UNIVERSIDAD CATLICA ANDRS BELLO ESPECIALIZACIN EN GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES

TRABAJO ESPECIAL DE GRADO DE ESPECIALIZACIN

LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIN DE LAS ORGANIZACIONES DE

LA SOCIEDAD CIVIL (PAIS) Un anlisis de los resultados de los mecanismos de participacin

Trabajo Final de Tesis presentado a la Universidad Catlica Andrs Bello como requisito parcial para optar al ttulo de Especialista en Gerencia de

Programas Sociales, realizado con la asesora de Ivn Zambrano

Autor: YBISKAY GONZLEZ T.

Asesor: IVAN ZAMBRANO

Caracas, abril de 2007

Resumen Esta investigacin se propone analizar los mecanismos de participacin ciudadana diseados por el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las

Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS) y sus resultados durante su perodo de

ejecucin desde 1998 hasta el ao 2005.

Hasta el momento, los estudios han consistido en revisar el PAIS a travs de:

Evaluacin de Medio Trmino, Talleres de Lecciones Aprendidas, y Evaluacin

Final, que buscaban evaluar aspectos tcnicos, operativos y de gestin del

programa con base a los objetivos, metas, contexto, actividades y condiciones

asociadas a esta operacin, la cual se sustenta en un contrato de prstamo del

Banco Interamericano de Desarrollo con la Repblica Bolivariana de Venezuela.

Es por ello que este proyecto de investigacin busca superar la presentacin de

balances que miden la relacin costo - inversin y/o relaciones de planeacin

versus resultados, para trasladarse a un anlisis que expone un conjunto de

relaciones entre el Estado y la Sociedad a travs de la ejecucin de un programa

social con sus propios objetivos y procedimientos. Igualmente, busca destacar

enfoques que abordan el tema de la participacin como un instrumento o medio y no

como un cambio de transformacin social que implica, adems de la interaccin de

los ciudadanos entre ellos y con el Estado, un cambio cultural de institucionalidad

pblica y mecanismo asociados.

NDICE

INTRODUCCIN ....................................................................................................................... I

CAPTULO 1 EL PROYECTO DE INVESTIGACIN .............................................................. 1

1.1 PLANTEAMIENTO Y FORMULACIN DEL PROBLEMA .............................................................. 1 1.2. OBJETIVO GENERAL ......................................................................................................... 7 1.3. OBJETIVOS ESPECFICOS.................................................................................................. 7 1.4. JUSTIFICACIN ................................................................................................................. 7 1.5. TIPO Y DISEO DE INVESTIGACIN .................................................................................. 11 1.6 ANLISIS DE LA INFORMACIN .......................................................................................... 15 1.7 LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIN................................................................................. 17

CAPTULO 2 ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES............................................... 19

2.1. RELACIONES ESTADO - SOCIEDAD .................................................................................. 19 2.2 ALGUNAS DEFINICIONES DE LA PARTICIPACIN.................................................................. 25 2.3 ALGUNOS ELEMENTOS PARA CLASIFICAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA ........................... 34 2.4 MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES .................. 39 2.5 MECANISMOS DE PARTICIPACIN ..................................................................................... 42 2.6 FACTORES ORGANIZATIVOS ............................................................................................. 51

CAPTULO 3 PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ..................................................................... 57

3.1 ANTECEDENTES DEL PROGRAMA...................................................................................... 57 3.2 DESCRIPCIN DEL PROGRAMA ......................................................................................... 67 3.3 LA PROPUESTA DE PARTICIPACIN DEL PROGRAMA .......................................................... 79 3.4 LIMITACIONES DE LA PROPUESTA ..................................................................................... 84

CAPTULO 4 EJECUCIN DEL PROGRAMA..................................................................... 89

4.1 LA NUEVA CONCEPCIN DE PARTICIPACIN Y EL MODELO DE DESARROLLO SOCIAL.............. 89 4.2 DESCRIPCIN DE LA EJECUCIN EFECTIVA DEL PROGRAMA............................................... 98 4.3 LA IMPLEMENTACIN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN Y SUS RESULTADOS.......... 108

DE LA INCLUSIN DE LAS OSC .................................................................................... 108 DEL MECANISMO DE COPARTICIPACIN ....................................................................... 113

DE MECANISMOS DE PARTICIPACIN IMPLEMENTADOS POR LA OSC EN LA COMUNIDAD 117 DEL FORTALECIMIENTO DE LAS OSC........................................................................... 127 DE LA AUTO- ORGANIZACIN SOCIAL .......................................................................... 134

CONCLUSIONES ................................................................................................................. 136

BIBLIOGRAFA .................................................................................................................... 142

INTRODUCCIN

En marzo de 1998 fue suscrito un Contrato de Prstamo entre el Banco

Interamericano de Desarrollo y la Repblica de Venezuela para el financiamiento del

Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad

Civil (PAIS) con el objetivo particular, el de crear y desarrollar un mecanismo piloto

de Co-participacin entre los sectores pblico, privado y de la sociedad civil, para

financiar proyectos y actividades formulados y ejecutados por las organizaciones de

la sociedad civil (OSC), cuyos beneficiarios seran los grupos en situacin de

pobreza excluidos de las redes de atencin social.

La formulacin de este programa llevo aproximadamente un ao, por lo cual

durante finales de 1996 y 1997 se dio forma a los contenidos que justificaron el

Programa y a los componentes y actividades que lo conformaron para su

financiamiento a travs de crdito pblico o endeudamiento.

Esos tiempos, entre 1996 y 1998, se desarrollaron una serie de medidas adoptadas

por el Gobierno del presidente Rafael Caldera, en las cuales la participacin era

percibida como la conciliacin de grupos o sectores que conducira a una mayor

convivencia colectiva y en especial se reconoca la participacin del sector privado

como estrategia de apoyo al logro la Agenda Venezuela. A nivel de los Programas

Sociales, la participacin no era algo ms que el espacio para el sector organizado

de la Sociedad Civil, entendiendo con ello el conjunto de ONGs y otras

asociaciones de carcter privado con funciones sociales. Fueron tiempos marcados

por polticas neoliberales, que enfatizaban la reduccin del Estado y promovan la

superacin de la pobreza a travs del tercer sector.

Poco despus inici un nuevo Gobierno en el cual la participacin ha sido bandera

poltica a favor de una profundizacin de la Democracia. A partir de 1999 con la

nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela se incluy una serie

de artculos relacionados con la participacin desde las diferentes modalidades

hasta la obligacin del Estado en facilitar a los ciudadanos el ejercicio de ese

Derecho.

ii

Durante el tiempo de formulacin, pasando por el inicio de la transicin de una

nueva Constitucin y un nuevo Plan de Gobierno, se inicia la ejecucin del PAIS, y

as se va implantado este programa con una caracterstica particular, su eje central

es la incorporacin de organizaciones de la sociedad en la ejecucin de proyectos.

Bajo estas perspectivas, la presente investigacin describe situaciones previas y

posteriores a la ejecucin del programa, incluyendo el contexto en que se dise y

ejecut la operacin, la identificacin de las limitaciones en el proceso de

participacin, y las condiciones que permitieron la participacin, todo ello para

responder a la pregunta de cmo y cules fueron los resultados de los mecanismos

de participacin ciudadana del Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las

Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), durante su perodo de ejecucin desde

el septiembre de 1998 hasta septiembre del ao 2005.

Es por ello que se identificaron los mecanismos de participacin diseados versus

los realmente implantados, entendiendo por participacin ciudadana a una prctica

social que supone una interaccin expresa entre el Estado y actores de la sociedad

civil, a partir de la cual estos ltimos ejercen influencia en las decisiones del Estado

en tanto son portadores de intereses sociales difusos. (Cunil; 1991)

En este sentido est investigacin tiene un alcance delimitado por (i) el mbito de la

gestin, el cual es a travs de proyectos sociales, (ii) dentro de este mbito, el

carcter de la intervencin de los ciudadanos o el origen del impulso a la

participacin, el cual parte de la convocatoria y condiciones impuestas por parte del

Programa, y por ltimo (iii) la forma de participacin, que remite directamente a

organizaciones intermedias, por ser stas a las cuales estaba dirigido el PAIS.

Para ello se recolect informacin a travs de una revisin documental que rese

data desde 1997 hasta la fecha de cierre del programa en el ao 2005 como: Ayuda

Memorias; Minutas de Reuniones; Presentaciones en diapositivas y tablas con

informacin acerca de la Cartera de Proyectos; Informes de Avance; e Informes de

los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se revisaron un conjunto de fichas

de evaluacin de proyectos y de instrumentos aplicados durante la Evaluacin de

iii

Cierre del Programa cuyo valor para la investigacin consiste en tener informacin

de los beneficiarios del Programa, aunque de modo indirecto o secundario.

