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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE INGENIERÍA, CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICA INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO (IIP) “ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE OBRAS PÚBLICAS, INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA” Arq. FREDDY EDISON SÁENZ ENDERICA TUTORA: Lcda. GABRIELA LORENA MAFLA TERÁN, MSc. Trabajo presentado como requisito parcial para la obtención del grado de: MAGÍSTER EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN Quito Ecuador 2015
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE INGENIERÍA, CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICA
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO (IIP)
“ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN LA FISCALIZACIÓN
EXTERNA DE OBRAS PÚBLICAS, INFRAESTRUCTURA
EDUCATIVA”
Arq. FREDDY EDISON SÁENZ ENDERICA
TUTORA: Lcda. GABRIELA LORENA MAFLA TERÁN, MSc.
Trabajo presentado como requisito parcial para la obtención del grado de:
MAGÍSTER EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN
Quito Ecuador
2015
ii
DEDICATORIA
Dedico este trabajo de investigación a mi familia, de manera especial a Miriam,
Mateo y Samantha, quienes han sido mi gran motivación para culminar esta etapa
de estudio.
A mis amigos que permanentemente han estado animándome a continuar a pesar
de todas las circunstancias.
Freddy Edison Sáenz Enderica
iii
AGRADECIMIENTO
Agradezco a Dios por haberme dado la oportunidad de continuar con mi
formación profesional y concedido la suficiente sabiduría para aprender y nutrir
mi conocimiento.
A Miriam, Mateo y Samantha, por haber sido el soporte y apoyo fundamental en
este proceso de formación y el ejemplo de dedicación y entrega en todo lo que
hacen, son parte de este logro.
A Gabriela Mafla Terán MSc. quien fue mi guía y tutora en este trabajo de
investigación y a todos los profesionales y amigos que han intervenido en este
proceso.
Freddy Edison Sáenz Enderica
vi
CONTENIDO
DEDICATORIA ............................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO ..................................................................................................... iii
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORIA INTELECTUAL………………………………iv
CERTIFICACIÓN ............................................................................................................ v
CONTENIDO .................................................................................................................. vi
LISTA DE TABLAS DEL MODELO .............................................................................. x
LISTA DE CUADROS DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................ x
LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................................... xi
ANEXOS ........................................................................................................................ xii
RESUMEN ..................................................................................................................... xiii
ABSTRACT ................................................................................................................... xiv
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1
CAPÍTULO I ..................................................................................................................... 3
ASPECTOS GENERALES .............................................................................................. 3
1.1. El problema ................................................................................................................ 3
1.2. Justificación................................................................................................................ 5
1.3. Objetivos .................................................................................................................... 6
1.3.1. Objetivo general ...................................................................................................... 6
1.3.2. Objetivos específicos .............................................................................................. 6
1.4. Hipótesis .................................................................................................................... 7
1.5. Impacto ...................................................................................................................... 7
CAPÍTULO II ................................................................................................................... 8
MARCO REFERENCIAL ................................................................................................ 8
2.1. Contexto Histórico ..................................................................................................... 8
2.2. Marco teórico ........................................................................................................... 11
2.2.1. Calidad ................................................................................................................. 11
vii
2.2.2. Sistemas de aseguramiento de calidad ................................................................. 12
2.2.2.1 Ventajas del sistema de gestión de calidad ......................................................... 13
2.2.2.2 Principios de la gestión de calidad ...................................................................... 14
2.2.3 Sistemas ISO 9000 para la calidad ......................................................................... 15
2.3. Modelos orientados a la gestión de calidad.............................................................. 16
2.3.1 Modelo EFQM (Fundación Europea para la Gestión de la Calidad) ................... 18
2.3.1.1 Aplicación del modelo EFQM en el Ecuador ..................................................... 19
2.3.2 Modelo PMBOK (Project Management Body of Knowledge) ........................... 19
2.3.2.1 Iniciación ............................................................................................................. 20
2.3.2.2 Planificación ........................................................................................................ 20
2.3.2.3 Ejecución ............................................................................................................. 21
2.3.2.4 Control ................................................................................................................ 21
2.3.2.5 Cierre ................................................................................................................... 21
2.3.2.6 Estructura del PMBOK ....................................................................................... 22
2.3.3 La Filosofía Lean Construction (Construcción sin pérdidas) ................................ 23
2.3.3.1 Aplicación de Lean Construction en Ecuador ..................................................... 25
2.3.4 Modelo Baldrige ................................................................................................... 27
2.3.4.1 Aplicabilidad del modelo Baldrige en Ecuador .................................................. 28
2.4. Calidad en la industria de la construcción............................................................... 30
2.4.1 Calidad de la construcción en ECUADOR ............................................................ 33
2.4.2 Control de la calidad en construcciones ................................................................ 36
2.4.3 Control de calidad en construcción de obras públicas ........................................... 36
2.4.5 Controles principales .............................................................................................. 38
2.4.6 Diferencia entre Supervisión y Fiscalización de obras ......................................... 39
2.4.7 La fiscalización de obras como sistema de control ................................................ 40
2.5. Marco legal ............................................................................................................. 44
2.5.1 Entidades de control del Estado ............................................................................. 45
2.5.2 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP) ........... 48
2.5.3 Fiscalización de obras civiles en el Ecuador ......................................................... 52
CAPÍTULO III ................................................................................................................ 56
DIAGNÓSTICO SITUACIONAL.................................................................................. 56
viii
3.1 Contexto .................................................................................................................... 56
3.2 Metodología ............................................................................................................ 57
3.2.1. Tipo de Estudio ..................................................................................................... 58
3.2.2. Recopilación de información ................................................................................ 58
3.3 Investigación de Campo ........................................................................................... 59
3.4 Análisis de resultados ............................................................................................... 60
3.4.1 Análisis de entrevistas aplicadas ............................................................................ 60
3.4.2 Análisis del seguimiento de casos, (Observación Directa) .................................... 65
3.5 Diagnóstico de la situación actual de la fiscalización en el Ecuador ....................... 83
3.6 Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................ 87
Conclusiones: .................................................................................................................. 87
Recomendaciones:........................................................................................................... 88
CAPÍTULO IV ............................................................................................................... 89
PROPUESTA: “ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE OBRAS PÚBLICAS, INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA” .......... 89
4.1. Introducción ............................................................................................................. 89
4.2. Objeto. ...................................................................................................................... 89
4.3. Principios ................................................................................................................. 90
4.4. ÉTICA EN EL PROCESO DE FISCALIZACIÓN ................................................ 91
4.4.1 Formación académica........................................................................................... 92
4.5. MODELO DE ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN FISCALIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA .......................................................................... 93
4.5.1 PLANIFICACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN .................................................. 94
4.5.1.3 Definición y revisión de los procesos de control ............................................... 96
4.5.2 ORGANIZACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN ................................................. 98
4.5.2.1 Selección de Recursos para fiscalizar ................................................................ 98
4.5.2.1.1 Recursos Humanos ........................................................................................... 99
4.5.2.1.2 Equipos y Herramientas de fiscalización .................................................... 100
4.5.2.1.3 Laboratorio de materiales (constructor) ..................................................... 101
4.5.2.2. Estructura Organizativa de la fiscalización ..................................................... 101
4.5.2.3. Relaciones Estratégicas: .................................................................................. 102
ix
4.5.2.4. Conocimiento del sitio de la obra.................................................................... 102
4.5.3 CONTROL TÉCNICO EN LA FISCALIZACIÓN ......................................... 103
4.5.3.1 Plan de Aseguramiento de la calidad o Autocontrol del constructor ............... 104
4.5.3.2 Acciones y herramientas para el aseguramiento de calidad ............................ 105
4.5.3.3. Control de calidad de materiales y equipos ...................................................... 108
4.5.3.4. Control de Cantidades, Mediciones y Pagos .................................................... 109
4.5.3.5. Control del Plazos ............................................................................................ 112
4.5.3.6. Control de Costos ............................................................................................. 113
4.5.3.7. Plan de Seguridad industrial ........................................................................... 113
4.5.3.8 Plan de Salud Ocupacional ............................................................................. 114
4.5.3.9. Plan de Manejo Ambiental ............................................................................... 114
4.5.3.10 Control de los Términos del Contrato ............................................................ 116
4.5.4. RECEPCIÓN DEFINITICA DE LA OBRA (Cierre) ..................................... 117
4.6. Seguimiento a la Fiscalización contratada .......................................................... 118
4.7. Instrumentos administrativos utilizados en la fiscalización ................................ 118
4.7.1. Libro de obra ...................................................................................................... 118
4.7.2 Ensayos en laboratorios y/o en obra .................................................................. 119
4.7.3. Actas de trabajo y reuniones .............................................................................. 120
4.7.4. Informe mensual ................................................................................................ 120
4.7.5. Informe final de obra .......................................................................................... 120
4.7.6. Recepción provisional de obra ........................................................................... 121
4.7.7. Programa tecnológico Microsoft Project ........................................................... 123
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 124
ANEXOS ........................................................................................................................... i
x
LISTA DE TABLAS DEL MODELO
Tabla 3. 1.Análisis de Resultados de las entrevistas a funcionarios SERCOP.EP . 61
Tabla 3. 2. Análisis de Resultados de las entrevistas a funcionarios SECOB.EP .. 62
Tabla 3. 3. Análisis de Resultados de las entrevistas a fiscalizados ..................... 63
Tabla 3. 4. Análisis de Resultados de las entrevistas a constructores ................... 64
LISTA DE CUADROS DE LA INVESTIGACIÓN
Cuadro 2. 1. Principios de la gestión de calidad .................................................. 14
Cuadro 2. 2. Modelo orientado a la gestión de calidad ......................................... 17
Cuadro 2. 3 Áreas de conocimiento ...................................................................... 22
Cuadro 2. 4 Principios del Lean Construction ..................................................... 24
Cuadro 2. 5 Criterios para el desempeño ............................................................. 29
Cuadro 2. 6 Seguridad y salud en el trabajo ........................................................ 33
Cuadro 2. 7 Control de construcción ................................................................... 37
Cuadro 3. 1. Proyectos de infraestructura educativa en construcción ................... 60
Cuadro 3. 2. Proyecto # 1 ...................................................................................... 66
Cuadro 3. 3. Aspectos de fiscalización, proyecto # 1 .......................................... 66
Cuadro 3. 4. Aspectos técnico constructivo, proyecto # 1 .................................... 68
Cuadro 3. 5. Aspectos lega y administrativo, proyecto # 1................................. 70
Cuadro 3. 6 . Proyecto # 2 ..................................................................................... 72
Cuadro 3. 7. Aspectos de fiscalización, proyecto # 2 ......................................... 72
Cuadro 3. 8. Aspectos técnico constructivo, proyecto # 2 .................................. 74
Cuadro 3. 9. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 2 .................................. 76
Cuadro 3. 10. Proyecto # 3 .................................................................................... 77
Cuadro 3. 11. Aspectos de fiscalización, proyecto # 3 ......................................... 78
Cuadro 3. 12. Aspectos de técnico constructivo, proyecto # 3 ........................... 80
Cuadro 3. 13. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 3 ................................ 82
xi
Cuadro 4. 1. Principios de la fiscalización……………………………………….90
Cuadro 4. 2. Principios éticos ............................................................................... 92
Cuadro 4. 3. Documentación contractual del constructor ..................................... 95
Cuadro 4. 4. Condiciones de la Planificación ....................................................... 96
Cuadro 4. 5. Requerimiento de Recursos Humanos ............................................. 99
Cuadro 4. 6. Selección de equipos y herramientas.............................................. 100
Cuadro 4. 7. Laboratorio de materiales ............................................................... 101
Cuadro 4. 8. Verificación del fiscalizador y el contratista al sitio ...................... 103
Cuadro 4. 9. Acciones para el aseguramiento de la calidad ................................ 106
Cuadro 4. 10. Controles ...................................................................................... 108
Cuadro 4. 11. Planillas de pago ........................................................................... 111
Cuadro 4. 12. Plan de higiene y seguridad industrial .......................................... 114
Cuadro 4. 13. Control ambiental ......................................................................... 115
Cuadro 4. 14. Posibles impactos ambientales ..................................................... 115
Cuadro 4. 15. Control de documentos ................................................................. 116
Cuadro 4. 16. Recepción definitiva de obra ....................................................... 117
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 2. 1 Aspectos en un sistema de gestión de la calidad............................... 13
Gráfico 2. 2. Sistema de gestión de calidad según la norma ISO 9001 ................ 15
Gráfico 2. 3. Conceptos fundamentales de excelencia .......................................... 16
Gráfico 2. 4. Procesos de gestión de proyectos .................................................... 20
Gráfico 2. 5. Perspectiva del sistema de criterios para la excelencia…………….27
Gráfico 2. 6. Corporación ecuatoriana de la calidad……………………………..28
Gráfico 2. 7. Proceso de ejecución de obras públicas…………………………....36
Gráfico 3. 1. Aspecto de fiscalización y control, proyecto # 1 ........................... 67
Gráfico 3. 2. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 1 ................................... 69
Gráfico 3. 3. Aspectos legales y administrativos proyecto # 1 .......................... 71
Gráfico 3. 4. Aspectos de fiscalización, proyecto # 2 ......................................... 73
Gráfico 3. 5. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 2 .................................. 75
xii
Gráfico 3. 6. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 2................................ 76
Gráfico 3. 7. Aspecto de fiscalización, proyecto # 3 ......................................... 79
Gráfico 3. 8. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 3 ................................... 81
Gráfico 3. 9. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 3............................... 82
Gráfico 4. 1 Esquema del modelo de aseguramiento de la calidad en la
fiscalización de la obra pública ............................................................................. 93
ANEXOS
ANEXO A. Formato de entrevista a funcionarios del SERCOP .EP...................... i
ANEXO B. Formato de entrevista a funcionarios del SECOB .EP ....................... ii
ANEXO C. Formato de entrevista a Fiscalizadores o Consultores ..................... iii
ANEXO D. Formato de entrevista a constructores o Contratistas ........................ iv
ANEXO E. Formato de ficha de observación directa, aspectos de fiscalización y
control ..................................................................................................................... v
ANEXO F. Formato de ficha de observación directa, aspectos técnicos
constructivos .......................................................................................................... vi
ANEXO G. Formato de ficha de observación directa, aspecto legal-
administrativo……………………………………………………………………vii
ANEXO H. Foto relatoría trabajo de campo ...................................................... viii
ANEXO I. BIOGRAFÍA ..................................................................................... xii
xiii
RESUMEN
ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE OBRAS PÚBLICAS, INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
El Ecuador requiere optimizar sus recursos financieros, por lo que es necesario
una adecuada planificación de obras, servicios y gasto público, así como un
eficiente y eficaz control de dichas inversiones. Uno de estos controles es la
Fiscalización de obras. El presente estudio ha planteado como objeto: Desarrollar
un modelo de aseguramiento de calidad para la fiscalización externa de obras
públicas, en infraestructura educativa, que permita asegurar la eficiencia y eficacia
en la ejecución de obras.
La investigación inició con un estudio del contexto histórico, los sistemas de
calidad, los modelos de aseguramiento de la calidad y la fiscalización como marco
referencial. Posteriormente, se realizó una investigación de campo en la que se
utilizó entrevistas dirigidas a los funcionarios del SERCOP y SECOB, a
fiscalizadores y, a constructores de obras de educación.
Adicionalmente, se realizó una investigación por medio de la observación directa,
respaldada con fichas y fotografías, a tres proyectos de infraestructura educativa,
se pudo identificar cualitativa y cuantitativamente que, aunque existen procesos
contractuales definidos de contratación de construcción y fiscalización, los
problemas se evidencian al no existe una adecuada fiscalización. La parte
académica inició desde una fundamentación teórica, pasó por la revisión de la
propuesta de principios de la fiscalización y terminó con el análisis de un conjunto
de aspectos, que requiere la gestión de la fiscalización como son: la planificación,
la organización, el control, la ética y, el seguimiento a la fiscalización.
Palabras claves: CALIDAD EN CONSTRUCCIÓN / OBRAS PÚBLICAS / INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA / CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS / FISCALIZACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS / ÉTICA EN FISCALIZACIÓN.
xiv
ABSTRACT
QUALITY ASSURANCE FOR THE EXTERNAL AUDITING OF PUBLIC
WORKS, EDUCATION INFRAESTRUCTURE
Ecuador requires an increase in the optimization of their financial resources. For
this reason, a better planning of public spending is necessary, as well as an
efficient and effective control of that investment. One of these controls is the
control of public works. The present study had as objective: To develop a quality
assurance model for the external auditing of public works, education
infrastructure, that ensures efficiency and effectiveness in the execution of works.
The research began with a study of the historical context, quality systems, models
of quality assurance and control as reference frame, then a field investigation took
place where surveys were used to target officials and functionaries of SERCOP
and SECOB, to auditors and to builders or contractors of education. Additionally,
a direct observation was made to three educational projects, which are supported
with records and photographs. These observations helped to identify, qualitative
and quantitatively, that there still does not exist a proper control of public works.
All of these have led to the central theme of the study which is to develop a
proposal for the quality assurance in auditing public infrastructure works. The
academic part of the investigation started from a theoretical basis, went through a
review of the auditing principles and finished with the analysis of a set of aspects
that require management and control: planning, organizing, control and ethics,
monitoring of the audit.
Keywords: QUALITY CONSTRUCTION / PUBLIC WORKS / EDUCATION
INFRAESTRUCTURE / PUBLIC WORKS CONSTRUCTION / AUDITING
PUBLIC WORKS / ETHIC AUDITING.
1
INTRODUCCIÓN
La modernización del Estado en todas sus funciones, las grandes y crecientes
necesidades de la población y los cada vez más escasos recursos financieros,
exigen una mejor planificación del gasto público; y, un eficiente y eficaz control
de dicha inversión pública, más aún si esos recursos provienen, en parte, de los
impuestos y contribuciones realizadas por la ciudadanía de un país en desarrollo.
Hay controles establecidos en leyes y reglamentos para lograr que los recursos
públicos (económicos, financieros, materiales y humanos) sean bien utilizados, es
decir, logrando que constituyan una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida
para el Estado. Uno de estos controles es la fiscalización de las obras públicas.
Conviene hacer una diferenciación entre auditoría y fiscalización, entendiéndose
por auditoría a la técnica utilizada para realizar la función del control de cuentas,
obras y servicios, posteriores al hecho, esto quiere decir, cuando ha concluido la
obra o el servicio, mientras que la fiscalización, como se la conoce en nuestro
medio, representa el control, la inspección, el seguimiento de las actividades en el
momento mismo de su ejecución, de tal forma que permite intervenir, cuando el
caso lo amerite, para hacer correctivos o rectificaciones.
Tradicionalmente, se ha definido a la fiscalización como el conjunto de acciones y
actividades que se realizan para comprobar el efectivo cumplimiento de la
actividad técnico-financiera de las instituciones que integran el sector público u
otros organismos que manejan recursos públicos, dentro de los principios de
legalidad, eficacia, eficiencia y economía.
La fiscalización externa del sector público surge en España con el Tribunal de
Cuentas, que es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión
económica del Estado español, así como de su sector público. (Instituto de
Auditores de Cuentas de España, 1997).
2
En nuestro país, la Constitución Política de la República del Ecuador (2008),
determina que sea la Contraloría General del Estado la encargada del control de
los recursos del Estado, para tal fin se emite la Ley Orgánica de la Contraloría, y
su reglamento, la misma que en su artículo 1ro. Indica: Objeto de la ley.- “La
presente ley tiene por objeto establecer y mantener, bajo la dirección de la
Contraloría General del Estado, el sistema de control, fiscalización y auditoría del
Estado, y regular su funcionamiento, con la finalidad de examinar, verificar y
evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del
Estado y la utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos”.
(Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2002).
Las instituciones que manejaban recursos del Estado mediante ejecución de obras
o contratación de servicios, realizaban las fiscalizaciones correspondientes con
personal de la misma institución, esto se lo conoce como una fiscalización interna.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fue quien impulsó en el Ecuador, la
utilización de la fiscalización externa, “Por considerar que la opinión del
fiscalizador independiente o externo (fuera de la institución financiada) es
imparcial y por tanto importante en el proceso de seguimiento y monitoreo de los
proyectos y programas que financia el BID, con el fin de lograr una seguridad
razonable en relación a que los recursos se administren y utilicen de acuerdo con
los términos y condiciones del contrato de préstamo o convenio de cooperación
técnica” (BID, 2012). Esto quiere decir que el BID no quería que la institución
que recibía el crédito, fuese juez y parte en la administración de los recursos. En la
actualidad, el problema de la fiscalización de obras públicas surge debido a que
cada organismo público, conocida como entidad contratante, especialmente de
gobiernos autónomos descentralizados, lo realizan con un mecanismo propio su
fiscalización externa, por lo que no existen procedimientos ni políticas que
permitan asegurar la calidad de la fiscalización y optimizar el tiempo y los
recursos del Estado.
Por ello, que el presente estudio tendrá como uno de sus fines lograr que los
recursos públicos sean bien utilizados y oportunamente controlados.
3
CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES
1.1. El problema
La Secretaría de la Presidencia de la República, gobierno del economista Rafael
Correa, mediante oficio T.1056-SNJ-09-2736, de 24 de diciembre de 2009, de
conformidad con las atribuciones conferidas en el Reglamento General de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, dispone que el Instituto
Nacional de Contratación Pública (INCOP, ahora SERCOP), ejerza la rectoría del
sistema y expida los Modelos de Pliegos y Resoluciones que permitan asegurar
que la fiscalización que se contrate cumpla con las condiciones establecidas, y que
mantenga una interrelación positiva entre constructor y fiscalizador, con el
objetivo de garantizar la correcta y oportuna ejecución de la obra pública.
(Presidencia de la República, 2014).
A ésta fecha en el país, casi todas las instituciones públicas, utilizan la figura
técnica de la fiscalización externa a la ejecución de estudios y de obras civiles, así
como a la compra de bienes y servicios, a excepción de algunos gobiernos locales
quienes siguen utilizando la fiscalización interna, a pesar de que durante la
administración del gobierno del arquitecto Sixto Durán (1992-1996), mediante
decreto se impulsó y recomendó la utilización de la fiscalización externa para
examinar la ejecución de las obras e inversiones públicas.
El problema surge cuando cada organismo o institución del Estado ha
implementado separada e independientemente de los organismos de control, un
mecanismo interno propio para la realización de la fiscalización externa; en otros
casos no cuentan ni siquiera con ese mecanismo, creando una suerte de
independencia administrativa en el control del manejo de los recursos públicos.
Como consecuencia de lo expuesto se visualiza varios problemas:
4
- La fiscalización de la inversión en obras públicas, no cuenta con un
componente de aseguramiento de calidad que permita controlar los
procesos del proyecto, partiendo desde los estudios de factibilidad,
planificación, estudios técnicos, especificaciones técnicas, construcción,
fiscalización o control y mantenimiento, de la infraestructura.
- En la industria de la construcción, los sistemas de aseguramiento de la
calidad, difieren a los aplicados en la industria en general, ya que en la
construcción cada producto es un prototipo único, hecho “in situ” y
afectado por un conjunto de variables muy particulares.
- Están en marcha, procesos pre-contractuales para la fiscalización de la
obra pública, la institución encargada es el SERCOP, quien administra el
Portal de Compras Públicas a través del cual se convocan los concursos
públicos para la construcción y fiscalización de obras. Pero los procesos de
control y seguimiento, no están unificados y concentrados en una sola
institución, que debería ser el SECOB, ya que cada entidad contratante
(instituciones del Estado) es el encargado de administrar la construcción,
el seguimiento y control, con sus propios medios y conceptos. Por ello
surge la incógnita de ¿cómo estar seguros de que la fiscalización que se
contrató, está cumpliendo a cabalidad con los términos de referencia y con
el objeto del contrato?. Por la experiencia dentro de la contratación
pública, se puede decir que hace falta “fiscalizar al fiscalizador”.
- Entre los requisitos para calificar como consultor o fiscalizador en el
SERCOP, constan entre otros: título de tercer. nivel y experiencia en los
últimos cinco años, dentro de la actividad requerida. Ante tan importante y
delicado compromiso, ¿es suficiente solo la experiencia o se requiere
además de una específica preparación académica? Por tanto, se considera
que hace falta una formación profesional universitaria adecuada, para el
fiscalizador de obras públicas, que contemple a más de la capacitación
técnica específica, el conocimiento y manejo de los aspectos legales,
financieros, humanos y del medio ambiente, que son las áreas del
conocimiento de mayor aplicación en la fiscalización de obras. Los
profesionales que al momento realizan esta actividad son calificados más
por su experiencia que por su formación académica, si bien es cierto que la
5
experiencia es un aporte invalorable, no es menos cierto que la formación
académica es fundamental.
Por tanto, existe la necesidad de implementar un control de aseguramiento de
calidad que permita eliminar las falencias expuestas y con ello lograr un eficiente
y eficaz uso de los recursos del estado para que cumplan con su objeto para lo
cual fueron creados.
1.2. Justificación
En el país, la fiscalización externa de la obra pública toma una trascendental
importancia, en la presidencia del economista Rafael Correa (2007), debido a la
alta inversión de la obra pública: en carreteras, centrales eléctricas, infraestructura
educativa, entre otras. Particularmente la atención de la infraestructura educativa,
está previsto que para el quinquenio 2012-2017, a nivel nacional, la construcción
de doscientas Unidades Educativas del Milenio, Institutos Superiores y Colegios
Réplicas, la repotenciación de doscientos treinta planteles y el mantenimiento
permanente de escuelas y colegios existentes, con una inversión aproximada de
7.200 millones de dólares. (SENPLADES, 2013).
Esta inversión tiene incidencia en los presupuestos públicos, en su finalidad
social, el impacto y el riesgo ambiental; que por otro lado, sumados al buen
manejo del capital público, permiten en gran medida el desarrollo y crecimiento
de las instituciones públicas y privadas, coadyuvando al crecimiento económico y
al mejoramiento en la calidad de vida de sus habitantes, entonces podemos decir
que se habla del Buen Vivir (El Ciudadano, 2014).
Esta idea de implementar un modelo de aseguramiento de calidad, que sería
aplicado en primera instancia en el Servicio de Contratación de Obras (SECOB),
que es la institución del Estado encargada de administrar y controlar la inversión
en obra pública, luego servirá como base para otros organismos del sector público
o privado, que manejen fondos del Estado o provenientes de créditos externos,
permitirá asegurar que la fiscalización supervise, vigile y controle los aspectos
6
técnicos, financieros y normativos inherentes a la ejecución de la obra pública,
verificando que en cada una de las etapas se apliquen los recursos técnicos,
humanos, administrativos y económicos suficientes y correctos para que la obra se
ejecute dentro del tiempo, costo y calidad como se establece en el contrato y
prevén las leyes del Estado.
Otro argumento que justifica la implementación de un modelo de aseguramiento
de calidad, es la filosofía de entender cómo, con la utilización de iguales o
menores recursos se puede obtener mejores resultados; la mejora continua del
sistema permitirá obtener mejores estándares, mayor productividad y un mejor
producto final, solo así se aseguraría que la inversión pública cumpla con su
objetivo final.
1.3. Objetivos
1.3.1. Objetivo general
Desarrollar un modelo de aseguramiento de calidad en la fiscalización externa de
obras públicas, en infraestructura educativa, que permita garantizar la eficiencia y
eficacia en la ejecución de obras.
1.3.2. Objetivos específicos
- Resumir mediante una investigación bibliográfica acerca de los
modelos de aseguramiento de la calidad de la fiscalización de obras y
temas relacionados al estudio como base para la integración de la
teoría con la práctica.
- Realizar un diagnóstico de la actual situación de la fiscalización de
obras públicas en el Ecuador como base para la determinación de las
falencias y de ello generar la propuesta.
- Establecer un instructivo de procedimientos y controles que defina las
actividades y responsabilidades del fiscalizador externo, así como los
procesos de seguimiento de la obra, y de los recursos financieros
empleados en las obras de infraestructura de educación.
7
1.4. Hipótesis
Un modelo de aseguramiento de la calidad en la fiscalización externa de obras
públicas, estructurado adecuadamente, podrá garantizar la eficiencia y eficacia de
la ejecución de obras de infraestructura pública?
Puede un modelo de aseguramiento de la calidad, lograr que la fiscalización
externa de la construcción de infraestructura educativa, alcance niveles de
eficiencia y eficacia, superando los inconvenientes que presenta en la actualidad?
1.5. Impacto
El impacto de la implementación de un modelo de aseguramiento de calidad
propuesto, alcanzará a los profesionales contratistas, fiscalizadores y a
funcionarios de entidades públicas contratantes de la fiscalización externa
(SERCOP y SECOB), así como a los organismos de control e instituciones que
manejen fondos públicos o provenientes de créditos externos y cuya actividad esté
orientada a la implementación de la infraestructura para la educación pública.
