©U N G Sbiblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/... · 2009-04-17 · Director del...

©UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

Septiembre de 1999ISBN: en trámite1º Edición, 250 ejemplares.Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723Impreso en Argentina

Magdalena ChiaraMaría Mercedes Di Virgilio

Marisa FournierDaniela SoldanoFrancisco Suarez

CARTILLA DE DESARROLLO LOCAL Nº 3

La política social en elConurbano Bonaerense

Una mirada de su implementacióndesde lo local

Universidad Nacionalde General Sarmiento

Colección Extensión

INSTITUTO DEL CONURBANO

Programa de Desarrollo Local

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

AUTORIDADES

RectorProf. José Luis CoraggioVicerrectoraLic. Susana HintzeDirector del Instituto de CienciasLic. Adolfo VispoDirector del Instituto del ConurbanoLic. María Di PaceDirector del Instituto de IndustriasDr. Francisco GattoDirector del Instituto del Desarrollo HumanoDr. Roberto Noël DomecqSecretaria de InvestigaciónLic. Estela GrassiSecretaria AcadémicaLic. Claudia DananiSecretario GeneralProf. José María BeltrameSecretaria AdministrativaDra. Daniela Guardado

5

LA POLÍTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE

Í n d i c e

I. Presentación ...................................................................................... 9

II. Programa de las jornadas .................................................................. 11

III. El nivel local de implementación de los programas sociales:características y problemas.................................................................... 14

III.1. Introducción ............................................................................. 14

III.2. La implementación de los programas sociales en la zona.El trabajo en grupos .......................................................................... 21

IV. ¿Es posible reorientar en el nivel local las políticas sociales haciauna mayor equidad y participación? Algunas reflexiones en torno a lascapacidades de los actores.................................................................... 30

IV.1. Introducción .............................................................................. 30

IV.2. Las capacidades de los actores para reorientar las políticasen el nivel local. El trabajo en grupos ................................................ 34

V. A modo de síntesis............................................................................ 42

VI. Algunos textos sugeridos ................................................................. 44

VII. Listado de participantes .................................................................. 45

7



El compromiso de la Universidad Nacional de General Sarmiento con lapromoción del desarrollo integral de la región ha llevado a la formulación deeste Programa de Desarrollo Local, implementado por el Instituto del Conurbano.

El conjunto de actividades que conforman este Programa se proponen con-tribuir a instalar en la esfera pública la cuestión del desarrollo local , entendidocomo un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida detodos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto enlo material como en lo social, lo cultural y lo político. Puesto que el papel delos actores locales constituye uno de los resortes fundamentales de este proce-so, el Programa está especialmente orientado a generar instancias de en-cuentro, capacitación y coordinación de los agentes actuales y potenciales deldesarrollo local.

Para ello, a lo largo de los tres años de duración del Programa se organiza-rán Talleres de capacitación, Encuentros de Difusión y Comunicación y En-cuentros de Articulación y reflexión sobre temas de relevancia dentro de laproblemática local. Asimismo se editarán Manuales de gestión, Memorias delos Encuentros de Difusión, Cartillas de desarrollo local y un Boletín periódicocon informaciones producidas por el Programa. Por último, está previsto reali-zar Asesorías Técnicas a instituciones públicas y no gubernamentales.

El Programa cuenta con el auspicio de la FUNAS (Fundación de la Univer-sidad de General Sarmiento), y la contribución de recursos especiales prove-nientes de la Inter American Foundation.

9


I . P resen tac ión

¿Qué pasa cuando los programas sociales se ponen en práctica en el nivellocal? ¿Qué desafíos plantean a las organizaciones sociales, municipios y parti-dos políticos? ¿Qué sucede cuando surge la necesidad de hacerlos más cerca-nos a las expectativas de las personas involucradas? ¿Se presentan obstáculoso por el contrario hay libertad de acción?

Estas son algunas de las preguntas que dieron origen a las dos jornadasrealizadas el 12 y 19 de abril en las que se produjo el material que presenta-mos aquí. En ellas trabajaron conjuntamente miembros de las entidades inter-medias de la zona, funcionarios de organismos públicos, militantes de partidospolíticos, asistentes sociales con experiencia en políticas sociales e investiga-dores docentes de la Universidad.

El trabajo se realizó en el marco del Curso de Formación de Agentes deDesarrollo Local y tuvo por objetivo estimular la reflexión acerca de las formasen que llegan los programas sociales al nivel local. De ahí que todo el trabajohaya estado orientado a la producción grupal; las exposiciones fueron un apor-te para orientar la reflexión en los grupos.

Los resultados del trabajo de estas jornadas sirvieron para reflexionar, enel marco del Curso, acerca de la práctica de la implementación de los progra-mas sociales en función de identificar los factores que condicionan el diseño yla aplicación de políticas sociales alternativas. Hacia el futuro, creemos queayudarán también a formular preguntas para esbozar líneas de trabajo en elmarco del Programa de Desarrollo Local.

Uno de los logros más destacables de estos encuentros es haber genera-do un diálogo entre los actores que "hacen" la política social pero que tienenpocas oportunidades de intercambiar sus perspectivas.

10


Por último, en estos talleres no pretendimos alcanzar acuerdos sino poneren común distintas visiones y generar un marco de intercambio entre los dife-rentes actores involucrados en la gestión y la implementación de los progra-mas sociales. En este intercambio radica la riqueza de las reflexiones que aquísintetizamos.

Esperamos que este material no solo sea fértil para aquellos que lo produ-jimos, sino sea a su vez el punto de partida de futuras actividades que involucrena éstos y más actores interesados en hacer políticas sociales más cercanas a lasexpectativas y necesidades de los ciudadanos.

Magdalena ChiaraMaría Mercedes Di Virgilio

Marisa FournierDaniela Soldano

Francisco Suarez

Julio de 1999.

11


II. Programa de las jornadas

Curso Taller de formación de agentes de desarrollo localDesarrollo Local en Áreas Metropolitanas: el potencial de la economía popular.Módulo D: Economía popular urbana y política social.

Reflexión colectiva sobre los programas sociales presentes en la zona ylas prácticas que generan.

Duración: 2 encuentros de 3 horas.

Fecha: 12 y 19 de abril de 1999.

Objetivo:

- Estimular la reflexión acerca de las formas en que llegan los programassociales al nivel local.

Metodología de los encuentros:

El trabajo se organizará en dos sesiones de una duración aproximada de 2h 30’. Cada una de las sesiones tendrá un momento breve de presentaciónde grandes lineamientos como insumo para la discusión, un segundo momen-to de trabajo grupal y un tercer momento de puesta en común de los resulta-dos de los trabajos de cada grupo.

Los grupos serán heterogéneos (se combinará la participación de distintosactores: municipales, organismos públicos provinciales o nacionales, partidospolíticos y ONGs) y organizados previamente en el momento de la recepciónde los participantes.

Como metodología para el trabajo en los grupos, se avanzará en la discu-sión los primeros 15’ y luego se irá registrando en el papel grande a medidaque se avance en la discusión. No se pretende llegar a acuerdos, sino abrir unespacio en donde se expliciten perspectivas diversas y se registren.

Primera sesión

1. Presentación del sentido de las dos sesiones en el contexto del curso ydel módulo y presentación del objetivo y propuesta de trabajo para lasdos sesiones.

12


2. Momento expositivo (aproximadamente 30’). Contenidos:Recuperación breve de los procesos que caracterizan a las nuevas políti-cas sociales presentados en la sesión anterior. Se harán referencias con-cretas a programas y las formas en que involucran a los actores en sugestión.Señalar las particularidades del nivel local de implementación de las polí-ticas y las condiciones propias de ese nivel que reorientan su sentido(relación entre lo instituido y la política y la relación conocimiento/acción).El papel de los actores (concepto de entramado de políticas).

3. Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora): Se trabajará en grupospromoviendo la reflexión en torno a una pregunta disparadora: En fun-ción de la reciente exposición, ¿se generan nuevas prácticas en el nivellocal a partir de la implementación de las políticas sociales?

4. Plenario (aproximadamente 20’): Se efectuará una lectura de los produc-tos grupales intentando establecer convergencias y divergencias.