Finalmente, esta investigacin est estructurada en cuatro captulos ms las

conclusiones. En el primer captulo se presentan los objetivos y la forma como se

llevar a cabo la investigacin, formulando de una manera coherente la

problemtica que se desea estudiar y justificando la importancia de la misma. El

segundo captulo expone el marco terico que sustenta el anlisis acerca de la

participacin, su definicin, elementos que la constituyen y los mecanismos

frecuentemente utilizados. Los captulos siguientes reconstruyen la historia,

reseando y analizando los aspectos ms significativos de la implementacin del

Programa, incluyendo su diseo, a fin de conocer la propuesta de los mecanismos

de participacin y sus resultados, para finalmente llegar a unas conclusiones.

p. 1

Captulo 1 El Proyecto de Investigacin

1.1 Planteamiento y Formulacin del Problema

Formular programas dirigidos a los ms pobres, ya no es un asunto de simple

focalizacin, exige eficiencia por parte de la administracin pblica y participacin

activa de los ciudadanos. Hay nuevos enfoques en desarrollo como la Democracia

Participativa, la Nueva Gestin Pblica, compromisos de Gobiernos por superar la

pobreza, nuevos modelo de Desarrollo, etc., que otorgan ms importancia a lo

humano y que consideran a los ciudadanos como eje central, ya sea a travs del

conocimiento de sus demandas o mediante su participacin activa, es decir, la

posibilidad no slo de tomar la gestin pblica hacia las demandas de la sociedad,

sino tambin retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados el monopolio

exclusivo de la definicin de la agenda social. (Cunil, 1997)

A medida que avanza este siglo, es evidente que crece la aceptabilidad de la

participacin, y en Venezuela, ms recientemente la promocin de la participacin

ha sido bandera poltica que puede verificarse a partir de nuevos instrumentos

legales en el marco de la Carta Magna vigente, en la cual se resalta el derecho a la

participacin en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica como el

medio necesario para lograr el protagonismo que garantice el completo desarrollo,

tanto individual como colectivo de la poblacin.

Asimismo, como parte de la obligacin del Estado, ste tiene que facilitar la

generacin de las condiciones ms favorables para la prctica de la participacin,

entre ellas la creacin de mayores espacios de participacin para la definicin y el

control de las polticas pblicas, por ejemplo, para la definicin de Planes de

Gobierno a nivel local a travs de los Consejos Locales y Estadales de Planificacin

(LCLPP, 2002); la aprobacin de financiamiento de proyectos de la Comunidad a

travs de la reciente aprobacin de la Ley de los Consejos Comunales (2006), la

formulacin de planes sectoriales mediante los Consejos Municipales y Estadales

de Derecho del Nio y del Adolescente (LOPNA, 2000); los cuales incorporan la

mmLa ley fue aprobada en el 2006 y esta siendo objeto de nuevos cambios a travs de la habilitante.

p. 2

corresponsabilidad y la organizacin de los sujetos de la sociedad civil como

miembros consejeros que definen polticas pblicas1.

No obstante, gran parte de esta estructura institucional que promueve y sustenta la

participacin an no est conformada, y en los casos en los cuales se ha

conformado, hay debilidades en las capacidades tcnicas, de acuerdo a los mbitos

que establece la Ley, como es el caso de los Consejos Locales de Planificacin

pblica, as como los Consejos Comunales y los Consejos de Proteccin del Nio y

del Adolescente, por mencionar algunos.

Para muchas de estas Leyes, an no hay reglamentacin que pudieran ofrecer

metodologas y procedimientos para promover y desarrollar la participacin, y contar

con la claridad necesaria para impulsar cambios de cultura institucional sostenidos

en el tiempo y mas aun no ha pasado suficiente tiempo para tener estudios acerca

de sus resultados.

La existencia de polticas que fomenten y respalden de manera formal la

participacin, a travs de la oferta de mecanismos, es el primer aspecto del cual han

de disponer los sujetos, estn ellos agrupados o no en organizaciones, para que

tomen parte en los procesos, siendo el segundo aspecto, contar con un propsito

por el cual se genera la participacin, y as movilizar los individuos demostrando el

grado mayor o menor de poder en el cual se est tomando parte.

La mayora de las ofertas de mecanismos de participacin diseados por Agencias

Internacionales, han estado asociadas a herramientas o fuentes que permiten

obtener informacin para la formulacin y diseo de programas y proyectos, o como

estrategias de involucramiento asociadas a lograr una menor resistencia a

propuestas de intervenciones en la comunidad, que han debido su xito en parte,

porque los sujetos han sido tomados en cuenta. Gran parte de los trabajos de los

aos 90 relacionados con mecanismos de participacin y empoderamiento,

elaborados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han

1 De acuerdo con informacin del Ministerio de Planificacin y Desarrollo, existan 303 Consejos Locales instalados para el 1er trimestre de 2005, mientras segn el Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente en el ao 2005, ya existan en cada uno de lo 335 Municipios del pas, un Consejo Municipal de Proteccin del Nio y del Adolescentes.

p. 3

consistido en ver la participacin como medio para lograr los resultados de

desarrollo, dejando fuera otros mecanismos relacionados con el desarrollo de la

participacin en s misma. (BID, 2000b; BID, 2003b; Banco Mundial, 1997)

De modo ilustrativo, al mencionar algunas experiencias en Latinoamrica en los

ltimos aos como la Mesa de Concertacin de Crdoba, los Consejos Sociales de

la provincia de Mendoza o el Programa de Atencin de Grupos Vulnerables de

Argentina, encontramos algunos casos en los cuales las iniciativas de promocin de

la participacin social llevadas adelante, fracasaron principalmente, por el cese de la

voluntad y compromisos polticos del Estado para continuarlas y por las oscilaciones

en los flujos de inversin social proveniente de la cooperacin internacional.

Similares frustraciones se produjeron en numerosos programas y proyectos

iniciados con el apoyo de organismos internacionales, gubernamentales y no

gubernamentales, que luego de promover fuertes procesos de participacin social,

inyectando gran cantidad de recursos en comunidades y municipios enteros, no

pudieron generar estrategias de fortalecimiento de capacidades sociales para

sostn financiero y social de los procesos iniciados.

Estos fracasos asociados al no haber logrado que los espacios de participacin

tuvieran cierta autonoma de las frecuentes e impredecibles fluctuaciones

poltico/institucionales y de los vaivenes de la cooperacin, evidencian que no hubo

una real transferencia de poder de toma de decisin desde el Estado y/o desde las

OSC hacia la sociedad en su conjunto, al mismo tiempo que demuestran que no es

suficiente la creacin de nuevos canales de participacin. (Cunil, 2004)

La efectividad de los mecanismos de participacin se enfrenta a otras debilidades

en cuanto a que las organizaciones de base de la sociedad han estado

caracterizadas por no tener fortalezas que les permita identificar y elegir entre

diferentes opciones optar por acciones a favor de mejorar su calidad de vida, ni

poseer capacidades suficientes para ser verdaderos interlocutores con el Estado, y

muchas veces lo que acontece es que no existe la capacidad de organizacin ni las

formas de sostenibilidad de las mismas.

p. 4

Muchas organizaciones sociales no han logrado fortalecerse a largo de la historia,

pese a que desde la esfera estatal se utiliz la contratacin y transferencia de

recursos financieros como mecanismo para incentivar la participacin de estas

organizaciones en la ejecucin de la Poltica Social. (Barrantes, 2003).

Fue as como naci el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las

Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), cuyo objetivo fue crear y desarrollar un

mecanismo piloto de coparticipacin entre los sectores pblico, privado y de la

sociedad civil, para financiar proyectos y actividades formuladas y ejecutadas por

las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)2, cuyos beneficiarios seran los

grupos en situacin de pobreza, excluidos de las redes de atencin social.

El PAIS fue un programa con financiamiento de la banca multilateral, en especfico

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), suscrito en marzo de 1998, a travs

de un contrato de prstamo entre el BID y la Repblica de Venezuela, y cont

cuatro componentes: Administracin, Gestin de las Organizaciones de la Sociedad

Civil, Financiamiento de Proyectos y Monitoreo y Evaluacin del Programa.

El PAIS deba apoyar a crear oportunidades de participacin para los ms pobres a

travs de la promocin de las OSC como ejecutaras de proyectos , por lo cual no es

slo asunto del nmero de OSC que recibieron financiamiento para la ejecucin de

proyectos, sino tambin de los mecanismos de participacin generados, es decir,

qu oportunidades se dieron a las organizaciones para participar, quienes

participaron, y cuales fueron los resultados de esta participacin para las

Organizaciones de la Sociedad Civil en cuanto a la adquisicin de habilidades y

desarrollo de fortalezas que le posibiliten influenciar sobre el Estado en torno a

problemas sustanciales que les afectan.

De esta manera, el diseo de mecanismos coherentes para la participacin

ciudadana, que no slo amplen la cartera de proyectos financiados a travs del

2 Generalmente se distingue con claridad la definicin de Organizaciones no gubernamentales (ONG) para referirse a entidades no lucrativas que hacen puente entre grupos de base y el Estado. Aun hoy en da se puede asociar una ONG con organizaciones que formalmente tienen un carcter no lucrativo y al mismo tiempo no son estatales, sin embargo las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) pareciera incluir adems de las primeras a asociaciones de base que son grupos autoorganizados con intereses pblicos cuyo elemento central de accin es la participacin. (Navarro, 1998)

p. 5

PAIS sino que adems fortalezca la capacidad organizacional en su relacin con el

Estado, ha sido poco explorado. Si bien, las evaluaciones del Programa han estado

asociadas a valores cuantitativos como: nmero de beneficiarios y de proyectos

financiados, montos financieros ejecutados, y metas programadas versus metas

alcanzadas (lo cual hace referencia a consideraciones validas de evaluacin de

proyecto), ha sido muy poca la valoracin de lo cualitativo asociado a la democracia

y a la construccin de ciudadana, dejando fuera de los alcances de pasadas

evaluaciones aspectos cualitativos de la inversin social que contribuyen al

fortalecimiento social.

En evaluaciones realizadas al programa PAIS3, poco se ha estudiado acerca de los

mecanismos de participacin que fueron propuestos por el Programa, as como sus

resultados. El seguimiento continuo del PAIS y sus proyectos fue una serie de

observaciones y mediciones acerca de los resultados en el cumplimiento de las

metas y muy poco se dio a conocer los resultados del Programa en cuanto a los

mecanismos de participacin diseados y aplicados, as como sus resultados en las

organizaciones de la sociedad, desde una perspectiva que involucre una relacin

ms all de lo tcnico, y que est fuertemente enmarcada en valores polticos,

entendiendo por ello ser parte del poder en la toma de decisiones y distribuirlo entre

los ms desposedos.

