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• Un relato
• Propósito central y principales conclusiones
• Peculiaridades económicas de los servicios de infraestructura
• Antecedentes factores promo- tores de la des- centralización
• Recomenda- ciones de política
Temario
Agosto 2004 - ILPES
CEPAL/ILPESCEPAL/ILPES
Descentralización y provisión de servicios de infraestructura
Curso Seminario Internacional“Descentralización y Federalismo
Fiscal”ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
Luis Mauricio Cuervo
• Un relato
• Propósito central y principales conclusiones
• Peculiaridades económicas de los servicios de infraestructura
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El imperio de lo básico
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El propósito central de esta presentación es examinar los aportes y limitaciones de la descentralización a la mejor prestación de servicios de infraestructura
Nuestra intención no es defender fórmulas universales pero sí proponer criterios generales para entender casos específicos y mejorar resultados particulares
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1-Los servicios de infraestructura poseen cualidades económicas especiales que deben ser tenidas en cuenta para comprender el papel que la descentralización puede desempeñar en el mejoramiento de sus condiciones de cobertura y calidad
2-Algunas de estas cualidades poseen particularidades propias al contexto de los países de América Latina y el Caribe
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Dimensión
Caracterís-tica
Impacto Ejemplo
Producción
Economías de escala
Tendencia monopólica
Construc-ción vías
Inversión Ciclo extenso
Barreras a la entrada
Hidroeléc-tricas
Distribu-ción
No exclusión
Ingresos escasos
Colecta de basuras
Consumo No rivalidad
Depreda-ción
-Aire- Agua
Capacidad de pago
Desigual-dad social
Exclusión social
Servicios Públicos
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El caso de la rivalidad y la exclusión
RIVALIDAD“Un bien es no-rival
o indivisible cuando una de sus
unidades puede ser consumida por
un individuo sin deteriorar, en los más mínimo, las oportunidades de
consumo disponibles por otros sobre la
misma unidad”
EXCLUSIÓN“Los beneficios de un bien son no-excluyentes
cuando, una vez producido,
están al alcance de todos los
individuos sin excepción”
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Consumo
Distribución
RIVALIDAD NO-RIVALIDAD
EXCLUSIÓN
BienesPRIVADOS
BienesCLUB
NO-EXCLUSIÓN
BienesPúblicosimpuros
BienesPÚBLICOS
puros
conveniencia1
Viabilidad tecno-económica2
congestión3
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CEPAL/ILPESCEPAL/ILPESDesde el punto de
vista de la provisión
Condiciones de maduración de las
inversiones dificilmente soportables para
agentes privados: altos volúmenes de inversión,
muy prolongados períodos muertos, alta
vulnerabilidad financiera
Desde el punto de vista del consumo
Alta heterogeneidad (social y territorial) de la demanda con extensos segmentos de población sin capacidad de pago
suficiente
El caso de la inversión y el pago
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“Hay formas alternativas de producir y distribuir el consumo de servicios a los
individuos y su selección puede implicar opciones tecnológicas con
grados variables de exclusión y rivalidad”
“Hay diferentes arreglos institucionales cada uno con su propio algoritmo de costos y beneficios, posibilidades y
limitaciones”
En síntesis…
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Entre los años 1930 y 1980 en ALyC predominaron formas públicas centralizadas de provisión de
infraestructura y sus servicios
Desde el punto de
vista de la producció
n
Porque se quiso abaratar costos aprovechando las
economías de escala existentes
Desde el punto de
vista de la financiaci
ón
Desde el punto de vista
de la operación de los servicios
Para facilitar el acceso a recursos de presupuesto público y de crédito multilateral
externoPara hacer frente a
la escasez de recursos humanos
especializados
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Con el paso del tiempo algunas de
sus limitaciones
se acentuaron
Se utilizaron formas de financiamiento
presupuestales que con la crisis de los
años 1980 se agotaron
La flexibilidad en la asignación territorial
de los recursos se utilizó en no pocos
casos para concentrar espacialmente el financiamiento
Los aparatos se hicieron poco flexibles y con baja capacidad de
adaptación
Disparidad
Insostenibilidad
Ineficiencia
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Que se agregaron a cambios radicales en los contextos nacionales y mundial….
