TTEMA - planificación de RRHH · Web viewPor último señalar que el Estatuto es vehículo de la...

Temario General de la ESTT - OEP 2011Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011

TEMA 18EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO. LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. NATURALEZA. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE DESARROLLO Y EJECUCIÓN. RELACIONES DE COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.

1. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO.

2. LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. 2.1. Formación de las Comunidades Autónomas.

2.2. Estatutos de Autonomía.

3. NATURALEZA.

4. ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA.4.1 Organización política.

4.2 Organización administrativa.

5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.5.1 Distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.

5.2 Supletoriedad del derecho estatal.

5.3 Control de la actividad de las CCAA.

6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE DESARROLLO Y EJECUCIÓN.6.1 Competencias exclusivas y compartidas.

6.2 Competencias concurrentes.

6.3 Competencias de desarrollo.

6.4 Competencias de ejecución.

7. RELACIONES DE COOPERACION Y COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.

Autor : Justiniano Redondo Bermejo Tema 18. Página 1 de 26


Elaborado en 2011

1. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO

El Estado Español ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias como de Estado compuesto. Con ello, se hace referencia al particular diseño que realiza la constitución de la distribución de competencias entre los diversos entes territoriales configurados constitucionalmente.

Según ha recogido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, la Constitución prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito (STC 32/1981).

De este modo, la Constitución ha instaurado un Estado complejo, en el que el ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones generales del Estado como a las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía política que son expresión del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española (STC 119/1992).

A este respecto señalar que La CE en su artículo 1.2 establece que “La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado” Asimismo en su artículo 2 establece que "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

De este modo, según el Tribunal Constitucional, la estructuración del poder del Estado se basa en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y en los de autonomía y solidaridad. La Constitución parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización -el Estado- para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que "el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

El precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía.

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es



Elaborado en 2011

precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.

Como principales límites a la autonomía podemos citar los siguientes:

1º) El principio de solidaridad reconocido en el art. 138.1 que establece que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

2º) El principio de igualdad reconocido en el 138.2 que establece que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Y por el art. 139.1 que establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

3º) El principio de libre circulación recogido en el art. 139.2 que establece que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Asimismo señalar que el art. 137 de la Constitución delimita el ámbito de estos poderes autonómicos circunscribiéndolos a la gestión de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. Este poder para la gestión de sus respectivos intereses se ejerce -por lo demás- en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. (STC 247/2007)

El Tribunal Constitucional ha insistido, por tanto, en que el sistema constitucional descansa en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, que lo engloba. De ahí que el Estado Español sea un Estado políticamente descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos dos principios. Así, al consagrar la Constitución como fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982).

2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El art. 143.1 de la CE establece que “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.



Elaborado en 2011

Asimismo el artículo 144 establece que “Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica podrán por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma, cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1º del artículo 143 (pej. CCAA de Madrid).

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial (pej. Estatutos Autonomía de Ceuta y Melilla).

De la regulación contenida en el título VIII de la Constitución, se desprende que las Comunidades Autónomas son entes territoriales con capacidad de autogobierno, potestad legislativa propia, organización administrativa propia y autonomía financiera (en coordinación con la Hacienda Estatal y con solidaridad respecto a las demás Comunidades Autónomas).

Asimismo cabe destacar, que la Constitución no ha determinado que territorios se deben constituirse en CCAA, ni que competencias deben asumir, dejando la iniciativa de este proceso a los propios territorios, como veremos posteriormente. De este modo, el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza a materias como la denominación a adoptar (que podrá acomodarse a la tradición histórica), el procedimiento de acceso a la autonomía, (que presenta diversas modalidades), las competencias a asumir (como resulta de los artículos 148 y 149), y las instituciones de los entes autonómicos, todo ello siempre dentro de los límites que la Constitución señala. Como consecuencia, y en virtud de las disposiciones constitucionales, el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas y se ha configurado en formas muy distintas de un caso a otro (STC 16/1984).

2.1 Formación de las Comunidades Autónomas.

La Constitución prevé distintos procedimientos para acceder a la autonomía, siendo la única diferencia entre los mismos, la rapidez de acceso a la totalidad de competencias constitucionalmente posibles. En efecto, las Comunidades Autónomas que constituyan por la “vía lenta” solo podrán asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias reconocidas en el art. 148 CE. Transcurridos 5 años y mediante reforma de sus Estatutos podrán ampliar sucesivamente sus competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).

