El sector minero desde la perspectiva de un sistema complejo. Una alternativa al modelo

vigente

Luis Alvaro Pardo B. Santa Marta, 4 de septiembre de 2014

Comtenido

1. Balances parciales y sesgados de la minería2. Modelo minero prevaleciente

InstitucionalidadNormativa mineraRenta MineraMacroeconomíaMedio AmbienteTerritorio

Dimensión SocialDimensión Étnica

3. Un modelo alternativo de minería.

1. Exitosos balances parciales

Aporte al PIB y la generación de empleoAporte a las exportacionesInversión ExtranjeraAporte al Desarrollo regional Aporte fiscal y de regalías

!La minería no puede evaluarse sólo a partir de su aporte económico!

Fuente: Guillermo Rudas. CGR. Abril 2014.

Inversión Extranjera

2. Modelo prevaleciente

• La visión del siglo pasado: Minería para el desarrollo económico y el bienestar social

• Ley 685 de 2001: un quiebre hacia el abismo• Liquidación de las empresas estatales• Estado limitado a regular y fiscalizar• Modelo centralista y excluyente• Desarrollo del sector a través de la

gran minería• Fragmentación y debilidad institucional• Apertura y beneficios a la inversión

extranjera

Modelo prevaleciente• Desbordamiento de solicitudes y títulos en el

territorio nacional• Conflictividad, orden público, corrupción y

despilfarro de recursos.• Boom de precios 2003 – 2011

-

20

40

60

80

100

120

Carbón US/T

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

20122013

-

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

Oro US/Ot

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

2012 -

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

Níquel US/T

Titulación Minera

Guillermo Rudas. CGR. Abril 2014

Institucionalidad

• El Estado propietario de los RNNR• Fracaso del Estado en el control de los

RNNR.• Ausencia de buena parte del territorio• Informalidad, ilegalidad y criminalidad• El fracaso de los planes de

legalización• Un nuevo mapa minero• La locomotora minera: 2002 - 2014• La locomotora santista – PINES- 2014 • Debilidad y puerta giratoria.

63% sin título minero76% sin autorización ambiental

Normativa sectorial

• Un Código de Minas que traslapa y blinda al sector sobre las normas del entorno.

• Utilidad pública e interés social • Transferencia de la propiedad –

Regalías• Reservas del Estado – Una

expectativa.• Normativa de retrocede – Ley 1310 de

2010• Cierre minero

Renta minera• Estado y la renta minera

• La regalía: Una contraprestación por la explotación de recursos que se agotan.

• Deducción de las regalías de los impuestos

• Liquidación en manos de privados• Evasión, elusión y planeación tributaria• Reducción del aporte al fisco nacional• Perú y Colombia .. por lo bajo• Codelco, Petrobras y Ecopetrol• Mercado no reconoce el agotamiento

de los RNNR

Deducciones versus regalías

Guillermo Rudas / Jorge Espitia

Macroeconomía• La reprimarización de la economía, enfermedad

Holandesa y destrucción de la base agroindustrial• Baja generación de empleo y destrucción de

sectores generadores.• País dependiente de los ciclos internacionales de

los precios de los minerales • Balanza de pago y el déficit de la cuenta corriente. • Bajo nivel de encadenamiento económico• El costo de los beneficios, una nueva reforma

tributaria y más impuestos para trabajadores e independientes.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-10.00

-5.00

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

Crecimiento PIB / PIB Minero

PIB EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-10.00

-5.00

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

Comportamiento sectorial

EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS INDUSTRIA MANUFACTURERAAGRICULTURA

Banco de la República. Serie desestacionalizada

Beneficios tributariosIncentivos a la Inversión Extranjera. • Deducción por compra de activos fijos reales. 2010• Amortización a cinco años. Desde 2007• Cero impuesto por remesa de utilidades• Subsidio a los combustibles (2005 - 2010).• Deducción de las regalías de los impuestos mineros• Deducciones por donación a Fundaciones• Deducción por inversiones ambientales• Deducción por estudios que contribuyan al desarrollo de

la ciencia y tecnología.• Zonas francas, Plan Vallejo• Precios de transferencia, paraísos fiscales. La DIAN no tiene forma de saber por qué deducen.

