Una Nueva Institucionalidad Ambiental Para Chile

Publicaciones Terram

Serie APP número 26 Enero, 2004

Una Nueva InstitucionalidadAmbiental para Chile

Autor:

Rodrigo Pizarro G.Director Ejecutivo Fundación Terram

Paola Vasconi R.Ingeniera Geofísica Fundación Terram

1 Eduardo Dockendorff y Jaime Solari.2 Diario La Segunda, junio, 2001.

I. INTRODUCCIÓN

Con la renuncia de Gianni López a la dirección ejecu-tiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente(CONAMA) nuevamente se ha puesto en el debatepúblico el rol de esta dependencia como la principalagencia ambiental del país. López es el quinto directorejecutivo que ha pasado por la institución desde sucreación. Polít icos, economistas, técnicos yambientalistas la han dirigido, pero ninguna gestión hasido bien evaluada. Cuatro directores han terminadoen renuncias conflictivas, mientras que Rodrigo Egaña,quien alcanzó a terminar su mandato, fue duramentecuestionado por el mundo ambiental.

La gestión de López estaba bajo la lupa de las autori-dades luego del cuestionamiento que hicieran los en-cargados ambientales de los distintos partidos de laConcertación. Un documento solicitado por la Secre-taría de la Presidencia y elaborado por expertos exter-nos1 , concluyó que poco se habían cumplido los com-promisos del gobierno del Presidente Lagos en mate-ria ambiental.

No obstante, si ése fuese el criterio para evaluar lagestión de los directores de servicios, difícilmentequedaría alguien en su cargo. El problema central, másbien, apuntaba a una mala relación con los partidos dela Concertación. La situación, sin duda, se agudizócon una serie de críticas sobre su manejo al interior dela CONAMA. La gota que rebasó el vaso fue el cambiode oficinas que logró quebrar la gobernabilidad interna.Desde el lado del Gobierno, el tardío envío de lasindicaciones sobre la Ley de Bonos fue el punto dequiebre.

Sin embargo, y más allá de críticas puntuales a lo que,efectivamente, fue una gestión deslucida, no cabe dudaque López encarnó adecuadamente lo que en la prácticaha sido la política ambiental del Gobierno. Lasdirectrices, de hecho, fueron definidas por el Ministrode Economía Jorge Rodríguez Grossi, quien expresarala necesidad de ‘eliminar los lomos de toro’2 parapromover la inversión, y por el Ministro de Vivienda JaimeRavinet, quien promoviera la eliminación de los límitesurbanos de Santiago para consagrar al mercado comoregulador final en la gestión del territorio.

En consecuencia, la salida de López, más que acambios en la política ambiental, obedece a unaestructura institucional para dirigir la política ambientalque inevitablemente deriva en conflictos con las demásautoridades sectoriales, así como con los actorespolíticos, debido a su rol coordinador y a la ausenciade atribuciones directas. La posición del directorejecutivo, sea político, ambientalista, o técnico, siempreestará cuestionada y, al primer conflicto,ineludiblemente terminará con su salida.

Por lo tanto, la verdadera discusión tras la salida deLópez no es su gestión, sino más bien cómo reformarla CONAMA, de manera que sea un servicio que,efectivamente, cumpla con los objetivos para los cualesfue concebido. Para eso es fundamental generar unadiscusión transparente sobre la actual institucionalidadambiental y, específicamente, sobre la reformulaciónde la Ley de Bases del Medio Ambiente.

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Nueva Institucionalidad Ambiental

3 Ley N° 19.300 aprueba Ley de Bases Generales del MedioAmbiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de1994.

A nuestro juicio, la lección que deja la salida de GianniLópez es que se requiere alterar sustancialmente laactual estructura institucional de coordinación de laCONAMA, para que haya atribuciones claras yefectivas. De otra manera, el nombramiento del nuevodirector será otra crónica de una renuncia anunciada.Esta evaluación es lo que motiva esta propuestapública.

II. ¿POR QUÉ ESTE DEBATE AHORA?

En marzo del 2004 se cumplen 10 años de lapromulgación de la Ley de Bases Generales del MedioAmbiente (Ley 19.300)3 , hecho de gran relevancia yque marcó un hito en la gestión ambiental de nuestropaís.

Hoy, a casi una década de su publicación y productode las experiencias de Ralco y Alumysa, el temaambiental ha cobrado un nuevo impulso. Desdeprincipios de este año y como parte de la Agenda deModernización del Estado, la Secretaría General de laPresidencia (SEGPRES) y la Comisión Nacional delMedio Ambiente (CONAMA) vienen trabajando en unapropuesta de reforma a la Ley del Medio Ambiente,que esperan ingresar al Parlamento.

Las modificaciones propuestas por el Gobierno serefieren a tres áreas fundamentalmente: elperfeccionamiento de los instrumentos de gestiónambiental vigentes, la incorporación de nuevasherramientas y el fortalecimiento institucional y del rolde coordinación de la CONAMA.

En estos momentos nos encontramos en un punto deinflexión de la política ambiental y, evidentemente,nuestra legislación requiere cambios. La renuncia deLópez sólo viene a reafirmar esta evaluación. Loscambios deben estar encaminados fundamentalmente,a cambiar la institucionalidad ambiental vigente, cuyopilar es la CONAMA, así como la lógica yfuncionamiento de los instrumentos de políticas, comoel Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y elproceso normativo.

El nuevo director ejecutivo de la CONAMA debe tenercomo tarea prioritaria una propuesta global de cambiode la institucionalidad ambiental para implementarseen el próximo gobierno, sea de Concertación o deoposición. Lo importante es que la nueva estructura

institucional debe ser de Estado, no de gobierno yconsecuentemente todos los actores deben participaren la reformulación de la nueva institucionalidadambiental.

III. SITUACIÓN AMBIENTAL DEL PAÍS

La situación ambiental de Chile debe ser evaluada enel contexto de su modelo de desarrollo y su integracióna la economía global. En las últimas décadas en Chilese han intensificado los procesos de deterioro ambientalen virtud de la mayor tasa de crecimiento económico yde los nuevos patrones de consumo, así como el intensoproceso de metropolización, la gestión insustentablede recursos naturales y generación de residuos.Finalmente, se debe considerar la desequilibradadistribución del ingreso y la distribución espacial.

Se han intensificado de esta forma el deterioro de losecosistemas y de los recursos naturales renovables,junto con el agotamiento de los no renovables. A estose une la crónica insuficiencia de la estructura urbana.

Estos progresos negativos han incidido de manerasignificativa en los niveles de vida de la población, enparticular en el segmento más pobre, afectando laproducción, la productividad y el empleo.

Dentro de las causas más importantes del deteriorodel medioambiente se encuentra la subvaloracióneconómica de los activos y servicios (o funciones)ambientales, que ha llevado a tasas de explotaciónsuperiores a las tasas naturales de renovación dedichos recursos. Otra causa ha sido que los costosambientales derivados del aprovechamiento de losrecursos naturales no se han incorporado en los preciosde los bienes y servicios producidos, como las rentaseconómicas. Recién se ha comenzado a imponer laidea de que, pese a los costos de corto plazo, eseconómicamente más eficiente invertir en procesos deprevención del deterioro del medioambiente que repararlos daños causados por las diferentes actividadeseconómicas.