Dentro del ámbito de la formación y capacitación se espera que influya en
estudiantes, profesores universitarios y universidades, para que el proceso de
formación profesional esté orientado a obtener fiscalizadores académicamente
preparados, para ejercer esta delicada actividad.
Finalmente, el impacto más importante estará orientado a la obtención de mejores
resultados de la inversión en obra pública, logrando fortalecer los procesos, lo
cual implica eficiencia en el gasto y eficacia en los resultados, en beneficio de los
recursos públicos y con ello optimizar procesos, tiempo y dinero del país en
beneficio de toda la población.
8
CAPÍTULO II
MARCO REFERENCIAL
2.1. Contexto Histórico
La gestión de calidad ha evolucionado considerablemente, especialmente en los
últimos cincuenta años, esto se debe al entorno competitivo que ha generado la
globalización, es por esta razón que las empresas buscan estrategias y alternativas
para garantizar su crecimiento ya sea a través del liderazgo, planificación
estratégica, enfoque en el cliente y en el mercado, medición, análisis y gestión del
conocimiento, enfoque en la fuerza laboral, resultado del negocio y gestión de
procesos, enfoques que pueden ser integrados para lograr la calidad empresarial.
La evolución de lo que ahora conocemos como calidad, a lo largo de la historia
se dio por diferentes manifestaciones, se considera que los primeros vestigios se
dieron en la antigua Babilonia tanto así que se implementaron los Códigos de
Hammurabi (1752 AC), entre otros, se establecieron parámetros de construcción,
“sí un albañil construye una casa para un hombre, y su trabajo no es fuerte y la
casa se derrumba matando al dueño, el albañil será condenado a muerte” código
que marcó la vida de los albañiles exigiéndoles a realizar un trabajo con mayor
dedicación para mejorar los resultados.
A mediados del siglo XVII se propuso el sistema Honoré Le Blanc, esto fue el
inicio de la introducción de maquinarias y equipos con lo cual también se
establecieron cursos de formación que estuvieron direccionados a los trabajadores,
para lograr una producción uniforme que cumpla con los procesos; fue el origen a
la Revolución Industrial marcada por la implementación de maquinaria y talleres,
dando paso a una reestructuración interna de las fábricas y responsabilidad al
trabajador de la producción tanto en los procesos como en la obtención del
producto final.
9
La Revolución Industrial (1780 – 1840), marcó un punto de inflexión en la
historia tanto así que modificó y cambió los estilos de vida cotidiana, el sector que
se benefició de la industrialización fue la producción agrícola multiplicando las
operaciones, esto se debe a la aparición de la maquinaria y la innovación
tecnológica, provocó una mayor necesidad de capital generando así la aparición
del capitalismo industrial, en esta línea de pensamiento ideológico mencionamos
lo que al respecto decía Adam Smith, “La búsqueda del beneficio individual nos
llevará a conseguir el beneficio de la sociedad”. (Chávez Palacio, 2004).
Al transcurrir el tiempo, las empresas se apoyaron bajo los principios de la
organización científica del trabajo de F. Taylor (Shop Managment 1903), en
función de estos se establecieron dos direcciones de trabajo, las personas que se
encargarían de fabricar y ejecutar, y las personas que se dedicarían a controlar la
calidad de la producción. Entonces ya se comienza a hablar de calidad; con este
proceso surge el inspector de trabajo quien era responsable de la calidad del
producto final. La separación de la ejecución y planificación permitió que la
empresa incremente su productividad pero como efecto adverso se generó menor
calidad final del producto. El problema que se originó en esta época fue el exceso
de la demanda sobre la oferta incrementando la adquisición de los productos sin
importar la calidad.
Así fue que la calidad se convirtió en un proceso fundamental de las empresas y
es por esta razón se establecieron métodos de inspección y mejora del producto.
En períodos de guerra se desarrollaron equipos de investigación en donde se
propusieron técnicas estadísticas al control de calidad establecidas, por W.
Shewhart (1918-1942), dando lugar al control estadístico de la calidad, con esta
técnica se lograron identificar y eliminar las causas de los defectos, se utilizaron
gráficas de control con lo cual se evidenciaron los procesos de productividad y los
medios de control, estas normas se aplicaron en la Segunda Guerra Mundial con
la finalidad de contar con los requerimientos necesarios para la guerra.
La calidad también se dio a conocer en Japón luego de la Segunda Guerra
Mundial, con la reconstrucción del engranaje industrial modificaron su ideología
10
por la cual era conocido a nivel mundial, por vender artículos a bajo precio pero
carentes de calidad. Con este precedente se reunieron ingenieros japoneses
(Asaka, Ishikawa, Kogure, Mizun, Moriguchi, entre otros) se dedicaron a estudiar
el control estadístico de la calidad, se implementaron conferencias dictadas por W.
Deming quien ayudó a mejorar la calidad en las empresas japonesas. En este
proceso se introdujeron nuevos conceptos, como los de Total Quality Control,
(TQM, Total Quality Management o GCT, Gestión de la Calidad Total -
1980), que es una estrategia de gestión desarrollada a partir de las prácticas
promovidas por los expertos en materia de control de calidad, modificaron la
concepción e ideología al incluir a los clientes, proveedores externos, la
participación de los empleados a gran escala en la empresa con la finalidad de
realizar una gestión de calidad adecuada. Con esto se logró que la ideología de la
empresa japonesa modifique el uso de objetivos que iban relacionados a la
mejora continua, formación en gestión de calidad y apoyo de la alta dirección en
la implementación de la gestión de calidad. (Miranda, Chamarro y Rubio, 2007).
Cumplir con los estándares de calidad ha permitido que las empresas desarrollen
una estructura sólida en función de objetivos que evidencian los cambios de la
empresa, logrando la productividad y crecimiento a través de la eficiencia,
orientándolo hacia una cultura de calidad, la cual no se logra más que por
sensibilización permanente de los ciudadanos, quienes deberán exigir calidad en
los productos que ingresan en el país y aquellos que son parte de la producción
nacional. (Cela, 2002).
Ahora, surge el sistema de empresas inteligentes que contempla la construcción y
el logro de una cultura de calidad, las cuales estarán orientadas a establecer un
conjunto de valores y hábitos que posee una persona al momento de contar con
prácticas y herramientas de calidad, que a su vez, se convierten en retos para la
empresa y logros que se irán cumpliendo con el transcurso del desarrollo de la
cultura de calidad. (Basurto, 2005).
En la actualidad, la calidad ya no es el principal objetivo de las empresas, con la
aparición de nuevas técnicas y nuevas filosofías de trabajo y administración, éstas
11
se encuentran empeñadas en mejorar también la productividad, seguridad y salud
ocupacional y control del medio ambiente, convirtiéndose en empresas altamente
competitivas, preparadas para poder mantenerse en los cada vez más exigentes
mercados. La calidad ya no garantiza el éxito, sino que supone una condición.
2.2. Marco teórico
2.2.1. Calidad
El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua (2001), define calidad
en su primera acepción como “conjunto de propiedades inherentes a algo, que
permiten juzgar su valor”. Por lo tanto, para apreciar la calidad de un elemento
será necesario establecer un modelo y de acuerdo al cumplimiento o no de las
cualidades que conformen ese paradigma se podrá precisar si es “de calidad”.
La calidad tiene otras concepciones, dentro de éstas, se analiza lo que significa
para la empresa, el mercado y la perspectiva global:
Empresa.- Se orienta a la eficiencia, por ende ofrece productos o servicio que
están direccionados hacia el mercado, en donde los productos están elaborados de
acuerdo a los costos y productividad pactados con el cliente.
Mercado.- Contrapone la eficacia, ante la eficiencia, es decir que considera los
deseos y satisfacción del cliente para ofrecer productos y servicios. Los productos
y servicios están direccionados a mercados de alto grado de rivalidad, tecnología,
preferencia de consumidores con la finalidad de conocer las necesidades de los
clientes.
Perspectiva Global.- Se encarga de satisfacer las necesidades de todos los grupos
con una sola ideología la Excelencia. (Oyarzún, 2010).
La excelencia pasa de ser un estado a alcanzar, "una filosofía de trabajo que da
lugar a un proceso dinámico de mejora en el que el objetivo es alcanzar la
eficiencia y la eficacia", cumpliendo al mismo tiempo con las exigencias de las
personas relacionadas con la organización, que son quienes justifican y posibilitan
su existencia. "hacer las cosas bien a la primera". (Crosby, 2001).
12
Como se ha visto, la calidad tiene un sin número de definiciones, para éste
estudio se analiza el concepto según ISO 9000: para quienes la calidad es la
facultad de un conjunto de características de un producto, sistemas o procesos,
para cumplir con los requisitos de los clientes y de las otras partes interesadas.
Los requisitos de calidad se obtienen al trasladar a las características del producto
las necesidades o expectativas de los clientes.
La definición de calidad más aceptada en la actualidad es la que compara las
expectativas de los clientes con su percepción del servicio. El desarrollo de la
industria de los servicios ha supuesto el impulsar una nueva óptica del concepto
de calidad que se focaliza más hacia la visión del cliente (García, 2001). La
calidad es la percepción que recibe el cliente por el servicio o el producto que
adquiere y que en la actualidad es el plus para mantenerse en el mercado y ser
competitivo tanto en los procesos como en la producción. Los conceptos siguen
cambiando, de tal forma que la calidad se convierte en un medio y no en un fin.
Considerar a la calidad como un adjetivo es uno de los errores más comunes
dentro del mercado, definirla como bueno, lujoso, con brillo, o usarla para dar un
significado relativo a frases como “buena calidad o mala calidad”. Esta
apreciación resulta ser un cliché porque cada receptor asume que el orador dice
exactamente lo que él (el receptor), quiere decir. Esa es precisamente la razón por
la que definimos calidad como "conformidad con requerimientos" (Crosby, 1987);
sin embargo esta percepción debe modificarse hacia un enfoque estratégico y de
marketing con la finalidad de modificar la definición de calidad y enlazarla hacia
las estrategias como medios para establecer ventajas competitivas.
2.2.2. Sistemas de aseguramiento de calidad
Un sistema de aseguramiento de calidad se fundamenta en poner por escrito todo
lo que se planifica, se hace, y se establece una estructura que permita verificar y
comprobar lo que se hace; así se podrá conocer en todo momento como se está
haciendo y darse la oportunidad de mejorar y corregir.
13
Dentro del sistema de calidad en necesario establecer una estructura adecuada de
procedimientos, procesos y recursos para alcanzar objetivos empresariales con la
finalidad de satisfacer las necesidades de los clientes.
Gráfico 2. 1 Aspectos en un sistema de gestión de la calidad
Fuente: Alcalde, (2009)
2.2.2.1 Ventajas del sistema de gestión de calidad
Para Alcalde, (2009) menciona que: dentro de las ventajas más relevantes del
sistema de gestión de la calidad están:
- Oportunidad de mayores de negocio
- Oportunidad de competir con organizaciones más grandes
- Aumento de la satisfacción y lealtad de los clientes
- Mejora su relación con los proveedores
- El personal se identifica con la calidad en la empresa
- Se reducen los gastos por desperdicio o reproceso en la producción
- Mejoras continuas de su calidad y eficiencia
Las ventajas del sistema de gestión de calidad están orientadas a mejorar las
condiciones de la empresa y a aprovechar las oportunidades que se generan al
implementar sistemas de calidad logrando la eficiencia y eficacia esperadas.
14
2.2.2.2 Principios de la gestión de calidad
Cuadro 2. 1. Principios de la gestión de calidad
Enfoque al cliente Conocer las necesidades actuales y futuras de los
clientes, teniendo como meta satisfacer o incluso
superar sus necesidades.
Liderazgo La dirección impulsa el cambio hacia una verdadera
cultura de la calidad en la organización.
Participación del personal Las personas son el elemento fundamental de una
organización. Su total compromiso hace posible que
su capacidad de innovación y trabajo se utilice para
el objetivo común de la organización.
Enfoque basado en
procesos
Las actividades de la organización se dividen e
identifican como diferentes procesos, lo que facilita
su gestión y aumenta su eficiencia.
Enfoque del sistema para
la gestión
La organización planifica sus actividades como un
sistema compuesto por diferentes procesos
interrelacionadas,
Mejora continua Se insiste en establecer como objetivo prioritario la
mejora continua de todas las actividades de la
organización.
Enfoque basado en hechos Las decisiones que se toman son realmente eficaces
si se basan en el análisis de datos y el conocimiento
de información.
Relaciones beneficiosas
con el proveedor.
Establecer relaciones estables ente una organización
y sus proveedores es muy beneficioso para ambos.
Fuente: (Alcalde, 2009)
Los principios son básicos dentro del sistema, esto permite que las direcciones
puedan basarse en la mejora continua y la eficiencia de los procesos, para lograr
que el sistema se interrelacione con los diferentes enfoques creando una cultura de
calidad óptima.
15
2.2.3 Sistemas ISO 9000 para la calidad
Los sistemas de ISO 9000 están orientados a establecer directrices que las
empresas deben seguir para alcanzar la certificación, esto involucra al personal,
recursos e infraestructura, ya que la ideología está en torno a la nueva filosofía
que adquirirá la empresa para alcanzar sus objetivos.
Gráfico 2. 2. Sistema de gestión de calidad según la norma ISO 9001
Fuente: Norma ISO 9001
De acuerdo a Alcalde, (2009) menciona que:
- La estructura del sistema de calidad según el ISO 9000:1994 nace con el
propósito de dar soluciones a todos los problemas de la calidad en las
empresas, establece como hay que organizar todas las actividades en la
empresa para lograr un sistema de gestión de calidad que consiga que las
cosas se hagan siempre bien. (p.74). 2.2.3.1 Normas ISO 9000
Como todo sistema requiere de normas que se deberá seguir para que las empresas
proporcionen a sus clientes productos o servicios de calidad. Las normas tienen
como objetivo establecer los parámetros de calidad que deben aplicarse para
mejorar la gestión de calidad modificando procesos, procedimientos y recursos
internos y externos.
16
ISO 9000.- Fundamentos y vocabulario: Describe los fundamentos de los
sistemas de gestión de la calidad y establece la terminología relacionada con ellos.
ISO 9001.- Requisitos: especifica que deben cumplir los sistemas de gestión de la
calidad en toda organización que necesite demostrar su capacidad para
proporcionar productos que cumplan los requisitos de sus clientes y los
reglamentos que le sean de aplicación. Su objetivo es aumentar la satisfacción del
cliente (Alcalde, 2009, p. 76).
ISO 9004.- Directrices para mejora del desempeño: proporciona directrices que
consideran tanto la eficiencia del sistema de gestión de la calidad. El objetivo de
esta norma es la mejora del desempeño de la organización y la satisfacción de los
clientes y de las partes interesadas.
2.3. Modelos orientados a la gestión de calidad
Gráfico 2. 3. Conceptos fundamentales de excelencia
Fuente: Codefe, 2014
El modelo tiene como finalidad llegar a la excelencia en los procesos y
procedimientos, que realiza la empresa mediante el uso de diferentes enfoques que
se interrelacionan, con la finalidad de adaptarse a la realidad de la empresa.
17
Cuadro 2. 2. Modelo orientado a la gestión de calidad
Características Descripción
Orientación hacia los resultados Es alcanzar resultados que satisfagan
plenamente a todos los grupos de
interés de la organización.
Orientación al cliente Consiste en crear valor sostenido para
el cliente.
Liderazgo y coherencia Excelencia es ejercer un liderazgo con
capacidad de visión, que sirva de
inspiración y que además, sea
coherente en toda organización.
Gestión por proceso y hechos Es gestionar la organización mediante
un conjunto de sistemas, procesos y
datos, interdependientes e
interrelacionados.
Desarrollo e implicación de las
personas
Es maximizar la contribución de los
empleados a través de su desarrollo e
implicación.
Proceso continuo de aprendizaje,
innovación y mejora
Es desafiar el statu quo y hacer realidad
el cambio aprovechando el aprendizaje
para crear innovación y oportunidades
Desarrollo de alianza Es desarrollar y mantener alianzas que
añaden valor.
Responsabilidad social Es exceder el marco legal mínimo en el
que opera la organización y esforzarse
por comprender y dar respuesta a las
expectativas que tienen sus grupos de
interés en la sociedad.
Fuente: Palomo, (2008), pág. 47.
18
2.3.1 Modelo EFQM (Fundación Europea para la Gestión de la Calidad)
El modelo EFQM de excelencia, es un marco de trabajo que reconoce que la
excelencia de una organización se puede lograr de manera sostenida mediante
distintos enfoques.
El Modelo de Excelencia EFQM asume que las organizaciones excelentes
respetarán y cumplirán los diez principios del United Nations Global Compact,
conocida en español como “El Pacto Mundial”. Es una iniciativa voluntaria, en la
cual las empresas se comprometen a alinear sus estrategias y operaciones con diez
principios universalmente aceptados en cuatro áreas temáticas: derechos humanos,
estándares laborales, medio ambiente y anti-corrupción. Por su número de
participantes, 12.000 en más de 145 países, el Pacto Mundial es la iniciativa de
ciudadanía corporativa más grande del mundo. Es un marco de acción
encaminado a la construcción de la legitimación social de las corporaciones y los
mercados. Aquellas empresas que se adhieren al Pacto Mundial comparten la
convicción de que las prácticas empresariales basadas en principios universales
contribuyen a la construcción de un mercado global más estable, equitativo e
incluyente que fomentan sociedades más prósperas.
Las empresas, los comercios y las inversiones son pilares esenciales para la paz y
prosperidad. Pero en muchas áreas las empresas están ligadas a serios
dilemas, como pueden ser la explotación, la corrupción, la inequidad y otras
barreras que frenan la innovación y el espíritu empresarial. Las acciones
empresariales responsables construyen confianza y capital social, al mismo
tiempo que contribuyen al desarrollo y mercados sustentables.
Los modelos pueden adaptarse a las necesidades de la empresa siempre y cuando
se utilicen adecuadamente los criterios de liderazgo, política y estratégica,
alianzas y recursos, procesos, resultados en los clientes, resultados en las
personas, resultados en la sociedad, resultados claves, que coadyuvan a realizar un
modelo integral de alto resultados.
19
2.3.1.1 Aplicación del modelo EFQM en el Ecuador
Es un modelo que se empezó a utilizarse a partir del 2013 por empresas,
instituciones, centros educativos con la finalidad de alcanzar niveles de eficiencia
y eficacia; la fundación CODEFE, representante en el Ecuador de este modelo,
que fue desarrollado en 1988, por la Fundación Europea para la Gestión de la
Calidad (EFQM por sus siglas en inglés) quien creó junto con la Organización
Europea para la Calidad y de la Comisión Europea, el Modelo de Calidad Europea
EFQM.
De acuerdo a la Revista Líderes (2014) se afirma que:
- Una vez que se aplica, este sistema resulta un eje transversal
estratégico para las instituciones educativas. Su concepto fundamental
es la autoevaluación, como base para el fortalecimiento de la calidad
administrativa. Entre sus componentes principales está desarrollar
alianzas. También tienen gran importancia el favorecer la creatividad y
la innovación, así como gestionar por procesos y añadir valor.
Al ser un modelo aplicable a diferentes sectores, éste garantiza que a través de las
estrategias se puede lograr calidad administrativa, esto promueve el uso de
prácticas responsables con el entorno es decir que los empleados se comprometen
a mejorar los procesos y procedimientos, usar la creatividad y estrategias
relacionas a la innovación para generar competitividad.
2.3.2 Modelo PMBOK (Project Management Body of Knowledge)
El PMBOK se estructura por procesos de gestión de proyectos y áreas de
conocimiento, entendiéndose como gestión a la aplicación de conocimientos,
habilidades, herramientas y técnicas en las actividades de un proyecto con la
finalidad de satisfacer las necesidades y expectativas de los inversores, en donde
se busca establecer una estructura administrativa integral en la cual se incluyen
todas las unidades de la organización. (PMI, 2000).
20
Procesos de gestión de proyectos
Gráfico 2. 4. Procesos de gestión de proyectos
Fuente: PIM, 2004
2.3.2.1 Iniciación
De acuerdo a Guía del PMBOK, (2004):
- El grupo de iniciación se compone de procesos que facilitan la
autorización formal para comenzar un nuevo proyecto o una fase del
mismo, los procesos de iniciación por lo general se realizan fuera del
ámbito de control del proyecto, por la organización del programa de
portafolio, lo que puede hacer borrosos los límites del proyecto en lo
que se refiere a entradas iniciales. (p.3)
2.3.2.2 Planificación
La Guía del PMBOK, (2004) menciona que:
- El grupo de procesos de planificación ayuda a recoger la información
de varias fuentes de diverso grado de completitud y confianza. Los
procesos de planificación desarrollan el plan de gestión del proyecto.
Estos procesos también identifican, definen y maduran el alcance del
proyecto, el costo y planifican las actividades que se realizan dentro
del proyecto. (p.46)
21
2.3.2.3 Ejecución
De acuerdo a la Guía del PMBOK, (2004):
- El grupo de procesos de ejecución está conformado de los
procedimientos utilizados para completar el trabajo, definición en el
plan de gestión a fin de cumplir con los requisitos del proyecto, el
equipo del proyecto debe determinar cuáles son los procesos
necesarios para el equipo. Este grupo de procesos implica coordinar
personas y recursos, así como integrar y realizar las actividades de
acuerdo con el plan de gestión del proyecto. (p.55)
2.3.2.4 Control
De acuerdo a Guía del PMBOK, (2004):
- El grupo de procesos de seguimiento y control se componen de
aquellos procesos realizados para observar la ejecución del proyecto de
forma que se puedan identificar los posibles problemas oportunamente
y adoptar las acciones correctivas, cuando sea necesario para controlar
la ejecución del proyecto.
Las acciones correctivas están orientadas a mejorar la ejecución del proyecto y de
cierta forma a evitar que el impacto de las acciones perjudique al desarrollo del
proyecto, es el seguimiento de las actividades para conocer qué áreas necesitan de
ayuda y qué correctivas se deben implementar.
2.3.2.5 Cierre
De acuerdo a Guía del PMBOK, (2004) se menciona que:
- El grupo de procesos de cierre incluyen los procesos utilizados para
finalizar formalmente todas las actividades de un proyecto o de una
fase de un proyecto, entrega el producto terminado a terceros o cerrar
un proyecto cancelado, en esta etapa se verifica que los procesos
definidos se completen con todos los grupos de procesos.
22
2.3.2.6 Estructura del PMBOK
PMBOK crea una estructura basada en la administración de nueve áreas de
conocimiento y que cuentan con una serie de procesos que son indispensables
para establecer los proyectos. Para el desarrollo de los procesos es necesario
establecer entradas como documentos y técnicas que coadyuvarán a mejorar las
prácticas internas y finalmente salidas que son documentos que deben conectar
cada proceso de forma integral con la metodología.
Una de las formas más simples para desarrollar los proyectos es establecer grupos
de procesos de Inicio, Planeación, Ejecución, Control y Cierre que permitan dar
una secuencia inicial y final del proyecto.
Cuadro 2. 3 Áreas de conocimiento
ÁREAS DEL CONOCIMIENTO QUE FORMAN PARTE DEL DESARROLLO
DEL PROYECTO
Gestión de Integración Procesos requeridos para integrar todas las
actividades, documentos y recursos del proyecto.
Gestión de Alcance Procesos requeridos para identificar todo el trabajo
requerido y sólo el trabajo requerido para obtener los
entregables del proyecto y cumplir los objetivos.
Gestión de Tiempo Procesos requeridos para asegurar que el proyecto
sea finalizado a tiempo.
Gestión de Costos Procesos requeridos para asegurar que el proyecto
sea finalizado dentro de un presupuesto aprobado.
Gestión de Calidad Procesos requeridos para asegurar que el proyecto
cumpla los requerimientos y necesidades por los
cuales fue emprendido.
Gestión de
Comunicaciones
Procesos requeridos para asegurar la generación,
distribución, almacenamiento y disposición última de
toda la información del proyecto, a tiempo y de
forma adecuada.
Gestión de Recursos Procesos requeridos para administrar eficientemente
23
Humanos que la gente participa en el proyecto.
Gestión de Riesgos Procesos requeridos para identificar, analizar y
responder efectivamente a los riesgos del proyecto.
Gestión de Adquisiciones Procesos requeridos para adquirir bienes y servicios
fuera de la organización del proyecto.
Fuente: Morales, 2009
2.3.3 La Filosofía Lean Construction (Construcción sin pérdidas)
De acuerdo a (Pons, 2014) se menciona:
- En la universidad de Stamford California, USA, en 1992 el finlandés
Lauri Koskela escribió el documento aplicación de la nueva filosofía
de la producción a la construcción. El trabajo pionero de Koskela fue
un hito clave en el desarrollo de una corriente de investigación sobre la
aplicación del sistema de producción Toyota y la filosofía Lean a la
industria de la construcción. El término Lean construcción fue acuñado
por los fundadores del grupo internacional del Lean Construction.
El enfoque de Lean Construcción está orientado a minimizar las pérdidas del
proyecto, mediante técnicas con lo cual se incrementa la productividad de los
procesos de construcción, se satisfaga la necesidad de los clientes a través del
diseño del proyecto, estructuración del proyecto considerando el valor y pérdida
de las actividades, la estructura está orientada hacia el desempeño de la
planeación y los sistemas de control con la finalidad de medir y evaluar el
proyecto. (LCE, 2010). El objetivo de Lean Construction es usar de forma
adecuada los recursos y garantizar que los proyectos sean productivos ya que
minimizan las perdidas y se focalizan las actividades hacia la satisfacción de los
clientes.
Principios de Lean Construction
Lean Construction se basa en la aplicación de once principios que tienen como
finalidad integrar a esta ideología de productividad y minimización de pérdidas.
24
Cuadro 2. 4 Principios del Lean Construction
PRINCIPIOS
Reducir la parte de las
actividades que no agregan
valor al producto.
Los procesos deben ser ordenados de forma lógica
para evitar que se incremente especialistas en la
ejecución.
Incrementar el valor del
producto a través de la
consideración sistemática de
las necesidades del cliente.
El valor agregado se da a través de la necesidad de
los clientes, por ende en el proyecto debe existir
requisitos preferencias de los clientes paras
sistematizar las necesidades
Reducción de la variabilidad Los productos deben se uniformes para que la
viabilidad de los procesos sea eficiente.
Reducir el tiempo de los
ciclos.
El tiempo es una de las variables más usadas para el
desarrollo de los proyectos, cabe mencionar que el
flujo productivo se caracteriza por el tiempo o
duración del ciclo, por esta razón que se debe
comprimir los tiempos para realizar entregas
Simplificar mediante la
reducción del número de
pasos, partes y relaciones
La simplificación está orientada a disminuir los pasos
de los flujos de material, en donde se reconfiguran
acciones para que los flujos se consoliden y evitar
que se generen actividades que no añaden valor
Aumentar la flexibilidad de
salida (producto terminado)
Para la flexibilidad de los productos de salida es
necesario para lograr la simplificación, y eso se logra
a través del diseño de productos modulares.
Incrementar la transparencia
de los procesos
La falta de información y transparencias en los
procesos provoca que no se detecten errores.
Focalizar o enfocar el control
en los procesos globales o
completos
Se debe establecer un flujo segmentado que permita
establecer una organización jerárquica y aminorar el
riesgo de su optimización
Introducir la mejora continua
(kaizen) en el proceso.
Se establece métodos de mejoramiento continuo con
la finalidad de reducir los desperdicios e incrementar
el valor del producto a través de la actividad interna.
Mantener el equilibrio El equilibrio permite que el impacto de los flujos sea
25
(balance) entre mejoras en
los flujos y en las
conversiones.
menor a través de la conversión con la finalidad de
perfeccionar los procesos existentes y lograr una
mayor productividad.
Hacer benchmarking.
(evaluar comparativamente)
Es el nivel de referencia con el que se puede evaluar
los procesos. Comparar con buenas prácticas
Fuente: Rodríguez, 2003
Utilización de la Filosofía Lean Construcction
La filosofía Lean Construction es una técnica constructivista que permite integrar
lo operativo y lo práctico con la finalidad de establecer un nueva ideología de
gestión integral del proyecto, en donde el personal debe trabajar en principios y
en equipo para alcanzar las metas y logros establecidos en el plan de construcción,
sin embargo en estos procesos se debe mejorar la comunicación para conocer los
posibles errores y establecer acciones correctivas que viabilicen la ejecución.
La gestión integral de todo el proyecto pasa del modelo tradicional jerarquizado
de mando y orden a un sistema colaborativo y de autoridad distribuida; y de un
modelo contractual de tipo transaccional a uno de tipo relacional y de riesgo
compartido, en el que se pueden contemplar diferentes niveles de colaboración,
Guía Integrated Project Delivery For Public and Private Owners (2010). Al ser
una gestión integral se deben establecer controles y supervisiones para que los
procesos y procedimientos se desarrollen con total normalidad, es decir que se
cumpla con los tiempos, calidad y costos.
