica la explosiva urbanización que vive el país.

11 Cálculos gubernamentales, estiman una pérdida para la economía de 610 millones de dólares y 59 mil puestos de trabajo en la región del Chapare, por la reducción de la producción de coca y cocaína en el período 1997-2000 (UDAPE, 2001).

12 Dos casos paradigmáticos son el aumento espectacular de migrantes campesino-indígenas en la ciudad de El Alto y el aumento de residentes bolivianos en la República Argentina y en España.


Reforma sectorial

Las reformas sectoriales llevadas a cabo en los principales sectores económi-cos, relacionados con la explotación de recursos naturales, permitieron la incursión de las empresas transnacionales en condiciones excepcionales para la obtención de elevadas tasas de ganancia. Consecuentemente, se orientaron a la estructuración de un modelo de gestión de los recursos naturales favorable a la valorización del ca-pital de las empresas transnacionales. Este modelo de gestión ha supuesto la exclu-sión del Estado de las actividades productivas y el debilitamiento de sus funciones fiscalizadoras, ocasionando una reducción relativa de la renta estatal y la presencia de efectos negativos sobre las condiciones de producción y de estándares de vida de amplios sectores de la población. Contrariamente, asignó el rol protagónico en el desarrollo de los sectores extractivos a la inversión extranjera, transfiriéndole la propiedad de las reservas a través de contratos y concesiones, otorgándole garantías y facilitando mecanismos para la generación de elevados beneficios.

En 1990 fue aprobada una Ley de Inversiones ampliamente favorable a los capitales externos, pues eliminó todo privilegio a la inversión pública y a la inver-sión privada local, declaró la libre repatriación de utilidades y rebasó la soberanía estatal al transferir toda negociación de disputas a órganos supranacionales. Du-rante la primera mitad de la década de 1990 se establecieron nuevas regulaciones normativas que privilegiaron las inversiones de capitales privados, nacionales y extranjeros en áreas estratégicas como la actividad forestal, petrolera y minera. La prioridad estatal pasó entonces a ser la atracción y protección de las inversiones extranjeras en la explotación y comercialización de los recursos naturales, median-te la promulgación de la Ley Forestal en 1995, la Ley General de Hidrocarburos en 1996 y el Código de Minería en 1997.

En el caso del sector forestal la aprobación de la Ley Nº 1700 implicó modifi-caciones importantes en varios ámbitos a partir de la presión que ejercieron los sec-tores empresariales. Se amplió el período de las concesiones de veinte a cuarenta años y se incorporó la posibilidad de transferir esos derechos a terceros, acelerando el carácter privado del aprovechamiento de estos recursos. Asimismo, se estableció una patente de un dólar por hectárea de concesión, en sustitución del pago por el derecho de monte basado en el volumen de madera y productos secundarios explo-tados (Pavez y Bojanic, 1998).

En el sector minero, las reformas neoliberales comenzaron muy temprano, en 1985, y estuvieron orientadas a la modificación de las normas legales –incluida la Constitución Política del Estado– que impedían el otorgamiento en calidad de pro-piedad de yacimientos mineros a empresas privadas. En 1985 mediante el Decreto Supremo Nº 21298 se levantaron las restricciones sobre el 80% de las reservas que estaban bajo control de la estatal Corporación Minera de Bolivia (Comibol), abriéndolas a la participación privada. Posteriormente, mediante la figura de los


contratos de riesgo compartido se flexibilizó aún más las prohibiciones constitu-cionales, como la referida a la imposibilidad de que personas extranjeras posean, bajo ninguna circunstancia, propiedades dentro de los cincuenta kilómetros desde las fronteras. Se eliminaron las restricciones a la comercialización de minerales que imponía la entrega obligatoria de la producción a las fundiciones estatales. Las posteriores medidas, acabaron transfiriendo todo el patrimonio estatal a manos de inversionistas privados y convirtiendo a la Comibol en una oficina suscriptora de contratos, excluyéndola de toda actividad productiva.

En el ámbito de la tributación minera, las disposiciones legales suponen cam-bios favorables para las empresas privadas, pues establecieron como único impuesto el Impuesto Complementario Minero con una alícuota variable de entre 1% y 7% según el tipo de mineral, acreditable contra el Impuesto a las Utilidades de las Em-presas (IUE); adicionalmente, se estableció la exención del Impuesto a las Transac-ciones (IT) a los productos de exportación. De este modo, se eliminó la figura de la regalía como pago de la renta por la propiedad estatal y se promovió la monetiza-ción acelerada de las reservas con el incentivo de la devolución de impuestos a los exportadores. El principal resultado de esta política es que los aportes de la minería al Estado son insignificantes –cercanos al 4% del valor de las ventas–- al igual que las contribuciones a los departamentos productores13.

El caso paradigmático de las reformas neoliberales respecto a los recursos naturales es, sin duda, el del sector hidrocarburífero. Los cambios esenciales ocurri-dos con la modificación el año 1996 de la Ley de Hidrocarburos y de otras normas legales, apuntaron a la concesión a las empresas transnacionales del poder para definir el uso de estos recursos y determinar el curso de la política de hidrocarbu-ros, despojando al Estado de toda soberanía. En efecto, la Ley Nº 1689 transfirió a las empresas petroleras el derecho de disponer libremente de los hidrocarburos y les otorgó la facultad de transportar, comercializar, refinar e industrializar los hidrocarburos, bajo sus propias condiciones y no bajo principios o imperativos que atiendan al interés del Estado o las necesidades de la población. Toda la institu-cionalidad estatal fue reducida a un mero apéndice de las empresas, convirtiendo a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) en una oficina encargada de suscribir contratos y realizar tareas gratuitas como “agregador” de gas natural en los contratos de exportación. Se estableció un sistema de regulación sectorial, por medio de la Superintendencia de Hidrocarburos, que no tenía autoridad sobre las empresas petroleras y se limitaba a fijar precios y tarifas en el marco de un modelo de libre mercado.

13 La atracción de capitales ocasionó, además, graves problemas sociales reflejados en la desestructuración de la producción tradicional de comunidades campesinas sometidas a nuevas relaciones mercantiles y/u obligadas a migrar para permitir la explotación minera. Tampoco estuvieron ausentes los conflictos derivados de los efectos sobre el medio ambiente producidos por la minería de explotación masiva.


Con el propósito de favorecer la penetración del capital extranjero, la nueva normatividad realizó profundos cambios en el ámbito tributario. Aunque las empresas estaban sujetas al pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el IT e IUE, obtuvieron tratamientos especiales, como la exención del IVA a las exportaciones, exención del IT a las ventas internas de petróleo y gas natural, y la acreditación del IUE contra la Regalía Nacional Complementaria. Más gra-ve aún, se introdujo una nueva definición de hidrocarburos: los Hidrocarburos Existentes (hidrocarburos de reservorios que estuviesen en producción a la fecha de promulgación de la nueva ley) y los Hidrocarburos Nuevos (hidrocarburos de reservorios cuya producción se haya iniciado después de la reforma legal), sujetos a una diferente carga impositiva, 50% y 18%, respectivamente. Más tarde, la Ley Nº 1731, convirtió muchos de los que se consideraban hidrocarburos existentes en hidrocarburos nuevos14.

De esta manera, el pago de impuestos bajo el nuevo régimen tributario fue menor, en términos unitarios, que los pagados bajo el anterior régimen: entre 1990 y 1996, el Estado obtuvo US$7,77/BOE (barrels of oil equivalent), mayor a los US$6,63/BOE que logró recaudar en el período 1997-2001 (Medinaceli, 2004). Los resultados reafirman el criterio de que la reforma tuvo como objetivo supremo garantizar la monetización acelerada de las reservas naturales mediante su expor-tación como materia prima. Contrariamente, los beneficios para el Estado y los consumidores locales del incremento de la producción de gas y petróleo simple-mente fueron descartados por los sucesivos gobiernos como objetivo de la política nacional.

En septiembre de 1996, se firmó el contrato con Brasil para la exportación de 7,9 trillones de pies cúbicos (tcf) de gas natural en veinte años y la construcción del gasoducto Río Grande-Corumbá-Sao Paulo-Porto Alegre, con una capacidad de transporte de treinta millones de metros cúbicos diarios (MMm3d). El volumen comprometido en este contrato superaba, de acuerdo a información del gobierno de entonces, la cantidad de reservas probadas de gas natural que no llegaban a los cinco tcf. La obligación de cumplir con el contrato –que imponía elevados riesgos de multas y sanciones– mediante inversiones en exploración y desarrollo de la pro-ducción, fue presentada posteriormente por funcionarios del gobierno de Sánchez de Lozada como la razón por la cual se otorgó amplias ventajas a los inversionistas extranjeros (Miranda, 2003).

En la fijación del precio del gas exportado también se deslizó la intención de favorecer a la empresa transnacional Petrobrás.15 El cálculo realizado en las

14 Según YPFB, del total de reservas de gas natural –probadas y probables– para el año 2001, el 97% eran reservas nuevas y sólo el 3% constituían reservas existentes; similar situación se daba en el caso del petróleo condensado.