Específicamente, los principales problemasambientales están relacionados con los problemas decontaminación asociados a los centros urbanos y conel deterioro de los recursos naturales y pérdida dehábitat. Destacan:

- Contaminación atmosférica asociada a lasáreas urbanas, a la industria, la minería y lageneración eléctrica.

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5 Idem anterior.6 Idem anterior.7 Informe Founex sobre Desarrollo y Medio Ambiente, prepara-torio de la Conferencia de Estocolmo, párrafos 38 y 39.8 Constitución Política de la República de Chile de 1980, Artículo19, Nº8.

- Elevados índices de contaminación de lasaguas por la disposición de residuos líquidosdomiciliarios e industriales. Esto ha afectadosignificativamente algunos cursos de aguassuperficiales como ríos y lagos, el bordecostero y las napas subterráneas.

- Inadecuada dinámica del crecimiento urbanopor falta de ordenamiento territorial, lo que seha traducido en elevados índices decontaminación, falta de áreas verdes y deesparcimiento y congestión del tránsito. Todoesto ha significado una disminución de lacalidad de vida de las ciudades.

- La erosión y la degradación histórica de lossuelos, debido al manejo inadecuado delespacio y del recurso, que además se ha vistopresionado por la expansión urbana y ladisposición de residuos sólidos y líquidos, tantodomiciliarios como industriales, afectandodirectamente la disponibilidad de suelosagrícolas productivos y las cuencashidrográficas.

- Inadecuado manejo y disposición final deresiduos sólidos, domésticos e industriales,lo que se torna más complejo para el caso delos residuos peligrosos y hospitalarios, entreotros.

- Amenazas al bosque nativo y a labiodiversidad, por sobreexplotación y carenciade medidas adecuadas de protección yfiscalización.

- Gestión inadecuada de recursos naturales.

IV. POLÍTICA AMBIENTAL

Según Katz, Del Fávero y Sierralta, "la políticaambiental de un país debe responder a una concepciónglobal del hombre y el mundo, de la libertad, del biencomún". Para ello, es necesario contar con un marcointegrador del tema del medioambiente, coherente conlas políticas intersectoriales e inserto en la políticanacional del país, ya que las políticas sectoriales porsí solas no son capaces de abordar los problemasglobales en materia medioambiental, tanto a nivel depaís como de continente4.

Por esto, la política ambiental debe ser un procesodinámico en el cual participan los diferentes actoresde la sociedad: gobierno, sector privado, poderlegislativo y ciudadanía, en general. A partir de este

proceso, la política debe determinar los objetivos quese quieren alcanzar en materia ambiental, establecerprioridades dentro de éstos y las tareas especificaspara cumplirlos5 .

Tomando la palabras de Katz, Del Fávero y Sierralta"la política ambiental debe caracterizarse por serintegradora, realista y gradual, teniendo siempre encuenta los diversos desafíos que enfrentan los paísesen desarrollo como el nuestro, en materia de crecimientoeconómico; exigencias sociales (equidad yredistribución); competitividad y eficiencia en lauti l ización de los recursos; características ydisponibilidad de los recursos humanos, económicosy naturales; integración de los distintos nivelesculturales y las peculiaridades de las institucionespolíticas y burocráticas"6.

De lo anterior se concluye que los principaleselementos de una política ambiental son: laparticipación, la descentralización, la estabilidad en eltiempo y su consistencia. “Es importante que la políticaambiental sea parte integrante de la política general dedesarrollo y que se le considere como parte del ámbitoglobal de la planificación económica y social”7 .

Comparando la evolución de la política ambiental chilenacon la de los otros países de la región, se observa queChile ha sido uno de los últimos en darle la importanciadebida al tema. No obstante, se encuentra entre lasescasas naciones que han otorgado jerarquíaconstitucional a ciertos derechos y deberesdirectamente relacionados con la protección del medioambiente.

La Constitución Política de la República de 1980asegura a todas las personas “el derecho a vivir en unmedio ambiente libre de contaminación” y agregaademás que “es deber del Estado velar para que estederecho no sea afectado y tutelar la preservación de laNaturaleza”8.

Sin embargo, esta iniciativa no fue respaldadapolíticamente hasta la llegada de la democracia al país.La temática ambiental recién se institucionaliza en 1990y logra su máxima expresión en 1994, con lapromulgación de la Ley de Bases Generales del MedioAmbiente y su legislación posterior.

4 “Bases Conceptuales y Marco de Referencia para laElaboración de Políticas Ambientales en América Latina”, Katz,Del Fávero y Sierralta. Estudios Públicos, 57. Verano, 1995.

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9 CONAMA fue creada por Decreto Supremo Nº 240 del 5 de juniode 1990, modificado por Decreto Supremo Nº 544 del 9 de octu-bre de 1991, ambos del Ministerio de Bienes Nacionales.10 Creada por Decreto Nº349 del 18 de abril de 1990, del Ministeriodel Interior.11 Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Instructivo Pre-sidencial), 1993. Pauta para la evaluación deimpacto ambiental de proyectos de inversión.

12 Ley N° 19.300 aprueba Ley de Bases Generales del MedioAmbiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de1994.13 CONAMA, Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustenta-ble, Santiago, Chile, enero, 1999.14 Ibid.15 Ibid.16 Ibid.

El esfuerzo de construir una institucionalidad ambientalse influye por las experiencias en otros países y losprincipios de una política ambiental ideal. La idea deuna agencia coordinadora, como la CONAMA, en vezde un Ministerio Ambiental, así como la dependenciadirecta de la Secretaría de la Presidencia, tienen porobjeto darle mayor relevancia al tema y reconocer lanaturaleza transversal de la problemática ambiental.Asimismo, el rol de generador de políticas, pero desdeuna función coordinadora, pretende integrar múltipleslíneas de trabajo sectoriales, en el contexto de unavisión coherente con la propuesta de desarrollo paísque debe surgir de la Presidencia.

No obstante, en la práctica la institucionalidadambiental está lejos de cumplir con sus objetivosoriginales. Muy por el contrario, el esquema institucionalha servido para desperfilar la política ambiental ysupeditarla a las demandas de cortos plazo y a losministerios sectoriales más poderosos. Además, hagenerado toda suerte de conflictos entre la direcciónejecutiva y los distintos actores que tienen opinión enel tema: los ministerios sectoriales, los parlamentariosy la sociedad civil.