Las Organizaciones, adems, fueron evaluadas principalmente con relacin a la

oferta de servicios sociales, y no en su rol activo, es decir como actores que ejercen

influencia en el Estado ya sea a travs de control social o en la influencia en la

formacin de la Agenda Pblica.

En consecuencia, el problema en estudio no es tanto la evaluacin del proyecto en

trminos de si alcanz lograr las metas planteadas, ms bien el problema consiste

en que las metodologas de evaluacin de los programas sociales han carecido de

una apreciacin relacionada con los valores democrticos y la ciudadana, pues

slo evalan los procesos de planificacin y a lo sumo costo-inversin dejando fuera

3 Evaluacin de Cierre y Evaluacin de Medio Trmino.

p. 6

aspectos cualitativos de la inversin social que contribuyen al fortalecimiento de

capacidades de la sociedad frente al Estado.

El PAIS no escapa de ello, y es por esa razn que no hay una sistematizacin de los

resultados de sus mecanismos de participacin, que bien pudiera evidenciar esos

aspectos cualitativos en la relacin Estado Sociedad. No hubo un anlisis

especfico de este programa social diseado para incorporar la participacin de los

ciudadanos en l.

Los mecanismos de ejecucin del Programa estaban orientados a lograr el objetivo

del mismo, por lo cual en lneas generales consistan en un llamado a las OSC a

participar en el Programa, generar capacidades institucionales en ellas para ejecutar

proyectos, facilitarles la creacin de redes, estimular su vinculacin con el sector

privado a fin de que exista cierta autonoma del Estado, y la participacin de la

comunidad en el anlisis de los problemas y la forma de solucionarlos a travs de la

formulacin de proyectos.

Si a partir de los mecanismos de ejecucin del Programa, se dieron resultados en

cuanto a las metas de inversin del Programa, todas ellas asociadas a generar

productos en la sociedad a travs de proyectos, entonces tambin han de haberse

generado resultados en materia de participacin ciudadana, en tanto que los

mecanismos diseados para la ejecucin del Programa incluan mecanismos de

participacin y el objetivo general del Programa fue crear un mecanismo de

coparticipacin.

Por todo lo anteriormente expuesto se presenta la siguiente interrogante: Cmo y

cules fueron los resultados de los mecanismos de participacin ciudadana del

Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad

Civil (PAIS), durante su perodo de ejecucin desde el septiembre de 1998 hasta

septiembre del ao 2005?

Con base en los fundamentos expuestos, se plantean los siguientes objetivos:

p. 7

1.2. Objetivo General

Analizar los mecanismos de participacin ciudadana diseados en el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)

y sus resultados durante su perodo de ejecucin desde el septiembre de 1998

hasta septiembre del ao 2005.

1.3. Objetivos Especficos

Describir los mecanismos de participacin diseados en el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil

(PAIS), a fin de indagar los resultados esperados en torno a su aplicacin.

Establecer los resultados obtenidos a partir de la implementacin de esos mecanismos de participacin dentro del Programa, a fin de examinar sus

limitaciones y potencialidades a favor de una participacin ciudadana.

1.4. Justificacin

La participacin en los ltimos aos ha cobrado importancia en la Agenda

Internacional y ha sido un tema central dentro del nuevo marco constitucional

nacional, a partir del ao 2000 a nivel nacional, reflejando una transformacin en la

manera de relacionar las instituciones del Estado con los ciudadanos.

Este inters por la participacin parte de la presuncin de que uno de los elementos

claves para la viabilidad del desarrollo, reside en la potencialidad de las fortalezas

organizativas internas. Informes de Desarrollo del BID, Banco Mundial, Programas

de la OEA de los ltimos 10 aos, as lo han dejado ver a travs de la exposicin de

resultados como la multiplicacin de oportunidades para las microempresas y

cooperativas, las cuales permitieron creacin de riqueza y generacin de empleo y

ahorro, la movilizacin de recursos humanos y financieros ofrecidos por la gente de

manera voluntaria, y en general de mejor sostenibilidad de proyectos de desarrollo.

El xito de un crecimiento sustentable y equitativo pasa por lograr simultneamente

dos objetivos interdependientes: por un lado, una mayor estabilidad poltica

democrtica y, por el otro, una mayor inclusin poltica que permita una

p. 8

representacin efectiva de los grandes sectores de la poblacin actualmente

excluidos. El fortalecimiento del sistema democrtico, por tanto, resulta crucial para

los esfuerzos del desarrollo. (BID, 2003b)

De esta manera, la participacin tiene un impacto en el desarrollo, que es el ms

reconocido y aceptado, al contribuir al logro de la equidad y apoyar al fortalecimiento

de la democracia. Este impacto est asociado al cambio de la propia vida social, a la

distribucin del poder, al fortalecimiento de las capacidades del individuo y de la

sociedad, en general a mejorar la accin pblica en pro de los derechos humanos y

la accin de los ciudadanos en el desarrollo de sus libertades.

La participacin por un lado proporciona oportunidades para la cooperacin y

coordinacin entre el gobierno y la sociedad civil, construyendo puentes de

comunicacin y posible negociacin entre las partes, lo cual puede conducir a la

creacin de relaciones de alianzas a largo plazo. Esto visualizado a travs de la

participacin en programas sociales, est asociado a la sostenibilidad de los

proyectos y programas, gracias al sentimiento de apropiacin de los beneficiarios, lo

cual aumenta la valoracin de los servicios o productos que el programa o proyecto

ha alcanzado.

No hay duda de que mejorando el conocimiento de los responsables de la toma de

decisiones a travs de la participacin de todas las partes interesadas en el anlisis

de problemas, se contribuye con la apropiacin por parte de la comunidad y se

resuelven problemas reales sentidos por la gente, contribuyendo con un proceso

complementario y recproco de fortalecimiento de la ciudadana, por ejemplo,

cuando las personas o entidades interesadas toman parte en el proceso desde su

comienzo y sienten que sus aportes inciden en los resultados, estn ms dispuestas

a invertir sus propios recursos econmicos y humanos, contribuyendo de esta forma

a mejorar la sostenibilidad y la calidad de las operaciones, y las decisiones son

generalmente percibidas como ms legtimas y encuentran menos oposicin en

vista de que la gente confa en la informacin que ellos mismos generan. (BID,

2000b). Sin embargo al abrir oportunidades de participacin quienes tienen el poder

p. 9

tambin pueden estar manipulando a la mayora sin una verdadera transferencia de

poder a los ms desposedos.

Por otro lado, la participacin tambin fortalece el monitoreo y cumplimiento de

estndares de las polticas pblicas contribuyendo a la transparencia de las

acciones tanto pblicas como privadas, reduciendo las posibilidades de corrupcin y

mejorando la calidad de la gestin pblica. (BID, 2000b) Con ello se podra influir al

Estado siempre y cuando la informacin que se intercambie sea relevante y

oportuna, y adems se busque una real participacin, es decir, tomar parte y ser

parte del poder.

Otros efectos de la participacin es que mediante ella, realmente, las personas se

dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto les permiten mejorar sus

condiciones de vida, es decir, si los programas sociales que les ofrecen son

efectivos y se dan en forma equitativa. En consecuencia cuando las personas

participan adquieren habilidades y desarrollan actitudes que les posibilita una

contribucin ms significativa a la sociedad en general. (BID, 1997)

En Venezuela son pocas las experiencias de Programas Sociales cuyos objetivos

han sido instalar mecanismos de participacin per se, en la mayora de los casos

han sido programas cuyos objetivos han estado asociados a polticas sectoriales4

como pueden ser salud, educacin, empleo, nutricin, etc., que incorporan

estrategias de participacin a favor de obtener beneficios como alianzas, eficiencia,

legitimidad, etc.

La importancia del PAIS como programa de la cartera multilateral de Venezuela,

radica en haber sido una experiencia piloto que pretenda la generacin de

mecanismos para promover la coparticipacin entre sector privado, pblico y

sociedad a travs del financiamiento de proyectos a organizaciones de la sociedad,

por lo que el PAIS fue un programa que vivi la transicin de un marco jurdico

constitucional, de polticas sociales y objetivos de desarrollo diferenciados de un

paradigma neoliberal de los aos 90 a la Venezuela de hoy, y otros tantos retos que

4 Generalmente las ONGs se han centrado en siete sectores como: educacin, salud, nutricin infantil, vivienda, desarrollo comunitario rural y urbano y ambiente (Navarro, 1994).

p. 10

se dieron y generaron nuevas dinmicas de aprendizaje en las organizaciones de la

sociedad, lo cual implic la constante correccin y adaptacin a esta experiencia

piloto.

Identificar y reconocer los mecanismos de participacin del Programa de Apoyo a

las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), es un

aprendizaje que pudiera replicarse a otros programas, una vez identificado sus

resultados y logros en materia de participacin.

Es igualmente importante reconocer, que el Programa en su diseo e

implementacin fue dirigido a atender aquellos en situacin de pobreza, justificando

con ello el financiamiento del Programa, pero adems la forma de ejecucin del

programa, pues se entenda que eran los ms pobres quienes haban visto,

estructuralmente y progresivamente, el deterioro de sus niveles de vida, y haban

sido los ms dbiles en cuanto a su capacidad de organizacin y negociacin.