15 También en el transporte se privilegia el interés de las empresas: mientras la tarifa de transporte de gas natural para el mercado interno es de 0,41 dólares por millar de pie cúbico, la tarifa de exportación es de 0,22 dólares por el mismo volumen.


negociaciones tomó en cuenta un valor calorífico superior al del gas natural, por lo que el país fue obligado a incorporar en la corriente de gas exportado todos los elementos licuables que lo acompañan, recibiendo un precio menor correspondiente sólo a su mayor componente, el metano. De este modo, la calidad excepcional del gas boliviano vendido como combustible, permite al Brasil obtener adicionalmente entre noventa a cien toneladas diarias de GLP y de diez a quince toneladas diarias de gasolina natural a precios menores que el precio comercial (Miranda, 2003)). Es imprescindible, además, anotar que los precios obtenidos por las empresas no guardan relación con sus bajísimos costos, menores a los prevalecientes en otros países. Así, se estima que los cos-tos de las compañías Andina y Chaco son, respectivamente: en la producción entre 74% y 73% menores al promedio de veinte empresas internacionales; los de búsqueda y desarrollo entre 94% y 46% menores; y los gastos administrati-vos entre 45% y 59% menores (DPC, 2003).

Es posible concluir, entones, que la incursión masiva de capital extranjero fue posible por la entrega en condiciones extraordinariamente favorables de los principales activos productivos estatales (las cinco empresas más importantes del país), por la existencia de enormes yacimientos de recursos naturales (des-cubiertos por las empresas estatales) y por los negocios asegurados previamen-te por el Estado (exportación de gas a Brasil). Contrariamente, los supuestos efectos de la modernización tecnológica, productividad y mejora de la gestión que traería el capital foráneo se diluyeron por la característica desvinculación de esos sectores con el resto de la economía. El resultado fue la presencia de sectores económicos modernos dirigidos preferentemente a la exportación y a los servicios, frente a amplios sectores atrasados tecnológicamente y carentes de apoyo estatal. Por ello, para numerosas actividades ligadas al mercado inter-no, las políticas de apertura y la economía de libre mercado han significado la imposición, como única alternativa, del uso de una estrategia espuria de com-petitividad, basada en la reducción de los costos laborales y la precarización de sus condiciones.

Explotación de la fuerza de trabajo

La recuperación de las tasas de ganancia requiere elevar la tasa de plus-valía, recurriendo a la depresión de la fracción que, en el valor de las mercan-cías, corresponde al pago de la fuerza de trabajo. Este objetivo es alcanzado recurriendo a diversas modalidades de intervención, como la intensificación del trabajo, el alargamiento de la jornada de trabajo y la reducción del salario (plusvalía absoluta), o mediante la reducción del valor de la fuerza de trabajo a través del acrecentamiento de la fuerza productiva en las ramas económicas


que proveen de mercancías integradas en el consumo de la clase obrera (plus-valía relativa16).

En Bolivia, las políticas de ajuste se orientaron a afectar de forma directa los estándares de explotación de la fuerza de trabajo, mediante la eliminación de las cláusulas protectivas de la legislación; propiciaron el aumento del ejército de des-ocupados, cuya competencia permitió bajar los salarios a niveles insospechados y fomentaron el aprovechamiento de la masa de trabajadores del denominado sector informal. Contradictoriamente, la elevación de la plusvalía mediante la elevación de la productividad de las ramas productoras de bienes-salario (como alimentos y bienes de consumo no duraderos) no se verificó, debido a la escasa incorporación de innovaciones tecnológicas. En suplencia de la modernización tecnológica, las em-presas de las distintas ramas adecuaron las nuevas formas organizativas del trabajo a condiciones técnicas tradicionales y hasta obsoletas. Se produjo, entonces, el uso de “estrategias defensivas” (Gutiérrez, 1990) dirigidas a elevar la explotación de la fuer-za de trabajo mediante la funcionalización de formas organizativas, como la inclusión de instancias que canalizan la participación del trabajador en tareas de control y la “externalización” de costos en algunas fases de la producción y los servicios de apoyo. Asimismo, se acentuó la opresión sobre la economía campesina a través del desigual intercambio mercantil y se difundió la subordinación de las formas precarias de pro-ducción de los sectores “informales” a las unidades capitalistas, para deprimir el valor de la fuerza de trabajo.

Estas estrategias, amparadas por los gobiernos de turno, enfrentaron la re-sistencia de las organizaciones sindicales, lo que derivó en el uso de medidas coer-citivas y de fuerza, como el residenciamiento de dirigentes, el encarcelamiento de activistas y, en general, la criminalización de la protesta social, demostrando que el establecimiento de la liberalización económica favorable a la globalización es un fenómeno enmarcado en la lucha de clases.

Para comprender los efectos de estas políticas en la explotación de la fuerza de trabajo, resulta útil observar la precarización de las condiciones laborales. La jornada de trabajo aumentó de manera importante durante el largo período del ajuste, permitiendo la obtención de mayores tasas de plusvalía por parte de los em-presarios. Las jornadas semanales promedio se incrementaron en un par de horas para el conjunto de los ocupados, aunque fueron los obreros los más afectados: el promedio semanal de horas trabajadas que en 1989 alcanzaba a 49,6 y en el año 2000 llegaba a las 52 horas (Montero, 2003). Además, la duración del tiempo de trabajo fue también afectada por la presencia de dobles jornadas o actividades se-cundarias, que muchos trabajadores realizan por la insuficiencia de sus ingresos.

16 Concepto de Marx para designar la generación de plusvalía o plusvalor reduciendo el precio de las mercancías que consume el obrero y que viene por la mayor productividad de las ramas que producen esos bienes de con-sumo o mercancías.


La reducción de salarios fue posible por la eliminación de algunas fracciones especiales del salario nominal que elevaban éste con el paso del tiempo y protegían la capacidad adquisitiva del mismo. En agosto de 1985, se “reordenó” el conjunto de los costos laborales reduciendo varios derechos adquiridos por los trabajadores: eliminación de bonos (ligados a la permanencia en el trabajo y otros destinados a cubrir gastos específicos) a través de su inclusión en el salario mensual y el cambio de los parámetros de su cálculo. En el caso del bono de antigüedad –una forma de elevación nominal del salario como retribución a la mayor experiencia laboral– se redujo el tope máximo de su escala (pagada a los veinte años o más de antigüedad) de 65% a 50% del sueldo o salario mensual nominal. También se modificó la base de su cálculo, reemplazando el salario o sueldo mensual por el salario mínimo na-cional, comparativamente menor. Finalmente, se cambió la frecuencia de la escala de anual a trienal, con lo que, en un escenario de elevado empleo eventual, resultó un derecho de difícil realización. En definitiva, la consolidación de los bonos al sa-lario mensual significó una clara reducción de los costos para el empleador que, de ahí en adelante, negoció los salarios contractuales sobre un monto relativamente menor (Arze, 1999). Posteriormente, los diferentes gobiernos liberales impusieron como mecanismo de actualización del salario nominal el incremento referido a la “inflación esperada”, con lo que, en presencia de tasas de inflación mayores, el salario real fue reduciéndose paulatinamente. Esta situación puede comprobarse al comparar su magnitud con el de una canasta básica de alimentos: a mediados de los años noventa, el salario medio de los obreros constituía apenas el 87% del valor de dicha canasta, y más del 70% de los trabajadores de la industria manufacturera percibía un salario menor a una canasta de alimentos (Arze, 2001).

Otra vía para reducir los salarios fue la difusión de contratos eventuales de trabajo, que permitió eludir varios costos legales, afectando la vigencia de los bene-ficios sociales atados al salario monetario. La difusión de la eventualidad en el em-pleo alcanzó niveles elevados, contrastando con lo que ocurría en los años previos al ajuste neoliberal: a mediados de los noventa una cuarta parte de los asalariados tenía contratos eventuales, contrastando con los niveles de estabilidad que en el pasado garantizaba la intervención estatal a través de normas protectivas. Adicio-nalmente, se verificó el aumento de empleos de jornada parcial y de corta duración, que afectó a todos los segmentos de la economía, incluido el sector público.

