Tiempos de desaceleración económica · de 2016 el aumento en el desempleo ha sido evidente en ese...

Tiempos de

desaceleración

económica

Edición No. 4

Julio - 2016

12 DOCE | Documentos de Coyuntura Económica | No. 4 Julio - 2016

1

Rector Ignacio Mantilla Prada

Vicerrector General Carlos Alberto Garzón Gaitán

Facultad de Ciencias Económicas

Decano

Edgar Bejarano Barrera

Vicedecano

Germán Guerrero Chaparro

Escuela de Economía

Gustavo Junca Rodríguez

Escuela de Administración y Contaduría

Liliana Chicaíza Becerra

Centro de Investigaciones para

el Desarrollo CID

Directora

Mary A.Vera-Colina

Subdirectora

Vilma Narváez Narváez

Este documento puede ser reproducido citando la fuente.

El contenido y la forma del presente material es

responsabilidad exclusiva de sus autores y no

compromete de ninguna manera al Centro de

Investigaciones para el Desarrollo CID, ni a la Facultad

de Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de

Colombia.

Comité Editorial Área Estadísticas CID:

Salomón Bechara Senior

Susan Sánchez Chaparro

Mary A. Vera- Colina

Edgar Bejarano Barrera

Datos de contacto Área Estadísticas CID:

Dirección: Calle 44 # 45-67 Unidad Camilo Torres

Bloque 4 Oficina 301

Email: [email protected]


2

EDITORIAL .................................................................................................................................................. 3

COYUNTURA ECONÓMICA ..................................................................................................................... 5

Actividad Económica .................................................................................................................................... 5

Sector Externo ............................................................................................................................................. 14

Sector Monetario y Precios ......................................................................................................................... 19

Sector Fiscal ................................................................................................................................................ 24

Glosario y Fuentes Utilizadas ...................................................................................................................... 26

CONTRIBUCIONES AL ANÁLISIS DE COYUNTURA ........................................................................ 27

Contabilidad asimétrica de las reservas internacionales………..Jorge Iván González……………………29

Regla fiscal y austeridad inteligente: la vieja economía………..David Cano Ruíz……………………….45

Políticas de drogas y desarrollo humano……………………….Sergio Chaparro Hernández……………53


3

Editorial El proceso de finalización del conflicto que están adelantando el gobierno Colombiano y las FARC es sin

duda el tema que mayor atención ha capturado en los medios de comunicación, las discusiones públicas y

la sociedad en general, y que además ha incidido notablemente en la agenda política y económica del país

en este año. Las fechas del 23 de Junio y 24 de Agosto de 2016 pasarán por derecho propio los registros

de la historia como momentos clave para finalizar las acciones de guerra que por más de 50 años han

determinado (influenciado) la realidad de millones de colombianos y colombianas.

Con los acuerdos pactados se perfilan en el horizonte dos retos importantes, el primero asociado con la

ratificación popular de los acuerdos, utilizando para ello el mecanismo de plebiscito que se realizará el

próximo 2 de Octubre y, suponiendo un resultado favorable, en el mediano plazo se deberá como mínimo

a garantizar la adecuada reinserción a la vida civil de los excombatientes, así como mantener la estabilidad

política, económica y social que permita cumplir los acuerdos de La Habana con todos los actores

involucrados, y lograr la adecuada financiación de las inversiones del Posconflicto. Por supuesto también

es imperativo empezar a cerrar la deuda histórica de ausencia de Estado en las regiones del país donde por

décadas operaron las FARC y otros actores así como abordar el proyecto de reforma agraria y

modernización del sector rural colombiano.

Este contexto – socio político- se ve acompañado de un panorama menos favorable en lo económico. Las

cifras asociadas a los últimos meses de la economía nacional se caracterizan por la persistencia de la alta

inflación, que de enero a julio de 2016 acumulaba 5,65 % y 8,97% en los últimos doce meses. La respuesta

de la autoridad monetaria a este fenómeno han sido aumentos sin precedentes en la tasa de interés de

intervención hasta llevarla de 4.75 en Septiembre (28) de 2015 a 7.75 en Agosto (01) de este año.

De manera paralela, el crecimiento del producto se ha desacelerado y el dato de cierre para el segundo

trimestre del año fue de apenas 2%, el cual, como mencionaron ampliamente los analistas, es el peor registro

en los últimos 7 años para la economía colombiana. El panorama para el sector público tampoco es

halagador desde la perspectiva fiscal, ya que los datos socializados en el proyecto de acuerdo para el

presupuesto general de la nación evidencian que para mantener el cumplimiento de la regla fiscal, en el

contexto de menores precios del petróleo, exige una nueva reducción del gasto público en circunstancias el


4

pago de la deuda pasa de 47,2 a 54,3 billones y el gasto de inversión se reduce de 36,7 a 32,9 billones, todo

ello dentro de la denominada Austeridad Inteligente.

De esta manera se presenta la edición número 4 de los Documentos de Coyuntura Económica, una

publicación del Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID de la Facultad de Ciencias Económicas

de la Universidad Nacional de Colombia. En la primera parte aborda los temas relacionados con la tendencia

y análisis de coyuntura económica y en la segunda se presentan las contribuciones al análisis con los dos

artículos asociados a la reflexión sobre la regla fiscal y los derechos humanos y legalización de las drogas.


5

Coyuntura Económica

Salomón Bechara Senior1.

Susan Sánchez Chaparro 2.

Actividad Económica

El crecimiento económico para el segundo trimestre de 2016 de 2,0% marca sin duda un ambiente de

desaceleración frente al devenir de la economía colombiana y en especial de la reorganización de sus

sectores y sus apuestas productivas. El crecimiento del 2016 muestra una brecha de 2,4% frente al PIB

promedio del período 2010-2016 y una brecha para el período 2001-2016 de 2,2% lo que significa

claramente un período de estancamiento productivo de la economía nacional.

1 Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor Estadístico del Centro de

Investigaciones para el Desarrollo-CID, [email protected]. El contenido y la forma de éste artículo es responsabilidad

exclusiva de su autor y no compromete de ninguna manera al Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, ni a la Facultad de

Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia. 2 Economista de la Universidad Industrial de Santander y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de

Colombia. Asesora Estadística del Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID, [email protected]. El contenido y la

forma de éste artículo es responsabilidad exclusiva de su autor y no compromete de ninguna manera al Centro de Investigaciones

para el Desarrollo CID, ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia.

mailto:[email protected]



6

GRÁFICO 1: Evolución PIB por trimestre (2010-2016)

GRÁFICO 2: Tasa de crecimiento PIB (2001-2016)

Esta tendencia de la economía en su conjunto implica ajustes y variaciones en el comportamiento de los

sectores económicos para éstos dos últimos períodos 2005-2010 y 2011-2016. Así, los dos únicos sectores

que han podido reaccionar una vez desactivada por factores exógenos la dinámica dependiente de la

locomotora minera, han sido precisamente agricultura, con 1,9 puntos porcentuales de variación por encima

en el período, y, construcción 0,3 puntos porcentuales en el mismo período de referencia (2005-2010 y

2011-2016). Particularmente, los sectores más afectados por el cambio en la coyuntura y énfasis económico

han sido minería con 3,9 puntos porcentuales menos de variación en el período de referencia, seguido de

transporte con 2,7 pp y 0,3 pp para industria.

3,5

6,4

5,0 4,8

3,9

3,1

2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

PIB Variación Anual PIB Variación Trimestral

Var

iaci

ón

%

1,7

2,5

3,9

5,3

4,7

6,76,9

3,5

1,7

4,0

6,6

4,0

4,94,4

3,1

2,2

-

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3,6%4,6% 4,4%

4,2%

Var

iaci

ón

%

Fuente: Elaboración propia con base en DANE- Cuentas Trimestrales (2016)



7

GRÁFICO 3: Crecimiento económico por sectores (2005-2016)

Ahora bien, con una disminución del crecimiento del producto a un ritmo del 2,5% para el primer trimestre

de 2016 el aumento en el desempleo ha sido evidente en ese período para un promedio trimestral de 10,68%

para el total nacional, cifra por encima del promedio del mismo trimestre del año anterior de 9,83%. Para

el segundo trimestre de 2016 con una disminución adicional del producto de 2,0% únicamente el desempleo

cede con un promedio de 8,92% para el segundo trimestre, para otra vez aumentar a 9,85% en julio para el

total nacional y 10,38% para el total por 13 áreas metropolitanas. Para el caso del mercado laboral en las

áreas urbanas –total 13 áreas metropolitanas según el DANE – la situación es más álgida, debido a que la

tasa de desempleo y la tasa de ocupación normalmente son más altas que los registros del total nacional

con 10,38% y 60,39% para julio 2016 y reviste una estructura diferente a la nacional y más acorde con el

comportamiento de la producción urbana y regional.

GRÁFICO 4: Evolución Tasa de Desempleo Mensual Julio 2010-Julio 2016

1,1

7,0

2,53,0

6,9

4,8

6,2

4,9

4,04,6

2,9 3,1

2,22,6

7,2

4,4

3,5

5,1

4,0 4,2

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

Agropecuario Minería Industriamanufacturera

Electricidad, gas yagua

Construcción Comercio, hotelesy restaurantes

Transporte,almacenamiento ycomunicaciones

Financiero,seguros,

inmobiliarios yservicios a las

empresas

Serviciospersonales,sociales ycomunales

PIB

Crecimiento 2005-2010 Crecimiento 2011-2016

Var

iaci

ón

%

12,7

13,3

9,8

10,4

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

Tasa de DesempleoTotal Nacional

Tasa de Desempleo Total 13 Áreas

%


Fuente: Elaboración propia con base en DANE –GEIH (2016)


8

GRÁFICO 5: Evolución Tasa de Ocupación Mensual Julio 2010-Julio 2016

Visto más en detalle a través de la Tasa Global de Participación es más evidente la diferencia entre el

mercado laboral nacional y el mercado laboral urbano donde éste último refleja con más fuerza la presión

de la población sobre el mercado laboral. Al ser la Tasa Global de Participación (TGP) en el mercado urbano

de 67,4% más alta que la TGP Nacional con 63,6%, significa al final que del total de población en edad de

trabajar la participación de los ocupados y los desocupados es mayor y la inactividad menor que en el

mercado laboral nacional. En particular se destaca por 13 áreas metropolitanas la tasa más baja de desempleo

para Cartagena con 8,3% y la más alta en Cúcuta con 15,4%.

GRÁFICO 6: Evolución Tasa Global de Participación Mensual Junio 2010-Junio 2016

Por su parte, la ocupación que no se da a pleno nivel sino a niveles de subempleo reporta leves disminuciones

para el subempleo objetivo para el total nacional y 13 áreas metropolitanas de 10,3% y 10,1%,

respectivamente, al igual que el subempleo subjetivo muestra leves disminuciones para el total nacional y

13 áreas con 27,8% y 25,8%, respectivamente. Finalmente, la informalidad del mercado laboral para el

57,3

60,4

45,00

50,00

55,00

60,00

65,00

jul.-

10

oct

.-1

0

ene.

-11

abr.

-11

jul.-

11

oct

.-1

1

ene.

-12

abr.

-12

jul.-

12

oct

.-1

2

ene.

-13

abr.

-13

jul.-

13

oct

.-1

3

ene.

-14

abr.

-14

jul.-

14

oct

.-1

4

ene.

-15

abr.

-15

jul.-

15

oct

.-1

5

ene.

-16

abr.

-16

jul.-

16

Tasa de empleoTotal Nacional

Tasa de empleo Total 13 Áreas

%

63,6

67,4

58,00

60,00

62,00

64,00

66,00

68,00

70,00

jul.-1

0

oct.

-10

ene.-

11

abr.

-11

jul.-1

1

oct.

-11

ene.-

12

abr.

-12

jul.-1

2

oct.

-12

ene.-

13

abr.

-13

jul.-1

3

oct.

-13

ene.-

14

abr.

-14

jul.-1

4

oct.

-14

ene.-

15

abr.

-15

jul.-1

5

oct.

-15

ene.-

16

abr.

-16

jul.-1

6

TGPTotal Nacional

TGPTotal 13 Áreas

%




9

trimestre de abril a junio de 2016 de las 13 áreas metropolitanas fue de 47,5% frente a 47,6% del trimestre

móvil anterior. La ciudad con menor nivel de informalidad para el período fue Manizales con 41,6% y la

más alta Cúcuta con 68,2%.

GRÁFICO 7: Evolución Subempleo Subjetivo y Objetivo Total Nacional Mensual Julio 2010-Julio 2016

GRÁFICO 8: Evolución Subempleo Subjetivo y Objetivo Total 13 Áreas Mensual Julio 2010-Julio 2016

34,227,8

13,010,3

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

jul.-1

0

oct.

-10

ene.-

11

abr.

-11

jul.-1

1

oct.

-11

ene.-

12

abr.

-12

jul.-1

2

oct.

-12

ene.-

13

abr.

-13

jul.-1

3

oct.

-13

ene.-

14

abr.

-14

jul.-1

4

oct.

-14

ene.-

15

abr.

-15

jul.-1

5

oct.

-15

ene.-

16

abr.

-16

jul.-1

6

Tasa Subempleo Subjetivo Tasa Subempleo Objetivo

%

33,325,8

14,510,1

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

jul.-1

0

oct.

-10

ene.-

11

abr.

-11

jul.-1

1

oct.

-11

ene.-

12

abr.

-12

jul.-1

2

oct.

-12

ene.-

13

abr.

-13

jul.-1

3

oct.

-13

ene.-

14

abr.

-14

jul.-1

4

oct.

-14

ene.-

15

abr.