Por estas razones la importancia del Programa pasa por reconocer la transicin del

enfoque de los programas sociales, desde las organizaciones de la sociedad

tradicionales que han servido como intermediarias entre el Estado y la poblacin,

hasta aquellas nuevas organizaciones que emergieron a partir de un discurso

poltico de promocin de organizaciones de base y de procurar la participacin

directa de la ciudadana.

En este sentido, presentar una investigacin en la cual se describan los

mecanismos de participacin dentro de un programa social y sus resultados,

contribuye a demostrar las oportunidades y limitaciones de estos mecanismos,

generando lecciones que mejoren el diseo de nuevos programas sociales en

cuanto a las relaciones entre Estado y ciudadanos (ms democrticas y amplias en

beneficio de la participacin), aprendizajes que contribuyan a identificar qu hacer

mejor, cmo hacerlo mejor, y expandir este conocimiento en otras prcticas ahora

que en Venezuela la mayora de los sectores promueven dinmicas de

participacin.

As, los resultados de la investigacin contribuirn a identificar mecanismos y

estrategias que servirn para el diseo de programas y proyectos sociales ms

p. 11

eficientes en alcanzar no slo cumplimiento de metas fsicas relacionadas con la

produccin de bienes y servicios, sino tambin relacionadas con la construccin de

redes sociales, cultivo del terreno de la negociacin entre Estado Sociedad y

mayor desarrollo social y democrtico.

Finalmente, exponer las situaciones especficas acerca de los resultados de los

mecanismos de participacin, puede promover ante los ciudadanos la oportunidad

de organizarse y descubrir los valores, limitaciones y riesgos asociados a la

participacin.

1.5. Tipo y Diseo de Investigacin

Cuando se habla de tipo de investigacin se refiere al alcance que puede tener una

investigacin cientfica y al propsito general que persigue el investigador

(Hernndez y otros; 1991). Para esta investigacin el propsito consiste en analizar

los resultados de los mecanismos de participacin ciudadana del Programa de

Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)

para lo cual se ha de caracterizar los mecanismos de participacin diseados e

implantados y establecer sus resultados en el marco de una visin global que

permita identificar sus limitaciones y potencialidades para el diseo y ejecucin de

futuros proyectos y programas.

Es por ello que sta es una Investigacin Descriptiva dirigida a revisar situaciones

previas y posteriores a la ejecucin del programa, incluyendo el contexto en que se

dise y ejecut la operacin, la identificacin de limitaciones de procesos y

mecanismos diseados e implementados, y la sistematizacin de resultados para

analizar cmo fue generada la participacin y como se manifest.

Los estudios descriptivos miden de manera ms bien independiente los conceptos o variables con los que tienen que ver. Aunque, desde luego, pueden integrar las mediciones de cada una de dichas variables para decir cmo es y se manifiesta el fenmeno de inters, su objetivo no es indicar cmo se relacionan las variables medidas. (Hernndez y otros; 1991:61)

Como estudio descriptivo, permiti el anlisis acerca de cmo se gener el diseo y

la ejecucin de un programa social particular, en cuanto a una de sus lneas

p. 12

transversales como lo fue la participacin, de manera que se desagregaron los

elementos que dieron origen a los mecanismos y resultados de la participacin

ciudadana del Programa. En este caso se consider como unidad de observacin al

Programa de manera global y no casos especficos de la ejecucin de un proyecto o

de la interaccin entre la OSC y el FONVIS, o entre una OSC y la comunidad, o

entre el ente privado y una OSC, ms bien se trata de una mirada a la relacin entre

todos ellos.

Es por esta razn que el diseo de esta investigacin, entendido ste como un plan

o estrategia concebida para responder a las preguntas de investigacin (Hernndez

y otros, 1991), se basa en una revisin documental que rese informacin desde

1997 hasta la fecha de cierre del programa en el ao 2005 como fueron: Ayuda

Memorias, que son documentos de pocas pginas donde se presentaron los

acuerdos entre el FONVIS, BID, MPD y MF; Minutas de Reuniones; Presentaciones

en diapositivas y tablas con informacin acerca de la Cartera de Proyectos; Informes

de Avance; e Informes de los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se

revisaron un conjunto de fichas de cierre de proyectos denominada Gua para

evaluacin de monitoreo y cierre de proyectos y otros instrumentos que fueron

aplicados durante la Evaluacin de Cierre del Programa.

Se consider como fuente de informacin la Gua porque consista en una serie de

preguntas relacionada con cada proyecto, que deba ser respondida por parte del

funcionario del FONVIS responsable de hacer seguimiento a dicho proyecto durante

su ejecucin recogiendo as sus antecedentes y balances.

Este instrumento tiene la ventaja de haber sido aplicado a todos los proyectos

financiados por el PAIS, formaron parte del registro de la gestin del Programa, y

guardaron consistencia entre las variables seleccionadas para una evaluacin

integral del proyecto. Sin embargo, entre las desventajas se encuentran, est por

ejemplo, que el funcionario pudo haber manipulado las respuestas para no verse

perjudicado por fallas en el seguimiento, o en su defecto que el funcionario omitiese

alguna explicacin que diera sentido a las respuestas por no ser consideradas

valiosas por l.

p. 13

Para mitigar estos riesgos, la informacin que ofrece este instrumento fue

complementada con informacin adicional de los Talleres de Lecciones Aprendidas

y los resultados de la Evaluacin Final del Programa, la cual se limit a: (i)

establecer el cumplimiento de los objetivos del Programa, (ii) evaluacin en cuanto a

resultados fsicos y financieros, (iii) modificaciones introducidas a la ejecucin fsica

y financiera, y (iv) principales logros y lecciones aprendidas, sin analizar los

mecanismos de participacin que all fueron diseados y posteriormente

implantados, as como sus resultados, por lo cual esta investigacin podra venir a

complementar la evaluacin final del PAIS.

De la gua se tomo como informacin slo la correspondiente a la evaluacin desde

la perspectiva de los beneficiarios y de efectos generados, y no aquella relacionada

al anlisis financiero, administrativo, o de gestin. Entre las preguntas de la gua

fueron seleccionadas:

1. La OSC implement mecanismos para que la comunidad participara en la

administracin, ejecucin y supervisin del proyecto?

2. Existi vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo?

3. Existieron mecanismos de participacin de los beneficiarios?

4. Se lograron efectos no planificados?

5. Los beneficiarios directos participaron activamente durante la ejecucin del

proyecto?

6. Una vez finalizado el proyecto, se generaron beneficios a la comunidad?

7. En opinin del oficial de proyecto cules fueron los obstculos ms

importantes durante el desarrollo del proyecto?

8. Qu factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los

objetivos?

Esta seleccin obedeci a su relacin directa con las variables a estudiar

principalmente la participacin y sus resultados en cuanto a beneficios para la

comunidad, y otros resultados del proyecto ms all de los servicios y bienes a

entregar a la comunidad por parte de la OSC.

p. 14

Dada las limitaciones de tiempo se consider tomar una muestra de 17

organizaciones, seleccionadas al azar dentro del conjunto de proyectos financiados,

a travs del Componente de Financiamiento, que contaban con fichas de cierre. Se

consider que es un nmero suficiente para obtener representatividad de los

contextos en tanto hay unidades de observacin tanto de Organizaciones de Base

(11) como de Organizaciones Intermedias (08), as como de las diferentes regiones

del pas. Adems se encuentran organizaciones con xitos y fracasos en cuanto a la

participacin de la comunidad. La muestra contiene las siguientes OSC:

Cuadro 1.1 Organizaciones de la Sociedad Civil con proyectos financiados seleccionados para su revisin

1. AC Ateneo San Antonio del Golfo, (Organizacin de Base) Estado Sucre. 2. FS El Buen Samaritano (Organizacin Intermedia), Estado Sucre. 3. APA El Tendal Tira (Organizacin de Base), Estado Trujillo. 4. AC. Accin Social (Organizacin de Base), Estado Trujillo. 5. Centro de Animacin Juvenil (CAJ) (Organizacin Intermedia), Estado Trujillo. 6. Asociacin Religiosa Cultural Nuestra Seora del Pilar (Organizacin Intermedia),

Estado Portuguesa. 7. Asociacin de Productores de Caf de Ospino (ASOPCAF) (Organizacin de

Base), Estado Portuguesa. 8. Asociacin Civil Centro UNESCO Movimiento Cultural Queremos Ayudar

(Organizacin Intermedia), Estado Mrida. 9. Asociacin de Coordinadores de Ambiente del Municipio Rangel (Organizacin

de Base) Estado Mrida. 10. FUNDAGRARIA Agricultura y Ambiente (Organizacin de Base)Estado Lara 11. Asociacin Civil Productores Zabileros La Otra Banda PROZALAOBAN

(Organizacin Intermedia Estado Lara. 12. O.N.G. Fortalecimiento del Poder Local (Organizacin de Base), Estado

Carabobo. 13. Centro de Atencin Psicopedaggico (CAPSI) (Organizacin de Base), Estado

Carabobo. 14. Asociacin Civil Proyectos Integrales para el Desarrollo de Cata (PROINCA)

(Organizacin de Base), Estado Aragua. 15. Fundacin para el Desarrollo de las Ciencias Fsicas, Matemticas y Naturales

(FUDECI) (Organizacin Intermedia), Estado Amazonas. 16. Cancamure II (Organizacin de Base), Estado Sucre. 17. Asociacin Civil Unidad de Recuperacin Nutricional La Casa Grande

(Organizacin Intermedia), Estado Miranda

p. 15

Por otra parte, tambin se cuenta con los resultados de la Evaluacin Final, que

fueron presentados el 28 de noviembre de 2005 por parte de la Consultora Grupo

ORTO 500. stos consistieron en informacin recopilada de informes

administrativos, fichas de proyecto, y levantamiento de la informacin directa a

travs de encuestas a funcionarios de FONVIS, Cooperante Privado y parte de las

comunidades. De esta Evaluacin slo se tomo en consideracin, para esta

investigacin, informacin relacionada con la participacin.