Segunda sesión

1. Presentación: recuperación del trabajo realizado en la sesión anterior,presentación de la propuesta de trabajo para la sesión del día.

2. Momento expositivo (aproximadamente 30’). Contenidos:El problema de las capacidades institucionales de los actores del entra-mado de políticas: las reglas de juego que regulan las relaciones entre losactores (R-J), las características de las redes interinstitucionales que seestablecen entre los mismos (R-I), las formas de organización de cadauno de los actores (O-I), los recursos materiales y humanos que se dis-pone para su cumplimiento (RR) y las capacidades individuales que serequieren para que el papel sea cumplido cabalmente (C-I).

3. Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora):Se iniciará el trabajo en los grupos durante 15 minutos identificando losproblemas/déficits/obstáculos con que los actores se encuentran para orien-tar las políticas sociales en términos de mayor equidad y participación,con la siguiente pregunta:¿Cuáles son los problemas que aparecen para orientar las políticas entérminos de mayor equidad y participación?Una vez identificados los problemas se escogerá uno para analizar bajo lasiguiente consigna:¿Cuál es su origen en términos de ciertos déficit de capacidad institucional?

13


4. Plenario (aproximadamente 1 hora): Se expondrá lo producido por cadauno de los grupos discutiendo en torno a lo producido, las convergenciasy divergencias intentando ver líneas dominantes en la elaboración decada grupo.

14


I I I . El nivel local de implementaciónde los programas sociales:características y problemas

III.1 Introducción

Magdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. Chiara

En la sesión anterior José Luis Coraggio presentó un panorama generalacerca de los grandes procesos de reestructuración a nivel mundial y nacionalque venimos presenciando y ciertas precisiones acerca de las novedades quepresenta la cuestión de la pobreza.

Las características que presenta actualmente la cuestión de la pobreza sonsu masividad, la formación de ghetos, su intensidad y profundidad a lo largo degeneraciones, la concentración extrema de la riqueza y la brecha entre lasnecesidades básicas y los requerimientos para la inserción en el mercado detrabajo. Una de las características centrales de estos procesos es su capacidadde exclusión.

También señaló el carácter de límite de las políticas macroeconómicas y sepresentaron a modo de modelo las características de lo que Coraggio denomi-na las nuevas políticas sociales compensatorias. Muy brevemente, las caracte-rísticas que señaló son:

a. En términos ideológicos pasan de estar fundadas en el concepto de dere-chos sociales a basarse en el concepto de necesidad.

b. De ser políticas pensadas para todos (universalidad), a políticas orienta-das hacia “quienes más lo necesitan” (focalización).

c. Se trata de paquetes básicos, muy elementales (salud, educación, politicaalimentaria).

d. De gestionarse centralizadamente pasan a ser gestionadas de forma des-centralizada.

e. Se caracterizan por la aplicación de criterios de costo-efectividad para medirimpactos de las acciones.

f. La asignación de recursos adicionales por la vía de proyectos que tienecomo consecuencia la mercadización de la asignación presupuestaria.

La idea aquí es poner el foco en las formas en que esas políticas socialesllegan al nivel local a ponerse en práctica. Vamos a concentrarnos ahora en las

15


particularidades que presenta el nivel local de implementación de las políticassociales y las condiciones propias del mismo que reorientan su sentido. Asi-mismo, avanzaremos en el papel de los actores en el proceso deimplementación de las políticas a través del concepto de entramado de políti-cas.

La idea que ilumina y justifica la reflexión de este taller es que en el nivellocal ocurren procesos que no son exactamente los originalmente previstosen la formulación de las políticas. En otras palabras, lo que sucede durante laimplementación de las políticas resulta diferente de lo pensado al diseñarlas.

Nos preguntamos si solo en la for-ma o también en el sentido, esdecir, en su orientación.

La pregunta ronda en torno asi en el nivel local estas políticassolo se reproducen o también setransforman y cuáles son las restric-ciones que se les presentan a los

distintos actores sociales que están -en mayor o menor medida- implicados enlas mismas para cambiar su rumbo. Cuando hablamos de cambio de rumbo,nos referimos a hacerlas más equitativas y más cercanas a los intereses, nece-sidades y expectativas de los sujetos de las políticas.

Una primera pregunta que debemos hacernos es acerca de quiénes sonesos actores implicados en las políticas. Son de distinto tipo: municipios ydiferentes áreas del ejecutivo y legislativo municipales, organismos provincia-les y nacionales desconcentrados, sociedades de fomento, organizaciones es-pecíficas como las de tierras y vivienda o salud, ONGs de alcance regional onacional, los medios de comunicación locales y nacionales. Estos actores, a suvez, están relacionados a través de distintas formas de articulación público/privada: redes, convenios de gestión mixta, participación en mesas deconcertación, multisectoriales. Seguramente, la reflexión grupal en torno a lasprácticas avanzará en la identificación de otros actores y formas de articulación.

Vamos a concentrarnos un poco en los actores. Cuando Coraggio caracte-rizó a las nuevas políticas sociales, se refirió a que la gestión no era centraliza-da sino descentralizada. Esto ha generado sin duda cambios importantes enlos actores públicos. En los últimos años, el proceso de reforma del estado hareorganizado las funciones tradicionales del Estado Nacional transfiriéndosegran parte de ellas hacia el mercado (privatizándose), hacia el nivel provincial yhacia la propia sociedad y hacia los municipios. Los actores públicos han asu-mido progresivamente competencias y funciones delegadas desde niveles

En el nivel local ocurren procesos queno son exactamente los originalmenteprevistos en la formulación de laspolíticas

16


centrales. Funciones relativas a salud, vivienda y obras públicas (entre otras)pasaron a la órbita municipal. En educación, los municipios han tenido iniciati-vas autónomas (muchas veces alentadas por el gobierno provincial) en educa-ción inicial a través de jardines de infantes municipales.

Ahora bien, estos procesos no han sido lineales. Inversamente, en algu-nos casos, han implicado la reasunción de parte de la provincia de funcionesen algunos sectores (como el caso de las funciones ejercidas bajo formasmixtas en algunos hospitales) o la centralización de las inversiones en obrapública (pavimentos, extensión de redes de agua, cloaca) que se realizaronpor la vía del Fondo del Conurbano. Entonces, más que hablar de descentra-lización tenemos que hablar de procesos fragmentados, complejos y, en dife-

rentes sentidos, de centraliza-ción-desconcentración-descen-tralización1. De sus resultadospueden decirse muchas cosas,señalamos aquí dos que pare-cen las más significativas:

a. Que la descentralización deresponsabilidades para la pres-

tación de bienes y provisión de servicios se ha hecho sin la continuidadde los recursos necesarios y sin desarrollar las capacidades de gestión

para llevarlos adelante eficaz-mente.

b. Al mismo tiempo, tenemosque considerar que esta trans-ferencia de las cargas de la crisisa los gobiernos locales asigna ala vez a los municipios la ges-tión de las consecuencias socia-les de las decisiones económi-cas del gobierno central, con elconsecuente deterioro de su le-gitimidad. Esto resulta particular-

mente grave dado que las tensiones, consecuencia de los efectos de losprocesos de ajuste, tienen aquí menos mediaciones que en el nivel cen-

Tenemos que hablar de procesosfragmentados, complejos y, endiferentes sentidos, de centralización-desconcentración-descentralización

Entidades profesionales, comisionesbarriales, sociedades de fomento,organizaciones sociales y ONGs se hanido progresivamente comprometiendocon las políticas sociales desde ladetección y configuración de la demandahasta la gestión de los programas

1 Para profundizar esta aproximación al tema de la descentralización sugerimos el texto de BADIA, G.y otros. 1992. "Descentralización, desconcentración, centralización. Un análisis desde las funcionesdel Estado". En: CAMBIOS, Año 2, Nro. 3. 1992.

17


tral donde se produjeron. Algunos autores hablan de la municipalizaciónde la crisis del estado2 .