V. LA POLÍTICA AMBIENTAL DE LOS GOBIERNOS

DE LA CONCERTACIÓN

Con la llegada de la democracia a Chile, el desarrollosustentable se convirtió en un objetivo general explícitode la política gubernamental de la Concertación. Eneste sentido, uno de los éxitos importantes del gobiernodel Presidente Alwyn fue la formación de lainstitucionalidad ambiental al crear en 1990, por víaadministrativa, dos organismos fundamentales: laComisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA,antecesora, de la comisión actual9 , y la ComisiónEspecial de Descontaminación de la RegiónMetropolitana10 . En 1993 se dictó el “InstructivoPresidencial Pauta para la Evaluación del ImpactoAmbiental de Proyectos de Inversión”11 .

En 1994, con la llegada de Eduardo Frei a la presidenciase dicta la Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales delMedio Ambiente12 . Frei mantuvo la retórica pública entorno a la sustentabilidad, argumentando incluso que“la estrategia de desarrollo sustentable de Chile se basaen generar las condiciones básicas que permitancompatibilizar el proceso de crecimiento económicodel país, con la protección del medio ambiente y eluso sustentable de los recursos naturales, en uncontexto de equidad social y económica”13 . Su objetivoaparente sería el mejoramiento equitativo de la calidadde vida de los chilenos, de manera de no comprometerlas expectativas de las generaciones futuras. A partirde esto, el gobierno del presidente Eduardo Frei elaboróuna Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable14 .

La política ambiental se basó en tres pilaresfundamentales. Primero, la calidad de vida de laspersonas, que considera diversos ámbitos relacionadoscon el entorno natural y social. Segundo, complementarel desarrollo socioeconómico con la sustentabilidadambiental. Tercero, la equidad social y superación dela pobreza. De esta manera se integraron metassociales con metas económicas y ambientales, con elfin de lograr la equidad social.

Más específicamente, se identificaba como objetivocentral de la política el “promover la sustentabilidadambiental del proceso de desarrollo, con miras a mejorarla calidad de vida de los ciudadanos, garantizando unmedio ambiente libre de contaminación, la proteccióndel medio ambiente, la preservación de la naturaleza yla conservación del patrimonio ambiental”15 .

Sobre esta base, el Gobierno determinó siete objetivosespecíficos16 que supuestamente orientarían la acciónprogramática de la política. Los primeros tres teníanpor objeto resguardar la salud y la calidad de vida delas personas y proteger el medio ambiente. Losrestantes cuatro se relacionaban con la implementaciónde los procesos sociales, productivos, institucionalesy legales para el cumplimiento del objetivo central dela Política Ambiental.

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17 Ibid.18 1.- Instalación de sistemas de monitoreo meteorológico y decalidad del aire en los principales centros urbanos y no sólo enSantiago. 2.- Elaboración de planes de descontaminación y/oprevención para las principales cuencas hidrográficas afecta-das por la contaminación.3.- Programas para el manejo de losresiduos sólidos domiciliarios y residuos sólidos industriales,hospitalarios y mineros. 4.- La Ley y el reglamento de ResiduosIndustriales Peligrosos. 5.- Política y marco regulatorio paramanejo y control de las sustancias químicas. 6.- Políticas ymarcos legales para el uso sustentable de los recursos natura-les. 7.- Fortalecer y asegurar la participación ciudadana. 8.-Fortalecimiento de las oficinas Regionales de la CONAMA. 9.-Sistema de cumplimiento de las condiciones establecidas en lasresoluciones de calificación ambiental en el SEIA.10.- Participa-ción de los Ministerios sectoriales en el Sistema Nacional deGestión Ambiental. 11.- Se mantiene atrasada la dictación denormas ambientales y de emisión haciendo difícil una políticaambiental en base a el SEIA.

18 (cont.) 12.- Perfeccionamiento de instrumentos de gestión ylegales de la Política Ambiental y avanzar en la elaboración deindicadores de desarrollo sustentable.19 Discurso del Presidente Lagos en el Seminario de la Corpora-ción Chile – Ambiente, 1999.20 Compromiso por una Sustentabilidad Ambiental, ComandoVerde por Lagos. Cerro Huelén, Santiago de Chile, 6 de mayo1999.

1. Recuperar y mejorar la calidad ambiental.

2. Prevenir el deterioro ambiental.

3. Fomentar la protección del patrimonio ambiental yel uso sustentable de los recursos naturales.

4. Introducir consideraciones ambientales en el sectorproductivo.

5. Involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental.

6. Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivelnacional y regional.

7. Perfeccionar la legislación ambiental y desarrollarnuevos instrumentos de gestión.

A su vez, estos objetivos se precisaron a través de unplan de trabajo. En consecuencia, a partir de losobjetivos delineados, el gobierno del Presidente Freielaboró una primera Agenda Ambiental para el período1998-200017 , donde se establecieron tareas específicasy compromisos para cada uno de los objetivos antesseñalados.

Sin embargo, a pesar de los avances registrados en lagestión ambiental del país durante el Gobierno delPresidente Frei, gran parte de las tareas identificadaspor los gobiernos democráticos y las autoridadesambientales aún hoy día no se cumplen18 . Más todavía,ya en este gobierno comienzan los conflictos en tornoal tema ambiental. Ello se expresó con la renuncia deJosé Goñi y luego Vivianne Blanlot, los primeros dosdirectores ejecutivos de CONAMA, en relación al primerconflicto ambiental importante: la construcción de lacentral hidroeléctrica Ralco.

Al respecto, habría que recordar la famosa frase delPresidente Frei, quien fijara la posición del Gobiernoen materia ambiental señalando, en relación al conflictoen Ralco, que “nada detendrá el desarrollo de este país”.

VI. POLÍTICA AMBIENTAL DEL GOBIERNO DEL PRE-SIDENTE LAGOS

Durante la última campaña presidencial, el actualpresidente Ricardo Lagos, a diferencia de los gobiernosanteriores de la Concertación, dio prioridad explícita altema ambiental incluyéndolo dentro de las 10 áreas decompromiso para “Crecer con igualdad”. En susdiscursos, el Presidente Lagos mencionó las principalestareas ambientales de su Gobierno, entre las quedestacó19 :• Implementar Políticas de Ordenamiento

Territorial.• Proteger nuestros recursos naturales.• Profundizar las políticas y planes de

descontaminación, dirigidas al aire, recursoshídricos, y desechos domici l iar ios eindustriales.

• Establecer una autoridad ambiental clara yde alta jerarquía dentro de la administraciónpública.

• Reformular y actualizar el Plan deDescontaminación del Aire de Santiago.

• Modernizar el transporte urbano de Santiago.• Perfeccionar la participación e

involucramiento ciudadano y la educaciónambiental.

• Avanzar en la Producción Limpia.• Perfeccionar el Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental (SEIA).• Asumir activamente los compromisos

ambientales internacionales.

A estas tareas anunciadas por Ricardo Lagos en susdiscursos durante la campaña presidencial se sumanlos compromisos ambientales asumidos con diversaspersonalidades de la comunidad científica y ambientaldel país (el llamado comando verde por Lagos), en elCerro Huelén en Mayo de 199920 , quienes trabajaronen la elaboración de la plataforma ambiental para eltercer gobierno de la Concertación. Estos compromisosson incluso más avanzados que los mencionadosanteriormente.

