ECONOMÍA

TODO ES POSIBLE, NADA ES SEGURO EN LAS CAJAS

Fernando Fernández Méndez de Andés, profesor del IE Business School

26/07/2010Nº 142

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Razón

Fachada de una sucursal de la Caja Castilla-La Mancha, intervenida por el Banco de España el 29 de marzo de 2009

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La crisis de las Cajas de Ahorros

Las Cajas de Ahorros han muerto de éxito. Su final era la crónica de una muerteanunciada, pero una vez más, como con la reforma laboral o la energética, ha te-nido que venir una gran crisis para reconocer lo obvio, hacer posible lo inevitabley presentarlo como una gran triunfo. Las Cajas constituyen una excepción cultu-ral española tanto por su tamaño –significan más del 50% del sector financieropor depósitos y crédito– como por su posición dominante en el sector: no hay nin-guna Comunidad Autónoma en la que un banco comercial sea la entidad finan-ciera líder. Su indefinido estatus jurídico y su peculiar gobernanza corporativa–mezcla de corporativismo y autogestión– han conducido en la práctica a su cap-tura por gobiernos autonómicos de todo color político que no han resistido latentación de convertirlas en auténticos bancos de desarrollo regional.

La función tradicional de las Cajas de Ahorros –promover el ahorro de las cla-ses populares y ofrecer financiación a autónomos y pequeños empresarios lo-cales– cambió radicalmente con el llamado decreto Fuentes Quintana(2290/1977). Esta norma alteró la naturaleza de estas instituciones transfor-mándolas en entidades financieras de servicios completos sin limitación algunapor tipo de activo, pasivo o cobertura geográfica. La norma fue un reconocimientoex post de que ya en el año 1977 la justificación tradicional de su existencia, con-tribuir a la bancarización del país y ofrecer capilaridad y universalidad al sistemade pagos, era difícil de mantener1. Cierto es que desde entonces, y al amparo dellocalismo dominante, las Cajas tuvieron un desarrollo espectacular. Se agrupa-ron en 46 entidades, crecieron en volumen de activo y pasivo, se distribuyeronpor todo el territorio nacional y se adaptaron perfectamente al Estado de las Au-

1 La tasa de bancarización en España es hoy del 97%, una de las más altas del mundo. Lo mismo sucede conla red de cajeros automáticos, los medios de pago electrónicos y con el desarrollo de la banca telefónica ypor internet.

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“La crisis financiera es una crisis de Cajas: algunas han alimentado el cicloinmobiliario, no han resistido las presiones oficiales en su política de inversiones

y han evidenciado problemas irresolubles a la hora de recapitalizarse”

tonomías. Fue paradójicamente una ley justificada en la ordenación y democra-tización del sector (la LORCA, ley 31/1985), la que sentó las bases de su cap-tura autonómica al dar presencia a estas administraciones en sus órganos degobierno y cederles parte de las competencias regulatorias hasta entonces enla exclusiva e indiscutida mano del Banco de España.

Los defensores de la inamovible naturaleza de las Cajas solían citar entre susventajas actuales, una vez que los argumentos tradicionales eran manifiesta-mente incompatibles con el nivel de renta per cápita alcanzado por los españo-les, que las Cajas garantizan la competencia en el sistema financiero, protegena la industria nacional y local, dan cohesión territorial al Estado de las Autono-mías y posibilitan la inversión a largo plazo con independencia de las “manías ypánicos” que asolan periódicamente los mercados financieros y las cotizacionesbursátiles. Argumentos débiles y discutibles antes de la crisis, pero que hoy sonindefendibles ante la evidencia empírica.