Un indicador importante para conocer el estado de las condiciones laborales vigentes es el referido al acceso del trabajador a algún tipo de sistema de seguridad social, que incluye el sistema de salud y el sistema de jubilaciones. El reducido nivel de acceso al seguro de salud muestra una tendencia al deterioro, a fines de los ochenta casi la mitad de los asalariados tenían ese servicio pero a mediados de la siguiente década, esa cobertura cayó a menos del 30%. Por otra parte, la reforma de la Seguridad Social produjo la liquidación del sistema solidario y lo sustituyó por un sistema privado de ahorro administrado por las Administradoras de Fondos


de Pensiones (AFP). Esto ocasionó la marginación de numerosos grupos de traba-jadores del beneficio de jubilación e introdujo un elevado riesgo para el goce de este beneficio en el futuro, al modificar drásticamente los parámetros de acceso al mismo: se elevó la edad de jubilación de 55 a 65 años y se incrementó los años de trabajo necesarios para obtener una renta mínima. Adicionalmente, se elevó la alícuota correspondiente al aporte del trabajador, se redujo en dos tercios el aporte patronal y se eliminó el aporte estatal, reduciendo directamente el salario neto.17

Finalmente, las reformas permitieron la elusión de otros costos laborales –re-conocidos legalmente bajo la forma de “beneficios sociales”– por parte de los capi-talistas, gracias al abandono por el Estado de sus funciones fiscalizadoras. Según la legislación vigente, los asalariados deberían percibir una serie de beneficios colate-rales como el aguinaldo, la prima por utilidades, el bono de producción y otros. A fines de los años ochenta, poco más de un tercio de los asalariados no recibía nin-guno de esos beneficios; esa situación empeoró en los noventa, cuando el número de los trabajadores marginados de esos beneficios ascendió al 50%.

El crecimiento sostenido del desempleo es, por excelencia, la forma de la con-tención salarial y de la reducción del valor del salario. Ello es posible porque acentúa la competencia entre los trabajadores para acceder a una fuente de trabajo, deprimiendo los estándares salariales, principalmente en el caso de la fuerza de trabajo de menor cali-ficación. Después de la aplicación de las medidas de estabilización, la tasa de desocupa-ción se elevó considerablemente alcanzando niveles históricos del 10% de la Población Económicamente Activa (PEA); posteriormente, en la primera mitad de los años no-venta, se redujo llegando a un promedio de 3,5%, para concluir elevándose hasta más del 10% a inicios de este siglo. Pese al dramatismo de estas cifras, el indicador de la tasa abierta de desocupación no refleja la gravedad de este fenómeno, que es encubierto por la presencia de un elevado nivel de subempleo en todos los sectores económicos, que bordea el 60% de la masa de ocupados. Esta situación se produce por la inexistencia de mecanismos que protejan la cesantía y por la persistencia de niveles salariales muy reducidos, que obligan a la fuerza de trabajo a venderse por debajo de su valor.

Empero, el fenómeno característico del mercado laboral –como sucede en la ma-yoría de los países latinoamericanos– agudizado con la implementación de las políticas neoliberales es la existencia de un extendido “sector informal”18. Este fenómeno es par-ticularmente importante para comprender los mecanismos de explotación de la fuerza de trabajo por el capital. La articulación de unidades “informales” al sector empresarial

17 La reforma de pensiones, en realidad, fue una medida de carácter financiero destinada a generar volúmenes im-portantes de ahorro interno para el financiamiento de la actividad privada. Este objetivo no fue cumplido debido a que la insolvencia del Estado llevó a los regímenes que administraron la reforma a desviar, mediante diferentes disposiciones legales, los aportes laborales al financiamiento del déficit fiscal (Arze, 2003).

18 En la reconfiguración del empleo destacan: la reducción de la participación estatal en el empleo del 25% del total de ocupados al 12%, la persistente incapacidad de la empresa privada para generar empleo y el crecimiento explosivo del sector informal, que superó el 70% de la población ocupada urbana (Arze, 2004).


capitalista, a través de mecanismos como la subcontratación y el crédito “microem-presarial”, permite la exacción de valor proveniente de la explotación de la fuerza de trabajo en los segmentos atrasados de la economía mercantil, por parte de los capitales financieros e industriales. Varias investigaciones desarrolladas a lo largo del período neoliberal dan cuenta de la extensión de ese fenómeno que ha alcanzado a diferentes ramas productivas, incluidas aquellas cuya producción está dirigida a los mercados del exterior (Kruse, 2000; Escóbar, 2000, Poveda y Rossel, 2003).

Se puede afirmar, entonces, que la aplicación de las políticas de ajuste ha ope-rado al margen de las necesidades de la propia economía interna, recurriendo al uso extendido y creciente de una estrategia depredadora de la fuerza de trabajo por parte del capital.19 Ello se concretiza en la imposibilidad de elevar la eficiencia del siste-ma, pues las pocas experiencias positivas de incremento de la productividad, son contrarrestadas por el enorme peso de actividades de escasa productividad –como el sector informal–, pero responsables de la generación de la mayor parte del empleo. Todas estas transformaciones desembocaron en un proceso de creciente pobreza y desigualdad social. Sólo a manera de ilustración, baste mencionar que la Incidencia de Pobreza por línea de pobreza alcanzaba en el año 2002 al 64,3% del total de la población nacional (53.,% en el área urbana y 82% en el área rural), frente a un 62,6% de 1999; asimismo, la desigualdad en la distribución del ingreso empeoró, pues mientras en 1992 el 20% más rico de las personas se apropiaba del 55,8% del ingreso laboral total y el 20% más pobre sólo obtenía el 4,15% del ingreso total, en el año 2001 esos porcentajes eran del 57,9% y del 3,15%, respectivamente.

El balance final

La consolidación de un nuevo régimen de acumulación, encabezado por las fracciones de la clase dominante más ligadas a los intereses de las fracciones do-minantes del capitalismo internacional –las empresas transnacionales– fue posi-ble gracias al abatimiento momentáneo de los movimientos sociales que cifraron esperanzas en la mejora de las condiciones económicas generales y debido a la implementación periódica de algunas medidas de carácter popular como la mu-nicipalización, la “universalización” de los servicios de salud y el otorgamiento de subsidios como el Bonosol. También operó favorablemente la uniformización del pensamiento en los círculos intelectuales y académicos, acicateados por una serie de beneficios que recibieron de las esferas gubernamentales; este discurso apologé-tico recurría a los indicadores macroeconómicos como la tasa de crecimiento del

19 Cabe destacar que la misma no es ajena al propio capital extranjero que, aprovechando la existencia de un dep-rimido nivel salarial y la ausencia de fiscalización gubernamental, se ha “aclimatado” a las condiciones presentes en el mercado laboral para aumentar su rentabilidad.


producto, la inflación o las reservas monetarias como evidencias de un supuesto proceso de desarrollo económico y social.

Sin embargo, los mecanismos descritos que se utilizaron para consolidar la pre-sencia de los capitales transnacionales, no sólo que no modificaron la dinámica y la tendencia del crecimiento económico (las tasas de crecimiento del PIB se comportaron irregularmente y nunca alcanzaron las verificadas en la década de los años setenta), sino que concluyeron ratificando la orientación del patrón de acumulación capitalista vigente desde hace muchas décadas. En sentido estricto, lo que hizo el neoliberalis-mo fue una restauración del dominio de las fracciones oligárquicas, que económica e ideológicamente son tributarias de una ideología que sostiene que la única posibilidad de desarrollo del país es su vinculación en calidad de aliado a los grupos del capital extranjero que promueven la explotación de los recursos naturales y las industrias que demandan fuerza de trabajo barata, y los orientan a los mercados internacionales.

Como señala Orellana: “La restauración oligárquica evidencia que la histó-rica modalidad del desarrollo capitalista en Bolivia, es decir el patrón de acumu-lación, no cambió substancialmente. Si partimos del criterio de que un patrón de acumulación se determina a partir de las formas de subordinación de la economía local por el capital monopolista, la articulación interna entre los diversos sectores económicos de la producción social y las especificidades de la reproducción del capital que estas relaciones determinan (…), convendremos entonces que en Bo-livia el patrón centrado en la producción y exportación de materias primas no se transformó en su contrario”(Orellana, 2006).

En el curso de su historia, Bolivia ha tenido una economía dominada por los sectores de extracción de recursos naturales: explotación de la plata en el siglo XIX, explotación de la goma en la primera mitad y de estaño y gas natural en la segunda mitad del siglo XX. Por ello, su vinculación a la economía internacional ha marcado la limitada difusión de las relaciones capitalistas en el resto de la eco-nomía, dando lugar a una economía desigual y combinada, en la que convive la producción automatizada de las industrias minera y petrolera con la explotación tradicional –de técnica caduca– de la agricultura campesina. El intento de mo-dernización capitalista emprendida por los regímenes nacionalistas salidos de la Revolución de 1952 concluyó frustrada por su propia incapacidad para trascender esa ideología y, fundamentalmente, porque el escenario mundial no pertenecía ya al viejo capitalismo competitivo sino al capitalismo monopólico que, a diferencia de aquél, cimienta su acumulación no en el desarrollo de la producción sino, prin-cipalmente, en la exportación de capitales y la obtención de rentas.

El sino del país, al que las clases dominantes lo han condenado, estuvo refle-jado por el ideólogo de los empresarios mineros del siglo XIX, Mariano Baptista, con estas palabras: “Debe ser Bolivia, en el mercado general, productor de materias primas y muy particularmente de minerales. Su más grande oferta consistirá, por muchos años, en oferta de metales; su constante pedido será el de artículos ma-


nufacturados, y su progreso material, dependerá de ese cambio. (…) Pedir capital extranjero, tocar a las puertas del crédito extranjero, comprometer el interés ex-tranjero en nuestra producción principal, gaje de las restantes, alimento nacional: tal es pues el desideratum de nuestra situación” (Lora, 1967).


