Transp Are Nci A

CONSTRUCCIN DEL MODELO Y PRIMEROS RESULTADOSDIRECCIN DE ESTUDIOS / SEPTIEMBRE 2013

ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin

Serie Cuadernos de Trabajo

Ediciones Consejo para la TransparenciaSeptiembre de 2013

CONSTRUCCIN DEL MODELO Y PRIMEROS RESULTADOS

ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin

Ediciones Consejo para la TransparenciaMorand 115 piso 7. Santiago de Chilewww.consejotransparencia.cl

Diseo y Composicin: Natalia Royer

Esta publicacin es de carcter pblico, por lo que se autoriza su reproduccin con la citacin de la fuente.Los errores u omisiones son de responsabilidad del autor.

1 edicin, septiembre de 2013

Impreso en Chile 2013 Consejo para la Transparencia

Esta obra est licenciada bajo la Licencia Creative Commons Atribucin-CompartirIgual 3.0 Unported. Para ver una copia de esta licencia, visita http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/.

5ndice

INTRODUCCIN

I. ASPECTOS GENERALES Sentido y origen Fases generales del proceso de construccin

II. MODELO TERICO Estructura general del proceso de construccin 1. Parametrizacin del Proceso DAI 2. Modelo bsico de relaciones 3. Determinantes tericas 4. Dimensiones y subdimensiones: sentido general

ValoracinConocimientoCapacidad

5. Privaciones y dificultades registradas

III. MODELO DE MEDICIN

IV. RESULTADOS NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN Resultados del ITAI Conclusiones

BIBLIOGRAFA

7

111314

17192024253131323233

43

535557

59

NDICE / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

Introduccin

9Durante 2012 y parte de 2013, el Consejo para la Transparencia se dio a la compleja tarea de construir una herramienta que le permitiera dar cuenta del estado de avance de su misin institucional y avanzar con ello en el camino de medir los efectos que la aplicacin de la Ley 20.285 ha tenido en la sociedad chilena.

El texto que a continuacin se presenta pretende dar cuenta de la fase de diseo de dicho instrumento y de los resultados de la primera medicin realizada con datos recopilados durante 2012 y slo para los organismos de la administracin central del estado.

Los desafos que se abren despus de entregados los primeros resultados de esta medicin, son en tres dimensiones complementarias. Primero, extender el mbito de aplicacin del instrumento al sector municipal, para lo cual se requiere construir datos hasta ahora inexistentes, pero que se espera contar con ellos a partir de la implementacin del Portal de Transparencia del Estado de Chile. Segundo, construir dimensiones comunes de medicin con los miembros de la RTA1 a fin de contar en el mediano plazo con un instrumento comn de medicin sobre el estado de aplicacin de las Leyes de Acceso a nivel regional. Y tercero, realizar los anlisis de impacto de la Ley 20.285 en dimensio-nes generales de la calidad democrtica de las instituciones nacionales, procediendo a correlacionar los resultados de este instrumento, con otros ndices que lo permitan.

Introduccin

INTRODUCCIN / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

1 Red de Transparencia y Acceso a la informacin conformada por organismos garantes. En la actualidad pertenecen a ella organismos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Per y Uruguay.

I. Aspectos Generales

13

I. Aspectos Generales

I. ASPECTOS GENERALES / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

SENTIDO Y ORIGEN

La necesidad de construir un ndice de transparencia pblica y acceso a la informacin surge desde el mandato legal de promover el derecho de acceso a la informacin pblica consagrado en el artculo 33 de la Ley 20.285 y especfica-mente desde la motivacin institucional del Consejo para la Transparencia (CPLT) por hacer ms visible la existencia de un derecho cuyo reconocimiento es de reciente data en Chile.

Si un ndice lo definimos como un conjunto de indicadores asociados en un modelo terico que pretende dar cuenta de un fenmeno particular y, a su vez, un in-dicador lo definimos como un instrumento construido como una funcin de una o ms variables, que conjuntamente miden una caracterstica o atributo de los individuos o unidad de anlisis en estudio (Cepal, 2009), entonces se puede afirmar que esta tipologa de herramientas ayuda a visibilizar un fenmeno particular y sus

atributos especficos, es decir, entrega seas precisas de su existencia y de las caractersticas propias de su composicin y comportamiento.

Aplicada esta definicin al mbito del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) y contrastndola con datos de hecho, aparecen brechas importantes que es necesario abordar. Por ejemplo, despus de ms de 4 aos de puesta en vigencia de la Ley de Transparencia, el nivel de su conocimiento en la poblacin alcanza slo a un 11% y slo un 6% de los ciudadanos conoce la existencia de la Transparencia Activa como va de acceso a informacin pblica (CPLT 2009-2012). A partir de circunstancias como estas se estima que un ndice como el que se propone, es uno de los instrumentos que puede ser clave para la masificacin de este derecho y para dotarlo de una cierta tangibilidad, en tanto ser capaz de identificar este derecho como fenmeno particular y lo har existir pblicamente frente a otros derechos o temas de relevancia

pblica, dando cuenta de sus atributos particulares y de los estndares de cmo debera cumplirse.

En este sentido, un ndice es una herra-mienta tanto de exigibilidad orientada a los ciudadanos, en tanto de l se reciben seales claras de lo que es y qu deberan esperar de este derecho los usuarios, as como una seal que recae sobre el comportamiento institucional esperado por parte de los rganos encargados de poner en prctica este derecho en su desempeo regular.

Junto a todo lo anterior, el ndice tambin entrega la posibilidad de comunicar a travs de la medicin peridica de sus distintas dimensiones y componentes, los avances o retrocesos de la transparencia, producidos en un perodo de tiempo, o comparados con otras regiones o indicadores. De este modo, considerando las necesidades de distintos actores interesados en la poltica pblica del derecho de acceso a la informacin, el ndice se transforma, tambin, en una

14 I. ASPECTOS GENERALES / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

herramienta para la toma de decisiones de carcter estratgico en el desarrollo coherente de los esfuerzos institucionales orientados al cumplimiento de la Ley 20.285 y los efectos de esta sobre la sociedad.

En resumen, una herramienta como esta tiene dos utilidades centrales, potenciar el apoderamiento del derecho por parte de los sujetos portadores y segundo, entregar seales de cmo mejorar su implementacin a los servicios pblicos.

FASES GENERALES DEL PROCESO DE CONSTRUCCIN

Considerando la trascendencia esperada de este ndice, el Consejo para la Trans-parencia decidi conducir el proceso de su creacin respondiendo a altos estndares, asimilando las fases de su diseo a los parmetros generales recomendados por la OCDE (OCDE 2008).

Etapas para el ndice deTransparencia Pblica

Etapas para la construccin de unIndicador Compuesto (OCDE 2008)

Definicin del Modelo Terico GeneralDebate y Consultas Pblicas Fundamento terico

Definicin del Modelo Matemtico y testeo de datos

Seleccin de datosImputacin de datos perdidos

Anlisis multivariadoNormalizacin de datos

Ponderacin de la informacinAnlisis de robustez y sensibilidad

Volver a los datos

Vinculacin con RTA, enlace conindicadores Ciudadano -

Estado y Modernizacin del EstadoEnlace a otros Indicadores

Difusin Interna y ExternaInforme Final del Modelo de

Transparencia PblicaVisualizacin de los Resultados

En este proceso, como primer y paso fun-damental, se recomienda la creacin de un Modelo Terico en el que se seleccionen y definan las dimensiones e indicadores que representan e intentan explicar el fenmeno que se quiere medir. Principalmente, se trata de mostrar las relaciones que se dan entre los distintos componentes seleccionados para conformar el modelo. En l, en definitiva, se da cuenta del ideal de funcionamiento al que se aspira a llegar con las mediciones que se harn con el ndice. Vale decir, para el caso del Consejo para la Transparencia, en esta fase fue necesario definir cul es el 100% de eficacia proyectado en el funcionamiento de la Ley 20.285.

De lo anterior se deriva una caracterstica esencial del ndice de Transparencia y Ac-ceso a la Informacin (ITAI). A fin de que represente a cabalidad el estado actual de desarrollo del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI), este debe contener en su interior las diversas dimensiones que permiten comprender el modo de funciona-miento de una serie de complejas relaciones sociales que posibilitarn el ejercicio efectivo de este derecho en el Chile de hoy, y no slo sus dimensiones normativas o puramente formales.

Para el caso del ndice que se describe en estas pginas y dada su proyeccin como

15I. ASPECTOS GENERALES / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

herramienta reguladora, a esta exigencia de contar con un modelo terico claro y preciso, se le agreg la necesidad de consultar a diversos actores para conocer las distintas miradas asociadas al cumplimiento de la Ley y el derecho de acceso y considerarlas en su diseo. Es as que en tres momentos diferentes (primera etapa de diseo, fase de ajustes de matriz final de datos y fase de comunicacin de resultados), se consult a organizaciones internacionales, expertos acadmicos, organizaciones de la socie-dad civil e instituciones especializadas del gobierno2. La segunda fase contempla la necesidad de traducir el modelo terico, sus dimensiones y variables, a las funciones matemticas que lo representen; es decir, corresponde a la fase de la construccin del modelo matemtico. Asociado a este proceso se contempla el diagnstico de los datos necesarios, su normalizacin y las pruebas de robustez y sensibilidad. En esta fase, de larga y compleja realizacin, se han construido los datos relativos a las distintas dimensiones del fenmeno del acceso a la informacin, realizando esfuerzos en la construccin de los instrumentos con los cuales se recopilan dichos materiales (encuestas, sistemas de fiscalizacin, sistemas de agregacin de datos bsicos), a la vez que la coordinacin con distintas

instituciones para lograr el objetivo de contar con datos fiables, robustos y replicables en el tiempo.

Siguiendo con el esquema recomendado por la OCDE, las siguientes fases de la construccin del ndice dicen relacin con la vinculacin de los resultados obtenidos con otros indicadores y con la difusin de los datos a fin de poder instalarlos como elementos propeduticos aplicables a distintos fenmenos sociales potencial-mente correlacionados. Esta es la fase que se encuentra en pleno desarrollo y de la cual este texto y otros esfuerzos de difusin y anlisis forman parte.