Finalmente, la revisin documental fue estructurada con base a cuatro aspectos

relacionados con el ciclo de vida del un proyecto:

Situacin previa: Se incluye el anlisis de la justificacin inicial del Programa, la identificacin de los problemas que lo origina, su diseo, y la propuesta de

participacin para aquel entonces.

Proceso de implantacin: Incluye el anlisis de la ejecucin de los mecanismos de participacin previstos y generados, durante la ejecucin y seguimiento del

Programa.

Proceso de Sntesis: incluye el anlisis de los resultados obtenidos respecto a: factores crticos respecto de la incidencia que pudo haber tenido los

mecanismos de ejecucin del programa sobre la participacin

ciudadana.

factores crticos respecto al fortalecimiento de las capacidades en las OSC ejecutoras de proyecto, para influenciar sobre el Estado.

1.6 Anlisis de la Informacin

La tcnica para estudiar y analizar toda la informacin fue el anlisis de contenido,

el cual de una manera objetiva, sistemtica y cuantitativa ayud hacer inferencias

validas y confiables de datos con respecto a su contexto. (Hernndez y otros, 1991)

Las variables a estudiar fueron agrupadas de acuerdo a los objetivos especficos de

la investigacin. Gran parte de ellas estn definidos en el marco terico de esta

investigacin y la relacin entre ellas ser parte del proceso de anlisis.

p. 16

El proceso inici con la lectura de los documentos del Programa y avanz hacia la

lectura de las guas de cada proyecto seleccionado dentro de la muestra, siempre

en cuanto a las variables aqu sealadas, a saber:

Cuadro 1-2 Operacionalizacin de las Variables

Objetivos Unidades de Anlisis Variables Fuente

Participantes previstos en el Diseo Tipo de Organizaciones

Contrato de Prstamo

Informe de Proyecto Mecanismos de participacin diseados

Tipo de mecanismos diseados en la formulacin del Programa

Contrato de Prstamo

Informe de Proyecto Participantes reales durante la ejecucin

Naturaleza de las OSC Alcances de la OSC Nmero de OSC

participantes

Cartera de Proyectos del PAIS

Informe de Cierre (PCR)

Descripcin de los mecanismos de participacin instrumentados

Mecanismos utilizados durante la ejecucin del Programa

Acceso de la comunidad a la OSC

Informes de Avance Cartera de

Proyectos Ayuda Memorias

Describir los mecanismos de participacin utilizados en el PAIS

Difusin de la informacin acerca del Programa

Tipo de Informacin del Programa difundida por parte del FONVIS a la Sociedad.

Actas de la Comisin Presidencial

Talleres de Lecciones Aprendidas

Plan de Promocin del PAIS

Analizar los resultados obtenidos de la implementacin de esos mecanismos de participacin, en cuanto al fortalecimiento de las capacidades en las organizaciones de la sociedad

Capacidades de la organizacin

Tipo de herramientas incorporadas a las OSC

Auto-organizacin Nmero y tipo de Cambios

realizados durante la ejecucin del Programa

Reconocimiento de la OSC Conocimiento de

informacin vinculado a redes a las cuales puedan acudir en caso de tener dificultades.

Informes de Avance Cartera de

Proyectos Ayuda Memorias Talleres de

Lecciones Aprendidas.

A grandes rasgos, es preciso definir algunas de las variables consideradas hasta

ahora.

p. 17

Acceso: Los procesos participativos aqu descritos estn sujetos al marco de

un Programa Social, por lo cual la participacin aqu observada debe

obedecer tanto a fortalecer los derechos de los ciudadanos como a lograr los

objetivos del Programa.

9 Oportunidad: Durante la ejecucin se observ si la participacin tuvo

lugar en las diferentes actividades y ciclo de vida del proyecto.

9 Transparencia: Este principio debe tener consistencia con la difusin

de informacin en tanto que el objetivo es permitir y alentar la

interaccin en cualquier momento.

Reconocimiento: La voluntad por parte de los diversos actores de la

Sociedad, sean las partes afectadas directamente por la ejecucin del

Programa Social, o sean afectados indirectamente, de obtener

reconocimiento por la Sociedad. La presencia de alguna forma de respetar

sus puntos de vistas, incorporando sus visiones y modos de vida, y adems

tener la apertura para recoger expresiones e iniciativas de participacin

especficas.

Auto-organizacin: se refiere a la capacidad de la gente para trabajar unida,

organizarse y movilizar recursos pare resolver problemas de inters comn.

1.7 Limitaciones de la Investigacin

Entre las limitaciones relacionadas con la recoleccin de informacin relacionada

con la participacin en el PAIS, tenemos: (i) el programa finaliz y el FONVIS fue

liquidado mediante decreto oficial en noviembre del 2005, por lo cual el acceso a la

comunidad se ve limitado debido a que no hay una contraparte por parte del

FONVIS que apoye al acceso de la comunidad (ii) gran parte de las comunidades y

OSC estn fuera de la Zona Metropolitana de Caracas, lo cual implica costos que

esta investigacin no puede asumir.

Sin embargo, con la informacin recopilada antes del cierre, a travs del Ministerio

de Planificacin y Desarrollo (MPD) especficamente de la Direccin de

Financiamiento Multilateral, se tiene suficientes elementos para efectuar el anlisis

p. 18

de los datos siendo la unidad de anlisis el Programa y no los casos particulares de

proyectos financiados. Adems, buena parte de los datos recolectados por la

Consultora de Evaluacin Final fue avalada por las autoridades del FONVIS y del

Programa, son tiles para cualquier investigacin asociada al PAIS, en vista de que

se limita exclusivamente a las comunidades beneficiarias del Programa, fueron

realizados por un conjunto de profesionales y no hay evidencia de que hayan

existido sesgos o errores en la recoleccin de la informacin y la matriz de datos

est disponible en el MPD.

Dada estas limitaciones y posibilidades para efectuar el desarrollo de esta

investigacin, solo cabe mencionar que esta investigacin no se propone estudiar ni

el impacto de la ejecucin del PAIS, ni de sus proyectos especficos, ni el

cumplimiento de los procesos establecidos en el Contrato de Prstamo, a travs de

sus normas especficas y generales, antes bien describe (sobre la base de la

informacin secundaria) los mecanismos y resultados de participacin ciudadana en

el PAIS.

Por otra parte, no hay registros estadsticos que evidencien el nmero de OSC para

el ao de la firma del Programa, una Lnea de Base construida, por entidad federal y

tipo de organizacin que permita comparar al final del Programa si efectivamente el

PAIS contribuy a un aumento de organizaciones de la sociedad civil. Esta

limitacin tiene que ver con el alcance del Programa, pues no era un objetivo el

aumento de las organizaciones, aunque en documentos al inicio del Programa se

esperaba que pudiera favorecer a aumentar el nmero de organizaciones.

Tampoco se puede saber si efectivamente mejoraron las condiciones de calidad de

vida de la poblacin con la aplicacin del proyecto, pues los resultados de los

proyectos fueron slo de cumplimiento de actividades previstas versus las

programadas y no hay una valoracin de los efectos reales en la poblacin.

p. 19

Captulo 2 Aspectos Tericos y Conceptuales

2.1. Relaciones Estado - Sociedad

Si visualizamos brevemente la trayectoria de la actuacin pblica desde el Estado

de Derecho, pasando por el Estado Social de Bienestar y su crisis al convertirse en

una matriz cerrada, auto - referida a la burocracia, con falta de responsabilidad y

esencialmente ineficiente en el mal uso de los recursos del Estado, se comprender

cmo los roles del Estado han marcado las relaciones con sus ciudadanos y lo que

cada uno de ellos espera del otro.

As tenemos que en el Estado de Derecho las transformaciones estaban guiadas

por las transformaciones de la economa, dado que el poder pblico era, por un

lado, garantizador de libertades y por el otro, era organizador de un mbito

socioeconmico segn los principios del derecho privado. En este contexto el

Estado cumpla ms una funcin legisladora y justificaba su legitimidad frente a los

ciudadanos a partir de los principios de dominacin legal, de la no-intervencin

estatal en los asuntos de ndole privado - mercantilista, y de la representacin o

parlamento como eje central del inters general. (Habermas, 1994)

Mucho ms tarde el Estado de Derecho entr en crisis, principalmente por la

situacin de post guerra y por las fallas en el mercado, y se dio paso al Estado de

Bienestar, el cual deba poseer, ante todo, la capacidad para lograr polticas

estabilizadoras, asegurar las fuerzas de produccin y construir polticas sociales

universales, ya que los ciudadanos desarrollaron una fuerte conviccin de que el

Estado y su administracin deban dar respuestas a sus mltiples necesidades, y el

sistema econmico capitalista necesitaba ayuda para solventar su crisis y

salvaguardarse del sistema socialista, como fue expuesto en la teora keynesiana.

Sin embargo, este Estado de Bienestar se caracteriz, entre otras cosas, por una

expansin e intervencin del Estado en todos los mbitos de la sociedad, como por

ejemplo regulacin de precios, planificacin de la sociedad, produccin de bienes y

servicios, etc., originando un crecimiento desbordado de la Administracin Pblica,

la cual se afianzaba cada vez ms en principios globales de funcionamiento

p. 20

administrativo, ofreca servicios pblicos cada vez ms diversos, complejos y con un

alto presupuesto de gasto, y adems donde concurran factores endgenos como la

lucha por el poder y las contradicciones en la solucin de problemas, y factores

exgenos como la urgencia de soluciones y la ejecucin de mltiples decisiones que

provenan del Poder Ejecutivo.