-15

jul.-1

5

oct.

-15

ene.-

16

abr.

-16

jul.-1

6

Total Subempleo Subjetivo Tasa Subempleo Objetivo

%




10

GRÁFICO 9: Evolución Informalidad Total 13 Áreas Mensual Trim- móvil Abril - Junio (2010-2016)

Retomando la senda de análisis del producto, la recuperación del sector industrial después de la locomotora

minera no ha sido inmediata, como de alguna manera se ha dado en el sector de agricultura. Aún cuando la

industria manufacturera representa aproximadamente el 11% en producción y 11% del empleo en la

economía nacional, es cierto que la industria total con refinación crece a un ritmo (6,6%), y la industria sin

refinación a otro (2,8%). Como lo muestra la encuesta mensual manufacturera del DANE, las ventas y la

producción real varían dependiendo de si se incluye o no la refinación en el total de la industria, pero

paradójicamente la variación de empleo en la industria es la misma (0,8%) con, o, sin refinación.

CUADRO 1: Peso Porcentual Empleo y PIB por sectores 2016 (segundo trimestre)

Sector Económico Peso % PIB

Peso % Empleo

Agropecuario 6,0

16,0

Minería 6,6

0,9

Industria manufacturera 11,3

11,0

Electricidad, gas y agua 3,3

0,6

Construcción 7,3

6,4

Comercio, hoteles y restaurantes 12,1

28,2

Transporte, almacenamiento y comunicaciones 7,0

8,5

Financieros, inmobiliarias y servicios a las empresas 20,6

9,2

Servicios personales, sociales y comunales 15,4

19,3

51,6

47,5

44,0045,0046,0047,0048,0049,0050,0051,0052,0053,00

Abr

- Jun

10

Ju

n -

Ago

10

Ago

- O

ct

10

Oct -

Dic

10

Dic

10 -

Feb

11

Feb

- A

br

11

Abr

- Jun

11

Ju

n -

Ago

11

Ago

- O

ct

11

Oct-

Dic

11

Dic

-Fe

b 1

2

Feb

-Abr

13

Abr-

Ju

n 1

3

Ju

n-A

go 1

3

Ago

-Oct 1

3

Oct-

Dic

Dic

12-F

eb 1

3

Feb

-Abr

13

Abr-

Ju

n 1

3

Ju

n-A

go 1

3

Ago

-Oct 1

3

Oct -

Dic

13

Dic

13 -

Feb

14

Feb

- A

br

14

Abr

- ju

n 1

4

Ju

n -

ag

o 1

4

Ago

- o

ct

14

Oct -

dic

14

Dic

14 -

fe

b 1

5

Feb

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br

15

Abr

-ju

n 1

5

Ju

n -

ag

o 1

5

Ago

- o

ct

15

Oct -

dic

15

Dic

15 -

fe

b 1

6

Feb

- a

br

16

Abr

- ju

n 1

6

%

Fuente: Elaboración propia con base en DANE -Cuentas Trimestrales y GEIH. 2016.


.


11

GRÁFICO 10: Industria: Variación anual de la producción, ventas y personal ocupado (2015-2016 junio)

Del total de 39 ramas de actividad económica 16 presentan variación negativa en la producción real para

junio de 2016. En detalle, las industrias que logran el mejor desempeño tanto en producción real, ventas y

personal ocupado fue elaboración de bebidas con 12,8%, 9,9% y 20,4%, respectivamente. En segundo lugar

le sigue fabricación de calzado con 13,2%, 13,3% y 5,2%, y, en tercer lugar, elaboración de productos de

molinería, almidones y sus derivados con 11,7%, 6,2% y 4,5%,respectivamente. En contraste, la industria

con la mayor variación negativa para las tres variables de la EMM (Encuesta Mensual Manufacturera) fue

fabricación de carrocerías para vehículos automotores, remolques, con producción real de -25,1%, ventas

real con -21,3% y nivel de empleo con -13,3%. Finalmente, para el caso de la rama industrial asociada a

refinación “coquización, refinación de petróleo, y mezcla de combustibles” el desempeño es positivo para

producción y ventas real con 27,1% y 21,3%, respectivamente, pero negativo para empleo pues registra una

variación negativa de 5,1%.

GRÁFICO 11: Comercio: Variación anual de las ventas y personal promedio ocupado junio (2015-2016 )

2,8

1,8

0,8

6,6

4,8

0,8

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

Producción Real Ventas Real Personal Ocupado

Total Industria sin refinación Total Industria

Varia

ció

n %

-0,7

2,7

1,4

2,7

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Ventas comercio al por menor Personal Ocupado

Variación Anual Variación Año corrido

Variació

n

%

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-EMM (2016).

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-EMCV (2016).


12

El comportamiento para el comercio, no fue tan positivo al registrar una variación negativa anual de las

ventas al por menor de 0,7%, y una variación positiva de las ventas al por menor año corrido de 1,4%. Con

respecto al personal ocupado para ambos períodos (variación anual y año corrido) la variación fue la misma

con 2,7%. En detalle, del total de 12 actividades comerciales 8 muestran en alguno de los dos indicadores

clave ventas y personal promedio ocupado variaciones negativas. Dentro de las actividades comerciales

que lograron tener variaciones positivas en ventas y empleo se encuentran: partes, autopartes y accesorios

lujos para vehículos automotores con 7,4% para ventas y 3,7% para personal ocupado. En segundo lugar

le sigue productos textiles, prendas de vestir y sus accesorios con 6,3% y 4,2%, respectivamente. Y en tercer

lugar, se destaca las actividades comerciales de libros, periódicos, materiales y artículos de papelería y

escritorio con 3,5% en ventas y 8,4% en personal ocupado. Finalmente con variaciones negativas

importantes se presenta en la actividad de calzado, artículos de cuero y sucedáneos del cuero con -6,5% en

ventas y -9,5% en personal ocupado. Para lo cual el panorama del comercio se encuentra a la baja. Por su

parte, los servicios muestran mejor desempeño que el comercio, en términos de variación anual para ingresos

nominales y personal ocupado con registros positivos para 9 de las 15 actividades económicas de la Muestra

Trimestral de Servicios. Dentro de las ramas con mejores variaciones se encuentra para ingresos nominales

y personal ocupado la producción de películas cinematográficas con 13,2% y 22,4%, respectivamente. Le

sigue, actividades administrativas y de apoyo de oficina con 14,9% y 6,1% y el tercer lugar es para

almacenamiento y actividades complementarias al transporte con 13,3% y 7,7%, respectivamente. Las

actividades que terminaron el primer trimestre con balance negativo, fueron: actividades profesionales

científicas y técnicas con -2,4% y -6,3%, seguido de inmobiliarias de alquiler y arrendamiento con -0,8%

y -12,3% y finalmente actividades de programación, transmisión y manejo de noticias con -6,5% y -0,3%,

respectivamente.


13

GRÁFICO 12: Servicios: Variación anual de ingresos nominales y personal ocupado primer trimestre de 2016

13,3

2,8

8,1

13,2

-6,5

0,3

11,1

-0,8

-2,4

0,9

3,6

14,9

10,2

8,0

4,6

7,7

-5,3

3,9

22,4

-0,3

1,212,7

-12,3

-6,3

-5,5

-0,6

6,1

1,8

3,4

2,6

-15,0 -10,0 -5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

Almacenamiento y actividades complementarias al…

Correo y servicios de mensajería

Restaurantes, catering y bares

Producción de películas cinematográficas y programas…

Actividades de programación y trasmisión, agencias de…

Telecomunicaciones

Desarrollo de sistemas informáticos y procesamiento de…

Inmobiliarias, de alquiler y arrendamiento

Actividades profesionales científicas y técnicas

Publicidad

Actividades de empleo, seguridad e investigación…

Actividades administrativas y de apoyo de oficina y…

Educación superior privada

Salud humana privada

Otros servicios de entretenimiento y otros servicios

Variación AnualPersonal Ocupado

Variación AnualIngresos Nominales

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-MTS (2016).


14

Sector Externo

Las exportaciones continúan desacelerándose, en lo corrido de enero a junio de 2016 disminuyeron en total

25,7% con respecto a igual período de 2015, siendo mayor el impacto en las exportaciones tradicionales

(incluyen a las minero-energéticas) con una disminución de 36,1% mientras que las exportaciones no

tradicionales sólo disminuyeron 7,6%. En detalle las exportaciones tradicionales disminuyeron

sustancialmente en el período de referencia con particular énfasis el petróleo con 45,0%, y disminuyendo

éste (petróleo) cada vez su peso relativo en el total de las exportaciones pasando de 43,0% en 2015 a 31,8%

en 2016.

GRÁFICO 1: Exportaciones Totales, Tadicionales y No Tradicionales Enero a Junio 2016

19.274.59014.324.022

12.230.590

7.816.967

7.044.000

6.507.054

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

35.000.000

40.000.000

45.000.000

2015 2016

Exportaciones totales Exportaciones tradicionales Exportaciones no tradicionales

MIle

s d

e d

óla

res

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-DIAN- Comercio Exterior (2016).


15

GRÁFICO 2: Variación Exportaciones Tradicionales Enero a Junio 2015-2016

El impacto de reducción en las exportaciones es claramente más notable a nivel de combustibles y productos

de industrias extractivas que en el sector agropecuario. En los dos primeros casos, con disminuciones de

38,8% y 15,4% y para éste último sólo 0,8% menos. El principal socio comercial de Colombia sigue siendo

Estados Unidos con peso de 33,7%, seguido de ALADI con 23,7%, la Unión Europea con 17,1% y China

con 4,3%.

GRÁFICO 3: Variación exportaciones según productos OMC Enero a Junio 2015-2016

El comportamiento de las importaciones al igual que las exportaciones sigue a la baja con 20,9% de

disminución entre 2016 y 2015 (enero a junio). Para el caso de las importaciones los productos

agropecuarios, alimentos y bebidas reportan el menor impacto con -2,6%, igual que lo sucedido con las

-11,9

-45,0

-18,7

-33,8

-50,0

-45,0

-40,0

-35,0

-30,0

-25,0

-20,0

-15,0

-10,0

-5,0

0,0

Café

Petróleo

Carbón

Ferroníquel

-

2.000,0

4.000,0

6.000,0

8.000,0

10.000,0

12.000,0

2015 2016

Agropecuarios, alimentos y bebidas Combustibles y prod. de industrias extractivas

Manufacturas Otros sectores

MIle

s d

e d

óla

res




16

exportaciones. En el caso de las importaciones los productos denominados otros sectores donde se incluyen

armas y municiones y paquetes postales, operaciones de mercancías monedas, oro no monetario y metales

son las que tienen mayor disminución de las compras externas con -31,4%, seguido de manufacturas como

productos químicos y productos conexos, artículos manufacturados, maquinaria y equipo de transporte con

-23,5% y combustibles y productos de industrias no extractivas con -21,6%.

GRÁFICO 4: Variación exportaciones e importaciones según productos OMC Enero a Junio 2015-2016

CUADRO 2: Comercio Exterior 2012-2016 cifras anuales y trimestrales

Período

Exportaciones Importaciones Saldo comercial

Valores FOB

(Millones de

dólares)

Variación % Valores FOB

(Millones de

dólares)

Variación % Valores FOB (Miles

de dólares)

Datos Anuales

2012 60.125 - 56.102,1 - 4.023,0

2013 58.824 -2,2 56.620,3 0,9 2.203,3

2014 54.795 -6,8 61.087,8 7,9 -6.292,5

2015 35.691 -34,9 51.598,0 -15,5 -15.907,3

Datos trimestrales

I 2015 9.405,2 - 14.113,3 - -4.708,2

II 2015 9.789,6 4,1 13.121,9 -7,0 -3.332,3

III 2016 8.678,1 -11,4 13.904,5 6,0 -5.226,5

IV 2015 7.618,4 -12,2 12.917,8 -7,1 -5.299,4

I 2016 6.439,2 -15,5 10.576,1 -18,1 -4.136,9

II 2016 7.817,7 21,4 10.971,8 3,7 -3.154,1

-0,8

-38,9

-15,5

0,9

-2,6

-21,6

-23,5

-31,4

-45,0 -40,0 -35,0 -30,0 -25,0 -20,0 -15,0 -10,0 -5,0 0,0 5,0

Agropecuarios, alimentos y bebidas

Combustibles y prod. de industrias extractivas

Manufacturas

Otros sectores

Importaciones Exportaciones

Varia

ció

n%




17

En la perspectiva de la balanza de pagos, continúa acentuándose el déficit tanto en cuenta corriente como

en cuenta financiera con -5,60% del PIB Y 5,37% del PIB, respectivamente.

GRÁFICO 5: Síntesis Balanza de Pagos: Evolución Cuenta Corriente y Cuenta Financiera como % del PIB 2005-

2016

En términos de contabilidad nacional la disminución del producto a 2,0% durante el segundo trimestre de

2016 disminuye notablemente el resto de agregados. Particularmente es preocupante la caída de la inversión

(formación bruta de capital) con -2,3%, la cual para el mismo período de 2015 fue de 1,3% y por otra parte,

el consumo total que si bien aumenta 2,5% es aún menor con respecto al mismo período del año pasado que

registraba 3,7% . En éste último agregado es importante resaltar que el consumo del gobierno es apenas del

2,0% lo cual se explica por el ajuste y austeridad presupuestal, mientras que el consumo de los hogares

aumenta a razón de 2,7%, variación menor a la de 2015 con 3,8%, la cual tiene también su relación con la

incertidumbre en el mercado laboral y la generación de ingresos, el aumento en las tasas de interés y del

nviel de precios. Finalmente, para el segundo trimestre de 2016 las exportaciones logran un repunte del

3,6% frente al mismo período de 2015 con tan solo 1,2%. Las importaciones por su parte, aumentan

levemente 0,7% pero menos que en 2015 con 1,2%.