Ahora bien, como elemento complementario a la fase de viasualizacin de los resultados, pero a la vez con el compromiso de avanzar en la visibilizacin de este derecho, se en-tiende que este ndice es modular, vale decir, est concebido de tal modo que puedan agregarse o quitarse sub dimensiones, dependiendo del nfasis regulatorio que se le quiera dar al instrumento, a partir del descubrimiento de nuevas dinmicas sociales que ameriten hacerle ajustes. Es a partir de esta lgica, que se entiende que con esta primera versin se inicia un camino de desarrollo que tender a ser incremental en el tiempo y que pretende lograr coordinacin y comparabilidad

a nivel internacional. Para este ltimo objetivo, se estima necesario, sin embargo, simplificar el nmero y complejidad de las variables a modo de adaptarlas a las diferencias normativas de cada pas sujeto potencial de medicin, logrando concordar un nmero reducido de variables que puedan ser abordadas por un conjunto de pases de la Regin a fin de medir del mismo modo este derecho y poder realizar comparaciones significativas.

En este punto en particular, se cuenta con la coordinacin ya establecida por diversos organismos encargados de la implementacin del derecho de acceso a la informacin pblica en distintos pases de la regin que han constituido la Red de Transparencia y Acceso a la Informacin RTA, uno de cuyos objetivos especficos explcitos es poder construir, en conjunto, este tipo de mediciones. Expresin de lo anterior, es la realizacin conjunta de una medicin sobre barreras de acceso a la informacin pblica, con un instrumento comn, que se llev a cabo durante los primeros meses de 2013 por parte de este colectivo de instituciones y pases.

2 Participa Chile Transparente, ProAcceso, Programa de Gobernabilidad PNUD, Programa de Desarrollo Humano PNUD, Centro de Polticas Pblicas UC, Comisin de Probidad y Transparencia del Minsegpres, Banco Mundial.

II. Modelo Terico

19

II. Modelo Terico

ESTRUCTURA GENERAL DEL PROCESO DE CONSTRUCCIN

Como se ha dicho, la definicin del modelo terico no es solamente el primer paso, sino tal vez uno de los ms crticos del proceso de construccin de un indicador compuesto. De la capacidad de definir claramente el fenmeno en este paso, depende la claridad posterior para traducir correctamente las relaciones entre dimensiones, a formula-ciones matemticas. De lo que se trata es justamente de definir el fenmeno que se quiere dimensionar y dada su condicin multidimensional, distinguir claramente cada una de ellas y sus variables asocia-das. A fin de desarrollar de modo correcto esta operacionalizacin, la necesidad de fundar tericamente el fenmeno provee la posibilidad de entender los distintos pesos de cada dimensin y/o variable, y el modo especfico en que deben relacionarse entre ellas. Es por ello que este proceso debe realizarse de tal modo de no quedar capturado por la data existente, sino que debe construirse desde el deber ser

terico de qu es lo que se quiere medir. En definitiva, este proceso idealmente debe estar basado en lo que es deseable medir pensando en la consistencia del Modelo y no sobre los indicadores de que se dispone. (OCDE, 2008)

Ahora bien, considerando que el ITAI est orientado a la medicin del estado de avance de la instalacin de un derecho y que la mera declaracin normativa del mismo no asegura su cumplimiento o exi-gibilidad concreta, es que la construccin del modelo terico (fundamentalmente al momento de aplicar pesos a las distintas dimensiones) en su versin actual, responde tambin a una serie de estudios y medi-ciones realizadas por el CPLT durante los ltimos tres aos y que le han permitido observar cules son los elementos crticos a la hora de desarrollarse las dinmicas del derecho de acceso a la informacin en Chile. Estos estudios han considerado tanto las actuales circunstancias de desarrollo de capacidades institucionales de los Sujetos Obligados, as como de las

capacidades de accin de los propios ciudadanos potencialmente demandantes de informacin.

Estas mediciones lograron identificar, por ejemplo, un cierto nmero de barreras que los ciudadanos deben sortear al momento de hacer efectivo su derecho y que su impacto en el ejercicio alcanza a un 30% aprox. de solicitudes fracasadas. Por otra parte, han logrado detectar que slo un 11% de la poblacin nacional sabe de la existencia de este derecho, lo que es crtico a la hora de hacerlo efec-tivo, ya que se hace imposible exigir el cumplimiento de un derecho si no se tiene conocimiento sobre su existencia y posesin (CPLT 2012).

Complementariamente a lo anterior, estos estudios tambin han logrado detectar los elementos crticos, desde el punto de vista de las capacidades institucionales de los sujetos obligados, para el xito de la interfaz entre el ciudadano demandante de informacin y las ventanillas pblicas.

II. MODELO TERICO / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

20 II. MODELO TERICO / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

As, por ejemplo, el nivel de conocimiento de la Ley por parte de los funcionarios pblicos alcanza al 80 % (CPLT, 2012), pero la existencia de barreas al ingreso afecta al 30% de los intentos ciudada-nos por demandar informacin pblica (CPLT 2013).

Dada esta composicin normativa y fctica del fenmeno que se pretende medir, es que para la construccin del modelo terico se recurri a la adaptacin de los tres pasos bsicos recomendados para convertir los indicadores en instrumentos operativos para supervisar el cumplimiento de los derechos en circunstancias particulares: El enfoque propuesto consiste en tres pasos bsicos: en primer lugar, el uso de datos cuantitativos para identificar privaciones y disparidades de los derechos desde la perspectiva de las obligaciones fundamentales, la efectividad progresiva y la no-discriminacin; en segundo lugar, el anlisis de las causas principales de estos resultados, de modo de identificar las respuestas de las polticas que pueden esperarse razonablemente del Estado; y en tercer lugar, el uso de datos cuantitativos combinados con informacin cualitativa, para determinar en qu medida las pri-vaciones, las disparidades y la falta de avances pueden deberse a fallas de las polticas del gobierno.(Felner, 2008).

Para el caso del ndice de Transparencia, las adaptaciones a este planteamiento vienen por la necesidad de agregar dos elementos al proceso recin descrito. Por una parte, al inicio del mismo se requiere agregar las determinaciones normativas o puramente tericas del derecho y, por otra, hacia el final de los pasos propuestos, es necesario conside-rar los niveles de responsabilidad en la disparidad de los derechos, no slo en la accin gubernamental, sino tambin en las capacidades de accin de los sujetos portadores del derecho.

As, se desarrollar el modelo teri-co del ITAI recorriendo las siguien-tes fases:

1) Parametrizacin del proceso DAI que describe flujos y actores desde el simple mandato legal.

2) Modelo de relaciones que mostrar el tipo de dependencias existentes y esperadas entre las distintas categoras, dimensiones y actores.

3) Determinantes tericas que son el sustento del modo en que se entendern las relaciones de los flujos y los actores del proceso DAI.

4) Dimensiones e indicadores que darn cuerpo a las relaciones esperadas en el modelo.

5) resultados de mediciones referentes a privaciones y dificultades en el ejercicio del DAI que determinarn el modelo y sus funciones.

6) Modelo ponderado que muestra el esquema de medicin resultado del cruce de la mirada terica con las necesidades fcticas.

1) PARAMETRIZACIN DEL PROCESO DAI Cindose estrictamente a lo previsto en la Ley 20.285, se estructura un proceso de acceso a la informacin que contempla cuatro fases bien definidas en las que participan, en distintos roles, actores de corte ciudadano, institucionales, de exigibilidad y judiciales:

21II. MODELO TERICO / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

Fuente: Direccin de Estudios CPLT

Cuando la Ley 20.285, en su artculo 10, reconoce que toda persona tiene derecho a acceder a la informacin pblica del modo en que se dispone en sus diferentes artculos y apartados, desencadena una serie de procesos sociales interrelacionados, que se centran en una interaccin principal: un sujeto demandante de informacin y una institucin pblica poseedora de dicha informacin.

Como lo muestra el diagrama anterior, en trminos esquemticos todo se inicia en una fase que podemos denominar Fase

Ciudadana. En estricto rigor no es necesa-riamente la primera en el orden temporal del proceso, sin embargo su protagonista, una persona a la que se le reconoce un derecho, es el eje en torno al cual este se estructura y hace que el resto de las fases cobren sentido. En este momento, se supone la existencia de un sujeto que tiene necesidades de informacin y que luego de un proceso de reflexin y anlisis, presume que dicha informacin debe estar en algn organismo pblico. En este punto, la Ley no requiere de la expresin de fundamentos y supone que esta persona

no es un experto ya que, entre otros, se consagra el principio de facilitacin. Es decir, el proceso est compuesto, en esta primera fase, por sujetos que requieren informacin pblica para fines no deter-minados y por tanto, se supone que sea una informacin de uso potencial para el desarrollo de sus propias capacidades o desafos biogrficos. A la vez, el cuerpo legal supone que esta persona es capaz de identificar la fuente de la informacin que requiere y tiene las habilidades como para saber dnde y cmo requerir dicha informacin.

CIUDADANA

Necesidades de Informacin

Bsqueda Solicitud

CUMPLIMIENTO INSTITUCIONAL

Posesin y orden de la Informacin

Entrega/denegacin de informacin

EXIGIBILIDAD

Inconformidad ciudadana

Solicitud de amparo Resolucin de

amparos y reclamos

RECLAMACIN

Inconformidad Recursos judiciales

SUBJETIVIDAD FORMALIZACIN

22

Desde la ley no se desprende un perfil de usuario demasiado ntido, aunque si se puede desprender que requiere de ciertas cuotas de virtud cvica para llevar a buen puerto la solucin de su necesidad de informacin. En primer lugar, supone que el sujeto demandante de informacin no necesariamente conoce el organigrama de la estructura del estado. Ello puesto que existe, por ejemplo, la figura de la derivacin que debe ser operada obligatoriamente por las instituciones pblicas y debidamente informada al ciudadano. Sin embargo, a la vez entiende que la persona que busca informacin, por ejemplo, debe conocer plazos precisos para ejercer su derecho de solicitud de amparo y acompaar los antecedentes necesarios.