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21 Agenda Ambiental, 2002-2006. CONAMA, Marzo, 2002.22 Ibid.

En el año 2000 Ricardo Lagos asume funciones comopresidente de República. Dentro de sus primeras me-didas nombra a Adriana Hoffmann, una destacada yreconocida ecologista, como Directora Ejecutiva de laCONAMA, con lo que se preveía una preocupaciónsustantiva por la problemática ambiental. Sin embar-go, la gestión de Hoffmann estuvo cuestionada desdesus inicios, sin un apoyo político suficiente para ejer-cer el cargo.

Más aún, a la fecha ninguno de los compromisosestablecidos por el presidente Lagos se ha cumplido ose prevé su cumplimiento, con excepción quizás delavance en materia de la reformulación del plan deDescontaminación (acaba de salir de Contraloría) y elPlan de Transporte Urbano (Transantiago).

Particularmente notoria ha sido la falta de preocupaciónen materia de gestión sustentable de recursosnaturales, específicamente la pesca y el bosque nativo.No cabe duda de que la situación económica del paísha agravado la situación, supeditando la políticaambiental a la eliminación y desregulación ambientalcon el propósito de facilitar la inversión productiva.

Asimismo, en relación a los gobiernos anteriores,pareciera que incluso ha habido un retroceso en materiaambiental, como se evidencia con la implementaciónde acciones que van claramente en desmedro de lasustentabilidad y contradictorias con las declaracionesdel entonces candidato Lagos. De ellas, podemosseñalar:

1. La desafectación de suelos agrícolas y laexpansión urbana hacia las zonas de interéssilvoagropecuarias en Santiago, con elpropósito expreso de permitir la inversióninmobiliaria y aumentar el crecimientohorizontal desregulado de la capital.

2. La aprobación del petcoke como combustiblecomplementario, a pesar de los serioscuestionamientos internacionales.

3. El anuncio del ministro de Economía JorgeRodríguez Grossi con relación a “eliminar loslomos de toro” que entorpecían el crecimientodel país, refiriéndose particularmente a un SEIAmás permisivo para la inversión pública yprivada, así como su clara posición a favor deAlumysa, a pesar de no conocer en detalle elproyecto que recién ingresaba al Sistema deEvaluación Ambiental.

4. La facilitación de la reglamentación deconcesiones acuícolas, sin considerar suimpacto ambiental.

En consecuencia, parecía bastante evidente que lapolítica ambiental del gobierno del Presidente Lagosquedó sujeta a las exigencias de la Agenda Pro-Crecimiento y la desregulación ambiental.

Con el nombramiento de Gianni López a la DirecciónEjecutiva de la CONAMA en el 2001, en reemplazo deHoffmann, pareciera que se fortalece esta posición. Elnuevo director puso en marcha una serie de cambiospara modificar la forma en que la entidad enfrentabalos problemas ambientales.

Una de las primeras iniciativas de Gianni López fueprecisar una nueva Agenda Ambiental21 para Chile enel período 2002-2006, paralela a la Agenda ProCrecimiento o más bien, al servicio de ella y delempresariado, con el fin de acelerar la reactivacióneconómica del país.

Esta nueva agenda ambiental del gobierno tiene cuatrolíneas principales de acción22 :

1. Recuperación ambiental de las ciudades,donde se incluyen un conjunto de acciones quepretenden generar una suerte de «revolución sanitaria»en materias como agua, residuos, aire y sitioscontaminados. En el caso del agua, se proponía quecon la acción conjunta de las plantas de tratamientode aguas servidas y la entrada en vigencia de normasde calidad se recuperaría gran parte de los recursosde agua dulce del país durante los próximos años. Sinembargo, esto es un compromiso que en la jergaambiental se denomina como ‘business as usual’, valedecir, es algo que de todas maneras estaban haciendolas empresas sanitarias y financiado por el alza en lascuentas de agua.

En el ámbito de los residuos, el compromiso al año2006 era que aproximadamente el 80% de la basuradomiciliaria se deposite en rellenos sanitariosevaluados ambientalmente y que el reciclaje alcanceal menos el 20%. Nuevamente, un compromisorelativamente fácil de cumplir, pues sólo con la entradaen operación de los rellenos sanitarios en Santiagoalcanza 55% del compromiso.

En materia de aire, la entrada en vigencia del nuevoPlan de Descontaminación de Santiago, la aplicaciónde la Ley de Bonos de Descontaminación, y laimplementación de redes de monitoreo en distintasciudades permitiría profundizar los avances alcanzadosen la década pasada. Además, se impulsarían acciones

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de limpieza de los sitios contaminados, como el plomoen Antofagasta o el asbesto en Maipú. Ninguno deestos compromisos se ha cumplido a la fecha.

2. Preservación y protección del patrimonionatural, que apunta a implementar una estrategia yun plan nacional de acción para la conservación de labiodiversidad. Esto implica, entre otras cosas, oficializarel reglamento para clasificar especies de flora y faunaen categorías de conservación y realizar un programapara especies en peligro de extinción. Este es uncompromiso de ordenamiento institucional yreglamentación.

3. Modernización y agilización de la gestiónambiental, que busca imprimir exigentes parámetrosde eficiencia y eficacia en este ámbito. Aquí se incluyenmedidas destinadas a disminuir los tiempos detramitación de los proyectos de inversión, sin afectarla calidad de la evaluación. Pero, al mismo tiempo, sereforzará el control y la fiscalización de las iniciativasya evaluadas, transparentando los datos arrojados. Unaevaluación más crítica apuntaría a que la propuesta dela CONAMA era más bien una desregulación lo quepone en duda seriamente el funcionamiento delsistema.

4. Cultura ambiental, materia en la que seimpulsará una estrategia nacional para lograr un cambiocultural que promueva nuevas y mejores relaciones decooperación entre los distintos actores de la sociedad.Hasta la fecha nadie tiene muy claro lo que estosignifica.

Si bien siempre es positivo el esfuerzo de plantearsetareas específicas y realizables, no cabe duda que elplanteamiento de la nueva directiva de CONAMAconstituía un serio retroceso en materia de políticaambiental, con compromisos muy poco exigentes ymás bien con el objeto expreso de desregular.

Más específicamente, la nueva agenda es una señalmuy grave desde la perspectiva de una política nacionalambiental, pues altera compromiso adquiridosanteriormente. Al respecto habría que señalar queprimero la Agenda está disociada tanto de la políticaambiental del gobierno del Presidente Frei establecidaen 1998, así como de las tareas planteadas en esafecha. Los compromisos adquiridos entonces han sidoescasamente cumplidos y no está claro en qué medidala nueva agenda asumirá los mismos.

Segundo, tanto el programa del Presidente Lagos comosus compromisos explícitos con el mundo ambientalmarcaban un significativo avance en materia ambiental.

No obstante, la gran mayoría de estas tareas no hansido implementadas y no están incorporados a la nuevaAgenda ambiental, como por ejemplo el ordenamientoterritorial y la sustentabilidad de los recursos naturales.