Las Comunidades Autónomas que se constituyan por la “vía rápida” no necesitarán esperar estos 5 años y podrán asumir inicialmente en sus Estatutos todas las competencias enumeradas en el art. 148 CE y cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 como competencias exclusivas del Estado. (Art. 151 y DT2ª CE).



Elaborado en 2011

Comunidades autónomas de “vía lenta”:

La iniciativa del proceso Autonómico debe ser acordada por:

- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes

- y las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla (art. 143 CE).

Una vez acordada la iniciativa autonómica, el proyecto de Estatuto de autonomía será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley (art. 146 CE).

Comunidades de vía rápida:

La iniciativa del proceso autonómico debe ser acordada por:

- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes,

- y además por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.

Dicha iniciativa autonómica, deberá ser ratificada mediante referéndum aprobado por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Una vez ratificada la iniciativa autonómica, se procede a la elaboración del Estatuto de autonomía con arreglo al siguiente procedimiento:

1º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2º Aprobado el proyecto de Estatuto de Autonomía, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para establecer de común acuerdo su formulación definitiva.

Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación.

De no alcanzarse el acuerdo, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será



Elaborado en 2011

sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto que deberá ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia.(Art. 151 CE)

Sin embargo, tener en cuenta que también podrán acceder a este procedimiento de “vía rápida" los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía. En este caso la iniciativa autonómica podrá adoptarse por sus órganos preautonómicos colegiados superiores por mayoría absoluta y habrán de comunicar al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el art. 151. (DT2ª). (Cataluña, País Vasco y Galicia).

Por lo tanto la principal diferencia entre ambos procedimientos de acceso a la autonomía radica en que en el procedimiento de acceso a la autonomía plena por la vía rápida:

1º La iniciativa autonómica deberá ser ratificada mediante referéndum (excepto en el caso de los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía).

2º Será necesaria una mayoría de municipios mas amplia para poder instar la iniciativa autonómica dado que se requiere acuerdo favorable de ¾ partes de los municipios afectados.

2º El proyecto de Estatuto de Autonomía deberá ser aprobado por referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas.

2.2 Estatutos de Autonomía.

Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconoce y los ampara como parte de su ordenamiento jurídico.

Los Estatutos de autonomía deberán contener:

La denominación de la Comunidad.

La delimitación de su territorio.

La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica (art. 147 CE).

Las principales características de los Estatutos de Autonomía, según se desprende de la doctrina del TC son las siguientes:



Elaborado en 2011

1) La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades en su procedimiento de elaboración, rasgo que es más nítido en las sucesivas reformas de un Estatuto que en su aprobación inicial, pues la Constitución puso fin a un Estado políticamente centralizado en el que no existían aún Asambleas Legislativas autonómicas en sentido estricto. En todo caso, la reforma de los Estatutos ya vigentes se realiza mediante un procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la Asamblea Legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando éstas el Estatuto mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE), con sometimiento a referéndum, en su caso. (STC 247/07)

2) Los Estatutos de Autonomía son normas autonómicas, pero también son normas estatales subordinadas a la Constitución. La aprobación de los Estatutos por las Cortes Generales, que representan la soberanía nacional determina que aquéllos sean, además de la norma institucional básica de la correspondiente Comunidad Autónoma, normas del Estado, subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurídico, a la Constitución, norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE). Se consagra así, el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la Constitución). Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución (STC 18/1982). El único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la Norma Fundamental.

3) Especial rigidez de que están dotados. La reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica y en el caso de los Estatutos de las Comunidades de Autonomía que accedieron por la vía rápida, es necesario un referéndum aprobatorio del cuerpo electoral de la respectiva Comunidad. El señalado procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía los sitúa en una posición singular en el sistema de fuentes y les otorga una singular resistencia frente a las otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser formalmente reformados por éstas. Esta afirmación opera, sin duda, con carácter general frente a las leyes estatales ordinarias. Respecto de las otras leyes orgánicas, la relación de los Estatutos se regula, por la propia Constitución, según criterios de competencia material. En este sentido, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón,



Elaborado en 2011

se configura como límite para la regulación estatutaria. En caso de colisión, será competencia del Tribunal Constitucional la apreciación del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa estatutaria (STC 247/2007).