Como resultado de todo ello, (del abultamiento del Estado, de las demandas y de

los problemas de la sociedad, la inoperancia, la rigidez y el nfasis por el hacer sin

importar cual era el coste) se ocasiono una inadecuada imagen de lo pblico y una

deslegitimacin de sus instituciones. El Estado de Bienestar choca entonces, con

problemas financieros, la Democracia se encuentra envuelta en sentimientos de

frustracin popular, principalmente con los partidos polticos, se critica la preferencia

de lo cuantitativo sobre lo cualitativo, se experimenta un cambio de pensamiento

econmico sustentado en el principio de escasez que influye en la retirada del estilo

keynesiano, y por ltimo se condena el tamao del Estado. (Ban, 1997)

En esa pluralidad de actuacin del Estado, hay diferentes formas de relacin entre

el Estado y los ciudadanos, que dan contenido a la participacin ciudadana. Por

ejemplo, existen organizaciones corporativas, como la Burguesa descrita por

Habermas, la cual habindose percatado acerca de su dependencia al poder pblico

del Estado, considero necesario influir sobre l para su reproduccin y ejercicio de la

funcin poltica, estando separada del Estado pero con suficiente poder para

subordinarlo a las necesidades de una esfera privada que se presentaba a s misma

como neutra y emancipada respecto de la dominacin.

En este sentido, la funcin poltica de la sociedad burguesa se traduca en la crtica,

a travs de la opinin de unos sujetos racionales que reflexionaran en privado

acerca de asuntos pblicos, ejerciendo una funcin crtica y de control sobre el

Estado como una forma ms de hacerse notar. Como consecuencia se cre un

campo de tensiones entre Estado y sociedad, en el cual la funcin pblica - social se

despliega en una relacin regulativa y ya no constitutiva de lo pblico. (Cunil, 1997)

En efecto, contra la controversia jurdico estatal en torno al principio del dominio absoluto que vena desarrollndose en los dos siglos anteriores, en el siglo XVIII la opinin pblica exigir la competencia

p. 21

legislativa, en la conciencia de que en el conflicto de intereses de clase de ningn modo estara el Estado de Derecho en situacin de garantizar per se una legislacin a las medidas de las necesidades del trfico burgus (Cunil; 1997: 31)

Los ideales del burgus marcaron el autoentendimiento de la esfera ntima y de la

vida pblica, articulando los conceptos claves de subjetividad y autorrealizacin

mediante la formacin racional de la voluntad y la opinin, as como de la

autodeterminacin personal y poltica, premisas fundamentales que el ideal burgus

hace necesarias para la deliberacin en asuntos pblicos. (Habermas, 1994)

Bajo este pensamiento liberal, el ciudadano es una nueva unidad bsica de la

organizacin social, igual ante la ley y ante sus semejantes. Estas caractersticas,

centradas en expresiones de individualidad, contribuyeron al desarrollo de la vida

pblica burguesa y su expansin mediada a travs de derechos fundamentales, es

decir, los individuos encontraban las funciones que deberan desempear en la vida

pblica basndose en la ley, por lo que no se prevea ningn mecanismo de

participacin de los ciudadanos en las actividades del Estado. (Rachadell, 1998)

Se fueron reduciendo los principios de lo pblico a una condicin de mayora

silenciosa representada en grupos de intereses particulares como el burgus, los

cuales configuraron el Estado y la teora de la Democracia desde fines del siglo

XVIII. Es en ese momento e inicios del siglo XIX, cuando lo pblico se va

transformando, dejando de ser el espacio de comunin entre todos los ciudadanos

por y para el bien de todos, para convertirse en un espacio de opinin pblica.

(Habermas, 1994)

La ciudadana se convierte, entonces, en un efecto imparcial, informado y capaz de

compartir las normas comunes, (Seligman, 1997) es decir, se considera a la

sociedad como un elenco de individuos autnomos cada uno con su propio

concepto de buena vida, roles y normas definidas que debe cumplir, una

p. 22

introduccin a la supremaca de las libertades individuales y su fundamento en la

teora liberal5.

Es en este contexto liberal, donde ms tarde se inici una manifestacin de la

funcin pblica radicada en lo social, adquiriendo mxima relevancia en la medida

que al gobierno se le adjudicaban cada vez ms los asuntos de la sociedad,

desdibujndose la separacin Estado Sociedad y aumentando los recursos sujetos

a la administracin de los entes pblicos.

As, las nuevas relaciones dejaban de tener como centro la Ley o Parlamento para

darle ms importancia a las estructuras que disponen de accin, (Garca Pelayo,

1985) debido a las necesidades de intervenir en la vida econmica y social por parte

del Estado, an cuando en el escenario continuaba la normativa administrativa para

mantener un cierto grado de control bajo la rendicin de cuentas frente al

Parlamento.

Es la Ley quien media entre el deber ser y el castigo, controles que no realzan la

accin en pblico ni demuestra la valorizacin de las virtudes tal como Arendt

hablaba de la Condicin Humana, ya que las leyes en papel no garantizan per se

una conciencia de lo pblico.

Por otra parte, los ideales democrticos en sus postulados clsicos, igualdad,

pluralismo poltico y deliberacin pblica bajo el trasfondo de la libertad, adopt

tradicionalmente programas de accin poltica a travs de instrumentos de

democracia directa y representacin (voto para la eleccin de mandatarios y

representantes en parlamentos) enfatizando como nico medio de participacin el

voto y reduciendo as la participacin cada cierto perodo tiempo en el marco de una

Democracia Representativa.

"En la tradicin liberal, el Estado nacional ha sido el mbito por excelencia, el lmite territorial, el acotamiento poltico del ejercicio de la soberana y la democracia. De acuerdo a David Held, a travs de

5 Una relacin histrica que hace Vieira (1998) acerca del concepto de participacin ciudadana, se refiere a como los ideales burgueses han podido utilizar la participacin, desde fines del siglo XVIII, para reproducir el sistema de dominacin, en tanto encauza las distintas formas de expresin de los individuos y grupos dentro de lmites controlados, oculta las desigualdades sociales entre quienes tienen el poder y quienes no lo tienen y sirve para legitimar el orden existente.

p. 23

los siglos XIX y XX se tendi a asumir la existencia de una relacin de simetra o de congruencia entre quienes toman las decisiones en un rgimen democrtico, y los destinatarios de esas decisiones. Ha sido sta la base de la asociacin entre democracia y Estados nacionales, definiendo estos ltimos los lmites territoriales en base a los cuales los individuos son incluidos o excluidos de la participacin en decisiones que puedan afectar sus vidas (Lander; 1998: 295)

Este modelo trasciende hacia la inclusin pluralista en la medida que evolucion la

Democracia hasta nuestros das, incorporando en trminos generales un esfuerzo

por ampliar las capacidades de representacin social, sin embargo, en muchos

casos los sujetos postulados y los convocados a ejercer el voto trasladan sus

intereses a esta esfera, deviniendo su participacin en ella ms en una colaboracin

funcional que a incrementar sus espacios de su influencia. (Cunil, 1997)

Por otra parte, el rol pblico del ciudadano se entrecruz con el rol privado del

cliente de las burocracias y, la formacin poltica de la voluntad se vio influenciada

por los Mass Media, en funcin de un espacio para el descubrimiento, ms que en

funcin de la toma de decisiones6.

Se remarc la necesidad de ampliar las posibilidades de eleccin y control sobre los

servicios pblicos por parte de los ciudadanos como clientes y consumidores. El

nuevo paradigma favorece la consulta y matrices de opinin restringiendo los

espacios de participacin a procesos informativos y de consulta, lo cual se relaciona

con los procesos de diseo de proyectos tan utilizados a partir de los aos 90.

Esta apertura del Estado hacia la ciudadana era el producto de exigencias tcnicas

a partir de la diversidad y complejidad de las funciones pblicas las cuales

aconsejaban tomar en cuenta a los ciudadanos para aportar informacin necesaria

para orientar la actuacin de los entes pblicos. (Rachadell, 1998)

Las nuevas relaciones entre Estado y Sociedad incluyen cierta complementariedad

a travs de instrumentos que proporcionaban a la administracin pblica, un mejor

conocimiento de las necesidades de sus administrados, colaboracin de stos en la

6 Adems, a esto se le agrega, que ese espacio de mediacin fue convertido en una esfera virtual de los Mass Medias, en la cual los sondeos y la discusin se basa en el consumo y no en la opinin crtica racional. (Ferry y otros,1992:31)

p. 24

ejecucin de algunas tareas o bien, realizacin de determinadas funciones

pretendiendo sustituir al Estado7. (Cunil, 1991)

En la dcada de los 90 hubo principalmente dos corrientes, la de autogestin social

enmarcada en los procesos de descentralizacin y de estimulacin a la prestacin

de servicios por entes privados8, es decir, modalidades de participacin enunciadas

en la participacin administrativa, y por la otra, la de instrumentos de Democracia

directa como el referndum e introduccin de iniciativas populares en la formulacin

de Leyes, para lo cual se establecieron reformas en el marco regulatorio de la

institucionalidad democrtica.

Hubo por lo menos dos razones que impulsaron a considerar estas corrientes en

Amrica Latina:

de una parte, un impulso deliberado, desde la sociedad por limitar los espacios del Estado y del mercado; por otra parte, asociado sobre todo a la crisis fiscal (y supuestamente tambin a consideraciones de eficiencia), un esfuerzo consciente de parte del Estado y de los organismos multilaterales de trasladar la ejecucin de la poltica social de y de los programas sociales hacia la sociedad. (Cunil; 1999:209)

Segn Cunil (2004) en Amrica Latina la institucionalizacin de las modalidades de

participacin desde el Estado reafirma lo siguiente:

1. Los sujetos de la participacin son construidos desde el Estado, en tanto

es ste el que dota de legitimidad a ciertas categoras de intereses.

