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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS URBANOS DESARROLLO URBANO Y CENTRALIDAD ENSAYO FINAL ANÁLISIS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2013. IMPLICACIONES DE SU EJECUCIÓN A PARTIR DE LA TEORÍA URBANA PARA EL CENTRO HISTÓRICO DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ. PRESENTADO POR: SANDRA MILENA SUA SALAZAR PRESENTADO A: MICHAEL JANOSCHKA 1

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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

MAESTRA EN ESTUDIOS URBANOS

DESARROLLO URBANO Y CENTRALIDAD

ENSAYO FINALANLISIS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2013. IMPLICACIONES DE SU EJECUCIN A PARTIR DE LA TEORA URBANA PARA EL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD DE BOGOT.

PRESENTADO POR: SANDRA MILENA SUA SALAZAR

PRESENTADO A: MICHAEL JANOSCHKA

ENERO 2015Anlisis del Plan de Ordenamiento Territorial 2013. Implicaciones de su ejecucin a partir de la teora urbana para el centro histrico de la ciudad de Bogot.

ResumenEn el presente artculo se analiza las implicaciones que tiene en la configuracin urbana del centro histrico de la ciudad de Bogot, la aplicacin del Plan de Ordenamiento Territorial del ao 2013, a la luz de la teora urbana. Se aborda temticamente los impactos de la reurbanizacin de los centros, como tendencia generalizada en Latinoamrica, una lectura del POT 2013 desde las directrices enfocadas al centro histrico de la ciudad y su ejecucin para la reurbanizacin de esta zona, para finalmente analizar los alcances desde la teora urbana de la reurbanizacin del centro histrico de la ciudad. Se concluye que con la aplicacin del POT 2013 en la ciudad de Bogot, se genera un cambio de paradigma sobre los efectos que se dan en las centralidades histricas.

Palabras ClavesCentro Histrico, Reurbanizacin, Usos de Suelo, Plan de Ordenamiento Territorial, Bogot

AbstractIn this paper the implications in the urban setting of the historic center of the city of Bogot, the application of "Plan de Ordenamiento Territorial 2013", in light of urban theory is analyzed. The impacts of the redevelopment of the centers, as general trend in Latin America, a reading of POT 2013 from the guidelines focused on the historic center of the city and its implementation for the redevelopment of this area, to finally analyze the scope from thematically addresses theory of urban redevelopment of the historic city center. It is concluded that the application of POT 2013 in the city of Bogot, a paradigm shift on the effects that occur in the historical centrality is generated.

KeywordsHistoric Center, Redevelopment, Land Use, Plan de Ordenamiento Territorial, Bogot