Asimismo señalar que los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de Constitucionalidad.

En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le estén subordinadas.

Por último señalar que el Estatuto es vehículo de la pretensión de autonomía de un determinado territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco prefigurado para ello en la Constitución, de nacimiento y configuración de un ente, la correspondiente Comunidad Autónoma, dotado de autonomía.

En definitiva, los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el título VIII de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus Administraciones públicas. Cobra, así, sentido la calificación constitucional de los Estatutos como "norma institucional básica" de la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE).

3. NATURALEZA

El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las Comunidades Autónomas, como entes territoriales dotados de capacidad de autogobierno, se diferencian de los entes locales, básicamente en el hecho de que los poderes y responsabilidades de los entes locales son meramente administrativos y sus poderes normativos son simplemente reglamentarios. Por el contrario, los poderes y responsabilidades de las Comunidades autónomas no son meramente administrativos, ni todas sus normas son simplemente reglamentarias.

Las Comunidades Aútonomas tienen naturaleza política que deriva fundamentalmente del hecho de estar dotadas de Asambleas legislativas con potestad, por lo tanto, de dictar leyes en los ámbitos materiales de actuación que tienen atribuidos en virtud del Estatuto de autonomía de conformidad con la Constitución. Leyes que han de sujetarse a lo dispuesto en aquéllos (Constitución y Estatuto) incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (STC 36/1981).

La autonomía política de las Comunidades Autónomas "se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia" (STC 13/1992).



Elaborado en 2011

Asimismo señalar que es la propia Constitución la que no solo permite, sino que impone dicha naturaleza política, dado que al regular en su artículo 152 la organización institucional autonómica de las Comunidades autónomas de “vía rápida” establece que estarán dotadas de una Asamblea Legislativa.

Por lo demás, señalar que esta naturaleza política de las Comunidades Autónomas, que aparece recogida expresamente en la Constitución para las Comunidades autónomas de “vía rápida”, se ha extendido al resto de Comunidades Autónomas, pues si bien la Constitución no dice nada respecto de la configuración institucional de la que han de dotarse, la realidad es que dichas Comunidades Autónomas se han dotado también de Asambleas Legislativas por haberlo dispuesto así sus Estatutos de Autonomía, lo que es una manifestación más de la relevante función constitucional que desempeñan los Estatutos como pieza esencial en la distribución territorial del poder político del Estado.

4. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA

4.1 Organización Politica.

Uno de los contenidos más importantes de los Estatutos de Autonomías es, precisamente, la regulación de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma (art. 147.2.c CE). Sin embargo, como ya hemos comentado anteriormente, la Constitución en su artículo 152, establece un esquema institucional básico al que han de atenerse los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas que se constituyeron por la “vía rápida”.

Según este artículo 152 la organización institucional autonómica se basará en:

Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio.

Dicha Asamblea está constituida por una única cámara. Recibe diversas denominaciones en los distintos Estatutos, Parlamento, Junta, Cortes o Asamblea entre otras. La duración de la legislatura, en todos los casos es de 4 años. Sus funiones son semejantes a las realizadas por las Cortes Generales:

Función legislativa: Ejerce la iniciativa legislativa y le corresponde la tramitación y en su caso aprobación de las leyes autonómicas.

Función de control del Consejo de Gobierno: A través de distintos mecanismos como la investidura del Presidente, la moción de censura y la cuestión de confianza.

Función presupuestaria: Aprueba los presupuestos de la CCAA.

Otras funciones: Podrá remitir al congreso una proposición de ley, delegando ante dicha cámara un máximo de tres miembros encargados de su defensa. Interponer recursos de inconstitucionalidad, elegir a los Senadores autonómicos, a los miembros de los Tribunales de Cuentas autonómicos etc.