Se hicieronProfundas
Reformas alEstado
Democratización
Apertura
Privatización
Descentralización
Se transform
óLa
economíamundial
Integración financiera
Expansión del mercadoDe servicios
Transformacionestecnológicas
Con implicacionesConcretas sobreLas formas dePrestación deServicios de
infraestructura
No monopoliopúblico
RedistribuciónDe responsa-
bilidadesterritoriales
Descomposición de lasCadenas técnicas-económicas
Institucionales
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Para dar lugar a dos procesos de transformación diferentes pero, en este caso, concomitantes……
La descentralización: en sus distintas
versiones
La privatización: en su diversidad de estrategias
ProduciendoResultados
Nacionales ySectoriales
MuyHeterogéneos
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Posibilidades y limitaciones de la descentralización: dos miradas complementarias
Desde elcentro
Cuál es suaporte al mejoruso y aprove-chamiento delos recursos?
Desde lolocal
Cuál sucontribución a la calidadde vida y
el desarrolloeconómico?
Una miradaatenta de
la “funciónproductiva”específica a
cada servicio
Una especialatención a lacontribución
de laresponsabilidad
política y laparticipación
ciudadana
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Desde el puntoDe vista de la
“funciónproductiva”
Para cadaservicio se
requiere una particular
descomposiciónpor
segmentos
Con varia-ciones y
especifici-dades por
país
Desde el puntode vista de lasresponsabilida-
des políticasy ciudadanas
En cadaservicio hay
una diferentedesagregación
por escalasterritoriales
Con varia-ciones y
especifici-dades por
país
Cuya consideración complejiza el hallazgo de una solución
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Un principio general de segmentación
Unaprimera yuniversaldistinción
Todo servicio requiere de un soporte físico
Distinguible de la manera como se le usay administra
Predominan factores como las econo-
mías de escala, los volú-menes de inversión y lostiempos de maduración
Cuenta muy especialmentela cercanía a la demanda,la capacidad de adapta-ción, y el conocimiento
gerencial
- El uso de esta separación ha sido útil para mejorar la
Cobertura de los servicios, abaratar costos y adaptarlos a las particularidades de la demanda-En algunos casos ésto se ha conseguido a
través deEstrategias de descentralización, desconcentración o privatización
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Una ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”
En el área del saneamiento
Agua Potable Alcantarillado Basuras
Su fuente o recurso opera dentroDe un sistema natural que es la
cuenca
Su fuente es la actividad huma-na organizada en un sistema
social de asentamientos
Su soporte físico está compuestoPor plantas de tratamiento y
redes
Su soporte físico es propio en elcaso de las plantas y comparti-
do en el de las redes (vías)
Escala regional, pocaCoincidencia con las
Delimitaciones territorialesEscala local
Escala regional en la captación y local en la
distribución
Escala local en la captación y regional en eltratamiento (costos y exter-
nalidades negativas)
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Otra ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”
En el área de la energía
Fuentes localizadas según existencia de recursos naturalessin correspondencia con los lugares de consumo
Comporta la existencia de redes de transporteY distribución con áreas de mercado mundiales
(petróleo y carbón), multinacionales (gas, electricidad),o nacionales
Se trata, por lo general, de un asunto estratégico nacional, conmercados (semi)-integrados, con tres grandes componentes:
Extracción-produc-ción dispersa y
localizada
Transporte y conduc-ción integrada osemi-integrada
Distribución regional,metropolitana o
local
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Una tercera ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”
En el área de las vías y el transporte
DistintosArreglos
nacionales
Sistemas centralizados en donde la redEs manejada por una única agencia
Nacional (Rep.Dominicana)
Sistemas desconcentrados en dondeagencias regionales manejan segmentos
de la red y reportan a lanacional (Chile)
Sistemas descentralizados en dondeAgencias regionales o locales están bajoLa jurisdicción de gobiernos territoriales
Se requiere descomponer la red en segmentos nacional,regional, rural y urbano de acuerdo con el tipo de servicio
prestado. La responsabilidad total de cada segmento se asignaa diferentes gobiernos subnacionales
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Una ilustración de los diferentes parámetros de responsabilidad
La respuesta a los diferentes niveles de auto-nomía política regional y local ha sidomuy diferente y sus resultados contra-
dictorios
Es un derivado de: la heterogeneidad territorial LA ylas diferentes tradiciones políticas e institucionales
Puede provenir del poder e influencia de gruposlocales…
O depender de la existencia de situaciones de “trampade pobreza”….