La crisis financiera española es una crisis de Cajas porque, al menos algunasde ellas y en mayor medida que los bancos comerciales, han alimentado el cicloinmobiliario al embarcarse en una política desordenada de expansión geográ-fica, no han sabido resistir las presiones oficiales en su política de inversionesfinanciando los sueños y ambiciones de algunos gobiernos autonómicos y hanevidenciado problemas irresolubles a la hora de recapitalizarse. Situación que seagrava en un contexto de aversión al riesgo financiero por parte de los inverso-res nacionales y extranjeros y ante un escenario de contracción del negocio ban-cario, reducción de márgenes operativos, aumento de la morosidad y cambiosregulatorios anunciados por Basilea III.

Las cajas españolas necesitan capital en el peor momento posible, cuando elriesgo España no es despreciable y cuando la reforma regulatoria internacionalpenaliza especialmente la forma alternativa de captar recursos propios de estasentidades –la emisión de preferentes y subordinadas– y su estrategia inversora:las participaciones industriales de las que los bancos comerciales se despren-dieron en los años noventa siguiendo las exigencias de analistas y académicos.

La propuesta de reforma

Son estas circunstancias económicas las que el Gobierno parece ignorar. El de-creto de reforma del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros –publicado en elBOE el pasado 13 de julio– llega tarde, ignora la realidad de los mercados fi-nancieros y parece más bien un informe de consultoría que un proyecto de ley.Discute posibilidades, señala alternativas y deja la decisión última en manos delos actuales propietarios, consejeros y gestores, como si no hubieran sido almenos parte del problema y no se estuviera financiando la reestructuración conel dinero de los contribuyentes.

En esencia, el decreto que ha sido convalidado como ley –por acuerdo de PSOEy PP el miércoles 21 de julio– persigue el loable objetivo de normalizar estas en-tidades de crédito, despolitizar su gobernanza y gestión, y dar solución a los po-tenciales problemas de capital. En el primer caso se queda corto, en el segundono pasa de ser una declaración de intenciones.

El decreto establece que los cargos electos y los altos cargos de las Admi-nistraciones Públicas no pueden ser miembros de los órganos de gobierno delas Cajas. Al tiempo, la representación de las administraciones se reduce a unmáximo del 40%, pero en tres años, lo que pone en manos de los 2.000 afec-tados todas las decisiones fundamentales a tomar en el periodo de transiciónal nuevo régimen. La limitación de la injerencia política es una solución volun-

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tariosa pero insuficiente por varios motivos. El más obvio, hasta la ley de OPAsreconoce que con mucho menos del 40% del Consejo se puede ejercer el con-trol dominante de una gran corporación. El problema no es si las personas queocupan esos cargos son o no políticos en el amplio sentido de la palabra, sinoa quién deben su nombramiento y lealtad. Como hemos visto hasta la saciedaden los organismos reguladores y hasta en el Tribunal Constitucional, no es Es-paña precisamente un país con tradición de independencia. Y las solucioneshabituales en la literatura académica para estos casos –personas de edad quesirven hasta la jubilación sin posibilidad de revocación– no parecen las másconvenientes para una sociedad anónima que opera en el mundo financiero. Nohabría más solución posible que haber introducido requisitos elevadísimos deexperiencia y cualificación profesional defendidos en audiencia pública paratodos y cada uno de los miembros de los órganos rectores, pero el decreto sólose atreve a exigirlo para la mayoría.

Hay más problemas de gobernanza en el decreto de reforma. La experiencianos dice que los representantes de los distintos grupos de interés en el Consejode las Cajas tienden a ser elegidos por motivos políticos, en listas cerradas y afi-nes a los distintos partidos. Sucede así con los representantes de los deposi-tantes –¿qué otro motivo hay para discriminar entre unos y otros ahorradores enun colectivo tan amplio que nadie se conoce?– y en la elección y peso de las ins-tituciones representativas –sindicatos, cámaras de comercio, colegios profesio-nales, fundaciones, universidades, etc.– elegidas por la administraciónautonómica para formar parte del Consejo. No puede ser de otra manera porque,en ausencia de la legitimidad para gestionar una sociedad que confiere el dere-