IntroduccinLos cambios en las estructuras fsicas y los usos sociales, econmicos y polticos, as como las prcticas y representaciones de quienes lo habitan, constituyen un impacto en las normas y dinmicas de formas de vida, de convivencia y de habitar un espacio (Thierry y Urbina, 2011). Es por ello, que las implicaciones que tiene en las ciudades, los cambios adoptados a partir de planes distritales, generan expectativa para sus habitantes y para los entornos afectados. En Latinoamrica, las administraciones distritales, han orientado sus alcances y con ello, los cambios que se aplican a las ciudades con especial atencin en las zonas centrales, buscando la recuperacin de centros histricos y la rehabilitacin de zonas de importancia urbana, para lo cual, se han emprendido entre otros, planes de construccin de vivienda, para adems de la rehabilitacin de las zonas, lograr su reurbanizacin (Delgadillo, 2011).El mbito local es visto como un nivel gubernamental estratgico y de estudio de la eficiencia de la gestin pblica por cuanto propicia espacios de gobernabilidad (Cabrero, 2000), pues se trata de un espacio especfico y que adems permite un mejor anlisis al respecto, razn por la cual, la ejecucin de planes de desarrollo desde lo local, implica el anlisis riguroso de las centralidades y los dificultades que en stas se presentan.A partir del S. XX, las ciudades experimentaron transformaciones hacia una sociedad moderna lo cual signific un anlisis de la ciudad enfocado en dos momentos: las transformaciones fsicas y morfolgicas y el estudio de la construccin social de la ciudad. En el contexto de la sociedad moderna la ciudad se debate en un espacio de convergencia e interaccin, entre lo poltico y social, en donde se construye su territorio.Con la inmersin de las ciudades en la etapa de globalizacin imperante a partir del S.XX, la economa urbana cre una importante aglomeracin de funciones centrales en un nmero relativamente elevado de sitios, (Sassen, 2001, p.23), forjando condiciones para la exclusin de las economas que no hacan parte del fenmeno globalizador y reconfigurando los espacios en los cuales se establecen; este fenmeno afect sobre todo los centros histricos, los cuales sufrieron el abandono de la poblacin que se haba consolidado en las centralidades de la ciudad, y que a su vez, conllev a un proceso de deterioro del sector. La consolidacin de economas de escala ha implicado la relacin existente entre la reestructuracin productiva y la transformacin urbana, por cuanto los cambios en la dinmica productiva han trado consigo cambios en la configuracin del espacio (De Mattos, 2000). Las nuevas dinmicas que acoge la ciudad, implican nuevos procesos de urbanizacin, nuevos modelos de ubicacin segn la funcionalidad de quienes hacen parte de determinado sector, lo cual a su vez, transforma y da nuevas formas (Soja, 2008, p. 24).El presente trabajo tiene como objetivo, analizar desde la teora urbana, las implicaciones que tiene, la reurbanizacin del centro histrico de la ciudad de Bogot y los cambios que se generan a partir del cambio y la mezcla de uso de suelos en la zona central, de tal forma, que permita realizar un anlisis a priori de los posibles impactos en la configuracin urbana de la ciudad. En este sentido, la pregunta a desarrollar es desde la teora urbana qu implicaciones se pueden observar en la configuracin urbana con la puesta en marcha del POT 2013, propuesto para el centro ampliado de la ciudad de Bogot?A partir del anlisis del Plan de Ordenamiento, se estudiar las implicaciones y los impactos que desde all se desarrollan en torno a las nuevas configuraciones urbanas que se dan de acuerdo a la orientacin de construccin de vivienda en la zona central y la mezcla de uso de suelos para la generacin de nuevas centralidades. La reurbanizacin del centro histricoUna de las principales iniciativas que han adoptado los gobiernos locales, ha estado en torno a la rehabilitacin y recuperacin de las zonas centrales, buscando regresar a las antiguas reas urbanas (Delgadillo, 2011). En Latinoamrica, los procesos de recuperacin del centro histrico, han estado acompaados de la revalorizacin de la ciudad construida (Carrin, 2005), esto es, el regreso a las centralidades histricas y urbanas, que por lo general estn ubicadas en un mismo espacio.La recuperacin de los centros histricos y el retorno a estos para la reurbanizacin, da cuenta no slo de los procesos que se dan en Amrica Latina para la limitar el crecimiento y desborde de las ciudades haca la periferia, sino adems de la importancia del centro histrico y su significacin como representacin de poder ideolgico y social (Jaramillo, 2006). Esta importancia se deriva principalmente desde la consolidacin de las ciudades, en donde el ejercicio del poder estaba al centro de toda la reconstruccin moderna de stas, lo cual ha significado la trascendencia de las zonas centrales (Salcedo, 2013).Es importante traer a colacin, la historia y el proceso de urbanizacin, que gener la difuminacin entre lo rural y lo urbano, lo cual conllevo a la aglomeracin de actividades en un solo espacio, especialmente en las zonas centrales, tal como lo dijera Lefebvre: la produccin agrcola queda subyugada a los procesos industriales y se transforma en parte de ella, de esta manera el crecimiento econmico industrial que se da en el territorio genera la aglomeracin de estructuras, es decir, de una aldea como una unidad ms pequea es absorbida por esferas ms amplias en donde se integra con la industria y el consumo, concentrando a las personas como medios de produccin, esto hace proliferar los tejidos urbanos (Lefebvre, 1969)Los problemas de decadencia que se consideran en los centros histricos, tienen que ver esencialmente con errores estatales, la expansin de la ciudad y el abandono de las zonas centrales, lo que ha implicado que el centro deje de ser atractivo para actividades nobles residenciales o no residenciales, sumado a problemas de congestin e inseguridad que han implicado que actividades terciarias abandonen el centro y con ello se haya consolidado la aparicin de subcentros y las nuevas ubicaciones residenciales, de tal forma que el Estado abandona los usos del suelo, aumenta la inseguridad y congestin y an ms importante, la prdida de una herencia cultural (Jaramillo, 2006)Estos problemas de decadencia, principalmente, generaron el principio de acumulacin en las ciudades, lo cual produjo que la ciudad no tuviera un ciclo de regeneracin, y con ello la centralidad se rompe y busca otros lugares que produce lo urbano. El espacio urbano se convierte en el enclave donde opera el contacto entre las cosas y la gente y donde tiene lugar el intercambio un espacio de aparente libertad, donde el fetichismo mercantil surge con el reinado de la mercanca donde lo urbano se abre camino pese a los obstculos que encuentre (Lefebvre, 1969).Estos episodios, conllevaron al deterioro de zonas centrales, sin embargo, los procesos de los centros histricos en las ciudades, ha conllevado a la rehabilitacin de estos, lo cual se considera desde las administraciones distritales haca la orientacin de acciones encaminadas a corregir el deterioro de las zonas centrales, y que por supuesto ha significado un esfuerzo fiscal para gobiernos locales, dando prioridad en este contexto a la actuacin estatal en la conservacin de inmuebles y temas de zonas centrales como la peatonalizacin de zonas centrales (Jaramillo, 2006)Es por tanto, un punto de encuentro con la ciudad consolidada, el ejercicio de polticas que involucren la transformacin social a partir de la nocin del derecho a la ciudad, como solicitud a la creacin de ciudades ms integradoras, que no slo beneficien los intereses del mercado, sino que sean justas, equitativas y que sea una construccin desde la ciudadana y no desde el capital (Harvey, 2013).La lgica de urbanizacin actual, se ha dirigido ya no nicamente a la expansin territorial hacia la periferia, sino que se han generado propuestas haca el interior de la ciudad, con especial nfasis en la recuperacin de los centros histricos, hacia la ciudad existente, la urbe consolidada; generando un cambio en los patrones de desarrollo urbano, haca los endgeno y centrpeto, lo que conlleva a que el centro histrico recobre su importancia, no slo desde lo cultural sino adems, desde lo social y econmico (Carrin, 2010).