-1,29-1,79

-2,90-2,65

-1,99

-3,02 -2,89 -2,93-3,25

-5,15

-6,43

-5,60

-1,03

-1,76

-2,73-2,83

-2,13

-3,23

-2,66-3,06 -3,12

-5,24

-6,50

-5,37

-7,00

-6,00

-5,00

-4,00

-3,00

-2,00

-1,00

0,00

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (p) 2014(p) 2015(p) 2016(p)

Cuenta Corriente como % PIB

Cuenta Financiera como % PIB

Lineal (Cuenta Corriente como % PIB)

Fuente: Elaboración propia con base en Banco de la República –Boletín de Indicadores Económicos (2016).


18

GRÁFICO 6: Evolución Demanda Agregada Segundo Trimestre (2013-2016)

4,8 4,0 3,1 2,0

6,63,9

1,2 0,7

4,9 3,9 3,72,5

-2,4

16,0

1,3

-2,3

14,6

-11,5

1,23,6

-15,0

-10,0

-5,0

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

II-2013 II-2014 II-2015 II 2016

Producto Interno Bruto - Oferta Importaciones Totales Consumo Total

Formación bruta de capital Exportaciones Totales

Varia

ció

n %

Fuente: Elaboración propia con base en DANE –Cuentas Trimestrales. (2016).


19

Sector Monetario y Precios

El panorama de la inflación en el país sigue en aumento y al parecer no da muestras de mejora ni control

frente a las políticas aplicadas, lo cual se expresa en el resultado de julio de 2016 con una inflación a doce

meses de 8,97% y en los primeros 7 meses del año los precios ya han subido 5,65% frente a la meta del

banco central de 4,0%. Este comportamiento se explica por los mayores precios de alimentos, salud y otros

gastos (artículos de aseo y cuidado personal, bebidas alcohólicas y cigarrillos, etc) con 15,71%, 7,83% y

8,77%, respectivamente. La evolución de los grupos de gasto afecta de manera más significativa a los

hogares de ingresos bajos con variaciones a doce meses, año corrido y mensual de 9,91%, 6,29% y 0,69%

superiores al promedio total del indicador. Finalmente las expectativas de inflación no convergen al

cumplimiento de la meta del Banco de la República y están lejos de validarse en el corto plazo con 6,77%

a diciembre de 2016 y 4,55% a julio de 2017.

GRÁFICO 1: Evolución Tasa de inflación y Meta Objetivo (Enero 2010- Julio 2016)

8,97

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

7,00

8,00

9,00

10,00

ene.-

10

ma

r.-1

0

ma

y.-

10

jul.-1

0

sep

.-10

nov.-

10

ene.-

11

ma

r.-1

1

ma

y.-

11

jul.-1

1

sep

.-11

nov.-

11

ene.-

12

ma

r.-1

2

ma

y.-

12

jul.-1

2

sep

.-12

nov.-

12

ene.-

13

ma

r.-1

3

ma

y.-

13

jul.-1

3

sep

.-13

nov.-

13

ene.-

14

ma

r.-1

4

ma

y.-

14

jul.-1

4

sep

.-14

nov.-

14

ene.-

15

ma

r.-1

5

ma

y.-

15

jul.-1

5

sep

.-15

nov.-

15

ene.-

16

ma

r.-1

6

ma

y.-

16

jul.-1

6

Inflación total Meta de inflaciónLímite superior rango meta Límite inferior rango meta

%

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-IPC y Banco de la República (2016).


20

GRÁFICO 2: Variación del nivel de precios según grupos de gasto julio 2016

GRÁFICO 3: Variación del nivel de precios según nivel de ingresos julio 2016

GRÁFICO 4: Expectativas de Inflación Agosto 2016

1,11

0,45

0,24

0,42

0,04

-1,72

0,18

0,65

0,39

0,52

9,57

3,77

2,92

6,47

5,80

2,91

3,4

3,29

5,57

5,65

15,71

6,34

4,64

7,83

6,43

6,63

5,67

3,79

8,77

8,97

-4,00 -2,00 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00 16,00 18,00

Alimentos

Vivienda

Vestuario

Salud

Educación

Diversión

Transporte

Comunicaciones

Otros gastos

Total

Doce meses Año corrido Mensual

%

0,52

5,65

8,97

0,69

6,29

9,91

0,43

5,41

8,59

0,48

5,12

8,28

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00

Mensual

Año corrido

Doce meses

Altos Medios Bajos Total

%

3,883,89

4,214,72

5,586,24

6,67

4,835,49 5,72 6,03 6,02 6,23 6,53 6,77

3,17 3,11 3,47 3,60 4,124,41 4,63 4,50 4,54 4,41 4,54 4,53 4,37 4,61 4,55

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

7,00

8,00

jun.-15 ago.-15 oct.-15 dic.-15 feb.-16 abr.-16 jun.-16 ago.-16

Expectativas de Inflación a Diciembre 2016 Expectativas de Inflación a doce meses

%

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-IPC (2016).

Fuente: Elaboración propia con base en Banco de la República- Encuesta

Expectativas Agosto (2016).

Fuente: Elaboración propia con base en DANE-IPC (2016).


21

GRÁFICO 5: Evolución precio promedio petróleo WTI y Brent enero 2011-Agosto 2016*

El proceso de depreciación acelerada que ha tenido el peso colombiano en los últimos 20 meses ha dado

paso a un escenario con menores variaciones alrededor de los 3000 pesos por dólar. Este comportamiento

ha sido promovido básicamente por el precio del petróleo y otros commodities. Asimismo, y en el escenario

de las expectativas la TRM parece converger a un nivel básico de 3000 pesos por dólar, por lo menos en lo

que significa el horizonte temporal actual, 12 y 24 meses.

GRÁFICO 6: Tasa Representantiva del mercado, promedio mensual enero 2011- julio 2016

42,72

42,31

$ 0,00

$ 20,00

$ 40,00

$ 60,00

$ 80,00

$ 100,00

$ 120,00

$ 140,00

PRECIO (USD/Bbl) WTI PRECIO (USD/Bbl) BRENT

dóla

r por

barr

il

0

1.000

2.000

3.000

4.000

Pesos

por

dóla

r

Fuente: Elaboración propia con base en Banco de la República- Boletín de

Indicadores Económicos (BIE) (2016).

Fuente: Elaboración propia con base en Sistema de Información de Petróleo y Gas Colombiano –

SIPG. * A Corte 16 Agosto 2016.


22

GRÁFICO 7: Expectativas TRM fin de mes agosto 2016 y agosto 2017

GRÁFICO 8: Expectativas TRM diciembre y 24 meses

En lo corrido de 2016 el Banco de la República ha realizado 7 intervenciones de ajuste a la tasa de interés

de intervención, y todas han sido al alza. Este comportamiento activo contrasta con los años previos, ya que

en todo el 2015 intervino “apenas” cuatro veces; 5 en todo el 2014 y apenas 2 en el año 2013. El debate

generalizado se centra sobre la capacidad que el manejo actual de la política monetaria tiene para controlar

la inflación ya que la pérdida de dinámica que genera tiene importantes efectos en la creación de empleo y

el acceso a crédito de los hogares.

0,00

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

Expectativa TRM Fin de Mes Expectativas TRM a 12 meses

Pesos

por

dóla

r

0,00

500,00

1.000,00

1.500,00

2.000,00

2.500,00

3.000,00

3.500,00

Expectativa TRM a diciembre de cada año Expectativas TRM a diciembre siguiente año

Pesos

por

dóla

r

Fuente: Elaboración propia con base en Banco de la República- Encuesta

de Expectativas Agosto (2016).

Fuente: Elaboración propia con base en Banco de la República-

Encuesta de Expectativas Agosto (2016).


23

GRÁFICO 10: Tasas de interés de intervención de mediano plazo Enero 2015- Agosto 2016

6,00% 6,25%

6,50%7,00%

7,25%7,50%

7,75%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

9,00%




24

Sector Fiscal

En un escenario donde los gastos del GNC (Gobierno Nacional Central) bordean los 38 billones de pesos y

los ingresos sólo alcanzan los 30,5 billones de pesos, el déficit fiscal se torna preocupante y genera un

saldo/déficit para el primer trimestre de 2016 de 0,9% del PIB, que básicamente constituye la porción

máxima que proporcionalmente para cada uno de los 4 trimestres del año llevaría a cumplir con la regla

fiscal de 3,6% de déficit como porcentaje del PIB. El problema se percibe mayor al revisar cómo el

crecimiento de los gastos no cede y que desde 2013 muestra una diferencia frente a los ingresos de 0,4

puntos porcentuales pero ya para 2015 la brecha ha aumentado a 0,8 puntos porcentuales.

GRÁFICO 1: Situación Fiscal del GNC como Porcentaje del PIB I Trimestre 2009- I Trimestre 2016

0,1 -0,4

-0,9

-5,00

-4,00

-3,00

-2,00

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

% P

IB




25

GRÁFICO 2: Evolución Ingresos y Gastos del GNC como Porcentaje del PIB I Trimestre (2009 – 2016)

Para el Gobierno Nacional, la situación de una mayor depreciación y un menor crecimiento se traduce en

una creciente deuda externa como porcentaje del PIB y en un menor recaudo de impuestos. En efecto,

durante el primer trimestre del año 2016 la deuda externa se situó en 42,2% como porcentaje del PIB, 5,8

puntos porcentuales por encima del mismo período del año inmediatamente anterior. La brecha de la deuda

pública es mayor en 3,6 puntos porcentuales (21,7% a 25,3% 2015-2016 primer trimestre) frente a la

privada con un aumento de 2,2 puntos porcentuales en el mismo período. De igual manera, se esperaría un

mayor déficit fiscal debido a un menor recaudo, por lo que habrá que revisar la reforma tributaria que tiene

en mente el gobierno actual.

GRÁFICO 3: Deuda Externa Pública, Privada y Total como Porcentaje del PIB (Marzo 2011- Marzo 2016)

4,03,5 3,6

4,4 4,2

4,4

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

% PIB Ingresos % PIB Gastos

% P

IB

14,3

21,7

25,3

10,8

14,716,9

25,1

36,442,2

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

ma

r.-1

1

ma

y.-

11

jul.-1

1

sep

.-11

nov.-

11

ene.-

12

ma

r.-1

2

ma

y.-

12

jul.-1

2

sep

.-12

nov.-

12

ene.-

13

ma

r.-1

3

ma

y.-

13

jul.-1

3

sep

.-13

nov.-

13

ene.-

14

ma

r.-1

4

ma

y.-

14

jul.-1

4

sep

.-14

nov.-

14

ene.-

15

ma

r.-1

5

ma

y.-

15

jul.-1

5

sep

.-15

nov.-

15

ene.-

16

ma

r.-1

6

Deuda Externa Pública % PIB Deuda Externa Privada %PIB Total Deuda Externa % PIB

% P

IB






26

Glosario y Siglas Utilizadas

Banco de la República: Banco Central del Estado Colombiano.

BIE: Boletín de Indicadores Económicos. Boletín realizado por el Banco de la República. Boletín No. 11

del 29 de agosto de 2016. Disponible en: https://www.banrep.gov.co/es/bie

Brent: Es un tipo de petróleo que se extrae principalmente en el Mar del Norte. Marca la referencia de los

mercados europeos.

Cuentas Trimestrales: Principal fuente del DANE para cuantificar el Producto Interno Bruto, Producto

Nacional y Departamental.

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas.

DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Encuesta de Expectativas: Encuesta realizada por el Banco de la República que pretende identificar las

expectativas de precios (IPC), Tasa Representantiva del Mercado (TRM) y Tasas de Interés y se realiza de

manera mensual. La encuesta utilizada corresponde a agosto de 2016. Disponible en:

http://www.banrep.gov.co/resultados-mensuales-expectativas-analistas-economicos

EMCV: Encuesta Mensual de Comercio y Vehículos al Por Menor. Encuesta realizada por el DANE con

objetivo de medir la actividad económica del comercio nacional.

EMM: Encuesta Mensual Manufacturera. Encuesta realizada por el DANE cuyo principal objetivo es medir

la actividad económica de la industria nacional.

GEIH: Gran Encuesta Integrada de Hogares. Encuesta realizada por el DANE cuyo principal objetivo es

medir fuerza y mercado laboral a nivel nacional y por 13 áreas metropolitanas.

GNC: Gobierno Nacional Central.

MTS: Muestra Trimestral de Servicios. Investigación estadística realizada por el DANE con el objetivo de

medir la actividad económica de servicios nacional.

PP: Puntos Porcentuales.

SIPG: Sistema de Información de Petróleo y Gas Colombiano. Información del Precio del Barril WTI y

Brent a corte del 16 de agosto de 2016. Disponible en:

http://www.upme.gov.co/GeneradorConsultas/Consulta_Indicador.aspx?IdModulo=3&ind=255

TRM: Tasa Representantiva del Mercado.