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“El decreto de reforma del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros llega tarde, ignora la realidad de los mercados financieros y parece más

bien un informe de consultoría que un proyecto de ley”

cho de propiedad, no cabe más que la democracia orgánica por mucho que el ca-lificativo sea cuidadosamente evitado en el debate políticamente correcto. Si lasCajas no tienen dueño, si ni siquiera en la mayoría de los casos permanece laentidad fundacional ni conserva la propiedad ni la gestión, los miembros de susConsejos sólo pueden ser elegidos políticamente o cooptados por sus pares enun proceso de captura de la compañía por los gestores accidentales. Es un pro-blema irresoluble mientras las Cajas no sean sociedades anónimas. La decisiónsiempre será un nombramiento político, porque estamos hablando de ejercer elpoder de control de una institución sin más título de propiedad que una genéricasociedad civil organizada.

El segundo objetivo del decreto de reforma es permitir la recapitalización delas Cajas de Ahorros seriamente dañadas en la crisis inmobiliaria. Para ello sediseñan dos mecanismos: las viejas cuotas participativas –que podrán tenerahora derecho de voto– y la conversión de las Cajas en bancos comerciales a tra-vés de la figura intermedia del Sistema Institucional de Protección (SIP), que pos-teriormente se capitalizaría mediante una operación pública de suscripción deacciones (OPS) manteniendo la Caja original –convertida ya exclusivamente enuna Fundación benéfico-social– y la Obra Social con cargo al dividendo propor-cionado por su cuota parte de capital.

El decreto no fija taxativamente las circunstancias en que haya de darse al-guna de estas dos posibilidades sino que, fiel a la doctrina del menú de opcio-nes formulada por el presidente de la CECA, Isidre Fainé, deja libertad de accióna los gestores actuales. Tanto es así que ni siquiera se deduce del decreto quelas cuotas participativas emitidas a partir de ahora tengan obligatoriamente de-recho de voto, sino que podrá determinarse en cada emisión. En resumen, no hayun diseño final, una estación de llegada, sino un menú a gusto del consumidor,una confusa e indefinida coexistencia entre el modelo noruego de cuotas, el ita-liano de desmutualización y la situación actual.

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Tres son las cuestiones claves a tener en cuenta:

• Primera, si hay tiempo –en las condiciones actuales de mercado y con el ho-rizonte previsible de consolidación del sector– para tanta indefinición y tantanegociación, que será sin duda política y polémica, a juzgar por ejemplo porel debate originado por la adjudicación de Caja Sur a la BBK.

• Segunda, si los gestores actuales son las personas más adecuadas paratomar estas decisiones trascendentales con dinero público, lo que contra-dice toda la literatura académica y toda la retórica política sobre los resca-tes bancarios y obliga a plantearse si no hubiera sido más acertado que elacceso a los fondos FROB llevara aparejado la obligatoriedad de conversiónen banco comercial con un calendario prefijado.

• Y tercera, si habrá capital privado suficiente interesado en participar enesta recapitalización y, en caso afirmativo, en qué condiciones.

Pensemos primero en las cuotas participativas. El decreto supone sin dudaun avance sobre la situación actual que, no olvidemos, era de absoluta falta deoperatividad. El decreto prevé que una Caja pueda emitirlas hasta alcanzar el50% de su patrimonio neto y asegura razonablemente la misma proporción enel reparto de los beneficios y en los derechos de voto de los cuota-partícipes.Elimina también el límite del 5% en manos de un solo tenedor, lo que añadeatractivo a los inversores institucionales –bancos, fondos de inversión o de pen-siones, compañías de seguros u otros– y se blinda frente a posibles decisiones