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Laurence Whitehead

Official Fellow, Nuffield College, Oxford

Este volumen de ensayos refleja miradas divergentes hoy en debate en Bo-livia. No está diseñado para promover un punto de vista particular, ni para atacar posiciones antagónicas. Por el contrario, los editores, outsiders simpatizantes de Bolivia pero no comprometidos con sus movimientos políticos, han buscado juntar algunas de las visiones más claras y coherentes que ofrecen las posiciones en deba-te, a fin de clarificar a los lectores, tanto dentro como fuera del país, la naturaleza “fundacional” de los debates actuales y las implicaciones más profundas de su gra-vitación hacia un lado u otro del espectro.

Por ello, el volumen comienza con preguntas fundamentales sobre la iden-tidad colectiva –etnicidad primero y regionalismo después–. La lectura paralela de la elocuente presentación de Xavier Albó sobre la priorización de las raíces “indígenas” de las identidades sociales de Bolivia, del trabajo de Carlos Toranzo que pone el acento en el mestizaje y de la reflexiva presentación de Diego Zavaleta de los argumentos de la “hibridez” permite al lector comprender el significado de esta controversia discursiva y entender cada posición mejor que si se considera cada ensayo por separado. En forma similar, José Luis Roca presenta a las lealtades “regionales”, en desmedro de las identidades étnicas, como la fuerza más impor-tante detrás de la dinámica política en Bolivia, un punto de vista enriquecido por la aproximación histórica de Rossana Barragán a los problemas relacionados con los recursos naturales que están detrás de algunas divisiones. Estos dos ensayos se complementan bastante bien y muestran la posibilidad de una interpretación que aborde las rivalidades étnicas más como síntoma que como causa de las divisiones

La conclusión “refundación” más reciente de

Bolivia: ¿Qué tan original?


sociales. En todo caso, al tiempo que se confirman las intenciones de reescribir la Constitución, sean cuales sean las bases socioeconómicas o políticas de estos cho-ques de visiones, es claro que las instituciones aún importan.

Estos desacuerdos serán procesados a través de alguna combinación de reglas formales y mecanismos informales de transacción. Quizás, sean superados. El ex Presidente Eduardo Rodríguez Veltzé, también ex Presidente de la Corte Supre-ma, es una personalidad ideal para iluminarnos sobre el trabajo de la maquinaria constitucional formal, mientras que Luis Tapia refleja la rica tradición boliviana de análisis social en su discusión del contexto informal. Fernanda Wanderley, por su parte, presenta un enfoque alternativo para el desarrollo de la economía del país al de la explotación de las materias primas, a pesar de que (como argumenta Miran-da) las exportaciones de gas ofrecen a Bolivia una bonanza que debe ser manejada adecuadamente.La capacidad efectiva del estado es otro tema clave,analizado aquí tanto por Franz Barrios, desde una lectura de la institucionalidad fallida,como del lado de George Gray, quien enfatiza mas bien las tradiciones informales de susti-tucion de un aparato lejano[o tal vez incluso ausente]. Finalmente, Bolivia sigue fuertemente restringida por su débil ubicación en una economía internacional al-tamente competitiva, de forma tal que es importante concluir este debate desta-cando las posiciones alternativas a la globalización, claramente presentadas por Juan Antonio Morales (ex Presidente del Banco Central) y Carlos Arze. El resul-tado de este conjunto de interpretaciones confirma que muchos de los problemas fundamentales de Bolivia no están resueltos. Estos desacuerdos, serios y legítimos, deberían ser enfrentado por la Asamblea Constituyente y después. El resultado de la “refundación” de la República genera todavía tensiones continuas y profundas.

En lugar de especular sobre un proceso de revisión constitucional reciente-mente completada y todavía inestable, este capitulo final adopta una perspectiva comparativa e histórica. Sin duda, la transformación comprensiva de estructuras y prioridades nacionales iniciada con las elecciones de diciembre de 2005 constituye un esfuerzo mayor para superar lo que hoy son vistos como los errores del pasado. Pero esta transformación se realiza en una República que ya ha vivido casi dos siglos de historia institucional y en un sistema político cuyas instituciones y con-venciones informales se han desarrollado a lo largo de más del doble de ese tiempo. Existieron también, por supuesto, importantes cambios radicales y discontinuida-des, incluyendo una prolongada Guerra de Independencia, la Revolución Federal de 1898 y la Revolución Nacional de 1952. Por ello, otra forma de contextualizar el presente proceso constitucional es compararlo con sus precursores. Técnicamen-te, han existido 13 Constituciones previas a la que se redacto entre 2006 y 2008. si bien en algunos casos las innovaciones fueron sólo de orden secundario. Entre los precedentes más importantes se podría mencionar la Constitución de 1826, las revisiones liberales de 1851, 1868 y 1880, el nacionalismo económico y social de la Constituyente de 1938, las versiones de 1961 y 1967, e incluso el decreto

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 281

fundacional neoliberal de 1985 (21060), parcialmente incorporado en 1994. Estos antecedentes ponen en cuestión cuán “original” puede ser realmente el nuevo in-tento de refundar la República.

Es también un desafío situar el proceso en una perspectiva comparativa. Una influyente línea de análisis argumenta que Evo Morales Ayma y el MAS están, en realidad, copiando ideas foráneas. Muchos de los temas en discusión en Sucre y La Paz guardan un fuerte parecido con innovaciones adoptadas en Venezuela después de la elección presidencial del teniente coronel (retirado) Hugo Chávez Frías en 1998. Varios críticos del proceso boliviano sostienen el argumento que la Quinta República Bolivariana es el modelo del paquete de reformas en Bolivia. Esta opinión se refuerza con la convocatoria a una Asamblea Constituyente en Ecuador, donde el Presidente Rafael Correa parece operar en un carril paralelo. No hay duda del interés de Chávez por estos desarrollos en los países vecinos, ni de la significativa influencia que tiene el mandatario venezolano ni de los medios que posee para proyectar sus preferencias en estos países. De ser correcta, esta línea de argumentación pondría en cuestión la “originalidad” del esfuerzo refundacional boliviano. Las siguientes dos secciones de este capítulo adoptan perspectivas histó-ricas y comparativas para evaluar este escepticismo.

Un ángulo comparativo: la influencia de los modelos externos (especialmente el chavista)

Una crítica potencialmente demoledora del experimento en ciernes es que, lejos de representar los auténticos intereses y aspiraciones de la mayoría del pueblo boliviano, largamente marginada, represente en realidad un trasplante de patrones externos. Una corriente de esa crítica resalta el rol jugado por una variedad de organizaciones no gubernamentales (ONG) y movimientos sociales que habrían transmitido a la conciencia popular sus agendas particulares y sus ideas antiglobali-zadoras. Se pueden identificar algunos ejemplos para defender esta interpretación, pero tiene varias debilidades centrales.

Primero, como se discute con mayor profundidad en la siguiente sección, estas ONG no operan en un vacío social. Por el contrario, en Bolivia, los sindicatos y las organizaciones populares tienen una larga y muy rica tradición de lucha y au-toexpresión. Si fueron apoyados y financiados por donantes extranjeros durante las dos décadas de supremacía de la “partidocracia neoliberal”, nunca fueron captura-dos o subordinados por éstos. Sería más razonable argumentar que en la mayoría de los casos fueron los movimientos sociales bolivianos los que atrajeron e influyeron a las ONG, no al contrario.

Segundo, este apoyo se dio en un contexto el que muchos otros actores inter-nacionales también pudieron proyectar sus preferencias y utopías a una comunidad


nacional vulnerable. Si algunas ONG apoyaron movimientos de protesta popu-lar, otros actores, como las embajadas del hemisferio occidental, las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras internacionales, no tuvieron pudor en dar apoyo, financiamiento y, ciertamente, liderazgo a sus propias contrapartes y protégés, cuyos objetivos se dirigían a un modelo societal diferente y de transforma-ción socioeconómica. En realidad, la intransigencia de algunas ONG “antisistema” puede entenderse como una respuesta progresiva a la vigorosa intromisión de la agenda neoliberal por parte de actores internacionales dominantes.

Tercero, ninguna de las coaliciones enfrentadas a estas cuestiones ha esta-do dispuesta a servir como mera correa de transmisión de modelos de origen ex-terno. En realidad, incluso el primer Gobierno de Sánchez de Lozada pudo haber sido influenciado para conducir el diseño y la adaptación de las prescripciones externas del neoliberalismo y la democracia liberal, como el MAS y Evo Morales para interpretar y aplicar selectivamente las preferencias antglobalizadoras de las ONG que lo colaboran. Después de largos períodos de dependencia de los donan-tes y de la parcelación del aparato estatal boliviano por sucesivas camarillas de asesores extranjeros, es entendible que ahora muchos ciudadanos den la bienve-nida a la posibilidad de restaurar el control nacional sobre los asuntos internos, a pesar de que la nueva administración esté condenada a mostrar inexperiencia e, incluso, incompetencia. El nacionalismo boliviano y la larga historia del país en el manejo de las demandas y la intromisión de sus protectores internaciona-les aseguran que los modelos externos son filtrados y reprocesados en vez de ser importados tal cual.