2.3.3.1 Aplicación de Lean Construction en Ecuador
(Construcción de vivienda de interés social “Ciudad Alegría, 1ra. Etapa)
De acuerdo a Rodríguez, (2013) menciona que:
Se ha aplicado la filosofía Lean Construction en el proyecto de construcción
de vivienda de interés social “Ciudad Alegría, Primera Etapa”, de la ciudad de
Loja, en donde el objetivo principal consiste en revisar algunas de las
metodologías que usualmente se emplean como soporte de Lean Construction,
26
así como implementar la metodología 5S en el proyecto de construcción antes
mencionado, conocer sus ventajas y desventajas al momento de la
implementación, identificar las pérdidas encontradas en el proyecto y
finalmente determinar su funcionalidad. Cabe resaltar que la clave para el
desarrollo de la investigación es contar con la participación de los contratistas,
maestros de obra y obreros para cumplir con la implementación de la filosofía
Lean Construction. En la redacción de los capítulos se da a conocer la filosofía
Lean Construction, las principales fuentes de pérdidas encontradas en el
proyecto y el desarrollo de la metodología 5S, así como los resultados,
conclusiones y recomendaciones que se encontraron en el caso de estudio.
Lean Construction fue una herramienta practica para el proyecto de construcción
de vivienda de interés social, se plantearon acciones ante los problemas de
administración y operación que habían en el proyecto original, esto permitió
alinear las necesidades con los recursos, tiempos e insumos de calidad.
El seguimiento y control del proyecto es la base para integrar esta ideología en los
proyectos de construcción, es por esta razón que se debe planificar las actividades
y responsables con la finalidad de evaluar cada parámetro y dar seguimiento y
finalización del proyecto.
(Construcción de viviendas de la Ciudadela Ecocity)
Construcción de viviendas de la Ciudadela Ecocity, ubicada en la ciudad de
Guayaquil, en el km 14 ½ vía a Daule. El objetivo principal es realizar una
comparación entre el método tradicional de administración de construcción y
el método Lean Construction, dentro de un proceso de construcción en serie
de vivienda de interés social, teniendo como base para esta aplicación
documentos existentes y la utilización de herramientas de Lean Construction
en la construcción de la urbanización “Ecocity”. Para lograr que la aplicación
del sistema Lean Construction tenga éxito en las fases del proyecto se debe
tener en claro la aplicación de las herramientas del mismo desde la etapa de
planeación hasta la fase final. Para esto se crearán grupos de trabajo liderados
27
por un encargado el cual debe tomar las ideas de este sistema, aplicar sus
herramientas y controlarlas durante la utilización de las mismas.
Los procesos de construcción requieren de herramientas integrales que les ayuden
a mejorar los sistemas, y por ende ser más productivos con el uso de sus recursos.
2.3.4 Modelo Baldrige
Malcolm Baldrige es una extraordinaria herramienta para evaluar la excelencia en
la gestión de la empresa, con criterios de una profundidad realmente
impresionante. Concede una enorme importancia al enfoque al cliente y su
satisfacción. Uno de los países que utiliza esta herramienta es Estados Unidos
como referencia a la implementación de un sistema de gestión basado en la
calidad total en las empresas. En donde se consideran ciertos valores
fundamentes que se debe aplicar con la finalidad de alcanzar una mayor
productividad.
Gráfico 2. 5. Perspectiva del sistema de los criterios para la excelencia en los desempeños
Fuente: Krajewski, 2000
28
Dentro de los cuales se encuentran:
Liderazgo
Planificación estratégica
Clientes y mercados
Información y análisis
Resultados humanos
Gestión de procesos
Resultados del negocio
2.3.4.1 Aplicabilidad del modelo Baldrige en Ecuador
Hay que mencionar que en el Ecuador también se maneja los criterios para el
desempeño de excelencia de Baldrige, para alcanzar una calidad total, este modelo
integral permite establecer perfiles organizacionales que han servido de prototipos
para evaluar y determinar la calidad de las empresas ecuatorianas.
Hay quienes están de acuerdo al decir que la historia de la calidad total no se la
puede contar al apartarse de la teoría y de los términos técnicos. Sin embargo, en
el país, la Corporación Ecuatoriana de la Calidad Total (CECT) escribe su historia
a partir de las experiencias y los hechos que marcan un hito dentro del campo de
calidad en el Ecuador. (Entrevista a los ingenieros Galo Montaño y Marcelo Rosero).
Gráfico 2. 6. Corporación ecuatoriana de la calidad total
La institución nace como una organización sin fines de lucro, lo que motivó a este
grupo empresarial a formar una organización dedicada a la implantación y
desarrollo de la cultura de calidad, en aquella época, había poco conocimiento e
29
información sobre el tema, inclusive los empresarios estaban ansiosos por conocer
más acerca de esta tecnología que se había desarrollado en países industrializados
generando así, una gran expectativa en las empresas ecuatorianas.
El Premio Nacional de Calidad es sólo uno de los proyectos que la CECT pone a
disposición de la ciudadanía para, poder cumplir con el objetivo de “promover la
cultura de calidad y la implantación de modelos de gestión de calidad y de gestión
empresarial en todas las empresas del país, sean públicas o privadas.” el modelo
es exigente y no genera, necesariamente, competencia entre las empresas sino una
auto-evaluación de cada una de ellas frente al modelo Malcolm Baldrige.
Otro de los proyectos de avanzada de la CECT, tan importante como el Premio
Nacional de Calidad, es la promoción e implementación del Modelo de Gestión
para la Competitividad (MGC) que se caracteriza por una moderna metodología
que confiere el protagonismo de la calidad, no a los gerentes y ejecutivos sino, al
personal operativo que se enfrenta diariamente con la máquina en la planta
industrial o dialoga con la gente en el mostrador de una empresa de servicios.
Cuadro 2. 5 Criterios para el desempeño
Liderazgo Examina de qué manera los principales
directivos ejercen su liderazgo y sustentan a la
organización y de qué manera enfrenta sus
responsabilidades éticas, legales y comunitarias.
Planificación estratégica Examina de qué manera la organización
desarrolla objetivos estratégicos y planes de
acción y de qué manera se despliegan éstos.
Enfoque en el cliente y el
mercado
Examina como la organización determina los
requisitos, las necesidades, las expectativas y las
preferencias de los clientes y los mercados.
Medición análisis y
gestión del conocimiento
Examina de qué manera la organización
selecciona, analiza, gestiona y mejora sus datos,
información y recursos de conocimiento y de qué
30
manera gestiona su tecnología de la información.
Enfoque en la fuerza
laboral
Examina como la organización involucra, y
capacita al personal para utilizar su potencial en
alineación con la misión, la estrategia y los
planes de acción.
Gestión de procesos
Examina como la organización determina sus
competencias y sistemas de trabajo y como
diseña, gestiona y mejora sus procesos,
Resultados del negocio Examina el desempeño y las mejoras de la
organización en todas sus áreas claves.
Fuente: Montaño & Rosero, 2009
2.4. Calidad en la industria de la construcción
La calidad en la industria de construcción es una tendencia actual que se ha
posicionado en el mercado, con la finalidad de asegurar que la calidad sea el eje
central en la industria de la construcción, sin embargo en la realidad, esta
ideología no es lo principal, sigue prevaleciendo la productividad ante la calidad.
Es evidente la carencia de calidad en construcciones o servicios, hecho que obliga
a reemplazar o reparar los productos carentes de calidad, generando altos costos,
que perjudican la productividad e imagen de las empresa, por lo tanto, para evitar
estos inconvenientes, las empresas deben planificar correctamente la forma de
hacerlo y controlar el proceso de construcción; desde luego, hay que considerar
que las técnicas de calidad generan costos, pero con relación a los gastos por
reemplazo o reparación siempre serán menores, estas consideraciones deben ser
analizadas por las empresas (Crosby, 2001).
La calidad está asociada al factor material y factor humano, son aspectos que se
interrelacionan entre sí, que dependen el uno del otro para lograr la calidad del
proyecto, sin embargo es necesario contar con la tecnología para optimizar el
trabajo y aminorar el tiempo de ejecución, para potencializar dichas características
31
es necesario contar con el factor normativo y de control siendo un mecanismo que
evite inconvenientes en la obra o en la calidad de la misma.
El factor ético se enlaza con el desempeño de los obreros, quienes deben cambiar
de ideología y establecer una concepción de calidad integral que sea manejado por
la empresa y empleados, puesto que si no se cumplen con los principios, no existe
la calidad.
Procesos de construcción
Los procesos de construcción que tienen una orientación de calidad y que
requieren ser debidamente controlados son:
-Estudio de Factibilidad En esta etapa se debe elegir de entre las alternativas
presentadas, cual es la más conveniente desde el punto de vista técnico,
económico y social. Las decisiones que se tomen deben basarse en los hechos y en
los datos debidamente recopilados y comprobados (Monteroso, 2015).
-Planificación y Elaboración del Proyecto
Para la planificación y elaboración de los proyectos se deben considerar los
siguientes parámetros:
- Planos generales
- Planos específicos
- Planos de detalle
- Planos de construcción
- Memoria Descriptiva
-
Es evidente que una obra o proyecto cumplirá con sus objetivos y tendrá calidad,
si fue eficientemente proyectada y si se realizaron los controles de calidad en
todos los procesos de planificación. El trabajo del proyectista debe estar orientado
hacia la calidad constructiva y al producto final.
-Documentación Técnica
La documentación técnica es la recopilación de información que será necesaria
para el desarrollo del proyecto, dentro de las cuales están:
32
- Precios Unitarios
- Cantidades y Presupuestos
- Cronograma o Programación
- Bases de Licitación y Contratación
- Especificaciones técnicas, generales y específicas
La correcta documentación del proyecto es una de las etapas más importantes de
la recopilación de información del proyecto. Para ser posible la ejecución de una
obra con calidad, es fundamental desarrollar una óptima documentación
-Las Especificaciones Técnicas
Unifican la documentación gráfica y literaria del proyecto de ingeniería y
arquitectura, es la documentación escrita que facilita la ejecución del proyecto en
donde se detallan los planos, memoria técnica, plantilla, detalles de la
construcción, los materiales, normas, reglamento, muestras, equipos,
herramientas, mano de obra entre otros. Son aspectos que forman parte del
desarrollo del proyecto y en los que se debe considerar la calidad para la
descripción técnica de la obra (Monteroso, 2015)
-Contratación
La contratación debe ser equilibrada y a la vez justa en cuanto al precio, plazo y
más condiciones, en donde intervengan las partes con la finalidad de prever
inconvenientes dados por la contratación.
-Construcción
En el proceso de construcción es necesario que la gerencia asuma la nueva
filosofía de calidad, para motivar y orientar al personal a realizar y ejecutar
actividades de calidad, logrando que el personal trabaje de acuerdo a los objetivos
planteados en el contrato y desarrollo del plan.
-Seguridad
La seguridad es otro factor de consideración y que la empresa debe implementar
antes de la ejecución de la obra, existen algunos medios de señalización como:
- Letreros y señales
- Desvíos de tráfico
- Pasos Peatonales, seguros
- Implementos personales de seguridad (cascos, botas, arnés).
33
Cuadro 2. 6 Seguridad y salud en el trabajo
Seguridad y salud en el trabajo (SST)
Es la ciencia y técnica multidisciplinaria que se ocupa de la valoración de las
condiciones de trabajo y la prevención de riesgos ocupacionales, a favor del
bienestar físico, mental y social de los trabajadores, potenciando el crecimiento
económico y la productividad de las empresas (Caicedo, 2010).
Requerimientos Contar con todos los equipos y herramientas para realizar todas las
actividades de forma eficiente y productiva y así minimizar riesgos
(Caicedo, 2010).
Reglamento Es indispensable reglamentar las actividades, de construcción y
obras públicas en orden a riesgos de accidentes de trabajo, edades
profesionales que afectan a los trabajadores. Suplemento # 174,
Jueves, 10 de Enero de 2008 - R. O. No. 249).
Se promueve la aplicación de normas y leyes que velan por el
empleado y disminuyen el impacto de accidentes, mejorando las
condiciones de trabajo e incrementando la productividad.
-Fiscalización y Control
Todos los procesos mencionados, por más que estén bien planificados y
ejecutados, requieren de una instancia decisiva de la construcción, es la
fiscalización o control de ejecución de los procesos. El no contar con lineamientos
de control y de corrección, puede perjudicar y alterar de calidad de la
construcción y el resultado no ser el esperado, que permita satisfacer las
necesidades del usuario o del inversionista.
2.4.1 Calidad de la construcción en ECUADOR
La calidad de la construcción en Ecuador se ha modificado y esto ha permitido
que se establezcan normas como el Código Ecuatoriano de Construcción (CEC)
en donde se incluyen diseño de normas técnicas que agregan valor a la
construcción; no obstante, hay sectores que aún no hacen uso o desconocen de las
normas técnicas de construcción, siendo un factor peligroso para ellos y los
ciudadanos.
34
Los indicadores demuestran que un alto porcentaje de personas naturales o
empresas que se dedican a la construcción, incluido el estado, no cumplen con la
normativa establecida, por lo tanto, se debe crear una cultura de control y calidad
que trabaje para ofrecer productos y servicios con estándares que cumplan con los
requerimientos técnicos y garanticen a los ciudadanos seguridad en las
construcciones. Ecuador es una zona de alto riesgo sísmico y es necesario que se
establezcan medios que promuevan el desarrollo tecnológico y de conocimiento
nacional para evitar o minimizar posibles desastres.
Con el desarrollo de la Norma Ecuatoriana de Construcción (NEC) se pretende
establecer parámetros técnicos en las etapas de planificación, diseño y
construcción que deben ser incorporados en obras civiles a nivel nacional,
garantizando niveles de calidad en las propiedades físicas y mecánicas de
materiales, viabilidad del estudio, cálculos y diseño de obras. (Camicon, 2013).
-Instituto Ecuatoriano de Normalización y Certificación (INEN)
La ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad (2014), menciona que el Instituto
Ecuatoriano de Normalización y Certificación “es un organismo
público encargado de la normalización, metrología y reglamentación técnica.
Forma parte del Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO), y fue fundado
en el mes de agosto de 1970”.
-Organización Internacional de Normalización (ISO 1947)
Es una organización no gubernamental, que está conformada por 156 países del
mundo, que producen normas internacionales y comerciales y que usan normas
ISO dentro de las cuales se encuentran:
- ISO 9000: Gestión de calidad
- ISO 9001: Satisfacción del cliente
- ISO 9004: Directrices para mejora del desempeño
- ISO 14000: Gestión ambiental (ISO, 2015)
- ISO 31000: Sistema de gestión de riesgos
- OHSAS 18001: Gestión de seguridad y salud ocupacional
35
-ALCONPAT Internacional
Es una organización no lucrativa de profesionales dedicados a la industria de la
construcción en todas sus áreas, que coadyuvan a resolver los problemas que se
presentan en la estructura de la misma, desde la planeación, diseño y proyecto,
hasta la ejecución, construcción, mantenimiento y reparación, promoviendo la
actualización profesional y la educación como herramientas fundamentales, para
salvaguardar la calidad y la integridad de los servicios de sus profesionales.
(ALCONPAT Internacional, 2014).
-SAE Certificados de Competencias Laborales al Sector de la Construcción
por parte de SECAP.
En el Ecuador se ha establecido un servicio de acreditación para el sector de la
construcción en donde los perfiles están orientados hacia los albañiles,
supervisores en ejecución de obras civiles, operadores especializados en
mantenimiento de viviendas y edificios, etc.
El SEPAC se convirtió en el ente nacional acreditado para otorgar certificados de
competencias laborales en el país, esto permite que los trabajadores en el área de
construcción adquieran conocimientos, habilidades, destrezas y experiencia
laboral y sepan la importancia de su trabajo. (Diario el verdadero, 2013). El aporte
de estos centros de capacitación permite que los trabajadores adquieran a más de
su formación un certificado que les garantice acceder a nuevas fuentes de empleo.
Certificaciones
La industria ha implementado normas y certificaciones en pro de ofrecer un
producto de calidad que garantice la ejecución de procesos y procedimientos
adecuados dentro de los cuales están:
Certificación ISO 9001
A través del Sistema de Gestión de Calidad se logra procesos estructurados e
integrados para brindar productos y/o servicios de calidad a los consumidores
finales, es decir planear, controlar y mejorar los procesos operacionales. (ISO,
2014).
36
Certificación ISO 14001
Mediante el Sistema de Gestión Ambiental se puede conseguir un equilibrio entre
el mantenimiento de la rentabilidad y la reducción de los impactos en el ambiente,
cumpliendo con su legislación. (ISO: 14001).
Certificación OHSAS 18001
Sistema de Gestión de Seguridad y Salud Ocupacional permite a las
organizaciones brindar seguridad a sus trabajadores y lugares de trabajo (OHSAS:
18001).
2.4.2 Control de la calidad en construcciones
El control es parte esencial del desarrollo de un proyecto y para esto es necesario
que se produzca la intervención de la dirección y fiscalización, para garantizar que
las actividades sean productivas y por ende se cumplan de acuerdo a lo
planificado. El control debe estar orientado al hecho de lograr obras de calidad,
que cumplan con todos los estándares, para que se conviertan en verdaderos
servicios para los ciudadanos y realcen la calidad de sus vidas.
2.4.3 Control de calidad en construcción de obras públicas
Gráfico 2. 7. Proceso de ejecución de obras públicas.
Fuente: (Edson Lozano Medina), Lima, Perú
37
Cuadro 2. 7 Control de construcción
Secciones de la obra La obra podrá dividirse en secciones con la finalidad de
establecer una estructura adecuada, los motivos pueden
ser: diferente ubicación, distinto equipo, que los
operarios sean de especialidades distintas.
Obras similares Se convierten en una guía para elegir el método de
trabajo tomando en cuenta las correcciones necesarias
ya sea de los factores locales, la magnitud de las obras
comparadas, calidad del personal.
Estudio de modelos. Los modelos están orientados a guiar, para desarrollar
acciones adecuadas que previenen errores o desfases del
trabajo y que ayudan a realizar correctivos adecuados
para lograr que las operaciones sean eficientes.
Selección del equipo Debe ser motivo de un cuidadoso estudio comparativo,
entre los diversos grupos de trabajo. Hay que considerar
que las adquisiciones son inversiones que se
recuperaran, las mismas que se justifican a través de un
estudio en donde se demuestre que los costos de
operación son menores que de otros equipos.
Equipos especiales. En ocasiones es necesario establecer diseños de equipos
especiales, como éstos solo tendrán aplicación en la
obra para la cual fueron proyectados, su costo menos el
valor recuperable de los materiales usados en él, debe
amortizarse totalmente en dicha obra.
Instalación de obras
anexas.
Las instalaciones anexas que serán necesarias para el
funcionamiento dentro de los cuales se encentran:
caminos de circulación, planta de fuerza, campamentos.
Fuente: Universidad de Chile, 2010
El plan de trabajo es necesario para establecer algunas condicionantes que serán
útiles para el momento de la construcción, en el plan se pueden presentar errores
que en muchas de las ocasiones no son evidentes pero que se pueden solucionar
38
acorde a las necesidades actuales. El plan orienta y establece directrices para
quienes se encargaran del desarrollo de la obra.
2.4.5 Controles principales
El control es de suma importancia y para esto se establecen ciertos parámetros que
deben ser ejecutados con la finalidad de asegurar que los recursos y procesos sean
usados adecuadamente. Para ello, es necesario establecer un sistema de control
que mantenga informado al ingeniero jefe, periódicamente, del avance efectuado
en cada una de las tareas a fin de que cualquier atraso o deficiencia sean resueltas.
(Universidad de Chile, 2010).
-Control de avance.
Con el control de avance se pretende verificar la ejecución de la obra, con esto se
logra identificar si se está realizando de acuerdo a lo programado, durante este
proceso se puede corregir desfases en tiempo, se aumentan trabajadores o se
modifican equipos, o a su vez, el programa de trabajo en donde se mantendrán
líneas generales del programa original y cumplir con los plazos de entrega. Si
estas correcciones no se hacen a tiempo es muy probable que no pueda
continuarse con el programa de trabajo original y deba estudiarse uno nuevo, cuya
aplicación significará ciertamente trastornos y mayor costo de las obras.
-Control de rendimiento.
El control del rendimiento está relacionado con los operarios, pues se debe
considerar el control de los días que trabajan, días que faltan, días de la operación
de maquinaria y equipos, de acuerdo a los reportes deberán implementar medidas
de control, como hojas de vida para los rendimientos de maquinaria y personal
que servirán como base para los resultados finales. (Universidad de Chile, 2010). La
información obtenida permitirá que la empresa cuente con datos reales y tome
decisiones en función de los resultados, adicionalmente se ajustara al presupuesto
las nuevas obras.
-Control de Costos
En el proceso de construcción es necesario determinar los costos, en la primera
etapa se debe calcular los costos reales de ejecución, dichos costos se basaran en
39
supuestos, y permanecerán estables hasta la finalización de la obra, cuando se
puedan determinar costos reales de la misma.
Es evidente que los controles pueden establecerse en etapas centrales del proceso,
con lo cual se pretende anticiparse a los hechos y circunstancias de las obras, el
proceso de control es complementario y su finalidad es controlar que se lleven a
cabo todos los procesos establecidos por el programa de trabajo o que a su vez se
modifiquen las condiciones ya sea de maquinarias, equipos y personal. El control
es parte fundamental de los procesos y es un elemento clave para alcanzar la
calidad de productos y servicios.
2.4.6 Diferencia entre Supervisión y Fiscalización de obras
Art. 80.- Responsable de la administración del contrato.- “El supervisor y el
fiscalizador del contrato son responsables de tomar todas las medidas necesarias
para su adecuada ejecución, con estricto cumplimiento de sus cláusulas,
programas, cronogramas, plazos y costos previstos. Esta responsabilidad es
administrativa, civil y penal según corresponda” (LOSNCP, 2013).
Por lo expuesto anteriormente, es preciso intentar establecer la diferencia entre
Supervisión y Fiscalización, a pesar que ambas actividades tienen relación con el
control de las obras, la Supervisión es revisar y examinar un instrumento o
actividad, con fines de mejoramiento del trabajo realizado por otra persona, para
poder fijar el visto bueno en obras públicas o privadas, esta actividad
generalmente es parte de la administración del proyecto o contrato. El Supervisor
de obras es el que interpreta los planos y las especificaciones, asesora al inspector
y al residente en la lectura del proyecto tal como fue concebido, controla los
costos de la construcción, verifica el plan de obra y hace las recomendaciones
pertinentes a fin de que se cumpla lo previsto en el presupuesto y en el tiempo de
ejecución.
Mientras que la Fiscalización es un mecanismo de control que tiene una
connotación más amplia; se entiende como sinónimo de inspección, evaluación,
40
seguimiento y vigilancia de la coordinación de actividades, de tal manera que se
lo realicen de forma satisfactoria de acuerdo a las leyes y normas de calidad. El
control es técnico, económico, legal, social y ambiental en todo lo relacionado
con su ejecución y cumplimiento, Si bien los aspectos técnico y de inversión de
cada contrato de obra, adquieren relevancia respecto a los otros durante la
ejecución de la obra, todos los aspectos tienen que ser considerados en el mismo
nivel de importancia, ya que pueden afectar directamente la buena ejecución del
proyecto. El Fiscalizador se apoya en los controles de calidad de los materiales, y
de los equipos y servicios que se adquieren para lograr el correcto funcionamiento
de la obra.
2.4.7 La fiscalización de obras como sistema de control
La fiscalización consiste en vigilar una actividad (estudios o construcciones) para
comprobar si cumple con los objetivos previstos y las normativas vigentes, en
función de los parámetros técnicos de diseño, de costos, plazos, de protección del
Medio Ambiente y de Seguridad y Salud Ocupacional.
El objetivo de los planes de construcción es la calidad y el costo, esto se logra
con la fiscalización de obra, que se encarga de controlar y de dar seguimiento a
las tareas y actividades de la obra que deben cumplirse desde un plano formativo,
es decir una preparación académica y de experiencias empírica que se la adquiere
a través de la práctica.
-Fiscalización con calidad:
El proceso de fiscalización debe ser de constante evaluación por los cambios
tecnológicos que se van generando entorno a la industria de la construcción, sin
embargo es importante considerar algunas acotaciones:
- La falta de conocimientos y capacitación puede perjudicar la labor del
fiscalizador. Por esto la necesidad de una amplia formación académica.
41
- La comunicación debe ser clara y concisa para que se entiendan los
procesos y la fiscalización cumpla con los requerimientos necesarios.
- El no asumir responsabilidades puede ocasionar conflictos internos que a
su vez perjudican la imagen de la empresa. En ocasiones, no se asumen
ciertas responsabilidades por falta de conocimiento.
- Si no se recibe o no se aplica el principio de autoridad para el
cumplimiento de metas, entonces, no se asume la responsabilidad a pesar
de contar con la capacidad y experiencia. (la autoridad debe ser otorgada y
respaldada por la administración del contrato)
- La fiscalización debe realizarse a todos y cada uno de los procesos de
elaboración del proyecto, desde el inicio hasta el cierre del mismo.
- La fiscalización debe estar dirigida a los procesos constructivos de cada
ítem, según especificación técnica, y no a los resultados obtenidos de cada
actividad constructiva.
Si las acotaciones no se cumplen de forma integral, se puede establecer como
una fiscalización inadecuada, que carece de lineamientos y coherencia de la
información y la comunicación, lo que provoca propósitos y objetivos
inconclusos y una pérdida de productividad de la empresa.
Uno de los aspectos que mayor inconveniente provoca a los fiscalizadores, es la
AUTORIDAD que debe ejercerse durante el proceso, se deben dar juicios de
valor honestos y equitativos, que en algunos casos pueden no favorecer al
constructor, pero son necesarios para que coadyuven a mejorar los procesos de
construcción.
De acuerdo a Gass, (2004):
Los instrumentos del fiscalizador son: la memoria descriptiva, las
especificaciones técnicas, el metraje o cubicaje y el presupuesto, los costos
unitarios, los sistemas de reajuste de precios, cronograma de ejecución, los
planos y los documentos contractuales (en caso de obra contratada). Por lo
tanto, es esencial que éstos estén completos y detallados.
42
Otro aspecto es la falta de información técnica, que no garantizan una supervisión
de calidad, debido a las contradicciones entre planos y especificaciones,
deficiencias en los metrajes, memoria de cálculo insuficientes, rendimientos de
maquinaría y mano de obra totalmente injustificadas. Por lo tanto estos
inconvenientes deben corregirse durante el proyecto con la ayuda del proyectista
o consultor.
La fiscalización en Ecuador
Se ha manifestado que, la fiscalización es un proceso integral que está orientado a
vigilar el adecuado uso de los recursos y cómo estos a su vez se han orientado al
desarrollo del proyecto. En el Ecuador la fiscalización, según la Constitución
vigente, se lo delega a la Contraloría General del Estado, como Organismo
Técnico Superior de Control, que es una persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, presupuestaria y financiera. La Constitución Política de
la República (2008) establece y mantiene, bajo la dirección de la Contraloría
General del Estado, el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado, con
la finalidad de examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de la visión, misión
y objetivos de las instituciones, pero instituye cambios fundamentales en la
competencia de la Contraloría; estos se pueden resumir en:
- Armonizar con los preceptos constitucionales, las disposiciones relativas
al control y auditoría en el sector público
- Aplicar al Sistema de Control y Fiscalización los principios
constitucionales y, especialmente los de legalidad, responsabilidad
financiera, transparencia, economía, eficiencia y eficacia, junto con los
criterios de equidad, y, ética y las políticas de descentralización y
desconcentración operativas.
La Fiscalización Externa, inicialmente conocida como control externo, ha sido un
mecanismo técnico utilizado en el país desde hace varios años, al principio en la
ejecución de proyectos especiales, ya sea por su complejidad, por su tamaño o
porque eran financiados por organismos internacionales de cooperación.
43
Precisamente uno de estos organismos, el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), quien “Considera que la opinión del auditor (fiscalizador-consultor)
independiente constituye un elemento importante en el proceso de seguimiento y
monitoreo de los proyectos y programas que financia, a fin de obtener una
seguridad razonable de que los recursos de la operación se administren y utilicen
de acuerdo con los términos y condiciones acordados en el respectivo contrato de
préstamo o convenio de cooperación técnica no reembolsable. Un segundo
objetivo, que emana del carácter básico como institución de desarrollo que tiene el
Banco, consiste en procurar que los organismos ejecutores adopten y observen
sólidas prácticas de administración financiera”. (Documentos BID, AF-200, AF-300,
AF-400 y AF-500)
En el Gobierno del arquitecto Durán Ballén (1992-1996) se logró la
consolidación de la fiscalización externa, para el control de las inversiones de las
obras públicas del gobierno central y sugirió que también lo utilicen los gobiernos
sectoriales y locales
La contratación pública en el Ecuador ha evolucionado vertiginosamente con la
promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
(en adelante LOSNCP) publicada en el R.O. # 395 del 4 de agosto del 2008. La
evolución está en las áreas jurídica y técnica.