2. El signo de esa institucionalizacin es la proliferacin de actores en tanto

existen tantos tipos de participacin ciudadana como instituciones que

apelan a la incorporacin de ellas en sus prcticas.

3. El mbito por excelencia es el local y la modalidad favorecida es la

concertacin social, y en un plano ms general la consulta, la cual ha

7 En este conjunto de relaciones entre el Estado y la Sociedad han existido diferencias marcadas como luchas de clases y movimientos populares, que al caracterizarse por temas ms amplios, escapan del mbito de esta investigacin. 8Para Edgardo Lander, (1998) la descentralizacin en cierta medida invoca al ideal de la participacin directa, en una valoracin del gobierno local como espacio ms cercano al poder, al igual que era asociada al tema de la gobernabilidad y a los intentos por desmontar las sobrecargas de demandas al Estado, por lo que tambin se le vinculaba con el tema de la prestacin de servicios por parte de privados asociado a planteamientos de polticas neoliberales.

p. 25

estado caracterizada por la instauracin de rganos consultivos del tipo

consejos econmicos y sociales.

Si a esto se le incorpora el descontento de las sociedades latinoamericanas en

cuanto a su desarrollo y a como se dieron los procesos polticos, obviamente la

necesidad de hacer sentir a la gente partcipe en las acciones del Estado es de

inters para los polticos que procuran ganar elecciones.

La participacin sirve entonces tanto para definir prioridades, controlar la actuacin

del Estado y/o defender intereses colectivos frente al Estado. (Rachadell, 1998) as

como es un instrumento de aproximacin a las decisiones pblicas (Araya, 2005) y

es parte de muchos discursos polticos. En definitiva, existen diversas

interpretaciones acerca de la participacin, las cuales siguen a continuacin.

2.2 Algunas definiciones de la Participacin

Es necesario hacer una precisin en cuanto a la acepcin del vocablo participar que

significa tomar parte en (Narayan; Blackburn y Holland) y no la asistencia a un

evento o reunin, ni la consulta simple, ni el te informo acerca de algo, es decir,

participar implica una adopcin misma de la situacin en la que tomo parte. Por lo

tanto es una prctica que es observable, convocada y/o promovida en la cual

interviene el individuo en sociedad, y que no se perfecciona por s sola sino que

requiere de una serie de elementos que le dan forma.

Los consensos y disensos alrededor del significado de la participacin varan desde

su importancia para obtener mayor eficiencia o eficacia de los programas de

inversin (la participacin como instrumento), pasando por ser un medio de

presionar para lograr una mayor justicia social (participacin como medio) hasta el

significado de la participacin como un fin en s mismo, es decir, como garanta de

un derecho humano.

Adems, en el significado de la Participacin se renen una serie de complejas

situaciones que tienen que ver fundamentalmente con los mecanismos de

distribucin y retencin del poder. Es por eso que la participacin esta asociada a

p. 26

conceptos como el de Democracia, Desarrollo, y Poltica, todas stas asociadas a

la capacidad de dar respuesta a problemas colectivos. (Wainwrright; 2003:9)

En principio, se entender por participacin, a un derecho de actuacin de los

ciudadanos en los asuntos que les afectan tanto en lo social, poltico y econmico.

sta accin puede ser a travs de organizaciones que actan en representacin de

intereses para determinados grupos, como a travs de intervencin de particulares.

En este sentido, puede ser ejercida indirectamente a travs de organizaciones de

base, asociaciones u organizaciones intermedias, e individuamente como sujetos de

derecho.

Generalmente, al hablar de participacin, se hace referencia a la actitud cvica de

los ciudadanos (ejercer el voto, militar en un partido poltico, difusin de informacin

poltica, participacin en manifestaciones, entre otras) que contribuye a fortalecer las

bases del sistema democrtico.

En este sentido, hay que diferenciar la participacin poltica de un actor esencialmente activo que realiza dentro o fuera de una organizacin actividades

que contribuyen de manera directa o indirecta a conformar la esfera poltica, de

aquellos ciudadanos comunes capaces de elegir entre distintas alternativas

propuestas por las fuerzas polticas que actan dentro del sistema.

Se trata entonces, por un lado de un Sistema Poltico y sus actores polticos, y por el

otro de la relacin entre sujetos comunes y el sistema poltico, en el cual para el

ltimo se requiere de ciudadanos llamados al sufragio, y para el primero se requiere

de estructuras o mecanismos institucionalizados que determinen la competencia

entre las fuerzas polticas, es decir, organizacin de partidos, asociaciones

voluntarias que sirvan como intermediarias y estimuladoras para el accionamiento

poltico.

Desde este punto de vista, la participacin de los actores no polticos, es ejercida a

travs del sufragio como sujetos que votan en un sistema poltico representativo y

slo con esa posibilidad de votar participan cada perodo electoral, mientras los

actores polticos son quienes sustentan el poder como representantes de un grupo

de sujetos.

p. 27

la Participacin poltica se puede entender como el conjunto de actos y de actitudes dirigidos a influir de manera ms o menos directa y ms o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema poltico o en cada una de las organizaciones polticas, as como en su misma seleccin, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses dominante. (Pasquino, citado en Araya, 2005:5)

La participacin poltica presenta grandes retos debido a su poco nivel de accin,

ejemplo de ello es que incluso en la forma ms comn de participacin (la electoral),

encuentra lmites que son evidenciados mediante el abstencionismo y cada vez

ms, grupos reducidos son los que tienen inters por la poltica, a pesar del papel

que juegan los medios masivos, en procurar espacios de informacin y formacin

poltica (Camps, 1996)

Existe otro tipo de participacin como es la participacin social, vista como agrupacin de individuos en organizaciones a nivel de la sociedad civil con el fin de

defender intereses comunes. A diferencia de la participacin poltica, en la

participacin social se establece una relacin entre individuos y organizaciones e

instituciones sociales, ms que con Sistemas Polticos del Estado. en el caso de

la participacin social, se supone que los individuos se relacionan no con el Estado,

sino con otras instituciones sociales (Cunil; 1991:45)

La participacin social tambin se puede definir como un proceso de

autotransformacin de los individuos en funcin de sus propias necesidades y las de

su comunidad, que crea en ellos un sentido de responsabilidad en cuanto a su

bienestar y al de su comunidad, as como la capacidad de actuar consciente y

constructivamente en el desarrollo. Un sentido de que no fue algo ajeno ni una

limosna ni una donacin, sino algo pensado, planificado, construido y

posteriormente utilizado y/o vivido por ellos. (OPS/CEPIS, 2000)

El mbito de la participacin social lo constituyen aspectos relacionados con el

cooperativismo, asociativismo, la autogestin y dems mecanismos que se orienten

al tratamiento de intereses tangibles comunes. Es de hacer notar que en el marco

de la participacin social, los individuos pueden relacionarse con el Estado

utilizando estructuras intermedias u organizaciones, pero esta relacin slo se da en

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presencia de demandas puntuales que requieren ser satisfechas a travs de

servicios y bienes pblicos, y no como una relacin expresa con la actividad pblica

la cual implica trascender la mera obtencin de recursos. (Cunil; 1991)

la participacin social tiene dos expresiones bsicas que, a su vez, es preciso considerar interrelacionadamente; control y produccin social () El control social representa la voluntad de la sociedad de intervenir de manera directa en la conformacin de las polticas pblicas y de la opinin pblica () La produccin social, constituye un campo donde crecientemente la sociedad expresa su voluntad de construir espacios autoorganizados para la satisfaccin de necesidades colectivas. (Cunil, 1999: 208-209)

Otra distincin se refiere a la participacin comunitaria, estrechamente vinculada con el desarrollo comunitario, en la medida que estimula el esfuerzo de los

individuos en acciones organizadas de autoayuda social, a fin de mejorar su calidad

de vida. La participacin comunitaria surge desde iniciativas y actividades que son

sociales y estn enmarcadas en un terreno prximo o local, y que slo

eventualmente- pueden requerir la intervencin del Estado, en tanto funcin

asistencial.

Tal como lo expresa Nuria Cunil, (2004) la participacin comunitaria puede suponer

una relacin con el Estado pero que tiene un sentido meramente de impulso

asistencial, pues en definitiva, las acciones son ejecutadas por los ciudadanos

mismos y, en general, estn referidas a cuestiones vinculadas a su vida ms

inmediata. La participacin comunitaria es el proceso mediante el cual la comunidad

tomar parte de las decisiones que la afectan y las asume de forma consciente.

Por otra parte, si la participacin es vista como un proceso mediante el cual los

individuos intervienen colectivamente en un espacio de inters pblico sobre

asuntos que le afectan en lo poltico, social o econmico, lo cual supone la

concepcin clsica en la cual el ser humano libre y en sociedad intervena en

asuntos pblicos (Arrendt, 1974), la presuncin no es una participacin reactiva de

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los ciudadanos asociado a un conjunto demandas insatisfechas, sino una

participacin asociada a principios de la virtud cvica9.

A este tipo de participacin se le denominar participacin ciudadana, la cual hace referencia a la accin de particulares en actividades que son de carcter

pblico con el objeto de resguardar intereses que son de todos (Cunil, 1997), en

resumen, una intervencin de los individuos en actividades pblicas, en tanto

portadores de intereses sociales. (Cunil 1991)

Esta modalidad de participacin implica intervenciones directas de los ciudadanos

en procesos de formulacin y toma de decisiones de inters pblico enmarcadas

dentro de las acciones del Estado, por lo cual abstrae tanto la participacin mediada

por los partidos polticos como la que el ciudadano ejerce cuando elige a las

autoridades polticas. Igualmente, se vincula con actividades que tienen como fin la

produccin de bienes y servicios pblicos, as como tambin con su fiscalizacin.