De estas condiciones se desprende que el sujeto solicitante de informacin se interesa y valora la informacin del mbito pblico, sea para acceder a beneficios o para ejercer cierto nivel de control social sobre las auto-ridades. En ambos casos, se suponen niveles diferentes de virtud cvica, conocimientos especficos sobre la esfera de lo pblico y capacidades de accin para acercarse eficientemente a este tipo de dinmicas.

Una segunda fase es la que podemos denominar de Obligaciones Institucio-nales y cuyo principal protagonista son

las instituciones pblicas que poseen informacin potencialmente solicitable. Es la contra cara de la fase anterior y, del encuentro exitoso entre ambas, depende el ejercicio efectivo del derecho que reconoce la Ley 20.285. Ac la Ley exige la puesta en funciones de dos grandes vas de acceso a la informacin. Por una parte, la Transparencia Activa (TA) que supone la publicacin proactiva de un cmulo de informacin supuesta como bsica sobre el servicio particular. Y por otra, el proceso de Solicitudes de Acceso a la Informacin (SAI), que se refiere al resto de la informacin institucional y que se activa a demanda de los potenciales solicitantes de informacin. Esta ltima debera estar orientada a la informacin ms especfica no presente en TA.

En esta fase la Ley supone principalmente el despliegue de una cuota de capacidades institucionales orientadas a cumplir con el objetivo de disponibilizar y entregar informacin. En este punto hay elementos bsicos que conformaran lo que podemos denominar un perfil institucional orientado a la entrega de informacin y el cumplimiento de sus obligaciones legales y reglamen-tarias. Ac se supone por ejemplo, tener una poltica de archivos para acceder fcilmente y en los tiempos que la ley obliga a la entrega de la informacin. A la

vez supone perfiles de accin diferenciados segn la jerarqua de la responsabilidad. Por ejemplo, en el vrtice se espera voluntad poltica para cumplir con la Ley y en la base operativa, se espera conocimiento de la Ley y habilidades para dar curso a solicitudes ciudadanas. Adems, supone contar con cierta base de infraestructura de sistemas para subir la informacin a las pginas webs institucionales.

A la base del correcto desempeo de las instituciones en la disponibilizacin y en-trega de informacin segn mandata la Ley de Transparencia, existe un vector principal que ayuda en el despliegue ms o menos trabado de las capacidades institucionales; cual es, el conocimiento y comprensin de las acciones ciudadanas de bsqueda y demanda de informacin como un derecho reconocido institucionalmente y, asociado a ello, el punto de que la informacin es pblica salvo excepciones determinadas legalmente. Vale decir, que en las acciones ciudadanas no se encuentra un beneficiario, sino un sujeto de derechos.

La tercera fase est estructurada en torno al punto de potencial no encuentro entre las necesidades de informacin de los sujetos demandantes y las capacidades y voluntad de las instituciones pblicas. Podra denominarse como la Fase de


23

Exigibilidad del Derecho de Acceso a la Informacin. En esta se contempla la existencia de un tercero imparcial llamado a resolver las diferencias de criterios suscitadas entre los ciudadanos y las instituciones pblicas. Las instituciones de exigibilidad dan cuerpo operativo al reconocimiento de un derecho a travs de la posibilidad de reclamar si es que existe la percepcin de no cumplimiento. Por otra parte, permite gravar los posibles incumplimientos. Estos mecanismos son dispositivos institucionales que, por una parte, proveen informacin a los actores para detectar transgresiones a las reglas, y, por otra, crean incentivos dirigidos a los actores y organizaciones encargados de sancionarlas. (PNUD, 2009)

En esta fase los perfiles tienden a compleji-zarse ya que para la resolucin de conflictos en torno a determinar si una informacin es pblica o no, se requieren altos niveles de formalizacin y conocimiento tcnico que permita resolver y que la decisin genere obligatoriedad en ambas partes. Para ello el rol autnomo del Consejo para la Transparencia es fundamental. Pero no slo la condicin de ente autnomo que le permite ser tercero imparcial cuenta en este rol, sino que tambin ser conocido e identificado como la instancia institucional donde reclamar el derecho de acceso a la

informacin. Aqu los deberes de promocin son claves. En esta fase, en la otra vereda, tenemos a organismos pblicos sometidos al juicio del CPLT y a ciudadanos molestos, pero con capacidad de reaccin frente a la sensacin de vulneracin de un derecho.

En definitiva, esta fase permite reconocer que, de poco sirve el reconocimiento formal de un derecho, si es que no existen las instancias donde reclamarlo y con la auto-ridad necesaria como para hacerlo exigible.

Finalmente, en este proceso del Derecho de Acceso a la Informacin en Chile se reconoce la posibilidad de que ambas partes puedan no estar de acuerdo con los dictmenes del CPLT y recurrir a procesos judiciales para oponrseles. Esta fase podra denominarse entonces como la Fase de Reclamaciones potenciales. Lo que se pone en juego en esta fase es la firmeza de los fallos del CPLT y por tanto la legitimidad y alcance preciso del imperio de la Ley 20.285. Aqu, a los actores ya mencionados (solicitantes, instituciones y CPLT) se agregan los tribunales de justicia y tambin el Tribunal Constitucional. El espacio simblico en el que se desenvuelve esta fase es eminentemente jurdico y las competencias requeridas para desenvol-verse en l son altamente tcnicas y por ello, difciles para los usuarios legos.

Para cerrar esta seccin que describe el proceso DAI es necesario volver al dia-grama que la encabeza. En l las fases estn ordenadas en sentido ascendente y ello no es casual. Si se analiza con detencin el proceso, el escalamiento de las fases conlleva tambin un alza en los requerimientos tcnicos y de virtud cvica para hacerse parte de ellos. As, al inicio del proceso se puede situar fcilmente un perfil de solicitante que, sin mucho conocimiento, es capaz de entrar en un ciclo de demanda de informacin. Sin embargo, a medida que se avanza, se van haciendo mayores exigencias cognitivas, motivacionales y tcnicas para desen-volverse con comodidad, hasta llegar al espacio jurdico formal, sustentado sobre el conocimiento experto.

Bajo esta mirada, el sentido de la cons-truccin de un ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin aparece como una herramienta para monitorear el es-tado de desarrollo de cada uno de estos componentes y sus requisitos bsicos de funcionamiento, con especial nfasis en el estado de desarrollo de las condiciones de posibilidad de los distintos actores para desenvolverse correctamente en cada uno de los escenarios. En este punto, cuando afirmamos condiciones correctas para el desarrollo del derecho, lo hacemos desde


24

la perspectiva de uso efectivo del mismo y, por tanto, la construccin instrumental del ITAI est centrada en la persona portadora del derecho, lo que determina, a su vez, los parmetros bsicos de cmo se dan las relaciones al interior del modelo.

2) MODELO BSICO DE RELACIONESComo lo hemos definido en secciones anteriores, todo ndice pretende medir una realidad multidimensional de manera simplificada, a travs de un valor especfico que muestre su desempeo, comparndolo

con un deber ser previamente definido. De all que un requisito bsico para un buen ndice, es la identificacin precisa del fenmeno o atributo que se pretende medir (Schuschny y Soto, 2009).

En este caso, se pretende medir el estado de materializacin del Derecho de Acceso a la Informacin con respecto a una situa-cin ideal. El esquema siguiente intenta graficar esta situacin, considerando las circunstancias e implicancias que de l se derivan:


En su versin ms resumida, el Modelo Terico de cumplimiento del DAI implica que: si una persona requiere informacin pblica, esta pueda acceder a ella en los tiempos y la forma que asegura la Ley. Ahora bien, esta simple afirmacin contiene muchos supuestos y condiciones fcticas para su puesta en prctica y vigencia operativa.

En primer lugar, depende de la interac-cin que se entender como crtica y se espera que sea exitosa, entre una persona habilitada en su derecho y una institucin con capacidades y voluntad de responder. Es decir, que depende, por una parte, de la conducta de una persona que sabe que posee un derecho, lo conoce y sabe operar con l (procedimientos, plazos, exigibili-dad, etc.) y que, por lo tanto, realiza una bsqueda o solicitud de informacin pblica clara y precisa. Por otra parte, depende de una institucin y especficamente de una cadena decisional soportada por una serie de funcionarios de esta, que han adecuado sus prcticas personales e institucionales (tienen recursos, personal que conoce la ley, y procedimientos claros, es decir se habra modernizado) a fin de dar cumplimiento a la Ley y disponibilizar o entregar la informacin cuando esta sea pblica.


INSTITUCIONES PBLICASAcoger y dar cumplimiento

al derechoMODERNIZACIN DE LA GESTIN

CAMPO INMEDIATODE ACCIN DE LAPOLTICA PBLICA

SOBRE DERECHO DEACCESO A LAINFORMACIN

CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIAPromover y asegurar mecanismos

de exigibilidadAUTONOMA INSTITUCIONAL

CIUDADANAConocer y utilizar el derecho

segn necesidades biogrficasHABILITACIN

25

En segunda instancia, la vigencia operativa del DAI depende de que, de no resultar exitosa la relacin entre una persona solicitante y una institucin poseedora de informacin, intervenga el CPLT a partir de la accin de un ciudadano que es capaz de reclamar el cumplimiento de un derecho que conoce y asume. En todo caso, en la lgica del modelo ideal, se trata de que existan la menor cantidad de reclamos posibles, ya que (en condi-ciones ideales de uso) ello sera reflejo de que las capacidades y necesidades de personas e instituciones, se han combinado exitosamente.

Ahora bien, si existen reclamos, se trata de que el CPLT los resuelva con apego a la ley y que sus fallos cuenten con alta legitimidad y sean acatados. Finalmente, se espera que los fallos del CPLT sean aceptados e implementados y, de no serlo, que exista una cantidad baja de casos en las cortes y el TC. Ello como reflejo de que la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia y sus facultades se encuentran asentadas y consolidadas.

A modo de anticipo, a partir del esquema anterior se nos abren a lo menos dos grandes dimensiones que deberan con-formar el esquema operativo del ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin.