Existe también un ataque político más directo al carácter nacional del pro-yecto boliviano. La reelección de Chávez en diciembre del 2006, y la consiguiente radicalización de las políticas de su República Bolivariana, han centrado la atención en el rol que juega Caracas en el apoyo –pero quizás también en el asesoramiento e incluso en el control– a la toma de decisiones en La Paz. Es notorio, por ejemplo, que las autoridades de Venezuela y Cuba tienen mejor acceso a las esferas más altas del Ejecutivo que miembros de las otras delegaciones extranjeras e incluso que la mayor parte de los actores locales. Se argumenta que Evo Morales intercambia opiniones y es asesorado en forma directa, personal y frecuente por Fidel Castro y Hugo Chávez. Se señala que el avión presidencial (con sus guardaespaldas) es provisto gratuitamente por el Estado venezolano. Algunos miembros de la oposi-ción relacionan estas observaciones de carácter anecdótico con la acusación más seria de que en aspectos fundamentales de política –como las relaciones de Bolivia con las compañías petroleras extranjeras, las políticas gubernamentales de reforma agraria, salud y educación o, incluso, la propuesta de utilizar la nueva Constitución para la reelección de las autoridades actuales– las decisiones de Bolivia no son ori-ginales sino meras imitaciones de pasos tomados previamente por el presidente de Venezuela. La versión radical de esta crítica asegura que es sólo cuestión de tiempo


para que la Bolivia de Evo Morales replique la trayectoria política de Hugo Chávez en su República Bolivariana. La crisis de Pando en septiembre 2008 cristalizó estas temores de una manera más acentuada.

Hay que ser prudentes en la evaluación de esta crítica. Por supuesto, los de-fensores del Gobierno de Morales insisten en su autonomía y rechazan esas acusa-ciones como propaganda histérica. A inicios de 2007, la polarización de la opinión pública se tornó particularmente visible por las disputas sobre la supuesta violación de la libertad de prensa. Independientemente de sus preferencias, cualquier obser-vador medianamente razonable habría reconocido que en Bolivia, por lo menos en esa etapa del proceso, la prensa y la televisión continuaban disfrutando de libertad para criticar al Gobierno en grados inusuales, tanto para estándares sudamericanos como para los propios de la historia boliviana. Es importante ser precavidos en esta apreciación, sin embargo, porque resulta imposible demostrar que no haya planes para el control de la prensa, más adelante. También es importante anotar que, en su mayor parte, la prensa boliviana usa su libertad con mayor moderación y res-ponsabilidad que la prensa venezolana antes del Gobierno de Chávez. No existe “Aló Presidente” en la televisión boliviana, y si existiera, la reacción tampoco sería comparable. El canal Telesur, financiado por Venezuela, está disponible para los televidentes bolivianos, pero sólo atrae a una audiencia modesta, en parte porque la relativa baja calidad de sus producciones no puede rivalizar con otras cadenas de noticias. Algunas radios locales tienen mayor disposición a adoptar una línea a favor del Gobierno, pero su impacto depende fuertemente de los servicios que proveen a sus áreas de influencia inmediata.

Cualquier evaluación seria de la influencia de la experiencia venezolana debería examinar los tiempos y las diferencias de contexto que distinguen al caso boliviano. Castro y la Revolución Cubana han tenido una larga influencia en la izquierda boliviana. El Che Guevara fue capturado y asesinado en Bolivia cuando Evo Morales tenía sólo ocho años de edad. El futuro Presidente de Bo-livia conoció el peronismo durante su estancia en Argentina como trabajador emigrante, y también estuvo expuesto a ideas marxistas y maoístas en su ascen-dente trayectoria política. Sin embargo, no fue sino hasta 2002 (cuando por un margen estrecho quedó en segundo lugar en las elecciones presidenciales) que atrajo la atención de la izquierda venezolana o tuvo contacto con Chávez. Para entonces, la mayor parte de sus compromisos políticos y estructuras de apoyo estaba ya formada. Cuando estableció contacto con Morales por primera vez, Chávez tenía cuatro años como Presidente de Venezuela y había sobrevivido a una fallida intentona de golpe de Estado en abril de 2002. Su base de poder interno era todavía precaria, el Gobierno de Bush estaba en la cumbre de su in-fluencia y la riqueza del petróleo estaba lejos de ser evidente. En lugar de llamar a su amigo boliviano al activismo radical, le sugirió paciencia y precaución. De acuerdo a la biografía “no autorizada” de Evo Morales, “si bien el venezolano


le da buenos consejos, también a veces lo trata como un niño”.1 En suma, el “modelo chavista” llegó recientemente a Bolivia y su influencia en el largo plazo es incierta. Un supuesto razonable sería que la razón fundamental de la alianza de Evo Morales con Caracas descansa en la influencia estabilizadora y mediadora de los cubanos.

En el largo plazo, las diferentes estructuras y contextos políticos de estos tres países hacen poco probable que la Bolivia de Evo Morales se alinee estrecha-mente con Venezuela o Cuba. En lo que respecta al primero de estos países, no existe comparación entre la riqueza petrolera de Venezuela, y sus consecuentes ambiciones geopolíticas, con los todavía modestos y subdesarrollados recursos hidrocarburíferos de Bolivia, un país mediterráneo y carente de presencia inter-nacional. Después de casi una década en el poder, Chávez ha establecido una ascendencia personalista que supera largamente las intenciones mostradas hasta hoy por Evo Morales. Su pasado militar contrasta con la formación de Morales como líder de sindicatos y movimientos sociales. Y en el MAS (y en la izquierda boliviana en general), la relación entre el líder y sus seguidores es mucho menos vertical que la existente en Venezuela. Ciertamente, una duda clave sobre el experimento boliviano es si la débil coalición de movimientos sociales unidos en el presente Gobierno será capaz de mantener su cohesión y controlará las tendencias a la confrontación interna que han caracterizado a la izquierda boli-viana cada vez que han intentado ejercer el Gobierno. Las resistencias étnicas, regionales y sectoriales que desafían la gobernabilidad en Bolivia tienen carac-terísticas distintas a las que enfrenta la República Bolivariana. La naturaleza de la oposición es también una barrera mayor que en el caso venezolano, dado el poder económico de las elites de las tierras bajas. Las tradiciones de movilización y control son también muy lejanas a las de Venezuela.

Casi no es necesario añadir que las diferencias con Cuba son aún más pro-fundas. La centralización, la disciplina interna, el control de los mercados, la prioridad de la seguridad nacional y el control ideológico que han caracterizado la política en la Cuba post-revolucionaria son características diametralmente opuestas a la experiencia política boliviana. Baste recordar que mientras Fidel Castro ha ejercido el poder absoluto de forma continua y que Chávez está muy fortalecido después de su primera década en el poder, ningún presidente bolivia-no ha estado jamás cerca de esos períodos de gobierno. Desde el establecimiento de la democracia en 1982, sólo tres presidentes (Víctor Paz Estensoro, Jaime Paz Zamora y Gonzalo Sánchez de Lozada) completaron sus mandatos. Los otros

1 Ver Pinto y Navia (2007: 188). En términos más generales, es evidente que en puntos de inflexión claves, tanto los venezolanos como los cubanos han tendido a recomendar moderación, consejo que los bolivianos no han aceptado siempre. Ninguno de estos poderes extranjeros querría correr el riesgo de un eventual colapso del actual experimento boliviano. Ciertamente, no desearían que Evo se convirtiese en un Allende.


seis presidentes duraron períodos menores. Por tanto, el hecho de que Evo com-plete su mandato de cinco años representaría una novedad. Que Morales pue-da establecer un nuevo sistema constitucional para asegurar su reelección hasta 2014 (como especulan algunos analistas) sería una verdadera innovación en la tradición política boliviana más que una mera imitación de modelos externos. En toda la historia de la república ningún president boliviano ha extendido su mandato más allá de diez años.

Hasta aquí se ha tratado de la supuesta influencia de la República Bo-livariana de Venezuela y, en menor medida, de la Cuba socialista. Pero, por supuesto, existen también otros modelos externos que pueden ser tomados en cuenta. En particular, está el ejemplo del Gobierno de Lula y el Partido de los Trabajadores (PT) de Brasil. El presidente brasilero tiene una trayectoria como trabajador, líder sindical, activista antiglobalización, constructor de un partido con discurso marxista y popular líder reformista elegido democráticamente que se asemeja mucho a la experiencia de Evo Morales. Lula tiene una relación de apoyo y asesoramiento al MAS más larga que los venezolanos y Brasil ofrece a Bolivia una relación de largo plazo más natural. Existen, sin embargo, fric-ciones de corto plazo por la aparatosa “nacionalización” de los hidrocarburos del 1 de mayo de 2006 (que ofendió profundamente a los altos funcionarios de Petrobrás y creó problemas a Lula en su campaña presidencial). Sería muy prematuro asumir, sin embargo, que la influencia pragmática del modelo bra-sileño ha sido eclipsada por el vedetismo venezolano. Existen signos de que la temporal desavenencia entre Bolivia y Brasil puede ser reducida si ambos países se concentran en lo que en esta situación podrían estar perdiendo.