WTI: West Texas Intermediate. Es un tipo de petróleo crudo liviano que se produce en el oeste de Estados

Unidos.

https://www.banrep.gov.co/es/bie

http://www.banrep.gov.co/resultados-mensuales-expectativas-analistas-economicos

http://www.upme.gov.co/GeneradorConsultas/Consulta_Indicador.aspx?IdModulo=3&ind=255


27

Contribuciones al análisis de

Coyuntura Al finalizar el primer trimestre del 2016 el DANE reportó algunos de los principales resultados en materia

social del año pasado indicando que durante 2015 se presentó una disminución significativa de la pobreza

y la desigualdad en el país. Señalaba esta entidad que durante el 2015, 16 de los 24 departamentos

estudiados3 redujeron la pobreza extrema. Los que presentaron mayores reducciones fueron Chocó, Bolívar,

Cauca y Risaralda4. Así mismo que la pobreza monetaria se redujo en 13 de los 24 departamentos analizados,

entre los que se destacan Magdalena, Chocó, Atlántico y Nariño5. Al mismo tiempo la desigualdad reporta

disminuciones en 18 de los 24 departamentos medidos, siendo Risaralda y Antioquia los casos más

destacables.

Si bien en un contexto de inflación acelerada como el experimentado en el país en los dos últimos años, y

explicada mayoritariamente por el aumento de precios de los alimentos, que tienen un peso considerable en

la canasta de consumo de los hogares de menores ingresos, es sorprendente una reducción de la pobreza

monetaria como la reportada por el gobierno. Este resultado es también una buena noticia en el plano social

ya que en lo corrido del año la desnutrición infantil, el paro camionero y la crítica situación en la zona del

pacífico, entre otros temas, marcaron la agenda pública.

Aunque las problemáticas sociales como las mencionadas no pueden explicarse por cambios o condiciones

de un trimestre o semestre, ya que son producto de condiciones estructurales, y de aspectos de política

pública, si es posible analizar cómo afectan las políticas y las decisiones de las autoridades al conjunto de

la sociedad en un momento dado. Por esa razón, en ésta edición se incluye una sección que recopila algunas

reflexiones alrededor del análisis de temas de coyuntura social: “Contabilidad asimétrica de las reservas

internacionales”, “Regla fiscal y austeridad inteligente: La vieja Economía” y “Política Antidrogas &

Desarrollo Humano” que analizan los efectos sociales y económicos de medidas políticas y económicas

3 Se excluyen por temas metodológicos los “nuevos departamentos”. 4 DANE, Comunicado de prensa, Pobreza por departamentos. 2016. 5 Ibíd.


28

usando datos recientes para Colombia. Agradecemos el aporte de sus autores Jorge Iván González, David

Cano Ruíz y Sergio Chaparro Hernández por su compromiso con la discusión de temas tan relevantes para

la comprensión de la economía colombiana.


29

Contabilidad asimétrica de las reservas

internacionales

Jorge Iván González

Introducción

Al terminar el 2015 el país tenía un monto de reservas significativo, equivalente a USD46.740 millones. La

forma como se administran y se contabilizan las reservas es un asunto neurálgico de la política económica.

En el ensayo se hacen consideraciones macro sobre el uso de las reservas, y se muestran algunas de las

implicaciones que se derivan de la forma de contabilizarlas. El tema adquiere especial relevancia en una

coyuntura económica que tiene dos características: recesión y depreciación de la tasa de cambio. Se

conjugan, entonces, tres hechos relevantes: abundancia de reservas, recesión y depreciación. A la luz de

estas circunstancias es importante poner en evidencia tres tipos de asimetría. La primera tiene que ver con

la diferencia entre los resultados patrimoniales del Banco de la República, y el balance entre ingresos y

gastos. La segunda es la expresión de una especie de maniqueísmo masoquista. Mientras que la depreciación

afecta el balance fiscal a través del aumento de la deuda externa, no tiene efectos fiscales cuando las reservas

se valoran en pesos. Y la tercera está relacionada con el uso de las reservas como instrumento contracíclico

de la política económica.

El impacto de la tasa de cambio en la contabilización de las reservas

Entre los países de América Latina incluidos en el gráfico 1 la devaluación ha sido especialmente intensa

en Brasil y Colombia. La devaluación ha tenido un impacto significativo en el valor de las reservas. En

Colombia, y solamente en un año, entre 2014 y 2015, el valor de las reservas en pesos pasó de COP 113,2

Profesor Emérito Facultad Ciencias Económicas Universidad Nacional de Colombia. Conferencia presentada en el Tercer

Congreso Global en Contabilidad y Finanzas – Interges. Email: [email protected]. El contenido y la forma de éste

artículo es responsabilidad exclusiva de su autor y no compromete de ninguna manera al Centro de Investigaciones para el

Desarrollo CID, ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia. El autor agradece los

comentarios de Edna Bonilla.



30

billones a COP 147,2 billones. El aumento fue de COP 33,9 billones, que son recursos equivalentes a casi

6 veces la venta de Isagén.

GRÁFICO 1: Índice de la Tasa de Cambio frente al dólar para algunos países de América Latina (feb 2013-feb 2016).

Enero 2014= 100

Frente a esta abundancia de recursos es difícil entender los llamados a la austeridad que hace el gobierno, y

los mensajes de alarma del ministro de Hacienda que claman por una reforma tributaria urgente. Estas alertas

son consistentes con la práctica que ha seguido el Banco de la República y otros bancos centrales que, fieles

a su ortodoxia, han decidido no utilizar los excedentes que se obtienen de la valoración en moneda doméstica

de las reservas internacionales. El Fondo Monetario Internacional estimula este tipo de comportamiento con

los siguientes argumentos. Primero, no es conveniente transmitir la sensación de abundancia porque se relaja

la disciplina fiscal. Segundo, los gobiernos nacional y local difícilmente podrán evitar la tentación de utilizar

estos recursos para hacer favores políticos. Tercero, existen debilidades institucionales que impiden que los

dineros se inviertan de manera eficiente. Cuarto, la ampliación de la cantidad de moneda hala la inflación

hacia arriba.

Aunque estos argumentos son razonables no se deben absolutizar. Antes de la ley 31 de 1992 (ley del Banco

de la República), las utilidades originadas en la valorización de las reservas internacionales en pesos

alimentaban la cuenta especial de cambios (CEC), y podían ser utilizadas por el gobierno para financiar el

gasto. La CEC se eliminó porque efectivamente se prestaba para abusos, y contribuía a reducir la disciplina

fiscal. Las normas posteriores se han ido al otro extremo y no permiten que el gobierno recurra a los

excedentes que resultan de la variación de la tasa de cambio.

Cuando se definieron los estatutos del Banco (decreto 2520 de 1993), se hizo la distinción entre dos tipos

de fluctuaciones cambiarias de las reservas internacionales. El ajuste de cambio, que cobija las variaciones

Fuente: Banco de la República. 2016 p. 23.


31

peso/dólar, y el diferencial cambiario, que se refiere a las fluctuaciones dólar/divisa. Los resultados del

ajuste cambiario se contabilizaban en el patrimonio, mientras que los resultados del diferencial cambiario

iban a la cuenta de ingresos o egresos del Banco. Una vez que se hacía el cierre del ejercicio y se distribuían

las utilidades, si el balance era positivo la parte correspondiente al diferencial cambiario ingresaba al

patrimonio para incrementar la reserva para fluctuaciones de monedas. Y si era negativo se restaba de la

reserva existente. Cuando ésta no era suficiente, se recurría al presupuesto del gobierno para cubrir el

faltante. Esta manera de proceder llevaba a que el presupuesto del gobierno se viera impactado por el

diferencial cambiario y no por el ajuste de cambio.

Esta asimetría en el tratamiento del ajuste de cambio y del diferencial cambiario se corrigió con el decreto

2386 de 2015, que unificó la metodología, así que a partir del ejercicio contable de 2015 ambos tipos de

fluctuación (peso/dólar, dólar/divisa) se contabilizan directamente en el patrimonio como superávit.

GRÁFICO 2: Composición del índice de referencia del tramo de inversión (2015, dic. 31)

Tal y como se observa en el Gráfico 2 la mayoría de las reservas están colocadas en bonos del gobierno de

los Estados Unidos. Para estas reservas aplica el ajuste de cambio (peso dólar). El porcentaje minoritario de

las reservas se tiene en bonos de los gobiernos de Canadá, Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia y

Noruega. En este caso aplica el diferencial cambiario (dólar/divisa). Las ganancias o pérdidas de este

portafolio dependen de la forma como evolucione cada una de estas monedas con respecto al dólar.

Tramo de corto plazo Tramo de mediano plazo

Fuente: Banco de la República. 2016 p. 102.


32

En las tres normas (ley 31 de 1992, decreto 2520 de 1993 y 2386 de 2015) es claro que los resultados del

ajuste de cambio no hacen parte del ejercicio de los ingresos y egresos del Banco. Por tanto, el gobierno no

puede aprovechar las ventajas de la depreciación, ni tiene que asumir los costos de la apreciación. Los

efectos de las variaciones de la tasa de cambio se reflejan directamente en el patrimonio.

Los ingresos y egresos del Banco sí se modifican con los resultados del manejo de reservas (compra y venta,

rendimiento del portafolio, etc.). En el 2015, por ejemplo, la rentabilidad de las reservas en dólares apenas

fue del 0,26%, equivalente a USD 122,13 millones (Banco de la República 2016, p. 82). Y el resultado

operacional fue negativo en COP 395 mil millones. Esta pérdida tiene que ser asumida por el gobierno 6/.

En síntesis, con la normatividad actual los excedentes que resultan de los movimientos de la tasa de cambio

no pueden ser utilizados por el gobierno. El fantasma de la CEC ha llevado a una situación extrema. Se

deben buscar caminos intermedios que permitan aprovechar parte de los resultados positivos derivados del

ajuste de cambio.

El maniqueísmo masoquista

Cuando se observan los balances macro desde una perspectiva general se constata una asimetría en el

tratamiento de la depreciación. Por el lado de los activos (reservas internacionales) no se permite que el

gobierno haga uso de los excedentes derivados del ajuste de cambio. Pero por el lado de los pasivos (deuda

externa), las pérdidas causadas por la depreciación sí se incorporan en el déficit de la Nación y tienen una

incidencia directa en el balance fiscal.

6/ Cuando al cierre del ejercicio el balance es positivo, los excedentes pasan al gobierno.


33

GRÁFICO 3: Deuda externa bruta del Gobierno Nacional Central como porcentaje del PIB (2000-2015)

En el gráfico 3 se observa el impacto que ha tenido la depreciación en el monto de la deuda del Gobierno

Nacional Central (GNC). Entre el 2014 y el 2015 la depreciación del peso frente al dólar explica en un 55%

el incremento en el saldo de la deuda bruta (Ministerio de Hacienda 2016, p. 67). El impacto fiscal que tiene

la depreciación en la valoración de la deuda externa es inmediato. El cumplimiento de la regla fiscal se ve

afectado de manera directa por la depreciación del peso 7/. El saldo de la deuda pública con respecto al PIB

es el principal indicador de la sostenibilidad financiera (SF= SD/PIB) siendo SD el saldo de la deuda

pública. En el 2015 la deuda bruta total (externa más interna) del GNC representaba el 43,3% del PIB.

El impacto fiscal de la depreciación del peso es asimétrico, cuando se compara la forma como se introduce

en la valoración de las reservas internacionales y de la deuda externa. Mientras que en el primer caso no

tienen impacto fiscal, en el segundo sí. Este maniqueísmo es masoquista. Es la expresión del afán de los

ministros por intensificar el dolor y las lágrimas en el tiempo presente para lograr la bienaventuranza futura.

El llamado al sacrificio tiene una larga historia en el pensamiento económico. Ramsey (1928), por ejemplo,

insistía en la bondad del sacrificio presente como condición de la felicidad futura. En esta lógica es preferible

posponer consumo y aumentar el nivel de inversión 8/. Desde la mirada de autores como Keynes (1936) la

7/ Aunque esta absolutización de la regla no es conveniente (González J. 2011), el hecho relevante es su utilización por parte del gobierno como la guía fundamental de la política fiscal. Sobre los problemas de la regla fiscal ver, además, González C. (2010, 2011).

Fuente: Ministerio de Hacienda (2016 p. 68).


34

felicidad presente es garantía de mayor felicidad en el futuro. No es necesario, entonces, sacrificar el

consumo presente en aras de la bienaventuranza de mañana. La propuesta de austeridad fiscal del ministro

de Hacienda se inscribe en el contexto de Ramsey. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Ministerio de

Hacienda 2016) se propone conjugar la austeridad inteligente con la nueva economía. Desde la mirada

keynesiana estos dos objetivos no son compatibles. La nueva economía, que consiste en el impulso de la

industria, la agricultura y el turismo, requiere que haya políticas expansivas. La asimetría en la contabilidad

de la depreciación – con respecto a la deuda y a las reservas- termina favoreciendo las medidas de austeridad.

La dinámica de los tres sectores que liderarían la nueva economía requiere políticas expansivas, y no

austeridad. El mundo de sudor y lágrimas que se deriva de la contabilidad del gobierno es masoquista.

La asimetría se podría corregir de dos maneras, bien sea eliminando el impacto de las variaciones de la tasa

de cambio en el monto de la deuda o, bien, incorporando en el balance fiscal la incidencia que tiene la tasa

de cambio en la valorización de las reservas. Este camino que parece más adecuado que el primero, se puede

llevar a cabo sin que ello implique reproducir los errores que se cometieron en el manejo de la CEC.

Las reservas como instrumento contracíclico

Puesto que las reservas internacionales son un activo de la Nación, en las coyunturas recesivas se deberían

utilizar como un instrumento contracíclico.

El nivel óptimo de reservas

No es posible definir el nivel óptimo de reservas. Los criterios son heterogéneos, y dependen de la variable

de referencia. Cada país juzga de manera discrecional si el volumen de reservas es adecuado, ya que es

necesario hacer supuestos sobre los riesgos futuros y este ejercicio siempre es arbitrario.