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“La limitación de la injerencia política es una solución voluntariosa peroinsuficiente. Hasta la ley de OPAs reconoce que con mucho menos del 40%del Consejo se puede ejercer el control dominante de una gran corporación”

de las Comunidades Autónomas que limiten el reparto de dividendos. Peroobvia tres problemas potenciales: la suscripción de cuotas por parte de enti-dades parapúblicas al servicio de una Comunidad Autónoma concreta (pense-mos por ejemplo en el Instituto de Finanzas respectivo2); la distribución de estascuotas a clientes minoristas por la propia red comercial de la Caja canibalizandosu base de depósitos, pero manteniendo en la práctica los derechos políticosde la mismas en los actuales equipos gestores3; y tres, el escaso atractivo quepueden tener estos títulos para los inversores tradicionales cuando la Caja siguesiendo una Caja de Ahorros y de forma simultánea se están vendiendo Cajasconvertidas en bancos comerciales puros.

No parece lógico pues que le espere un gran futuro a esta fórmula de capi-talización, salvo en aquellas entidades en que primen criterios distintos a los pu-ramente mercantiles. Y ése ha sido precisamente el problema que nos ha traídohasta aquí.

Pero sin duda la gran novedad contemplada en el decreto de reforma de laLORCA es la posibilidad de que las Cajas de Ahorros renuncien a su peculiarnaturaleza jurídica y se conviertan en bancos traspasando todo su negocio fi-nanciero a una nueva sociedad anónima. Es una posibilidad abierta en princi-pio a toda Caja, aunque la decisión habrá de ser tomada por mayoría reforzadade la Asamblea, lo que la hace muy difícil. Parece especialmente diseñada paraaquéllas inmersas en un proceso de fusión fría o virtual a través de un SIP,dado que éstas han adoptado ya la forma jurídica de sociedad anónima finan-ciera y se trataría simplemente de regular sus consecuencias.

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2 No es una posibilidad retórica. Ha sucedido en el caso de una conocida aerolínea al objeto de nacionalizarlaen una Comunidad Autónoma.

3 No se puede minusvalorar la fortaleza de esa red comercial como hemos visto en la colocación de títulos pre-ferentes y subordinados y los problemas planteados por desinformación de los suscriptores.

Esta disposición se inspira en la ley Amato italiana de 1990, pero ignora de-liberadamente tres aspectos fundamentales de la misma:

1. Su obligatoriedad, pues en Italia la conversión no fue una opción sino una im-posición legal.

2. Su plazo de ejecución, pues la directiva Dini de 1994 puso un plazo de cincoaños para que la Caja original se quedase con menos del 50% de las accio-nes, límite de participación que fue luego considerado excesivo y rebajado enla ley y decreto Ciampi de 1998 y 1999.

3. Su gobierno, pues el decreto español recoge que la Caja o Cajas fusionadasdesignen a sus representantes en el Consejo de Administración del bancoteniendo en cuenta la representación de los distintos grupos de interés enel Consejo de las Cajas respectivas, lo que permite sospechar que se re-produzcan en el seno del banco la falta de profesionalidad, las luchas depoder político y las decisiones extraeconómicas que han lastrado el com-portamiento de las Cajas, por lo menos mientras éstas no hayan diluido su-ficientemente su participación accionarial en el banco resultante y siganmanteniendo una minoría de bloqueo.

Por último, el decreto del martes 13 de julio no hace ninguna mención alPatronato y Protectorado de las Cajas-Fundaciones ni a las competenciasestatales o autonómicas sobre las mismas, lo que sin duda será fuente deconfrontación jurídica y política. Una vez más, por evitarse un conflicto se

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“Este decreto deja demasiados interrogantes sueltos. Permite la privatizaciónpero no la impone, porque permite también que nada cambie.

Abre expectativas pero no cierra ninguna”

opta por no decidir, con lo que el conflicto en vez de desaparecer se enquistay se alarga.