En el ámbito jurídico, la ley reguladora se transformó, ascendiendo su categoría
de ley general u ordinaria (derogada, Codificación de la Ley de Contratación
Pública del 21 de febrero del 2001) a ley orgánica; y, tratando a la contratación
pública ya no como una situación jurídica específica de la administración del
Estado, sino como un sistema, es decir, una dinámica de procedimientos de
amplia variedad, aplicados a cada una de las múltiples situaciones contractuales,
que deben manipularse a través de la electrónica vigente a nivel mundial.
La fiscalización se orienta al desarrollo de servicios de calidad en donde se
aumente la confianza de los consumidores por los servicios de infraestructura,
44
dicha fiscalización requiere de un marco regulatorio con la finalidad de que se
establezca parámetros de fiscalización, así como entes de fiscalización quienes se
encargaran de vigilar que el proceso se dé bajo la estructura de fiscalización, la
cual se establecerá bajo estándares técnicos y niveles de servicios exigibles
siempre y cuando se establezcan niveles de equilibrio entre lo económico y
técnico.
2.5. Marco legal
Dentro del principio de legalidad: “En el ámbito público solo se puede hacer lo
que la Ley permite, mientras que el ámbito privado se puede hacer todo lo que no
está prohibido por la ley”. Por tanto es indispensable y obligatoria la
armonización del trabajo investigativo con los preceptos constitucionales y leyes
vigentes. Hay que enfatizar que los estados nacionales, provinciales y locales son
los responsables de instrumentar el marco jurídico normativo, entendiéndose por
jurídico lo referente al Derecho, mientras que lo normativo hace relación a las
reglas de conducta (Congreso Nacional, 2002).
Por tanto esta investigación considera la siguiente normativa como base:
-Ley de Contratación Pública. D.E. # 366, R.O. # 081; 19-may-2000.
-Código Ecuatoriano de la Construcción, 2002.
-Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, (LOCGE). R.O. # 595;
12-jun-2002.
-Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, Codificación # 2004-015
R.O. # 312; 13-abr-2004.
-Constitución Política de la República del Ecuador. R.O. # 449: 20-oct-2008,
actualizada a jul- 2012.
-Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. R.O.-S 395; 04-
ago-2008.
-Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública. D.E-1700, R.O.-S 588: 12-may-2009.
45
-Creación del Instituto de Contratación de Obras (ICO), D.E. # 731; 11-abr-2011,
R.O. # 430; 20-abr-2011.
-Normas de Control Interno, de la Contraloría. Acuerdo 039 CG2009, Modificada
14-feb-2012.
-Creación del Servicio de Contratación de Obras (SECOB), D. E. # 049; 22-jul-
2013, R.O. #. 57.
-Creación del Servicio Nacional de Contratación Pública, (SERCOP), Ley
Orgánica Reformatoria a la LOSNCP; R.O. # 100: 14-oct-2013.
-Reglamento para la Seguridad y Salud para la Construcción, Suplemento # 174,
10-ene-2008, R.O. # 249.
-Manual de Gestión Socio-ambiental para obras en construcción, (Medellín 2010).
La Constitución Política de la República del Ecuador, determina que la
Contraloría General del Estado es el organismo técnico superior de control. Su
Ley Orgánica establece que: “La Auditoría gubernamental tiene como objetivo
general básico, examinar las actividades operativas, administrativas, financieras y
ecológicas de un programa, organismo o ente público; para establecer el grado en
que sus servidores cumplen con sus atribuciones y deberes, administran y utilizan
los recursos en forma eficiente, eficaz y efectiva, logrando las metas y objetivos”
(SENPLADES, 2013).
Es evidente que sí existen leyes y reglamentos suficientes para la contratación de
la fiscalización de la obra pública; sin embargo, la deficiencia consiste en que
estas normas no contemplan un sistema de procesos que direccionen de forma
unificada, al contratista y al contratante, como ejecutar y controlar adecuadamente
la fiscalización de obras. Tampoco determinan una formación académica
determinada o capacitación adecuadas de los fiscalizadores, que garantice
conocimientos y experiencia.
2.5.1 Entidades de control del Estado
El ejercicio de la fiscalización gubernamental no estaría completo, si los
responsables de llevarla a cabo, no comprendieran que el objetivo primordial de
46
las acciones del estado es el desarrollo y bienestar del ser humano, concebido
como un ser social. La visión humanista de quien trabaja en una entidad de
fiscalización superior, ayuda a cimentar el compromiso que se contrae con la
sociedad; esta condición solo se puede cumplir cuando se cuente con
fiscalizadores y funcionarios con una sólida formación profesional universitaria,
una adecuada capacitación y con cualidades personales idóneas, considerando a la
educación como la base fundamental de todo cambio.
Cuando se expide la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, es el Consejo quien tiene que incentivar la participación ciudadana
por medio de mecanismos que permitan evaluar las acciones de la administración
pública. Con respecto a la CGE su acción se concreta al control de la utilización
de los recursos estatales, estableciendo la legalidad, transparencia, eficiencia,
eficacia y economía en la administración de los recursos. Se debe tener claro que
la CGE es la única entidad facultada por la Constitución para determinar
responsabilidades administrativas, civiles y penales culposas.
Pero al fin, si tomamos conciencia de que no es la forma de gobierno la que
garantiza la honradez de los ciudadanos que los conforman, sino es el mismo
ciudadano el que garantiza la transparencia de la gestión que se le encomienda,
entonces, es la formación de ése ciudadano la que va a incidir en la transparencia
de sus actos, más aún si ése ciudadano tiene a su carga la fiscalización de la
inversión pública.
Sistema de control, fiscalización y auditoria del Estado (Ley Orgánica de la CGE).
Art. 5.- Sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado.- Las
instituciones del Estado, sus dignatarios, autoridades, funcionarios y
demás servidores, actuarán dentro del Sistema de Control, Fiscalización y
Auditoría del Estado.
Art. 7.- Marco normativo general.- Para regular el funcionamiento del
sistema, la CGE adaptará, expedirá, aprobará y actualizará, según
corresponda, Normas de control interno que sirvan de marco básico para
47
que las instituciones del Estado y sus servidores establezcan y pongan en
funcionamiento su propio control interno.
Control Interno
Art. 9.- El control interno constituye un proceso aplicado por la máxima
autoridad, la dirección y el personal de cada institución, que proporciona
seguridad razonable de que se protegen los recursos públicos y se alcancen
los objetivos institucionales. Constituyen elementos del control interno: el
entorno de control, la organización, la idoneidad del personal, el
cumplimiento de los objetivos, los riesgos, el sistema de información, el
cumplimiento de las normas jurídicas y técnicas; y, la corrección oportuna
de las deficiencias del control.
El control interno será responsabilidad de cada institución del Estado (entidad
contratante) y tendrá como finalidad primordial crear las condiciones para el
posterior y posible, ejercicio del control externo a cargo de la CGE. En este tipo
de control se evidencia una actuación de doble sentido toda vez que dicha
institución, está realizando la inversión y está fiscalizando el correcto
cumplimiento de la misma, entonces se convierte en juez y parte; también se
produce lo que se conoce como el compañerismo o la protección de grupo, en
ambos casos la institución pierde independencia y objetividad frente a sus actos.
Control Externo
Art. 18.- También conocido como auditoría gubernamental.- El control
externo que realizará la CGE se ejercerá mediante la auditoría
gubernamental y el examen especial, utilizando normas nacionales e
internacionales y técnicas de auditoría. La auditoría gubernamental
realizada por la CGE, consiste en un sistema integrado de asesoría,
asistencia y prevención de riesgos que incluye el examen y evaluación de
las acciones y obras de los administradores de los recursos públicos.
Fundamentalmente se fiscaliza la inversión o los recursos pública, más no
sobre los procesos o procedimientos de cómo se invierten estos recursos
públicos.
48
Control Externo por compañías privadas
Art. 28.- Calificación, selección, contratación y ejecución.- La CGE,
cuando así lo determinen convenios internacionales, o cuando la materia a
auditarse exija personal especializado del que no disponga, podrá efectuar
la auditoría gubernamental, mediante la contratación de compañías
privadas de auditoría externa e independiente, aplicando procedimientos
de calificación, selección y contratación, que establecen las normas legales
y reglamentarias pertinentes.
La compañía privada de auditoría y su personal deberán guardar completa
independencia respecto a las funciones, actividades e intereses de la institución
del Estado sujeta a examen y a sus servidores. (Art. 114 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control, Decreto Supremo No. 1429, publicada en el
Registro Oficial 337 de 16 de mayo de 1977).
2.5.2 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP)
Ámbito técnico, A pesar de lo antes mencionado, la Constitución Política del
Ecuador (2008), ha creado una institución exclusiva para: dirigir, elaborar
políticas, y directrices para todo el Sistema de Contratación Públicas, hablamos
del Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP, luego transformado en
SERCOP), quien se encarga de realizar la convocatoria, la publicación de los
Modelos de Pliegos, resoluciones y el proceso pre-contractual; dejando para las
entidades contratantes, por medio del SECOB, (otra entidad del Estado) la
construcción y fiscalización de la obras; y, a la Contraloría General del Estado y a
la Procuraduría General del Estado, sólo les deja la facultad del control posterior
a la ejecución del contrato (Título II, Capítulos I y II), circunstancia que ha
producido comentarios negativos por parte de algunas autoridades públicas,
especialmente de la Contraloría, consultores y juristas.
Para la ejecución de políticas y control previo, el SERCOP está auxiliado por dos
herramientas técnicas: el Registro Único de Proveedores, con sus siglas RUP
(Sección I del Capítulo II del Título II de la Ley) y el portal
49
COMPRAPUBLICAS cuya página electrónica es www.compraspublicas.gov.ec.
(Art. 21 de la Ley y Sección III del Capítulo II del Título II del Reglamento).
Luego, la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, publicada en el R.O. Suplemento # 100 de 14 de octubre de
2013, en su artículo # 2 establece que, en el artículo # 10, se realice los siguientes
cambios:
1.- Sustitúyase el primer inciso por el siguiente:
“Del Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP).- Créase el Servicio
Nacional de Contratación Pública (SERCOP), como organismo de derecho
público, técnico regulatorio, con personería jurídica propia y autonomía
administrativa, técnica, financiera y presupuestaria”
2.- Sustitúyase el segundo inciso por el siguiente:
“El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), ejercerá la
RECTORÍA del Sistema nacional de Contratación Pública” (Oficio Nro. SERCOP-
DNAJI-2014-1522-OF; Quito, D.M., 02 de diciembre de 2014).
En cuanto a la función específica del SERCOP frente a la contratación de la obra
pública (construcción y fiscalización), o a la compra de bienes o servicios, ésta
institución proporcionará las DIRECTRICES necesarias para la correcta, eficaz y
eficiente realización de los procesos pre-contractuales.
Mediante D.E. # 731, publicado en el R.O. # 430, de 19 de abril de 2011, se crea
el Instituto de Contratación de Obras (ICO), adscrito al Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda; luego, por medio del D.E. # 49, publicado en el R.O.S. # 57,
de 22 de agosto de 2013, se crea el Servicio de Contratación de Obras (SECOB),
que tiene como objetivo principal contratar las obras de infraestructura que
requieran las instituciones de la administración pública central. Para
complementar lo expuesto, en Resolución # SECOB-DG-2014-0063, publicada en
el R.O. edición especial # 197, de 23 de octubre de 2014, se expide el Estatuto
Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos del Servicio de Contratación de
Obras, cuyo art. # 6 determina el Direccionamiento Estratégico de la Institución.
(SECOB-DG-2015-0391-O).
50
Si bien la Constitución Política de la República, determina que la CGE es el
organismo técnico superior de control, pero con la vigencia de la LOSNCP y su
última Reforma, estas actividades pasan a la administración del SERCOP y
SECOB, quienes procederán, solamente, a informar a la Contraloría General del
Estado y/o a la Procuraduría General del Estado a cerca de: “Toda infracción a la
presente Ley cometida por autoridades, funcionarios, empleados públicos o
privados o cualquier persona que actúe o haya intervenido en el procedimiento de
contratación a nombre de las entidades contratantes del Estado”.
Por otra parte, queda claro que la actividad de consultoría y particularmente la que
relaciona a la fiscalización de la obra pública, luego de la derogatoria de la Ley de
Consultoría, mediante la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública,
(LOSNCP) publicada en el R.O. # 395, de Julio 22/2008, pasa a depender de la
Ley de Contratación Pública. De tal manera que todas las normas o reformas que
se dicten a favor de esta Ley, conciernen directamente a la fiscalización de obras,
a excepción de las obras viales, que tienen un régimen especial controlado por el
Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Tal es así, que en el suplemento del R.O. # 288, de 14 de Julio de 2014, se
promulgan Normas que deberán aplicarse, en materia de contratación pública a
cargo del Servicio Nacional de Contratación de Obras (SECOB). En donde se
menciona aquellas que hacen relación directa a la fiscalización.
Art. 4.- Toda consultoría o fiscalización que se refiera a estudios y diseños
definitivos de obras señalados en el art. # 2 deberán rendir, al momento de
recibirse los estudios respectivos, una garantía incondicional, irrevocable y de
cobro inmediato, emitida por un banco o compañía de seguros autorizada,
equivalente al cien por ciento (100%) del costo del estudio contratado y por un
plazo de cinco (5) años, para asegurar que los estudios hayan sido bien realizados.
Art. 9.- La Fiscalización de las obras será contratada por el Servicio Ecuatoriano
de Contratación de Obras (SECOB), excepto aquellas de menor significación
económica, caso en el que se realizará por personal de cada entidad, esto es una
fiscalización interna. En todo contrato de fiscalización debe incluirse la
51
responsabilidad del fiscalizador de informar al administrador del contrato, de los
eventuales retrasos del constructor de la obra, estableciendo que la falta de
incumplimiento de esta obligación será sancionada con multa; y, en caso de
reincidencia, con la terminación unilateral del contrato de fiscalización.
Art. 10.- Al presentar la oferta el fiscalizador, debe certificar haber revisado los
estudios de la obra y encontrarse debido y suficientemente informado de ellos, de
tal manera que, exceptuando imponderables, no se permitan incrementos de
montos ni de plazos, argumentando errores en los estudios. En caso de posibles
imponderables, la comisión conformada según el art. # 1, tendrá que certificar que
era imposible para el constructor y el fiscalizador detectar el respectivo error en el
estudio, y solo entonces se podrá extender el plazo o monto requeridos.
Art. 14.- El pago de los contratos de fiscalización de obra se efectuará en directa
proporción con el avance de la obra fiscalizada (no respecto al monto económico)
y en los respectivos pliegos se deberán establecer puntajes de calificación
adicionales (10 puntos), a favor de los oferentes de fiscalización que hayan sido
del equipo de diseñadores de la obra o de los estudios preliminares.
En todo contrato de ejecución de obra pública a cargo del SECOB, se deberá
constituir una comisión que resuelva los problemas precontractuales. Ésta, estará
conformada entre otros por un delegado del fiscalizador, lo que significa que antes
de contratar al ejecutor de la obra ya se debería contratar al fiscalizador, norma
emitida con buen criterio pero que en la práctica no se aplica, entre otras razones,
a decir de funcionarios encargados, porque puede declararse desierto el contrato
de ejecución de la obra, entonces, se convierte en un problema el contrato
realizado previamente con el fiscalizador, porque ya no hay obra que fiscalizar.
Una vez más, hay que mencionar que el actual gobierno, del Presidente Rafael
Correa, se ha preocupado por promulgar nuevas leyes, hacer reformas y emitir
normas tendientes a la búsqueda de la eficiencia y calidad del gasto público; ha
establecido nuevas instituciones de contratación de obras para optimizar la
capacidad del sector público y contar con instancias técnicas altamente
52
especializadas en los aspectos de contratación pública y administración de la
ejecución de la obra pública, para entre otras cosas, según el Presidente Correa,
erradicar ciertos atavismos y costumbres perniciosas que hasta ahora persisten en
la contratación pública y van en perjuicio de la eficiencia del Estado.
Ahora corresponde a este trabajo, determinar si todos estos enunciados se aplican
correctamente o si hacen falta otros que definitivamente permitan el tan ansiado
fin de la eficiencia en el gasto y la eficacia en los resultados.
2.5.3 Fiscalización de obras civiles en el Ecuador
Cuando se revisan aspectos sobre la fiscalización de obras civiles, éstos se
encuentran dentro de los temas de Consultoría Técnica, la propia Ley Orgánica de
Contratación en su Art.# 8 se refiere: A la “Consultoría como la prestación de
servicios profesionales especializados no normalizados, que tengan por objeto
identificar, auditar, planificar, elaborar o evaluar estudios y proyectos de
desarrollo, en sus niveles de pre factibilidad, factibilidad, diseño u operación;
comprende además, la supervisión, fiscalización, auditoría y evaluación de
proyectos ex ante y ex post,”. Como se evidencia la fiscalización, es parte de este
universo y si particularizamos el análisis de la fiscalización de obras civiles,
definitivamente se encuentra una subactividad que no ha tenido suficiente
estudio, tratamiento o atención adecuada y pertinente.
En la administración pública ecuatoriana hay controles establecidos en leyes y
reglamentos para lograr que los recursos públicos (económicos, financieros,
materiales y humanos) sean bien utilizados, es decir, logrando que constituyan
una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida para el Estado. Uno de estos
controles es la fiscalización de las obras públicas, desafortunadamente a ésta no
se le ha dado la importancia necesaria, más aún al tratarse de un tema de
inversiones de capital y de aportaciones que realizan los ciudadanos por medio de
las diferentes obligaciones fiscales; y aunque ésta se la viene realizando desde
hace varios años, desgraciadamente hay poca o casi ninguna información
documentada, al menos para consulta pública; si le sumamos el hecho de que en
53
este de gobierno, se ha desaparecido organismos y derogado leyes relacionadas el
tema, como la Secretaria Técnica de Consultoría y el Comité de Consultoría,
entonces la obtención de información se ha tornado compleja y dificultosa.
Dentro del marco legal, para efectos de fomentar conductas responsables, respecto
de las actividades de fiscalización de obras públicas, y a fin de racionalizar este
tipo de contrataciones en función del cumplimiento de los criterios de eficiencia y
calidad, previstos en el Art. # 288 de la Constitución de la República del Ecuador,
el gobierno actual, ha concentrado la administración y control de los contratos y
ejecución de consultoría en organismos dependientes directamente del Poder
Ejecutivo; primero, a través del Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP,
2007), que determinaba los principios y normas para regular los procedimientos
de contratación, para la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras
y prestación de servicios, incluidos los de fiscalización. Luego la creación del
Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP, 2008); posteriormente,
mediante la Ley Orgánica Reformatoria del Sistema Nacional de Contratación
Pública (LOSNCP, 2013) se dispone que la rectoría del Servicio Nacional de
Contratación Pública, repose en el (SERCOP, 2013) para que dicte las directrices
necesarias para la correcta, eficaz y eficiente realización de los procesos pre-
contractuales que permitan asegurar que la fiscalización que se contrate cumpla
con las condiciones establecidas, y que mantenga una interrelación positiva entre
constructor y fiscalizador, con el objetivo de garantizar la correcta y oportuna
ejecución de la obra pública; y, la instauración de una política pública (presidencia
de la República, 2014). Por otro lado, la administración, contratación, ejecución y
control de los contratos celebrados por el SERCOP, estuvieron bajo la dirección
del Instituto de Contratación de Obras (ICO, 2011), para luego pasar bajo la
administración del Servicio de Contratación de Obras (SECOB, 2013), y de las
entidades públicas contratantes.
Bajo este análisis se puede afirmar que lo mencionado es contrario a lo que
expresa la Constitución Política de la República (2008), quien determina que sea
la CGE la encargada del control de los recursos del Estado, la fiscalización y
54
auditoría, y la regularización de su funcionamiento…, (Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, 2002).
También es importante mencionar que mediante la LOSNCP, publicada en el
Registro Oficial # 395, de Julio 22/2008 y en vigencia hasta la actualidad, el
Gobierno deroga la Ley de Consultoría, publicada en el Registro Oficial 455 de 5
de noviembre del 2004. La actividad profesional de consultoría y particularmente
la de Fiscalización de obras, al perder su ley específica, ha quedado reducida a
apenas 6 artículos, dentro de la Ley de Contratación Pública vigente.
Art. 80.- En lo técnico, Con el propósito de que administradores y fiscalizadores
de obras dispongan de herramientas que permitan realizar un adecuado
seguimiento y control en la ejecución de obras, para las entidades públicas se ha
creado normatividad específica contenida en las Normas de Control Interno para
las Entidades, Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de
Derecho Privado, que dispongan de recursos públicos. (LOSNCP, 2008).
Al respecto el SERCOP, mediante oficio, asegura no haber emitido instructivo o
modelo de gestión alguno, para la ejecución de la fiscalización de la obra pública,
lo que ha emitido son disposiciones en las resoluciones externas y en los modelos
de pliego. (OF. SERCOP-CNAJ-2014-0079).
Desde el ámbito privado, los consultores expresan que la fiscalización de la
ejecución de la obra pública, si cuenta con suficientes leyes y normas, métodos y
metodologías como Marco Lógico, Lean Construction. y herramientas
tecnológicas, como barras Gantt; C.P.M.; P.E.R.T. y Roy. Adicionalmente, en la
actualidad se cuenta con el apoyo de Softwares especializados que permiten
mejorar la comunicación, obtener tiempos y costos óptimos; y determinar una
zona de aceptación razonable
Programas de seguimiento de obra como Microsoft Project, Primavera 3.0 o
Interpro 2010, entre otros, son utilizados con cierta frecuencia, desde luego no con
la frecuencia ni con la profundidad que deberían ser utilizados, toda vez que,
55
estos programas facilitan conocer a detalle ciertos aspectos y situaciones de los
procesos constructivos.
Otro aspecto fundamental es que, en el país no existe una cultura del control, la
ciudadanía, los profesionales, el Estado, se molestan cuando se sienten
controlados, cada quien quiere hacer lo que le parece correcto; en la construcción
esto es evidente, según la Cámara de la Construcción, existe al rededor del 70 %
de construcciones que no cumplen estándares de seguridad, calidad, no tienen
autorizaciones y permisos, lo propio sucede en el ámbito de la contratación de
infraestructura pública, más aún cuando a las obras se las vuelven políticas,
entonces el político prioriza el bien privado, o de grupo, antes que el bien
público. Es momento propicio para impulsar la intervención de un ente de control
y seguimiento, profesional y totalmente independiente, como la figura de la
fiscalización de obras (elciudaddano, 2015).
Este análisis permite concluir que sí existen suficientes leyes y normas, también
metodologías y programas tecnológicos apropiados, hace falta una cultura de
control, una formación profesional adecuada de los actores, un compromiso ético
y una voluntad política para convertir a la fiscalización de la obra pública en una
herramienta fundamental dentro de la planificación de la inversión pública.
56
CAPÍTULO III
DIAGNÓSTICO SITUACIONAL
3.1 Contexto
Debido a la complejidad técnico administrativa de las obras públicas
actuales y a la necesidad de que exista un adecuado control, conocimiento y
coordinación de los proyectos, se incorpora la participación de profesionales
(fiscalizadores) con especialidad que dispongan de conocimientos y experiencia de
las obras civiles. Por condiciones del proyecto y por mandato legal, las entidades
contratantes, delegan la coordinación, seguimiento y representación a un consultor o
fiscalizador, para la ejecución de su obra civil, desde luego, antes ya obtuvieron los
estudios, planos del proyecto y más documentos elaborados al interior de la
institución o por consultores contratados.
El Presidente Rafaél Correa, hace pocos días, volvió a anunciar nuevas
normativas para el proceso de contratación de la fiscalización de obras
(Ecuadorinmediato.com 30/03/2015). Decía: “Normalmente el que contrata la
fiscalización es la entidad contratante, por medio del SERCOP. EP, pero nada nos
garantiza que el fiscalizador esté de acuerdo con el constructor para solaparse las
circunstancias anormales”. Se acabó la alcahuetería enfatizó, al referirse al
proceso de contratación y fiscalización de obras pública; esta normativa, si se
concreta, permitirá que el fiscalizador no sea contratado por el SERCOP, sino
directamente por el cliente o entidad contratante. Habrá que esperar para conocer
su desenlace, pero es obvio que este tema no se trata de un asunto político sino
técnico.
Desde el inicio de ésta administración de gobierno (2007), se han propuesto
varias alternativas relacionadas con la fiscalización de obras, entre otras, el hecho
de que el consultor que ha elaborado el proyecto o estudio, debería ser
privilegiado con un premio de diez (10) puntos, en el concurso de contratación de
57
la fiscalización de ése proyecto, todo esto con la idea de que, se eliminaría el
pretexto del constuctor de culpar, las inconsistencia encontradas en la ejecución
de la obra, al diseño o estudios previos; otra circunstancia muy discutida, porque
se estaría configurando el hecho en donde el fiscalizador sería juez y parte.
En definitiva, la administración pública no encuentra un mecanismo apropiado
para encarar y resolver el problema que representa la fiscalización de la obra
pública, a pesar que, según pronunciamiento del presidente Correa, el Ecuador
cuenta con el mejor, más democrático y moderno sistema de contratación de obras
de la región. Sin embargo la posible solución es más compleja y eminentemente
técnica, no pasa solo por hacer cambios en el tipo de contratación a los
consultores o fiscalizadores, sino que encierra a todos los procesos del proyecto,
desde sus estudios iniciales, hasta la ejecución y fiscalización; así como, a la
formación académica y comportamiento ético de esos profesionales, y además,
entender que el manejo de la contratación pública no debe ser tratado
políticamente, deben dejar a los técnicos especializados encontrar las soluciones.
3.2 Metodología
Deductiva: Procede de lo general a lo particular y utiliza el razonamiento
matemático y lógico, para exponer conceptos y definiciones que producen
conclusiones y consecuencias. Por tanto en el presente estudio se utilizará la
deducción, pues partiendo de conceptos generales, teorías y un diagnóstico
general, se realizará una propuesta que tendrá aplicación específica en la
fiscalización de obras.
Inductiva: Realiza el proceso a partir de observaciones particulares donde
interviene la probabilidad y la formulación de conjeturas, que permiten obtener
principios, para deducir reglas generales. Este método será utilizado en el estudio,
pues de las observaciones realizadas a casos particulares, como es el caso del
seguimiento de obras públicas de educación, se podrá ampliar sobre los resultados
generales de la investigación.
58
3.2.1. Tipo de Estudio
Fuentes (Primarias)
a) Entrevistas a funcionarios públicos del SERCOP y SECOB, consultores o
fiscalizadores y constructores o contratistas de obras de infraestructura
educativa
b) Datos primarios de las diferentes instituciones gubernamentales y fichas
de observación directa a obras de educación. Oficios: SECOB-DG-2015-
0391-O, 10 de marzo de 2015 y SERCOP-DNAJI-2014-1522-OF, 02 de
Diciembre 2014
Fuentes (Secundarias)
a) Estadísticas.- Fuentes de información macro y microeconómica
nacionales e internacionales (BCE, INEC).
b) Documentación del gobierno ecuatoriano sobre la construcción y
fiscalización de obras, decretos y resoluciones
c) Requisitos técnicos
d) Normativa legal, nacional y extranjera
3.2.2. Recopilación de información
a.- Organización y clasificación de datos.- Análisis de consistencia y
ajuste de datos, asegurar la validez y confiabilidad de lo recopilado; luego
clasificación y tabulación para finalmente presentarlos en cuadros
estadísticos.
b.- Análisis e interpretación de los resultados.- En esta etapa se calculan
indicadores y medidas que resumen al conjunto de datos; se establece
relaciones entre variables que permiten aceptar o rechazar el modelo.
c.- Propuesta.- El objetivo final es crear un documento técnico-legal, a
manera de metodología, que facilite la realización correcta de las tareas de
fiscalización, así como también, el control de cómo se ejecuta
correctamente los procesos constructivos. De tal manera que sirva para
consultores o profesionales independientes, como para organismos de
control de los recursos públicos, como también a estudiantes, profesores
universitarios y universidades.
59
3.3 Investigación de Campo
Información de Campo (entrevistas).- Realizadas a:
Funcionarios del SERCOP, EP
Funcionarios del SECOB, EP
Entrevista a constructores o contratistas independientes
Entrevista a fiscalizadores o consultores independientes
Las entrevistas se realizaron a un total de 16 profesionales, 4 del SERCOP, 4 del
SECOB, 4 constructores y 4 fiscalizadores. Los formatos de las entrevistas se
presentan en los anexos #s. 1 al 4
Las actividades desarrolladas han sido:
Definir claramente cuál es la información deseada.