Existen autores como Velsquez, citado por Vieira (1998), para el cual la

participacin ciudadana no est referida exclusivamente a los aparatos del Estado,

sino a todas aquellas relaciones de poder dispersas y difusas en la sociedad, en

tanto entiende por participacin bsicamente a un proceso de intervencin de las

fuerzas sociales presentes en el desenvolvimiento de la vida colectiva.

No obstante, Velsquez tambin asocia la participacin con mecanismos de poder y

como un proceso social a travs del cual la poblacin acta en funcin de sus

propios intereses. Estos intereses para Velsquez pueden ser de sectores (grupos,

clases, gnero, etc.) por lo cual se disocia de la concepcin de intereses difusos y

agrega que tales intereses complejos y diversos, inclusos antagnicos no

necesariamente lleva a un consenso social, pues no trata de un individuo abstracto

producto de una pretendida libertad dentro del ideal burgus que puede negociar a

sus anchas, sino el efecto de mltiples determinaciones sociales e individuales.

9 Esta es una corriente que deriva de Aristteles, en la cual la virtud cvica es menos un atributo privado que una empresa pblica o comn, que se practicaba mediante la participacin activa de los miembros de la colectividad en asuntos comunes. En principio, el modelo de ciudadana perteneciente a ese mbito pblico, es un modelo cuya distincin crucial es entender que el bien social se define solamente en trminos de la sujecin del yo privado a la esfera pblica (Seligman, 1997).

p. 30

Debido a esa percepcin, para Velsquez no existen diferencias entre la

participacin ciudadana, la participacin social, o la participacin comunitaria, por lo

cual pareciera que tal como ha sido definida la participacin ciudadana y tal como la

entiende Velsquez, no existe mayor diferencia.

Por ejemplo, de acuerdo con la Ley Orgnica de Planificacin se entiende por

participacin social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar

debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de

recomendar formas de participacin que incidan en la construccin, viabilidad y

perfectibilidad de la planificacin (artculo 58) como derecho los rganos y entes de

la Administracin Pblica estn obligados a suministrar a los sectores sociales,

informacin amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo y dems programas y

proyectos. En este sentido la participacin social parece confundirse con la

participacin ciudadana en cuanto la sociedad pareciera no poder desvincularse de

su relacin con el Estado.

As pareciera que las distinciones antes expuestas podran carecer de sentido, no

obstante, hay un elemento fundamental que permite aclarar el objetivo de tales

distinciones y es, precisamente, el tema de los intereses.

Ms all de la polarizacin que existe entre intereses pblicos y particulares, la

participacin ciudadana se circunscribe a los intereses difusos, reconocidos

jurdicamente para una cantidad indeterminada de individuos y estrechamente

relacionada con el ejercicio de la ciudadana.

En este sentido, se entender por inters difuso al inters jurdicamente reconocido

de una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos (Snchez Morn

citado en Cunil; 1991) mientras un inters colectivo es el inters difuso de una

colectividad menor.10

10 En ese mismo texto y haciendo referencia a Snchez Morn, se plantea que el inters difuso supone un plus de proteccin o una proteccin diversificada de un bien jurdico, pblica por un lado y de los ciudadanos por el otro. Por ejemplo, cuando se dice que el Estado tutela el derecho a la salud, en esta formula se reconoce un inters pblico, unas facultades de actuacin de la organizacin estatal pero, al mismo tiempo, un inters jurdico, no meramente de hecho, de todo ciudadano a la proteccin adecuada del bien salud segn los dictados del ordenamiento jurdico

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Esta distincin en la denominacin de la particip

que existe un mbito pblico ubicado en la

sealado ut supra, en el cual la participacin c

a relaciones de poder para el ciudadano en d

socializacin de la poltica y otro como forma

hacia esferas de la sociedad para que as se pu

la participacin ciudadana tambin es participac

diferente como influencia directa -mas que indir

poltica (Cunil, 1991 Post scriptum)

As, la participacin ciudadana es la prctica

posible lograr una justicia social en tanto que l

sociales significantes que les permitan accede

(Arnstein, 1969)

Para Arnstein hay una diferencia crtica entre p

tener el poder real necesario para afectar el res

punto fundamental de su artculo, es que la p

poder es un proceso vaco y frustrante para el

que los que siempre hayan tenido el poder pue

manteniendo as el statu quo. Fi

De esta manera, Arnstein propone una

tipologa de ocho niveles de participacin.

(Ver Figura 01) Cada escaln corresponde

a la magnitud de poder que algn

ciudadano tiene para alcanzar un fin.

Los niveles 1 y 2 describen la "no

participacin", son niveles que, segn la

autora, han sido ideados por algunos para

sustituir la genuina participacin, ya que su

objetivo real no es permitir a las personas

que participen planeando los programas o acin ciudadana, consiste en asumir

sociedad y separado del Estado,

iudadana est fuertemente asociada

os aspectos, uno como medio de

de ampliar el campo de lo pblico

eda penetrar al Estado. De all, que

in poltica, aunque con un sentido

ecta- en la formacin de la voluntad

por medio de la cual muchos ven

os sujetos pueden inducir reformas

r a los beneficios de la sociedad.

asar por el ritual de participacin y

ultado del proceso de participar. El

articipacin sin la redistribucin de

excluido, en la medida que permite

dan exigir slo para algunos pocos

gura 01 Niveles de Participacin

Fuente: Arnstein Sherry (1969)

p. 32

dirigiendo su accin, pero si le permite a quienes tienen el poder manipular y/o

curar, supuestamente, a los participantes.

Los escalones 3 y 4 corresponden a "tokenism" que permite a los ciudadanos

escuchar y tener una voz, a travs de la informacin y la consulta. Estos niveles

asumen una magnitud de participacin, pues los ciudadanos pueden y de hecho

son escuchados e informados, pero bajo estas condiciones les falta el poder para

asegurar que sus puntos de vistas sean considerados por quienes tienen ostenta el

poder. Cuando la participacin permanece en estos niveles no hay ningn cambio

del statu quo.

El escaln Aplacamiento es un nivel ms alto porque permite a los ciudadanos

realmente aconsejar, tienen voz, pero aun los que tienen el poder retienen el

derecho para decidir.

Luego estn los escalones donde se va nivelando el poder del ciudadano con el

grado creciente de decisin. Aqu los ciudadanos pueden entrar en una relacin de

igual que les permite negociar y comprometer en el intercambio con quienes han

tenido el poder tradicionalmente, pasando al prximo escaln, cuando hay

delegacin del poder y hasta el ltimo peldao cuando hay control y mando del

Ciudadano.

Estos niveles no son monolticos y hoy en da existen diversas modalidades de

participacin, por lo cual la participacin tambin es un proceso a travs del cual se

puede ir deslizando de un nivel a otro. Los niveles de participacin ayudan a un

anlisis bsico que permite observa a la participacin con relacin a quienes la

promueven, es decir, cmo desde quienes tienen una posicin de poder se le

permite al otro que tome parte en ya sea en la formacin de agendas, la toma de

decisiones, la gerencia o el control de los recursos, por mencionar algunos.

De esta manera se podra hablar de la contribucin de la participacin en el

aumento de la eficiencia, eficacia, transparencia y sostenibilidad de los proyectos y

programas, es decir, la participacin como medio o herramienta para alcanzar

objetivos del programa, sin observar las relaciones de poder e incurrir en la

reproduccin de la exclusin. Un ejemplo, de ello es que si la participacin redunda

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en economa de costos, ms calidad, mayor transparencia y sostenibilidad de un

programa, se puede concluir que el programa ha ganado, y sin embargo el mismo

programa puede lesionar las organizaciones preexistentes, redundar en clientelismo

o favorecer a los intereses sociales que poseen un alto nivel de organizacin (Cunil,

1999).

Una consideracin en este sentido, es la definicin de la participacin que hace

Unda, citado por Cunil, al considerar como elemento esencial de la participacin la

funcin de los procesos de movilizacin y organizacin social, al punto de que si no

existen esos procesos de movilizacin y de organizacin independiente, es decir de

auto-organizacin y de auto-identidad, la participacin es poco ms que un artificio

(Cunil; 1999:215)

En este sentido, ms all de los argumentos que se plantean en torno a la

participacin como el acercamiento de una Administracin a la realidad de los

ciudadanos a favor de hacer ms sensitivas las polticas pblicas o de aquellos

organismos multilaterales que usan como bandera la participacin para as formular

proyectos ms eficientes y efectivos en trminos de involucrar un mayor nmero de

personas en el diseo, implementacin y evaluacin, lo cual tambin es valido, la

participacin tiene una fuerte carga poltica en tanto es reconocida como

facilitadota de cambios a favor de los ms desposedos. (Blackburn y Holland, 1998)

Con base a este recorrido se entiende por participacin ciudadana a una prctica social que supone una interaccin expresa entre el Estado y Actores de la Sociedad, a partir de la cual estos ltimos ejercen influencia en las decisiones del Estado en tanto son portadores de intereses sociales (difusos). (Cunil; 1991)

Por ello, cuando rganos colegiados o unipersonales cuyos miembros son

portadores especiales de conocimientos tcnicos o de una particular experiencia

administrativa y en funcin de ello participan, no se hablar de participacin

ciudadana, pues la participacin se ha de realizar en funci