Un intento de evaluación y algunas sugerencias

Este decreto hubiera sido casi correcto en 2004, en plena expansión econó-mica, cuando se podía confiar en el apetito de inversores nacionales y extran-jeros por hacerse con parte del pastel financiero español y cuando lasnecesidades de capital y de reestructuración de las Cajas de Ahorro no eran tanimperiosas. Hoy deja demasiados interrogantes sueltos y, sobre todo, carecede un modelo de llegada, de un objetivo claro. Permite la privatización pero nola impone, porque permite también que nada cambie. En el más puro estilolampedusiano, abre expectativas pero no cierra ninguna. Algunos la llamaránuna ley liberal, pero es un producto legislativo propio de la indefinición perpe-tua en que se mueve este Gobierno. Quiere satisfacer a todos los afectados –inversores, gestores de la CECA, gobiernos autonómicos, sindicatos, bancos–y corre el riesgo de dejar a todos indiferentes y confundidos.

Lo que es seguro es que abrirá un periodo convulso, de negociación y cha-laneo, en el que los distintos grupos de interés, los distintos stakeholders, pe-learán por mantener sus privilegios entre sí y con las administraciones centraly autonómica. Sufrirá el crédito y la recuperación económica porque es difícilpensar que el cliente sea la referencia última mientras gestores y políticos li-bran sus batallas por el poder de control. Algo así era inevitable, pero el tiempode batalla se podía haber acortado y la estación de llegada precisada de tal ma-nera que no hubiera lugar a estrategias dilatorias o numantinas. Cuando sedesciende a la realidad y se contempla este decreto desde la perspectiva delas operaciones de reestructuración de Cajas en marcha, las cosas se compli-can aún más, pues en un buen número de procesos abiertos, y no precisa-mente menores, la decisión final sobre su eventual bancarización no está

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tomada y parece difícil imaginarla sin el plácet previo de su gobierno autonó-mico correspondiente4.

Algunos de estos interrogantes se podían haber evitado si el decreto hu-biera optado, como en todos los países que han reestructurado sus Cajas deAhorros, por un modelo único y obligatorio, al menos para aquellas entidadesque han necesitado recursos públicos. La desmutualización a la italiana, la se-paración del negocio financiero en una sociedad anónima y la conversión delas Cajas en Fundaciones benéfico-sociales, parece ser hoy el esquema pre-ferido por el Gobierno, a instancias del Banco de España y forzado por losacontecimientos. Bienvenidos sean los conversos. Pero hay una excesiva con-fianza en que la lógica de las necesidades de capitalización acabe provocandola respuesta correcta de todos los agentes sociales afectados por el proceso.O quizás una esperanza oculta en que las circunstancias económicas cam-bien, en que los mercados se tranquilicen y todo pueda continuar como hastaahora.

Porque no hay nada en el decreto que garantice el resultado de la desmu-tualización y sí demasiadas opciones que pueden conducir a un experimentofallido y a una crisis financiera de mayor envergadura en unos años. El proyectode reforma no toma decisiones valientes en la línea de despolitizar, profesio-nalizar y capitalizar las Cajas, sino que confía en que ellas mismas lo hagan.La experiencia reciente de los procesos de reestructuración en marcha no in-vita a ese optimismo; en demasiadas ocasiones han primado criterios políti-cos sobre los económicos y no todas las entidades resultantes tienen sentidoeconómico, como acaban de certificar las entidades supervisoras con los re-

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4 Me refiero en concreto al futuro de La Caixa, de Ibercaja o de las Cajas vascas, y al de la entidad resultantede la fusión de las Cajas gallegas o catalanas.

sultados de las pruebas de stress. El coste y duración del ajuste ha sido máslargo del que hubiera resultado necesario. Puede volver a ocurrir lo mismo yel resultado final no avala que el proceso de recapitalización de las Cajas ase-gure, más allá de los requisitos mínimos de solvencia que garantizan la se-guridad de los depósitos, una base amplia de capital que permita unaasunción de riesgos y una capacidad crediticia que colaboren efectivamenteen la financiación de la recuperación de la economía.

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“No todas las entidades resultantes de los procesos de reestructuracióntienen sentido económico, como acaban de certificar las entidades

supervisoras con los resultados de las pruebas de stress”