ESTUDIO DE CASOCentro histrico de la ciudad de BogotLa ciudad construida, se consolid a partir de El Bogotazo, un hecho histrico para la ciudad, denominado as a partir del asesinato de Jorge Elicer Gaitn, durante la segunda mitad del siglo XX, que gener la destruccin parcial del centro de la ciudad y de construcciones antiguas, lo que llev a la edificacin de construcciones en altura o edificios de renta (Lulle y De Urbina, 2010). Desde entonces, el centro histrico de la ciudad de Bogot, ha sido objeto de estudio de diferentes propuestas de rehabilitacin desde las administraciones locales y zonales as como de entidades no gubernamentales, con el fin de superar problemas en su infraestructura y la posibilidad de su reurbanizacin. En la dcada de los 80s, para el centro histrico de la ciudad, la administracin zonal explor alternativas de recuperacin de los centros histricos y de rehabilitacin de vivienda presentadas mediantes planes realizados por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), en los aos 90s, la cooperacin internacional encabezada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desarroll de la misma manera propuestas para la recuperacin del centro de la ciudad y el Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura), entre los aos 1988 y 1991, decret normativa relacionada al centro histrico y el patrimonio inmueble (Ceballos, 2006). Este tipo de intervenciones, se enmarca en un contexto de recuperacin de las zonas centrales en Latinoamrica, relacionado con iniciativas como las de Ciudad de Mxico, Quito y Lima. Para el ao 2000, en Colombia, se implementaron los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), mediante los cuales la administracin distrital diseaba y orientaba ejecuciones para la ciudad en un periodo de 10 aos. En Bogot, se han diseado, hasta el ao 2013, tres POT, y para el caso de anlisis que compete a este artculo, se analiza el ltimo de stos, enfocado en lo relacionado a los programas de vivienda de inters social a llevarse a cabo en el centro de la ciudad. La reurbanizacin del centro histrico de Bogot, implica la ejecucin y puesta en marcha de propuestas que se han gestado desde hace ms de 30 aos, con las cuales se pretende recuperar la centralidad de la ciudad y generar espacios de calidad para habitantes de la zona que se encuentren en condiciones de habitabilidad no apta como aquellos que conviven en los denominados inquilinatos y para quienes, el porcentaje destinado al pago de arriendo, implica un costo considerable de sus ingresos, en espacios en los que no coincide el precio con la calidad fsica, espacial y ambiental de la infraestructura compartida (Zuleta, 1995).El centro histrico de la ciudad est divido en siete zonas: Beln, Catedral, Centro Administrativo, Concordia, Egipto, Las Aguas y Santa Brbara; la figura a continuacin, detalla el uso de suelo que se ha dado a cada zona en particular:

Figura 1Centro Histrico de Bogot

Fuente: de Urbina, Amparo

De acuerdo a esto, se visualiza que la actividad de mayor prctica en la centralidad de la ciudad, es la comercial, ubicada en las zonas del Centro Administrativo y La Catedral; para el Centro Administrativo se observa que la actividad predominante es la cultural e institucional; por su parte, actividades educativas, estn concentradas en la zona de Egipto, La Concordia y Las Aguas, as como las actividades residenciales en relacin con lo anterior, de lo cual, vale resaltar que la actividad residencial ocupa del total del espacio un 21%, asentada especialmente en las zonas de Egipto, La Concordia y Las Aguas, como tambin en sectores del borde oriental del Centro Administrativo y La Catedral (de Urbina, 2012)A partir de esto, se concibe la importancia de la zona central de la ciudad como oferente de empleo, debido a los diferentes usos de suelo que en ella se dan, de lo cual adems, se derivan complejidades para los ciudadanos circulantes de la zona, pues de acuerdo a lo anterior, el uso de suelo en la zona para residencia, es menor a la que se destina para actividades comerciales y educativas, con lo cual el desplazamiento diario de personas hacia el sector implica diversos problemas urbanos, que se relacionan con la congestin vehicular, problemas medioambientales, reas urbanas hiperdegradadas, inseguridad, entre otras.