Tercero, no queda claro cómo se van a cumplir lastareas de esta nueva agenda. Particularmentepreocupante ha sido el compromiso de avanzar en ladisminución de los tiempos de tramitación del SEIA -el único instrumento significativo de gestión ambientaldisponible a la CONAMA- sin recursos adicionales, loque en la práctica ha resentido la capacidad del Estadode proteger el medio ambiente.

Cuarto, con la nueva agenda López redujo todo aaspectos normativos, prefiriendo confiar en elautocontrol de las empresas. Renunció así a la laborque le compete, como máximo representante del entegubernamental medioambiental, de controlar y fiscalizarel uso que los privados realizan del patrimonio naturalde todos los chilenos. Su discurso se ha basado en elpretexto de generar una ventaja comparativa, desde elpunto de vista ambiental, que permita atraer a losinversionistas, dejando de lado su rol fiscalizador paraconvertirse en el principal facilitador de los objetivosempresariales, adhiriendo a los instrumentos demercado, donde claramente la Ley de Bonos deContaminación marca un hito importante.

Finalmente, las ausencias de la CONAMA también hansido preocupantes. Prácticamente no ha participadoen la gestión e implementación de políticas en el ámbitosectorial, como por ejemplo la nueva ley de pesca, laley de bosque nativo, la gestión de recursos hídricos yel código de aguas, así como los aspectos ambientalesde los tratados de libre comercio actualmentenegociados, todas supuestamente temas inherentesa la labor de la institución.

En consecuencia, existe un cambio sustancial en lapolítica ambiental desde la gestión de Hoffmann eincluso las autoridades anteriores al frente deCONAMA. La gestión de Gianni López marca elcomienzo de una nueva política ambiental o, como élmismo anunció, una nueva década en la gestiónambiental del país que, a diferencia de la primera, noestará marcada por las normas y la fiscalización, sinopor la oportunidad de cooperación y confianza con elsector productivo.

Su sello se ha notado. En los últimos años ha quedadoen evidencia una agenda ambiental supeditada a loeconómico y a las presiones del mundo empresarial.Además, se evidencia claramente el desperfilamientode la cuestión ambiental y, hasta retrocesos en materia

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23 Definida en el Título Final, Párrefo 1° de la Ley N° 19.300, deBases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Ofi-cial de el 9 de marzo de 1994.24 Definida en el Título Final, Párrefo 2° de la Ley N° 19.300, deBases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Ofi-cial de el 9 de marzo de 1994. 25 “Reflexiones sobre Política Ambiental”, Gonzalo Biggs.

de políticas para la sustentabilidad, particularmente,en el área de participación ciudadana. Enconsecuencia, es evidente que la nueva políticaambiental se encuentra funcional a la agenda pro-crecimiento y la intención de aumentar la inversión enel país.

Sin embargo, lo relevante, desde la perspectiva delanálisis, es que la institucionalidad ambiental permiteun cambio sustancial en lo que ha sido la políticaambiental de los últimos años, sin absolutamenteninguna discusión pública o sanción social. Esto anuestro juicio se debe a la estructura institucional.

VII. INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

La institucionalidad que existe en Chile consisteesencialmente en una Comisión Nacional del MedioAmbiente, CONAMA23 , coordinadora de diferentesorganismos públicos, y a la vez funcionalmentedependiente de la Secretaría General de la Presidencia.Esto se repite a nivel regional, pero con las secretaríasregionales y dependientes de la Intendencia.

La CONAMA está integrada por un comité de ministrosy provista de una dirección ejecutiva, la cual carece deun poder real dentro del Gobierno que le permitaenfrentar los problemas ambientales, ya que lasatribuciones legales y el control de las mismas siguenen manos de los servicios públicos sectoriales (salud,obras públicas, vivienda, etc.), a través de lasCOREMAS a nivel regional y a través del Comité deMinistros de CONAMA a nivel nacional24 .

Las principales funciones de esta institución son: ladefinición de políticas ambientales; la coordinación delas diferentes instituciones involucradas en la temáticaambiental, la priorización de acciones y la asignaciónde recursos destinados a proteger el medioambiente.

El principal instrumento de gestión ambiental con elque cuenta la CONAMA es el Sistema de Evaluaciónde Impacto Ambiental, SEIA. Este sistema contemplados mecanismos básicos de evaluación de impactoambiental para los proyectos de inversión o actividadesindicados en el artículo 10 de la Ley Nº 19.300: losestudios de impacto ambiental (EIA) y lasdeclaraciones de impacto ambiental (DIA).

El SEIA funciona como una “ventanilla única” por lacual ingresan los proyectos que son a su vez enviadospor la CONAMA a los diferentes organismos sectorialesministeriales pertinentes para su evaluación. LaCONAMA actúa como coordinador, pero con losservicios, a través de las Coremas, a nivel regional, yel Comité de Ministros a nivel nacional que apruebanlos estudios.

Vale decir, el criterio de aprobación es eminentementepolítico. Resulta particularmente contradictorio queincluso participen en la aprobación de estudios aquellosservicios, como por ejemplo el Ministerio de ObrasPúblicas. que han ingresado proyectos al sistema. Asu vez participan Ministerios que tiene contradiccionesfundamentales con su quehacer, por ejemplo cómo elMinisterio de Economía va a rechazar un proyecto deinversión por razones ambientales, es un hechoinconcebible para la lógica con la cual opera elMinisterio.

Además, en general, el sistema es permisivo puestoque no existe la capacidad para decir que no a losproyectos, éstos pueden ingresar al sistema las vecesque quieran, y a su vez el Estado no tiene la capacidadde fiscalizar los compromisos asumidos por los dueñosde los proyectos y las exigencias ambientales hechaspor los diferentes organismos del gobierno.

Asimismo y a diferencia de otros países, el SEIA seaplica a proyectos o actividades específicas (tantopúblico como privados), pero no a las decisiones oprogramas gubernamentales que puedan afectar elmedio ambiente. Esto último, diferencia y limita losefectos del SEIA, ya que al no aplicarse a losprogramas de gobierno (en particular los sectoriales)se reduce su efectividad. Según Gonzalo Biggs “laaplicación del SEIA debería contribuir a difundir yfortalecer la política ambiental y no a profundizarantagonismos entre el gobierno y determinados gruposde la sociedad” 25 .

