Unidad 2.- Bienes Nacionales
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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BIENES NACIONALES
DEL ESTADO O FISCALES Aquellos que pertenecen a la Nación toda, pero que no pueden ser usados por todos los ciudadanos en general.
CRITERIO DE LA DISTINCIÓN
El Código Civil atiende a la generalidad del uso por todos los habitantes para efectuar la distinción entre una y otra especie: Si todos pueden usarlos, son bienes públicos (604, inc. 2); de lo contrario, son bienes fiscales (604, inc. 3).
DE USO PÚBLICO Aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación toda y su uso a todos sus habitantes .
BIENES DEL ESTADO O FISCALES
MARCO CONCEPTUAL RÉGIMEN EJEMPLOS
A pesar de que el Estado es una persona jurídica de derecho público, puede aquel ser sujeto de derechos privados. Los bienes fiscales constituyen, pues, patrimonio privado del Estado.
• Los bienes del Estado están sujetos al régimen de derecho privado, sin perjuicio de lo que al respecto dispongan leyes especiales.
• En principio, los bienes fiscales están en la misma situación que los de los particulares: son comerciables y pueden enajenarse, por regla general (v. Reglamento General para el Manejo y Administración de Bienes del Sector Público, Acuerdo N° 25 de la Contraloría General del Estado, publicado en el Registro Oficial 378 del 17 de octubre del 2006).
• Las contiendas en torno a los bienes fiscales entre individuos particulares y el Estado pueden ser dirimidos por los tribunales ordinarios de justicia o, incluso, por tribunales arbitrales.
1. Los bienes muebles o inmuebles afectados al funcionamiento de un servicio público (ej.: edificios, ferrocarriles, naves, bibliotecas).
2. Las tierras que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (605).
3. Los bienes que, conforme a la ley, son objeto de multa, comiso penal o destrucción (v. 69 COIP).
4. Los tributos que el Estado percibe. 5. Las herencias, cuando no existe ningún heredero abintestato (1033). 6. Las nuevas islas que se formen en el mar territorial y en los ríos y
lagos de dominio público (613). 7. Los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del
subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas marítimas (607; v. 408, Constitución; v. 16, inc. 1, Ley de Minería).
8. Los fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales (v. 3, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado).
AMPLITUD DE LA EXPRESIÓN
Las expresiones “bienes del Estado” o “bienes fiscales” no solo abarcan los bienes nacionales que forman parte del patrimonio del Estado central como tal, sino también los que se integran al patrimonio de las instituciones que lo conforman (ej.: las regiones, los consejos provinciales, las municipalidades, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, la banca pública, las empresas públicas, las Fuerzas Armadas, etcétera).
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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BIENES DE USO PÚBLICO
NATURALEZA JURÍDICA DEL DOMINIO PÚBLICO CARACTERES JURÍDICOS
El dominio público está constituido por el conjunto de bienes afectados al uso directo de la colectividad, referida a una entidad administrativa de base territorial: el Estado.
1. El uso de los bienes públicos pertenece a todos los habitantes del Ecuador. 2. Están excluidos del comercio humano. 3. Por no ser comerciables, son también imprescriptibles. 4. Y también son inalienables e inembargables.
TEORÍA DE LA NO PROPIEDAD
• Hay quienes sostienen que los bienes públicos no se encuentran sometidos a un verdadero derecho de propiedad.
• Alegan que entre los poderes que sobre ellos tiene el Estado faltan los atributos esenciales del dominio: el uso pertenece a todos los habitantes; y el abuso (o derecho de disponer) a nadie pertenece por cuanto son bienes inalienables.
• En definitiva, los defensores de esta teoría creen que el Estado ejerce sobre los bienes de uso público un simple derecho de guarda, tuición o vigilancia, que no es equiparable al derecho de dominio.
TEORÍA DE LA PROPIEDAD
• Los defensores de esta tesis proclaman que la “teoría de la no propiedad” parte de un supuesto erróneo: pensar que la única forma de propiedad existente es la civilista.
• Y, frente a esa suposición, alegan que también existe una “propiedad administrativa”, en la que no importa que no aparezca de un modo perfecto el uso, el goce y la facultad de disposición.
• Así, en resumen, la propiedad del dominio público es una propiedad afectada al uso del público en general y eso es lo que importa.
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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BIENES DE USO PÚBLICO DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO
ALTA MAR MAR TERRITORIAL PLAYA DEL MAR
• Es todo el mar que se extiende más allá del mar territorial ecuatoriano.
• Como ya ha sido estudiado, la alta mar constituye una cosa inapropiable por ser común a todos los hombres. No es, por ende, un bien de uso público.
• Por ello, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (COVEMAR), establece que ningún Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de la alta mar a su soberanía.
• El mar territorial es la parte de la superficie marítima que baña la costa de un Estado y que se extiende hasta cierta distancia de dicha costa.