Redactar una serie de preguntas, que han de suscitar respuestas que
proporcionen la información buscada
Ordenar las preguntas en una secuencia lógica, debiendo ser las palabras
sencillas, no ambiguas de manera que signifiquen lo mismo para todos los
participantes.
Realizar un ensayo preliminar de la entrevista mediante una muestra
experimental
Examinar los resultados de la muestra experimental, tomando como
criterios la facilidad con que se pueden tabular las informaciones reunidas
y la calidad de las mismas.
Redactar la nueva entrevista para introducir las modificaciones necesarias.
Información de Campo (Observación Directa)
Para la observación de campo se ha realizado el seguimiento, debidamente
autorizado, a 3 proyectos educativos públicos que están en proceso de
construcción:
60
Cuadro 3. 1. Proyectos de infraestructura educativa en construcción
PROYECTO 1 INSTITUTO SUPERIOR TECNOLÓGICO
“TERRITORIAL COTOPAXI”, Lasso, COTOPAXI
PROYECTO 2 INSTITUTO SUPERIOR TECNOLÓGICO “ 17 DE
JULIO”, Ciudad del Conocimiento YACHAY, IMBABURA
PROYECTO 3 INSTITUTO TÉCNICO TECNOLÓGICO SUPERIOR
“COTACACHI”, IMBABURA
A los cuales se les ha realizado una observación de campo, haciendo uso de una
ficha de seguimiento, se han considerado aspectos de fiscalización y control,
constructivos y legal-administrativo. (Véase en el Anexo A y H)
Con relación a esta etapa las actividades realizadas han sido:
Determinar la información a recopilarse
Definir los instrumentos a emplearse y lugares e instituciones en donde se
va a desarrollar y aplicar.
Realizar el seguimiento al proyecto
Realizar preguntas y búsqueda de información en el proyecto seleccionado
Llenar el instrumento de acuerdo a la evidencia existente.
Procesar la información obtenida de las fichas.
3.4 Análisis de resultados
3.4.1 Análisis de entrevistas aplicadas
La fase inicial del análisis ha considerado los resultados de las entrevistas
realizadas a organismos públicos y privados.
En relación a la entrevista a los 4 funcionarios del SERCOP, los resultados
han sido los siguientes: (existe documentación de respaldo)
61
Tabla 3. 1. Análisis de Resultados de las entrevistas a funcionarios SERCOP.EP
Los funcionarios reconocen al SERCOP como el órgano rector de la contratación
pública, autorizado para emitir directrices para la convocatoria al consurso de
fiscalización de obra. Entre otros resultados relevantes de la entrevista, sorprende
que las resoluciones emitidas por el organismo no se consideran como vinculantes
para el sector público; lamentablemente, no es conocido por todos los consultados
dentro de qué marco regulatorio está contemplado el proceso de fiscalización
pública, toda vez que ya fue derogada la Ley de Consultoría.
Para la institución y de acuerdo a la percepción de los funcionarios entrevistados,
existen falencias en los procesos de convocatoria para los concursos de
fiscalización de la obra pública, esto se debe a que la entidad contratante es
responsable de elaborar o recopilar toda la documentación e información del
proyecto, mientras que el SERCOP unicamente realiza la selección de los
oferentes, la convocatoria y recepción de ofertas.
SI NO no/sabe
> El SERCOP es el órgano técnico rector de control del Servicio 100%
Nacional de Contratación Pública.?
> Conoce dentro de qué marco regulatorio está contemplado 67% 33%
el proceso de fiscalización de obras públicas.?
> El SERCOP elabora los terminos de referencias para la 100%
contratación de fiscalización.?
> Las resoluciones técnicas emitidas por el SERCOP, son 67% 33%
vinculantes para el sector público.?
> Los TDR, además de las Especificaciones Técnicas, consideran 20% 80%
un nivel superior de instrucción para los fiscalizadores.?
> La Institución encuentra falencias en la convocatoria a los 67% 33%
concuros de fiscalización de obras.?
> Consideran que la formación académica y capacitación técnica 100%
de los fiscalizadores son indispensables para su actividad.?
> El SERCOP emite las directrices en la convocatoria precon- 100%
tractual de la fiscalización.?
ANÁLISIS DE RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A FUNCIONARIOS SERCOP
62
Los funcionarios entrevistados, en su totalidad (100%), consideran que la
formación académica universitaria y la capacitación técnica, de los actores, son
elementos fundamentales e indispensables para la correcta realización de la
fiscalización de obras.
En la entrevista a los funcionarios del SECOB, se puede observar respuestas
con una mayor dispersión.
Tabla 3. 2. Análisis de Resultados de las entrevistas a funcionarios SECOB.EP
Se repite el desconocimiento del marco regulatorio. Algunos indican que la
fiscalización es contratada después de contratar la ejecución de la obra, como
aspectos relevantes algunos encuestados indican que esta es una práctica no
recomendada porque el fiscalizar debe enterarse, lo antes posible, de las
características y condiciones del proyecto, para poder emitir sugerencias o
evidenciar algún posible problema. Sin embargo algunos de los funcionarios
SI NO no/sabe
> Conoce dentro de qué marco regulatorio está contemplado 80% 20%
el proceso de fiscalización de obras públicas.?
> La fiscalización se contrata antes de la contratación de la 20% 60% 20%
construcción.?
> Considera que es adecuada para la calidad de la obra, 60% 40%
la fiscalización que se efectúa ahora.?
> La institución exige una ténica o metodología de fiscalización 20% 80%
para que se aplique en la obra.?
> La Institución exige algún modelo de calidad para que aplique 80% 20%
la fiscalización en las obras?
> La institución exige un plan de seguridad y salud ocupacional; 100%
y control demedio ambiente.?
> Existe fiscalización a todos procesos que anteceden a los 20% 80%
procesos constructivo y de fiscalización.?
> La institución contratante realiza control a la intervención 80% 20%
de la fiscalización que ha contratado.?
> Aportaría recomendaciones para mejorar la fiscalización 100%
de la obra pública.?
ANÁLISIS DE RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A FUNCIONARIOS DEL SECOB
63
(20%) indican que la fiscalización se contrata antes de la construcción y otros no
conocen, lo cual refleja una inconsistencia en este aspecto.
Se debe recalcar que algunos funcionarios consideran inadecuada, para la calidad
de la obra, la fiscalización que se realiza actualmente y que no existe fiscalización
a todos los procesos anteriores a la ejecución y fiscalización del proyecto.
Es claro que no se exige un modelo de calidad, aplicado por la fiscalización, la
mayoría considera que debería existir un mejoramiento en el proceso de
contratación de la fiscalización de la obra pública.
Entrevista a fiscalizadores de obras públicas:
Tabla 3. 3. Análisis de Resultados de las entrevistas a fiscalizados
Este grupo de entrevistados no está seguro del marco regulatorio contemplado
para la fiscalización, así como de la delegación de una amplia AUTORIDAD para
SI NO no/sabe
> Conoce dentro de qué marco regulatorio está contemplado 34% 33% 33%
el proceso de fiscalización de obras públicas.?
> Considera que es adecuado para la calidad de la obra, 100%
la fiscalización que se realiza actualmente.?
> Utiliza la fiscalización alguna metodología específica para 100%
ejecutar su actividad.?
> Utiliza la fiscalización algún tipo de mecanismo de control 100%
de calidad.?
> Aplica un plan de seguridad y salud ocupacional y de control 100%
del medio ambiente.?
> La fiscalización tiene la suficiente autoridad para sancionar 33% 67%
en caso de incumplimiento por parte del constructor.?
> Los diseños y estudios precontractuales presentan inconguencias 67% 33%
en la ejecución de la obra.?
> la institución contratante realiza algún control a la actividad 67% 33%
de la fiscalización contratada.?
ANÁLISIS DE RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A FISCALIZADORES
64
ejercer la fiscalización. Es claro que la mayor parte de fiscalizadores consideran
que la fiscalización no tiene suficiente autoridad para sancionar, y hacer cumplir
los dispuesto, en caso de incumplimiento del constructor, aunque unos pocos
consideran que sí lo tiene. No reconocen la existencia de incongruencias, al
momento de la ejecución, entre los documentos contractuales y la obra.
Por otro lado están muy convencidos de que la fiscalización que se realiza
actualmente a la obra pública, es conveniente para la calidad de la misma,
también, aseguran que la fiscalización siempre contempla una metodología
específica, para ejecutar su actividad, y que manejan un mecanismo de control de
calidad y un plan de seguridad y salud ocupacional, así como, de control del
medio ambiente.
Entrevista a constructores de obras públicas:
Tabla 3. 4. Análisis de Resultados de las entrevistas a constructores
SI NO no/sabe
> Conoce dentro de qué marco regulatorio está contemplado 33% 67%
el proceso de fiscalización de obras públicas.?
> Considera que es adecuado para la calidad de la obra, 100%
la fiscalizacion que se realiza actualmente.?
> Utiliza alguna metodología específica para ejecutar 100%
su actividad de constructor.?
> Utiliza algún tipo de mecanismo de control de calidad 100%
para alcanzar los objetivos.?> Aplica un plan de seguridad y salud ocupacional; y de control 100%
del medio ambiente.?
> Encuentra algún inconveniente con la intervención de la 67% 33%
fiscalización de obra.?
> La fiscalización participa directamente en el proceso de 67% 33%
construcción de la obra.?
> La capacitación y experiencia de fiscalizadores y técnicos 33% 67%
son adecuados para su actividad.?
ANÁLISIS DE RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A CONSTRUCTORES
65
Los constructores entrevistados, en su mayoría no están seguros dentro de qué
marco regulatorio se encuentra la actividad de fiscalización de obras, que a ellos
les controla.
Mencionan que el desconocimiento de las Leyes y Normas no facilitan el ejercicio
profesional técnico y económico; como concecuencia, encuentran inconvenientes
en la relación profesional con el fiscalizador y no permiten con facilidad la
participación del fiscalizador en la programación de las actividades diarias de
construcción. Ellos consideran ser los únicos responsables (dueños) de la obra y
que nadie tiene que decirles cómo se debe hacer las cosas, pero se olvidan que en
el contrato de construcción aceptaron la participación del fiscalizador, en
representación del administrador del proyecto o entidad contratante.
Aseguran que como constructores, cumplen con las Normas y Leyes, y benefician
a la calidad y cumplimiento de la obra, que utilizan una metodología específica de
ejecución de obra, aplican un mecanismo de control de calidad, especialmente en
los materiales y mano de obra, y crean un ambiente favorable para el mejor
desempeño de técnicos y obreros; aplican el plan de seguridad y salud
ocupacional, y el plan de protección del medio ambiente. Indican también, aunque
con posisiones divididas, que existe buena relación con la intervención de la
fiscalización de la obra, y que la misma participa directamente en el proceso de
construcción. Evidentemente exite una contradiccón respecto a la apreciación
anterior.
Finalmente consideran que hace falta una mejor formación y capacitación de los
fiscalizadores y técnicos, así como una mayor experiencia en los temas a tratarse,
dentro de cada actividad.
3.4.2 Análisis del seguimiento de casos, (Observación Directa)
PROYECTO # 1: Construcción del Instituto Superior Tecnológico
“TERRITORIAL COTOPAXI”, (Véase Anexo H)
66
Cuadro 3. 2. Proyecto # 1
PROYECTO: INSTITUTO SUPERIOR TECNOLÓGICO
“TERRITORIAL DE COTOPAXI”
UBICACIÓN: Tanicuchi, Lasso, Cotopaxi
MONTO CONTRATO: $. 6’311.428,oo Dólares americanos
CONSTRUCTOR: LA CUADRA Compañía Inmobiliaria y
Comercializadora INMOSOLUCIÓN
FISCALIZADOR: Arq. Henry Pinos G., jefe de fiscalización
ADMINISTRADOR: Senescyt o entidad contratante
Aspectos de fiscalización y control
Cuadro 3. 3. Aspectos de fiscalización, proyecto # 1
ASPECTOS DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes x
2) Aplican una metodología de fiscalización específica x
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad x
4) Aprueban previamente la calidad de los materiales x
5) En donde están ubicados los laboratorios de control Quito
6) Se fiscaliza el resultado final o los procesos constructivos x
7) Existe un fiscalizador por cada especialización x
8) Cuantos técnicos conforman el equipo de fiscalización 14
9) Se planifica con el constructor toda actividad constructiva x
10) Documentan las buenas prácticas de construcción x
11) Se fiscaliza aspectos de seguridad y medio ambiente x
12) Fiscalización resuelve las incongruencias constructivas x
13) Fiscalización interviene directo en el proceso constructivo x
14) Fiscalización planilla trabajos y hace reajuste de precios x
15) A quien se informa las incongruencias o accidentes Zona 3
16) No hay divergencias de criterios con el constructor x
En el proyecto del Instituto Superior Tecnológico “Territorial de Cotopaxi” se
pudo observar que en relación a fiscalización y control, 8 de los 13 parámetros
67
evaluados a través de la ficha de control fueron positivos, es decir se cumplen
correctamente, mientras que 5 restantes no se cumplen, el avance físico de la obra
está dentro de los parámetros esperados, confrontando lo programado y lo
ejecutado. Para una mejor visualización, se presenta gráficamente los resultados
favorables y desfavorables, para la valoración porcentual se han considerado
únicamente las columnas de SI y NO.
Gráfico 3. 1. Aspecto de fiscalización y control, proyecto # 1
Los datos fiscalizados y observados indican que para la construcción de la obra
analizada, existen la aprobación de la calidad de los materiales, se fiscaliza el
resultado final de los procesos constructivos, también existe un fiscalizador por
cada especialización, existe planificación con el constructor de toda la actividad
constructiva, se documentan buenas prácticas de construcción, se fiscaliza
aspectos de seguridad y medio ambiente, existen parámetros, procesos y
procedimientos que están inmersos en la calidad de materiales, fiscalización de
procesos; planificación constructiva, documentos de buenas prácticas de
construcción, se fiscalizan aspectos relacionados a la seguridad y medio ambiente.
Entre otros aspectos que se puede observar en la ficha estudiada, resaltan como
aspecto negativo, la incongruencia entre los estudios, diseños y detalles; no se
aplica una metodología de fiscalización específica, ni demuestran las técnicas de
control de calidad establecidas. Otro aspecto que se presenta es que existen
divergencias de criterios con el constructor.
62%38%
Si No
Aspecto de fiscalización y control
Si No
68
En relación a los laboratorios de control, estos se encuentran ubicados en la
ciudad de Quito, hasta donde deben ser trasladadas las pruebas, con el respectivo
inconveniente. El equipo técnico de fiscalización lo integran 14 profesionales y
técnicos, no se puede asegurar que son los mismos que calificaron con la oferta,
mientras que los accidentes o incongruencias se informan a la delegación zona #
3, de la entidad contratante ubicada en Latacunga. Como se puede observar en
este proyecto, si bien la mayor parte de aspectos sí se cumplen, varios de ellos no
están cubiertos, son fundamentales y pueden afectar la calidad de la obra y
confirma varios de los supuestos analizados en el problema de estudio.
Aspectos técnico constructivo
Cuadro 3. 4. Aspectos técnico constructivo, proyecto # 1
ASPECTOS TÉCNICO CONSTRUCTIVOS
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes x
2) Aplican una metodología de construcción específica x
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad x
4) Existe señalización adecuada personal y vehicular x
5) Existe sitio de reciclaje de residuos de construcción x
6) Se planifica con fiscalización toda actividad constructiva x
7) La estructura es de hormigón armado x
8) Los encofrados y andamios son metálicos Mixto
9) El hormigón es elaborado en el sitio de la obra x
10) Documentan las buenas prácticas de construcción x
11) Documentan las incongruencias y trabajos mal hechos x
12) Constructor elabora planillas y reajuste de precios x
13) Existen divergencias de criterio, con la fiscalización x
14) Existe un técnico encargado por cada especialización x
15) Cuantos profesionales técnicos forman el equipo 8
16) Al final se elaboran planos As-Built x
Los aspectos técnicos constructivos no son los más adecuados, representan un
43%, de cumplimiento, frente al 57% que no cumple, como vemos los aspectos
negativos son más altos, siendo un factor que requiere de la implementación de
lineamientos específicos que permitan controlar aspectos técnico constructivo.
69
Gráfico 3. 2. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 1
Los datos registrados en el proyecto dentro del aspecto técnico constructivo
demostraron que se realizaron estudios, diseños y detalles tipo, pero al momento
de implantar el proyecto se encontraron con incongruencias. Lamentablemente no
se aplica metodología de construcción específica ni técnicas de control de calidad;
no se planifica conjuntamente con el fiscalizador la actividad constructiva, no se
documentan las buenas prácticas de construcción; por otro lado, el constructor
elabora las planillas y los reajustes de precios que se van estableciendo en la obra.
Además, existen divergencias de criterio con la fiscalización, factores que obligan
a la consulta pertinente al consultor de los estudios, por medio de la entidad
contratante; en este punto hay que destacar que forma parte del equipo de
fiscalización, un miembro del equipo que realizó la planificación y elaboración de
planos, esto indudablemente facilita el trámite, pero no deja de ser preocupante el
hecho de las incongruencias existentes. Con esto quedaría sin piso la intención del
presidente de la República, de contratar como fiscalizador al consultor que realizó
los estudios, para evitar las incongruencias.
Como dato curioso hay que mencionar que el proyecto está atravesado por un
canal de riego, abierto, perteneciente a la comunidad. Hay que destacar que
existen aspectos técnicos favorables, como la señalización adecuada para
personal y vehículos, existen sitios de reciclaje de residuos de construcción; se
documentan las incongruencias y trabajos mal hechos, existe un técnico
encargado por cada especialización y uno encargado de establecer los cambios,
que serán la base para elaborar los planos As-Built.
43%57%
Si No
Aspecto Técnico Constructivo
Si No
70
Los otros aspectos estuvieron relacionados a los técnicos que participan en la
construcción, son 8 profesionales. En este contexto los aspectos técnicos requieren
de prototipos específicos para planificar la actividad constructiva para que la
fiscalización de los requerimientos y parámetros cumplan con los estándares
establecidos.
Aspectos Legal y administrativo
Cuadro 3. 5. Aspectos lega y administrativo, proyecto # 1
ASPECTOS LEGAL Y ADMINISTRATIVO
SI NO OTRO
1) Tienen permisos de construcción aprobados x
2) Tienen licencias de construcción actualizadas x
3) Cuentan con un plan de seguridad y salud ocupacional x
4) Cuentan con un plan de protección del medio ambiente x
5) Los obreros utilizan elementos de seguridad x
6) Existen contratos de trabajo con el personal de obreros x
7) Están los obreros afiliados al IESS x
8) Cuantas jornadas de trabajo diarias tienen 3
9) Hay + de 50 obreros por jornada de trabajo x
10) Cuentan con servicios higiénicos y cambiadores x
11) Cuentan con puesto médico o de emergencias x
12) Cuentan con comedor y área de descanso x
13) Existen letreros y señalética adecuadas x
14) Imparten capacitación a los técnicos y obreros x
15) Cuentan con mecanismos de protección y seguridad 16) Existe un control adecuado al ingreso de personal x
Se evidencia que los aspectos legal y administrativo se cumplen en un 71%,
mientras que el 29% no se cumple,
Los puntos que no se cumplen son de suma importancia para el trabajador y
forman parte de un ambiente de trabajo óptimo. En este aspecto se consideran 3
jornadas de trabajo, de hecho en la práctica no se cumple a cabalidad, por
diferentes motivos, en la jornada de 23h00 a 7h00 am, se cuenta tan solo con 3 o 4
71
obreros haciendo tareas de limpieza, más no de construcción, porque el
rendimiento es menor. De esta manera se cumple a medias con la exigencia del
contratante, respecto a la ejecución del contrato en 3 jornadas de trabajo y durante
los 7 días de la semana.
Gráfico 3. 3. Aspectos legales y administrativos proyecto # 1
Dentro de los aspectos legales y administrativos, esta obra cuenta con licencias de
construcción actualizadas, más no con los permisos de construcción que tienen
que ser expedidos por el municipio local, cuentan con un plan de seguridad y
salud ocupacional, y protección del medio ambiente, cuentan con los elementos de
seguridad apropiados. Tienen afiliación de los obreros al IESS; mantienen 3
jornadas de trabajo, en la jornada matutina hay más de 50 obreros lo que implica
un mayor control interno del personal, cuenta con los servicios higiénicos y
cambiadores necesarios para el personal, han dispuesto señalización y letreros
adecuados para que los técnicos y obreros conozcan el proceso interno para evitar
accidentes, de igual forma se imparten capacitaciones a los técnicos y obreros,
Esta área se ha especializado en brindar todos los requerimientos necesarios para
que los obreros y técnicos puedan operar de forma segura y con todo los equipos.
Sin embargo existen parámetros que no se han cumplido en los aspectos legal y
administrativo, dentro de los cuales constan el permiso de construcción, puesto
médico y de emergencia, y un comedor y área de descanso, toda vez que en una
jornada cuenta con más de 50 obreros, para estos casos la ley dispone ese
equipamiento.
71%
29%
Si No
Aspecto legal y administrativo
Si No
72
PROYECTO # 2: Construcción del Instituto Superior Tecnológico “17
DE JULIO”, Ciudad YACHAY; (Véase Anexo H)
Cuadro 3. 6 . Proyecto # 2
PROYECTO: INSTITUTO TECNOLÓGICO SUPERIOR “17 DE
JULIO”, YACHAY
UBICACIÓN: Ciudad del Conocimiento Yachay, Urcuquí, Imbabura
MONTO CONTRATO $. 11’000.000,oo dólares americanos
CONSTRUCTOR: SEMAICA. Ing. Patricio Villacis, Superintendente de
obra
FISCALIZADOR: Ing. Gustavo Dueñas, jefe de fiscalización
ADMINISTRADOR: Senescyt, como entidad contratante
Aspectos de fiscalización y control
Cuadro 3. 7. Aspectos de fiscalización, proyecto # 2
ASPECTOS DE FISCALIZACIÓN Y CONTRO
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes x
2) Aplican una metodología de fiscalización específica x
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad x
4) Aprueban previamente la calidad de los materiales x
5) En donde están ubicados los laboratorios de control Ibarra
6) Se fiscaliza el resultado final o los procesos constructivos x
7) Existe un fiscalizador por cada especialización x
8) Cuantos técnicos conforman el equipo de fiscalización 12
9) Se planifica con el constructor toda actividad constructiva x
10) Documentan las buenas prácticas de construcción x
11) Se fiscaliza aspectos de seguridad y medio ambiente x
12) Fiscalización resuelve las incongruencias constructivas x
13) Fiscalización interviene directo en el proceso constructivo x
14) Fiscalización panilla trabajos y hace reajuste de precios x
15) A quien se informa las incongruencias o accidentes Yachay
16) No hay divergencias de criterios con el constructor x
73
Hay cumplimiento de los aspectos de fiscalización, en cuanto al control de calidad
de la obra, calidad de materiales, control de resultados finales, fiscalizado por
cada especialización, se planifica con el constructor toda actividad constructiva, y
aspectos de seguridad y medio ambiente. Esta obra presenta un buen avance
constructivo, lo que dice bien de la organización y aplicación de cronograma.
Se resuelve las incongruencias constructivas con la fiscalización, la misma que
interviene directamente en el proceso constructivo, sin embargo hay divergencias
de criterios con el constructor, en estos casos hay que solicitar la intervención de
la entidad contratante. La comunicación entre las partes intervinientes no suele ser
buena, hecho que perjudica al proceso constructivo.
Gráfico 3. 4. Aspectos de fiscalización, proyecto # 2
Hay aspectos que no han sido fiscalizados adecuadamente, como estudios, diseño
y detalles, por esta razón y al tratarse de una implantación de un proyecto tipo, en
diferente lugar, se presentan incongruencias técnicas, en el momento de ejecutar
lo que expresan los planos.
El fiscalizador no aplica una metodología de trabajo específico, y no se
documentan las buenas prácticas de construcción. No panilla los trabajos
ejecutados, pero acompaña al residente en la medición de los trabajos realizados,
posteriormente hace el reajuste de precios.
Como información de soporte, para este proyecto, se menciona que los
laboratorios de control están ubicados en Ibarra, esto complica la transportación
62%
38%
Si No
Aspectos de Fiscalización
Si No
74
de las muestras y el inevitable problema que esto puede representar en los
resultados; el equipo está conformado por 12 fiscalizadores y técnicos; mientras
que la información de incongruencias y accidentes se envía a la entidad
contratante Yachay. Similar al proyecto anterior, si bien existen varios aspectos
que se cumplen favorablemente en cuanto a una correcta fiscalización, existen
ámbitos importantes no cumplidos y que de hecho pueden alterar los resultados.
Aspectos técnico constructivo
Cuadro 3. 8. Aspectos técnico constructivo, proyecto # 2
ASPECTOS TÉCNICO CONSTRUCTIVO
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes x
2) Aplican una metodología de construcción específica x
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad x
4) Existe señalización adecuada personal y vehicular x
5) Existe sitio de reciclaje de residuos de construcción x
6) Se planifica con fiscalización toda actividad constructiva x 7) La estructura principal es de hormigón armad x
8) Los encofrados y andamios son metálicos x
9) El hormigón es elaborado en el sitio de la obra x
10) Documentan las buenas prácticas de construcción x
11) Documentan las incongruencias y trabajos mal hechos x
12) Constructor elabora planillas y reajuste de precios x
13) Existen divergencias de criterio, con la fiscalización x
14) Existe un técnico encargado por cada especialización x
15) Cuantos profesionales técnicos forman el equipo 10
16) Al final se elaboran planos As-Built x
Los aspectos técnicos se han cumplido en un 67% mientras que el 33% no se han
cumplido a cabalidad. El Avance de obra ejecutado es mayor al avance
programado
Carecen de delineamientos y manuales de las buenas prácticas de construcción
esto perjudica notablemente a la ejecución del estudio y diseño, aunque se puede
plantear el uso de metodología específica y congruente con las necesidades
actuales.
75
Gráfico 3. 5. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 2
Los aspectos técnico constructivo que si se aplicaron en el desarrollo de este
proyecto son el control de calidad, la señalización para el personal y vehicular,
espacios para el reciclaje y residuo de construcción, la fiscalización interviene en
la planificación de la actividad constructiva, se elaboran planillas y reajustes de
precios, existe un técnico que está encargado por cada especialización, al final se
elaboraran planos As-Built; sin embargo existen divergencias con la fiscalización,
cabe mencionar que la estructura es mixta, hormigón armado y metálica
Los aspectos técnicos denotan una mayor estructura organizacional, la
comunicación permite que exista una hilaridad en las actividades e información
que se toma para el desarrollo del proyecto. En los aspectos técnicos que no se
cumplieron, constan las incongruencias de planos y detalles, esto se explica
porque el proyecto no es específico para ese lugar; no se aplica una metodología
de construcción específica, no se elabora el hormigón en el sitio de la obra, y no
se documenta las buenas prácticas de construcción.
Los otros aspectos indican que el equipo de técnicos está conformado por 10
profesionales, quienes se encargan de vigilar que los procesos sean lógicos y
seguros. Al respecto queda la pregunta, si los técnicos que están en obra son los
mismos que aplicaron y enviaron sus currículos para la calificación, dentro del
concurso de construcción
67%
33%
Si No
Aspecto Técnico Constructivo
Si No
76
Aspectos legal y administrativo
Cuadro 3. 9. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 2
ASPECTOS LEGAL Y ADMINISTRATIVO
SI NO OTRO
1) Tienen permisos de construcción aprobados x 2) Tienen licencias de construcción actualizadas x
3) Cuentan con un plan de seguridad y salud ocupacional x
4) Cuentan con un plan de protección del medio ambiente x
5) Los obreros utilizan permanentemente elementos de seguridad x
6) Existen contratos de trabajo con el personal de obreros x
7) Están los obreros afiliados al IESS x
8) Cuantas jornadas de trabajo diarias tienen 2
9) Hay + de 50 obreros por jornada de trabajo x
10) Cuentan con servicios higiénicos y cambiadores x
11) Cuentan con puesto médico o de emergencias x
12) Cuentan con comedor y área de descanso x
13) Existen letreros y señalética adecuadas x
14) Imparten capacitación a los técnicos y obreros x 15) Cuentan con mecanismos de protección y seguridad 16) Existe un control adecuado al ingreso de personal x
Se evidencia que los aspectos legales y administrativos se cumplen en un 93%,
mientras que el 7% no se cumplen
Gráfico 3. 6. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 2
93%
7%
Si No
Aspecto Legal y Adminstrativo
Si No
77
Es uno de los proyectos que ha cumplido con la mayor parte de requerimientos
permitiendo que los aspectos de fiscalización, técnico constructivo, legal y
administrativo sean adecuados para la ejecución del proyecto. En efecto los
aspectos legales del proyecto cuentan con resultados relacionados a permisos de
construcción, plan de seguridad y salud operacional, plan de protección del medio
ambiente, los obreros usan elementos de seguridad, existen contratos de trabajo
individuales, los obreros están afiliados al IESS, hay más de 50 obreros por
jornada , cuenta con servicios higiénicos y cambiadores , hay un puesto médico,
cuentan con comedor y áreas de descanso, existen letreros y señalización
adecuada , se imparten capacitaciones a los técnicos y obreros, cuenta con medios
de protección y seguridad.