Medio Ambiente• Debilidad institucional - fragmentación• Insuficiencia de la política y sus

instrumentos ambientales. • Limitaciones de la licencia ambiental. • Información deficiente (EIA) y

fiscalización limitada a títulos.• Flexibilización de las normas

ambientales• Afectación a los recursos naturales y

la salud• Configuración de daños ambientales

regionales.• Captura y cooptación de las

autoridades

Medio Ambiente• El 90% de los minerales se exportan,

pero en el país queda un gran volumen de deshechos tóxicos.

• Titulación sobre zonas de restricción ambiental. Páramos, parques naturales, humedales, etc

• La puerta giratoria• Cierre minero

El territorio• Desconocimiento de la autonomía

territorial.• Separación del suelo – subsuelo• Desconocimiento de otros elementos

diferentes a los minerales en el subsuelo.

• Destrucción de culturas, tradiciones, calidad de vida y orden público.

• Compra de tierras y soberanía alimentaria.

• Exclusión de las comunidades y de su derecho a participar en las decisiones territoriales.

• Sentencia C-123 de la Corte Constitucional

Dimensión social• Destrucción del tejido social,

desplazamiento y derechos humanos. • Conflictos entre comunidades por la

minería• Empeoramiento de las condiciones de

vida: • Las comunidades en zonas donde

predomina la minería viven hoy peor que antes.

• Las comunidades en zonas de influencia minera viven peor que sus vecinos donde la minería no es la actividad predominante.

• Las comunidades en zonas de influencia minera viven peor que comunidades en zonas cocaleras.

Municipios productores de oro

Renta Minera y Government take. Guillermo Rudas. CGR. Abril 2014

Comunidades étnicas• Desconocimiento y falsedad en las

consultas previas• Titulación sin permitir el ejercicio del

derecho de prelación en consejos comunitarios.

• Desplazamiento y violencia• Empresas sustituyen a la autoridad en

el proceso de consulta previa• Proyecto de reforma a la Consulta

Previa sin consulta con indígenas• Titulación a la gran minería en

resguardos indígenas y territorios colectivos.

Distribución de Ingresos

Cuadro 1. Distribución del ingreso. Índice de Gini

1990 2000 2012

ARGENTINA 0.501 0.544 0.475

BOLIVIA 0.595 0.643 0.472

BRASIL 0.627 0.639 0.567

CHILE 0.554 0.564 0.516

COLOMBIA 0.531 0.567 0.536

ECUADOR 0.461 0.559 0.468

MÉXICO 0.542 0.542 0.492

PERÚ 0.532 0.525 0.449

URUGUAY 0.492 0.447 0.379

VENEZUELA 0.471 0.468 0.405

AMÉRICA LATINA 0.533 0.547 0.496

DINAMARCA 0.281

FUENTE: CEPAL Y BANCO MUNDIAL.

Fuente: CEPAL – BANCO MUNDIAL. Jorge Espitia. Profesor universitario

Los balances parciales y sesgados de la minería

¿Se puede hablar de un modelo minero exitoso? NO.

3. LA MINERÍA DESDE LA PERSPECTIVA DE UN SISTEMA

COMPLEJO

Un sector complejo

Una decisión minera impacta a la economía, el medio ambiente, las comunidades local y étnicas, la autonomía territorial, la salud, el orden público, las tradiciones y cultura, a campesinos y colonos, y a los derechos intergeneracionales.

La minería es un macro sistema, cuya regulación y administración debe ser abordada como un sistema complejo.

Fundamento de la nueva minería

Avanzar hacia una política integral minera que tenga como fundamento que los RNNR del suelo y subsuelo hacen parte del patrimonio público del Estado Colombiano, que su naturaleza es no renovable, que son estratégicos para el desarrollo de la economía y el bienestar de los ciudadanos, con la particularidad de que explotación tiene consecuencias no previsibles a priori y que genera impactos irreversibles sobre nuestro patrimonio natural.

Una nueva visión • Minería para el desarrollo del país, la

industrialización de su economía y el bienestar de los ciudadanos.

• Minería que responda al interés general de los ciudadanos y no subordinada al interés rentístico del Estado o al afán de lucro de las empresas.