También se han producido cambios en el papel de los actores sociales a lolargo del tiempo. Actores tales como entidades profesionales, comisionesbarriales, sociedades de fomento, organizaciones sociales y ONGs se han idoprogresivamente comprometiendo con las políticas sociales desde la detec-ción y configuración de la demanda hasta la gestión de los programas. Porejemplo, en el caso del sector salud pueden identificarse:

√ comisiones barriales, cooperadoras y sociedades de fomento que asu-mieron funciones en la gestión de los centros de salud,

√ comisión por la Defensa de la Salud que nuclea organizaciones de distin-to tipo en función de la defensa del carácter público de la salud, o

√ asociaciones profesionales organizadas en función de la defensa de inte-reses profesionales.

Reconocidos estos actores enla escena local podemos plantearque estas políticas sociales (cuyomodelo general caracterizóCoraggio) no bajan sobre un te-rreno vacío, sino que estos acto-res públicos y privados toman (enmayor o menor medida) decisio-nes de distinto tipo sobre el uso

de recursos comunes con respecto a un determinado problema.

Esto es lo que se denomina el "entramado de intereses" de actores. Laconstitución del entramado antecede a la implementación de las políticas; sinembargo la condiciona y, al mismo tiempo, es modificado en el proceso de su"puesta en marcha"3 . Las políticas pueden modificar este entramado de distin-tas formas; señalamos a modo ilustrativo algunas posibles:

√ poniendo en competencia a las ONGs por los recursos,

Estos actores públicos y privadostoman (en mayor o menor medida)decisiones de distinto tipo sobre el usode recursos comunes con respecto a undeterminado problema

2 Para este punto, pueden verse los trabajos que están en García Delgado, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicacionesdel CBC, Universidad de Buenos Aires. Ver citas de los trabajos en la bibliografía sugerida.3 Para ver en mayor profundidad el concepto de entramado sugerimos los siguientes textos: SUBIRATS,J. (1989); "La puesta en práctica de las políticas públicas". En: Análisis de políticas públicas y eficacia enla administración. MAP. Madrid. España y JORDANA, J. (1995) “El análisis de los policy networks: unanueva perspectiva sobre la relación entre políticas pública y Estado?”. En: Gestión y Análisis de PolíticasPúblicas. Nro. 3. Mayo/agosto.

18


√ jerarquizando a las organizaciones sociales frente a los municipios para lagestión de los programas, o

√ jerarquizando la figura de los Intendentes por sobre la del municipio comoinstitución plural.

Aquí entonces agregamos otra cuestión al planteo de José Luis Coraggio.Él decía en la sesión pasada que estas po-líticas se limitan a producir satisfactores: nosólo producen satisfactores sino que tam-bién producen cambios en términos de lasrelaciones sociales.

La posibilidad de reorientar el modeloque describió Coraggio estará condicionada por las características de los acto-res y por las relaciones que se establecen entre ellos. El comentaba que elBanco Mundial no aplicó este modelo por igual a todos los países deLatinoamérica.

Nosotros consideramos que eso también es válido para los nivelessubnacionales. No se imponen por igual estas políticas en todas las provinciasni en todos los municipios. Por ejemplo, no es lo mismo un municipio queviene discutiendo con las organizaciones su plan de gobierno y que tiene unlegislativo municipal involucrado y comprometido en este proceso, que unmunicipio con débil estructura que concentra en el Intendente la totalidad delas decisiones y lo hace a espaldas del legislativo y de las demás organizacio-nes sociales.

Las posibilidades de transformación de lo que viene dado ‘desde arriba’ serelaciona -en parte- con la forma como se configure el entramado de actores,y tiene que ver con:

√ el número de actores,

√ su ámbito de actuación (es decir, el área de políticas en que intervienen),

√ las funciones básicas a su cargo,

√ la estructura de relaciones entre los actores,

√ la estabilidad de las relaciones entre los actores,

√ el grado de institucionalización de la red,

√ las reglas de juego,

√ el poder que dispone cada uno y

√ las estrategias de los actores.

No se imponen por igual estaspolíticas en todas las provinciasni en todos los municipios

19


Por otra parte, estos procesos serándiferentes según que el entramado estédominado:

√ principalmente por actores estata-les,

√ un grupo social predominante muy asociado a los niveles ejecutivos,

√ dos grandes grupos sociales en conflicto,

√ un gran número de representantes sociales, o

√ legislativos municipales fuertes y con fuerte relación con las organizacio-nes sociales.

Una cuestión que deberíamos plantearnos es si estas nuevas políticas so-ciales produjeron un cambio en el papel de los actores. Parece interesantepreguntarnos, qué cambió para el Municipio o las ONGs la gestión del PROMINo el PRANI respecto del PAN o el Bono Solidario o simplemente la entrega dealimentos a familias o a comedores (por tomar programas previos a lahiperinflación)? Qué papel distinto tuvieron que jugar? Qué nuevo tipo derelaciones se establecieron? Qué nuevas capacidades exigieron y pusieron enjuego?

En la misma línea, el programa VIDA presenta aún una pregunta previa:es este un programa encuadrable en las llamadas ‘nuevas políticas sociales’.¿Qué tiene de ‘nuevo’ y qué tiene de ‘viejo’? ¿Qué cambios implicó para elmunicipio y para la red de mediaciones entre éstos y los sujetos finales de laspolíticas asistenciales?

Por último, resulta necesario señalar dos aspectos/problemas que caracte-rizan al momento de puesta en marcha de las políticas sociales en el nivellocal:

1. El primero, se refiere a la forma en que se relaciona aquí lo institucionalformal (el ejercicio de las funciones yprestación de servicios y provisión debienes, asociado especialmente aconceptos tales como la eficacia y laeficiencia) y lo político (que se refie-re a la representación de intereses,la confrontación de fuerzas y la acu-mulación de poder). La particular ar-ticulación entre administración y sis-

tema político (aquí sí provincial y municipal) resulta clave en el rumbo quetendrán las políticas sociales a la hora de su implementación.

Estas nuevas políticas socialesprodujeron un cambio en el papelde los actores

Cuando los programas sociales sellevan a la práctica se pone sobre lamesa otro problema clave de laplanificación y la gestión que es cómose relaciona el saber con la acción

20


La política es vista como un campo “menos regulado” pero cuyo reconoci-miento resulta muy significativo en tanto se identifican allí los vínculosinstitucionales entre los distintos niveles y las negociaciones políticas que per-miten la realización de obras, el paso de recursos o el aval para un crédito aciertos municipios4 . Nosotros creemos que esto merece un tratamiento serioque trate de indagar en las causas estructurales de los fenómenos y no sólo enlas voluntades de uno u otro dirigente.

2. En segundo lugar, hay que considerar que cuando los programas socia-les se llevan a la práctica se pone sobre la mesa otro problema clave de laplanificación y la gestión que es cómo se relaciona el saber con la acción. Ladensidad de actores del entramado hace que aparezcan necesariamente otrasperspectivas distintas a las del conocimiento técnico que es el que más clara-mente puede ‘informar’ en los niveles centrales de gobierno las acciones pú-blicas en el momento de la formulación.

Los sujetos de las políticas, las organizaciones sociales implicadas directa oindirectamente en una determinada problemática, los concejales, los distintosequipos municipales, tienen -cada uno- ‘su’ perspectiva del problema y de lasolución adecuada y la adoptada. Los distintos argumentos que se constitu-yen en torno a un problema desde los distintos actores son también partefundamental de la política en su fase de implementación en tanto facilitarán uobstaculizarán su puesta en marcha. Resulta clave entonces poder poner encomún y llegar a algunos consensos al respecto.

Algunos programas, dada su rigidez, no lo permiten ni en sus tiempos nien su forma de organización. Pero también es cierto que las características quetienen algunos actores locales y sus relaciones recíprocas tampoco facilitan lacreación de instancias de diálogo e integración de esos saberes.

Como señaló Coraggio en la sesión anterior, resulta sumemente difícil –aunque tentador- encontrar un lugar donde radicar la responsabilidad acercade lo que esta pasando. Nosotros consideramos que una forma de avanzar esir produciendo acuerdos respecto de CUÁL ES EL PUNTO DE PARTIDA. Lareflexión en torno a las prácticas pretende ser un aporte en este sentido.