Plan de Ordenamiento Territorial 2013 El plan de ordenamiento territorial 2013, surgi como una medida administrativa distrital para modificar excepcionalmente las normas urbansticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D. C., adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000 (POT Bogot, 2013), mediante el cual se busca detener el crecimiento desordenado de la ciudad, por medio de normas como la construccin de vivienda de inters sociales en altura y la mezcla de usos de suelo en el centro de la ciudad, buscando de esta forma minimizar la congestin de personas y generando a su vez nuevas centralidades. Uno de los principales objetivos del diseo del POT 2013, busca controlar los procesos de expansin urbana en Bogot y su periferia como soporte al proceso de desconcentracin urbana y desarrollo sostenible del territorio rural (POT, 2013), de esta forma, la administracin distrital busca detener los procesos de conurbacin mediante el control de la expansin urbana (POT, 2013)A partir de esta promocin, para limitar el crecimiento de la ciudad, el distrito propone el uso eficiente del suelo disponible tanto en el rea de expansin, como al interior del suelo urbano, en particular en el centro de la ciudad, con el fin de contribuir a mitigar las presiones por suburbanizacin en la Sabana y cerros colindantes en aras de proteger los suelos productivos de la regin y los elementos de la estructura ecolgica regional y del Distrito Capital.(POT, 2013). Adems, se considera la priorizacin del limitar la expansin de la ciudad, para de esta forma, proteger estas reas, especialmente sobre los componentes del sistema hdrico y el sistema orogrfico, as como sobre las zonas rurales (POT, 2013), por lo cual se promueve el desarrollo de mecanismos y proyectos de prevencin y control de la urbanizacin.La relacin que desde la teora urbana se encuentra con la aplicacin del Plan de Ordenamiento Territorial, se evidencia en la prctica que se da desde los pblico a los anlisis acadmicos acerca de la importancia de los centros histricos y la proteccin de las zonas verdes en las cercanas de la ciudad, sobre todo, en los lmites para la expansin de la ciudad y la recuperacin para zonas de vivienda en los centros histricos.Con esto, el distrito busca la consolidacin de la ciudad, con especial inters en el centro de la ciudad, en su carcter de espacio principal de la regin y el pas, a las centralidades urbanas y a las zonas y sectores econmicos estratgicos de integracin y desarrollo regional e internacional (POT, 2013). Con ello, se pretende evitar la conurbacin de la ciudad con los municipios vecinos, mediante la proteccin, recuperacin y mantenimiento de sus bordes: cuenca del ro Bogot, cerros orientales y zonas rurales del sur y del norte (POT, 2013).