La principal, referida a los sujetos pro-tagonistas del ejercicio del derecho: los CIUDADANOS. Una segunda dimensin, ordenada en torno a las condiciones para la accin eficiente de las INSTITUCIONES. Ambas dimensiones conformadas por caractersticas que se harn cargo de las condiciones de posibilidad para que cumplan con sus respectivos objetivos, es decir, para los ciudadanos acceder a la informacin; para las instituciones entregar la informacin pblica que sea solicitada. Estas dos dimensiones son las que terminan por cualificar el USO EFECTIVO del derecho de acceso a la informacin.

3) DETERMINANTES TERICASLas relaciones, su tipo e intensidad, que se describen en el modelo, estn determinadas por un cierto paradigma de cmo se comportaran los sujetos en este espacio particular de la realidad. Para decirlo claramente, el modo en que se relacionen las variables incluidas en el Modelo del ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin, estar marcado por la mirada terica que los orienta. De all la importancia de mostrar el corpus terico que lo sustenta.

En este sentido, una de las principales determinantes tericas que marcan el modo en que medir este ndice, es que

de lo que se trata en la instalacin del DAI, no es slo medir el funcionamiento de un marco normativo desde el punto de vista legal, sino que se pretende avanzar en la medicin del espacio de accin de la poltica pblica del acceso a la infor-macin, es decir, no solamente abarcar la norma, sino que la mirada se extiende a una serie de fenmenos sociales asociados a la puesta en vigencia de la Ley y cmo esta afecta prcticas institucionales y subjetivas de actores individuales.

Ahora bien existe un amplio debate en torno a lo que son y cmo estudiar las polticas pblicas. En lo que respecta a la construccin del ITAI, parece adecuado entender la poltica pblica, en su mi-rada ms genrica, como un conjunto de dinmicas e interacciones que participan en la construccin social de la realidad, a travs de la determinacin de los marcos y prcticas socialmente legtimas en un determinado momento histrico. (Muller y Surel, 1998)


26

Bajo esta mirada, al interior de una poltica pblica se pueden encontrar, a lo menos, tres dimensiones que la constituirn y que, por lo tanto, ayudarn en el proceso de describir la multidimensionalidad del fenmeno del derecho de acceso a la informacin y el tipo de relaciones so-ciales que se conforman en torno a ellas: constituye un marco normativo de accin, asigna recursos de poder y conocimiento, y constituye un espacio de relaciones entre un nmero particular de actores.

En primer lugar, una poltica pblica es mucho ms que un conjunto de normas

aisladas unas de otras con objetivos azarosamente coincidentes. Para que exista como tal, una poltica pblica debe constituir una estructura de sentido para la accin pblica que le de cohe-rencia general a los recursos (simblicos, financieros, productos) implicados en su implementacin. De este modo, el marco normativo de una poltica pblica le da fronteras y determina un territorio propio de la poltica pblica particular. As, en los desafos de implementacin de la Ley 20.285 se han resuelto disyuntivas que han ido conformando dicho territorio: se dar coherencia a la accin desde la mirada

del ejercicio de derechos o desde la lucha contra la corrupcin? Se dar prioridad a las acciones institucionales desde la mirada de los sistemas funcionales o desde la mirada de los ciudadanos? Las respuestas otorgadas a estas interrogantes han definido agendas de trabajo, aliados estratgicos y han dado desarrollos particu-lares a las funciones del CPLT y los otros organismos responsables en el correcto ejercicio del DAI.

En segundo lugar, una poltica pblica asigna recursos de poder y por lo tanto determina y transforma relaciones so-

Muller y Surel (1998); Lanalyse des politiques publiques.

Determinantes tericos generales: POLTICA PBLICA VERSUS LEY?


MARCO NORMATIVODE ACCIN

Coherencia de los elementos Reconocimiento de portadoresde derechos

Marco general de accin

Estructura de sentidoen la accin

Modificaciones de lasrelaciones de poder intra

estado y hacia la ciudadana

PODER PBLICOY CONOCIMIENTO ORDEN LOCAL

Modos e intensidadde accin

Factores que determinanlas capacidades de accin

27

ciales especficas. En el caso de la Ley de Transparencia es evidente. sta asigna un derecho a las personas y marca obligacio-nes de los rganos del estado hacia ese portador de un derecho. Sin embargo, dichas transformaciones de las relaciones de subordinacin tambin se dan hacia el interior del aparato pblico, con la emergencia de nuevas funciones que, dependiendo de los niveles de recursos que se movilicen, tendrn ms o menos poder en la nueva estructura de funciones. As, al interior de los organismos pblicos surgen las funciones y rangos de transparencia y en la sociedad, aparecen nuevos derechos, consagrados en prcticas concretas.

Finalmente, una poltica pblica consti-tuye un espacio de relaciones entre un nmero de actores institucionales en el cual se asignan roles, deberes y derechos. Se puede afirmar que se constituye una suerte de espacio de ciudadana sectorial en el cual los grupos que participan en la elaboracin y puesta en obra de la poltica pblica, logran cierta visibilidad y un modo de existencia social ms definida. Ahora bien, dicha visibilidad y existencia estn condicionadas por la capacidad de dichos actores de hacerse presentes en los espacios decisionales propios de la poltica pblica. Es decir que, si bien el marco de accin de una poltica determina cules

son los actores relevantes, puede suceder que, dependiendo de la capacidad de accin y de los estilos de accin, algunos actores logren ingresar a este espacio e influyan en el tipo de regulaciones que terminan adoptndose.

La pertenencia y el rol que cada actor juegue en este espacio de ciudadana sectorial, depender de las condiciones propias para hacerse escuchar de modo eficiente y, por tanto, depende de los recursos y capacidades con que cuente para ello. Para el caso de la Ley 20.285, aparece como evidente este juego. La ley determina los roles de las autoridades en el espacio sectorial de la transparencia. Rol de los Tribunales, del Gobierno, de la Contralora, etc. Y por otra parte, hay actores que se han hecho presentes por su propia capacidad de influir; algunas Ong, liderazgos individuales, etc. Cabe hacerse la pregunta de cmo comparecen los por-tadores reales del derecho en este espacio de definiciones. Claramente la intensidad de la accin, como los recursos de poder de cada uno vara de modo importante.

De lo que se trata, en definitiva, descritos estos componentes de una poltica pblica, es de visualizar la diversidad e intensidad de prcticas sociales asociadas a la puesta en vigencia de una ley y que se constituyen

en elementos que condicionan la realizacin de los propsitos de un cuerpo normativo. Es decir, se constituyen en condiciones de posibilidad para la accin eficiente de la Ley, ms all de los enunciados normati-vos. Son prcticas sociales que deben ser consideradas al momento de detectar los factores que pueden influir en el estado de avance en el cumplimiento del DAI.

Justamente a partir de esta conclusin es que se deriva la segunda gran determinante terica que est a la base de las definiciones operacionales del modelo que inspira la construccin del ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin. Hemos dicho que la transparencia es mucho ms que una Ley y que se extiende a partir de prcticas sociales. Cmo entenderemos las prcticas sociales? A partir de qu variables podemos describirlas?

Diremos que las prcticas sociales son conductas sociales sedimentadas que tienden a repetirse en contextos de relativa similitud y que estn determinadas por una tensin subyacente entre factores institucionales y elementos subjetivos (normas y actores), o para decirlo de modo ms directo, entre particularidad y universalidad en el sentido de la accin que se emprende. (PNUD, 2009)


28

JUEGOS

Fuente: PNUD

Las Prcticas de la relacin institucional

Como lo muestra el esquema anterior, en esta tensin fundante entre instituciones y subjetividad, se constituyen juegos orientados a la accin, que predisponen a los individuos a responder de determinada manera segn los estmulos que reciba del entorno, las influencias de experiencias subjetivas pasadas y de marcos normativos que las encuadran.

As, el componente institucional de este esquema lo entenderemos como un conjunto de reglas formales que definen lo que se debe o no hacer en un espacio de

prcticas (PNUD, 2009) Bajo esa mirada sirven para dar un marco de continuidad a las conductas y posibilitan que los resultados de la interaccin tiendan con cierta certeza hacia lo esperado. Es decir, dotan de formalidad a las prcticas y las introducen en un mbito de racionalidad que permite predecir resultados. En este sentido, los factores institucionales asignan funciones, entregan poder y obligaciones, a la vez que entregan recursos para que los fines determinados lleguen a buen puerto. Finalmente, las instituciones se constituyen en un sistema de incentivos

para las prcticas de los actores que interactan en ellas, es decir, operacio-nalizan, por la va formal y racional, un sentido particular de la accin que permite la coordinacin entre intereses diversos, apelando a cierta universalizacin de estndares de conducta.

En lo que se refiere al espacio del Acceso a la Informacin, la Ley ha previsto la creacin de instituciones con mandatos explcitos como el propio Consejo para la Transparencia. Del mismo modo, ha implicado la asignacin de recursos para


FACTORES INSTITUCIONALES

CONOCIMIENTOPRCTICO PRCTICA

FACTORES SUBJETIVOS

}

29

que un determinado grupo de individuos pongan en prctica los mandatos de la Ley y los oriente a proceder de determinada manera. As, la estructura de incentivos que est subyaciendo en la Ley, tambin determina acciones de los actores no estatales, que se ven obligados a hacer uso del derecho que se le reconoce, cum-pliendo algunas condiciones mnimas de formalidad y adoptando procedimientos.

Ahora bien, dichos componentes formales y racionales se topan con elementos sub-jetivos de los actores involucrados, tanto en las instituciones responsables como en las personas particulares, que hacen que los mandatos formales se instalen, en la prctica, de un modo particular y no necesariamente como lo obliga la norma.

Para lo que es til en este proceso de construccin del ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin, entenderemos como factores subjetivos, aquellos elementos que provienen de la traduccin personal de los hechos y normas que encuadran la realidad, a partir de los cdigos de identidad de un individuo con sus propias necesidades, emociones y capacidad de percibir, interpretar y comunicar. (PNUD, 2009) As, aquello que desde la mirada de los factores institucionales es un requisito legal, desde la mirada de los

factores subjetivos puede ser ledo como una traba en el proceso personal de ac-ceso a la informacin. Del mismo modo, aquello que es diagnosticado desde la mirada institucional como una barrera de ingreso al proceso de respuesta de solicitudes, desde la subjetividad puede ser traducido como sensaciones de temor o vergenza.