4 Este aspecto ha sido bastante desarrollado en el trabajo de H. Cormick que consta en los textossugeridos.

21


III. 2 La implementación de los programas sociales en la zonaEl trabajo en los grupos

Coordinación y relatoría:

Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano

Grupo 2: María Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez

Se trabajó en grupos heterogéneos en torno a la siguiente consigna:

¿se generan nuevas prácticasa nivel local a partir de la

implementación de las políticas sociales?

El objetivo fue estimular la reflexión sobre la experiencia de los diferentesactores que son sujetos de los procesos de implementación de los programas socia-les.

Se aclaró que el propósito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colec-tivamente acerca de esta temática.

Los grupos estaban compuestos por asistentes sociales con experienciaen la gestión de políticas públicas, militantes de partidos políticos, miembrosde entidades intermedias, funcionarios de instancias gubernamentales,cientistas sociales vinculadas a niveles centrales de gobierno y delegados sin-dicales.

Cuestiones resultantes de la discusión:

Grupo 1:

a. Dependencia respecto de las fuentes de financiación.

Este fue el primer tema que surgió sobre el cual se expresaron diferentespuntos de vista. Si bien todos reconocieron la necesidad de contar con recur-sos financieros externos, algunos opinaron que la obtención de los mismoscondiciona y limita la libre elección de ejes de trabajo por parte de las diferen-tes instituciones. En este sentido se planteó la pregunta acerca de por qué losorganismos internacionales emiten estos fondos, cuáles son los objetivos quepersiguen y las prioridades que establecen en la elección de destinos. Noobstante, se ve en estos recursos financieros una herramienta de convocatoriay generación de proyectos propios.

22


La dependencia también se manifiesta, a juicio de algunos participantes, en laincidencia de los programas en la organización interna de las instituciones, intro-duciendo valores como racionalidad, eficiencia y eficacia.

Otro eje problemático ligado a esta misma cuestión estuvo relacionadocon el seguimiento y evaluación que realizan los financiadores sobre las insti-tuciones encargadas de la elaboración e implementación de los proyectos. Sibien esta situación “contribuye” al fomento de una labor institucional eficientetambién opera como mecanismo de control: “Hay que rendir cuentas”. A lavez se mencionó la aparición de nuevos actores: "las consultoras externas deevaluación".

b. La participación en el diseño de los programas:

En términos generales, y más allá de la pertenencia a espacios guberna-mentales o no gubernamentales, la apreciación colectiva giraba en torno a lapoca o nula participación y consideración de las necesidades y los saberesprovenientes de otros ámbitos, en especial los de la comunidad, en el diseñode los programas: “los planes de asistencia, caen, bajan, sin la participación dela comunidad”.

c. Potencialidades derivadas de la participación en la implementaciónde los programas:

Si bien en el diseño de los programas no se involucra a actores diversos síse lo hace a la hora de implementarlos, lo que puede dar lugar a lareformulación de los mismos.

Se resaltó el control democrático que implica la participación de la sociedadcivil en la implementación y la legitimidad que logran los programas cuandoson asumidos por “la gente” como propios.

A su vez se mencionó la posibilidad de generación de redes sociales queharían a la trascendencia de los programas más allá de recambios políticos ygubernamentales.

Otro de los temas que surgió en torno a la participación fue su utilidadcomo herramienta en la promoción de la organización social, a la vez que semencionó como problema u obstáculo la puja interpolítico partidaria.

Podría decirse que la cuestión de la centralización-descentralización fue eltópico recurrente a lo largo del encuentro. A juicio de los asistentes esto que-da en evidencia en la dependencia de los recursos económicos, en la centra-lización en el diseño de políticas y descentralización de la ejecución.

23


d. Posibilidades y límites de la reformulación (organización-reapropiación):

d.1 Posibilidades de reformulación: En relación a este punto se mencio-naron por lo menos dos caminos que favorecerían la reformulación. El primeroconsiste en la incorporación activa de múltiples actores de la comunidad en elmomento de la implementación de los programas. El segundo, tiene que vercon “reconfigurarlos” en tanto los programas “bajan enlatados” desde las dis-tintas instancias (gobierno provincial y nacional, organismos multilaterales) des-atendiendo las particularidades y prioridades locales.

En este sentido, se resaltaron tres aspectos de particular relevancia para lareformulación de los programas: la apelación a la creatividad, la necesidad dedesarrollo institucional y la claridad en la definición de tareas y objetivos. Estosfactores serían fundamentales para la reapropiación significativa de los progra-mas.

d.2 Límites a la reformulación: Las cuestiones que se plantearon comolimitando las posibilidades de reformulación tienen que ver con el contexto enel cual se inscribe el proceso de implementación de políticas. Entre las espe-cialmente significativas, se mencionó el manejo clientelar de los programas porparte de los gobiernos / partidos políticos, “la politización de la asistencia”.

Asimismo, se dijo que los criterios de focalización -cuya utilización es cre-ciente en las nuevas políticas sociales- reduce los márgenes de maniobra delas instituciones y pone trabas importantes a la inclusión de beneficiarios.

Otro tema recurrente que se propuso en calidad de condicionante es elcreciente peso de la evaluación externa y el control. El horizonte de la evalua-ción le exige a la institución la utilización de formas “eficientistas” de gestiónque muchas veces funciona como constricción a la reformulación.

Finalmente, se señaló la disminución significativa de programas que pro-muevan la organización comunitaria, cuestión que, a mediano plazo, implicapérdidas de espacios y tiempos para la generación de redes.

e. Reflexiones de nivel general realizadas por el grupo:

Se problematizó el trasfondo ideológico-político de la focalización y la ne-cesidad de no perder de vista este fenómeno.

Se indagó acerca de la cuestión de la nueva política social y de la ayudadirecta como un mecanismo de contención de posibles conflictos.

Se discutió sobre la divergencia (o no) de intereses, lógicas y propósitosentre las estructuras político partidarias (acumulación de poder) y las organiza-

24


ciones de la sociedad civil (sin especificar demasiado cuáles serían las lógicas ylos propósitos de ésta última).

Se discutió sobre la relación entre las organizaciones comunitarias y la es-tructura del estado (autonomía o falta de ella / relación armónica o conflictiva /cuestión del poder)

La implementación de los programas sociales en el nivel local (según los trabajos grupales)

Asociación entre la política partidaria y la gestión de

programas sociales.

Dificultades para adaptar los programas a las

particularidades locales. Dificultades para garantizar localmente la continuidad

Diversidad de actores implicados en la gestión de los

programas dan lugar a su reformulación.

Déficits institucionales a nivel municipal para asumir funciones que implican los

programas sociales. Nuevos arreglos público privado para la gestión de

programas.

Competencia entre actores por los recursos para los

programas socialesSegmentación del universo

de las ONGs.

Dependencia de fuentes de financiación

Participación muy limitada a la ejecución.

Escasa o nula participación de la sociedad civil en el

diseño de los programas

Centralización en el diseño y descentralización en la

ejecución.

25


Grupo 2:

a. Diversidad de actores sociales en la gestión local de los programas socia-les:

Comenzamos la sesión discutiendo cuáles eran los actores sociales queestaban involucrados en la gestión de los “nuevos” programas sociales. Sedesplegó, entonces, un listado de instituciones públicas (gubernamentales yno gubernamentales) y privadas que, según los participantes, constituían partedel mapa de actores involucrados en la gestión. Entre ellos destacaron: muni-cipios, secretarías de gobierno, organismos internacionales, ONGs, asociacio-nes vecinales, sindicatos, iglesias, partidos políticos.

b. Los aspectos técnicos y políticos en la implementación de los programassociales:

El trabajo grupal se inició con el relato que una de las participantes hizoacerca de la implementación del programa VIDA en José C. Paz. Cuando esemunicipio comenzó con la implementación del programa, aparecieron algunasirregularidades en la gestión. Según el relato, los alimentos que reparte elprograma no llegaban adecuadamente a los beneficiarios –madres gestantes olactantes y niños menores de 5 años-. Estas anomalías eran adjudicadas alhecho de que las “trabajadoras vecinales”, encargadas de la distribución de losalimentos, formaban parte de la estructura política del partido gobernante yrepartían los alimentos de manera discrecional.