Un alto porcentaje de los aspectos se cumplen, siendo un factor que benéfica a los
empleados y obreros, es evidente que existe un mayor interés por brindarles
condiciones adecuadas. Un aspecto que no se cumple, es el permiso de
construcción aprobados por el municipio respectivo, este es un factor negativo
que la mayoría de obras públicas no la cumplen, dejando un mal precedente,
porque tiene que ser el estado el primero en cumplir con las leyes y ordenanzas.
En el apartado de otros se especificó las jornadas de trabajo diarias en dos, esos
dos turnos lo realizan con diferente personal.
PROYECTO 3: Construcción del Instituto Técnico y Tecnológico
Superior “COTACACHI” (Véase Anexo L y M)
Cuadro 3. 10. Proyecto # 3
PROYECTO: INSTITUTO TÉCNICO Y TECNOLÓGICO
SUPERIOR “COTACACHI”
UBICACIÓN: Cotacachi, Provincia de Imbabura
MONTO CONTRATO: $. 7’313.000,oo dólares americanos
CONSTRUCTOR: SINOHIDRO CORPORATION LÍMITED.
Ing. Jorge Proaño, Superintendente de obra
FISCALIZADOR: Ing. Darwin Racínes Vizueta, jefe de fiscalización
ADMINISTRADOR: SECOB, EP
78
Aspectos de fiscalización y control
Cuadro 3. 11. Aspectos de fiscalización, proyecto # 3
ASPECTOS DE FISCALIZACIÓN
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes x
2) Aplican una metodología de fiscalización específica x
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad x
4) Aprueban previamente la calidad de los materiales x
5) En donde están ubicados los laboratorios de control QUITO
6) Se fiscaliza el resultado final o los procesos constructivos x
7) Existe un fiscalizador por cada especialización x
8) Cuantos técnicos conforman el equipo de fiscalización 10
9) Se planifica con el constructor toda actividad constructiva x
10) Documentan las buenas prácticas de construcción x
11) Se fiscaliza aspectos de seguridad y medio ambiente x
12) Fiscalización resuelve las incongruencias constructivas x
13) Fiscalización interviene directo en el proceso constructivo x
14) Fiscalización panilla trabajos y hace reajuste de precios SECOB
15) A quien se informa las incongruencias o accidentes x
16) Hay divergencias de criterios con el constructor x
En este proyecto, un 62% de los parámetros aparentemente se cumplen, mientras
que un 38% no se cumplen, a pesar de esta información, la obra presenta un
preocupante problema, porque el avance de obra ejecutado es considerablemente
menor al programado, esto explica por qué no hay inconvenientes en la
fiscalización, si aún no tiene mayor intervención.
En este proyecto, el cumplimiento de los aspectos evidencian que si existe una
metodología de fiscalización específica, se controla la calidad de materiales, los
procesos constructivos son fiscalizados, existe un fiscalizador por cada
especialización, se documentan los problemas técnicos y las buenas practicas, se
fiscaliza aspectos de seguridad, salud ocupacional y medio ambiente, la
fiscalización resuelve las incongruencias, existe intervención del fiscalizador en el
79
procesos productivo, y además interviene en la elaboración de planilla de trabajo y
reajuste de precios.
Gráfico 3. 7. Aspecto de fiscalización, proyecto # 3
El avance de obra es mínimo, debido a un problema presentado en la cimentación,
existe presencia de agua al realizar la excavación para los plintos, posiblemente
estén frente a la presencia cercana de una corriente continua de agua, este hecho
no fue evidenciado en los estudios respectivos, por tanto tampoco en los planos.
La obra está trabajando a un ritmo lento, hasta obtener los estudios requeridos y
los planos definitivos, con las correcciones necesarias. Este es uno de los
problemas que se presentan al momento de realizar la implantación de un
proyecto que no fue diseñado para ese terreno específico.
En el caso de los proyectos para los Institutos Técnicos Superiores, para las
Unidades del Milenio y otros de infraestructura educativa, son proyectos “TIPO”
concebidos para uso a nivel nacional, con ciertas diferencias que exigen las
regiones costa y sierra.
Los laboratorios de control están en Quito, hasta donde deben ser trasladadas las
muestras y pruebas, este es otro aspecto conflictivo porque el traslado inadecuado
de las muestras pueden alterar los resultados, la fiscalización debería exigir otro
sitio más próximo al lugar de trabajo; El equipo de fiscalización está formado por
10 profesionales y técnicos de las especialidades requeridas,
62%38%
Si No
Aspecto Fiscalización
Si No
80
Los problemas y sugerencia del proyecto se las destina por medio del SECOB,
hacia la entidad contratante que es el Ministerio de Educación. Se entiende que
existe un control adecuado de la información permitiendo que exista una mayor
sinergia de los procedimientos que se deben realizar en la obra.
El Fiscalizador deberá solicitar una reprogramación de obra y la justificación del
tiempo perdido, toda vez que debe justificar el retraso en el plazo de entrega de la
obra. Esta es otra muestra de lo que sucede cuando se implanta un proyecto tipo,
en un lugar diferente y del cual no se tiene la suficiente información técnica, como
estudio de suelos, situación geográfica y más documentación previa. Por otro lado
también, se evidencia la falta de estudio previo, de la documentación del proyecto,
por parte del fiscalizador contratado, deja prever que la fiscalización se contrató
luego de la contratación de la construcción, o, a última hora.
Aspecto técnico constructivo
Cuadro 3. 12. Aspectos de técnico constructivo, proyecto # 3
ASPECTOS TÉCNICO CONSTRUCTIVO
SI NO OTRO
1) Estudios, diseños y detalles son congruentes X
2) Aplican una metodología de construcción específica X
3) Aplican técnicas o metodología de control de calidad X
4) Existe señalización adecuada personal y vehicular X
5) Existe sitio de reciclaje de residuos de construcción X
6) Se planifica con fiscalización toda actividad constructiva X
7) La estructura principal es de hormigón armado X
8) Los encofrados y andamios son metálicos X
9) El hormigón es elaborado en el sitio de la obra X
10) Documentan las buenas prácticas de construcción X
11) Documentan las incongruencias y trabajos mal hechos X
12) Constructor elabora planillas y reajuste de precios X
13) Existen divergencias de criterio, con la fiscalización X
14) Existe un técnico encargado por cada especialización X
15) Cuantos profesionales técnicos forman el equipo 7
16) Al final se elaboran planos As-Built X
81
Se evidencia que el cumplimento en los aspectos legales es del 73% mientras que
el 27% son parámetros no cumplidos,
Gráfico 3. 8. Aspecto técnico constructivo, proyecto # 3
Los datos conllevan a evidenciar que existe cumplimiento el cual está relacionado
a la metodología específica, al control de calidad, a la señalización personal y
vehicular, los sitios de reciclaje; la planificación conjunta con fiscalización de
toda actividad constructiva, la estructura es de hormigón, se documentan buenas
prácticas de construcción, así como los problemas técnicos, se elaboran
conjuntamente las planillas y reajustes de precios, existe técnico encargado por
cada especialización, aportan para la elaboración final de los planos As-Built.
En cuanto a los aspectos que no se cumplen están el estudio, diseño y detalles, por
ser parte de un proyecto global, no se elabora el hormigón en el sitio, se debe
tener cuidado con la transportación. Es evidente que se mantienen las divergencias
a pesar de contar con una estructura interna, esto perjudica el liderazgo en las
actividades, factor que debe corregirse para mejorar los aspectos técnico
constructivo. En el apartado de otros se denoto que los profesionales técnicos y
administrativos que trabajan en esa área son un equipo de 7 personas.
Aspecto legal y administrativo
Se evidencia que 79% de los aspectos legales si se cumplen en la construcción
del Instituto tecnológico Superior Cotacachi, mientras que el 21% no.
73%
27%
Si No
Aspecto Técnico Constructivo
Si No
82
Cuadro 3. 13. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 3
ASPECTOS LEGAL Y ADMINISTRATIVO
SI NO OTRO
1) Tienen permisos de construcción aprobados X
2) Tienen licencias de construcción actualizadas X
3) Cuentan con un plan de seguridad y salud ocupacional X
4) Cuentan con un plan de protección del medio ambiente X
5) Los obreros utilizan permanentemente elementos de seguridad X
6) Existen contratos de trabajo con el personal de obreros X
7) Están los obreros afiliados al IESS X
8) Cuantas jornadas de trabajo diarias tienen 2
9) Hay + de 50 obreros por jornada de trabajo X
10) Cuentan con servicios higiénicos y cambiadores X
11) Cuentan con puesto médico o de emergencias X
12) Cuentan con comedor y área de descanso X
13) Existen letreros y señalética adecuadas X
14) Imparten capacitación a los técnicos y obreros X
15) Cuentan con mecanismos de protección y seguridad 16) Existe un control adecuado al ingreso de personal X
Gráfico 3. 9. Aspecto legal y administrativo, proyecto # 3
En esa misma línea los aspectos que se cumplieron están relacionados al plan de
seguridad y salud ocupacional, plan de protección del medio ambiente, elementos
de seguridad, contratos individuales con los obreros, afiliación al IESS. Hay 50
79%
21%
Si No
Aspecto Legal y Adminstrativo
Si No
83
obreros por jornada de trabajo, cuenta con servicios higiénicos y cambiadores ,
cuenta con comedor y área de descanso , existen letreros y señalización adecuada,
se imparte capacitación a los técnicos y obreros, existe control adecuado para el
ingreso del personal, y cuenta con medios de protección y seguridad.
Los aspectos que no están cumplidos a esta fecha son los permisos de
construcciones aprobadas, licencias de construcción actualizadas, puesto médico o
de emergencias. Son acciones que se deben cumplir antes de reiniciar con los
trabajos de construcción para garantizar un trabajo adecuado de la obra. En el
apartado de otros se menciona que las jornadas de trabajo diario son de dos veces
al día, de alguna manera contraviniendo la orden expresa del Presidente Correa,
quien exige que sean 24/7, esto es 24 horas los 7 días de la semana, aspecto muy
discutido debido a la idiosincrasia, formación y capacitación de técnicos y
obreros, esto no se puede imponer.
3.5 Diagnóstico de la situación actual de la fiscalización en el
Ecuador
LEGAL: la ley reguladora a la consultoría, se ha transformado ascendiendo su
categoría de ley general u ordinaria (derogada Ley de Contratación Pública del 21
de febrero del 2001) a Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública (LOSNCP) publicada en el R.O. # 395 del 4 de agosto del 2008; y, ha
tratado a la contratación pública ya no como una situación jurídica específica de la
administración del Estado, sino como un sistema, es decir, una dinámica de
procedimientos de amplia variedad, aplicados a cada una de las múltiples
situaciones contractuales, que deben manejarse a través del portal compras
públicas cuya página electrónica es www.compraspublicas.gov.ec., vigente a nivel
mundial.
Es evidente que el actual gobierno se ha preocupado por promulgar nuevas leyes,
hacer reformas y emitir normas tendientes a la búsqueda de la eficiencia y calidad
del gasto público; ha establecido nuevas instituciones de contratación de obras
para optimizar la capacidad del sector público y contar con instancias técnicas
84
especializadas en los aspectos de contratación, administración y ejecución de
contratos públicos, para entre otras cosas, erradicar ciertos atavismos y
costumbres perniciosas que hasta ahora persisten y van en perjuicio de la
eficiencia del Estado.
Como aspecto negativo, se debe mencionar que mediante la misma LOSNCP,
(2008), se deroga la Ley de Consultoría, publicada en el Registro Oficial 455 de 5
de noviembre del 2004. Por tanto, la actividad profesional de consultoría y de
fiscalización de obras, al perder su ley específica, ha quedado reducida a apenas 6
artículos dentro de la Ley de Contratación Pública vigente.
Sin embargo, se puede afirmar que los procesos pre-contractuales, están bien
definidos y administrados por el SERCOP, éste recepta el pedido de cada
institución pública, elabora los modelos de pliegos, realiza la convocatoria a
concurso público a través del portal de compras públicas
(www.compraspublicas.gov.ec), define términos y plazos del concurso, recepta
las ofertas y ahí termina su participación.
La elaboración de los TDR, la calificación de las ofertas, la adjudicación y firma
del contrato, y posteriores procedimientos los realiza la entidad contratante, quien
se convierte en el administrador del contrato. El seguimiento y control de los
contratos de construcción y fiscalización de las obras, están bajo la dirección del
SECOB, pero a través de la administración de cada entidad contratante, es aquí
donde se producen ciertos desajustes ya que no existe un protocolo establecido,
para que todas las acciones se dirijan hacia la misma dirección.
TÉCNICO: A la fiscalización de la obra pública, no se le da la importancia ni la
autoridad, ni respaldo suficientes, siendo que es una actividad muy importante
dentro del marco de las inversiones públicas, más aún si consideramos que se trata
de capitales o dinero producto de las aportaciones que realizan los ciudadanos por
medio de las diferentes obligaciones fiscales; la fiscalización siempre ha sido vista
como una actividad secundaria, contratada a último momento y sin mayor análisis
de la formación, capacitación y probidad de los integrantes del equipo; y por
último, ése equipo de fiscalización conformado por profesionales (de apoyo) con
85
alta formación, capacitación y experiencia, según consta en sus hojas de vida
(currículum vitae), no son los mismos profesionales que asumen la
responsabilidad de realizar la fiscalización en sitio, han sido remplazados por
profesionales, jóvenes sin mayor formación, ni experiencia, ni capacitación.
El aspecto fundamental, y del que más se menciona en la investigación es el que
hace relación a la falta de formación profesional y comportamiento ético de los
actores principales; se exige profesionales de tercer nivel, que para tan alta
responsabilidad resulta muy poco, al menos para el jefe, además se contrapone a
la política de gobierno que defiende la excelencia de la educación, como base
fundamental para alcanzar el tan mentado cambio productivo.
Los fiscalizadores que al momento realizan esta actividad son calificados más por
su experiencia que por su formación académica, al respecto hay que mencionar un
aspecto negativo, los requisitos que constan en los TDR, piden amplia experiencia
en la especialidad requerida, pero adquirida solo dentro de los últimos cinco (5)
años, entonces, que pasa con los profesionales que han adquirido una buena
experiencia más allá de los últimos años?, definitivamente son excluidos y
posiblemente se pierde a valiosos profesionales, con amplia experiencia,
formación profesional y personal.
Entre los atavismos nocivos y costumbres perniciosas que hasta ahora persisten, y
a pesar de que no es posible documentarlos, no se debe dejar de mencionar a la
corrupción, como el peor de los males y que se presenta con mucha frecuencia en
el manejo de la inversión pública. Desde la visión de este trabajo, esto es más
factible corregirlo partiendo de la educación y de una sólida formación de los
profesionales participantes, para no tener que repetir que no es la forma de
gobierno la que garantiza la honradez de los hombres que los conforman, es el
mismo hombre el que garantiza la transparencia de la gestión que se le
encomienda.
Otros aspectos que arroja la investigación, están relacionados con que: no todos
los procesos pre-contractuales son fiscalizados adecuadamente, (estudios, diseños,
especificaciones), produciendo trabajos con inconsistencias, situación que afecta
en la calidad de la construcción y de la fiscalización.
86
La consultoría o fiscalización de las obras generalmente se la contrata después del
proceso de contratación de la construcción, cuando lo óptimo es al contrario, la
fiscalización debe ser contratada antes, para que tenga el tiempo suficiente, para
estudiar y analizar la documentación pre-contractual, las características del
proyecto y su ubicación geográfica, entre otros aspectos.
La planificación y diseños de los proyectos de infraestructura educativa, son
proyectos tipo a nivel nacional, los que al momento de ser implantados en las
diferentes zonas escogidas, presentan incongruencias y dificultades, que en ciertos
casos no pueden ser resueltos directamente por el fiscalizador, sino que requieren
la aprobación del administrador y del consultor autor del proyecto.
En resumen, este trabajo ha concluido que los mayores problemas que presenta la
fiscalización de la obra pública, responden a:
Falta de formación profesional académica y capacitación técnica
especializada de los actores principales, públicos y privados
Falta de compromiso ético, por parte de fiscalizadores, contratistas,
funcionarios públicos y proveedores de materiales y servicios.
Falta de estandarización u homologación de las herramientas tecnológicas y
metodologías existentes.
La fiscalización se la realiza, generalmente, a las actividades o resultados,
mas no a los procesos constructivos,
Falta de fiscalización y seguimiento a los procesos pre-contractuales, para
asegurar, desde su inicio, la calidad del proyecto
Falta de voluntad política para apoyar la gestión de la fiscalización, más aún
si ésta es una actividad importante para la inversión pública.
Falta de delegación de autoridad y apoyo, por parte de la administración del
contrato, para respaldar la realización global de la fiscalización de la obra.
Falta de seguimiento a la fiscalización contratada, para controlar, entre otras
cosas, la suplantación de los profesionales previamente calificados.
87
3.6 Conclusiones y Recomendaciones
Conclusiones:
El estudio cumple con cada uno de los objetivos planteados. El capítulo IV
presenta el desarrollo de un modelo de aseguramiento de la calidad, en el que
en base a principios y una serie de acciones, el fiscalizador podrá hacer uso del
modelo para asegurar la calidad en la obra. Este modelo dependerá aún del
tipo de construcción, sin embargo los aspectos planteados permitirán guiar al
fiscalizador, así como a las entidades de control para que logren la calidad en
la fiscalización de obras de infraestructura educativa.
Se ha presentado los diferentes modelos de aseguramiento de la calidad, los
cuales en parte pueden ser aplicables a la fiscalización y por tanto han servido
de base para la propuesta presentada, sin embargo la calidad en la fiscalización
de la obra ha requerido el diseño de un modelo específico para el caso.
Se ha desarrollado un diagnóstico de situación actual en relación a la
fiscalización de las obras públicas en el Ecuador, el cual ha permitido analizar
el contexto, y en base a una investigación de campo con fuentes primarias y
secundarias, ha sido posible entender las falencias, lo cual a su vez ha
permitido plantear la propuesta desarrollada.
En base a la teoría, el diagnóstico de situación del sector presentado, así como
a la observación y la experiencia personal, ha sido posible establecer un
instructivo que ha incluido también los principales procedimientos para el
control de la calidad de la obra y establecer roles y principios que se deben
seguir para poder asegurar la calidad de las obras en el Ecuador.
Habiendo cumplido los objetivos del estudio y propuesta, el presente
documento ofrece, también, una información y guía de gran valor que puede
ser utilizada en beneficio de la eficiencia y eficacia de las obras públicas,
inversiones y economía del Ecuador.
88
Recomendaciones:
El fiscalizador debe tener una sólida formación profesional universitaria,
capacitación técnica específica, conocimiento y manejo de aspectos legales,
sociales, laborales, financieros, de seguridad y medio ambiente.
El fiscalizador debe actuar dentro de un código de ética profesional, que
priorice cualidades personales y profesional para comunicar con lenguaje
correcto y claro los procesos, debe asumir con responsabilidad las actividades
encomendadas, debe aplicar el principio de autoridad para cumplir los
propósitos y objetivos, siendo firme y justo, más no autoritario y abusivo.
La fiscalización debe establecer un procedimiento para asegurar la correcta
fiscalización de la obra, mediante control de la calidad, avance físico y
financiero los mismos que serán evaluados mensualmente. Adicionalmente
debe comunicar a los mandos superiores e interesados, los problemas
relacionados a su gestión
Incorporar al sistema una herramienta tecnológica, de fácil manejo y dominio
del constructor, fiscalizador y entidad contratante, que permita optimizar los
recursos y obtener información técnica administrativa, adecuada y oportuna de
la ejecución de un proyecto público, evitando los desagradables informes y
realidades subjetivas.
Proponer a la comunidad universitaria del país, incorporar en el pensum de
estudios, la formación integral de profesionales en fiscalización de obras
públicas, ya sea como especialidad o como post grado, en las facultades de
ingeniería y arquitectura. A la fecha, la Universidad Andina Simón Bolívar
cuenta con una especialidad en manejo de compras públicas, priorizando la
parte legal y administrativa.
89
CAPÍTULO IV
PROPUESTA: “ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN LA
FISCALIZACIÓN EXTERNA DE OBRAS PÚBLICAS,
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA”
4.1. Introducción
Está claro que no existe un modelo específico que norme la fiscalización de obras
en general, se puede crear un modelo general que abarque gran parte de la
problemática de la fiscalización de la infraestructura educativa, conociendo la
gran diversidad y la particularidad de cada una de las obras; por esta razón, se
propone una fiscalización basada en un modelo de aseguramiento de la calidad,
tomando como fundamento las Normas ISO 9001, por medio de las cuales se
asegura que los ítems se construyen de acuerdo a sus especificaciones técnicas
particulares y a través de procesos establecidos; además se documenta las buenas
prácticas y se asegura la retroalimentación y satisfacción de los interesados.
Como se demuestra, con el desarrollo de la propuesta se cumple con los objetivos
del trabajo; además, se deja en evidencia que, los resultados de la investigación
han determinado, también, que el problema de la fiscalización de la obra pública,
no es debido a la falta de leyes o normas, tampoco de metodologías o
herramientas tecnológicas, sino que está ligado a la formación profesional y
comportamiento ético de los fiscalizadores, constructores y administradores de las
obras.
4.2. Objeto.
El objeto de este trabajo es la fiscalización de las obras de infraestructura
educativa, actividad importante que controla y precautela el empleo de fondos
públicos, con el propósito de que las inversiones satisfagan las necesidades
colectivas y a su vez incidan como parte importante de la actividad económica de
la región y del país.
90
4.3. Principios
Este trabajo propone elementos básicos acerca de la fiscalización de la obra
pública, dentro de los principios de Legalidad, Eficacia, Eficiencia y Economía,
Cuadro 4.1. Principios de la Fiscalización
FISCALIZACIÓN DESCRIPCIÓN
Fiscalización con Legalidad La legalidad de la fiscalización pública está
concebida en función de garantizar los principios de
transparencia, concurrencia, igualdad, como punto
de partida para una fiscalización de buenas
prácticas.
Fiscalización con Eficacia:
Eficacia es la concordancia entre los resultados y la
capacidad de lograr objetivos previstos, esto es la
relación de resultados reales con resultados
previstos. Una visión más amplia y profunda de la
eficacia toma como objetivo, la efectiva
satisfacción de la necesidad pública.
Fiscalización con Eficiencia:
Eficiencia es la relación entre los resultados
obtenidos y los recursos empleados, La eficiencia
en el ámbito de la contratación pública, supone la
transformación óptima de los recursos del fisco,
para satisfacer las necesidades ciudadanas con
servicios y bienes de calidad.
Fiscalización con Economía:
Conocer el aspecto económico del proyecto, es
enterarse del monto del contrato y de los análisis de
precios y tiempos que han determinado ese costo
total, éste aspecto es de suma importancia ya que en
base a él se pagarán los trabajos realizados por el
constructor; pero también permitirá determinar si el
avance físico de la obra es correcto en relación con
el avance económico.
91
El presente trabajo plantea los pasos, conocimientos y herramientas que permitan
asegurar la calidad de la fiscalización en la obra pública, fundamentado en
principios y en un comportamiento profesional Ético; pues los instrumentos,
mecanismos y metodologías que existen en el medio y se utilizan en la
fiscalización, no estarán suficientemente sustentados si es que no se los maneja o
se los utiliza dentro de un parámetro de ética; de tal forma que para este estudio, el
modelo de calidad de la fiscalización de obras de infraestructura educativa, está
basado en la ética profesional de los actores principales, que a su vez dependerá
directamente del grado de formación profesional; de esta manera también se
apuntala la necesidad de un mayor nivel de educación académica, la excelencia
académica que impulsa el gobierno.
4.4. ÉTICA EN EL PROCESO DE FISCALIZACIÓN
El equipo de fiscalización mantendrá la filosofía de la conducta humana enfocada
desde la ética y la moral. Ambas son responsables de la base que guía la conducta
del hombre, determinando su carácter, sus virtudes, y la mejor manera de actuar y
comportarse en sociedad. La ética está relacionada con el estudio fundamentado
de los valores morales que guían el comportamiento humano en la sociedad,
mientras que la moral son las costumbres, normas, tabúes y convenios
establecidos por cada sociedad.
Estos valores les permitirá interactuar equitativamente aún en los casos no
contemplados por las disposiciones legales o cuando éstas fueran adversas;
implicando: observar las disposiciones legales, abstenerse de tomar ventajas
injustas, actuando o dejando de actuar en situaciones en que cualquier acción
siendo legal no fuera equitativa. (Código de ética para empresarios ecuatorianos
ANDE 2004)
Éste es el aspecto fundamental que sumado al aseguramiento de la calidad,
hacen la diferencia respecto a la fiscalización de las obras de infraestructura
educativa, que se realiza actualmente.
92
Cuadro 4. 2. Principios éticos
PRINCIPIOS ÉTICOS
Lealtad.- La fiscalización mantendrá respeto y fidelidad a sus principios
morales, al compromiso profesional, a la entidad contratante y
a todas las leyes relacionadas a la actividad y al ser humano.
Vocación de
servicio
Para los integrantes de la fiscalización constituye un privilegio
de servir a, y no servirse de las funciones de la sociedad.
Honradez Los integrantes de la fiscalización deben utilizar los recursos
como: los bienes, derechos, fondos, documentos, con absoluta
rectitud e integridad para conseguir los objetivos de la obra.
Probidad Los fiscalizadores deben actuar sin privilegios ni discriminar a
persona o institución alguna; ni conceder beneficios especiales.
Integridad Los fiscalizadores deben ser honestos, honrados y rectos;
debiendo ser cumplida sin necesidad de ser comprobada.
Responsabilidad El fiscalizador debe responder y rendir cuentas por todos los
actos de manera que, todos los involucrados en la obra
incrementen su confianza, en la actitud demostrada.
Auto-control El comportamiento debe ser un buen ejemplo que inspire a los
demás, a propiciar el mejor ambiente para maximizar la
eficiencia.
Transparencia Los fiscalizadores deben demostrar en todo el tiempo con
claridad manifiesta que todas las acciones se realizan en
estricto apego a las leyes, normas y principios técnicos.
4.4.1 Formación académica
Entendiendo la importancia que tiene la fiscalización dentro del proceso de
inversiones de obras públicas, en donde intervienen recursos económicos y
necesidades insatisfechas de los contribuyentes, ésta debe ser considerada como
una actividad fundamental, por parte de las entidades contratantes y de las
instituciones de control; por tal motivo, se debe priorizar a que los integrantes del
equipo de fiscalización tengan una adecuada formación profesional académica,
que sumada a la capacitación, experiencia y características personales, permitan
93
realizar una fiscalización ética, técnica, justa, de calidad y fundamentalmente
confiable. De este factor va a depender en gran parte el éxito o fracaso de la
fiscalización y contratación de obras públicas, de buenas inversiones, buenos
servicios; y, ciudadanos y gobiernos satisfechos.
4.5. MODELO DE ASEGURAMIENTO DE CALIDAD EN
FISCALIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
Gráfico 4. 1. Esquema del modelo de aseguramiento de la calidad en la fiscalización de la obra pública
PLANIFICACIÓN
ORGANIZACIÓN
OBRA DE
INFRAESTRUC
TURA
EDUCATIVA
CONTROL
A LOS
PROCESOS
CONSTRUC
TIVOS
RETROALIMENTACIÓN
Y CIERRE
INS
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AL
SEGUIMI
ENTO A
LA
FISCALI
ZACIÓN
94
El esquema permite observar la utilización de pasos propios del sistema de gestión
de calidad, pero adaptados a la industria de la construcción: la planificación,
organización, el control de los procesos constructivos, que es la actividad de
mayor importancia y que demanda mayor tiempo, entre otras cosas por el nivel de
detalle que se debe aplicar para que se pueda lograr la calidad de la fiscalización,
y se concluye con el cierre y la retroalimentación de la experiencia, recogida y
documentada como buenas practicas, dentro de una actitud de ética profesional.