8/ Sobre este tipo de modelo, dice Sen (1998): “... cuando partimos de un modelo que predica la división de la producción nacional en consumo e inversión y, de acuerdo con esta fórmula, el bienestar se define con base en el consumo mientras que el crecimiento con base en la inversión, aparece

el conflicto clásico entre bienestar presente y futuro”.


35

CUADRO 1: Deuda externa bruta del Gobierno Nacional Central como porcentaje del PIB (2000-2015)

El cuadro 1 incluye algunos indicadores del nivel de reservas.

Reservas y deuda

Los primeros indicadores del cuadro relacionan las reservas y la deuda (pública y privada).

De acuerdo con la regla Greenspan/Guidotti, las reservas deben ser suficientes para responder por la deuda

(pública y privada) de corto plazo. Por ello suponen que la razón debe ser igual a 1. Pero esta relación se

puede examinar de maneras distintas.

𝑅𝐼𝑁 𝐴𝑀𝑂𝑅⁄𝑅𝐼𝑁 𝑆𝐸𝑅⁄

𝑅𝐼𝑁 (𝐴𝑀𝑂𝑅 + 𝑆𝐸𝑅)⁄} = 1

El cuadro 1 propone, además, la relación RIN/(AMOR+DEF), siendo DEF el déficit en cuenta corriente. La

primera relación es el indicador de amortización de la deuda externa (𝑅𝐼𝑁 𝐴𝑀𝑂𝑅⁄ ), siendo RIN las

reservas internacionales netas, AMOR es el valor de la amortización de la deuda en un año. En estas

relaciones la deuda incluye los compromisos de los agentes públicos y privados. Otra medida es el indicador

de servicio de la deuda (RIN/SER), donde SER es el valor del servicio de la deuda en un año. Y la última

aproximación RIN/(AMOR+SER), incorpora en el denominador los valores de AMOR y SER. La última

Fuente: Ministerio de Hacienda (2016 p. 68).


36

medición es la más exigente, ya que obligaría a tener un mayor nivel de reservas. En el cuadro 1 se incluyen

los valor de RIN/AMOR y de RIN/SER. En ambos casos el resultado es superior a 1, y algunos años ha sido

mayor que 2. De acuerdo a con los primeros indicadores, Colombia tendría un volumen de reservas que

duplicaría el nivel exigido por la regla Greenspan/Guidotti. La última medición (RIN/(AMOR+SER)) n se

incluye en el cuadro. Los tres indicadores son legítimos, y la prelación que se le dé a una u otra

aproximación es arbitraria, y depende de los criterios del analista. La intuición de Greenspan/Guidotti es

pertinente. En su opinión, las reservas del país deben ser suficientes para responder los compromisos

crediticios de corto plazo (menos de un año), suponiendo que durante este tiempo el país no recibe nuevas

divisas.

GRÁFICO 4: Relación entre el monto de las reservas y el valor de las amortizaciones del año siguiente. Algunos

países de América Latina (2008-2015)

Reservas y amortizaciones

La relación entre las reservas y las amortizaciones (RIN/AMOR) se observa en el gráfico 4. De los países

incluidos en el gráfico, Chile es el único que no cumpliría con la regla Greenspan/Guidotti. El índice más

elevado se observa en Perú. En la gráfica Colombia está en una posición intermedia pero, de nuevo, cumple

sin ningún problema con la regla Greenspan/Guidotti. En el 2015 la relación fue de 1,99 (cuadro 1).

El Banco de la República (2016, p. 75) también compara a Colombia con otros países, teniendo como

referencia la relación RIN/SER. La conclusión es similar a la que se deriva del gráfico 4.

Fuente: Banco de la República (2016 p. 75).


37

Reservas y M3

En el examen del nivel de reservas también se tiene en cuenta su relación con M3 9/, así que RIN/M3. Se

supone que las reservas deben ser suficientes para respaldar las operaciones financieras, en sentido amplio,

que se realizan en el país. M3 apenas es un punto de referencia porque siempre se puede discutir la

pertinencia de establecer un vínculo entre las reservas y M3. Si por alguna razón la intensificación de la

actividad especulativa lleva a un crecimiento de M3, las reservas tendrían que aumentar. Esta relación no

es evidente. Y todavía es más difícil precisar cuál podría ser el nivel adecuado del indicador.

GRÁFICO 5: Relación entre el monto de las reservas y el valor de las amortizaciones del año siguiente. Algunos

países de América Latina (2008-2015)

Tal y como se observa en el gráfico 5, el índice de Colombia es la mejor después de Perú. De la misma

manera que con (RIN/AMOR) la situación del país es relativamente holgada. Además del valor intrínseco

de las reservas, no habría razones claras para afirmar que el índice correspondiente a Perú se deba considerar

como el punto de llegada ideal.

Según las mediciones del cuadro 1 en el 2015 Colombia tenía una relación RIN/M3= 35,5. El indicador

ha aumentado, y pasó de 24,1% en 2011 a 35,5% en 2015.

9/ El Banco de la República define así los diferentes agregados monetarios:

“M1: se define como las cuentas corrientes más el efectivo en poder del público. Las cuentas corrientes son emitidas exclusivamente por los bancos comerciales, mientras que el efectivo es emitido por el Banco de la República.

M2: incluye a M1 más los cuasi-dineros. Los cuasi-dineros están compuestos por los depósitos de ahorro (bajo cualquiera de sus modalidades: con

certificado, ordinario o indexado), y los certificados de depósito a término en todos los plazos y condiciones de indexación. M3: incluye a M2 más otros pasivos sujetos a encaje no incluidos en M2. Los principales instrumentos de estos pasivos son los repos con el sector

real, los depósitos fiduciarios, los depósitos a la vista, y los bonos”.

Fuente: Banco de la República (2016 p.

75).


38

Reservas e importaciones

Las reservas también se suelen relacionar con los meses de importaciones (IMP). En el cuadro 1 se hace la

diferencia entre las importaciones de bienes y las importaciones totales. En el primer caso (importación de

bienes), en Colombia en el 2015, la relación RIN/IMP = 10,8. Cuando en el denominador se contabilizan

todas las importaciones, el índice es 8,8. Ello significa que con las reservas disponibles Colombia podría

mantener el ritmo actual de importaciones durante casi 9 meses. El indicador es exigente porque en la

realidad, cuando un país tiene problemas de reservas disminuye las importaciones que no son estrictamente

necesarias. Si en el denominador se contemplaran únicamente las importaciones absolutamente necesarias,

el número de meses aumentaría.

GRÁFICO 6: Reservas internacionales como meses de importaciones de bienes

El gráfico 6 compara en varios países la relación entre las reservas y los meses de importación. Los valores

más altos son los de Perú y Brasil, que en el 2015 fueron, respectivamente, 20 y 24. Como sucede con los

indicadores anteriores, la situación de Colombia es relativamente buena, sin ser la mejor en el panorama

latinoamericano.

La revisión de los indicadores anteriores muestra que el volumen de reservas que tiene el país es más que

suficiente, y se podrían utilizar parte de estos recursos. El país no necesita USD 46.740 millones de reservas

internacionales. Los indicadores también serían buenos con un volumen de reservas de, por ejemplo, USD

41.000 millones. Ello significa que Colombia podría disponer de USD 5.000 millones, que serían

equivalentes a unos COP 15 billones.

Fuente: Banco de la República (2016 p. 75).


39

El costo de oportunidad de no invertir parte de las reservas

Al evaluar la posibilidad de destinar una parte de las reservas a grandes proyectos de inversión se debe

evaluar el costo de oportunidad que significa tener estos recursos en bonos del gobierno de los Estados

Unidos, con una rentabilidad mínima (0,26% año en el 2015). El Banco considera que esta opción es

preferible a invertir los recursos en infraestructura, cuencas, páramos, río Bogotá, etc.

La relación entre la tasa de interés (r) y las tasas de descuento intertemporal (θ) es

𝑉𝐹 = 𝑉𝑃 (1 + 𝑟)𝑡

VF es el valor futuro del activo, VP es el valor presente, r es la tasa de interés, t es el período de tiempo. De

allí se sigue que el valor presente neto (VPN) es

𝑉𝑃 =𝑉𝐹

(1 + 𝑟)𝑡

En tiempo continuo,

𝑉𝐹 = 𝑉𝑃(𝑒𝑟𝑡)

𝑉𝑃 =𝑉𝐹

𝑒𝑟𝑡

Si esta lógica se aplica a la utilidad,

𝑈𝐹 = 𝑈𝑃 (1 + 𝜃)𝑡

UF es la utilidad futura, UP es la utilidad presente, r es la tasa de interés, t es el período de tiempo. De allí

se sigue que el valor presente neto (VPN) es

𝑉𝑃 =𝑉𝐹

(1 + 𝑟)𝑡

En tiempo continuo,

𝑉𝐹 = 𝑉𝑃(𝑒𝑟𝑡)

𝑉𝑃 =𝑉𝐹

𝑒𝑟𝑡

Si esta lógica se aplica a la utilidad,


40

𝑈𝐹 = 𝑈𝑃 (1 + 𝜃)𝑡

UF es la utilidad futura, UP es la utilidad presente, r es la tasa de interés, t es el período de tiempo. De allí

se sigue la utilidad presente neta (UPN) es

𝑉𝑃 =𝑉𝐹

(1 + 𝜃)𝑡

En tiempo continuo,

𝑈𝐹 = 𝑈𝑃(𝑒𝜃𝑡)

𝑈𝑃 =𝑈𝐹

𝑒𝜃𝑡

Cuando r baja, el valor presente aumenta. De la misma manera, cuando θ disminuye la utilidad presente

sube. Una persona que derrocha y gasta rápido tiene una tasa de preferencia intertemporal alta. Las empresas

mineras que explotan de manera acelerada los recursos, tienen un θ alto. La preservación ambiental, y la

conservación de los ríos es compatible con un valor de θ bajo. Supongamos que una parte de las reservas se

destina a descontaminar el río Bogotá y, por tanto, no se invierte en bonos del gobierno de los Estados

Unidos.

CUADRO 2: Valor futuro de COP 6,4 billones a 30 años

r(%) VF

1,4 9,71

6 36,76

12 191,74

El cuadro 2 estima el valor futuro (VF) de la inversión que habría que hacer en el río Bogotá. La estimación

se realiza en un horizonte de 30 años con tres tasas de interés: 1,4%, 6% y 12%. Los valores aumentan de

manera significativa: COP 9,71 billones, COP 36,76 billones y COP 191,74 billones 10/. Mientras más se

aplacen las decisiones, los costos serán más altos.

La primera tasa, 1,4%, es la tasa de descuento que utiliza Stern (2006). Para el autor es la más adecuada

para considerar los aspectos ambientales. Los críticos del Informe Stern prefieren una tasa de descuento del

10/ El valor inicial fue tomado de la sentencia del Consejo de Estado (2014) sobre el Río Bogotá.

r: tasa de interés , VF: Valor del

futuro.

Fuente: Cálculos Propios.


41

6%. Las implicaciones de una u otra decisión son muy grandes. Si asimilamos la tasa de descuento a la tasa

de preferencia intertemporal, cuando θ=1,4, la UP tiende a ser alta, y el daño ambiental es muy valorado.

En tal caso, un daño ambiental de $100 en 30 años, hoy sería equivalente a $65,9 ya que 65,9 =100

𝑒𝜃𝑡 , con

θ=1,4 y t=30. Para quienes no están de acuerdo con el Informe Stern, el valor de θ debería ser 6%. Y en

tales condiciones el daño ambiental de $100 en 30 años, hoy tendría un valor de $17,41. En otras palabras,

mientras mayor sea θ, menos costoso es el daño ambiental en pesos de hoy. Para los críticos del informe

Stern, la situación no es tan dramática, porque el costo presente es relativamente bajo.

De manera acertada, dice Ocampo (2014), que la escogencia de la tasa de descuento es un asunto ético que

está muy marcado por nuestro respeto por los temas ambientales. Si la tasa de preferencia intertemporal es

baja, la sociedad siente el daño ambiental con más intensidad que cuando la tasa de preferencia es alta. Por

la forma como ha reaccionado la sociedad colombiana frente al río Bogotá, es evidente la poca importancia

que tienen los temas ambientales.

Las decisiones financieras se toman comparando la tasa de interés con la tasa de preferencia intertemporal.

Al hacer una comparación entre r y θ, los escenarios alternativos serían:

desde el lado del inversionista:

𝑠𝑖 𝑟 > 𝜃 → 𝑎ℎ𝑜𝑟𝑟𝑎

𝑠𝑖 𝑟 < 𝜃 → 𝑑𝑒𝑠𝑎ℎ𝑜𝑟𝑟𝑎p

desde el lado del consumidor

si 𝑟 > 𝜃 → 𝑛𝑜 𝑠𝑒 𝑒𝑛𝑑𝑒𝑢𝑑𝑎

𝑠𝑖 𝑟 < 𝜃 → 𝑠𝑒 𝑒𝑛𝑑𝑒𝑢𝑑𝑎

En el primer caso y en el tercero, cuando θ es menor que r, la persona ahorra fácilmente, y no se endeuda.

En términos ambientales ello significa que es conservacionista y no tiene afán por agotar las reservas. En el

segundo caso y en el cuarto, cuando θ es mayor que r, la persona no ahorra y se endeuda. El individuo

consume ahora con la esperanza de poder pagar el día de mañana. Y desde la perspectiva ambiental, ello

significa que agota rápidamente los recursos naturales.

Estas consideraciones son relevantes, porque de ellas depende que la sociedad colombiana decida si cuenta

con los COP 6,4 billones que se requieren para el Río Bogotá, o si continúa aplazando la inversión, y


42

observando de manera pasiva que el Río Bogotá se sigua contaminando y lleve sus aguas malsanas al Gran

Río de la Magdalena.