En el camino, otras influencias externas pueden terminar siendo significa-tivas, notablemente Argentina, posiblemente Perú y, en alguna circunstancia, hasta Chile. Tanto la OEA como Unasur han prestado su ayuda ultimante para mitigor los peligros de la polarización interna. Los Estados Unidos, la Unión Europea y, ciertamente, China pueden terminar jugando un rol de asesoría y apoyo a la refundación de Bolivia. Y es de esperar que todas estas influencias rivales se contra-balancean mutuamente y que así se incremente el margen de maniobra para que las autoridades de La Paz puedan definir su propio camino. Sin embargo –salvo en circunstancias muy excepcionales–, es difícil predecir cómo cualquiera de estos modelos podría volverse tan predominante como para terminar eclipsando las dinámicas políticas del país. Por ello, la conclusión principal de esta sección es que la sociedad boliviana mantiene la suficiente autonomía y características internas como para manejar su propio curso. Ni las ONG, ni los chavistas (ni cualquier otra influencia externa) tienen suficiente capacidad de control sobre la dirección en la que Bolivia intenta su refunda-ción. Para la evaluación de la originalidad del proceso necesitamos pasar ahora a su comparación con sus precursores históricos.


Una mirada hacia atrás: el MAS y el MNR

Desde una perspectiva histórica de largo plazo, el experimento actual parece uno más en una larga secuencia de reorganizaciones políticas, muchas de las cuales también han estado acompañadas de grandes movilizaciones populares justifica-das en el lenguaje democrático como la transferencia de poder de una pequeña y exclusiva elite (una “rosca”) a la amplia masa del pueblo boliviano (“lo nacional popular”). Buscando brevedad y claridad, esta sección se centra sólo en un episo-dio de este tipo, probablemente el más largo y transformador en la historia de la República. La Revolución Nacional de abril de 1952 nacionalizó las tres mayores compañías mineras, hizo una reforma agraria radical, estableció el sufragio univer-sal y fortaleció a los sindicatos de trabajadores y campesinos, que ocuparon posi-ciones claves en el Gobierno y en las empresas públicas. El partido que condujo esa refundación de la República fue el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que se mantuvo en el poder doce años hasta el golpe militar de noviembre de 1964. El MNR fue, para más de una generación, el más influyente espacio de formación del liderazgo político. Sólo perdió su preeminencia cuando su último dirigente, Gonzalo Sánchez de Lozada huyó del país en octubre de 2003, en medio de bloqueos y violencia callejera. Con este precedente en mente, nos parece útil comparar el período temprano del MNR (desde abril de 1952 hasta la conclusión de las principales reformas hacia mediados de esa década) con el que el MAS enca-beza hoy. Nuevamente, el objeto de esta comparación es aportar mejores luces para la evaluación de la “originalidad” del nuevo proyecto de refundación nacional.

Como en la sección previa, es importante empezar el análisis con la precau-ción que el caso amerita. A fines de 1954, pocos observadores pudieron evaluar con suficiente certeza la naturaleza y escala de los cambios que estaban en camino. Es igualmente factible que evaluaciones tempranas del Gobierno de Morales, re-cién terminado su tercer año de mandato, sean también incompletas. Sin embargo, existen algunas lecciones preliminares de la comparación que podrían servir de guía para las perspectivas políticas de hoy.

El impacto inmediato de la movilización revolucionaria de inicios de la dé-cada de 1950 provocó temores (para no mencionar prácticas) de una magnitud muy distinta al proceso de 2006-2007. Entonces existía una fuerza político policial con poderes represivos, incluyendo “campos de concentración”, y los periódicos opositores estaban sujetos al control o al cierre (como Los Tiempos, el diario más importante de Cochabamba). El poder de las armas estaba distribuido en tres par-tes iguales entre las fuerzas de seguridad, los sindicatos obreros y los sindicatos campesinos. La Revolución Nacional redistribuyó los activos y el poder de una manera más drástica que cualquier intento del Gobierno del Presidente Morales y del MAS, elegido democráticamente y todavía relativamenta constreñida por las estructuras institucionales heredadas (como un Congreso con fuerte presencia de


los partidos de oposición). . Cuando sus críticos lo acusan de importar prácticas to-talitarias de Venezuela, olvidan ese modelo nacional de poder arbitrario. Por ello, el MNR, que figura ahora tan prominentemente en la oposición, suprime su propia historia y el origen popular de su poder.

Mientras que en la década de 1950 la discusión predominante era el naciona-lismo, hoy el enfoque está centrado en las “multi” y “pluri” identidades nacionales. Desde una perspectiva contemporánea, la Revolución Nacional intentó imponer una identidad homogénea “mestiza” que negaba las realidades étnicas, lingüísticas y culturales de la sociedad. El MNR redefinió a los “indios” como “campesinos” y le dio a ese cambio un sentido de liberación: la incorporación de las masas rurales excluidas a la sociedad dominante. Hoy, el MAS se mira a sí mismo como el Go-bierno que está revirtiendo esta distorsión, permitiendo que la verdadera mayoría de pueblos y naciones indígenas se libere de la subordinación a la elite europea que ha mantenido su ascendencia a través del control de un Estado centralista. Esta es, ciertamente, una diferencia significativa entre los dos proyectos de refundación. Pero no debe ser sobreestimada. Los resultados de la reforma agraria, el sufragio universal y la expansión de la educación primaria en la década de 1950 abrieron nuevas oportunidades para la organización social y la participación política de las masas rurales, la mayor parte de las cuales puede ser descrita como “indígena”. El Estado centralista no era tan poderoso como para suprimir estas identidades; por lo contrario, su estabilidad dependía de lograr un modus vivendi con los grupos mejor organizados. Las demandas indígenas de hoy se basan en las nuevas oportu-nidades y canales de expresión creadas por la Revolución Nacional. Más aun, esas demandas se expresan mayoritariamente en español (que será, asimismo, la lengua principal de la Constitución de 2009). Por lo tanto, la refundación actual de la República en sus líneas “originales” representa tanto la extensión de una tradición anterior, como la ruptura de algunas de sus rigideces. Al parecer, esto no consti-tuye un repudio “indígena” esencialista al exclusivismo europeo, sino más bien una renegociación de los términos del acuerdo previo, trasladando quizás algunos privilegios de la minoría “blanca” a una variedad de demandantes indígenas, pero con una masa “mestiza” de la población que mantiene el equilibrio.

La redistribución de las oportunidades sociales entre identidades colectivas antagónicas está condenada a generar apasionados debates y sentimientos intensos en tanto enfrenta demandas opuestas de derechos. Sin embargo, en comparación con los conflictos de suma-cero y los discursos polarizantes de la década de 1950, los debates contemporáneos en Bolivia son notablemente abiertos y lúcidos. Va-rios capítulos de este volumen ilustran cómo posiciones alternativas están siendo articuladas con cuidado y relativa moderación y cómo la opinión pública, en el su-puesto de que sea el árbitro, puede ser influenciada en una dirección u otra según la calidad de los argumentos. Evo Morales y el MAS son capaces de asegurar un apoyo electoral substancial aun en las tierras bajas del este; los votantes de El Alto ac-


tualmente pueden parecer los más radicales, pero hace no mucho también votaron por Sánchez de Lozada e incluso por el ex dictador Hugo Banzer. En resumen, hoy existe una lucha real por los corazones y las mentes de una ciudadanía autónoma. Ningún Presidente de Bolivia puede dar por sentada la lealtad de sus bases tradicio-nales. Esto fue algo que el MNR aprendió muy lenta y dolorosamente después de 1952. Hoy es una limitante mucho más evidente para el liderazgo del MAS.