Para garantizar la debida implementación del programa y liberarla de lastensiones político-partidarias, los coordinadores provinciales deciden que elequipo técnico a cargo de la implementación del programa VIDA en José C.Paz pase a depender directamente de la órbita provincial limitando, así, laparticipación del municipio. El municipio acepta esta propuesta condicionadopor el hecho de no poder asegurar autónomamente los recursos humanosnecesarios para alcanzar a los 54 barrios que en la zona estaban bajo progra-

ma.

Esta forma de gestión que ad-quiere el programa VIDA en José C.Paz es diferente a la de otros munici-pios, por ejemplo en San Miguel, endonde el equipo técnico a cargo delseguimiento del programa depende

del municipio.

Una primera cuestión que se debatió, luego de la exposición sobre elfuncionamiento de los programas, fue en qué medida los ciclos y los tiempos

¿En qué medida los ciclos y lostiempos electorales afectan ocondicionan la gestión y la ejecuciónde los programas sociales?

26


electorales afectan o condicionan la gestión y la ejecución de los programas socia-les. Muchos de los participantes, opinaban que en los tiempos electorales laejecución de los programas continuaba o no en la medida en que resultarafuncional a los intereses del candidato de turno. Al mismo tiempo que soste-nían que los programas eran una importante fuente de acumulación política.

Otros, en cambio, opinaban que esto no era así. Según este grupo, losciclos electorales sólo imponían ajustes al proceso de implementación de losprogramas sociales pero de ninguna manera ponían en cuestión o interrum-pían su ejecución. Cabe destacar que en todos los casos se hizo referencia aprocesos electorales que tienen lugar en el nivel local o se relacionan con laelección de autoridades legislativas.

Los resultados de las elecciones en el nivel local o de autoridades legisla-tivas provinciales, también, según los participantes, imponen modificacionesen la implementación de los programas. Muchos de los presentes comenta-ban experiencias en las que se constataba que los técnicos a cargo de laimplementación de los programas sociales habían sido reemplazados por cua-dros eminentemente políticos cuando los resultados de las elecciones no eranfavorables. Esta discusión sobre la función de los técnicos/políticos en los pro-gramas sociales sirvió de base para debatir sobre las relaciones saber/acción yadministración/acumulación.

c. Las capacidades de los gobiernos municipales para la gestión de progra-mas sociales:

El diálogo giró en torno a la capacidad que tenían los municipios de la zonapara gestionar estos nuevos programas sociales. El grupo advertía que esacapacidad era muy escasa, en particular, en materia de recursos humanos. Alrespecto el grupo acordó que si bien los programas constituyen, en muchoscasos, una fuente de financiamiento para el nivel local, algunos municipiosdeciden no hacerse cargo de su implementación pues no cuentan con losrecursos humanos, institucionales y materiales que ésta exige.

d. Competencia entre actores locales por la gestión de recursos para pro-gramas sociales:

Según los participantes, la implementación de las “nuevas” políticas socia-les en el nivel local ponen en competencia a organismos públicos que tradicio-nalmente estuvieron encargados de la gestión de programas sociales y a lasONGs “poderosas”. Se puso como ejemplo el caso de Caritas quien recibe

27


alimentos por un monto mayor que aquel que se destina a la Secretaría deAcción Social del municipio.

e. Nuevos arreglos público privados para la gestión de los programas:

El problema de quién y cómo gestiona los programas sociales se agravaaún más si se tiene en cuenta que frente a la necesidad de implementar losproyectos, muchos municipios optan por “exportar” equipos técnicos del ám-bito privado y delegar en ellos la responsabilidad de la coordinación. En elgrupo ésto aparecía como una dificultad en la medida en que, en general,dichos equipos desconocen bastante la dinámica del nivel local.

Las exigencias de coordinación, evaluación y control que la implementaciónde estos proyectos imponen a los organismos públicos y privados, guberna-mentales o no gubernamentales, en el nivel local varían según cual sea sufuente de financiamiento. Los programas con financiamiento internacional tie-nen mayores exigencias que aquellos financiados con fondos públicos nacio-nales y/o provinciales.

f. Impactos de la gestión de los nuevos programas sociales sobre las ONGs

Las exigencias que en materia de rendición de gastos vis a vis el cumpli-miento de los objetivos de los programas obliga a las organizaciones a desa-rrollar, por ejemplo, dobles administraciones para el seguimiento de suserogaciones presupuestarias. Una que se ajusta a la letra de los programas enejecución y que es la que efectivamente se presenta ante los organismosfinanciadores. Otra, que definen como administración paralela, que respondea la lógica interna de la organización y que documenta la reasignación de fon-dos que habitualmente realizan para cumplir con sus propios fines y/o metas.

Asimismo y tal como mencionáramos anteriormente, la puesta en marchade estos programas complejiza las relaciones entre organizaciones públicas yprivadas, gubernamentales y no gubernamentales; y opera segmentando eluniverso de las ONGs en función de su capacidad organizativa, de conseguirfinanciamiento y, por ende, de ejecutar los nuevos proyectos sociales. En estepunto, se hicieron algunas observaciones en relación al hecho de que tambiénla implementación de las “nuevas” políticas sociales se había convertido enoportunidad para que muchas asociaciones se unieran, trabajaran conjunta-mente e incluso desarrollaran redes de instituciones.

La modalidad de organización del trabajo y la división de tareas que de-manda la ejecución de los nuevos programas sociales tiende a verticalizar y ajerarquizar la organización interna de las ONGs, generando nuevos roles di-

28


rectivos, técnicos y cuadros de base que en muchos casos entran en conflictocon las formas y los mecanismos de toma de decisiones y de participaciónpreexistentes.

Por otra parte, según los testimonios de los participantes, los liderazgos yano se basan únicamente en la legitimación que les otorgan los sectores que lasimpulsan, sino que se construyen, también, en función de la capacidad denegociación de sus dirigentes frentes a los organismos públicos y/o agenciasde cooperación. Es decir, en el desarrollo de las habilidades propias de unbroker.

No obstante, se evaluó que las ONGs pueden obtener ventajas compara-tivas al verse involucradas en procesos de gestión de programas sociales; enparticular, en lo que se refiere a la formación y/o incorporación de recursoshumanos y al desarrollo de capacidades organizativas e institucionales.

g. Posibilidades y límites a la reformulación:

La gestión de los nuevos programas sociales impone a las organizacionespúblicas y privadas, gubernamentales y no gubernamentales numerosas res-tricciones: deben ajustarse a los requerimientos y a las exigencias de monitoreoy seguimiento fijados por los organismos financiadores, deben adecuar suorganización interna a las necesidades de la gestión, deben desarrollar capaci-dades de negociación y articulación, etc.

Se identificaron en el nivel local procesos de reformulación de políticas. Enparticular, se reconocieron dos ámbitos a partir de los cuales tienen lugar estosprocesos de reformulación. Por un lado, el ámbito del entramado local deorganizaciones, y por el otro, el nivel de la producción de significados yresignificaciones que tanto efectores como usuarios hacen a partir de sus pro-pias prácticas.

La dinámica de relaciones interinstitucionales en el entramado local puedepotenciar la capacidad de las organizaciones para gestionar programas socialesen la medida en que, a partir de dichas relaciones, se generen vínculos relati-vamente autónomos de las reglas de juego globales que imponen para suimplementación los nuevos programas sociales. La constitución de redes deorganizaciones, la articulación de políticas sociales con programas de promo-ción social y el trabajo conjunto de ONGs con los gobiernos locales son espa-cios a partir de los cuales es posible reformular y enriquecer los lineamientosde gestión.

La producción de sentidos en torno a las prácticas cotidianas de efectoresy usuarios en torno a los nuevos programas sociales son espacios limitados

29


pero muy importantes de reformulación de políticas. Según las experienciasrelatadas por los participantes, existe la posibilidad de generar en torno a lasprestaciones básicas garantizadas en el marco de los programas sociales otrasprestaciones adicionales o complementarias que les permiten a las organiza-ciones “ir más allá” de los objetivos específicos establecidos. Si bien la capaci-dad de resignificar las prácticas no es independiente de las posibilidades quebrinda el entramado local y de las reglas de juego que impone la gestión de losnuevos programas sociales, existen para las organizaciones márgenes relati-vos de autonomía.