Tomando como referencia la tasa de interés de los bonos del gobierno de los Estados Unidos (0,26%) y

volviendo a las desigualdades anteriores, la sociedad prefería invertir en temas ambientales y no en bonos

si la tasa de preferencia intertemporal fuera menor al rendimiento de los bonos (0,26 > 𝜃). Se requería,

incluso, una tasa de preferencia inferior a la del Informe Stern. La tasa de preferencia tendría que ser

bajísima. Y con la poca conciencia ambiental que todavía existe en el país, lo más probable es que

nuevamente se concluya que no hay recursos para financiar la inversión del río Bogotá, y que los proyectos

se tienen que seguir aplazando. Y que en lugar de invertir en las cuencas y en los páramos, es preferible

tener los excedentes seguros en los bonos del tesoro de los Estados Unidos.

La utilización de parte de las reservas

En mayo el Banco de la República subastó reservas por un valor de USD 411 millones. En opinión de las

autoridades monetarias, esta venta se justificaba porque la depreciación había alcanzado un nivel que se

consideró excesivo. Esta operación muestra que bajo determinadas condiciones sí se puede hacer uso de las

reservas. En las circunstancias actuales las reservas se podrían utilizar para realizar inversiones públicas de

dos maneras. La primera sería incorporando en el presupuesto los excedentes originados en las variaciones

de la tasa de cambio (ajuste de cambio y diferencial cambiario). Estos recursos no deberían contabilizar

directamente en el patrimonio del Banco sino que deberían hacer parte de los ingresos del Banco. El

gobierno recibiría las utilidades del Banco y el dinero lo colocaría en un fondo especial destinado al

desarrollo de la infraestructura básica (acueductos, escuelas, vías, etc.). Es una solución intermedia entre la

antigua CEC y la situación actual. Los recursos no irían al presupuesto sino que se destinarían

exclusivamente a inversiones estratégicas con un horizonte de largo plazo.

El segundo camino consistiría en utilizar un monto de las reservas que, como se dijo antes, sería de USD

5.000 millones. El empleo de estos recursos no perjudica los indicadores relacionados con las reservas

(cuadro 1). En cuanto a la mecánica, las formas de utilizar las reservas son muy variadas. Basta con un

ejemplo. El Banco de la República le entrega dólares al gobierno para que prepague deuda externa, y se

expide un pagaré. El gobierno le paga a la entidad internacional y, de todas maneras, emite TES, pero no le

entrega los pesos al Banco de la República para que los guarde en una bóveda, sino que con este dinero

financia un fondo que serviría para consolidar la inversión pública estratégica. Este apenas es un ejemplo


43

de mecanismos “no ortodoxos” que podrían utilizarse, con el fin de replantear de manera sustantiva el

manejo de la deuda pública interna 11/.

No se trata de desperdiciar las reservas en programas populistas de corto plazo. El buen uso de las reservas

exige que se cumplan, por lo menos, tres condiciones: i) La utilización debe ser progresiva, a la par con una

buena gestión pública que permita el diseño de proyectos de inversión. ii) Los recursos deben destinarse a

la financiación de obra pública de largo plazo (vivienda, vías, etc.). iii) La distribución de los dineros debe

hacerse teniendo como propósito final la estimulación de la producción y el empleo, con una perspectiva

contracíclica.

Referencias bibliográficas

Banco de la República., 2016. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, mar., Banco de la

República, Bogotá.

Consejo de Estado., 2014. Recursos de Apelación Interpuestos Contra las Providencias de 25 de Agosto y

su Complementaria de 16 de Septiembre de 2004 Proferidas por la Sección Cuarta, Subsección “B”

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Fallo de Segunda Instancia, 28 de Marzo, Río

Bogotá, Consejo de Estado, Bogotá.

González César., 2010. “La Regla Fiscal y la Democracia”, Razón Pública, jul. 28.

González César., 2011. “Sostenibilidad Fiscal: Mucho Ruido y Pocas Nueces”, Razón Pública, abr. 24.

González Jorge., 2011. “La Sostenibilidad Fiscal y la Regla Fiscal son un Dúo Perverso”, Foro, no. 74/75,

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Keynes John Maynard., 1936. Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, Fondo de Cultura

Económica, México, 1976.

11/ Esta fue la idea que defendió, en su momento, el contralor Turbay (2007, pp. 147-148). Su propuesta era “... establecer un acuerdo por una sola

vez, en el cual el Emisor le traspasa una determinada cantidad de reservas internacionales al gobierno, con el único fin de prepagar deuda externa,

éste a su vez, firma un pagaré o expide un TES a largo plazo en el cual se compromete a cubrir con las condiciones financieras establecidas para el servicio de la nueva deuda. El espacio fiscal generado por la operación se manejaría para crear un fondo de estabilización o de ahorro, vigilado por

estamentos independientes del gobierno, destinados a la inversión pública estratégica”.


44

Ministerio de hacienda y crédito público., 2016. Hacia una Nueva Economía. Marco Fiscal de Mediano

Plazo 2016, Ministerio de Hacienda, Bogotá.

Ocampo José., 2014. La Macro y la Mesoeconomía de la Economía Verde, Análisis, no. 10, Fescol, FNA,

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Ramsey Frank., 1928. “El Crecimiento Optimo”, en SEN Amartya., 1970, ed. Economía del Crecimiento,

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Sen Amartya., 1998. “Las Teorías del Desarrollo a Principios del Siglo XXI”, en Cuadernos de Economía,

vol. 27, no. 29, pp. 73-100.

Stern Nicholas., 2006. La Economía del Cambio Climático. The Stern Review, Cambridge University Press,

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Turbay Julio., 2007. “La Oportunidad de Prepago de la Deuda Externa”, Economía Colombiana, no. 319,

jul., pp. 143-152.


45

Regla fiscal y austeridad inteligente: la

vieja economía

David Cano Ortiz

Con la abrupta caída de los precios del petróleo desde mediados de 2014 la economía colombiana ha

comenzado a desacelerarse, y la principal medida de política fiscal con que el gobierno pretende enfrentar

dicho escenario es la llamada “austeridad inteligente”, cuyo objetivo principal es reducir el déficit a como

dé lugar —austeridad—, pero intentado mitigar, en la medida de lo posible, sus indiscutibles efectos

adversos mediante una recomposición —inteligente— del gasto. Se ha dicho también que con esta estrategia

Colombia entrará en la “nueva economía”, término ideado seguramente para persuadirnos de que esta vez

es diferente, de que esta vez sí es posible lograr altas tasas de crecimiento mediante la austeridad.

El Ministerio de Hacienda considera entonces que los beneficios derivados de la reducción del déficit

superan los costos en términos de producción y empleo, del mismo modo que lo viene haciendo el Banco

de la República con la estabilidad de precios. Y también siguiendo el ejemplo del banco central, que invoca

el mandato constitucional para eludir cualquier discusión sobre su manejo de la política monetaria, ahora el

Ministerio de Hacienda invoca la regla fiscal para exhibir la austeridad como inapelable.

Pero, ¿por qué tiene tanto poder la regla fiscal? Porque la Ley 1473 de 2011 la establece como principio

rector de todo el proceso presupuestal, y es la norma que materializa la disposición del Acto Legislativo No.

3 de 2011 que eleva el principio de sostenibilidad fiscal a rango constitucional. Pero, ¿en qué consiste la

regla fiscal? ¿Qué marco conceptual la sustenta? ¿Cuáles son sus objetivos? A continuación se responderán

brevemente estas preguntas para mostrar que la potestad jurídica de la regla fiscal es en realidad la potestad

de la restricción externa al crecimiento y de los mercados financieros internacionales. Y posteriormente se

Economista y Magíster en Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. Profesor de cátedra Facultad de Ciencias

Económicas Universidad Nacional de Colombia. [email protected]. El contenido y la forma de éste artículo es responsabilidad

exclusiva de su autor y no compromete de ninguna manera al Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, ni a la Facultad de

Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia.



46

verá que no es tan poderosa como parece, porque su éxito depende de la aplicación simultánea de las

medidas usuales de ajuste; es decir, la vieja economía.

¿Para qué la regla fiscal?

Una regla fiscal es una restricción impuesta sobre algún indicador fiscal, por lo general el déficit. En su

versión actual se remonta al viejo debate entre reglas y discreción, revivido en los setenta por la crítica de

Lucas y el concepto de inconsistencia temporal, y más recientemente al problema del “sesgo deficitario”,

que al combinarse con argumentos de la Nueva Economía Política da como resultado la necesidad de

imponer explícitamente que el principal objetivo de la política fiscal sea mantener un presupuesto

equilibrado, del mismo modo que el esquema de inflación-objetivo busca que la política monetaria se

dedique exclusivamente a garantizar la estabilidad de precios (Wyplosz, 2005).

La implementación de una regla fiscal para el nivel central en Colombia comenzó a gestarse 2008, pero la

propuesta oficial fue presentada en 2010 por un Comité Técnico Interinstitucional en el documento Regla

fiscal para Colombia. Allí se anuncia que el objetivo principal de la regla es “alcanzar niveles sostenibles

de deuda pública, que garanticen la estabilidad macroeconómica del país y permitan recuperar el grado de

inversión” (p. 74), aunque también se propone como objetivo dar un manejo adecuado a los ingresos fiscales

extraordinarios generados por el auge minero energético. Todo esto se traduciría, en últimas, en un círculo

virtuoso de menores primas de riesgo, mejor ambiente para la inversión, menor presión sobre la cuenta

corriente, un alivio a la revaluación cambiaria —en ese entonces—, una mejor coordinación entre las

políticas fiscal y monetaria y, sobre todo, un mayor acceso a los mercados financieros.

Para lograr estos objetivos la regla fiscal del Comité Técnico combinaba metas numéricas de balance

primario —calculadas con miras a lograr un nivel de deuda que, supuestamente, garantizaría la obtención

del grado de inversión— con correcciones cíclicas para el PIB y el precio del petróleo, con el fin de permitir

una política fiscal contracíclica y un ahorro de los ingresos extraordinarios del auge minero energético.

En términos generales, estos elementos y objetivos de la regla fiscal se mantienen en la regla instaurada por

la Ley 1473 de 2011, aunque sufrió grandes cambios en el camino. Un análisis de este proceso puede

consultarse en Fedesarrollo (2010), pero aquí es pertinente señalar que se vieron modificados el indicador

para la meta numérica —definida ahora sobre el balance estructural, en vez del balance primario—, las

correcciones por los ciclos económico y energético, y hasta las metas numéricas, sin mayores explicaciones

en las exposiciones de motivos ni en la Ley 1473 del origen de las nuevas metas. El objetivo de la regla sí

es, no obstante, bastante claro en la Ley 1473: “garanti[zar] la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas

públicas y contribu[ir] a la estabilidad macroeconómica del país” (Art. 1).


47

Sin embargo, “la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas” es en la práctica imposible de

verificar, y aunque el gobierno ha cumplido con las metas de la regla fiscal desde su implementación,

recientemente han surgido dudas frente a su efectividad: por una parte, Clavijo (2016) ha planteado cambiar

el esquema hacia uno de deuda-objetivo, con metas plurianuales y el déficit primario como meta intermedia

—tal como había recomendado en un principio el Comité Técnico—; y por otra parte, el mismo Comité

Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF) ha ordenado al gobierno desviarse del camino trazado por la Ley

1473 y apuntar en 2017 a un déficit de 3.3% del PIB y no del 4.0%, como sugerían los cálculos de los

expertos, porque “la política fiscal debe contribuir a la reducción del déficit en la cuenta corriente” (2016:

7).

Si la regla fiscal es la “carta de navegación del manejo de las finanzas públicas” (Ministerio de Hacienda y

Crédito Público (MHCP), 2016), ¿por qué surgen ahora dudas respecto de la idoneidad de sus indicadores?

¿y por qué el déficit en cuenta corriente es ahora un criterio para alterar, en cierta medida, las reglas de

juego? El Ministro Cárdenas nos responde: “[l]a responsabilidad fiscal es el mejor instrumento para generar

confianza en nuestra economía y para consolidar la calificación BBB que tenemos desde 2013” (MHCP,

2016: 2, énfasis añadido). En efecto, las perspectivas negativas sobre la economía colombiana de Standard

& Poor’s en febrero y de Fitch Ratings en julio han hecho énfasis en la persistencia y magnitud del déficit

en cuenta corriente y en el alto nivel de endeudamiento de gobierno y sector privado, aunque nunca dejan

de felicitar al gobierno por su regla fiscal.

La regla fiscal es, por tanto, una medida simbólica para dar un parte de tranquilidad y obediencia a los

mercados financieros internacionales. Sólo desde este punto de vista se pueden entender afirmaciones como

la de Eduardo Wiesner al comentar la propuesta del Comité Técnico (2010: 130): “en general, es mejor

tener reglas que no tenerlas, así éstas no sean garantías infalibles”; o la de López et al. (2008: 27), al realizar

una de las primeras propuestas de regla fiscal: “Aunque ni la evidencia empírica ni la discusión teórica son

concluyentes sobre los beneficios comparativos de conducir la política fiscal mediante reglas […] limitar la

capacidad de acción de los gobiernos a través de una regla fiscal reviste gran importancia”. También cabe

recordar que el grado de inversión se obtuvo antes de reducir la deuda al nivel requerido según estimaciones

del Comité Técnico, y antes de aprobada la Ley 1473. Bastó con la sincera disposición de hacerlo.