Lo importante a retener en esta distincin, es que esta interaccin entre formalidad y subjetividad, da origen a prcticas so-ciales que tienden a arraigarse y repetirse por parte de los actores involucrados. Es indispensable, por lo tanto, al momento de ponerse el desafo de la medicin del fenmeno de la instalacin en las prcticas sociales del DAI, tener a la vista ambos componentes, ya que el sesgo hacia uno de ellos, determinar un sentido de accin u otro en el marco normativo de accin y de sentido de la poltica pblica. Hay aqu un desafo de mtodo a fin de hacer comparecer dichas subjetividades en la medicin de avances de cuerpo normativo que enmarca las prcticas sociales del derecho de acceso a la informacin.

Qu hace que estas tendencias de prcticas se modifiquen? O ms genricamente, Qu potencia que una persona se active a fin de modificar prcticas o iniciar nuevas prc-

ticas, como por ejemplo, pedir informacin en un organismo pblico? En concreto, se trata de orientar un juicio sobre cules son las variables que describen de mejor manera las condiciones de posibilidad para que una persona tenga xito en conseguir la informacin que necesita. Y mirado desde la funcin institucional, se trata de saber cules son las condiciones de posibilidad en las que se sustenta la probabilidad de xito para que una institucin entregue la informacin de modo adecuado.

Como lo hemos sealado, este proceso est determinado por componentes de la subjetividad y de las instituciones que participan en l. En particular, y con el fin de medir eficientemente, cabe fundar cmo entender las capacidades de accin desde ambas perspectivas. As parece adecuado que para el caso del componente ciudadano se piense desde el proceso de construc-cin de capital social y particularmente sobre el tipo de agencia que permite su desarrollo u orientacin. Y para el caso de las instituciones, el equivalente funcional a este cuerpo terico, est en el concepto de construccin de capacida-des institucionales.

El concepto de capital social es de reciente data y ha sido intensamente utilizado para intentar explicar el xito o fracaso de la


30

implementacin estable de instituciones democrticas. Se define como ciertas caractersticas de la organizacin social tales como las redes, normas y la confianza social que facilitan la coordinacin y la cooperacin orientada al beneficio mutuo (Putnam, 1995). Es decir, el capital social sera un cierto tipo de relaciones que permite que los individuos conduzcan sus acciones hacia actividades exitosas en la construccin de bienes comunes. Bajo este prisma se afirma que el capital social no solamente proveera el pegamento que constituye comunidades, sino tambin la palanca que las conduce hacia un objetivo democrtico. (Krishna, 2002)

Ahora bien, de la definicin anterior no se desprende necesariamente que la ac-cin colectiva potenciada por el capital social conduzca hacia el fortalecimiento democrtico. De hecho existen asociaciones altamente cooperativas que ms bien han tendido a romperlo. Es decir, el pegamento est apalancado por ciertas condiciones que logran conducir dicha densidad social hacia objetivos legitimadores de las instituciones. Es lo que se denominar el problema de la agencia. As, el capital social no sera intrnsecamente positivo o negativo, sino que si este fortalece, debilita o deja sin cambios la participacin ciudadana en democracia, depende, en esta mirada, de

la naturaleza y capacidad de las agencias mediadoras. (Krishna, 2002)

Como parametrizar estas agencias mediadoras orientadas hacia el xito de las acciones ciudadanas en torno al DAI? Es decir, Cules son los vectores que hacen capaces a los ciudadanos coordi-narse para alcanzar objetivos comunes o simplemente comprometerse con un proceso de bsqueda de informacin? En la literatura se distinguen capacidades o vectores de nivel macro (pobreza, educacin, estratificacin social), meso (membreca a organizaciones formales o informales) y micro (capacidades individuales). En lo que respecta al modelo del ndice de Transparencia y Acceso a la Informacin, en tanto la interaccin crtica se da entre un individuo demandante de informacin y una institucin que entrega informacin, aparece como acertado pensar en un tipo de agencia vinculada, principalmente al nivel micro, es decir, considerar algunas caractersticas de nivel individual que posibilitaran el xito de la accin de bsqueda. Segn los estudios realizados por el CPLT, en este nivel aparecen como variables crticas el conocimiento sobre el propio derecho y cmo ejercerlo y la valoracin que se tenga de la informa-cin pblica.

En cuanto al nivel institucional, cabe hacer la reflexin sobre la capacidad de las instituciones de generar recursos que le permitan llegar a los objetivos planteados. Aqu es donde la nocin de capacidades institucionales cobra sentido.

De acuerdo a la definicin de Hilderbrand y Grindle (1997), la capacidad institucional del Estado puede ser definida como la habilidad que tienen las organizaciones pblicas para desempear las tareas encomendadas en forma eficiente, eficaz y sostenida. Dependiendo del contexto especfico de cada una de ellas y de la coordinacin interinstitucional de las mismas. Las instituciones son el marco que brinda la certeza, brinda la informacin, facilita la coordinacin y reduce los costos de transaccin, favoreciendo y dando soporte al ejercicio efectivo que realizan los sujetos de derecho.

Por otra parte, debemos mencionar que la teora reconoce una relacin entre prcticas sociales e instituciones, que lleva a una valoracin de las instituciones como productos histricos, que responden adems a necesidades sociales histrica-mente determinadas.

Se trata, entonces, de poder medir aquellas variables consideradas relevantes que nos


31

permitan comprender a las instituciones, tanto en su quehacer particular, como en un determinado contexto y rol y, a partir de ah, identificar y definir diferentes trayectorias que nos permita caracterizar probables vas de transformacin que, paulatinamente, permitan un avance progresivo hacia un proceso de modernizacin, en un contexto de prcticas institucionales comprendidas dentro de un mbito caracterizado como gestin pblica transparente.

Es as como dentro del ITAI, algunas de las variables identificadas como relevantes responden a lo que hemos definido como capacidades institucionales y que no solo apuntan a mejoras en la gestin, sino que tambin apuntan a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la informacin de los ciudadanos. Este proceso involucra la generacin de nuevas capacidades institucionales en sistemas y personal, la adecuacin de funciones y atribuciones, y tambin la generacin de incentivos claros que impliquen beneficios y castigos segn corresponda.

Como puede observarse, cada uno de estos elementos tericos permite construir el cuadro de variables que sern consi-derados en el modelo terico del Indicador de Transparencia.

4) DIMENSIONES Y SUBDIMENSIONES: SENTIDO GENERALDados los desarrollos analticos de las pginas precedentes, el ndice termina incluyendo tres grandes Dimensiones. Una que describe y cuantifica los factores que caracterizan las acciones ciudada-nas requeridas para el eficiente acceso o bsqueda de la informacin pblica (Dimensin Ciudadana). Otra, que con-templa las condiciones necesarias para que las instituciones logren una eficiente disponibilizacin y entrega de la infor-macin (Dimensin Institucional) y una tercera dimensin, la de Uso Efectivo del derecho de acceso a la informacin, que se entender como el nivel acumulado de demanda de informacin pblica durante un perodo, mostrando principalmente la funcin de exigibilidad registrado, es decir, destacando los eventos de fracaso de las interrelaciones entre un ciudadano demandante de informacin y una ins-titucin que entrega informacin, que llegan a ser reclamos frente al Consejo para la Transparencia, organismo que encarna este momento de exigibilidad en el ciclo del derecho. En definitiva, la verdadera magnitud del uso del derecho (tercera dimensin), est determinada por las condiciones de desarrollo de las otras dimensiones, que le dan sentido fctico al derecho consagrado normativamente.

Ahora bien, se entiende que para que las dos primeras dimensiones (ciudadana e institucional) logren un desempeo eficiente, deben cumplir con el desarrollo de ciertas condiciones de posibilidad para la prctica del derecho, que se resumen en la relacin dinmica de tres atributos medibles o sub dimensiones. Por una parte, la valoracin que se tenga de la infor-macin pblica, por otra el conocimiento que se posea del modo en cmo acceder/entregar la informacin y por ltimo, la capacidad, que se diferencia para el caso ciudadano en posibilidades de acceso, y para el caso de las instituciones en capaci-dades institucionales.

ValoracinTanto en el caso de los ciudadanos como de los funcionarios, entenderemos valoracin de un derecho o condicin social, como la identificacin de un problema pblico-entindase una condicin o situacin que produce necesidad o insatisfaccin entre las personas y frente a la cual la ac-cin de la autoridad pblica es buscada (Anderson, 2006, p.82)-, sobre el cual, la ciudadana tiene algn criterio o norma por el cual lo juzga como no razonable o inaceptable (Anderson, 2006). Dewey por otro lado, se refiere a la valoracin desde una perspectiva ms particular o individual, la cual describe en trminos


32

de deseos que surgen cuando algo no marcha, cuando hay una dificultad en una situacin existente, y es esa ausencia la que produce deseo (Dewey, 1943). En ambos casos, la concepcin de valoracin surge desde algo que se considera necesario o relevante en un contexto y temporali-dad especfica.

Discursivamente, el valor en un bien p-blico se instala (Wensley y Moore, 2011) promoviendo la habilidad de satisfacer una aspiracin de toda la comunidad y en base a la satisfaccin de necesidades relevantes o alcanzar bienes superiores. Por ende, la evaluacin del valor debe considerar: valoracin de un producto final y la satisfaccin de los beneficiarios o poblacin objetivo. (Benington, 2011) Implica entonces, lograr medir el derecho en tanto producto final (uso) y la propia informacin pblica.

As, los ciudadanos, para ejercer el DAI, requieren ver en la informacin pblica y en la posibilidad de acceder a ella una oportunidad real para desarrollar sus propios intereses, individuales o colectivos. Por su parte, en las instituciones, en la medida en que los funcionarios consideren la informacin del estado como pertene-ciente a la ciudadana y valoren el acceso a la informacin como un derecho, existirn

mejores posibilidades de que faciliten el acceso a los ciudadanos. Sin embargo, en el mbito institucional no es un factor tan crtico ya que estn obligados a cumplir con la Ley. ConocimientoEste concepto ha sido intensamente definido y tiende a ser elusivo a la hora de fijarle contenidos. Sin embargo, en el mbito de las polticas pblicas y el ejercicio de derechos est relacionado con informacin, o sistemas de informacin que constituyen mapas mentales que permiten generar conductas coherentes y eficientes para determinados espacios de prcticas sociales (PNUD; 2009).