Elaborado en 2011

Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

Se compone del Presidente y los Consejeros. En algunos Estatutos se preve también la figura del Vicepresidente. Sus funiones son semejantes a las del Gobierno de la nación:

Dirige la politica y administración de la CCAA, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (de desarrollo de las leyes autonómicas). Aprueba proyectos de ley y elabora los prepuestos de la CCAA. Asisimismo, algunos Estatutos preven la posibilidad de que los respectivos ejecutivos dicten Decretos Legislativos, en virtud de delegación acordada por la asamblea legislativa. En relación con los Decretos leyes, la generalidad de los Estatutos de Autonomía no ha recogido esta posibilidad. También puede interponer el recurso de inconstitucionalidad.

Recibe distintas denominaciones, tales como Gobierno, Consejo Ejecutivo, Junta, Diputación General, Diputación Regional y Diputación Foral.

Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Además también le corresponde el nombramiento y separación de los miembros del Consejo de Gobierno, disolver la asamblea legislativa (en aquellos casos en que así lo recoja el Estatuto de Autonomía) y plantear la cuestión de confianza.

Un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo.

Sin embargo hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con los poderes legislativo y ejecutivo, las CCAA no disponen de un poder judicial propio, dado que los Tribunales Superiores de Justicia, se integran dentro de la organización judicial estatal. En efecto la Constitución en su artículo 149.1.5 establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de Justicia. A este respecto, el Tribunal Constitucional en sentencias 56 y 62/90 ha declarado que hay que distinguir entre lo que es la Administración de Justicia en sentido estricto (que consistente en la función jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) que es competencia exclusiva del Estado, y lo que es la administración de la Administración de Justicia que comprende los medios materiales y personales necesarios para el funcionamiento Administración de Justicia, que si puede ser asumida por las CCAA a través de sus respectivos Estatutos.

Como ya avanzamos anteriormente, esta organización básica de las instituciones autonómicas, prevista para las CCAA de “vía rápida”, ha sido asumida por la totalidad de CCAA a través de sus Estatutos de Autonomía. La principal característica de esta organización institucional autonómica es su similitud con el



Elaborado en 2011

modelo estatal. Se adopta por lo tanto, un modelo parlamentario, en el corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente, que debe contar con su confianza para seguir en el cargo. El presidente, a su vez designa y cesa libremente a los demás miembros del Consejo de Gobierno. Todos los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la asamblea que ejerce el control sobre la actividad ejecutiva.

4.2. Organización Administrativa

Como ya hemos señalado anteriormente, la Constitución parte de una estructuración de la administración en tres niveles Administración Estatal, Administración Autonómica y Administración Local.

En relación con la administración autonómica la Constitución hace muy pocas referencias a la misma. Podemos encontrarlas pej. en el artículo 152.1 cuando habla de que las CCAA estarán dotadas de un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. En el art. 153.2 que establece que el control de la administración autonómica y sus normas reglamentarias, se ejercerá por la jusrisdicción contencioso administrativa. En el art. 154 establece que el delegado del Gobierno coordinará, cuando proceda, la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma con la Administración propia de la Comunidad.

La Constitución ha dejado pues, un margen muy amplio de libertad a las CCAA para regular y estructurar su propia organización. En este sentido, las CCAA asumen toda una serie de competencias que requieren la existencia de una organización administrativa que pueda ejecutarlas. A grandes rasgos las dos opciones a que se ha enfrentado el legislador autonómico a la hora de configurar la administración autonómica son, por una parte configurar una administración autonómica amplia que pueda ejercer directamente las competencias asumidas por la CCAA, o bien, reforzar la Administración local para que sea ésta, la que ejerza (a través de las Diputaciones Provinciales) buena parte de las competencias asumidas. Así, en muchos Estatutos de autonomía se prevé la posibilidad de transferir y delegar funciones de las CCAA a las Entidades Locales.

Sin embargo, la opción tomada por la mayoría de los legisladores autonómicos ha sido la primera, creándose un entramado administrativo que se caracteriza fundamentalmente por su semejanza con la administración pública estatal. Si bien cabe destacar los casos de País Vasco y Canarias, que por razones históricas y geográficas han delegado muchas competencias en los entes locales.

Podemos clasificar los órganos de la administración activa autonómica en:

Órganos constitucionales: Presidente y Consejeros de Gobierno.

Órganos políticos no constitucionales: En general los Estatutos han creado las Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales. Algunos Estatutos también han creado la figura de los Viceconsejeros o Secretarios



Elaborado en 2011

Generales, figuras equiparables a los Subsecretarios de la administración estatal.