Se justifica, por tanto, preguntar: ¿es necesario mantener una medida simbólica como la regla fiscal? ¿es

suficiente para persuadir a las calificadoras de no retirar el grado de inversión? ¿y qué efectos concretos

tienen en la economía la obediencia y buen comportamiento del Ministerio de Hacienda? Una breve mirada

a los indicadores que más preocupación generan —balance fiscal, deuda pública, balanza de pagos—

permitirá sugerir algunas respuestas.


48

Panorama de la economía colombiana

La Ley 1473 dispone que el “Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del déficit en el balance

fiscal estructural, que le permita alcanzar un déficit estructural de 2.3% del PIB o menos en 2014, de 1.9%

del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022” (Art. 5, Parágrafo transitorio). El balance

estructural se define, a su vez, como el balance fiscal total ajustado por el ciclo económico y el ciclo minero

energético.

Para determinar si en un año cualquiera el gobierno ha cumplido o no con la regla fiscal, el CCRF hace, al

año siguiente, este análisis: toma el balance fiscal total realizado en el año anterior y calcula su componente

de ciclo económico —a través de las elasticidades de los distintos ingresos tributarios frente a la brecha del

producto12— y su componente de ciclo energético —combinando una estimación del efecto marginal de los

precios del petróleo sobre los ingresos fiscales, y una estimación de la diferencia entre el precio del petróleo

observado y su nivel de largo plazo—. Así, después de calcular estos componentes cíclicos, los descuenta

del balance total realizado y obtiene el balance estructural, que luego compara con las metas establecidas

en la Ley 1473. Estos distintos componentes del balance se muestran en el gráfico 1.

GRÁFICO 1: Balance estructural, cíclico y total del GNC

Fuente: Construcción propia a partir de las Actas del Comité Consultivo para la Regla Fiscal de 2013 a 2016 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2016. Las

observaciones de 2016 en adelante son proyecciones.

Teniendo en cuenta que las únicas metas a cumplir hasta el momento son un déficit estructural de 2.4% en

2014 y su paulatina reducción, las estimaciones del CCRF arrojan que el gobierno efectivamente ha

cumplido con la regla fiscal. El fuerte incremento del déficit total realizado en 2015 y 2016 se explica porque

12 Se prevé en la Ley 1473, Art. 6, que el gobierno puede —aunque no está obligado a— realizar un gasto contracíclico cuando proyecte un crecimiento del PIB menor en dos puntos porcentuales al crecimiento potencial y una brecha del producto negativa; hasta ahora no se ha recurrido

a esta opción.

-2,4 -2,3 -2,3 -2,2 -2,1 -2,0 -1,9-1,7

-1,5-1,3

-1,0

-2,3 -2,4 -2,4

-3,0

-3,9

-3,3

-2,7

-2,2

-1,6

-1,2-1,0

-4,5

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

% del P

IB

Balance estructural Ciclo PIB Ciclo energético Balance total


49

la desaceleración económica y la caída de los precios del petróleo13 han generado una reducción en los

ingresos fiscales, pero no porque se esté llevando a cabo una política fiscal contra-cíclica. De hecho, se han

realizado ajustes consistentes en aplazar un 1.1% del PIB del presupuesto de 2015 y un 0.7% del PIB del

presupuesto del 2016, y para 2017 se planea reducir el gasto total del 19,0% del PIB (proyectado para 2016)

al 18,2%; de este ajuste, un 0,8% del PIB corresponde a gastos de inversión y un 0,1% a gastos de

funcionamiento; además, el gasto en términos reales también se ha reducido. Por consiguiente, y pese al

incremento del déficit, el gobierno está aplicando una política fiscal pro-cíclica desde 2015: reducir el gasto

en medio de una desaceleración económica.

No obstante, para lograr la convergencia proyectada a 2022 es necesario incrementar los ingresos

estructurales, comenzando con un monto adicional de un 1.1% del PIB en 2018 hasta llegar a un 2.4% en

2022 de acuerdo con el MFMP 2016. De ahí la urgencia por la reforma tributaria, que si llega a enfocarse,

como está previsto, en incrementar el IVA y ampliar la base del impuesto de renta terminará golpeando los

ingresos de la clase media y profundizará el carácter pro-cíclico de la política fiscal.

GRÁFICO 2: Deuda bruta interna, externa y total del GNC

Fuente: Construcción propia a partir de datos del MHCP.

A esto se suma el sostenido incremento de la deuda pública que se observa en el gráfico 2. De acuerdo con

el MFMP de 2016, el fuerte incremento en el saldo de la deuda externa de 2014 a 2015 se debió en un 55%

a la devaluación de la tasa de cambio, mientras que el incremento de la deuda interna se debió en un 19% a

la inflación. Adicionalmente, se proyecta que la deuda bruta total se incremente al 43,1% del PIB en 2017

para, luego de una trayectoria descendente, ubicarse en el 31,5% del PIB en 2027, aunque los cálculos

pesimistas de Clavijo (2016) sugieren que podría llegar al 55%.

Si observamos el crecimiento en el déficit fiscal y en el nivel de deuda, y si tenemos en cuenta la

recomendación del CCRF de no permitir un nivel de déficit que, en principio, sería consistente con la regla

13 El componente de ciclo energético en un año cualquiera —los ingresos fiscales por utilidades e impuestos provenientes de dicho sector— está

determinado por los ingresos de dicho sector en el año anterior, por lo que la caída de los precios del petróleo sólo se refleja en el balance en 2014.

27,8 26,3 25,727,5 28,6 29,0

10,910,3

9,09,7

11,9

16,238,7

36,634,7

37,240,5

45,1

0

10

20

30

40

50

2010 2011 2012 2013 2014 2015

% d

el P

IB

Interna Externa Total


50

fiscal junto con las críticas a los niveles de deuda de Clavijo —a las que el Ministerio de Hacienda responde

echándole la culpa a la tasa de cambio y la inflación—, se hace evidente que el balance fiscal y la deuda

pública no se pueden manejar como variables endógenas: por el contrario, dependen del contexto económico

y, sobre todo, de la posición externa de la economía, con lo que evidencia que es allí donde está el origen

de las inestabilidades y desequilibrios de la economía, y no en la parte fiscal.

Veamos entonces algunos indicadores de balanza de pagos en el gráfico 3. Al finalizar 2015 el déficit en

cuenta corriente llegó a US$18.755 millones, lo que representa un 7.4% del PIB. La mayor parte de este

déficit se debe al balance comercial (poco más de US$ 18.000 millones), que no muestra signos de

recuperación; se entiende, entonces, el empeño combinado del Ministerio de Hacienda y el Banco de la

República por contraer la demanda interna, pues puede pasar mucho tiempo aún antes de que la devaluación

impulse un proceso significativo de sustitución de importaciones.

GRÁFICO 3: Componentes de la balanza de pagos

Fuente: Cálculos propios a partir de datos del Banco de la República.

Todo esto explica la preocupación del Ministerio de Hacienda por mantener la confianza de los mercados

internacionales, lo cual permite responder a una de las preguntas planteadas anteriormente: es necesario

garantizar que el flujo de recursos externos no se interrumpa, pues de ellos depende hoy por hoy la economía

colombiana, gracias a la inexorable Ley de Thirlwall; y en este escenario, cualquier medida es bienvenida,

incluso una regla fiscal que “se cumple” a pesar de tener un déficit fiscal cercano al 4% del PIB.

Sin embargo, las críticas al manejo de la política fiscal y la preocupación del gobierno expresada en su

austeridad inteligente evidencian que la regla fiscal no es suficiente, y que los mercados financieros no se

conforman con un compromiso expresado en medidas simbólicas. Con un déficit en cuenta corriente

aproximándose al 8% del PIB se requieren hechos concretos, y para una economía con un sector productivo

atrasado, después de apostarle por años al extractivismo, no queda otra alternativa que la vieja estrategia de

deprimir la demanda interna y generar desempleo. Sin embargo, si la confianza de las calificadoras se

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Inversión de cartera

IED

Renta factorial

Bienes y servicios

Cuenta corriente


51

mantiene lo suficientemente sólida, es probable que el ajuste no deba ser tan severo porque durante el

proceso habrá un flujo seguro de recursos externos. De esta forma, retornaremos a un escenario de

crecimiento mediocre apalancado en desempleo y recursos externos, gracias al buen comportamiento del

Ministerio de Hacienda.

Conclusión: La vieja economía

Podemos concluir que la regla fiscal es un mecanismo elegante y sofisticado para generar confianza en los

mercados financieros internacionales; una mera medida simbólica y, a la vez, demasiado concreta, porque

condiciona el ordenamiento jurídico y constitucional del proceso presupuestal. No obstante, las reglas de

juego de la regla fiscal pueden ser fácilmente alteradas —no para seguir una política fiscal “laxa” e

“irresponsable”, sino todo lo contrario— cuando se hace evidente que es insuficiente a la hora de enfrentar

problemas serios: la restricción al crecimiento impuesta por la balanza de pagos. El problema es que la

solución —austeridad—, al deprimir el empleo y la producción, elude la auténtica solución estructural que

consistiría en modernizar el aparato productivo para reducir la dependencia externa. Y el otro problema,

aún mayor, es que ello no puede hacerse sin recursos externos, sin la aprobación de los mercados financieros

internacionales.

Vemos entonces cómo el círculo virtuoso planteado por el Comité Técnico Interinstitucional se invierte para

dar lugar al usual círculo vicioso de la vieja economía: mayores primas de riesgo, peor ambiente para la

inversión, mayores presiones sobre la cuenta corriente y una tasa de cambio devaluada, pero, eso sí, un

acceso seguro a los mercados externos y una perfecta armonía entre la política fiscal y la política monetaria

para deprimir la demanda interna.

Referencias

Clavijo, S. (2016). Política fiscal y “Deuda-objetivo”. ANIF, Informe Semanal 1309.

Comité Técnico Interinstitucional (2010, 7 de julio). Regla fiscal para Colombia. Bogotá.

Fedesarrollo (2010). La regla fiscal. Economía y Política, Análisis de la Coyuntura Legislativa, 64.

Ley 1473 de 2011 (2011, 5 de julio). Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras

disposiciones. Congreso de Colombia, Bogotá, D.C.

López, H., Rhenals, R., Botero, J., y Posso, P. (2008). Conveniencia de una regla fiscal de balance estructural

para Colombia. Borradores de Economía (497).


52

Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2016. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2016). Presupuesto 2017 de 224.4 billones, Austeridad

Inteligente hacia la Nueva Economía: MinHacienda. Boletín No. 102.

Wyplosz, C. (2005). Fiscal policy: institutions versus rules. National Institute Economic Review (191), 70-

84.


53

Políticas de drogas y desarrollo humano.

Sergio Chaparro Hernández14.

Las drogas son un problema de salud pública. Pero su prohibición, además de

exacerbar los riesgos en salud, las convierte a su vez en un grave problema de

seguridad y de derechos humanos que, en contextos de debilidad institucional,

amenaza con erosionar el Estado de derecho.

Un principio básico de una buena política pública –o al menos de una que no sea tan mala- es que no cree

más problemas de los que pretende resolver. Sin embargo, la prohibición de las drogas y el uso prioritario

de medidas represivas para responder a ellas –las fumigaciones, el encarcelamiento masivo, el tratamiento

forzoso, la persecución policial- no solo han amplificado los daños que causan las propias drogas, sino que

han creado unos nuevos y más devastadores. La prohibición, como lo reconoce la Oficina de las Naciones

Unidas contra la Droga y el Delito, ha generado “consecuencias no previstas” como la expansión de un

mercado ilegal enormemente lucrativo controlado por organizaciones ilegales que acumulan un enorme

poder destructivo y desestabilizador. Es decir, la prohibición ha creado, entre otros, el problema de la

violencia asociada al narcotráfico. No se equivoca Kofi Anan, ex secretario de Naciones Unidas, cuando

afirma que “las drogas pueden haber causado daño a muchas personas, pero las malas políticas de drogas

han afectado a muchas más”.

Un repaso a algunas de las consecuencias de políticas selectivas de drogas de mano dura, muestra que

Colombia ha sido uno de los países más afectados tanto por el narcotráfico, como por las malas políticas de

drogas que lo reproducen y refuerzan su poder y magnitud. Se estima que entre 1996 y 2008 el narcotráfico

y la guerra contra las drogas causaron cerca de 3.800 homicidios cada año; es decir, más de 76.000 asesinatos

durante ese período.

Según las cifras presentadas por la Policía Nacional en la XXXII Conferencia Internacional de Drogas, más

de 1.787 policías y 1.500 militares han caído en las estrategias antinarcóticos en los últimos 15 años. El

14 Economista y Magíster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. El contenido y la forma de éste artículo es

responsabilidad exclusiva de su autor y no compromete de ninguna manera al Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, ni

a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la Universidad Nacional de Colombia.


54

costo en vidas humanas de esta política ha sido enorme y, sin embargo, el negocio del narcotráfico continúa,

con organizaciones más fragmentadas que aprenden de sus antecesoras.

El país ha destinado enormes recursos policiales, investigativos y judiciales a la persecución de conductas

relacionadas con drogas, con eficacia dudosa en el desmonte del narcotráfico y sus estructuras. Entre 2005

y 2014, la Policía ha realizado 2.479.630 capturas, de las cuales 727.091 (el 29,3%) han sido por presunto

porte, tráfico o fabricación de drogas. Esto significa que, en promedio, la Policía ha capturado a 80.787

personas por año por conductas de drogas, lo cual equivaldría a 221 capturas diarias o 9 capturas cada hora.