La resignificación de prácticas cotidianas y la mayor articulación y autono-mía del entramado de organizaciones pueden potenciar la capacidad local dereformular políticas.

30


I V . ¿Es posible reorientar en el nivellocal las políticas sociales hacia unamayor equidad y participación? Algunasreflexiones en torno a las capacidadesde los actores

IV. 1 Introducción

Magdalena Chiara

En la sesión pasada se trabajó en los grupos acerca de las nuevas prácticasque generan las políticas sociales. Más allá de las diferencias de enfoques yperspectivas de los distintos participantes, una de las cosas más interesantesque aparecieron fue el intento de analizar las prácticas en el contexto de lasrelaciones que se establecen entre los actores: municipio/organizaciones, or-ganizaciones/instancias partidarias.

Los grupos también avanzaron en la identificación de otros agentes queintervienen en la gestión de los programas sociales: los expertos provenientesdel sector privado.

Recuperando alguno de los ejes de reflexión de los grupos podríamosarmar un triángulo en torno al cual se constituye la agenda local, es decir,aquellos problemas que se convierten en objeto de intervención del estado y enconsecuencia de otras organizaciones de la sociedad.

Esta es apenas una simplificación del conjunto de las relaciones que se danen el nivel local, pero creemos que es útil para retomar lo producido en lasesión anterior y organizar la reflexión de los grupos.

La relación entre instancias gubernamentales e instancias partidarias notiene flecha debido a que en los grupos no apareció como relación explícita.No se la enunció directamente más allá de referencias a espacios grises entrela acción del gobierno municipal y de los partidos. Aunque con menor fuerza

Instancias partidarias Organizaciones sociales

Instancias gubernamentales

Agenda

31


aparecieron también las relaciones intergubernamentales que hacen más com-plejo el esquema.

Esta exposición tendrá por propósito aportar algunos elementos para avan-zar en la reflexión sobre los problemas que aparecen para orientar las políticasen sentido de mayor equidad y participación. La idea es poder mirar desdecada actor los obstáculos o problemas con que nos enfrentamos para producircambios en los modos y orientaciones de las políticas.

Para ello pensamos que puede ser útil recurrir al concepto de capacidadinstitucional5 y ver cuáles son los déficits que originan o contribuyen con es-tos problemas. Interesa ver cómo las fortalezas o debilidades de los distintosactores contribuyen u obstaculizan la posibilidad de modificar (aunque seaparcialmente) el sentido de los programas sociales.

Muy brevemente, nos interesa presentar las dimensiones del conceptode modo que luego ustedes puedan utilizarlos en los grupos para profundizar

en los problemas.

En términos generales y tra-tando de ser abarcativos con lascaracterísticas de los distintos ac-tores (organizaciones sociales,instancias gubernamentales ypolíticas) el concepto de capaci-dad institucional involucra cincocampos:

√ Reglas de juego.

√ Relaciones Interinstitucionales.

√ Organización Interna de los distintos actores y la asignación de funciones.

√ Disponibilidad de Recursos Físicos y Humanos.

√ Política de Personal y las Capacidades Individuales.

Estas cinco dimensiones son útiles para ir más a fondo en el análisis de losdéficits de capacidad a fortalecer o modificar y en cada una de estas dimensio-nes se despliegan cuestiones de distinto orden.

El cuadro que sigue describe lo que se entiende por cada dimensión y lascuestiones que se dirimen en cada campo.

Interesa ver cómo las fortalezas odebilidades de los distintos actorescontribuyen u obstaculizan laposibilidad de modificar (aunque seaparcialmente) el sentido de losprogramas sociales

5 Este concepto está tomado del manual de formulación de proyectos de A. Tobelem (1993) Sistemade Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI). Manual de Operaciones. División deAdministración del Sector Público, Departamento Técnico, Región América Latina y Caribe. BancoMundial.

32


33


34


35


IV. 2 Las capacidades de los actores para reorientar las políticasen el nivel local.El trabajo en los grupos.

Coordinación y relatoría:

Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano

Grupo 2: María Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez

Se trabajó conservando la conformación de los grupos del primer encuentro.

El objetivo fue estimular la reflexión sobre la experiencia de los diferentesactores que son sujetos de los procesos de implementación de los programassociales.

Las consignas en esta ocasión fueron las siguientes:

¿Cuáles son los problemas que aparecen para reorientarlas políticas en términos de mayor equidad y participación?

¿Cuál es su origen en términos de ciertos déficitde capacidad institucional?

Se aclaró que el propósito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colec-tivamente acerca de la temática.

Cuestiones resultantes de la discusión

Grupo 1

a. Los problemas que identificaron los participantes a partir de suexperiencia fueron:

√ Si bien la ejecución de los programas exige un importante grado de des-centralización, ésto no es acompañado por una descentralización en eldiseño: “Los programas bajan enlatados, sin tener en cuenta las realida-des locales y sin buenos diagnósticos”.

√ No se tiene en cuenta la creatividad de los actores involucrados.

√ El clientelismo político condiciona la implementación de los programas.

√ No hay inversión para el verdadero desarrollo local. Se mantiene la asis-tencia.

36


√ Existe una tendencia a la tecnificación creciente en los mecanismos deimplementación, acompañada por exigencias de saberes técnicos distan-ciados del saber de la gente.

√ Se percibe poca predisposición de los diseñadores de políticas hacia ladetección de recursos y saberes locales.

√ Falta de coordinación intra e inter municipal. En la implementación no setienen en cuenta capacidades y necesidades de la zona.

b. Una aplicación del concepto de “capacidad institucional”

Una vez identificados los problemas se eligió el que a juicio de los partici-pantes resultaba más relevante. La reflexión se orientó, entonces, a la detec-ción del origen del obstáculo/problema en términos de las “capacidadesinstitucionales”.

El problema:Excesiva centralización en el diseño. Inexistencia de undiagnóstico previo. Se establecen prioridades que no siempreresponden a las necesidades locales.

b.1 Reglas de juego

En este marco se problematizó cuáles son las reglas de juego (formales einformales) que organizan las prácticas y lógicas de los diferentes actores yprogramas.

Teniendo como propuesta la reflexión acerca de las posibilidades y capaci-dades para reorientar las políticas en términos de mayor equidad y participa-ción, los participantes opinaron acerca de las limitaciones existentes en el lo-gro de dicho propósito.

Las reglas de juego, en un primer momento aparecieron como fuertesconstricciones del contexto a la capacidad de reorientación. En este sentido seidentificó una contradicción entre la regla formal que promueve la DESCEN-TRALIZACIÓN y el funcionamiento real de los programas que instituye unaimportante CENTRALIZACIÓN en la toma de decisiones y definición de prio-ridades.

Si bien no hubo un acuerdo generalizado, algunos asistentes resaltaronque esta contradicción responde a intereses de determinados sectores conimportante concentración de poder político y/o económico.

37


Otra cuestión que apareció en el orden de las reglas de juego es la cre-ciente MERCADIZACIÓN haciendo referencia con esta expresión a lainternalización de ciertas lógicas de mercado en la formulación e implementaciónde los programas (logro de la competitividad, relación costo-beneficio, eficaciay eficiencia, racionalidad plena, rendimiento por productos, etc.). La focalizaciónsería, probablemente, el ejemplo más acabado de esta cuestión. Otro de losefectos de la “mercadización” se manifiesta en una creciente competenciainterinstitucional por la adquisición de recursos económicos.

Se identificó como una de las reglas de juego informales al modo en que serelacionan la elite político-económica y los organismos internacionales de cré-dito, que excluye directa o indirectamente a los sectores sociales afectados.

Otra de las reglas de tipo informal es el manejo político de los programas.Muchas veces la implementación está signada por coyunturas políticas particu-lares, especialmente electorales.

b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones.

El primer fenómeno que se mencionó respecto de la relación que se esta-blece entre instituciones fue la conformación de redes que posibilitan una co-ordinación en la acción y en la obtención de los recursos. Sin embargo, semencionó como obstáculo para la conformación de REDES la creciente com-petencia entre instituciones por la obtención de recursos (mercadización).