• El Ecuador proclamaba soberanía sobre el mar adyacente a sus riberas hasta una distancia de doscientas millas marinas (que equivalen a 370,40 kilómetros).
• No obstante, tras la adhesión a la CONVEMAR1, el mar territorial se redujo a doce millas marítimas (poco más de 22 kilómetros), que son medidas desde los puntos más salientes de la costa continental y desde los puntos más salientes de las islas más extremas del provincia de Galápagos, de acuerdo a la línea de base establecida mediante Decreto Supremo N° 959, publicado en el Registro Oficial del 13 de julio de 1971.
• La porción de mar que se extiende entre la línea de base antes mencionada y la línea de más baja marea constituye aguas interiores y son también de dominio nacional (609).
• El C.C. define legalmente a la playa del mar como una “extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan las más altas mareas.” (611).
• La definición legal no corresponde con la noción común de lo que se entiende por “playa”, puesto que en ésta última se consideran como tales a los arenales que están cerca del mar.
• Asimismo, y acorde a la definición legal, no se considera playa del mar la extensión que alcanzan las olas en las bravezas extraordinarias de éste, sino solo aquella extensión que las olas bañan y desocupan con regularidad y repetición sucesiva, hasta donde llegan las más altas mareas.
• La delimitación de las playas del mar corresponde a los gobiernos municipales (v. 264 #10, Constitución).
• Prohibiciones a las naves nacionales y extranjeras: 620.
• Labores de pesca: 628.
1 El Ecuador ratificó su adhesión a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) mediante Decreto Ejecutivo número 1238, que fue publicado en el Registro Oficial 759 del 2 de agosto del 2012. El texto de dicha Convención fue, a su vez, publicado en el suplemento del Registro Oficial 857 del 26 de diciembre del 2012. El artículo 2 de la CONVEMAR señala que la soberanía del Estado ribereño se extiende también al espacio aéreo sobre el mar territorial, así como al lecho y el subsuelo de ese mar.
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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BIENES DE USO PÚBLICO DOMINIO PÚBLICO TERRESTRE
PUENTES, CAMINOS Y OTRAS CONSTRUCCIONES CALLES Y PLAZAS
• No son bienes nacionales los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares en tierras que les pertenecen, aunque sus dueños permitan el uso y goce por parte de todos (608).
• No obstante lo anterior, se consideran públicos a los caminos privados que han sido usados hace más de quince años por los habitantes de una zona (v. 1, Ley de Caminos).
Las calles, plazas, avenidas, parques, aceras, etcétera, pertenecen a los gobiernos autónomos descentralizados. Por encontrarse fuera del comercio, no figuran como activos en sus balances, pero dichas entidades deben llevar un registro general de todos ellos para fines de administración (v. 417, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización).
BIENES DE USO PÚBLICO DOMINIO PÚBLICO FLUVIAL
• Todas las aguas son bienes nacionales de uso público (612). • Las aguas constituyen, además, patrimonio estratégico y dominio inalienable e imprescriptible del Estado (v. 318, Constitución). • Los particulares solo pueden tener un derecho de aprovechamiento, legalmente definido como “la autorización administrativa, intransferible, para el uso de
las aguas”; autorización que es otorgada por la Secretaría Nacional del Agua (v. 5, Ley de Aguas).
BIENES DE USO PÚBLICO DOMINIO PÚBLICO AÉREO
• El Estado proclama soberanía plena y exclusiva sobre el espacio “suprayacente” continental, insular y marítimo (v. 4, Constitución; v. 3, Código Aeronáutico;
610).
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO POR LOS PARTICULARES USO COMÚN USO PRIVATIVO2
• Es el que existe en todos los habitantes en igualdad de condiciones. Se ejerce colectiva y anónimamente.
• El derecho de uso ordinario y común de los bienes públicos por los particulares es una manifestación de la libertad del individuo.
• Las autoridades no pueden prohibir este uso, sino reglamentarlo, y los particulares ―los usuarios― deben sujetarse a las reglamentaciones pertinentes (614).
• O también ocupación, implica la reserva exclusiva de una porción del dominio público a un usuario individualmente determinado, quien no puede destinar la cosa para fines incompatibles u opuestos a la finalidad que ella persigue.
• La ocupación privativa siempre supone compatibilidad con el uso general del público: no lo estorba o entraba; al menos no de forma apreciable.
• El uso privativo se otorga por permiso o por concesión.
UTILIZA
CIÓN DEL DOMINIO
PÚBLICO
POR LO
S PA
RTICULA
RES PERMISO O
AUTORIZACIÓN
• Acto unilateral de la Administración Pública3, mediante el cual se autoriza a un particular determinado para ocupar temporalmente un bien público para su exclusivo beneficio, pero sin crearle derecho alguno.