• Sustitución del modelo extractivista por uno que permita planear con visión de L/P la extracción y aprovechamiento de los RNNR.

• Una minería necesaria

Minería necesaria • Minería prioritariamente orientada al

desarrollo de la economía nacional y comercialización de excedentes justificados

• Generación de valor agregado, empleo y reproducción del capital humano y físico/natural.

• Generación de recursos fiscales y regalías para los territorios y el desarrollo de la ciencia y tecnología.

• Determinación de volúmenes mediante una matriz de oferta / demanda.

• Minería que supere conflictividad extractivista.

Ordenamiento ambiental• Ordenamiento del territorio a partir de

su riqueza ambiental. • Ordenamiento minero desde un

enfoque constitucional (los derechos) y ambiental.

• Cruce de los mapas de ordenamiento ambiental y minero para determinar zonas aptas para la explotación de los RNNR.

• Balanza integral de beneficios /costos para viabilizar /rechazar los proyectos mineros.

Implicaciones

• Algunos de los aspectos de la propuesta alternativa tienen sustento en la Constitución Nacional.

• La minería deja de ser un sector de utilidad pública e interés social, y su desarrollo esta sujeto a que las condiciones ambientales, sociales, étnicas, económicas en sentido amplio así lo permitan.

Nueva institucionalidad

• Una nueva visión minera implica un cambio en el modelo, normativa e institucionalidad.

• Una instancia de evaluación integral• Que permita superar la

fragmentación actual• Que permita evaluar integralmente

las solicitudes de mediana y gran minería mediante el análisis de la balanza beneficios / costos.

• Que integre los intereses centrales y territoriales, los derechos de las comunidades en sentido amplio.

• Se trata de una instancia de evaluación más allá del ejecutivo y sus decisiones son definitivas para aceptar o rechazar solicitudes de minería necesaria.

Nueva institucionalidad

• Actores que concurren en la instancia de evaluación integral:• Las voces de los gobiernos central,

regional y local.• Otros actores del territorio

eventualmente afectados por el potencial desarrollo de la minería.

• Funciones:• Recomendar una política integral

minera para el desarrollo de proyectos de minería necesaria.

• Armonización normativa del multisector minero con la normativa de los sectores del entorno.

• Definición de los sectores aptos para la minería necesaria.

Nueva institucionalidad

• Desarrollo de protocolos técnicos y administrativos para armonizar los proyectos de minería necesaria con los derechos de las comunidades étnicas, un ambiente sano y la seguridad alimentaria, y con el desarrollo de otros sectores relacionados con la agricultura, ganadería y turismo, entre otros.

• Promover estudios geológicos, de la riqueza ambiental, étnicos, etc, que permitan realizar un análisis comprensivo y fundamentado de sus decisiones mineras.

Nueva institucionalidad• Aprobar o rechazar los proyectos de

minería necesaria. • El análisis beneficio/costo y la decisión

de la instancia de evaluación integral preceden la adjudicación del proyecto minero.

• Reorientación de las competencias de las autoridades minera, ambiental y del interior, para el control y fiscalización de los proyectos viables de minería necesaria.

• Ajustes normativos, apoyo a los territorios en sus decisiones mineras y ejercer como coordinador interinstitucional.

Nueva institucionalidad• Nuevas decisiones de mediana y gran

minería sujetas a decisión de la instancia de evaluación integral.

• Mayor autonomía a las regiones para el manejo de la pequeña minería y minería tradicional.

• Propuestas de reforma a los ámbitos ambiental, social, étnico y económico conexos con el macrosector minero.

• Promover la creación de una empresa estatal que apoye al estado en el desarrollo del sector, y de nuevos instrumentos de contratación.

Aspectos finales• No más minería a cielo abierto.• Erradicación del principios “primero en

el tiempo, primero en el derecho”, y adjudicación en rondas de proyectos de minería necesaria.

• Establecimiento de normas obligatorias de transparencia y acceso a la información.

• Estándares para compañías mineras operando en el país.

• Fondo para pasivos ambientales• Compensación obligatoria de las

externalidades negativas generadas por una operación minera.

• Minería para la equidad y apoyo al posconflicto.