En 1952, la Revolución Nacional era vista como una ruptura total con todo lo que la precedía. Pero, en realidad, mantuvo importantes líneas de con-tinuidad que guiaron pero también restringieron la refundación. Las políticas de nacionalismo económico de la Revolución fueron en muchos aspectos una apli-cación de principios ya establecidos en la Constitución de 1938. La Revolución de Abril fue un cambio violento, pero depositó el mando en un Presidente y un Vicepresidente que gobernaron por el período de cuatro años para el cual ha-bían sido elegidos en las elecciones de 1951. Viejas instituciones fundamentales, como la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), coexistieron con nuevas entidades creadas por la Revolución, como la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) y la Central Obrera Boliviana (COB). En suma, la refundación combinó características del viejo orden con creaciones del nuevo. El MAS también ha innovado, ha vuelto a dotar a YPFB de activos y responsabilidades y ha promovido una Asamblea Constituyente que funciona de manera paralela al Congreso, aunque finalmen-te era el segundo que finalizó el nuevo texto constituciónal. Pero Evo Morales no llegó al poder a través de un golpe o de un acto revolucionario y no ha sido amenazado (hasta ahora) por un golpe (como sucedió con Chávez en 2002) o una invasión (Bahía de Cochinos en el régimen de Castro). Por ello, el balance entre continuidad e innovación se inclina más hacia la continuidad. Hasta el momento, instituciones fundamentales, como la Corte Nacional Electoral y el Banco Central, se mantienen más o menos intactas aunque el Tribunal Consti-tuciónal y la Corte Suprema hayan perdido mucho peso institutciónal. Bolivia está intentando refundar sus instituciones en un ambiente democrático, con un apoyo substancial de su ciudadanía tanto a la dirección del cambio como al pro-ceso de evolución pacífica. La originalidad del experimento actual podría residir, entonces, en su potencial para reconciliar dos tendencias que nunca han fluido juntas. En un libro anterior, argumenté que “el país tiene una larga, rica y muy sofisticada tradición de gobierno liberal constitucional, pero desafiada en varios momentos por la movilización desde abajo, generalmente a instancias de cau-dillos…”. En general, la tradición constitucional “restringió la participación a una elite social de gente decente, y la tradición de participación tendió a desbor-dar y empantanar los canales formales definidos por las formas constitucionales” (Whitehead, 2001: 21). Para que emerja una democracia “viable” en Bolivia será necesario establecer acuerdos en los que el constitucionalismo y la participación


puedan fluir juntos en lugar de enfrentarse y alternarse. Ésta es todavía una tarea pendiente que podría ser abordada –en principio– por la nueva Constitución.

A pesar de que en su inicio provocó grandes expectativas, la Revolución de 1952 enfrentó grandes dificultades hacia el final de la década y fue derrocada por los militares en 1964. Desde una perspectiva contemporánea, el régimen del MNR es recordado no tanto por su radicalismo inicial sino por su posterior estancamien-to e, incluso, como dirían muchos, por su giro en dirección contraria. Tanto es así que en el 50 aniversario de la Revolución, en 2002, los líderes del MNR optaron por el silencio sobre los logros iniciales de su movimiento. En realidad, Sánchez de Lozada abandonó deliberadamente ese espacio ideológico, dejando un vacío en la memoria colectiva de Bolivia, un vacío que fue llenado por la narrativa alternativa que ofrecía el MAS. Naturalmente Evo Morales y su equipo no tienen motivo para celebrar un precedente que pertenece a sus rivales más recalcitrantes. Más aun, las comparaciones entre 1952 y 2005 plantean la incómoda pregunta sobre cómo asegurar que el MAS no terminará replicando los giros del MNR. Sin embargo, desde un punto de vista no partidario, es importante considerar por qué fracasó la Revolución Nacional y analizar las lecciones de esa experiencia.

La vulnerable situación internacional de Bolivia contribuyó, ciertamen-te, a la trayectoria declinante de la Revolución de 1952. La Guerra de Corea estaba terminando y con ello el boom de los precios de las materias primas estaba pronto a revertirse. Por tanto, eran tiempos poco prometedores para políticas de nacio-nalismo económico que ahuyentan los capitales y el know-how internacionales y debilitan los lazos de los mercados de exportaciones tradicionales. Asimismo, la agudización de la Guerra Fría dejaba poco espacio entre Washington y Moscú para las políticas autónomas de participación radical. El liderazgo del MNR se dividió entre quienes estaban dispuestos a pagar el precio de tener buenas relaciones con los Estados Unidos y los que sostenían un discurso antiimperialista. Inicialmente, quizás el MNR esperaba el apoyo de un populista militar sudamericano, pero Perón fue derrocado en la Argentina en 1955 y después la bipolaridad se radicalizó. El fundador del MNR, Víctor Paz Estenssoro, optó por la Alianza por el Progreso, mientras su Vicepresidente sindicalista enfrentó un veto de los Estados Unidos y se acercó a las posiciones de la Revolución Cubana. Esta representación puede tener algunas semblanzas superficiales con el presente. Pero la Guerra Fría terminó, Chávez podría pagar mejor que Perón, tal vez los precios de las materias primas podrían mantenerse altos gracias a China, y quizás el liderazgo del MAS pueda demostrar estar más cohesionado que el MNR de inicios de la Revolución. En el mundo de lo probable, los factores internos pueden ser más determinantes que los externos.

Los procesos internos que primero fortalecieron y posteriormente debili-taron a la Revolución podrían también ser hoy relevantes. Existían problemas de cambio de elite, especialmente porque las reglas heredadas establecían un período


presidencial sin reelección inmediata. Esto significaba que debido a que un solo partido podía contar con la mayoría electoral casi automática, el Vicepresidente de un período de Gobierno era, ostensiblemente, el probable heredero del siguiente. Facciones y camarillas se formaban y enfrentaban de acuerdo con esta lógica. Más aun, el poder dentro de la coalición gobernante no era sólo un problema de ascen-dencia personal, la Revolución creó actores colectivos con derecho a cuotas y po-siciones ministeriales. Esto promovió la democracia directa en los centros laborales y en los barrios. Las huelgas, marchas e incluso versiones armadas de acción directa se convirtieron en procedimientos rutinarios de presión a las autoridades. Después de 1956, cuando se frenaban las estructuras represivas de la Policía, los líderes de la Revolución tuvieron que enfrentarse a protestas populares masivas de sus propias bases y a choques abiertos entre facciones revolucionarias rivales. Esto fue lo que abrió el camino a la restauración del orden militar. Claramente, el gobierno del MAS de hoy tiene más potencial de superar estos resultados, pero enfrenta tam-bién dilemas similares, como lo muestran los sucesos de Huanuni, Apolo y otros lugares.2

La pérdida de momentum del MNR no sólo se debió a las presiones interna-cionales o al faccionalismo político interno. Carecía también de políticas efectivas y de una administración competente. En la fase inicial de la Revolución, el aparato público de por sí débil recibió un conjunto adicional de tareas para las que estaba particularmente poco capacitado. Hubo una pérdida considerable de habilidades y los nuevos funcionarios públicos eran, frecuentemente, inexpertos y poco prepara-dos para las complejas responsabilidades que les tocó asumir. Entre 1952 y 1964, los cuadros del MNR fueron purgados o selectivamente capacitados, de manera que el partido se convirtió en un instrumento de gobierno más coherente, pero a costa de representar menos fielmente a las fuerzas sociales que hicieron la Revolución. En la década de 1980, la siguiente generación de líderes del MNR estaba integrada por tecnócratas con mucha experiencia o por políticos profesionales, muy lejanos de las perspectivas radicales de sus predecesores. Esto puede ayudar a explicar por qué, medio siglo después de 1952, el MNR era tan distinto a su versión original.

Está por verse cómo Evo Morales y el MAS enfrentarán el desafío de for-mar un equipo de burócratas capaz de enfrentar las complejas tareas del gobierno moderno. No va a ser fácil, de todas maneras. El MNR no ofrece la única respuesta posible –el PT de Brasil, el Partido Comunista de Cuba e, incluso, el gobierno de Chávez tuvieron que enfrentar desafíos similares–. Puede ser que un incremento sustantivo del nivel general de educación, una base más amplia de capacitación y

2 En octubre del 2006, trabajadores mineros sindicalizados se enfrentaron con cooperativistas por el control de la mina de estaño más productiva en Bolivia. Diez y seis trabajadores perdieron la vida y muchos fueron heridos. El incidente mostró lo difícil que es para el MAS ejercer control sobre sus bases. Otros episodios parecidas confir-man la tendencia.


experiencia (incluyendo al sector privado relativamente diverso y competente) y una aproximación más pragmática al diseño de políticas puedan terminar produ-ciendo un aparato de gobierno más duradero y socialmente responsable. Quizás incluso algunos logros de la experiencia del MNR pueden ser rescatados e incorpo-rados a un nuevo proyecto. Todo esto está por verse, y esa evidencia será vital para cualquier evaluación del experimento de refundación de la República.

A pesar de que las perspectivas de Evo Morales y el MAS permanecen abier-tas, vale la pena recordar una realidad subyacente que tuvo mucho que ver en el relativo fracaso del experimento del MNR. Ni el sector público ni el privado se mostraron capaces de proveer oportunidades laborales estables para los partidarios de la Revolución en los años cincuenta y sesenta. Esto tiene mucho que ver en la explicación de la aspereza de las luchas entre facciones internas del partido y las dificultades del régimen para el control social. En el caso contemporáneo, inde-pendientemente de sus legítimas doctrinas e intenciones, Evo Morales y el MAS tendrán que enfrentar un mercado de trabajo caracterizado por la informalidad que se beneficia poco de las ventajas comparativas de Bolivia en la economía mundial. Sólo un quinto de los graduados universitarios obtienen un empleo estable. La emigración crece en gran escala, ayudando a generar ingresos a través de remesas, pero privando al país de una fuerza laboral relativamente educada. Una genuina y durable refundación de la República tendrá que cambiar radicalmente esta realidad estructural.