O de inéditas formas de clientelismo local
O de la existencia de formas perversas de capital socialque obstaculizan los procesos democráticos: delincuencia
común, tráfico de drogas, guerrilla
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Algunas conclusiones
Mejorar las condiciones de prestación de los servicios deinfraestructura no depende de la aplicación de una milagrosa
fórmula llamada descentralización
No obstante, es la única alternativa a nuestro alcancePara propiciar el “imperio de lo básico”
La cantidad de factores que entran en juego es tan alta que eluso de la descentralización como estrategia de mejoramientode la prestación de los servicios de infraestructura requiere de
estrategias específicas por país y por sector
No obstante, se puede acudir al uso de criteriosgenerales para la orientación de las decisiones
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CEPAL/ILPESCEPAL/ILPESLa distinción entre infraestructura de soporte y uso
y gestión de la misma es especialmente útil
La descomposición de las actividades por sectores ysegmentos da resultado en la medida en que se
adapte a las condiciones específicas
Es recomendable combinar las perspectivas de locentral (eficiencia) y lo local (bienestar y desarrollo)
Para el manejo de los procesos de cambio sectorial esconveniente la introducción del concepto de transición,
y para los locales el de diferenciación
El buen funcionamiento de las democracias locales esvital y requiere de procesos de reflexión y acción
política sobre las desviaciones actuales
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Bibliografía consultada
Acuña, Guillermo, “Marcos regulatorios e institucionales ambientales en América Latina y el caribe en el contexto del proceso de reformas macroeconómicas: 1980-1990”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No.20, CEPAL, Santiago de Chile, Diciembre de 1999.
Antúnez, Ivonne; Galilea, Sergio, “Servicios públicos urbanos y gestión local en América Latina y el Caribe: problemas, metodologías y políticas”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 69, CEPAL, Santiago de Chile, Septiembre de 2003.
Banco Mundial, “Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribean 1999. Decentralization and Accountability of the Public Sector”, World Bank Latin American and Caribbean Studies.
Basañes, F. y Willig, R. (Ed), “Second-Generation Reforms in Infrastructure Services”, IADB (BID), Washington, DC, The Johns Hopkins University Press, 2002. 368 p
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Bibliografía Consultada
Campodónico, Humberto, “La industria del gas natural y las modalidades de regulación en América Latina”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 9, CEPAL, Santiago de Chile, 1998.
Corrales, María Elena, “La modernización de los servicios públicos por redes: el reto de combinar eficiencia económica y solidaridad social”, En revista del CLAD, Reforma y democracia, No.16, Febrero de 2000, p. 129-146.
El Colegio de México, Comisión Nacional del Agua, “Agua para las Américas en el siglo XXI”, México DF, 2003. 398 p.
Faguet, Jean-Paul, “Does Decentralization Increase Responsiveness to Local Needs? Evidence from Bolivia”, Policy Research Working Paper, 2516, The World Bank Development Research Group, Public Economics, January 2001.
Thomson, Ian, “El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, No.17, CEPAL, Santiago de Chile, Marzo de 2001.