Órganos estrictamente administrativos: En general, existen las Subdirecciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados.

Por lo que respecta a los Servicios Periféricos, suelen tener ámbito provincial o comarcal y puede tratarse de servicios dependientes de la correspondiente Consejería, o bien existir un único órgano desconcentrado que unifica todos los servicios periféricos.

En cuanto a la Administración Consultiva y de participación: Se han creado Consejos Consultivos, que velan por la legalidad, emitiendo dictámenes con funciones similares al Consejo de Estado. Así, pej la Comisión Jurídica Asesora en Cataluña, o el Consejo Consultivo de Canarias. También se han creado órganos de participación. Pej, el Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña en el que están representadas las organizaciones sindicales, empresariales y distintos sectores de la actividad económica como el sector agrario, marítimo pesquero y por último está compuesto también por expertos de reconocido prestigio. Este Consejo emite dictámenes preceptivos y vinculantes.

Por último señalar que se han creado en muchas CCAA órganos equivalentes al Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Pej. el Sindic de Greuges en Cataluña, el Defensor del Pueblo Andaluz o el Ararteko vasco. La Sindicatura de Cuentas en Cataluña es un órgano que, respecto de la Generalitat Catalana, ejerce las mismas competencias que el Tribunal de Cuentas a nivel nacional.

Por último señalar que, a título de ejemplo, en la Generalitat Catalana podemos distinguir:

DepartamentosLa Administración de la Generalitat se estructura en departamentos o consejerías, que son las unidades en que se organiza el Gobierno. Cada unidad asume la responsabilidad de gestionar las materias que se le atribuyen.

La Secretaría de GobiernoLa Secretaría de Gobierno depende del Departamento de Presidencia. Ofrece asistencia técnica al Gobierno de la Generalitat.

Las Secretarías GeneralesCada departamento o consejería de la Generalitat tiene una secretaría general. El secretario general es la segunda autoridad del departamento y ostenta, por delegación, la representación del consejero en diversas materias y actividades. Es el responsable del departamento en los asuntos de gestión administrativa, económica y de contratación de personal.

Las Secretarías SectorialesTienen rango orgánico de Secretaría General, pero están dedicadas a un ámbito material concreto que lo requiera por motivos de especificidad o complejidad técnica



Elaborado en 2011

u organizativa. En aquellas funciones que no les hayan sido atribuidas dependen de la Secretaría General del departamento al cual pertenecen.

Las Direcciones GeneralesLos departamentos se organizan en las direcciones generales imprescindibles que exijan los servicios especializados que se integren dentro de aquéllos.

Los órganos TerritorialesLa Administración territorial de la Generalitat se basa en las delegaciones territoriales del Gobierno, al frente de cada una de las cuales hay un delegado. Representan al Gobierno en sus respectivas demarcaciones.

5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

5.1 Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA.

La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las CCAA, sino que, según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de Autonomía determinar las competencias asumidas, dentro del marco establecido por la Constitución.

El marco constitucional está recogido en los art. 148 y 149 CE.

El artículo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrán asumir competencias. Lo más destacable de este artículo es que la Constitución no obliga a las CCAA a asumir dichas competencias, sino que la asunción de las misma se configura con carácter potestativo (“Las CCAA podrán”). Como ya indicamos anteriormente, las CCAA de autonomía de “vía lenta” solo pudieron asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este artículo 148, si bien transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, la Constitución prevé que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).

Estas materias (art. 148 CE) son las siguientes:

1.Organización de sus instituciones de autogobierno.2.Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general,

las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3.Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4.Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5.Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.



Elaborado en 2011

6.Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7.La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8.Los montes y aprovechamiento forestales.

9.La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12. Ferias interiores.

13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14. La artesanía.

15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20. Asistencia social.

21. Sanidad e higiene.

22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

El artículo 149 es el más importante a la hora de configurar la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Por una parte, en su artículo 1º enumera una serie de competencias exclusivas del Estado, y sobre las que en principio no cabría la competencia autonómica (aunque esto es muy matizable como veremos posteriormente). Por otra parte en su punto 3º establece que “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.” Por lo tanto, es claro que las CCAA pueden asumir en sus Estatutos, competencias distintas de las enumeradas en los artículos 148 y 149. Ahora bien, ello no significa que dichas competencias “no atribuidas expresamente al Estado”, correspondan automáticamente a las CCAA, para ello será preciso que las asuman expresamente en sus Estatutos de Autonomía. En caso de no hacerlo, la competencia corresponderá al Estado (art. 149.3).