También se hizo referencia a la situación de aislamiento entre los munici-pios, hecho que dificulta una regionalización de programas que daría mayoresposibilidades de acción a los gobiernos locales en el desarrollo de políticas.

Asimismo, la relación entre gobierno e instituciones de la sociedad civil fuecatalogada como problemática, destacándose entre otras cuestiones larestriccción a la participación (o el manejo político/electoral de la misma) en lasinstancias de decisión que afectan directamente a éstas últimas. “Tenemos pocasposibilidades de participación en los programas ya que por lo general bajanarmados, la verdadera posibilidad está en crear programas propios.”

Otro tópico en el que se centró la discusión fue el de la centralidad de ladecisión/voluntad política en el momento de crear o impulsar programas nue-vos. En este punto se hizo referencia a la necesidad de articulación entre ins-tituciones como una estrategia para contrarrestar los efectos de las lógicas an-teriormente mencionadas (mercadización e intereses político partidarios).

En el marco de las reflexiones precedentes se concluyó que las organiza-ciones de la sociedad civil poseen una gran fuerza para promover iniciativas,pudiendo reorientar en mayor o menor medida las políticas gubernamentales.

38


Aunque, se aclaró, esta fuerza no siempre se potencia en tanto hay organiza-ciones sociales que prefieren otras modalidades de acción y desarrollan otrasestrategias relacionales.

b.3 Organización interna

En relación a esta dimensión de la capacidad institucional, los participantesdestacaron mayoritariamente la importancia del desarrollo de las capacidadesy estructura internas de las instituciones tendientes a la consecución de losobjetivos.

Se dijo que aquellas organizaciones sociales que logran consolidar y ex-tender los vínculos entre sus miembros y que ponen interés en “formarsecomo grupo” son las que visualizan y alcanzan las metas a las que tienden losproyectos colectivos.

Asimismo, tanto a nivel de los municipios como de las organizaciones so-ciales, la claridad de los objetivos institucionales es otro eje de particular im-portancia a la hora de reorientar las políticas en un sentido de mayor equidady participación.

b.4 Reflexiones de nivel general realizadas por los participantes

La reflexión giró centralmente en torno a la importancia de la decisiónpolítica. Hacia el final del taller y antes del plenario, se insistió en que la des-centralización efectiva/real de los programas solo tendrá lugar si existe la vo-luntad política de los gobiernos (en este caso el intendente sería el directa-mente implicado) y de las organizaciones sociales y si se promueve un proyec-to político cuya acción fundamental esté orientada al desarrollo local, esto es, ala promoción de la autonomía y la justicia, en otras palabras, al fin delasistencialismo focalizado.

Mientras que en el primer encuentro la discusión giró en torno a las capa-cidades y se afirmó el poder de reorientación y resignificación de los recursospor parte de las asociaciones. En el segundo, se alertó sobre el peso significa-tivo de las reglas de juego producidas en el nivel de los organismos internacio-nales y de la elite económico-política. La cuestión central es si el peso queadquieren dichas reglas y que parece obstaculizar las posibilidades del cambioen pos del desarrollo social equitativo en el marco actual de debilitamiento dela sociedad, es irreversible.

Finalmente, la clave para motorizar el cambio estaría dada por la voluntadpolítica de abrir canales de participación, cuestión que vertebró la reflexión delprimer encuentro.

39


Grupo 2

a. Problemas identificados a partir de la experiencia de los par-ticipantes

* Falta de participación en el diseño de los programas.

* Falta de capacidad de negociación del gobierno local y las organizacionessociales con los organismos, funcionarios y dependencias del gobiernoprovincial.

* Falta de capacidades técnicas en organismos públicos para implementarprogramas sociales.

b. Una aplicación del concepto de “capacidad institucional”

El grupo no llegó a definir estas situaciones en términos de problemas. Lassituaciones trabajadas son situaciones sumamente complejas. Atendiendo aesa complejidad, la posibilidad de definir unívocamente la naturaleza del pro-blema e identificar para quién/es efectivamente era un problema no resultóuna tarea sencilla. El trabajo grupal consistió fundamentalmente en esbozarsituaciones conflictivas.

El grupo abordó las cinco dimensiones propuestas para la identificación delos déficits que ocasionan la escasa capacidad de negociación con que cuentanlas organizaciones sociales y el gobierno local frente a las instancias del gobier-no provincial. Para cada una de ellas, el grupo identificó fortalezas y debilida-des.

El problema:De las situaciones identificadas, el grupo seleccionó la querefiere a la capacidad de negociación a fin de avanzar en elanálisis de los déficits que la ocasionan.

b.1 Reglas de Juego

En el orden de las reglas (formales e informales) que operan organizandolas prácticas y lógicas de los diferentes actores institucionales se identificaronlas siguientes cuestiones: 1. los Proyectos Marco imponen muchas restriccio-nes que reducen la capacidad de negociación de las ONGs; 2. se definennormas muy rígidas que son difícilmente negociables; 3. se definen arbitraria-mente beneficiarios; 4. la política partidaria coopta el funcionamiento de laadministración pública situación que complejiza los procesos de negociación.

40


b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones

Respecto de este punto los participantes destacaron algunas cuestionesque potencian la reorientación de los programas en un sentido de mayor equi-dad y otras que funcionan como restricciones.

Entre las situaciones y acciones que promueven la reorientación las másrelevantes fueron: la necesidad de articular la administración y la política conlas necesidades de los grupos sociales y el surgimiento redes de asociacionesque trabajan conjuntamente aumentando su capacidad de negociación.

Como contrapartida, se mencionaron las siguientes restricciones: 1. la ne-gociación está sujeta a los plazos y las condiciones que impone la lógica decaptación de recursos; 2. la lógica de la captación de recursos pone a las orga-nizaciones sociales en competencia, situación que debilita su capacidad denegociar como bloque; 3. la capacidad de negociación depende de la capaci-dad de las organizaciones para acumular capital político.

b.3 Organización interna

En relación a esta dimensión de la capacidad institucional el grupo identifi-có y problematizó situaciones que fortalecen la capacidad de las organizacio-nes y otras que la coartan.

Entre las primeras, se remarcó la necesidad de definir claramente los obje-tivos y los fines de la organización para poder negociar.

Entre las segundas, se mencionó la necesaria adecuación de los fines yobjetivos de las organizaciones a las exigencias que impone la gestión de lasnuevas políticas sociales. Sin embargo, ante la dificultad para negociar, las ONGsdesarrollan sistemas de administración y seguimiento paralelos (uno obedecea la lógica de la ONG y otro a la del programa social).

b.4 Recursos humanos y materiales

Se destacó como significativa la aparición de una modalidad de gestión quese caracteriza por la obtención y administración de recursos en redes.

No obstante se señaló que la lógica de captación de recursos pone a lasorganizaciones sociales en competencia, situación que debilita su capacidadde negociar como bloque.

Asimismo, la escasa capacidad de autofinanciación de las ONGs reducesus posibilidades de negociación consolidando su dependencia respecto delos fondos públicos.

41


b.5 Capacidades individuales

En relación a este punto se destacó la necesidad que tienen las organiza-ciones de contar con técnicos especializados en gestión social, capacitación,administración, negociación y captación de recursos. En concordancia con estefenómeno surgen nuevos liderazgos basados en la capacidad de negociación.

Asimismo, se impone la necesidad de identificar “contactos” (actores cla-ves) en los municipios y/u otras instancias para asegurar la viabilidad de lasgestiones, que pueden derivar en relaciones clientelares.

42


V. A modo de síntesis

Las reflexiones de los participantes estuvieron centradas en un aspecto delos modos de gestión de las políticas sociales que apareció como problemáti-co: los límites a la descentralización de los programas sociales.

Tanto los funcionarios municipales como los miembros de las entidadescaracterizaron como “deficitaria”, “insuficiente”, “incompleta” y hasta “formal”la descentralización de los programas sociales. Muy brevemente, algunas delas consecuencias subrayadas fueron la dificultad para adaptar los programas alas necesidades locales y la consecuente limitación de la capacidad de acciónde los actores.