4.5.1 PLANIFICACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN
Flujograma de proceso para la planificación de la fiscalización
El detalle de cada uno de los procesos se presenta a continuación:
95
Para una gestión profesional de fiscalización se considera una estructura que
abarque todos los aspectos principales y que la misma esté sustentada en
instrumentos y herramientas que finalmente permitan un seguimiento técnico. La
planificación de la fiscalización de la obra pública es la acción y efecto,
organizada, metódica, dirigida, y controlada para decidir acerca de los objetivos;
los medios y pasos para ejecutar una fiscalización de calidad.
Objetivo: La planificación es la primera función de la gestión de la fiscalización,
cuyo fin es definir el objetivo, estrategias y los procedimientos que permitan
fiscalizar la obra pública, en infraestructura educativa
4.5.1.1 Recopilación y revisión de documentación contractual
Para formular la planificación de la fiscalización, de acuerdo a la obra y su
alcance, es necesario recopilar y revisar la documentación que forma parte de los
contratos que se celebran con entidades del estado, y que fueron presentados en la
oferta del constructor.
Cuadro 4. 3. Documentación contractual del constructor
DOCUMENTO CONTRACTUAL
DOCUMENTOS PROTOCALIZADOS
1.- Contrato de construcción, condiciones generales
2.- Oferta económica presentada por el contratista adjudicado.
2.- Cronograma valorado de trabajo y plazo de ejecución de la obra.
3.- Certificación actualizada del SERCOP, como proveedor del Estado
4.- Acta de adjudicación realizada por el comité de contrataciones
5.- Fórmula polinómica y sus memorias de cálculo
DOCUMENTOS NO PROTOCALIZADOS
1.- Diseños del proyecto, planos generales y de detalle, especificaciones técnicas,
2.- Documentos de la oferta adjudicada: datos del contratista, objeto social,
situación financiera, lista de personal técnico y profesional asignado al proyecto;
lista del equipo propuesto para ejecutar la obra; experiencia de cada uno.
3.- Metodología de construcción.
96
4.- Plan de aseguramiento de la calidad y autocontrol.
5.- Plan de higiene y salud ocupacional.
6.- Garantías presentadas por el contratista y aceptadas por la entidad contratante.
7.- Programas de uso de personal y equipos
8.- Estudios definitivos, cálculos y memorias del proyecto
9.- Plan de manejo ambiental.
10.- Plan de seguridad industrial.
4.5.1.2 Revisión de las condiciones de la planificación
Se realizará una revisión para determinar de acuerdo a la obra y la documentación
revisada previamente, si se cumplen las condiciones; los fundamentos que se debe
considerar para una fiscalización con calidad relativa a infraestructura educativa
son:
Cuadro 4. 4. Condiciones de la Planificación
CONDICIONES DE LA PLANIFICACIÓN
1.- Definir la obra a fiscalizar, el objeto de la fiscalización debe coincidir con el
objeto del contrato.
2.- La fiscalización debe iniciar su participación antes del arranque de la etapa de
construcción, para poder conocer las características del proyecto y anticiparse a
alguna incongruencia entre sus documentos.
3.- Los Técnicos de la fiscalización deben tener probados conocimientos, amplia
experiencia y cualidades personales específicas, en las diferentes especialidades.
4.- Los fiscalizadores deben tener conocimientos técnicos, legales, financieros,
sociales, de seguridad y control de medio ambiente,
5.- Manejar adecuadamente programas tecnológicos, que coadyuven a los procesos
de construcción.
4.5.1.3 Definición y revisión de los procesos de control
Previo al inicio de la fiscalización deberá haberse establecido los procesos que
guiarán la fiscalización de acuerdo al caso. Los procesos de la fiscalización de
97
obras públicas son un conjunto de actividades sucesivas relacionadas entre sí que
orientan y transforman insumos agregando valor, a fin de entregar un bien o
servicio de calidad, optimizando los recursos de la organización. Los procesos de
la fiscalización tienen que ser conocidos por todo el personal técnico y
administrativo, para que cada miembro sepa cuál es su función y realizarlo en
forma eficaz y eficiente.
Proceso de Gestión de la Fiscalización.- Este maneja todo el proceso de gestión
de la fiscalización y se relaciona a los siguientes procesos complementarios:
1.- Proceso de control de los términos del contrato.- Controlar que el constructor
cumpla con: garantías, personal técnico y operativo, equipo mínimo, retenciones
en planillas, sueldos y aportes al IESS de los trabajadores
2.- Proceso de control de cantidad, costos y pagos.- Controlar mediante medición
en forma permanente los avances cuantitativos de la obra, la realización de las
planillas y el control de pagos.
3.- Proceso de control del plan de aseguramiento de la calidad.- Permite al
fiscalizador controlar el cumplimiento, de las especificaciones técnicas, de los
controles de pruebas de laboratorio y de los informes de calidad de los fabricantes
de los materiales.
4.- Proceso de control de plazos.- Permite controlar el cumplimiento del plazo
contratado para la ejecución de la obra, comparándolo con el avance real.
5.- Proceso de control del plan de seguridad.- Controlar el cumplimiento del
constructor del plan de seguridad para el personal técnico y operativo de la obra.
6.- Proceso de control del plan de manejo ambiental.- Controla el cumplimiento
del plan de manejo ambiental, que fuera presentado por el constructor.
7.- Proceso de control del plan de salud ocupacional.- Verificar las actividades
tendientes a cuidar la salud y bienestar de los trabajadores.
Esta documentación deberá disponerse previo al inicio de la obra y será la que
mantenga un control sobre el proceso general de ejecución.
98
4.5.2 ORGANIZACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN
La organización es la acción de acopiar, seleccionar, distribuir el trabajo y la
utilización de los recursos con el fin de conseguir el objetivo de contar con una
fiscalización de calidad, adecuada para la obra pública.
Flujograma de proceso para la organización de la fiscalización
4.5.2.1 Selección de Recursos para fiscalizar
La tarea de asignar los recursos para una buena estructura organizacional,
contribuye sustancialmente al éxito de la fiscalización de obras.
99
4.5.2.1.1 Recursos Humanos
Una adecuada selección del personal técnico, administrativo y operacional que
cumpla con la experiencia y conocimiento en la fiscalización de obras públicas y
en conocimiento de los objetivos de la obra, permitirá alcanzar el éxito de la
fiscalización. El personal asignado deberá esforzarse por mantener una apariencia
personal adecuada a las circunstancias (Ing. M. Zurita 2003).
Formación académica: Entendiendo la importancia que tiene la fiscalización
dentro del proceso de inversiones de obras públicas, en donde intervienen recursos
económicos y necesidades insatisfechas de los contribuyentes, ésta debe ser
considerada como una actividad fundamental, por parte de las entidades
contratantes y de las instituciones de control; por tal motivo, se debe priorizar a
que los integrantes del equipo de fiscalización tengan una adecuada formación
profesional académica, que sumada a la capacitación, experiencia y
características personales, permitan realizar una fiscalización técnica, justa, de
calidad y fundamentalmente confiable. De este factor va a depender en gran parte
el éxito o fracaso de la fiscalización y contratación de obras públicas, para que se
hable de buenas inversiones, buenas obras, buenos servicios; y, ciudadanos y
gobiernos satisfechos.
Cuadro 4. 5. Requerimiento de Recursos Humanos
REQUERIMIENTOS
1.- Jefe de fiscalización.- Técnico de 4to. nivel, especializado en el tipo de obra,
perfil ejecutivo, conocimiento técnico (control y metodologías de construcción,
programas de computación, ciencias ambientales, seguridad industrial, control de
calidad); legal (ley de contratación, código de trabajo, seguridad industrial,
legislación ambiental); social (comportamiento, liderazgo y comunicación).
2.- Fiscalizador de procesos.- Debe ser un técnico especializado en el tipo de obra
que va a controlar, civil, hidráulica, o mecánica, experiencia en la construcción y
conocimiento en temas como: diseño, control, programación y metodologías de la
construcción; ensayos, normas, materiales y su control de calidad; topografía y
operación de equipos; programas de computación; control de calidad,
100
3.- Control de avance.- Un profesional con conocimiento y experiencia de control
de: avance de obra, rendimientos, costos, reajuste de precios, pagos al contratista,
control de plazos, programación de la obra y metodologías de la construcción.
4.- Aseguramiento de la calidad.- Será atendida por un profesional con
conocimiento y experiencia en el control de la calidad de materiales y procesos;
conocimiento de normas, códigos y especificaciones particulares de los
materiales; en ensayos de laboratorio y operación de equipos.
5.- Topografía.- Función atendida por un profesional con conocimiento y
experiencia en topografía; manejo preciso y práctico de: teodolitos, niveles,
estaciones totales, sistemas de posicionamiento geográfico.
6.- Monitor ambiental.- Tecnólogo o ingeniero ambiental.
7.- Monitor de salud y seguridad industrial.- Tecnólogo o ingeniero industrial
8.- Monitor de salud ocupacional, Medico o enfermera, según el caso
9.-Personal administrativo con conocimientos de los procesos de fiscalización,
archivo, recepción y envió de comunicaciones
La distribución del recurso humano está simplificado en el organigrama, en donde
se puede conocer: quién hace qué, quién ordena a quién, es decir las funciones que
tienen cada persona y la correspondiente vía de comunicación.
4.5.2.1.2 Equipos y Herramientas de fiscalización
Cuadro 4. 6. Selección de equipos y herramientas
1.- Equipo de topografía.- Teodolito, niveles, estación total, prismas, niveles,
miras, cintas.
3.- Equipo de Comunicación.- Radios, teléfonos, que faciliten la comunicación y
coordinación de las actividades diarias de los integrantes del equipo
4.- Equipo de Seguridad.- Acorde a las condiciones de trabajo para proteger la
integridad del personal técnico y operativo en los diferentes frentes de trabajo.
5.- Equipo de oficina.- Cada técnico y personal administrativo debe disponer para
la ejecución de su trabajo.
6.- Vehículos.- Dependiendo de la ubicación de la obra, los técnicos deben
movilizarse en forma diaria a los diferentes frentes de trabajo.
101
7.- Oficina y Campamento: Para las obras que se ejecutan en los centros urbanos,
las oficinas deben estar ubicadas lo más próximas a la obra. No se requiere de
campamento porque se prefiere personal técnico, administrativo y operativo de
esa localidad. Para obras que se ejecutan fuera de los centros urbanos, las oficinas
y campamentos tendrán seguridad y facilidades de desplazamiento.
4.5.2.1.3 Laboratorio de materiales (constructor)
En caso de no contar con un laboratorio de materiales propio, el constructor
deberá contratar un laboratorio particular calificado, que cuente con equipos que
brinden confiabilidad, seguridad y confidencialidad en la información. Los
técnicos de fiscalización podrán usar los equipos para realizar los ensayos a
materiales, rubros y procesos que se van añadiendo a la obra.
Cuadro 4. 7. Laboratorio de materiales
(Laboratorio de materiales del constructor)
- Granulometría de pétreos
- Humedad de materiales
- Grado de Compactación
- Control de calidad de hormigones
- Compresión simple
- Dureza de agregados
- Calidad e Asfaltos
4.5.2.2. Estructura Organizativa de la fiscalización
Los organigramas de la fiscalización de obras, están en función de muchas
variables entre las principales se pueden contar: la envergadura e importancia de
la obra, la ubicación geográfica, complejidad de la fiscalización, entre otros; un
buen organigrama se caracteriza por ser: exacto, actualizado, claro y sencillo. No
hay organigramas generales, que pueden adaptarse en un determinado tipo de
obra, cada obra necesita un organigrama hecho a la medida.
102
El diseño de la estructura organizacional, requiere reflexión, análisis y un enfoque
sistemático, la organización se sustenta en fundamentos como: división de trabajo
(especialización), departamentalización (agrupación del personal por actividades
comunes), coordinación (comunicación entre especialidades), jerarquización
(línea de autoridad). La gestión debe apoyarse en dos funciones básicas que no se
pueden prescindir y que son: el Control Técnico y la Administración
4.5.2.3. Relaciones Estratégicas:
La Fiscalización de la obra debe identificar a los actores de importancia
estratégica y decisiva, relacionados con la etapa de construcción del proyecto y su
entorno, para lo cual compromete medios, esfuerzos y diligencia para la
culminación de su actividad. Las relaciones de la fiscalización de las obras
públicas se deben categorizar y priorizar, de acuerdo a la importancia e intensidad,
pero en ningún momento se debe menospreciar las opiniones de menor
importancia. (Gestión de Proyectos. EPN-CITE-BID).
Debido a su actividad y responsabilidad, el fiscalizador debe estar en permanente
contacto con: contratistas, subcontratistas, proveedores, obreros, entidad
contratante, consultores del proyecto, autoridades de control, municipal, de
seguridad, de ambiente y hasta con la comunidad, para explicar a tiempo, a cerca
del desarrollo del proyecto.
4.5.2.4. Conocimiento del sitio de la obra
La visita al sitio de la obra tiene como objetivo, evaluar las condiciones de
estabilidad geológica, mitigación de riesgos, el grado de aplicabilidad de los
diseños, validar la metodología propuesta, analizar aspectos relacionados a la
movilidad y accesibilidad de materiales y personal.
Para la formulación de la oferta, el constructor debió haber conocido el sitio de
emplazamiento de la obra, ahora en compañía del fiscalizador lo hacen para
103
verifican y determinan el grado de aplicabilidad de los estudios y aportar
información importante sobre la obra en los siguientes temas:
Cuadro 4. 8. Verificación del fiscalizador y el contratista al sitio
VISITA AL SITIO DE LA OBRA
- Características climatológicas, estación climática vigente.
- Características topográficas del terreno, calidad del suelo.
- Existencia y estado de vías de acceso al sitio de la obra.
- Ubicación e implantación de las futuras obras temporales.
- Evaluación de posibles problemas con involucrados en la obra.
- Planificación de la logística, acopio y provisión de materiales
- Cumplimiento de legislación vigente, seguridad, ambiente
- Análisis de los precios unitarios aplicados a las condiciones reales
- Aplicabilidad de las especificaciones técnicas
- Insuficiencia de rubros en el presupuesto
4.5.3 CONTROL TÉCNICO EN LA FISCALIZACIÓN
El Control no debe realizarse solo a los materiales, equipos ni al producto final,
sino fundamentalmente al proceso de construcción de cada ítem, verificando
que las especificaciones técnicas, los tiempos y los recursos se cumplan como
establecen, el contrato, las normas y leyes respectivas; esta condición marca la
diferencia con la fiscalización que generalmente se realiza, a obras de
infraestructura educativa, en la actualidad.
El control es un mecanismo vital para lograr un aumento gradual de la calidad de
las obras y una reducción de sus costos, a este proceso se lo conoce como
Ingeniería de Valor, que permite minimizar plazos y costos; y, maximizar la
calidad y satisfacción del usuario.
104
Flujograma de proceso para el control de la fiscalización de obra
4.5.3.1 Plan de Aseguramiento de la calidad o Autocontrol del constructor
El fiscalizador debe validad y verificar que el constructor haya presentado un
plan de aseguramiento de la calidad y hacer el seguimiento respectivo, verificando
que se cumplan los parámetros planteados.
105
Objetivo.- En constructor debe Implementar un plan de aseguramiento de la
calidad o autocontrol que permita establecer un mecanismo de control propio,
para asegurar la calidad de los procesos constructivos de la obra, requiere:
- Escribir lo que se ha planificado.
- Ejecutar lo que se ha planificado.
- Documentar lo que se ejecutó, buenas prácticas.
- Analizar lo ejecutado y mejorarlo, retroalimentación.
Además se implementará:
- Control de No Conformidad. El aseguramiento de la calidad debe indicar cómo
se detectan y controlan los productos que no cumplen con los requisitos mínimos
establecidos en el proyecto, para prevenir errores posteriores más costosos a la
hora de solucionarlos.
- Acciones correctivas y preventivas. El control de calidad debe establecer las
acciones preventivas y correctivas, así como las actividades de seguimiento que
son específicas para cada producto. De esta forma se evitará la repetición y
aparición de no conformidades.
- Procesos sin desperdicios.- Implementar un control de producción para
minimizar el desperdicio de materiales, equipos, tiempo y esfuerzo con el fin de
generar la máxima cantidad posible de valor.
4.5.3.2 Acciones y herramientas para el aseguramiento de calidad
El aseguramiento de la calidad es parte de la gestión de la calidad, está orientado a
generar confianza de que se cumplirán, mediante prácticas sistemáticas y
documentadas, los requerimientos y las especificaciones de calidad.
El planteamiento del modelo adoptado está garantizando, la calidad, en todo el
proceso, mediante las acciones de: control de documentos, control a los procesos,
mejoramiento continuo, acciones preventivas y correctivas.
106
Cuadro 4. 9. Acciones para el aseguramiento de la calidad
El fiscalizador debe recomendar realizar ciertas actividades: alianzas estratégicas;
capacitación de proveedores, subcontratistas, personal obrero y técnico;
estandarización de procesos constructivos.
HERRAMIENTAS PARA ASEGURAMIENTO DE CALIDAD
a.- Ciclos de resolución de problemas.- Es una metodología que realiza:
identificación del problema, análisis de las causas, planificación de la solución,
implantación de las acciones, control de los resultados y estandarización.
b.- Círculos de calidad.- Mediante la participación de trabajadores y técnicos que
realizan determinada actividad, se reúnen en forma periódica, para identificar las
causas de los problemas presentados en sus trabajos y proponer soluciones.
c.- Inspecciones y ensayos.- La calidad de los materiales y trabajos que se
incorporan a la obra deben cumplir especificaciones, normas y códigos con los
que se comprueba su calidad mediante inspecciones y ensayos.
d.- Eliminación de desperdicios (Lean construction o cero desperdicios).- Es
necesario eliminar los factores generadores de improductividad, altos costos,
largos ciclos, costosas y largas esperas; que ocasionan desperdicios y despilfarros
e.- Sistema de información.- El sistema está conformado por recurso humano, el
equipo computacional (hardware), el programa (software).
f.- Tecnologías.- El desarrollo tecnológico facilitará incorporar maquinaria y
herramienta que permitan mejorar los rendimientos y calidad de los trabajos.
g.- Mantenimiento equipo total.- Su nombre en inglés es Total Productive
Maintenace (TPM), tiene como objetivo que el equipo del contratista no tenga:
averías, accidentes laborables, u otros desperfectos
h.- Calidad total.- Es una filosofía de mejora continua de los procesos que
involucra la satisfacción de la fiscalización. El constructor y todos sus
trabajadores y técnicos están totalmente comprometidos en el cumplimiento de las
normas, códigos y especificaciones exigidos en el contrato.
i.- Producción según programa.- Los avances físicos de la obra serán al menos los
del cronograma valorado de trabajos
j.- Organización y disciplina en el ámbito del trabajo.- Cumplimiento del horario
de trabajo, responsabilidades y funciones asumidas
TRABAJAR EN PROCESOS DE VALOR
107
Es el trabajo aplicado a aumentar al máximo el valor de la obra mientras se
minimizan los costos. Se agrega valor a la obra mejorando plazos, costos y
calidad. La calidad de la obra no depende de la inspección o control, sino de la
mejora continua de los procesos.
NORMAS DE CALIDAD ISO
a.- Organización.- El constructor organizará la ejecución de la obra en base de los
diseños, metodología de trabajo, mano de obra y equipo, a su cronograma. El
fiscalizador se organizará para controlar los trabajos del constructor, para lo cual
dispondrá de los recursos humanos y materiales.
b.- Identificación y trazabilidad del proyecto.- El fiscalizador debe analizar y
evaluar la aplicabilidad de los diseños en el terreno, en caso de diferencias se
solicitará los cambios y correcciones pertinentes.
c.- Control de registros.- El constructor y el fiscalizador elaborarán y mantendrán
registros de sus trabajos, en los cuales se plasmará buenas prácticas de trabajo,
materiales, personal y equipo empleados.
d- Acciones correctivas.- El fiscalizador y el constructor tomarán acciones
correctivas para que los trabajos que no cumplieron los términos del contrato,
sean remplazados o corregidos antes de incorporarles.
e.- Acciones preventivas.- El fiscalizador y el constructor tomarán todas las
precauciones para que no se vuelvan a realizar trabajos que no cumplen con los
términos del contrato
f.- Control de procesos .- Guías para el diseño, listas de validación, manuales de
procedimientos, índices de productividad, sistemas de medición, proceso de
producción, plan de mejoramiento continuo, ingeniería de valor programa de
constructibilidad
CAPACITACIÓN PERMANENTE
Debe exigir planes de desarrollo profesional para trabajadores y técnicos, para que
se capaciten en destrezas, conocimientos y adquisición de experiencias.
TRABAJO EN EQUIPO
Es un trabajo en conjunto desde el inicio de la obra, en donde diseñadores,
contratistas, entidad contratante, fiscalización deben coordinar los trabajos
108
El fiscalizador realiza el control global en base a conocimientos y experiencia,
pone mucho énfasis en el control de la calidad y la permanente capacitación de
obreros y técnicos; es necesario destacar que para el control cualitativo de la obra
es importante la práctica de ensayos de laboratorio y de certificados de calidad de
los materiales.
Los ensayos, de materiales o rubros, en obra o en laboratorio, tienen que realizarse
obligatoriamente, no habrá excusa para omitir esta obligación, que además debe
estar definido en los documentos contractuales, o en los manuales y códigos
referidos al contrato.
4.5.3.3. Control de calidad de materiales y equipos
Cuadro 4. 10. Controles
ENSAYOS DE LABORATORIO
El control de calidad que se realiza para la recepción de materiales y equipos, por
parte de la fiscalización se lo hace mediante atributos y variables.
1.- El control por atributos se realiza por inspecciones donde se constata: el
aspecto, la apariencia, el color y si tiene o no tiene defectos.
2.- El control se realizará con el apoyo de termómetros, calibradores,
micrómetros, flexómetros, compresores.
3.- Costos de no tener calidad corresponde a los costos de la no conformidad y son
los siguientes:
a.- Repetir acciones sucesivas requeridas en trabajos que no cumplieron con
normas, códigos, ensayos o especificaciones particulares (efectuar reprocesos)
b.- Rehacer trabajos correspondientes a una partida completa por no cumplir con
los requisitos de calidad
c.- Reemplazar materiales, ya que los análisis realizados demuestran que no
cumple los requisitos de calidad
d.- Completar procesos en etapas no oportunas, generando mayores costos
directos e indirectos
e.- El tiempo empleado para completar trabajos retrasados, debido al no
cumplimiento de los requisitos de calidad en el momento de ejecución
109
4.5.3.4. Control de Cantidades, Mediciones y Pagos
El control de cantidades y la valoración de las unidades ejecutadas, establecen la
relación costo/producción; de aquí se desprende el interés que tiene el control de
la cantidad, ya que una acertada evaluación de la obra permite disponer de un
cálculo de costos cercano al real.
Flujograma de proceso para el control de la fiscalización de obra
110
Uno de los problemas que se presenta en esta etapa, es la medición parcial y la
valoración de fases de trabajos no acabados, pero que deben ser considerados,
como porcentajes, para los estudios de costos y rendimientos. El seguimiento del
control de cantidades y costos sincronizados, permite corregir a tiempo la
deficiencia ocasional. En este control no se debe estimar, sino la cantidad a la que
realmente se haya producido en unidades completas o fraccionarias en el mismo
periodo. No se debe estimar los acopios de materiales, las mediciones de las obras
deben cerrarse en el último día laborable de cada mes.
Los anexos de las mediciones deben estar acompañados de croquis o planos, hojas
de cálculo; secuencia fotográfica de los trabajos ejecutados. Para cada rubro es
conveniente llevar una ficha en la que se detallan la fecha de la medición, lugar
donde se efectuaron las mediciones, medición mensual, cantidades acumuladas de
periodos anteriores, y saldo que falta para culminar.
Remates o reparaciones de los rubros contratados, no reflejan la ejecución de un
rubro completo, y no debe contabilizarse como terminados. Si las reparaciones o
reconstrucciones de rubros son ocasionadas por defectos de construcción o mala
calidad de los materiales, no se aceptarán y se solicitará al constructor su
reemplazo inmediato bajo su costo. Cuando las reparaciones son causadas por un
accidente, siniestro o desastre natural; ocurridos por fuerza mayor, la fiscalización
de la obra dispondrá al constructor su reparación o reemplazo a costo de la entidad
contratante, previa a una inspección que califica el accidente, el siniestro o
desastre natural.
Todos los rubros de trabajo constantes en la tabla o listado de cantidades de un
contrato, deberán ser medidos para efecto de pago de acuerdo al Sistema
Internacional de Unidades (S.I.U) aplicando las técnicas y procedimientos usuales
en la práctica de la ingeniería.
La aceptación y pago por parte de la entidad contratante de una planilla, no
exonera al constructor de su obligación de subsanar cualquier trabajo o material
111
defectuoso, ni limita a la entidad contratante a su derecho de reliquidar las
cantidades o costos cancelados.
Si la cantidad final de pago de algún rubro contratado, varia de la cantidad
contenida en el presupuesto del contrato, el pago por dicho rubro se basará en la
cantidad establecida por la fiscalización y al precio unitario del contrato; es
recomendable que el total de los incrementos de las variaciones de la cantidades
ocasionen incrementos acumulados de costos menores al 30% del monto del
contrato actualizado y reajustado. Si la fiscalización encuentra que algún rubro o
rubros del contrato no son necesarios para la adecuada ejecución de la obra y
cumplimiento del objeto del contrato, podrá disponer la no ejecución de esos
trabajos o rubros, sin que el contratista pueda reclamar alguna compensación por
este concepto
Si la fiscalización ordena la ejecución de rubros no contratados y los recibe a
satisfacción, la entidad contratante deberá cancelarlos, a través de un “acto
administrativo valido”, dictado bajo su exclusiva responsabilidad. El pago se lo
realizará en la modalidad costo directo del rubro no contratado más el porcentaje
de costos indirectos, El monto límite para realizar rubros no contratados es 10%
del monto del contrato actualizado y reajustado.
Las planillas de trabajo ejecutados se preparan mensualmente, anotando los
rubros, la unidad de medida, el precio contractual, la cantidad ejecutada durante el
periodo, el total acumulado a la fecha de ejecución y las valoraciones
correspondientes. Se destaca que la planilla de pago, es un verdadero expediente
que deberá contener obligatoriamente, todos los documentos que establezca el
contrato. (Clausula sexta: Formas de pago del contrato de construcción y Art. 101
de la LOSNCP).
Cuadro 4. 11. Planillas de pago
ANEXOS DE PLANILLAS
- Certificados de calidad de materiales, equipos, instalaciones.
- Resultados de los ensayos de laboratorio, e interpretación técnica de los mismos.
112
- Certificados sobre cumplimiento de requisitos legales que se estipulen en el
contrato como: pago de aportes del IESS, no adeudar a la entidad contratante y al
fisco.
Adicional a lo expresado, el costo varía, cuando se dan incrementos o
disminuciones de las cantidades contratadas y también se ejecutan ordenes de
trabajo en la modalidad costo más porcentaje; además de los pagos del reajuste de
precios a que tiene derecho por ley según el Reglamento de la Ley de Contratación
Pública.
4.5.3.5. Control del Plazos
Las entidades contratantes en el país, controlan el avance del proyecto
fundamentalmente en base al cronograma valorado presentado con la oferta, en el
que se realiza un ejercicio comparativo entre el monto de inversión ejecutado y el
monto planificado del cronograma valorado. Dependiendo de ciertas variables,
este mecanismo no siempre refleja la realidad de la ejecución, por tal motivo se
recomienda la utilización de nuevas herramientas para corregir las posibles
distorsiones
La programación presentada como parte de la oferta se convierte en un
cronograma de actividades, que es una herramienta importante para el control de
avance y el grado de cumplimiento de la ejecución de la obra. Para este caso, el
trabajo propone realizar un control adecuado a través del gráfico de la Ruta
Crítica, aquí el programa nos permite visualizar cual es la actividad retrasada y
cuales los correctivos para resolver el problema.
El plazo de la construcción de la obra ejecutada, en caso de haber retraso, se
considera aceptable para una variación del más menos 3% de dicho plazo.
113
4.5.3.6. Control de Costos
Los costos directos son los que se consumen directamente en la construcción
como jornales de mano de obra, materiales, herramientas y maquinaria; hay una
relación inversa entre duración de plazo y variación de costo, estos aumentan al
disminuir la duración de la obra. Los costos a través de precios unitarios es la
modalidad considerada justa, legal y de simple utilización, en función de esta
modalidad se ha reglamentado el control de costos.
En la actualidad el control del plazos y costos se efectúa mediante programas
tecnológicos, como: Primavera, Microsoft Project, Interpro, aunque el más
utilizado en nuestro medio, incluso por instituciones públicas, es el Microsoft
Project, por medio del cual se visualiza la realidad del proyecto, permitiendo
optimizar recursos, tiempo y comunicación. El problema en sí consiste en que los
presupuestos para un proyecto no constituyen un soporte confiable debido a que
suelen ser sobrepasados por los costos reales, lo que constituye un gasto adicional
importante e inesperado.