Elaborado en 2011

Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo 149, son las siguientes:

1.La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.Relaciones internacionales.

4.Defensa y Fuerzas Armadas.

5.Administración de Justicia.

6.Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.

12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14. Hacienda general y Deuda del Estado.

15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17. Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.



Elaborado en 2011

19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25. Bases del régimen minero y energético.

26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31. Estadística para fines estatales.

32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en los art. 148 y 149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de técnicas constitucionalmente reconocidas:

1º) Leyes Marco.



Elaborado en 2011

El art. 150.1 establece que “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”.

Estas leyes suponen una delegación legislativa, es decir se permite a las CCAA la posibilidad de dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal delegación no supone que la competencia cambie de titularidad, la competencia sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes Generales, mediante una nueva ley podrán recuperar en cualquier momento las competencias atribuidas por la ley marco.

Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a las CCAA para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal. Dicha competencia estatal, viene determinada tanto por el artículo 149.1 como por la cláusula residual del art. 149.3, por lo que cabe también la delegación legislativa respecto de aquellas materias que por no haber sido asumidas por los Estatutos de Autonomía, sean competencia del Estado.

Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los que deberán ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta delegación legislativa.

Asimismo señalar que estas leyes marco, en la medida que son normas delimitadoras de las competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del bloque de Constitucionalidad. Ello resulta del artículo 28 LOTC que establece que para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley con la Constitución, el Tribunal Constitucional considerará además de los preceptos constitucionales las leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las CCAA.

Por último señalar que, las leyes autonómicas dictadas en virtud de esta delegación legislativa, estarán sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal Constitucional (en la medida que estas leyes marco forman parte del bloque de constitucionalidad). Asimismo, las Cortes Generales en la propia ley marco pueden establecer las modalidades de control que consideren convenientes.

2º) Leyes de transferencia o delegación.

El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.



Elaborado en 2011

Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las CCAA facultades correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera cuestión que se planteó respecto de esta técnica es que tipo de facultades podían ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de transferencia y delegación realizadas hay se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto ejecutivas o administrativas como legislativas.

Una segunda cuestión, se refiere a si existe alguna diferencia entre la transferencia y la delegación. A este respecto señalar que parte de la doctrina considera que la transferencia supone un traspaso de la titularidad de la competencia, mientras que la delegación supondría tan solo la cesión del ejercicio de la facultad, manteniendo el Estado la titularidad de la competencia.

En cualquier caso, lo que si parece claro es que el Estado en cualquier momento, podrá recuperar las facultades transferidas o delegadas. Lo contrario sería negar a las Cortes la capacidad necesaria para derogar o modificar sus propias leyes.

En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la actividad de las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas. Podemos citar pej, los previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias. En caso de incumplimiento se prevé, en primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para que cese la actividad infractora, en segundo lugar la suspensión de las facultades o servicios y, finalmente la revocación de la transferencia. En estos dos últimos supuestos (suspensión y revocación) el Gobierno deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrán confirmar o revocar la decisión gubernamental. Asimismo señalar que estas leyes también forman parte del denominado bloque de constitucionalidad.

Por último señalar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la configuración del Estado Español como Estado Compuesto. Así se utilizó esta técnica para ampliar las competencias de las autonomías que accedieron a la autonomía por la “vía lenta” sin necesidad de que éstas reformaran sus Estatutos. Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.

3º) Leyes estatales de armonización.

Art. 150.3 establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.

Son leyes estatales ordinarias. A este respecto señalar que el TC ha declarado que la mayoría necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqué requerirse para la aprobación final de la ley, y en ningún caso convierte a las leyes de armonización en leyes orgánicas.



Elaborado en 2011

Se trata de leyes homogeneizadoras, cuyo fin principal es preservar la unidad del ordenamiento jurídico, cuando así lo exija el interés general.