Un claro ejemplo de lo anterior es la norma que impulsóel Ministerio de Vivienda para desafectar los suelosagrícolas de la Región Metropolitana, una política deesta relevancia jamás debió ser evaluada como unadeclaración de impacto ambiental. Sin embargo, nadaobligaba a evaluarla como un estudio de impactoambiental. Paralelamente, el Ministerio señaló que cadauno de los futuros proyectos inmobiliarios entraría alsistema a través de un estudio de impacto ambiental,pero esto claramente es insuficiente, pues es la políticade desafectación, en su conjunto y su impacto sobre

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26 “Rules, Discretion and Reputation in a Model of MonetaryPolicy.” Journal of Monetary Economics, Julio 1983

la gestión de la ciudad, la que genera consecuenciasambientales y no uno o dos proyectos inmobiliariosespecíficos. Y, lo que quizás es más grave, la CONAMAnunca participó de esta decisión

VIII. ANTECEDENTES TEÓRICOS

A nuestro juicio, la institucionalidad ambiental puedeaprender mucho de la actual estructura que existe enel Banco Central. Uno de los avances teóricos másimportantes en la ciencia económica de los últimosaños se ha relacionado con la importancia de lasestructuras institucionales en el comportamiento eincentivos de los agentes económicos. El éxito másvisible de estructuras institucionales apropiadas parael cumplimiento de objetivos económicos ha sido laautonomía de los bancos centrales. La evidencia indicaque en los países donde existen institutos emisoresindependientes prevalece menor inflación que en lospaíses con banco centrales dependientes del Gobierno.Esta también ha sido la experiencia en Chile.

La justificación teórica para dicha autonomía fuepropuesta por Robert Barro y David Gordon, en 198326 .Para ilustrar el problema estos economistas construyenun modelo de una economía de agentes que actúanestratégicamente. Suponen que un gobierno optimizacon el objeto de maximizar la actividad económica ydisminuir la inflación. La idea es muy simple, en unperíodo corto un gobierno, actuando óptimamente,puede aumentar la emisión monetaria con efectospositivos inmediatos en la actividad económica y sinun impacto en la inflación. Sólo en un período posteriorse traducen estas políticas en mayor inflación y, porcierto, se vuelve al nivel de la actividad económicainicial, por lo que en un período más extenso la políticadel gobierno no sería óptima.

Este problema se le llama de “consistencia en eltiempo”: los gobiernos optimizan en períodos cortos locual es óptimo en un año o inclusive durante todo sumandato, pero no durante un período mayor. Laconclusión es que el gobierno no puede dejarse llevarpor demandas de corto plazo. No obstante, el problemaradica en que aunque el gobierno se comprometa a noinflar la economía ante situaciones coyunturales, esecompromiso ‘no es creíble’ ya que siempre se verá‘tentado’ a obtener mayores recursos a costa deinflación futura, porque tiene demasiadas demandas.Sabiendo lo anterior, los agentes privados –en elcontexto de expectativas racionales- internalizan

expectativas de mayor inflación, las cuales a su vezgeneran inflación, es decir, se convierte en un ciclovicioso inflacionario.

La solución es hacer a la autoridad pública creíble através de la autonomía del Banco Central. Este notiene que satisfacer demandas de corto plazo y, a suvez, tiene las atribuciones para controlar la inflación.Reconociendo la nueva institucionalidad, los agenteseconómicos contienen sus expectativas inflacionarias.La inflación, entonces, se puede controlar sólo con lasestructuras institucionales adecuadas.

El conflicto que describen Barro y Gordon -lacontraposición de objetivos de largo plazo condemandas de corto plazo- se puede proyectar a otrosámbitos, entre ellos el medioambiental.

Los problemas ambientales por definición tienensoluciones de largo plazo. Los resultados de medidaspara conservar bosques o disminuir la contaminaciónse perciben muchos años después, incluso décadas,de las primeras iniciativas, cuando ya todos se olvidaronde las medidas iniciales y los gobiernos han cambiado.Por otra parte, los gobiernos necesitan de éxitosinmediatos, aumentar el empleo o la inversión. Existenmuchos ejemplos, la contaminación atmosférica enSantiago; los conflictos de la Central Ralco, la excesivaexplotación de los recursos pesqueros, forestales eincluso mineros ponen en evidencia este dilema.

¿Qué importancia pueden tener estos problemascuando sus consecuencias se vislumbran años mástarde, cuando ya no está el gobierno, o décadasdespués, incluso siglos, (por ejemplo, en el caso de ladisminución de la capa de ozono, o el calentamientoglobal)?. Pero los problemas subsisten y lo quehagamos hoy día puede comprometer no sólo nuestrala calidad de vida en el futuro, sino la propiasupervivencia de las generaciones futuras.

Por ello la solución para enfrentar los problemasmedioambientales sólo puede encontrarse en elestablecimiento de una institucionalidad que permitavisualizar el largo plazo y evite que el gobierno cambiesus compromisos en vista de situaciones coyunturales,aunque aparenten ser relativamente más importantes.

Chile creó una institucionalidad ambiental reciente,pero en vez de limitar los incentivos perversos que sedescriben aquí, los exacerbó. La CONAMA dependede la Secretaría de la Presidencia, por definición

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preocupada de la contingencia, entre éxitos ahora yéxitos futuros ¿con qué proyecto se queda laSecretaría?. “Eliminar los lomos de toro” fue la consignagubernamental para promover la inversión, incluyendola desregulación ambiental. Lo que evidentementecambio los compromisos del gobierno en materiaambiental.

A su vez en el proceso normativo la CONAMA hace unenorme esfuerzo en consensuar normas ambientalescon los Ministerios sectoriales y los servicios, lo cualresulta desgastante ya que no debería haber discusiónen materias de carácter técnico. En realidad loapropiado es acordar plazos, multas, e incentivos parael cumplimiento. La norma es un problema técnico ydebe resolverse técnicamente con la mayor informacióncientífica disponible. No parece razonable, entonces,que la instancia máxima de resolución de estosconflictos, así como, el sistema de evaluación deimpacto ambiental, sea el Comité de Ministros deCONAMA, por sobre todo un organismo político, comotampoco que los sectores que se sienten perjudicadorealicen una ronda de entrevistas con los Ministros delComité para presionar por concesiones.

A nuestro juicio, la seguidilla de renuncias de losDirectores Ejecutivo de CONAMA, así como loscambios en los compromisos en la Agenda Ambientalobedecen precisamente a este fenómeno. Chile instauróuna institucionalidad ambiental que impide cumplir losobjetivos en materia ambiental.

Por tanto, es imprescindible y urgente crear unainstitucionalidad ambiental que logre desligar laspolíticas de largo plazo de la coyuntura, de manerasimilar como se ha hecho con la política monetaria.

IX. UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

La dependencia de la CONAMA de instanciaseminentemente políticas y su falta de atribucionesespecíficas se han convertido en un serio impedimentopara dar respuesta a los problemas medioambientalesde los chilenos. Por tanto, en primera instancia, serequiere un organismo independiente, capaz deimplementar las medidas necesarias para solucionarlos problemas medioambientales de nuestro país.

Esta entidad debe contar con seis pilaresfundamentales: Formulación de Políticas; el Sistemade Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); laEvaluación Ambiental Estratégica (EAE) y el

ordenamiento territorial; la dictación de normas y planes;la Fiscalización y el Fortalecimiento de la ParticipaciónCiudadana.