Alcances desde la teora urbana de la reurbanizacin del centro histrico de la ciudadLos planes de recuperacin de los centros histricos y la orientacin de estos para la construccin de viviendas, representa un cambio de paradigma en la concepcin del abandono de las centralidades y la expansin sin lmite de stas, pues a partir de la disposicin de los planes distritales hacia la reurbanizacin de estas zonas, se visualizan nuevas formas de generacin de vivienda y el control del crecimiento desordenado y desorbitante de las ciudades, generando a su vez, nuevas configuraciones y nuevas formas de entender la ciudad.El desarrollo de la gestin pblica, desde los POTs, implica el cumplimiento, no slo de reglamentaciones destinadas a la ciudad, sino que estn acordes a las necesidades sociales, bajo parmetros como la eficiencia, con la cual se busca la modernizacin del Estado; la eficacia, que intenta crear esquemas de diferenciacin entre agencias gubernamentales y la especializacin por sectores de las instituciones pblicas, as como la focalizacin de las acciones; y la legitimidad que busca la incorporacin de agentes no gubernamentales, para hacerlos moldeables a las preferencias de los ciudadanos, logrando as credibilidad y confianza (Cabrero, 2000).Este tipo de condicionantes, representan la gestin que se realiza desde las administraciones locales, y desde las cuales, se priorizan temas de inters ciudadano, como lo es precisamente las intervenciones a los centros histricos.Uno de los principales objetivos de la reurbanizacin de los centros histricos, es pues, dar vuelta a la tendencia de crecimiento expansivo de las ciudades, as como evitar el abandono y deterioro de reas centrales y la proteccin de las zonas verdes (Delgadillo, 2011), estos, son justamente los alcances que busca tener el POT del ao 2013, diseado para la ciudad de Bogot, que busca, proteger los cerros orientales de la ciudad, y recuperar las zonas de vivienda urbana, en este caso, vivienda de inters social. La aplicacin de estas medidas por tanto, significan un avance en la relacin terica con la prctica que se lleva a cabo desde el sector pblico, pues a partir de planes de ordenamiento territorial que enfoquen su accionar hacia la recuperacin de zonas centrales para vivienda, especialmente, cuando no estn ligadas a intereses econmicos, sino que se adhieren a programas sociales, como el ajuste a las expectativas de oferta de vivienda social en estas reas de acuerdo a la disponibilidad de suelo apto para la urbanizacin y a los objetivos de consolidacin de la ciudad () mediante la evaluacin del riesgo geolgico existente, el valor ambiental de las reas y los precios del suelo y la necesidad de priorizar inversiones en proyectos estructurantes(POT, 2013), de esta forma evitar la expansin de las infraestructuras de servicios pblicos a zonas lejanas a las redes matrices para impedir conexiones clandestinas y deseconomas de escala (POT, 2013), lo que ligado a la teora urbana, se relaciona con las nuevas centralidades que se producen en las ciudades, lo cual reduce tiempos en recorridos para la poblacin y descongestiona zonas recurrentes como las centrales.Adems, es importante traer a reflexin, el contexto en que se han dado los procesos de recuperacin de las zonas centrales a nivel mundial; frecuentemente se hace referencia a los procesos de gentrificacin en estas zonas, en donde se considera un primer momento marcado por el abandono de clases medias y altas del sector, posterior a este la repoblacin de clases populares y finalmente la revitalizacin econmica, momento en el cual se genera el proceso de sustitucin social (Pacione, Michael, 2000). En Bogot, diversos anlisis llevados a cabo, la situaban en el proceso de revitalizacin econmica, acorde a los procesos de recuperacin de las zonas centrales en Amrica Latina, sin embargo, a pesar de coincidir con parmetros como los de un sector regulado por una serie de normas especiales enfocadas en la proteccin del patrimonio construido (Inzulza, 2011) que deriva en la reurbanizacin de la zona por un grupo social de alto ingreso, la aplicacin del POT 2013, genera un cambio de paradigma y un quiebre en la cadena de la gentrificacin, pues para el caso de su ejecucin, la poblacin que reurbaniza el centro histrico de la ciudad es de bajos ingresos, pues estas infraestructuras estn diseadas como viviendas de inters social, lo cual implica, la recuperacin del centro histrico sin procesos de expulsin para la poblacin existente y la llegada de nueva poblacin que no implicar necesariamente la segregacin de habitantes. Por otra parte, la mezcla de suelos, est orientada a la creacin de nuevas centralidades, en donde sea posible que un mismo sector sea oferente de todo tipo de servicios, con lo cual se busca descongestionar la ciudad, de acuerdo a la capacidad de cada terreno, pues el cambio de uso de reas centrales, tanto en el interior del centro tradicional como en su expansin puede generar destruccin tanto sobre los inmuebles mismos como sobre el espacio pblico. (Jaramillo, 2006, p. 16), teniendo en cuenta, que por su localizacin dentro de la ciudad y relevancia, el sector histrico tiene las condiciones ideales para la concentracin de actividades terciarias, con unas condiciones fsicas especiales, que adems de ser monumento nacional concentra la mayor parte de los Bienes de Inters Cultural (BIC) de la ciudad (Lulle y de Urbina, 2010).

ConclusionesEl anlisis sobre los posibles alcances de la aplicacin de planes distritales orientados a la reurbanizacin de zonas centrales de las ciudades, considera la relacin entre las acciones gubernamentales y la teora urbana, desde la cual, se observa como el tratamiento que se d en cuanto a polticas urbanas para la revitalizacin de los centros histricos y la urbanizacin de ste, no necesariamente est condicionado a los negocios inmobiliarios que dan prioridad a factores de capital y rentabilidad, sino en el caso especfico de la ciudad de Bogot, a vivienda de inters social, de modo que se generan espacios recuperados en zonas que haban sido abandonadas, y sobre todo, evita la expansin de la ciudad con la consolidacin de estas zonas, protegiendo a su vez las reas verdes cercanas a la urbe.Los quiebres que desde la teora urbana se pueden evidenciar en un caso en particular, constituyen un cambio de paradigma acerca de la suerte que se generaliza sobre las zonas centrales, pues no siempre la evidencia emprica da cuenta de procesos de exclusin o gentrificacin, sino que permite establecer comportamientos diferentes en la administracin de las ciudades, que no responde nicamente a intereses particulares, como ha sido frecuente en la ciudad de Bogot, sino que desde la normativa local, se establecen otro tipo de dinmicas que permiten la integracin social y la consolidacin de una ciudad que se incluye a partir de las centralidades.

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