4.5.3.7. Plan de Seguridad industrial
El fiscalizador de las obras debe verificar el cumplimiento del Plan de Higiene y
Seguridad Industrial elaborada y presentado por el constructor, en éste se
compromete a cumplir normas de seguridad para cada una de las actividades por
desarrollar, eliminando o minimizando los riesgos innecesarios para proporcionar
la máxima seguridad a todo el personal. Deberá cumplir con las normas de
seguridad establecidas por el Instituto de Seguro Social, Código de Trabajo y por
el Reglamento para la Seguridad y Salud para la construcción.
El objetivo del plan de Higiene y Seguridad Industrial es reducir el número de
accidentes en la construcción de obras civiles por medio de un programa de
prevención de accidentes y procura que las condiciones del ámbito de trabajo en la
obra sean normales, confiables y seguros, así como prevenir enfermedades
profesionales. El plan tratará de los siguientes temas.
114
Cuadro 4. 12. Plan de higiene y seguridad industrial
PLAN DE HIGIENE Y SEGURIDAD INDUSTRIAL
1.- Orden y limpieza del área de trabajo y en general de la obra
2.- Servicios básicos en la obra para los trabajadores y técnicos.
3.- Protección contra caída de personas y objetos
4.- Definir áreas de manipulación y almacenamiento de materiales
5.- Definir procedimientos para sujeción, levantamiento y transporte de materiales
6.- Señalización y advertencia; de circulación peatonal y vehicular.
7.- Equipos de protección dependiendo de la clase y tipo de fuego.
8.- Provisión y operación de estación de primeros auxilios
9.- Estructura, funciones y criterios de selección del personal para emergencia.
10.- Prevención y operación de trabajos en áreas con riesgo.
11.- Control de iluminación de emergencia, iluminación artificial o nocturna.
12.- Normas mínimas de operación de equipos y herramientas
Fuente: (Reglamento para la Seguridad y Salud para la construcción, enero 2008)
4.5.3.8 Plan de Salud Ocupacional
Un plan para que la empresa constructora, conforme a su metodología, contemple
un guía de prevención de riesgos derivados del trabajo, enfermedades
profesionales y una base preventiva de higiene y bienestar de los trabajadores. Así
como la dotación de implementos e instalaciones prevista por el Reglamento de
Seguridad para la construcción y obras públicas.
Requisito a cumplir: Historia de exposición laboral, exámenes médicos de pre
empleo periódicos y de retiro, vigilancia de salud especifica de acuerdo al riesgo,
morbilidad por grupo de riesgo.
4.5.3.9. Plan de Manejo Ambiental
El plan de manejo ambiental, presentado por el constructor, es un documento que
proporciona acciones para la predicción, identificación e interpretación de los
impactos ambientales y describe las que se ejecutará para impedir o minimizar sus
115
efectos adversos en el medio ambiente y social, por efecto de la construcción de
una obra civil.
El Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental está conformado por
organismos y entidades de la administración pública central, que individual o
conjuntamente se encargan de administrar sectores específicos de la gestión
ambiental.
El Control Ambiental es la vigilancia, inspección y aplicación de medidas para
mantener o recuperar características ambientales apropiadas para la conservación
y mejoramiento de las naturales y sociales. El impacto ambiental ocasionado por
la construcción de las obras civiles comprenderá la predicción y evaluación de:
Cuadro 4. 13. Control ambiental
CONTROL AMBIENTAL
a.- La estimación de los efectos causados a la población humana, la biodiversidad,
el suelo, el aire, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes
en el área previsiblemente afectada;
b.- Las condiciones de tranquilidad públicas, tales como: ruido, vibraciones,
olores, emisiones, cambios térmicos y cualquier otro perjuicio ambiental derivado
de su ejecución; y,
c.- La incidencia que el proyecto, obra o actividad tendrá en los elementos que
componen el patrimonio histórico, escénico y cultural.
(Ley de Gestión Ambiental. RO 118 (10-09-2004)
Los Costos ambientales son los gastos necesarios para la protección,
conservación, mejoramiento y rehabilitación del medio ambiente: partiendo de
indicadores ambientales que describen el medio afectado a partir de una línea base
o de partida.
Cuadro 4. 14. Posibles impactos ambientales
POSIBLES IMPACTOS AMBIENTALES
1.- Impactos sobre el medio ambiente atmosférico.- Emisión de gases, emisión de
116
polvo procedente de los materiales, disposición final de desalojos de
excavaciones.
2.- Impactos en el suelo y aguas subterráneas.- La explotación de material pétreo,
y la eliminación de residuos sólidos en rellenos sanitarios, ocasionan efectos sobre
el suelo y/o las aguas subterráneas ocurriendo cambios en su cantidad y calidad.
3.- Impactos sonoros.- Durante la construcción y operación de las obras: ruidos de
impacto (de corta duración y elevada intensidad) y ruido continuo (de mayor
duración y menor intensidad ocasionados por la construcción y el tráfico).
4.- Impactos Ecológicos.- Pueden causar impactos no deseables en los
ecosistemas terrestres y/o acuáticos.
5.- Impactos en el medio ambiente cultural (Histórico y Arqueológico).- Los
recursos históricos y arqueológicos, que debes ser tratadas por la Ley de
Patrimonio Cultural.
6.- Impactos visuales.- Puede tener un impacto visual adverso sobre la morfología
del terreno, aguas, vegetación; destruyendo la armonía de los elementos naturales
y los recursos estéticos del medio ambiente.
Fuente: Manual de gestión Socio-ambiental para obras en construcción (Medellín 2010)
4.5.3.10 Control de los Términos del Contrato
Dentro de las actividades del control administrativo de la fiscalización:
Cuadro 4. 15. Control de documentos
CONTROLES DE DOCUMENTOS
1.- Garantías.- Por buen uso de anticipo, por fiel cumplimiento del contrato, por la
debida ejecución de la obra.
2.- Documentación del personal profesional técnico y operativo propuesto y
asignado al proyecto por parte del constructor.
3.- Licencias y permisos actualizados para la construcción.
3.- Documentación del equipo mínimo de construcción propuesto por el
constructor para ejecutar la obra.
4.- Afiliación y aporte al IESS, a la Renta, IVA y otros fiscales o locales
6.- Controlar que el constructor respete las multas impuestas por la fiscalización,
por incurrir en infracciones establecidas en el contrato.
117
4.5.4. RECEPCIÓN DEFINITICA DE LA OBRA (Cierre)
Documento legal de aceptación de todos los trabajos realizados por el constructor,
tomando referencia la recepción provisional, los informes mensuales del
fiscalizador y el cumplimiento de observaciones; durante este período, entre la
recepción provisional y definitiva se deberá realizar las supervisiones del caso, en
un tiempo minino de seis meses, según establece la ley (puede ser que un contrato
estableciere menor tiempo), las actas contendrán los antecedentes, condiciones
generales de ejecución y operativas, liquidación económica definitiva, liquidación
de plazos definitivos, constancia de la recepción provisional, cumplimiento de las
obligaciones contractuales, reajustes de precios definitivos, actualizaciones de las
garantías de fiel cumplimiento de obra, garantías técnicas solicitadas y otras
informaciones que sean pertinentes, si fuere el caso.
Para dar inicio a la recepción definitiva de la obra se debe elaborar una acta de
recepción en donde el contenido será avalado por el constructor y la comisión
técnica en representación de la entidad contratante y quien elabora el documento
será el fiscalizador según disposición previa, siempre que no existan
observaciones pendientes en relación con los trabajos realizados de la obra y dado
por terminado todo trámite pendiente de construcción se procederá a la firma de
tal acta siendo la terminación del proceso de fiscalización de la obra.
Cuadro 4. 16. Recepción definitiva de obra
RECEPCIÓN DEFINITIVA
- Constructor podrá solicitar la devolución de la garantía de fiel cumplimiento del
contrato y el beneficio pertinente.
- Fiscalización deberá entregar la información correspondiente para la recepción
definitiva de la obra tanto económica, técnica y legal.
- Constructor deberá presentar dentro de los 10 días puesta la solicitud la
aceptación o rechazo para efectuar el trámite pertinente, no dando respuesta estará
sujeta a recepciones definitivas presuntas como lo establece en la LOSNCP.
- La responsabilidad del contratista de la obra será hasta de 10 años, involucrando
conjuntamente a fiscalización por su intervención en obra.
118
4.6. Seguimiento a la Fiscalización contratada
La entidad contratante, directamente o por medio del SECOB, debería realizar un
seguimiento permanente a la fiscalización de obra que ha contratado, para
asegurarse de que esté cumpliendo a cabalidad con su compromiso o para
anticipar cualquier interrupción, como cambio de fiscalizador u otra circunstancia
que pueda generar conflicto y retraso en la obra. Pero la acción más importante es
comprobar que los técnicos de apoyo contratados, sean los mismos que están al
frente de la obra; y, si estos han sido remplazados, que lo hayan hecho con
técnicos de igual o superior currículos.
4.7. Instrumentos administrativos utilizados en la fiscalización
Son los medios con los que la fiscalización va a desarrollar su función de control
y manejo de obra en las áreas técnica y administrativa. Durante el desarrollo de la
obra el fiscalizador utilizará los mecanismos más apropiados para ejercer sus
funciones con plenitud y concretar su trabajo con apego a las normas, leyes y al
contrato vigente.
4.7.1. Libro de obra
La LOSNCP, en el capítulo 1, Art. # 13 establece al respecto: “El libro de obra es
una memoria de la construcción, que debe contener una reseña cronológica y
descriptiva de la marcha progresiva de los trabajos y sus pormenores, sirve para
controlar la ejecución de la obra y para facilitar la supervisión de la misma.”, se
empezará a utilizar el libro de obra desde el inicio de la ejecución hasta la
recepción de la misma, en éste se indicará por parte del fiscalizador las
características principales y soluciones propuestas durante toda la construcción.
El formato del libro será entregado por la entidad contratante como lo especifica
todo contrato de construcción o consultoría; en una circunstancia diferente la
fiscalización propondrá un formato del libro de obra dentro de los márgenes
119
técnicos; además, se puede llevar digitalmente siempre que se garantice la
seguridad del libro y su contenido autentico. Al llevar de manera física el libro de
obra se evitará enmendaduras o borrones que ocasionen problemas posteriores.
Por motivos de precautelar la información se deberá tener ejemplares del libro de
obra completo con respaldos notariados, se sugiere un original y dos copias
(contratante-contratista-fiscalizador), se deberá llenar el libro de obra con diálogos
simples, específicos, detallados y si fuese necesario ampliarlos se dará referencia a
la documentación específica de la carpeta de obra.
4.7.2 Ensayos en laboratorios y/o en obra.
El objetivo principal de este documento es el de unificar criterios en cuanto al
procedimiento de ensayos de laboratorio y de campo, que se deben seguir para
lograr datos que reflejen de forma muy aproximada la realidad del elemento.
Es una de las técnicas más efectivas para seguimiento y comprobación sobre la
cualidad y calidad de la construcción. Fiscalización será la encargada de indicar la
cantidad, ubicación de muestras, aplicación de ensayos y suspensión de ellas
según criterio técnico (Se aplicará las normas según el tipo de ensayo a
emplearse), es obligación solicitar toda la documentación de funcionamiento,
acreditación del laboratorio con sus equipos y técnicos (Norma ISO/IEC17025 o
ISO 9001), es responsabilidad de fiscalización precautelar las muestras tomadas
en campo, su almacenamiento en obra bajo las mejores técnicas o seguridades y se
supervisarán la realización de los ensayo de laboratorio
Los resultados deberán estar dentro de los estándares establecidos en las normas
así como en la certificación la calidad del rubro, se establecerán rubros de
ejecución prolongada donde es necesario tomar muestras parciales durante su
desarrollo, para dar continuidad en la ejecución del rubro y si fuese el caso se
deberá establecer acuerdos entre fiscalizador-constructor de los tiempos y costos
de construcción para proceder a la ejecución.
120
4.7.3. Actas de trabajo y reuniones
Es un documento mediante el cual se constatan los hechos, las deliberaciones o
los acuerdos llevados a cabo en una reunión determinada. La finalidad principal
de este tipo de documentos es dejar constancia de estos hechos comentados
anteriormente y dar validez a lo que se ha acordado. Se detallará todo lo referente
a las reuniones de trabajos semanales o urgentes, se convocará a través de una
solicitud escrita para que sean partícipes todos los involucrados en forma directa o
indirecta. El jefe de fiscalización será el coordinador llevando un orden del día,
será el moderador en los diálogos y redactor del documento para el cual requerirá
un respaldo de firmas de los asistentes antes de dar por terminado la reunión, las
actas deberán establecer un formato adecuado donde contenga todo lo tratado y si
fuese el caso podrá llevar anexos para mejor explicación.
4.7.4. Informe mensual
Informar sobre las actividades desarrolladas, con el objeto de mantener una línea
informativa que permita la toma de decisiones inmediata para el mejoramiento e
implementación de estrategias y procesos conducentes al fortalecimiento el
aseguramiento de la calidad en los trabajos. Se detalla todo lo realizado por el
constructor en el manejo, control y avance de obra, que sirve como un antecedente
y realidad de transparencia del trabajo realizado. Entregada toda la información
sobre el informe mensual de fiscalización y la aceptación de la planilla de
construcción que deberá esperar el trámite correspondiente para el pago., se da
por terminado un periodo mensual de trabajo con dichas acciones,
4.7.5. Informe final de obra
A partir de la fecha de aceptación del acta de recepción provisional de la obra, el
fiscalizador deberá entregar un informe final, el tiempo máximo para la entrega
estará establecido en el contrato de consultoría y si la entidad contratante lo
solicitare de manera urgente, se lo entregara en el plazo acordado desde su
121
solicitud. De ninguna manera este informe será habilitante para realizar trámites
referentes a pagos de planillas tanto de fiscalización y construcción, los informes
mensuales cubren ese requerimiento.
Este documento llevará toda la información del proyecto que ha sido fiscalizado:
documentación técnica, control de procesos y materiales, liquidación de los
reajustes provisionales y definitivos (solicitar las fechas de pago al departamento
financiero), cronograma final de obra, información fotográfica, plazos y
ampliaciones si los existiera, multas económicas, planos As-Built proporcionados
por el constructor (Según lo detalle el contrato), garantías generales y especiales,
manuales de equipos, anexos del funcionamiento de equipos, el libro de obra y un
manual de mantenimiento.
4.7.6. Recepción provisional de obra
La solicitud de la recepción deberá estar dentro del plazo vigente de la obra, si se
lo hiciere después de esta fecha, fiscalización procederá a realizar el cobro de
multas según lo estipula el contrato.
La entidad contratante tendrá un plazo máximo de diez días, para aprobar o
rechazar la solicitud de recepción, caso contrario el contratista podrá dar inicio de
la recepción por pleno derecho, debido al silencio administrativo. Fiscalización
proporcionará la información sobre el cumplimiento del objeto del contrato de
construcción y su avance físico, es obligación entregar esta información de obra,
así sea que lo haya pedido o no el constructor. Si fuese negada la recepción de la
obra se tomará desde la terminación del plazo hasta nueva solicitud de recepción
para la contabilización de días por multas.
La comisión técnica es delegada por la entidad contratante para recibir los trabajos
de construcción, su función en el recorrido a la obra se basa en verificar y ver que
todo lo expuesto en obra esté construido adecuadamente, colocado o instalado. Si
existiere algún delegado que sea a fin del área podrá solicitar mayor información
sobre los trabajos para el cual el observador deberá dar las respuestas
122
correspondientes. Es importante definir que la comisión técnica no tiene la
función de realizar los trabajos de fiscalización, por ello no existe ningún
requerimiento especial para ser miembro de la comisión a excepción de ser parte
del proceso de obra.
La Fiscalización desarrollará la función de observador durante la visita en que la
comisión técnica realizará los recorridos por toda la construcción para determinar
algún tipo de inconvenientes como:
a.- Observaciones de forma.- Se las conoce como recomendaciones que deberán
ser puestas en práctica durante el tiempo de recepción provisional y definitiva,
para la conservación de la obra bajo argumento técnico, no representa objeción
para la firma del acta de recepción definitiva.
b.- Observaciones de fondo.- Son aquellas que incomodan en el funcionamiento
de la obra, manifiestan un deterioro rápido desde su ejecución presentándose
como un peligro para sus ocupantes y para las partes involucradas, para tales
cosas se solicitará el arreglo o cambio pertinente dentro de un plazo acordado y si
el constructor no acatare las observaciones se procederá a multar conforme al
contrato de obra hasta que se haya realizado los cambios correspondientes.
Se elaborará el acta de recepción provisional de obra, tomando las observaciones
de la comisión técnica para el contenido en las cláusulas de su cumplimiento,
además, deberá tener un contenido básico según se establece en el Art. 124.-
Contenido de las actas del RELOSNCP. El responsable de redactar el contenido
del acta de recepción provisional será el jefe de fiscalización como representante
de la consultoría, deberá firmar en el acta bajo el cargo de observador.
Si existieren diferentes entregas parciales de la obra según un cronograma
establecido, la última acta de recepción provisional parcial será quien contenga la
información de las anteriores como parte de un antecedente, será considerado
como acta de recepción provisional única de obra para poder realizar todo tramite.
123
4.7.7. Programa tecnológico Microsoft Project
Las entidades contratantes en el país, controlan el avance del proyecto
fundamentalmente en base al cronograma valorado presentado con la oferta, en el
que se realiza un ejercicio comparativo entre el monto de inversión ejecutado y el
monto planificado del cronograma valorado; este mecanismo no siempre refleja la
realidad de la ejecución, por tal motivo se recomienda la utilización de nuevas
herramientas para corregir las posibles distorsiones. Este trabajo ha llegado a la
conclusión de que el programa más adecuado, para la gestión de seguimiento y
control de obras, es el Microsoft Project, por tal motivo recomienda su uso.
Microsoft Project es un una herramienta tecnológica que sirve para modelar la
planificación y realizar un seguimiento de las tareas de forma eficaz, para evitar
retrasos sin tener que salirse del presupuesto. Básicamente se encarga de crear
programas y evaluar su progreso.
Se sugiere la utilización de este software porque se acopla muy bien a los
proyectos de construcción pública, a partir de los datos obtenidos en Excel u otros
programas, como precios unitarios, presupuesto y cronograma de actividades, que
forman parte de la oferta de construcción. El Project cuenta con instrumentos que
permiten: agrupar tareas, vincularlas por afinidad, identificar hitos o fechas,
designar recursos, elaborar un cronograma valorado, obtener el diagrama de
Gantt, determinar la ruta crítica, curvas de inversiones, de recursos, de personal,
diagrama de Redes, el diagrama Gantt de seguimientos, la interrelación de
diversos actores, en tiempo real, a través del Project Server, en definitiva es
contar con el respaldo de un programa tecnológico que permite controlar el
desarrollo del proyecto.
Se sugiere que las instituciones contratantes soliciten a los oferentes la
incorporación de un Diagrama de Gantt, realizada en Project u otro programa, de
no ser así, el fiscalizador asignado, deberá elaborar conjuntamente con el
constructor, un cronograma y Diagrama de Gantt, para que a partir de él y
utilizando el mismo lenguaje y herramienta que ofrece Project, se realice el
control y seguimiento del proyecto en cuestión.
124
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Chachapoyas, 2003.
28. ZURITA, Mario. Fiscalización de la obra pública, 2003
i
ANEXOS ANEXO A. Formato de entrevista a funcionarios del SERCOP .EP
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
MAESTRÍA EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN
Entrevista a funcionarios SERCOP, EP
Nombre: ____________________________________________ Cargo : ____________________________________________ Fecha : _____________________________________________ ¿Cuál es la función específica del SERCOP dentro del Sistema Nacional de Contratación Pública? _______________________________________________________________ ¿Dentro de qué Marco Regulatorio está contemplado el proceso de contratación de la Consultoría o Fiscalización de la obra pública? _______________________________________________________________ ¿El SERCOP elabora los Términos de Referencia pre-contractuales para consultoría o fiscalización de obras públicas, o lo hacen las entidades contratantes? _______________________________________________________________ ¿Las Resoluciones Técnicas emitidas por el SERCOP, son vinculantes solo para el sector público? _______________________________________________________________ ¿En los TDR pre-contractuales de consultoría, se exige fiscalizar asuntos de Seguridad y Salud Ocupacional, y Protección del Medio Ambiente? _______________________________________________________________ ¿Cuáles son las mayores falencias o dificultades que la Institución encuentra en la convocatoria a los concursos de consultoría o fiscalización? _______________________________________________________________ ¿Se contrata Fiscalización para todos los procesos que involucran el proyecto de una obra pública, como: estudios, planificación, detalles y especificaciones, etc.? _______________________________________________________________ ¿Considera la Institución que la formación universitaria o capacitación profesional de los consultores o fiscalizadores, es la adecuada para realizar esta actividad? _______________________________________________________________ ¿Cuáles son las directrices que el SERCOP emite en la convocatoria pre-
ii
ANEXO B. Formato de entrevista a funcionarios del SECOB .EP
Fuente Arq. Freddy Sáenz E
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
MAESTRÍA EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN
Entrevista a funcionarios SECOB, EP Nombre: ____________________________________________ Cargo : ____________________________________________ Fecha : _____________________________________________ ¿Dentro de qué marco regulatorio está contemplado el proceso de fiscalización de obras públicas? ______________________________________________________________ ¿La fiscalización se contrata antes o después del proceso de contratación de la ejecución de la obra? ______________________________________________________________ ¿Considera que es adecuado para la calidad de la obra, la fiscalización que se realiza actualmente? ______________________________________________________________ ¿Qué tipo de técnica o metodología exige la Institución para realizar la fiscalización de la obra pública? _______________________________________________________________ ¿La Fiscalización contratada aplica algún principio o modelo de calidad, en el proceso de su actividad? _______________________________________________________________ ¿La fiscalización contratada tiene contemplado algún plan de Seguridad y Salud Ocupacional; y de Medio Ambiente? ______________________________________________________________ ¿Existe fiscalización en todos los procesos que involucra el proyecto de la obra pública, como: estudios, planificación, detalles y especificaciones, etc.? ______________________________________________________________ ¿La Institución contratante (SECOB) realiza o no, y si lo hace, cómo realiza el control a la fiscalización contratada? _______________________________________________________________ ¿Cuáles son las recomendaciones (SECOB) aportara para mejorar la fiscalización de las obras públicas, en favor de una mejor inversión?
iii
ANEXO C. Formato de entrevista a Fiscalizadores o Consultores
Fuente Arq. Freddy Sáenz E
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN YPOSTGRADO MAESTRÍA EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN
Entrevista a Consultores o Fiscalizadores
Nombre de la Empresa : ______________________________________ Nombre del entrevistado: _____________________________________ Cargo del entrevistado: _____________________Fecha: ______________ ¿Dentro de qué marco regulatorio está contemplado el proceso de fiscalización de obras públicas? _______________________________________________________________ ¿Considera que es adecuado para la calidad de la obra, la fiscalización que se realiza actualmente? _______________________________________________________________ ¿Qué tipo de técnica o metodología utiliza la fiscalización para la realización de su actividad? _______________________________________________________________ ¿La fiscalización contratada aplica algún principio o modelo de calidad, para la ejecución de su actividad? _______________________________________________________________ ¿La fiscalización contratada aplica algún plan sobre Seguridad y Salud Ocupacional; y Control del Medio Ambiente? _______________________________________________________________ ¿La Fiscalización tiene amplia autoridad para sancionar los incumplimientos de la obra?, o es el administrador del contrato quien lo ejerce. _______________________________________________________________ ¿Qué dificultades o inconvenientes, más frecuentes, se encuentra en el proceso de fiscalización de una obra pública? _______________________________________________________________ ¿La Institución contratante realiza o no, y si lo hace, como realiza el control al fiscalizador contratado? _______________________________________________________________ ¿Cuáles son las recomendaciones que usted aportaría para mejorar la fiscalización de las obras públicas en favor de la calidad de la obra y de la inversión? _______________________________________________________________
iv
ANEXO D. Formato de entrevista a constructores o Contratistas
Fuente Arq. Freddy Sáenz E.
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
MAESTRÍA EN GERENCIA DE LA CONSTRUCCIÓN
Entrevista a Constructores o Contratistas
Nombre de la Empresa : __________________________________________ Nombre del entrevistado: __________________________________ Cargo del entrevistado: _____________________Fecha: _________________ ¿Dentro de qué marco regulatorio está contemplado el proceso de fiscalización de obras públicas? _______________________________________________________________ ¿Considera que es adecuado para la calidad de la obra, la fiscalización que se realiza actualmente? _______________________________________________________________ ¿Qué tipo de técnica o metodología exige la Institución contratante para la ejecución de la construcción? ______________________________________________________________ ¿La empresa constructora aplica algún principio o modelo de calidad para la ejecución de la construcción? _______________________________________________________________ ¿La empresa constructora aplica algún plan de Seguridad y Salud Ocupacional y de Control de Medio Ambiente? _______________________________________________________________ ¿Qué dificultades o inconvenientes encuentra el constructor con relación a la fiscalización de la obra? ______________________________________________________________ ¿Qué tipo de participación tiene la fiscalización, directamente en el proceso mismo de construcción? _______________________________________________________________ ¿Cuáles son las recomendaciones que usted aportaría para mejorar la fiscalización de las obras públicas, en favor de la calidad de la inversión? ______________________________________________________________
v
ANEXO E. Formato de ficha de observación directa, aspectos de fiscalización y control
Fuente: Arq. Freddy Sáenz E.
vi
ANEXO F. Formato de ficha de observación directa, aspectos técnicos constructivos
Fuente: Arq. Freddy Sáenz E
vii
ANEXO G. Formato de ficha de observación directa, aspectos legal administrativo
Fuente: Arq. Freddy Sáenz E.
viii
ANEXO H. Foto relatoría trabajo de campo
Planificación y Diseño arquitectónico, para los Institutos Superiores Tecnológicos a Nivel
Nacional.
Proyecto Tipo
Administrador: SENESCYT
Construcción del Instituto Superior Tecnológico “Territorial de Cotopaxi”, Tanicuchi,
Administrador: SENESCYT, 2015
ix
Construcción del Instituto Técnico Tecnológico Superior “Cotacachi”, Imbabura
Existe un considerable retraso de la obra por problemas de cimentación, como consecuencia de la implantación diferente al
proyecto, aspectos no considerados en el proyecto tipo
Contratista: SINOHIDRO CORPORATION LIMITED
Fiscalizador: Ing. Darwin Racines Vizuete
Administrador: SECOB
x
Construcción del Instituto Superior Tecnológico “17 de Julio”, Ciudad del Conocimiento YACHAY,
Urcuquí, Imbabura
Adecuado avance del trabajo
Contratista: constructora SEMAICA
Fiscalizador: Ing. Gustavo Dueñas
Administrador: YACHAY / SENESCYT
xi
Contratista: empresa CONECUAKOR CEM
Entidad contratante: YACHAY EP.
Construcción del área académica, Universidad Tecnológica Experimental YACHAY,
Ciudad del conocimiento YACHAY, Urcuquí, Imbabura
xii
ANEXO I. BIOGRAFÍA
Freddy Edison Sáenz Enderica, nací el 17 de noviembre de 1955, en Alausí,
Chimborazo, soy el hijo menor de una familia de tres hermanos. Estoy casado con
Miriam Hinojosa y tengo dos hijos; actualmente vivo y trabajo en Quito.
Mis estudios de primero y segundo nivel los cursé en la ciudad de Alausí, en
instituciones públicas, posteriormente me trasladé a Quito para realizar mis
estudios superiores, de tercer nivel, en la Universidad Central del Ecuador, en
donde obtuve el título de arquitecto, en el año de 1981
En el transcurso de mis estudios universitarios incursioné en trabajos relacionados
con la profesión, generalmente en instituciones públicas, como dibujante,
residente de obra y fiscalizador,
Considero que uno de los trabajos más relevantes y de mayor experiencia fue el
realizado para la Junta Nacional de la Vivienda, conformando el equipo de
construcción de la urbanización “Carcelén”, en ese tiempo considerada una de las
urbanizaciones más grandes del país. Posterior a eso, me independicé y he
realizado un ejercicio profesional independiente, en las áreas de planificación,
construcción y fiscalización de obras públicas y privadas.
Permanentemente, he realizado cursos de actualización profesional en temas
como: contratación pública, presupuestos, autocad, fiscalización de obras,
gerencia de proyectos, planificación y control de proyectos, entre otros.
Actualmente, soy propietario de la empresa Hi-Tech Suministros, dedicada a la
importación y comercialización de dispositivos electrónicos. En lo profesional
aspiro aplicar los conocimientos adquiridos en esta maestría y compartirlos con
profesionales interesados en el tema de fiscalización de obras públicas.