• Es un acto de tolerancia del Estado y, por ende, tiene naturaleza precaria: la autorización puede revocarse discrecionalmente y sin responsabilidad para la Administración que la otorgó.
CONCESIÓN
• Acto unilateral de la Administración que confiere a un particular la facultad de ocupar, privativa y temporalmente, un bien de dominio público, pero confiriéndole ciertos derechos de carácter contractual sobre el bien concedido, tanto en beneficio del público como del concesionario mismo.
• Entre el Estado (llamado aquí “concedente”) y el particular (denominado “concesionario”) no existe propiamente un acuerdo de voluntades que da lugar al surgimiento de un contrato. Al respecto, sostiene la doctrina que la relación surge porque es la voluntad soberana del Estado la que origina la concesión y que, por ende, el concesionario se limita a aceptar dicha voluntad y la relación que de ella se deriva.
• No obstante, lo que sí surge es una situación contractual: la de las prestaciones recíprocas ―especialmente económicas― entre concedente y concesionario.
• Si la concesión fuere revocada en perjuicio de los derechos del concesionario, debe el Estado indemnizarlo.
2 Al respecto, véanse las definiciones contenidas en la sentencia de casación publicada en la Gaceta Judicial, Año CVII, Serie XVIII, N° 2, página 684. 3 El término “Administración Pública” no está definido legalmente, no obstante que la Constitución de la República alude a él como “un servicio a la colectividad” (v. 227). Si bien la Administración Pública constituye objeto de estudio detallado en el campo del Derecho Administrativo, podríamos definirla como el conjunto de organismos, entidades, dependencias e instituciones encargadas de la gestión estatal, de la prestación de servicios públicos o del desarrollo de actividades económicas que el Estado ha asumido. Al respecto, el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, ERJAFE (v. Decreto Ejecutivo N° 2428 publicado en el Registro Oficial 536 del 18 de marzo del 2002, y reformas posteriores) distingue entre “Administración Pública Central” y “Administración Pública Institucional” (v. 2, 5, 6, 7).
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UNIDAD II DE LOS BIENES NACIONALES
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UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO POR LOS PARTICULARES EL RÉGIMEN DE LA DELEGACIÓN EN EL ECUADOR4
SECTORES ESTRATÉGICOS DE DECISIÓN Y CONTROL EXCLUSIVO DEL ESTADO (v. 313, Constitución)
SERVICIOS PÚBLICOS DE RESPONSABILIDAD ESTATAL (v. 314, ídem)
1. Energía en todas sus formas. 2. Telecomunicaciones. 3. Recursos naturales no renovables. 4. Transporte y refinación de hidrocarburos. 5. Biodiversidad. 6. Patrimonio genético. 7. Espectro radioeléctrico. 8. Agua. 9. Los demás que la ley determine.
1. Agua potable y riego. 2. Saneamiento. 3. Energía eléctrica. 4. Telecomunicaciones. 5. Vialidad. 6. Infraestructuras portuarias y aeroportuarias. 7. Los demás que la ley determine.
DELEGACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN LOS
SECTORES ESTRATÉGICOS Y SERVICIOS PÚBLICOS
A EMPRESAS MIXTAS
En este tipo de sociedades confluyen capitales públicos y privados. No obstante, la Constitución exige que el Estado tenga la mayoría de las acciones (v. 316, inc. 1).
A LA INICIATIVA PRIVADA
Se podría delegar la gestión de un sector estratégico o de un servicio público a una compañía enteramente privada, pero por excepción expresamente establecida en una ley (v. 316, inc. 2). Sin embargo, la misma Constitución prohíbe toda forma de privatización del agua (v. 318), lo cual impide que, al menos en ese específico caso, se delegue la gestión de dicho servicio a una sociedad conformada por capitales de particulares.
PRINCIPALES ASPECTOS DE LA DELEGACIÓN
a) Es un acto de excepción cuya decisión compete al Estado y que supone la existencia previa de una ley que lo permita (v. 316, inc. 2).
b) Debe originarse en un acto administrativo motivado ―llamado “resolución”― que, a su vez, se funda en estudios técnicos especializados que demuestren la oportunidad, conveniencia y viabilidad técnica-‐económica del proceso (2, Reglamento de Aplicación del Régimen Excepcional de Delegación de Servicios Públicos de Transporte5).
4 La delegación es un mecanismo administrativo mediante la cual el Estado decide entregarle a un particular la gestión de un servicio público o la ejecución de una obra pública. 5 Publicado en el Registro Oficial 494 del 19 de julio del 2011. Conforme lo señala su Primera Disposición General, este Reglamento es aplicable en “(…) todas las modalidades de delegación de un servicio público (…)”. La delegación, por cierto, es un concepto genérico que tiene como especies a la concesión y al permiso o autorización.