Esta dependencia no solo restringe las posibilidades de los actores parareorientar los programas en el momento de la implementación, sino que tam-bién cercena la generación de políticas distintas a las predominantes desde elnivel local.

No obstante, los participantes identificaron distintas posibilidades de “abrirel juego” según los diferentes programas.

Otro condicionamiento detectado asociado a éste fue la extrema y cre-ciente focalización de los programas que se implementan en la zona que aten-ta también con la posibilidad de adaptarlos a los problemas locales.

Los acuerdos que se registraron en función de la necesidad de mayordescentralización estuvieron atravesados por otra línea en torno a la cual nohabía tanto acuerdo entre funcionarios y miembros de organizaciones socia-les. Esta se refería a la divergencia (o no) de intereses, lógicas y propósitosentre las estructuras partidarias y las organizaciones de la sociedad civil. Entérminos de los participantes, esto apareció como “politización de la asistencia”o manejo clientelar de los recursos.

La discusión fue más cerrada en esta línea y el camino por recorrer parecemás complejo en tanto implica directamente a los actores locales.

Ambas líneas de discusión se corresponden con cambios en las reglas dejuego de distinto orden: entre los niveles jurisdiccionales del estado y entreactores locales y por fuera de lo local.

De aquí, una pregunta queda pendiente:

¿Es posible avanzar en mayores niveles de descentralización, si no seavanza simultáneamente en la redefinición de las reglas de juego entre losactores locales para que hagan más público (o sea, más ligado a los derechos)el desarrollo de los programas sociales y menos ligado a las relaciones de tipopartidario?

43


Una política que se plantee una mayor descentralización deberá plantear-se también aspectos relativos a las características y dinámicas recíprocas enella involucrados.

Por último, las reflexiones en torno a las prácticas concretas rescataron laspotencialidades de la participación de la sociedad para redefinir esas reglas dejuego (“control democrático, legitimidad de los programas cuando son asumi-dos por la gente como propios, posibilidad de generación de redes, herra-mienta de promoción de organización social”).

Finalmente, indagando acerca de las posibilidades de reorientación, resul-ta necesario preguntarnos acerca de bajo qué condiciones sería posible exten-der esas experiencias de modo tal que puedan potenciarse para modificarefectivamente estas reglas de juego.

Estas y otras preguntas, serán objeto de trabajo en futuros encuentros.

44


VI. Algunos textos sugeridos

ARROYO, D. (1997) "Estilos de gestión y políticas sociales municipales en la Argen-tina". En: GARCÍA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo modelo de gestión local.Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicaciones delCBC, Universidad de Buenos Aires.

BADIA, G. y otros. 1992. "Descentralización, desconcentración, centralización. Unanálisis desde las funciones del Estado". En: CAMBIOS, Año 2, Nro. 3. 1992.

CORAGGIO, J. L. 1998 "Economía Popular Urbana: una nueva perspectiva para eldesarrollo local", Cartila 1. Programa de Desarrollo Local, Instituto del Conurbano,UNGS.

CORMICK, H. (1997) "Algunos problemas de gobierno y gestión en los municipiosdel conurbano bonaerense". En: GARCÍA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.

GARCÍA DELGADO, D. (1997); "Introducción: Nuevos escenarios locales. El cam-bio del modelo de gestión". En: GARCÍA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.

JORDANA, J. (1995) “El análisis de los policy networks: una nueva perspectiva sobrela relación entre políticas pública y Estado?”. En: Gestión y Análisis de Políticas Públi-cas. Nro. 3. Mayo/agosto.

SUBIRATS, J. 1989. "La puesta en práctica de las políticas públicas". En: Análisis depolíticas públicas y eficacia en la administración. MAP. Madrid. España.

TOBELEM, A. (1993) Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional(SADCI). Manual de Operaciones. División de Administración del Sector Público,Departamento Técnico, Región América Latina y Caribe. Banco Mundial.

45


VII. Listado de participantes

Apellido y Nombre Filiación Institucional

AGUIRRE, María Cristina Centro Cultural NinseiARRUA, Francisco Rolando Sociedad de Fomento Unión de Familias Obreras (UFO)BASTERRECHEA, Marcela Municipalidad de MorenoBENAVENTE, Graciela Unión Cívica RadicalCANEL, Oscar Asociación Médica de General SarmientoCREMONTE, Carlos AlfredoDIPOLITO, María Fundación Don BoscoDOLAREA, Stella Secretaría de Desarrollo SocialEBIS, Sergio El ColmenarEBIS, Silvia Asociación Mutual El ColmenarFONTAIÑA, José Carlos SDHySGARCIA, Edgardo Jorge UBA Filosofía y LetrasGEROMETTA, Oscar SIGNUSGIL, Leonardo Gabriel Caritas Diocesana MerloGONZALEZ, Marcela A. Fundación EmprenderGUARAZ, María Antonia UDOCBA (Gremio docente)HEALION, Juan María CEADySLEDESMA, Susana UCRLOPEZ, Amalia Isabel Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y

Malvinas ArgentinasMARTUCCI, Liliana Municipalidad de MorenoMATTIOZ, Marisa El ColmenarMULLER, Jorge Alberto Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y

Malvinas ArgentinasNICOLICHE, Margarita CESPPEDHRAMIREZ, Zeliba Municipalidad de San MiguelRANERO, Mario Edgardo Concejo Deliberante de MorenoROSALES, María Luján MAR Servicio de prevención y asistencia a la mujer maltratadaREINA, María Adriana CaritasRODRIGUEZ, Ernesto El ColmenarSANCHEZ, María Isabel Fundación Pro Vivienda SocialSGUBIN, Nadina UBA Carrera de GeografíaVITALE, Juan Centro de Estudios ProgramáticosZANINI, María Eva UNGS

46


Publicaciones del Programa de Desarrollo Local

* Manual de Gestión N° 1:Manual de gestión de residuos sólidos urbanos - Abril de 1999 - Autor: Daniel Cassano.

* Manual de Gestión N° 2:Diagnóstico ambiental preliminar del Municipio de Malvinas Argentinas. - Abril de 1999 -Autores: María Dipace; Eduardo Resse.

* Cartilla de Desarrollo Local N° 1:Economía Popular Urbana: Una nueva perspectiva para el Desarrollo Local - Noviembre de1998 - ISBN: 987-96252-2-6 - Autor: José Luis Coraggio.

* Cartilla de Desarrollo Local N° 2:La situación social local: Inserción laboral de los hogares de 4 partidos de la RegiónMetropolitana de Buenos Aires. - Noviembre de 1998 - Autores: Marisa Fournier; GustavoKohan.

* Memoria de Encuentros N° 1:El Buen Gobierno Local - Experiencias en América Latina- Abril de 1998.

* Memoria de Encuentros N° 2:Municipio, democracia y desarrollo local. La experiencia de Porto Alegre- Abril de 1999.

* Memoria de Encuentros N° 3:Desafíos actuales en la gestión de salud- Julio de 1999.

La política social en el Conurbano BonaerenseUna mirada de su implementación desde lo local

Colección: Extensión Nº6

Producción general: Instituto del Conurbano- UNGSDiseño y diagramación: Gráfica Peña

Datos Bibliográficos:Autor institucional: Universidad Nacional de General SarmientoCant. de páginas: 19x26 cmLugar de publicación: San Miguel, Bs. As., ARFecha de publicación: Agosto de 1999- 19990800Editor responsable: Universidad Nacional de General SarmientoISBN:

Responsable de la Unidad de Biblioteca y DocumentaciónProf. Norma Palomino

Responsable del Área de PublicacionesAugusto Renato Tarditti

ColaboradorAndrés D. Espinosa

Roca 850 - (1663) San Miguel

CC. 151 (1663) San Miguel

Tel: (54-11) 4451-4575 Fax: (54-11) 4451-4578

E-mail: [email protected]

República Argentina

Universidad Nacionalde General Sarmiento

©U N G Sbiblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/... · 2009-04-17 · Director del...

Documents

Transcript of ©U N G Sbiblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/... · 2009-04-17 · Director del...