En ese sentido, entenderemos conocimiento del derecho de acceso a la informacin, como una condicin necesaria para el ejercicio del mismo. Reconocemos en este conocimiento distintos niveles de complejidad y abstraccin que van desde un reconocimiento intuitivo del derecho, hasta el conocimiento de los mecanismos de proteccin y exigibilidad del mismo. En el caso de los funcionarios, este conocimiento los habilitar para responder de manera adecuada a las demandas de informacin de la ciudadana y para cumplir con las obli-gaciones legales que establece el derecho de acceso a la informacin, mientras que,

en el caso de los ciudadanos, cuando este conocimiento es adquirido en un 100%, posibilita y gatilla su uso junto con los mecanismos de exigibilidad.

Capacidad Entenderemos por capacidad, como un conjunto de posibilidades determinadas, con las cuales estn dotadas tanto las personas como las instituciones en el marco de las condiciones sociales y materiales en las que se encuentran insertas. Por parte del ciudadano, esta capacidad est orientada a sortear las barreas existentes para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, observables desde la prctica ciudadana. El sentido en este aspecto, es observar cules son dichas barreras y cmo los ciudadanos logran finalmente ejercer su derecho, de all que esta subdimensin en el ITAI se la llame posibilidades de acceso. Por parte de las instituciones, y como se desprende de las reflexiones tericas ya expuestas, las capacidades estarn orientadas a generar coherencias institucionales que permitan cumplir tanto con los objetivos explcitos que mandata la Ley 20.285, como con los desafos que imponen las prcticas sociales asociadas. As, algunas de las variables incluidas en el concepto de capacidades institucionales corresponden a: dotacin de enlaces, coordinacin interinstitucional,


33

presupuesto destinado a transparencia, formalizacin de procesos al interior de las mismas, entre otros.

5) PRIVACIONES Y DIFICULTADES REGISTRADASHasta ahora, a partir de las exigencias que se desprenden de la dinmica interna del modelo terico, se han deducido algunas de sus caractersticas fundamentales. De esta dinmica, que podemos denominar como de elaboracin a priori, se han desprendido lo que hemos llamado las tres dimensiones generales y su composicin como ndices Dimensionales, por ejemplo, la distincin entre dimensin ciudadana y dimensin institucional. Sin embargo, al interior de estas dimensiones se han determinado sub dimensiones con caractersticas especficas y pesos particulares en la frmula final de medicin. Por qu estas son valoracin, conocimiento, acceso y capacidades? Por qu la sub dimensin conocimiento tiene mayor valoracin en la Dimensin ciudadana que en la Institucional?

Por otra parte y dado que la construccin que se relata en estas pginas tiene como principal objetivo generar una herramienta para calificar los avances y obstculos del proceso de implementacin de la poltica pblica del acceso a la informacin en Chile, es que sus distintos componentes

dimensionales, sub dimensionales y los indicadores especficos, se transforman en seales e instrumentos regulatorios. Es decir, son seales explcitas de cmo se debe entender el correcto funcionamiento de la poltica pblica y a su vez, dependiendo de los resultados obtenidos, se convertirn en seales precisas sobre dnde estn los potenciales problemas de la poltica.

Para ser resueltas, ambas lgicas recin descritas requieren la utilizacin de ar-gumentos fcticos, es decir, basados en evidencia a posteriori. En complemento con la fase anterior centrada en deducciones, en esta fase se realizarn conclusiones basadas en datos. Es decir, tanto para definir el peso de uno de los indicadores de las sub dimensiones, como en la identificacin de espacios de mejora del proceso de implementacin de la poltica pblica de acceso, se requiere observar comportamientos y parametrizarlos a fin de identificar tendencias que, a su vez, determinarn los elementos finales del modelo de medicin del ITAI.

Entonces, a partir de la recopilacin y anlisis de informacin especfica levantada a travs de distintos estudios e investigaciones realizadas en los ltimos aos por el CPLT, se estructura finalmente el sentido que subyace en el

modelo de medicin que sustenta el ITAI, definiendo los nfasis en los pesos de las dimensiones y las subdimensiones, as como en la determinacin de los tipos de relaciones que se establecen entre los indicadores especficos al interior de las subdimensiones.

En la seccin siguiente, mostraremos algunos de dichos datos de entorno y de efectos concretos que el marco normativo de la transparencia est teniendo en las prcticas reales, tanto de ciudadanos como de las instituciones, y que nos permitirn definir los nfasis especficos que marcarn la medicin y las seales regulatorias que de ella se derivan.

Definiciones a partir del riesgo de elitizacin: como se observa en la figura siguiente, uno de los primeros y ms ntidos rasgos del modo en que se est desarro-llando la instalacin de la poltica pblica de acceso a la informacin, es que hasta ahora su uso est quedando restringido a un sector minoritario e ilustrado de la poblacin.


34

Fuente: Encuesta Nacional de Transparencia y Encuesta de Satisfaccin de Clientes, CPLT

Reclamante ante el CPLT (usuario de la Ley)

Si se compara el perfil del Usuario Genrico de informacin pblica, vale decir, aquel ciudadano que consultado si en el ltimo ao ha solicitado informacin al estado (sin que necesariamente conozca la ley de acceso) responde afirmativamente en la Encuesta Nacional de Transparencia, con el perfil del ciudadano que ha estam-pado un reclamo frente al Consejo para la Transparencia, es decir que conoce de la Ley y la ha ejercido correctamente,

podemos observar que este ltimo es de altos ingresos y con educacin formal de alto nivel, lo que lo hace ser parte de una cierta elite capacitada con antelacin para ejercer este derecho. En cambio, el usuario genrico, el que ms requiere de informacin del estado en tanto usuario directo de beneficios3, responde a caracte-rsticas que lo sitan en condiciones menos favorables para el ejercicio de derechos, especialmente el derecho de acceso, que

como vimos en secciones anteriores, requiere de cuotas de virtud cvica im-portantes para ejercerse correctamente en sus etapas de exigibilidad y reclamacin.

Por otra parte, el contexto anterior es ratificado y profundizado en sus alcances a partir de los datos de conocimiento sobre la Ley y el propio Consejo para la Transparencia como organismo que encarna la funcin de exigibilidad que reconoce la Ley de Acceso.

3 Segn la Encuesta Nacional de Transparencia 2012, el 58% de aquellos que dicen no haber pedido informacin pblica, declaran que no lo han hecho porque no lo han necesitado, vale decir, no tienen al estado como referente directo de sus necesidades o acciones de desarrollo. A su vez, del 16% de aquello que dicen haber solicitado informacin, el 21% declara haberlo hecho sobre subsidios y beneficios.


Mujer55%

GNERO

Solicitante de informacin en las instituciones pblicas (usuario genrico)

Hombre78%

GNERO

46 a 65 aos47%

EDAD

Universitaria86%

EDUCACIN

Independiente32%

Sector Pblico15%

ACTIVIDAD

1 milln a 2 millones27%

250 mil7%

INGRESO

26 a 35 aos25%

GNERO

E. MediaSin educacin

61%

EDUCACIN

Empleado privado30%

Duea de casa24%

ACTIVIDAD

250 a 500 mil28%

INGRESO

35

As, un usuario distinto se constituye en aquel que conoce el CPLT y que por lo tanto puede buscar informacin ejerciendo el derecho que le otorga la Ley, pudiendo as exigir plazos y el cumplimiento cabal de su solicitud. Sin embargo, el porcentaje de conocimiento es muy bajo y alcanza al 12% del total de entrevistados segn la Encuesta Nacional de Transparencia 2012. Lo anterior es consistente con el hecho de que slo el 11% de los entrevistados que ha solicitado informacin, conoce al CPLT. Es decir, slo entre un 11 y 12% de la poblacin estara buscando informacin empoderado en su derecho.

De los datos anteriores se desprenden

seales bastante precisas sobre qu est pasando en la prctica con un derecho que ha sido reconocido recientemente en la legislacin chilena y que, sin embargo, parece tener dificultades para instalarse operativamente entre la poblacin portadora del mismo. De estas dificultades surgen, a su vez, las seales que deben recogerse al momento de tomar definiciones operativas en el modelo de medir que se contempla en el ITAI.

As, el primer rasgo a destacar es el elemento complejidad que implica el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Asociado a lo anterior, aparece como segundo factor el conocimiento como

elemento crtico al momento de evaluar el estado de avance de esta poltica pblica y sobre las seales que deben estar presentes en el actuar del CPLT y las instituciones involucradas en la aplicacin de la misma.

Ello implica dos mbitos especficos de atencin para el modelo operativo de medicin del ndice. Si la complejidad se deriva de la sobre formalizacin de procedimientos asociados al ejercicio del derecho y el objetivo de la Ley es el ejercicio ciudadano del mismo, entonces es necesario observar y valorar el tipo de capacidades institucionales que desarrollen los sujetos obligados, a fin de que estn centradas en la lgica ciudadana antes de que la puramente institucional y normativa. Por otra parte, y bajo esta mirada, el conocimiento de-ber ser crtico para los ciudadanos, en tanto les permitir abordar con mayores herramientas la complejidad asociada al ejercicio del derecho.

Definiciones a partir de la deteccin de barreras: Sin necesariamente juzgar razones o motivos, en el proceso de puesta en prctica del derecho de acceso a la informacin se ha detectado la existencia de barreas al ingreso de solicitudes y a la bsqueda de informacin que realizan los ciudadanos.


Ha escuchado hablar del Consejo para la Transparencia? (B: 2.241)

S

No

No sabe

5%12%

83%

36

Como se observa en la grfica anterior, que expone los resultados de un estudio realizado durante 2012 por el Consejo para la Transparencia, slo un 32% de un total de 187 solicitudes de informacin realizadas a distintos organismos pblicos logra una respuesta a tiempo y correcta. En la misma dimensin, el 30 % de las solicitudes realizadas ni siquiera logra ingresar a los sistemas dispuestos por los organismos pblicos para ser respondidas. En definitiva, se observan claras barreras en el proceso de ingreso de solicitudes que hacen que el ejercicio del derecho se haga dificultoso para los ciudadanos.