En 2013, el 93% de las personas que fueron capturadas en 2013, tenían en su posesión entre 0 y 250 gramos

de cocaína, base de coca, marihuana o bazuco; solo el 2% de las personas que se capturaron ese año tenían

en su posesión más de 6 kg de cualquiera de estos cuatro tipos de droga. Los capturados entonces son en su

mayoría usuarios de drogas y otros casos sin ninguna relevancia penal, que no deberían ser perseguidos.

Pero incluso la mayoría de los que llegan a ser procesados judicialmente y encarcelados son los eslabones

más débiles de la cadena. Mientras que de cada 200 ingresos por el delito de tráfico, porte o fabricación –

que como se verá más adelante es un delito por el que principalmente se procesa a eslabones débiles– 48

terminan en condena; en relación con el lavado de activos, que es a lo que se dedican actores con mayor

poder, de cada 200 solo 1 termina en condena.

La política criminal es irracional y persigue con más contundencia a los que menos ganan y en cambio es

débil con quienes más se lucran: según ONUDD, el ingreso promedio de un hogar de productores

agropecuarios en el cultivo de coca es de $9.740.000 por año, mientras tanto un kilo de cocaína puede

comercializarse en países de Centroamérica entre US$2.800 a US$10.000 (entre 23% y 341% el precio de

venta en Colombia), en México entre US$15.000 y US$17.000 (incremento entre 561% y 649%), y en algún

país de la Unión Europea, el precio puede oscilar entre US$54.000 y US$57.000 (incremento entre 2.280%

y 2.412% del precio de venta en Colombia).

La política criminal frente a las drogas ha contribuido a agravar los problemas de hacinamiento carcelario

del país. Mientras que la población general ha crecido 19% en los últimos 15 años, la población carcelaria

ha crecido en 141,8% y la privada de la libertad por drogas en 289,2%. El país tiene la tasa de crecimiento

de población carcelaria y de presos por drogas más alta entre nueve países de la región analizados por el

Colectivo de Estudios Drogas y Derecho. La mayoría de estas personas viven en situaciones de marginalidad

y tienen pocas posibilidades de integrarse a actividades productivas remuneradas: de acuerdo a datos del

INPEC el 79,3% de las personas privadas de la libertad en Colombia a julio de 2016 no habían podido

concluir su educación media y el 42% tenían máximo primaria.


55

En el año 2000, por cada 100 internos 12 lo estaban por delitos de drogas, pero para el 2015 por lo menos

20 de cada 100 se encontraban recluidos por estos delitos. De este grupo, casi 8 de cada 10 presos por estos

delitos lo estaban solo por cultivar, portar, fabricar, transportar o comerciar drogas, sin que hubiesen

cometido otro delito, ni se les hubiera probado su pertenencia a una organización criminal. Suponiendo que

esta proporción se ha mantenido en los últimos 15 años, el gráfico a continuación muestra lo que hubiera

sucedido con el hacinamiento carcelario, si se brindaran alternativas a la cárcel para quienes lo estaban por

delitos de drogas en general, o para quienes lo estaban sin concurso con otros delitos.

GRÁFICO 1: Sobrecupo y hacinamiento Carcelario en Colombia. 2000-2015

En el escenario 1 los índices de hacinamiento se hubieran reducido de un promedio durante el período de

33,38% a 9,48%, es decir más de 23 puntos porcentuales. Esto hubiese significado una reducción del

sobrecupo promedio de 13.945 personas. Bajo este escenario, el hacinamiento carcelario hubiese

desaparecido en los años 2002 y 2010. En el escenario 2 los índices de hacinamiento se hubieran reducido

de 33,38% a 14,68%, es decir, en 18,7 puntos porcentuales, lo cual hubiese significado una reducción del

sobrecupo promedio anual de 10.910 personas. Bajo el primer escenario el hacinamiento desaparecería en

-10,00%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

-10.000

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015H

acin

am

ien

to

So

bre

cu

po

Sobrecupo y hacinamiento carcelario real y en dos escenarios hipotéticos: sin internos por algún delito de drogas (en concurso con otros) y sin internos por delitos de drogas

exclusivamente (sin concursos). 2000-2015

SOBRECUPOSOBRECUPO SIN DELITOS DE DROGAS SIN CONCURSOSOBRECUPO SIN DELITOS DE DROGASHACINAMIENTOHACINAMIENTO SIN DELITOS DE DROGAS SIN CONCURSO


56

49 de los 138 centros penitenciarios en el país. Bajo el segundo escenario, el hacinamiento desaparecería en

cinco centros penitenciarios.

El sistema penal, además de concentrar su persecución en los más débiles, tiene impactos desproporcionados

sobre las mujeres. Aunque son la minoría en prisión, la población femenina en cárceles desde 1991 hasta el

2015 se multiplicó por cinco, mientras que la masculina casi que se triplicó. Casi cinco de cada diez mujeres

en prisión lo está por delitos de drogas. De ellas solo una lo está por haber cometido una conducta violenta

o por pertenecer a una organización criminal. Del total de mujeres que ingresaron a las cárceles por delitos

de drogas entre 2010 y 2014, 93% tenían hijos, mientras que para el caso de los hombres los que tenían hijos

representaban el 76% del total. El grupo mayoritario de ingresos por delitos de drogas para el caso de las

mujeres entre 2011 y 2014 fue el de madres solteras (43 de cada 100), mientras que para los hombres lo fue

el de padres en unión libre (41 de cada 100). Para el 52,8 % de las mujeres (divorciadas, separadas, solteras

y viudas) que ingresaron por estos delitos, el encarcelamiento se dio en circunstancias en las que no contaban

con un/a compañero/a del núcleo familiar que las apoyara en el cuidado de sus hijos; mientras que para los

hombres esto ocurrió en el 27,2 % de los casos.

Pero además existe un sesgo implícito en la persecución penal contra las mujeres que tiende a agravarse con

el tiempo: si bien ellas solo han estado involucradas en alrededor del 10% de las noticias criminales que

llegaron al sistema penal por delitos de drogas entre 2008 y 2015, durante este mismo período, entre el 14%

y el 22% de las sentencias condenatorias por estos delitos se profirieron en contra de mujeres.

Otra estrategia que ha tenido poca eficacia pero ha causado consecuencias contraproducentes es la

erradicación forzosa de cultivos ilícitos. Las investigaciones de Daniel Mejía han probado que con el

programa de aspersión aérea con glifosato, por ejemplo, para eliminar temporalmente una hectárea cultivada

con coca, había que fumigarla aproximadamente 33 veces. El costo medio de erradicar una hectárea era

entre USD$80,000 y USD$108,000, cifra superior a lo que hubiera costado comprar la producción de coca

en un área equivalente. De hecho, la reducción en área cultivada ocurrió paralelamente a la reducción en las

hectáreas fumigadas (ver gráfico), por lo que no parece estar asociada a estas estrategias. Pero además, las

investigaciones de Sandra Rozo han mostrado que no se trata de estrategias inocuas: “[…] si la proporción

de área fumigada en un determinado municipio aumenta en 1%, las tasas de pobreza aumentan en 4 puntos

porcentuales, la deserción escolar aumenta en 0,82 puntos porcentuales, la tasas de mortalidad infantil

aumenta 1,26 puntos porcentuales y las tasas de homicidio aumentan en 4,23 puntos porcentuales. Aunque

algunos de estos efectos revierten 3 años después de la aplicación del tratamiento, los efectos sobre las tasas

de pobreza y la mortalidad infantil permanecen”.


57

GRÁFICO 2: Comparación del cultivo de coca y las áreas asperjadas y erradicadas manualmente. 2001-2014

Fuente: ONUDD y Gobierno de Colombia

Pese a ser uno de los países más disciplinados en aplicar estrategias represivas para responder al asunto de

las drogas ilícitas, los resultados de esta clase de políticas son bastante pobres. La prevalencia del consumo

de alguna droga ilícita, alguna vez en la vida, aumentó de 3,42% en 1992 a 12,04% en 2013. La edad de

inicio del consumo ha ido bajando constantemente y hoy está en 14 años en promedio. Se estima que hay

más de 300,000 personas con necesidad de tratamiento por consumo de drogas. Pese a ello el estado tiene

una capacidad de atención que difícilmente supera una de cada mil personas en esa condición; el 95% de

los centros de tratamiento son privados y carecen de evaluaciones sistemáticas sobre los procedimientos

aplicados y su efectividad. Y ante la persistencia del problema no se reconoce la necesidad de incorporar el

enfoque de reducción de daño en la política frente al consumo que ha probado su eficacia a nivel

internacional: para personas con adicciones de drogas la oferta institucional no se debería limitar a querer

disuadir del consumo, sino a reducir también los daños que genera dicho consumo, resistencia que está

detrás, por ejemplo, de la incapacidad de diseñar buenas políticas para el habitante de calle en Bogotá y

otras ciudades.

La ausencia de una regulación adecuada ha restringido el acceso a medicamentos esenciales y los usos

medicinales e industriales de la marihuana, la amapola y la coca. Otros países avanzan en su regulación,

tomando una ventaja considerable en investigación que, paradójicamente, nos podría arrojar a una situación

en que tengamos que importar productos cuando sean legales, después de haber asumido todos los costos

de producirlo mientras fueron ilegales.


58

Aun con la probada ineficacia de todas estas medidas, persistimos tercamente en implementarlas y su

impacto fiscal ha pasado desapercibido, lo cual debería ameritar un reclamo mayor por parte de los

contribuyentes. En los últimos quince años, el país ha gastado 2.6 billones de pesos de 2014 (es decir, 1.343

millones de dólares) para mantener a las personas encarceladas por delitos de drogas. Del presupuesto

público han salido más de 18 mil millones en los últimos cinco años para financiar los programas de

erradicación con glifosato. De acuerdo a un estudio del DNP del año 2010, el 68,23% de los recursos en

materia de política de drogas se destinaron a programas de reducción de la oferta y solo el 4,74% a

prevención del consumo.

Las cosas, sin embargo, han empezado a cambiar. En la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de

Naciones Unidas sobre drogas el pasado mes de abril (UNGASS 2016), un movimiento global de la sociedad

civil, expertos, agencias de las Naciones Unidas como el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo y algunos gobiernos –entre ellos el colombiano- hicieron un llamado por un giro hacia políticas

de drogas basadas en el enfoque de desarrollo humano, que rescaten el propósito originario de las

Convenciones de Drogas: proteger el bienestar y la salud de la humanidad, y sean compatibles con los

objetivos fundacionales de las Naciones Unidas: paz, desarrollo y derechos humanos. Aunque esta posición

se reflejó de manera tímida en la declaración final, hubo ciertos avances. Así, por ejemplo, la Declaración

hizo un llamado a abordar los factores conexos a la existencia de cultivos ilícitos “mediante la aplicación

de estrategias amplias destinadas a aliviar la pobreza y fortalecer el estado de derecho y crear instituciones,

servicios públicos y marcos institucionales responsables, eficaces e inclusivos, según proceda, y la

promoción del desarrollo sostenible destinado a mejorar el bienestar de las poblaciones afectadas y

vulnerables mediante alternativas lícitas”.

Pensar las políticas de drogas desde un enfoque de desarrollo humano empieza por redefinir los indicadores

con los que se ha evaluado su éxito. El PNUD ha propuesto que no se siga midiendo el éxito por el número

de hectáreas erradicadas o fumigadas, sino por número de familias y comunidades que han podido generar

otros modos de vida dignos; que no se mida por el número de personas encarceladas, sino por la cantidad

de personas integradas afirmativamente para una vida plena en comunidad. Las políticas de drogas deben

estar al servicio de objetivos de desarrollo más amplios –como la agenda 2030 de Naciones Unidas- en vez

de entorpecerlos.

El acuerdo de drogas de La Habana representa un primer paso para avanzar en este propósito. Allí se plantea

dejar de perseguir y empezar a apoyar a las comunidades y a los usuarios de drogas, para que mediante un

ambicioso programa de desarrollo rural y un sistema nacional de respuesta al consumo de drogas bajo un

enfoque de salud pública, se logre mejorar su calidad de vida. De igual forma, se plantea fortalecer la

persecución penal al lavado de activos y al crimen organizado asociado al narcotráfico.


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La tarea no es sencilla. Es necesario implementar estrategias de transición para garantizar ingresos

suficientes para los productores de cultivos ilícitos que acompañen las estrategias de sustitución, y para

mitigar el impacto sobre la dinámica municipal de la dependencia de la economía de la droga. Es necesario

canalizar toda clase de recursos y apoyos hacia las zonas periféricas del país para integrarlas a un proyecto

nacional, al tiempo que se debilita con medidas audaces a los señores del narcotráfico y a sus aliados en la

economía legal y en la política –que podrían incluir regímenes electorales especiales, persecución penal

focalizada y veeduría estricta sobre los recursos públicos.

Pero también es indispensable no dejar morir el espíritu crítico frente a la fallida estrategia de la prohibición:

abrirle la puerta a una regulación del mercado de drogas no es ser laxos con el crimen organizado; antes

bien, combinada con una política criminal inteligente focalizada en los eslabones más fuertes (que concentre

los esfuerzos y recursos existentes en perseguir su capital y a sus aliados), y una política de mayores

oportunidades económicas para los más débiles (que reduzca las vulnerabilidades de la población más pobre

que la lleva a vincularse a la economía de la droga), es quizás la mejor forma de derrotarlo.

Referencias

Consortium, I. D. (2016). The 2016 commission on narcotic drugs.

INPEC. (2016). Informe estadístico, Enero 2016.

Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito. (2015). Informe Mundial Sobre las Drogras,

2015.

Procuraduría General de la Nación. (2016). http://www.procuraduria.gov.co/. Retrieved Agosto 2016, from

http://www.procuraduria.gov.co/:

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