La ley de armonización ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que agote en sí misma la regulación de una materia. La armonización afectará normalmente a competencias exclusivas de las CCAA, sin embargo, también se podrá utilizar esta técnica en el caso de competencias compartidas, cuando así venga exigido por el interés general (STC 76/83).

Asimismo el TC ha declarado que el legislador no puede dictar leyes de armonización en los supuestos en que disponga de otros títulos específicos previstos en la constitución para dictar la regulación legal de que se trate, dado que el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para garantizar la armonía exigida por el interés general. (STC 76/83)

El ejercicio de esta técnica, como en el resto de casos, se encuentra sometido al control de constitucionalidad por parte del TC. Asimismo, señalar que las leyes de armonización forman parte del bloque de constitucionalidad, por lo que las normas legislativas de las CCAA que no respetaran los principios recogidos en una ley de armonización podrían ser objeto de declaración de inconstitucionalidad.

5.2 Supletoriedad del derecho estatal.

Por último señalar que el art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”.

En cuanto al alcance de este principio el TC ha declarado que el presupuesto de aplicación de este principio, no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna del derecho. En este sentido el Derecho del Estado que puede resultar supletorio para las Comunidades Autónomas es únicamente el que éste adopte para sí, o sea, en el legítimo ejercicio de sus competencias; de suerte que ni cabe sostener la existencia de una potestad estatal de regulación general de cualquier materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sería lícita, constitucionalmente hablando, la creación del Derecho con la exclusiva finalidad de que fuera supletorio del de las Comunidades Autónomas"(STC 118/96).

5.3 Control de la actividad de las CCAA.

El art. 153 establece que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley.

Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.

Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.



Elaborado en 2011

Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Por último, hacer referencia a la intervención extraordinaria del art. 155 CE

El art. 155 establece que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Esta técnica constituye el último recurso que la Constitución pone en manos del Estado para garantizar el interés general de España.

6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE DESARROLLO Y EJECUCIÓN

6.1 Competencias exclusivas y compartidas.

La distribución competencial recogida en los artículos 148 y 149, realiza un reparto de las competencias entre el Estado y a las CCAA y asimismo, prevé una cláusula residual de atribución de competencias (distintas de las enumeradas en el art. 149), al Estado o a la CCAA, en función de que hayan sido o no asumidas en sus Estatutos de Autonomía.

Competencias exclusivas son aquellas en las que la totalidad de funciones (legislativa y ejecutiva) sobre una misma materia corresponden al mismo ente, ya sea el Estado o la CCAA. Las competencias exclusivas de las CCAA son asumidas en sus Estatutos en virtud de los art. 148, 149.3 o 150. Las competencias exclusivas del Estado, en principio, están recogidas en el art. 149. Pej. Defensa y Fuerzas Armadas, Relaciones Internacionales, Administración de Justicia.

Sin embargo hay que tener en cuenta, en muchos de los puntos del art. 149, la reserva a favor del Estado, no se refieren a la totalidad de funciones (legislativa y ejecutiva) sobre una materia, sino solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos supuestos el Estado ya no sería titular de una competencia exclusiva sobre la totalidad de la materia, puesto que se admite que la CCAA asuma parte de las funciones referentes a esa competencia (pej. funciones ejecutivas). Cuando esto sucede se habla de competencias compartidas, con lo que se quiere indicar que la competencia sobre una materia está repartida entre el Estado y la CCAA. Así podemos distinguir dos casos:

a) El Estado se reserva la legislación sobre una materia. En estos casos las CCAA pueden asumir competencias ejecutivas.



Elaborado en 2011

b) El Estado se reserva la legislación básica. En estos casos las CCAA pueden asumir competencias ejecutivas y además competencias legislativas de desarrollo de las bases estatales.

6.2 Competencias concurrentes.

La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 están muchas veces interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes en los que coincidirían las competencias de ambos entes. Así pej. podría llegar a concurrir el ejercicio de la competencia del Estado en materia de puertos y el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia urbanística. Los casos que se pueden dar en la realidad son múltiples. Asimismo, en la propia enumeración de los artículos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos entes, pej, sanidad, cultura o patrimonio monumental. En todos estos casos nos encontramos ante competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una misma materia, es decir, ambos entes tienen títulos competenciales distintos que les habilitan para regular una misma materia. A este respecto señalar que el art, 149.3, para solucionar estos supuestos, establece que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.