9.1 Autonomía Institucional

Reconociendo el problema de consistencia en eltiempo, y las presiones a las cuales se ve sujeta lainstitucionalidad ambiental, la CONAMA debe ser unaentidad autónoma e independiente de instanciaspolíticas. Esta debe visualizar los problemasambientales en el largo plazo y evite que los gobiernoscambien sus compromisos en vista de situacionescoyunturales. Es decir, debe ser una institución delEstado y no del Gobierno, lo que implica unainstitucionalidad independiente de los gobiernos deturno. Siguiendo el ejemplo del Banco Central la nuevaCONAMA podría ser dirigida por un directorio de 5personas elegidas cada 10 años, con el Presidente dela República eligiendo al director ejecutivo de lainstitución.

La CONAMA debe ser responsable de la formulaciónde políticas, sin embargo, es fundamental,paralelamente crear un ministerio de RecursosNaturales que regule sectorialmente los recursosnaturales.

La CONAMA debe mantenerse como un enteesencialmente autónomo, técnico y con funcionesdelimitadas por la ley. Estas se deben concentrar enseis área que se discuten a continuación.

9.2. Funciones Específicas

Las principales funciones de la CONAMA deben ser:

a. Política Ambiental, Territorial y RecursosNaturales.

La CONAMA debe establecer las directrices naciona-les en torno a la política ambiental, territorial y de re-cursos naturales del país. No obstante, las políticasen materia de regulación sectorial se deberán mante-ner en los Ministerios sectoriales. En consecuencia,no se concibe de una CONAMA con rango Ministerial,sino más bien una CONAMA independiente que tieneautonomía del Gobierno y responde a políticas de Es-tado de más de largo plazo, como el banco Central ola Contraloría.

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De todas maneras se considera pertinente mantenerla regulación sectorial de los recursos naturales en losministerios, para esto se propone la creación de unMinisterio de Recursos Naturales (este deberá asumirla responsabilidad de los recursos forestales,pesqueros, aguas y suelos) y otro de Minas y Energía(éste deberá asumir la responsabilidad de los recursosmineros y energéticos), para regular las políticas enmateria de recursos naturales renovable y no renovablesrespectivamente.

Sin embargo, se mantendría un rol fiscalizador y decontralor de la CONAMA en materia de gestiónsustentable de recursos, evaluando a los ministeriosen su cumplimiento de las directrices ambientalesgenerales.

b. Sistema de Evaluación de Impacto Am-biental.

El Comité Técnico de la CONAMA (Nacional y/oRegionales según corresponda) debe ser el encargadode evaluar y aprobar los proyectos (DIA, EIA) queingresan al Sistema de Evaluación de ImpactoAmbiental. (Visar los proyectos, RCA , Sello Verde).

Se debe eliminar la participación de las COREMAS enesta instancia. Las COREMAS podrán decidir si serealizan los proyectos en el contexto de decisionesestratégicas de desarrollo económico local, pero laaprobación ambiental, será circunscrita a la agenciatécnica que será una CONAMA autónoma. Laaprobación ambiental de los proyectos será unadecisión exclusivamente técnica, avalada por elcumplimiento de la normativa ambiental respectivavigente en Chile.

c. Evaluación Ambiental Estratégica y Or-denamiento Territorial.

La CONAMA, como principal entidad ambiental delpaís, deberá trazar las directrices sobre el desarrollodel territorio en el largo plazo, cómo se ordenan lasactividades productivas, turísticas, etc., en torno a lograrun desarrollo armónico del territorio, regulando su usoen el tiempo. Además, deberá coordinar con las demásentidades del Gobierno para que las políticas de susreparticiones se adecuen y estén acorde a lasdirectrices dadas por CONAMA.

Las políticas en cuanto al uso del territorio deberán serevaluadas en conjunto por la CONAMA, COREMA,CORE, Sociedad Civil (revisadas cada diez años). LaCONAMA deberá cumplir una función eminentementetécnica entregando antecedentes científicos sobre lasposibilidades ecológicas del territorio y organizando yordenando la participación ciudadana. No obstante,debe la ciudadanía, en conjunto con los gobiernoslocales los que deben determinar el marco deldesarrollo de las actividades productivas en susregiones, según los programas estratégicos dedesarrollo local.

Uno de los temas más rezagados del Gobierno guardarelación con el ordenamiento territorial. Hoy en día,sólo el 2% del territorio nacional cuenta con algún tipode planificación. Este es un tema complejo pero, si nose avanza, situaciones como Alumysa se repetirán alo largo del país. El caso de Alumysa es emblemáticoen el sentido de la competencia por el uso del espacioentre distintas actividades productivas locales (en estecaso, en competencia con la salmonicultura) así comola estrategia de desarrollo local.

En este sentido, en gran medida los conflictosambientales recientes han estado asociados aconflictos por la ocupación del espacio. Estaexperiencia debe ser asimilada por la institucionalidadambiental, ya que una de sus principales funciones esdefinir las políticas ambientales del país. En estesentido, resulta necesario reorientar la política ambientalde Chile en torno al ordenamiento territorial.Fundamentalmente, porque el crecimiento económicoexperimentado en los últimos años ha producido unaintensificación de las actividades productivas y suexpansión territorial, lo que se ha reflejado en unaumento de las externalidades ambientales negativas.

Las políticas de ordenamiento territorial (aspectosambientales) buscan, principalmente, prever los efectosque las intervenciones del hombre producen en elterritorio, así como revertir y/o restaurar los yaproducidos. La idea principal es que a nivel de país seadopten un conjunto amplio de medidas yrequerimientos tendientes a armonizar los usosterritoriales actuales y futuros.

Este tema es altamente complejo debido a un númeroconsiderable de variables que deben ser tomadas encuenta al momento de elaborar planes, ya sea a escalanacional, regional, o local. Estas variablescorresponden a diferentes disciplinas científicas como:geografía, historia, derecho, urbanismo, sociología,economía, geología, ingeniería, física, química, biologíay ecología.



Las polít icas del Estado en ordenamiento yplanificación territorial intervienen, también de una uotra manera, en el proceso de desarrollo económicode un territorio, sumando una gran variedad de factorescomo son los problemas urbanos, rurales localizaciónindustrial, protección ambiental, etc., todo lo cual, laconvierten necesariamente en una política de largoplazo, armonizando las actividades de la población enel uso de los recursos naturales, su manejo y su control,asegurando de esta manera sus potencialidades quepermita alcanzar el bienestar económico y social de laregión y del país.

Desde esta perspectiva, se puede entender elordenamiento territorial como las políticas del Estadopara regular las interrelaciones de la comunidad(agentes públicos y privados) con el medio ambiente através de las formas de ocupación del territorio, haciendouna ocupación del espacio más eficiente.

Si bien la CONAMA debe cumplir funciones técnicasde acotar los límites de las funciones ecológicas delterritorio, a través de las denominadas evaluacionesambientales estratégicas, así como fiscalizar por suuso adecuado, y organizar la participación ciudadana,la gestión propiamente tal del territorio (transporte,obras públicas, vivienda, etc.) debe necesariamenteradicar en los gobiernos regionales y locales.

d. Normas.