El tipo de barreras detectadas por el estudio estn relacionadas principalmente por el

desconocimiento de los propios funcionarios de la existencia y modo de funcionamiento de la Ley de Acceso y por sobre exigencias derivadas de requerimientos tcnicos de los procesos determinados para acceder a la informacin:

- Resistencia a ingresar solicitudes, por parte de los funcionarios pblicos, debido al alto desconocimiento de la Ley y sus procedimientos.

- Remisin del ciudadano a la pgina web para la realizacin de su solicitud.

- Exigencia de realizar un registro de datos del solicitante, excesivo y obligatorio.

- Falta de formularios de la Ley 20.285.

- La exigencia de la creacin de una cuenta de usuario para ingresar una solicitud, puede hacer al ciudadano abandonar el proceso.

- Inoperatividad de la pgina web o inconexin de los links al formulario de solicitud.

Por otra parte, el mismo estudio, nos mues-tra que la va presencial es la ms crtica en la existencia de barreras y que un ciu-dadano informado tiene ms posibilidades de tener xito en su bsqueda, que uno que enfrenta su necesidad de informacin pblica, slo contando con las herra-mientas que le entrega el sentido comn.


Sobrevivencia de las Solicitudes

Recibieron respuesta correcta y a tiempo 61 / 32,6%

Recibieron respuesta correcta 71 / 38%

Fueron respondidas 98 / 52,4%

Lograron ingresar 131 / 70,1%

Se presentaron 187 solicitudes

Barreras para el acceso y correcto

ejercicio del Derecho a la informacin

pblica

37

Como lo muestra la grfica anterior, el factor conocimiento es clave a la hora de medir el modo concreto en que estn operando las normas sobre transparencia en la sociedad chilena. Tal es la criticidad, que si bien el ciudadano informado tiene ms posibilidades de xito, ello no asegura que su solicitud ingrese al sistema de la

institucin o que finalmente tenga una respuesta adecuada. La criticidad de este factor significa que por muy informado o por mucho que el ciudadano que busca informacin necesite de ella, si existen estas barreras podrn cumplirse con las expectativas que instala la Ley.

Ahora bien, si llevamos este factor cono-cimiento al mbito de la exigibilidad del derecho de acceso, la situacin se torna preocupante. Como se desprende de la grfica siguiente, ciudadanos tienen cierta nocin general de que pueden acceder a la informacin que est en el estado.


% de Solicitudes ingresadas exitosamente, por va de ingreso y tipo de usuario(N = 131 solicitudes ingresadas)

Qu tan de acuerdo est con cada una de las siguientes afirmaciones? (B: 2.241)

Va presencial

76,1%

40,4%

80,9% 83%

Va web

Informado No informado Informado No informado

Cualquier persona tiene derecho a acceder a informacin decualquier organismo pblico

Cuando una persona solicita informacin a un organismopblico, este est obligado a entregarla

Si un organismo pblico no entrega la informacin solicitada,existe derecho a reclamar

-8%

-6%

-6%

3%

4%

7%

89%

89%

87%

En desacuerdo De acuerdo NS/NR

38

Sernac

Contralora

Consejo para la Transparencia

OIRS

Municipalidad

La Justicia

Gobernacin

Intendencia

No sabe / No responde

81%NO

19% SI

47%

12%

5%

5%

11%

2%

2%

2%

4%

Sin embargo, claramente no saben que pue-den hacerlo bajo el amparo de un derecho, ni menos que existe un rgano especializado

en acoger los reclamos relacionados con este tema, confundiendo la funcin, con el organismo especializado en reclamos sobre

derechos del consumidor. As lo muestran los resultados de la Encuesta Nacional de Transparencia de 2012:

En lo que respecta a la medicin especfica que estos datos aportan al ITAI, queda claro que para dar cuenta del proceso real de acceso a la informacin, as como para determinar con precisin las seales de por donde es preciso corregir/mejorar el proceso, se debe considerar el factor conocimiento como una sub dimensin crtica, tanto a nivel de los ciudadanos, como de las instituciones.

En lo que respecta a los ciudadanos, es un factor que, en la fase de ingreso y bsqueda, aumentar las probabilidades de xito. Ya en las siguientes fases del proceso de acceso a la informacin, el conocimiento permitir acogerse a la posibilidad de amparo y dar mayor potencia al elemento de exigibilidad que contempla la Ley. En este sentido, el conocimiento que es exigible a los ciudadanos no es intenso

ni de detalles sobre la Ley y el CPLT, sino que debe reducirse al mnimo necesario como para que desencadene un proceso de reclamacin, que, posteriormente al evento de establecer un reclamo o amparo, ser conducido por los mismo elementos del proceso que contempla Ley.

Para las instituciones el factor conocimiento tambin se instala como importante al


Sabe Ud. si existe una institucin dedicada a acoger reclamos de los ciudadanos cuando los organismos pblicos no entregan la informacin

solicitada? (B: 2.241)

Cul? (B: 2.241)

39

momento de observar la buena marcha de la instalacin del derecho de acceso. Del nivel de conocimiento que los funcionarios tengan de la Ley y sus procesos, depender en gran medida que la fase de ingreso sea ms expedita para los ciudadanos y que la fase de respuesta y entrega de la informacin se d de acuerdo a los parmetros determinados por la normativa y considerando las necesidades de los demandantes concretos de la informacin. En este punto aparece como clave que los funcionarios tengan una percepcin de la informacin lo ms alejada posible de una nocin patrimonialista de la misma y que por otra parte, entiendan al ciudadano como un sujeto portador de derechos y no como un usuario, cliente o sbdito.

Por otra parte, la deteccin de barreras debe considerarse como un elemento crtico al momento de medir la posibilidad de los ciudadanos de acceder a informacin pblica, dado que se han constituido en un elemento que condiciona directamente los factores ciudadanos de necesidad de la informacin pblica (valoracin), as como del conocimiento que tengan para ejercer su derecho de modo ms o menos eficaz. Es decir, como lo muestran los datos de los estudios, incluso un ciudadano conocedor y con necesidades claras de informacin puede ver coartado su acceso

a la informacin por la existencia de las barreras que hemos detallado en prra-fos anteriores.

Definiciones a partir de la intangibilidad. En base a los estudios realizados, se ha podido detectar una suerte de invisibilidad del derecho de acceso frente a la ciudada-na. Esta relativa falta de espacio propio de la transparencia en los temas pas,

se ve fortalecida por una percepcin de desconfianza instalada en la ciudadana.

Como muestra la grfica siguiente, que expone resultados de la Encuesta Nacional de Transparencia 2012, la transparencia en los organismos pblicos no es un tema de prioridad en las preocupaciones de la ciudadana, sobre todo frente a derechos ms visibles y directos como lo son la salud o la educacin.


Temas para importantes para el pas (B: 2.241)

-1%SaludEducacin

PobrezaTodos son importantesCrimen y delincuencia

EmpleoLa economa del pas

ViviendaMedio ambiente

CorrupcinDesigualdad

Seguridad nacionalDerechos ciudadanos

Transparencia de los organismos pblicosProteccin de los datos personales de los individuos

Reconstruccin post-terremotoNo sabeNinguno

-34%

45%43%

38%29%

25%24%

16%16%

14%

1%2%

6%9%10%10%

13%14%

-24%

-18%-14%

-9%-14%

-10%-9%

-15%-4%

-10%-4%-4%

0%-2%-2%

-16%

Menos importantes

Ms importantes

40

El tema en este contexto no es cmo la transparencia se posiciona como tema, ya que ello sera contraproducente para las ins-tituciones democrticas del pas, sino ms bien cmo se muestra a la transparencia y el derecho de acceso a la informacin

como herramientas tiles para acceder de mejor forma a los derechos prioritarios de los ciudadanos. Es decir, el desafo es cmo mostrar a la poblacin general la instrumentalidad de este derecho, tantas veces sealada por la teora de derechos.

A esta especie de invisibilidad o ausencia de espacio propio de la transparencia frente a la ciudadana, se suma una percepcin consistente de desconfianza en la informacin que se entrega por parte de los organismos pblicos.


Si una persona solicita informacin a un organismo pblico, recibe informacin confiable (B: 2.241)

Por qu desconfa Ud. de esa informacin? (B: 1.034)

En desacuerdo De acuerdo Ocultan informacin

Son poco claros, confusos

Entregan infomacin incompleta

No informan la verdad

No sabe

Mala atencin / Poca amabilidad0

20

40

60

80

100

40%

29%

21%

10%

1%

1%

54%

46%

41

Como muestra la grfica, segn la Encuesta Nacional de Transparencia 2012, un 54% de los entrevistados manifiesta cierta desconfianza hacia la informacin que entregan los organismos pblicos. Tal vez ms importante que lo anterior, es que de aquellos que no ven la informacin como confiable, un alto porcentaje cree que se oculta informacin, pero un no despre-ciable 29%, apela a la poca claridad de la informacin que se entrega como causa de la poca confiabilidad.

De lo anterior se desprende un factor muy importante al momento de seleccionar los elementos que deberan ser parte de una medicin sobre el estado de avance

de la poltica pblica sobre acceso a la informacin pblica: la valoracin que se tenga tanto del propio derecho de acceso, como de la informacin propiamente tal. Es por ello que este elemento conforma una de las sub dimensiones del ITAI y es aplicable, tanto a ciudadanos, como a las instituciones pblicas que son sujetos de la Ley.

Dado que existe una dificultad con posi-cionar el derecho en los espacios ms cotidianos de los ciudadanos y ello repercute en que necesidades de informacin de los ciudadanos queden anuladas por la desconfianza o la percepcin de inutilidad o falta de pertinencia de la misma, cabe

observar la evolucin de los grados de utilidad y pertinencia que la ciudadana ve en la informacin pblica y, a la vez, de la utilidad del propio derecho de ac-ceso. Para los funcionarios pblicos, la valoracin del derecho y la informacin, se constituyen en elementos que ayudan al mejor desempeo al momento de en-tregar o disponibilizar la informacin, en tanto logren concebir la informacin que administran, no como un patrimonio, sino como un bien pblico que se conecta con necesidades bsicas de los ciudadanos y no solamente con dinmicas de ejecucin administrativa de mandatos difusos de la autoridad.