6.3 Competencias de desarrollo.

Como ya hemos señalado, la Constitución en ocasiones lo que reserva al Estado es la legislación básica sobre una materia (pej. Seguridad Social, régimen estatutario de los funcionarios públicos, medio ambiente, medios de comunicación etc.). En estos casos la CCAA podría asumir competencias de desarrollo de legislación básica y de ejecución.

A este respecto señalar que el TC ha declarado reiteradamente que el término bases o normas básicas utilizado en numerosos puntos por el art. 149.1 nada tiene que ver con las leyes de bases, sino que se trata de una técnica mediante la cual la regulación final es el resultado de la actividad normativa compartida del Estado, que regula lo básico, y de la CCAA, que desarrolla tal regulación básica.

Las bases constituyen un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia. (STC 1/82)

Por «principios», «bases» y «directrices» hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias,



Elaborado en 2011

cuando, aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas.(STC 25/83).

Asimismo señalar que el TC ha declarado que la regulación básica, no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de la CCAA.

Asimismo señalar que el TC ha declarado que las bases no tiene que estar necesariamente recogidas en leyes, sino que, como concepto material, pueden hallarse también en normas reglamentarias y actos de ejecución del Estado (STC 31/2010).

6.4 Competencias de ejecución.

Cuando la reserva a favor del Estado se refiere únicamente a la legislación general sobre una materia, las CCAA, mediante sus Estatutos podrán asumir competencias ejecutivas sobre la misma (pej. legislación sobre propiedad intelectual e industrial o sobre pesos y medidas).

A este respecto señalar, que el TC ha declarado reiteradamente que cuando la CCAA tenga únicamente competencias ejecutivas sobre una materia, dicha competencia ejecutiva no incluye la potestad reglamentaria de desarrollo de la legislación estatal. En este caso la CCAA únicamente podrá dictar reglamentos referentes a la organización interna de los medios autonómicos para ejecutar dicha competencia. O dicho de otro modo, cuando el art. 149 reserva al Estado la legislación general de una materia, dicha reserva comprende tanto la potestad legislativa como la potestad reglamentaria (STC 31/2010).

7. RELACIONES DE COOPERACION Y COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.

El sistema de distribución competencial entre Administración del Estado y las CCAA exige articular técnicas de cooperación y colaboración entre las distintas administraciones. El deber de auxilio y colaboración entre administraciones está recogido en el art. 4 de la ley 30/92 que establece que las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y deberán:

a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.



Elaborado en 2011

A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias.

La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.

La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.

En los art. 5 y 6 se recogen 4 técnicas de cooperación entre administraciones públicas:

Conferencias sectoriales

Son órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.

La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia.

Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.

Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una de ellas.

Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.

Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del



Elaborado en 2011

mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día.

Comisiones bilaterales

Son órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su régimen.

Convenios de colaboración

La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.

Corresponde a los Ministros, en el ámbito de sus Departamentos y a los Presidentes y Directores de los Organismos públicos de ellos dependientes, firmar los convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, previo cumplimiento de los trámites exigidos por el ordenamiento jurídico.

Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:

a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.

b. La competencia que ejerce cada Administración.c. Su financiación.d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.f. El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las

partes firmantes del convenio.g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así

como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.

Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos Generales.



Elaborado en 2011

Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos.

Planes y programas conjuntos

La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes.

Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica.

El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza, los siguientes elementos de su contenido:

Los objetivos de interés común a cumplir. Las actuaciones a desarrollar por cada Administración. Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración. Los compromisos de aportación de recursos financieros. La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y

modificación.

El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia vinculante para la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de colaboración con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral.

Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicación oficial.



Elaborado en 2011

BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Constitución Española 1978.

STC 247/2007.

STC 76/1983.

STC 25/1983.

STC 31/2010.

STC 1/1982.

STC 118/96.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Revista Catalana de derecho público: Especial Sentencia sobre el Estatuto.

www.gencat.cat


TTEMA - planificación de RRHH · Web viewPor último señalar que el Estatuto es vehículo de la...

Documents

Transcript of TTEMA - planificación de RRHH · Web viewPor último señalar que el Estatuto es vehículo de la...