En el aspecto normativo se ha avanzado mucho en losúltimos años, a lo mejor no con la rapidez necesaria,pero este tema tiene cierta complejidad técnica quedemora su proceso, sin embargo, hoy existe una grandispersión en torno a la dictación de la normativa medioambiental, debido a que existen muchas organismo einstituciones con atribuciones en el tema, lo que hacontribuido en la complejidad y demora del proceso.

CONAMA como organismo ambiental debe ser elencargado junto al organismo sectorial correspondientede elaborar las normativas necesarias para resguardarel medioambiente y la salud de la población. Además,debe ser la encargada de visar todas las normativasque se vinculen al tema medioambiental.

Cada norma en particular deberá contar con un períodode revisión y vigencia para su actualización, acorde alos nuevos antecedentes que se van teniendo. Ademásde velar porque exista una real participación ciudadanadentro del proceso de dictación de normas, en el sentidode que exista una adecuada difusión de cada procesonormativo que garantice la voz de la comunidad.

e. Fiscalización.

El tema de la fiscalización es uno de los puntos másdébiles de la actual legislación, en general, los serviciosencargados de esta actividad no tienen la capacidad nirecursos suficientes (humanos y financieros) pararealizar esta labor.

Por lo tanto, se debe establecer una ventanilla únicade fiscalización (SEIA, proyectos que no ingresan alSEIA, normativa ambiental vigente). La CONAMA debeser la encargada de coordinar y dirigir a los serviciossectoriales competentes en la fiscalización de losproyectos sometidos al SEIA y en aquellos proyectosanteriores al SEIA o que según la ley no tienen laobligación de someterse al sistema.

La CONAMA también debe fiscalizar a las serviciospúblicos, cumpliendo una función similar a laContraloría, en el ámbito ambiental. La CONAMA debevisar la sustentabilidad ambiental de las acciones delEstado.

f. Fortalecimiento de la participación ciu-dadana.

CONAMA debe generar y fortalecer (los ya existentes)mecanismos de participación ciudadana en todos loámbitos de la gestión ambiental (SEIA; EAE yOrdenamiento Territorial; Normas; Fiscalización; Diseñode Políticas, etc).

X. OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL

También se pueden incorporar otros instrumentos degestión ambiental como los que se detallan acontinuación.

10.1. Educación e Investigación

- Incorporar instrumentos específicos de educaciónambiental.- Acentuar la educación ambiental en la educaciónformal- Se debería tomar en cuenta los procesos de educaciónno formal, que sea más amplio.- La capacitación de los profesores en el temamedioambiental es fundamental.

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10.2. Delito por Daño Ambiental

Se deberá agregar a la legislación vigente la figura deldelito ambiental incorporando a la ley los tipos penalesque corresponda. Sin embargo, esto sólo tendráimpacto si el Estado dispone de un fondo de recursos(humanos y financieros) para poder establecerdemandas por daño ambiental, fundamentalmente, paraaquellas personas o comunidades de escasosrecursos que no tiene las posibilidad de entablar estetipo de demandas.

Como una medida para perfeccionar el actual sistemade fiscalización y sanción con que cuentan losorganismos públicos que participan en el Sistema deEvaluación Ambiental se propone crear la figura de“Síndico Ambiental”. Con ella se busca,fundamentalmente, dar solución a los problema degestión y comportamiento de determinados proyectos.

La idea fundamental del Síndico Ambiental es que enaquellos proyectos que reiteradamente incumplen lanormativa ambiental un juez designe, a petición de laCOREMA o de la CONAMA, un interventor que adoptelas medidas técnicas necesarias para resolver losproblemas operativos del proyecto infractor.

Las medidas tomadas por el interventor deberán serfinanciadas por el organismo o entidad intervenida en basea los principios de responsabilidad y de que el contaminapaga consagrados en la Ley del Medio Ambiente.

10.3 SNASPE y áreas silvestres protegidas

Es inconcebible que el mismo servicio público (CONAF)que administra el SNASPE, es también el que entregapermisos de explotación forestal, en consecuencia al igualque en otros países el SNASPE debería ser una entidadindependiente encargada de administrar y regular todo lorelacionado con las áreas y zonas silvestres protegidas(públicas y privadas), o alternativamente pasar a la nuevaCONAMA autónoma.



XI. CONCLUSIONES

La renuncia de Gianni López,independientemente de su resultado final, marcaun hito en la política ambiental por dos razones.Primero, porque fue bajo su gestión que seimplementó el cambio la política ambiental parahacerla funcional a la Agenda Pro-Crecimiento ypor la necesidad del Gobierno de ‘eliminar loslomos de toro’ para facilitar la inversión. Si biense trató de un giro coherente con las políticasdel Ejecutivo, se hizo contradiciendo la políticaambiental del gobierno anterior y loscompromisos del propio Presidente Lagos alinicio de su mandato.

La razón de este cambio fue que el Gobiernoaccedió a una demanda de corto plazo -lareactivación económica-, frente a objetivos delargo plazo de dudoso beneficio electoral. Al fin yal cabo, primó la lógica de que los gobiernos sonevaluados por medidas tangibles.

A nuestro juicio, la institucionalidad ambientalpermitió este cambio porque la estructura creada,a partir de la Ley de Bases Generales del MedioAmbiente, contiene incentivos perversos que nologran resolver la contraposición entre lasdemandas coyunturales y los objetivos de largoplazo. Es decir, la política ambiental, tal comoestá formulada, siempre sucumbirá ante eventoscomo la tentación de generar empleos, aunquelos efectos en el futuro sean devastadores parael patrimonio natural del país.

La segunda razón que convierte la renuncia deLópez en un hito es que, a pesar de encarnaradecuadamente la política gubernamental -encontraste con Adriana Hoffmann- de todos modoslos esfuerzos de coordinación y las presionesde distintos actores de gobierno, oficialistasempresariales y de la sociedad civil generan unasituación de frustración que gatilla renuncias.Nuevamente se confirma la necesidad de revisarel marco institucional.

Nuestra propuesta apunta a reformular la CONAMAde manera que sea un organismo independiente delGobierno, con autonomía para llevar a cabo políticasde Estado en materia ambiental, vale decir, perseguirobjetivos de largo plazo. Para ello es fundamentaluna autoridad ambiental no sujeta a presiones de cortoplazo.

Además, es fundamental otorgarle atribucionesespecíficas a la CONAMA, fortaleciendo su rol en losestudios de impacto ambiental, ordenamientoterritorial y aspectos normativos. Creemos que laCONAMA aún puede mantener un rol coordinador,pero con atribuciones específicas para influir sobrelos ministerios sectoriales, por ejemplo a través deun rol de la Contraloría sobre las regulaciones queéstos propongan.

No cabe duda de que la política e institucionalidadambiental se encuentra en crisis. La renuncia deLópez sólo viene a agudizar un proceso cuyos efectosya se están viendo. Es el momento de una visión deEstado sobre la problemática ambiental con undebate transparente e involucrando a todos losactores. Ojalá las actuales autoridades estén a laaltura de las circunstancias.

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