III. Modelo de Medicin

45

A partir de las relaciones descritas, los supuestos tericos explicitados y los d-ficits fcticos mostrados en las pginas anteriores, resta mostrar el modelo concreto de medicin que permitir transformar las definiciones genricas en frmulas especficas de medicin y clculo.

De lo anterior se deriva que el ITAI est constituido por tres ndices Dimensionales: Uso, Condiciones de Uso Ciudadano y Condiciones de Uso Institucional. A su vez, estas tres dimensiones se descomponen en sub dimensiones. As, para el Uso estn las acciones de Transparencia Activa y las acciones de Transparencia Pasiva. Para la dimensin ciudadana se contemplan las sub dimensiones valoracin, cono-cimiento y acceso. Finalmente, para la dimensin institucional se ordenan las sub dimensiones valoracin, conocimiento y capacidad. Esto da el siguiente esquema general del ITAI:

VALORACIN


III. MODELO DE MEDICIN / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

III. Modelo de Medicin

CapacidadesInstitucionales

ConocimientoInstitucional

ValoracinInstitucional

Posibilidadesde Acceso

ConocimientoCiudadano

ValoracinCiudadana

DimensinUso Efectivo

Acceso a laInformacin Pblica

Dimensin Institucional Dimensin Ciudadana

46

Al interior de las capacidades ciudadanas, se ha detectado (Estudios de Cliente Oculto) que el conocimiento es una variable crtica al momento de tener xito en el acceso a la informacin, por lo que se le ha dado la ponderacin superior en su grado mnimo frente a la valoracin , vale decir, 60% versus 40% (f1 y f2).


Dado que las dos vas de acceso a la infor-macin (visitas y solicitudes) se asumen como equivalentes, se ha determinado una ponderacin del 50% (a1 y a2).

Por otra parte, la Dimensin Ciudadana se construyen con la sumatoria de las capacidades de los ciudadanos al valorar (V) la informacin pblica y conocer (CN) las condiciones mnimas para hacer exigible su derecho, las que se potencian con los niveles de acceso (Ac) detectados en el ejercicio efectivo del derecho.

[(V * f1 + CN * f2) * Ac] p1

Cada una de estas subdimensiones res-ponde a un modelo de comportamiento diagnosticado a partir de diversos estudios y datos como lo hemos sealado en los acpites anteriores. Es por ello que se asocian entre s con diferentes relaciones traducidas en diferentes operaciones y pon-deraciones. As, la Dimensin Uso Efectivo se construye a partir de la multiplicacin de las visitas a pginas web (Vis) y los reclamos en TA (R) hechos al Consejo para la Transparencia y las solicitudes de informacin (Sol) y los amparos interpuestos en el CPLT (A). Esto como expresin de los niveles de insatisfaccin explicitada por los ciudadanos y el grado potencial de exigibilidad que pudiesen activar los ciudadanos demandantes de informacin:

U = 1 - R Vis Sol

Aa1 + a2

En esta Dimensin Ciudadana, cada una de las sub dimensiones se mide con-siderando las prioridades regulatorias y los descubrimientos fcticos mostrados en pginas anteriores. Ello resulta en el siguiente cuadro de indicadores:

En la sub dimensin Valoracin Ciudadana, la totalidad de la informacin es recopilada directamente desde la Encuesta Nacional de Transparencia. Contempla elementos de valoracin genrica de la Ley y el derecho de acceso, as como de valoracin prctica, a partir del nmero de ciudadanos que han solicitado informacin.

47III. MODELO DE MEDICIN / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

Sub Dimensin tems de Mediciones Variable Observada Alternativas de respuesta Responde

Valoracin

Valoracin

P10.1 Toda la informacin que poseen los organismos pblicos, debe ser pblica

Muy de acuerdo / De acuerdo Todos

P28 Usted ha solicitado informacin a un organismo pblico en los ltimos 12 meses? Si Todos

Reconocimiento intuitivo del Derecho de Acceso a la Informacin

P12.1 Cualquier persona tiene derecho a acceder a informacin de cualquier organismo pblico


P12.2 Cuando una persona solicita informacin a un organismo pblico, este est obligado a entregarla


P12.3 Si un organismo pblico no entrega la informacin solicitada, existe derecho a reclamar


Para la Sub Dimensin Conocimiento, se seleccionan bateras de preguntas de la Encuesta Nacional de Transparencia, especialmente confeccionadas para recabar este tipo de informacin bajo los

parmetros dispuestos en el modelo terico. Se contempla la medicin de los elementos bsicos mnimos para que un ciudadano pueda ejercer su derecho de acceder a la informacin pblica, distinguiendo el

nivel de penetracin en la poblacin de la existencia de la Ley, pero especialmente si es capaz de identificar la figura prctica de exigibilidad, es decir, si identifica dnde puede reclamar.

48 III. MODELO DE MEDICIN / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

Acceso TA

Acceso a Banner de Transparencia Activa

P39 Saba Ud. que existe una seccin de los sitios web de los organismos pblicos llamada Transparencia

Activa/Gobierno Transparencte/Ley 20.285?Si Todos

P46 En esa ocasin, encontr la informacin que buscaba? Si Todos

Acceso TA Cumplimiento Aspecto General Fiscalizacin TA Banner visible y operativo

Ahora Bien, en la Sub Dimensin Acceso, se recurre a informacin recopilada a travs de los procesos normales de fiscalizacin

que realiza el Consejo para la Transpa-rencia, haciendo especial seleccin de los elementos particulares para el caso

de la TA y de DAI que hacen posible a los ciudadanos llegar a la informacin que eventualmente necesiten del estado:

Conocimiento

Conocimiento de la Ley de Transparencia

P17 El 20 de abril del 2009 entr en vigencia la Ley de Transparencia (Ley N 20.285), que obliga a los

organismos pblicos a dar a conocer lo que se llama informacin pblica Conoce usted esta ley?

Si Todos

P50 Ha escuchado hablar del Consejo para la Transparencia? Si Todos

Conocimiento del Consejo para la Transparencia

P13 Sabe Ud. si existe una institucin dedicada a acoger reclamos de los ciudadanos cuando

los organismos pblicos no entregan la informacin solicitada?

1. Si > Cul? -Consejo para

la TransparenciaTodos

49

Finalmente, en la Dimensin Institucional se establece la sumatoria de la valoracin (V), el conocimiento (C) y las capacidades (CP) como condiciones para el cumplimiento efectivo de la Ley 20.285 por parte de las instituciones obligadas.

Dado que es obligacin de los funcionarios pblicos cumplir con la Ley, la valoracin se deja en una ponderacin menor (r1) en relacin a las otras dos condiciones (r2 y r3), las que se equilibran en su nivel de criticidad para la correcta entrega de la informacin a los ciudadanos.

En esta Dimensin Institucional, al igual que en la anterior, cada una de las sub dimen-siones se mide considerando las prioridades regulatorias y los descubrimientos fcticos

mostrados en pginas anteriores. Ello re-sulta en el siguiente cuadro de indicadores: Los datos de la Sub Dimensin Valoracin Institucional, se obtienen ntegramente de los set de preguntas de la Encuesta Nacional de Funcionarios, especialmente diseadas para medir este fenmeno del modo en que lo requiere el modelo terico. A diferencia del caso ciudadano, se mide la valoracin general de la existencia de la Ley y el derecho:


[V * r1 + CN * r2 + CP * r3] p2

Acceso DAI

Acceso a Mecanismos de Solicitudes de Acceso a

la Informacin

P24 Sabe usted a travs de qu canales de comunicacin se puede ingresar una solicitud de informacin en un

organismo pblico? Cules?

Complemento de No sabe / No resonde y otro

Todos

Acceso a Banner de Transparencia Activa

P33 En esa ocasin, le entregaron la informacin que solicit? Si Si, en P28

Acceso DAI Cliente Oculto (DAI) % barreras

50 III. MODELO DE MEDICIN / NDICE DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN

En lo que respecta a la Sub Dimensin Conocimiento Institucional, la totalidad de los datos se obtiene de un set de preguntas destinado para tal efecto en

la Encuesta Nacional de Funcionarios. En ellas no slo se mide el conocimiento bsico sobre la Ley (como en el caso de los ciudadanos), sino que se avanza en

detalles relacionados con el rol de gua en el acceso a la informacin que le cabe a los funcionarios.

Sub Dimensin tems de Mediciones Variable Observada Alternativas de respuestas Responde

Valoracin

Valoracin

P19 Con cul de las siguientes afirmaciones se identifica ms?

1. Los beneficios que aporta la Ley de Transparencia son superiores a cualquier costo que implique su implementacin

(tiempo, trabajo, recursos, riesgos)

Todos

P13 Cul es su evaluacin sobre la existencia de Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica

en Chile?

Buena / Muy buena Todos

Reconocimiento intuitivo del Derecho de Acceso a la Informacin

8.2 Cualquier persona tiene derecho a acceder a informacin de cualquier

organismo pblicoMuy de acuerdo / De acuerdo Todos

8.3 Cuando una persona solicita informacin a un organismo pblico,

este est obligado a entregarlaMuy de acuerdo / De acuerdo Todos

8.5 Si un organismo pblico no entrega la informacin solicitada,

existe derecho a reclamarMuy de acuerdo / De acuerdo Todos

51

Conocimiento

Conocimiento de la Ley

de Transparencia

P10 El 20 de abril del 2009 entr en vigencia la Ley de Transparencia (Ley N 20.285) que obliga a los organismos pblicos a dar a conocer

lo que se llama informacin pblica Conocer usted esta ley?1. S Todos

Conocimiento del Consejo para la Transparencia

P9 Sabe Ud. si existe una institucin dedicada a acoger reclamos de los ciudadanos cuando los organismos pblicos no entregan la

informacin solicitada?

1. S > Cul?_Consejo para la Transparencia

Todos

P27 Ha escuchado hablar del Consejo para la Transparencia? 1. S Todos

Conocimiento Mecanismos de

Solicitudes de Acceso a la Informacin

P20 Sabe Ud.

Transp Are Nci A

Documents

Transcript of Transp Are Nci A