Originalidad restringida y los prospectos de la “refundación” boliviana

En la historia y en la vida social, la originalidad completa es muy poco co-mún. Por razones políticas, puede ser beneficioso magnificar la discontinuidad en-tre las intenciones actuales del Gobierno y las de experiencias del pasado, pero en términos comparativos existen pocos puntos de ruptura absolutos o “refunda-ciones” comprensivas. El Gobierno de Morales haría bien en lograr un cambio de curso sostenible, tomando en cuenta las lecciones de las experiencias previas, prestándose ideas de donde sea apropiado hacerlo, pero sobre todo concentrándose en establecer los cimientos para un acuerdo nacional sostenible y de base ancha para lograr desempeños gubernamentales más confiables que los del pasado. Éste es un objetivo limitado y pragmático pero, sin embargo, válido. Quizás sea necesario vestir este objetivo con alguna forma grandilocuente, como las referencias a la “cosmovisión andina” o al “socialismo del siglo XXI” –estos “embellecimientos” discursivos pueden fortalecer el apoyo popular–, pero esas frases no deberían oscu-recer la prueba central del éxito. Las viejas reglas del juego político no reportaron resultados satisfactorios; la economía fue poco capaz de generar el empleo o la


inversión que se requieren para un futuro prospero; y los mecanismos de inclusión social y participación popular carecieron de legitimidad.

Es posible alcanzar logros mayores en estas áreas, y el Gobierno de Morales, que cuenta con un apoyo mayoritario, tiene una oportunidad poco usual para con-seguirlos. Hasta ahora el contexto económico y político internacional también ha sido excepcionalmente favorable, aunque tiempos más difíciles avecinan. El resul-tado podría ser llamado “refundación” de la República y podría lograr el suficiente apoyo para sostenerse contra las resistencias y ataques inevitables. Pero el secreto del éxito no radica en descartar indiscriminadamente los logros del pasado. No todo fue malo en la Constitución anterior –la mayor parte de lo que valía la pena defender nunca se implementó–. Ni todas las prácticas de negociación y construc-ción de coaliciones de los años de la partidocracia fueron negativas –son necesarios el compromiso y la tolerancia y la creación de instituciones y procedimientos de conciliación–. Los esfuerzos anteriores de construcción del Estado –la descentrali-zación, el nacionalismo económico, la estabilización macroeconómica, la reforma agraria, la participación popular, el plurinacionalismo e, incluso, el desarrollo del mercado– no fueron totalmente vanos. Sus avances pueden ser reformulados e in-corporados en el proceso de refundación nacional. Evidentemente, esto no será totalmente original, por el contrario, será una reformulación parcial de ideas y ex-periencias profundamente enraizadas en la memoria colectiva nacional. Sería una expresión cautelosa de la originalidad política boliviana. Pero su enraizamiento y su legibilidad social podrían permitir que el nuevo intento de refundación nacional sea más duradero, efectivo, y legítimo que sus predecesores. De lo contrario, existe el riesgo –bien ilustrado en la historia del país– de después de varios crises que las innovaciones sin bases suficientemente sólidas sean rechazadas por ser considera-das una mera imitación artificial de modelos extranjeros o la imposición unilateral de estructuras diseñadas para servir a un sector limitado de la comunidad a costa de las mayorías. La originalidad limitada podría ofrecer realmente al país la fundación de un futuro más consensuado; la utopía dogmática de la refundación radical, en cambio, es más proclive a recrear los círculos viciosos del pasado.


Pinto, D. y R. Nava2007 Un tal Evo: Biografía no-autorizada. Santa Cruz: El País.

Whitehead, L.2001 “The Emergence of Democracy in Bolivia”. En: John Crabtree y Laurence White-

head (eds.). Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke: Palgrave.

Xavier Albó es antropólogo, sacerdote jesuita y uno de los escritores más distin-guidos sobre la sociedad andina rural. Es investigador de CIPCA (Centro de Investigación y Promoción del Campesinado). Además de antropología, sus múltiples libros y artículos abarcan lingüística, educación, política rural y sociología.

Carlos Arze es director del CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Labo-ral y Agrario). Estudió economía en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) en La Paz. Es experto en economía laboral y estadísticas del em-pleo y condiciones laborales.

Rossana Barragán es historiadora y directora del Archivo de Historia de La Paz. Es catedrática en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA). Fue di-rectora de la revista ‘Tink’azos’ hasta 2005. Su tesis doctoral abarca el de-sarrollo del Estado boliviano en el siglo XIX. Ha participado últimamente en un estudio para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre la estatalidad en el siglo XIX.

Franz Barrios es economista con doctorado en la Universidad Técnica de Berlín. Ha trabajado temas como el Estado y la reforma del sector público y dise-ños constitucionales para estructuras territoriales tanto en Bolivia como en otros países. Su publicación más reciente refiere a la teoría de los sistemas constitucionales.

John Crabtree es investigador asociado del Centro Latinoamericano de la Uni-versidad de Oxford. Tiene doctorado de la Universidad Oxford Brookes. Ha escrito extensivamente sobre la política de los países andinos, especial-mente Perú y Bolivia. En 2001 era co-editor (con Laurence Whitehead) de ‘Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience’ (Palgrave). En 2005, era el autor de ‘Patterns of Protest: Politics and Social Movements in Bolivia (Latin America Bureau)

Notas biográficas sobre los autores

Carlos Miranda es experto en la industria boliviana de hidrocarburos, y ha trabaja-do como consultor en este sector. Es ingeniero, con maestría en ingeniería petrolera de la Universidad de Stanford. Es autor de ‘Gas and Geopolitics in the Southern Cone’. Es director del programa de maestría en la Univer-sidad Andina Simón Bolívar en La Paz.

George Gray Molina es investigador del Programa de Gobernanza Económica Global de la Universidad de Oxford. Fue coordinador del Informe de De-sarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD). Recibió su doctorado en la Universidad de Oxford. Ha escrito sobre temas de desarrollo, pobreza y desigualdad.

Juan Antonio Morales es ex-presidente del Banco Central de Bolivia (1995-2006). Recibió su bachillerato, maestría y doctorado el la Universidad Católica en Louvaina (Bélgica). Ha sido catedrático de la Universidad Católica de Bo-livia (UCB) durante más de 30 años, y actualmente enseña en su Programa de Maestría para el Desarrollo.

José Luis Roca ha sido pionero en el estudio del regionalismo en Bolivia, y ha escrito varios trabajos sobre el desarrollo económico de Santa Cruz. Tal vez su obra más conocida ha sido ‘Economía u sociedad en el oriente boliviano’ (2001, Cotas Ltda). También es autor de una obra crítica sobre la priva-tización llevada a cabo bajo el gobierno de Sánchez de Lozada. Ha sido periodista, embajador, ministro y senador de república.

Eduardo Rodríguez Veltzé es ex-presidente constitucional de la república (2005-06) y antes ex-presidente de la Corte Suprema de Justicia. Es profesor de derecho civil y administrativo en la Universidad Católica de Bolivia (UCB) y en la Universidad Andina Simón Bolívar. Estudió derecho en la Univer-sidad San Simón de Cochabamba y en la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard.

Luis Tapia es coordinador del programa doctoral en ciencias de desarrollo en el CI-DES-UMSA en La Paz y en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Ha escrito sobre movimientos sociales, democracia y alternati-vas de modernidad en Bolivia. Tiene un doctorado en ciencias políticas.

Carlos Toranzo tiene un doctorado en economía y una maestría en ciencias polí-ticas. Ha sido periodista y ha trabajado muchos años como analista política en la Fundación Friedrich Ebert-ILDIS en La Paz. Ha sido profesor en uni-versidades en México, Chile y en Inglaterra.

Fernanda Wanderley es investigadora y profesora en el programa de estudios de desarrollo en el CIDES-UMSA en La Paz. Tiene doctorado en sociología de la Universidad de Columbia, donde su investigación se centró en redes de productores pequeños y identidades políticas en Bolivia. Ha sido inves-tigadora del Informe de Desarrollo Humano del PNUD con estudios sobre el significado y ejercicio de la ciudadanía en Bolivia.

Laurence Whitehead es official fellow en ciencias políticas en Nuffield College, Universidad de Oxford. Sus primeros trabajos sobre Bolivia datan de los años sesenta, y ha escrito muchos artículos y otras contribuciones desde luego. En 2001, era co-editor (con John Crabtree) de ‘Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience’. Ha publicado extensivamente sobre los procesos de democratización en América Latina.

Diego Zavaleta es investigador del Instituto de Pobreza y Desarrollo Humano (OPHI) en la Universidad de Oxford. Trabajó con el Centro para la In-vestigación de la Desigualdad, Etnicidad y Seguridad Humana (CRISE) en Oxford, y fue coordinador del Diálogo Nacional “Bolivia Productiva”. Ac-tualmente, termina su tesis doctoral en la facultad de desarrollo internacio-nal de Oxford sobre nuevas elites sociales y económicas en Bolivia.

Tensiones irresueltas en Bolivia (PNUD 2009)

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